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Volume 6 Nmero 1 jan./abr.

2011

I SSN 1414 - 5146

V.6
N.1
2011
9 771414 514001

Estudos Eleitorais

Volume 6, Nmero 1
jan./abr. 2011

2011 Tribunal Superior Eleitoral


Escola Judiciria Eleitoral
SGON, Quadra 5, Lote 795, Bl. B Ed. Anexo III do TSE
70610-650 Braslia/DF
Telefone: (61) 3316-4641
Fax: (61) 3316-4642
Coordenao: Andr Ramos Tavares Diretor da EJE
Editorao: Coordenadoria de Editorao e Publicaes (Cedip/SGI)
Projeto grfico: Clinton Anderson
Capa: Luciano Carneiro
Diagramao: Sebastiana Barto
Reviso: Anna Cristina de Arajo Rodrigues
Normalizao tcnica: Geraldo Campetti Sobrinho

As ideias e opinies expostas nos artigos so de responsabilidade exclusiva dos


autores e podem no refletir a opinio do Tribunal Superior Eleitoral.

ISSN: 14145146
Estudos eleitorais / Tribunal Superior Eleitoral. v. 1. n. 1
(1997) . Braslia : TSE, 1997- v. ; 24 cm.
Quadrimestral.
Revista interrompida no perodo de: maio 1998 a dez.
2005, e de set. 2006 a dez. 2007.
1. Direito eleitoral Peridico. I. Brasil. Tribunal Superior
Eleitoral.
CDD 341.2805

Tribunal Superior Eleitoral

Presidente
Ministro Ricardo Lewandowski
Vice-Presidente
Ministra Crmen Lcia
Ministros
Ministro Marco Aurlio Mello
Ministro Aldir Passarinho Junior
Ministro Hamilton Carvalhido
Ministro Marcelo Ribeiro
Ministro Arnaldo Versiani
Procurador-Geral Eleitoral
Roberto Monteiro Gurgel Santos

Coordenao da Revista Estudos Eleitorais


Andr Ramos Tavares
Conselho Cientfico
Ministro Ricardo Lewandowski
Ministro Aldir Guimares Passarinho Junior
Ministro Hamilton Carvalhido
Ministro Marcelo Ribeiro
lvaro Ricardo de Souza Cruz
Andr Ramos Tavares
Antonio Carlos Marcato
Lus Virglio Afonso da Silva
Marcelo de Oliveira Fausto Figueiredo Santos
Marco Antnio Marques da Silva
Paulo Bonavides
Paulo Gustavo Gonet Branco
Paulo Hamilton Siqueira Junior
Walber de Moura Agra
Composio da EJE
Diretor
Andr Ramos Tavares
Vice-diretor
Walber de Moura Agra
Assessora-chefe
Juliana Delo Rodrigues Diniz
Servidores
Ana Karina de Souza Castro
Camila Milhomem Fernandes
Geraldo Campetti Sobrinho
Rodrigo Moreira da Silva
Roselha Gondim dos Santos Pardo
Colaboradores
Anna Cristina de Arajo Rodrigues
Keylla Cristina de Oliveira Ferreira
Lana da Glria Colho Stens

APRESENTAO

A Escola Judiciria Eleitoral do Tribunal Superior


Eleitoral (EJE-TSE) apresenta ao prezado leitor o primeiro
nmero da Revista Estudos Eleitorais de 2011.
Este fascculo compe-se de oito artigos, reafirmando
o cumprimento da misso da EJE de estimular a produo
intelectual de textos cientficos sobre a matria eleitoral
e disciplinas correlatas e promovendo o estudo, o debate
e o amadurecimento das discusses alusivas a questes
democrticas, partidrias e eleitorais.
No primeiro deles, Andr Ramos Tavares, diretor da
EJE-TSE, contextualiza o processo eleitoral e a democracia
brasileira, enfatizando a importncia da reforma poltica no pas.
O artigo intitula-se Processo eleitoral e democracia: a delicada e
necessria contextualizao da reforma poltica no Brasil.
Em seguida, Paulo Hamilton Siqueira Jr., conselheiro e
professor da Escola Judiciria Eleitoral Paulista, d continuidade
discusso sobre a reforma poltica, afirmando ser ela necessria
para a efetivao da cidadania inaugurada pela Constituio
Federal de 1988 e destacando o partido poltico como o garante
do Estado democrtico e social de direito.
Walber de Moura Agra, vice-diretor da EJE-TSE, destaca
que a reforma poltica se mostra como um instrumento til para
sincronizar as normas jurdicas e atualiz-las de acordo com as
novas demandas sociais, evitando a depreciao de sua eficcia,
no artigo intitulado A panaceia dos sistemas polticos.
Sivanildo de Arajo Dantas, servidor do TRE-RN e autor
de livros na rea de Direito Eleitoral, analisa o sistema eleitoral

proporcional brasileiro atualmente em vigor, no texto Reforma


do sistema eleitoral de representao proporcional brasileiro.
Lara Marina Ferreira, servidora da EJE do TRE/MG,
trata do financiamento de campanhas e de partidos polticos
no Brasil, contribuindo para o debate sobre a adoo de um
financiamento exclusivamente pblico. Seu texto denomina-se
O financiamento de partidos polticos e de campanhas eleitorais
no contexto da reforma poltica brasileira.
No artigo Presidencias vitalicias para el socialismo del
Siglo XXI: los presidentes-reyes regresan a iberoamrica, Pedro
Fernndez Barbadillo, analista para Iberoamrica do Grupo de
Estudos Estratgicos, afirma que os presidentes se conformam
com um mandato consecutivo no tocante institucionalidade,
mas as figuras do socialismo do Sculo XXI pretendem a
reeleio ilimitada.
Dois textos integram a seo Opinio. No primeiro deles,
o deputado federal Paulo Teixeira, advogado e lder do Partido
dos Trabalhadores na Cmara Federal, destaca a importncia de
se revigorar o sistema poltico e eleitoral brasileiro, objetivando
alertar quanto necessidade de mudanas para definio de
uma estrutura poltica mais moderna, ajustada necessidade
de representao de todos os segmentos da sociedade brasileira
nos legislativos municipais, estaduais e federal.
No texto que encerra este nmero da Revista Estudos
Eleitorais, Marcelo Nobre, representante da Cmara dos
Deputados no Conselho Nacional de Justia, defende a realizao
de plebiscito para a deciso quanto ao voto obrigatrio ou
facultativo e refora a necessidade de investimento nos recursos
tecnolgicos da Justia Eleitoral para implantao de uma
democracia plena no pas.
Ao atuar no desenvolvimento das abordagens histricas,
do marco terico e das avaliaes prticas sobre cidadania,
democracia e eleies, a Escola Judiciria do TSE reafirma seu
empenho na valorizao dos estudos eleitorais, incentivando a
elaborao de novas contribuies nessa importante rea do
saber humano.

Sumrio

Processo eleitoral e democracia: a delicada e necessria


contextualizao da reforma poltica no Brasil
Andr Ramos Tavares ......................................................................9
Reforma poltica
Paulo Hamilton Siqueira Jr ............................................................31
A panaceia dos sistemas polticos
Walber de Moura Agra .................................................................45
Reforma do sistema eleitoral de representao proporcional
brasileiro
Sivanildo de Arajo Dantas ............................................................65
O financiamento de partidos polticos e de campanhas eleitorais
no contexto da reforma poltica brasileira
Lara Marina Ferreira .....................................................................91
Presidencias vitalicias para el socialismo del siglo XXI
Los presidentes-reyes regresan a iberoamrica
Pedro Fernndez Barbadillo .........................................................111
Reforma poltica, mais democracia, mais cidadania
Paulo Teixeira .............................................................................133
Quem tem medo do voto facultativo?
Marcelo Nobre ............................................................................143

PROCESSO ELEITORAL E DEMOCRACIA:


A DELICADA E NECESSRIA
CONTEXTUALIZAO DA REFORMA
POLTICA NO BRASIL1

Andr Ramos Tavares2

Resumo
Contextualiza o processo eleitoral e a democracia brasileira,
enfatizando a importncia da reforma poltica no pas. Pretende
demonstrar a necessidade de se rediscutir o modelo eleitoral e uma
das premissas que norteiam o pano de fundo do debate da reforma
eleitoral a falaciosa impresso de que o modelo poltico e eleitoral
brasileiro funciona precariamente e de que o sistema inadequado,
no representativo e contrademocrtico em alguns dos institutos
atuais. Defende a estabilidade do sistema eleitoral brasileiro a partir
de uma viso comparada com a realidade de outros pases, afirmando
que o Brasil apresenta um dos modelos mais avanados de processo
eleitoral, com mecanismos adequados e procedimentos minuciosos
para registro de eleitores e apurao dos votos em prazo adequado.
Conclui que a eficcia do processo de reforma poltica depende da
conscientizao dos pontos positivos e laudatrios do sistema eleitoral
e modelo representativo brasileiro.
Palavras-chave: Democracia. Processo eleitoral. Reforma poltica. Brasil.

O presente texto resultado parcial de pequisa desenvolvida no mbito do programa


de mestrado e doutorado em Direito da Universidade Presbiteriana Mackenzie.
2
Professor dos programas de doutorado e mestrado em direito da PUC-SP; professor
colaborador dos programas de doutorado e mestrado em Direito da Universidade
Presbiteriana Mackenzie, em So Paulo; professor do programa de doutorado em
Direito da Universidade de Bari Itlia; livre-docente em Direito Constitucional pela
Faculdade de Direito da USP; diretor da EJE/TSE.
1

Estudos Eleitorais, Volume 6, Nmero 1, jan./abr. 2011

Abstract
Contextualizes the electoral process and democracy in Brazil,
emphasizing the importance of political reform in the country.
Intends demonstrate the necessity to review the electoral model
and one of the assumptions that guide the backdrop of the electoral
reform debate the misleading impression that the Brazilian electoral
and political model works poorly and the system is inadequate,
unrepresentative and undemocratic in some institutions nowadays.
It maintains the stability of the Brazilian electoral system from a
comparative view with the reality of other countries, saying Brazil
has one of the most advanced models of the electoral process,
with appropriate mechanisms and detailed procedures for voter
registration and counting of votes on term appropriate. Concludes
that the effectiveness of the political reform process depends on the
awareness of the positive and laudatory of the electoral system and
the Brazilian representative model.
Keywords: Democracy. Electoral process. Political reform. Brazil.

1 O contexto brasileiro da reforma poltica


No final do ano de 2010 e durante 2011, um tema em
especial voltou3 a chamar a ateno da mdia e da sociedade
brasileira: a reforma poltica, que contou com a formao
de duas comisses prprias, uma em cada casa do Congresso
Nacional4. No mbito do Direito Eleitoral, foi colocada em pauta
a perspectiva de uma forte mudana do sistema eleitoral, mais
precisamente do sistema proporcional de eleies que rege,
no Brasil, a escolha dos membros integrantes da Cmara dos
Deputados, das Assembleias Legislativas, da Cmara Legislativa
e das Cmaras de Vereadores.
A suposta crise do sistema eleitoral e poltico brasileiro recorrente na literatura (cf.
a propsito: Oswaldo Trigueiro. Problemas do governo democrtico. Braslia, 1976,
especialmente p. 209 e ss. E, mais recentemente, a obra organizada por Jos Adrcio
Leite Sampaio, Constituio e crise poltica. Belo Horizonte: Del Rey, 2006.).
4
Sobre
o
tema,
vide:
http://www.senado.gov.br/noticias/verNoticia.
aspx?codNoticia=%20107207&codAplicativo=2. Acesso em: 6 abr. 2011.
3

10

Processo eleitoral e democracia

Contudo, no se trata de uma proposta indita.


Como lembra Nicolau (2004, p. 18), no perodo ps-1985, a
proposta de adoo desse sistema eleitoral no teve defensores
significativos no pas, mas, durante a Constituinte de 1987,
projeto que defendia a introduo do sistema de maioria simples
para as eleies parlamentares foi derrotado ainda na fase das
subcomisses e sequer chegou a ser apreciado em plenrio.
Atualmente, essa mudana seria introduzida por fora
da proposta de um modelo eleitoral distrital, como o voto
distrital e o chamado distrito. Diversos cientistas polticos5
criticam a proposta, afirmando que atualmente esse tipo
de eleio majoritria para deputados adotado em apenas
quatro pases (Afeganisto, Jordnia, Vanuatu e Ilhas Pitcairn).
Ainda segundo Jairo Nicolau6, h um exemplo de fracasso do
modelo, que o caso do Japo, que o adotou durante os anos
de 1948 e 1993, mas sofreu com clientelismo, corrupo e total
incapacidade de os partidos coordenarem a eleio.
Contudo, a presente anlise no almeja desenvolver os
eixos centrais do modelo, que poderiam sustentar proposta a
ser apresentada no mbito parlamentar. Pretendo, aqui, avaliar
mais criticamente uma das premissas centrais que norteia a
propenso de parte da doutrina brasileira aparentemente
interessada nesse novo modelo.
Dentre as impresses que circundam a reforma poltica
no Brasil, duas merecem destaque. Uma, bem comezinha,
diz respeito sua imperiosidade. O referido movimento de
alterao seria a me de todas as reformas (ABRACHER,
2011, p. 13), de maneira que sua premncia estaria, inclusive,
em patamar superior ao da recorrente reforma tributria e,
consoante algumas vozes, da prpria reforma eleitoral, tambm
preconizada a partir de 2010.
5
Notcia veiculada em 21.3.2011 no site do Jornal O Globo. Disponvel em: <http://
oglobo.globo.com/pais/mat/2011/03/21/cientistas-politicos-criticam-aproposta-dedistritao-924056591.asp>. Acesso em: 15 abr. 2011.
6
Notcia veiculada em 21.3.2011 no site do Jornal O Globo. Disponvel em: <http://
oglobo.globo.com/pais/mat/2011/03/21/cientistas-politicos-criticam-aproposta-dedistritao-924056591.asp.> Acesso em: 15 abr. 2011.

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Estudos Eleitorais, Volume 6, Nmero 1, jan./abr. 2011

O porqu dessa elementaridade, contudo, no


parece estar to claro, ao menos no no que diz respeito s
supostas mazelas do modelo proporcional que pudessem
justificar uma guinada to ampla e profunda, no lugar de um
modelo de reforma mais incremental, com correes pontuais
e estratgicas, promotor de uma melhoria do que j existe,
aperfeioando o modelo, em suma, incrementando-o nos
seus pontos considerados crticos. em face desse fato que
surge outra impresso, de contornos mais slidos. A de que as
discusses de reforma no plano eleitoral so fruto de um saber
egosta e intelectual.
Tal afirmao do socilogo Almeida (2011, p. 20), que
colocou s escncaras uma infeliz realidade, no que diz respeito
ao grau de rigor cientfico das discusses que, em regra,
circundam as propostas de reforma no plano poltico-eleitoral.
Em seu ver, [...] alguns intelectuais leram alguns livros e
aprenderam que h pases que adotam o sistema distrital. Alm
disso, tais intelectuais pressupem que o sistema brasileiro
funciona mal.
Alm desse aspecto preocupante, preciso registrar,
com Fisichella (2008, p. 152), outro aspecto verdadeiramente
desviante de uma discusso mais consistente. E essa
preocupao toma lugar exatamente quando se pretende
falar genericamente de sistema proporcional, de sistema
majoritrio, de contraposio entre uns e outros, sem qualquer
especificao ulterior, considerando a enorme variedade
de sistemas eleitorais de representao proporcional. Como
observa Sell (2006, p. 89), embora teoricamente os diferentes
princpios de representao possam ser apresentados de forma
pura, na prtica, eles esto associados a outros elementos da
legislao eleitoral, dando origem aos mais diversos sistemas
eleitorais. Citando Jos Antnio Giusti Tavares em sua obra
Sistemas eleitorais nas democracias contemporneas, temos a
identificao de 14 sistemas exclusivamente majoritrios, 22
sistemas proporcionais e 4 tipos de sistemas mistos, chegando a
um total de 38 tipos de sistemas eleitorais. Nesse mesmo sentido,
Ferdinand Hermens menciona a existncia, j antes da Primeira

12

Processo eleitoral e democracia

Grande Guerra, de aproximadamente trezentas variedades de


sistemas eleitorais. Embora o nmero final de sistemas possa
variar fortemente, as indicaes bem ilustram as dificuldades
classificatrias que qualquer discusso enfrentar.
Em um dos principais artigos doutrinrios que encampam
o modelo distrital, Barroso (2011), ainda que reconhea,
cuidadosamente, a inexistncia de um modelo perfeito, sustenta
que, embora [...] a opo por um sistema distrital misto no traz
(traga) certeza de resultados, o sistema proporcional que tem
vigorado no Brasil traz. E eles so comprovadamente ruins. Um
bom motivo para arriscar outras alternativas.
Chamo, aqui, a ateno para a presena, nesse
importante artigo, da (i) pressuposio de que o sistema eleitoral
brasileiro, em especial o proporcional, no traz resultados e; (ii)
para a suposta necessidade de arriscar alternativas.
Obviamente que uma sociedade complexa e que
caminha, especialmente a partir de 1988, a passos largos para
certa maturidade como o caso da brasileira no pode
se sujeitar a um experimentalismo inconsequente ou a uma
soluo supostamente mgica ou, como a alcunhou Teixeira
(2011), mistificadora. E exatamente em face desse alerta
que eu gostaria de realizar algumas ponderaes, destacando,
ao contrrio do que se costuma fazer, os resultados positivos
do nosso sistema eleitoral. O exemplo paradigmtico por mim
escolhido o processo eleitoral da eleio de 2010 e uma
suposta crise de modelo, que poderia e deveria ser constatada
tambm nessa experincia eleitoral pontuada.

2 A estabilidade do sistema eleitoral brasileiro a


partir de uma viso comparada
Em consonncia com a minha proposta, inicio fazendo
a comparao do sistema eleitoral brasileiro com o de outros
pases. Selecionei alguns exemplos oriundos de democracias
13

Estudos Eleitorais, Volume 6, Nmero 1, jan./abr. 2011

recm-constitudas, de pases em situao semelhante ou muito


prxima nossa e, principalmente, de comunidades polticas
consideradas desenvolvidas e mais avanadas em termos de
consolidao democrtico-eleitoral7. Essa comparao entre
pases8, a partir de modelos ou objetivos comuns a esses Estados,
servir, como se poder constatar ao final, para demonstrar
a estabilidade do sistema eleitoral brasileiro, decorrente
de sua maturidade, especialmente no mbito do processo
eleitoral, atrelado que se encontra este (o processo eleitoral),
inevitavelmente, quele (o sistema eleitoral).
A comparao tem lugar justamente na perspectiva
de que os Estados analisados compartilham objetivos
constitucionais comuns (como a democracia representativa),
instituies polticas comuns (como os partidos polticos e as
eleies para os cargos governamentais) e mecanismos jurdicos
tambm comuns (como o processo eleitoral e as aes judiciais
para impugnao eventual de resultados eleitorais). Apesar
disso, alguns pases pertencem a famlias jurdicas diversas
e ostentam culturas igualmente muito dspares. A chamada
circulao de modelos entre ordenamentos, prpria do Direito
comparado9, no ser analisada. Contudo, parece haver uma
espcie de consenso implcito geral, pelas democracias reais
e seus interessados, para o acolhimento de instrumentos e
institutos que possam avalizar e melhor garantir a democracia,
como seria o caso do uso de urnas eletrnicas. Isso pressupe
pelo menos uma aproximao com todo o arcabouo e os
pressupostos jurdicos10 que tornam possvel o uso seguro e
efetivo da chamada democracia eletrnica no Brasil.
Os dados com os quais trabalho foram, previamente, desenvolvidos no artigo: H uma
crise de legitimao eleitoral no mundo?, publicado na revista Estudos Eleitorais, Braslia :
TSE, v. 5, n. 1, p. 21-36, jan./abr. 2010.
8
Mesmo entre pases ligados a famlias jurdicas diversas.
9
A propsito do tema: E. D. Cosimo, Diritto Pubblico Comparato. In: Glossario di Diritto
Pubblico Comparato. Roma: Carocci, 2009, p. 107 e Lucio Pegoraro. La utilizacin del
derecho comparado por parte de las Cortes constitucionales. Revista Mensual de
Jurisprudencia del Tribunal Constitucional. Lima: Palestra, ano 2, n. 7, jul. 2007.
10
Este arcabouo normativo no ser apresentado nesta anlise. Sucintamente,
pode-se dizer que composto pelo sistema eleitoral brasileiro, pelas fontes normativas
(federais), pelo modelo de Justia Eleitoral condutora e gestora das eleies e por um
conjunto de regras do processo eleitoral.
7

14

Processo eleitoral e democracia

2.1

Os desvios na rodovia democrtica

Para me valer, aqui, de uma expresso cunhada por


Rutheford (1993, p. 330), a realizao de eleies e o seu
respectivo processo eleitoral figuram como um exemplo de
rodovia democrtica. Ou seja, trata-se de uma infraestrutura
essencial para que dado governo seja reconhecido como
democrtico11.
Dahl (2009, p. 99, 109-110), dissertando sobre como
podemos determinar quais so as instituies polticas
necessrias para a democracia em grande escala, aponta seis
exigncias e, dentre elas, as eleies livres, justas e frequentes.
Essas pautas democrticas devem ser traduzidas como a
oportunidade igual e efetiva de votar e de todos os votos
serem considerados (contabilizados) como iguais. O autor
complementa esse pensamento anotando que: No obstante,
em discusses sobre diferentes sistemas de voto, pressupe-se
a necessidade de um sistema justo; a melhor maneira de obter
a justia e outros objetivos razoveis apenas uma questo de
tcnica.
evidente, porm, que o processo eleitoral pode ser
desvirtuado, de forma a produzir resultados que podem ser
denominados como antidemocrticos. Estou me referindo,
aqui, ao processo eleitoral fraudulento e injusto, hiptese na qual
o maquinrio democrtico empregado no para proporcionar
democracia, com a escolha legtima do lder, mas sim para
legitimar uma democracia fraudada, uma eleio aparente,
acolher um lder j escolhido ou eliminar outro j preterido
no sigilo de conspiraes subversivas democracia. A rigor,

H uma discusso relevante, mas que no ser abordada neste estudo, sobre as opes
entre democracia direta, indireta, semidireta e dialgica, e sobre usos compatveis
desses diferentes modelos em uma dada realidade (cf. a propsito: Andr Ramos
Tavares. Democracia deliberativa: elementos, aplicaes e implicaes. Revista Brasileira
de Estudos Constitucionais, n. 1, ano 1, jan./mar., 2007). O texto utiliza uma referncia
democracia basicamente como democracia eleitoral, no sentido utilizado por Carpizo.

11

15

Estudos Eleitorais, Volume 6, Nmero 1, jan./abr. 2011

nesses casos, pode-se falar de eleio aparente12, que leva a um


cenrio de democracia sem democracia, para me apropriar
de expresso que retoma o ttulo da obra de Salvadori (2009),
cujo foco central recai justamente sobre o distanciamento entre
os objetivos da democracia ideal e a realidade da democracia
praticada. Fragmentos dessa ocorrncia esto presentes em
diversas realidades, que discrimino a seguir.

2.1.1 Democracias recentes: o caso do Oriente Mdio

No final de agosto de 2009, o Afeganisto passou


por eleies presidenciais, marcadas por ameaas de grupos
extremistas, como o Talib13, os quais denominavam o processo
eleitoral como um ato de propaganda americano14 . Saiu-se
vencedor Hamid Karza. Segundo estimativas, 1.5 milhes de
cdulas teriam sido fraudadas, sendo que 80% delas beneficiavam
o presidente eleito. Neste caso, cdulas consideradas nulas pela
Comisso Eleitoral Independente teriam sido, posteriormente,
contabilizadas para um ou outro candidato15.
Como resultado, a Comisso Eleitoral Independente
do Afeganisto, no final de outubro daquele ano, anunciou
o resultado definitivo da eleio presidencial, impondo a
ocorrncia de um segundo turno. Eis que, desconsiderados os
votos fraudados, Hamid Karza no alcanou os 50% dos votos
necessrios a uma vitria em primeiro turno16.
Encontram-se excludas deste universo de referncia, por bvio, as no democracias,
os Estados nos quais no h eleies para governantes, onde ditadores se perpetuam
no poder, lastreados na fora fsica, na fora religiosa ou em um regime de medo.
13
Cf. Attacks, fear weaken Afghan voter turnout. Disponvel em: <http://www.msnbc.
msn.com/id/32470364/ns/world_news-south_and_central_asia/>. Acesso em: 5 abr.
2011.
14
Cf. Comeam eleies no Afeganisto, publicado em 20.09.2009 em G1. Disponvel
em: <http://g1.globo.com/Noticias/Mundo/0,,MUL1273696-5602,00.html>. Acesso
em: 5 abr. 2011.
15
Cf. Afghan vote fraud: 1.3 million ballots tossed. Disponvel em: <http://www.cbsnews.
com/stories/2009/10/19/world/main5396253.shtml>. Acesso em: 5 abr. 2011
16
Cf. Afeganisto anuncia nesta tera resultado final da eleio. Disponvel em: <http://
12

16

Processo eleitoral e democracia

Semelhantemente, o que se verificou no Afeganisto


veio a se reproduzir no Ir quando o resultado do pleito de
2009 foi severamente questionado. Era anunciada a vitria
ao j presidente, Mahmoud Ahmadinejad, por 63% dos votos
contra 34% de seu principal opositor, Mir Hossein Moussavi, o
qual apresentou queixa ao Conselho de Guardies, instituio
responsvel por supervisionar e ratificar o processo eleitoral.
Dentre os indcios que ensejaram a suspeita de fraude,
destacaram-se dois aspectos: i) a velocidade da apurao dos
votos e, ii) o fato de a regio de Moussavi ter dado a vitria ao
seu opositor17:

Uma das questes centrais saber como 39,2 milhes


de cdulas puderam ser contadas mo a tempo de
o resultado oficial ter sido divulgado em 12 horas.
Em eleies passadas, com menor participao de
eleitores, esse tempo foi pelo menos duas vezes
maior.18

Referida instituio confirmou, em recontagem de


votos, a existncia, em 50 cidades, de um nmero de votos
superior ao de eleitores, em um total de trs milhes de cdulas
eleitorais. Sem embargo, a validade do pleito foi polemicamente
corroborada, pois o nmero de votos oriundos de eleitores
fantasmas era insuficiente para macular o resultado da eleio.
Dentre os 39,2 milhes de cdulas eleitorais contabilizados,
haveria uma diferena de 11 milhes de votos entre Ahmadinejad
www.estadao.com.br/noticias/internacional,afeganistao-anuncia-nesta-tercaresultado-final-da-eleicao,453425,0.htm>. Acesso em: 5 abr. 2011. A diferena de
Karzai seria de 15% em relao ao seu candidato mais prximo (47,3% e 32,6%), cf.
Afghan election fraud row mounts, disponvel em <http://news.bbc.co.uk/2/hi/south_
asia/8236450.stm>. Acesso em: 5 abr. 2011.
17
Cf. Sem provas de fraude, especialistas apontam indcios de manipulao no Ir.
Disponvel em: <http://www1.folha.uol.com.br/folha/mundo/ult94u581869.shtml>.
Acesso em: 5 abr. 2011.
18
Cf. Ahmadinejad pede unidade depois de distrbios que dividiram o Ir. Disponvel em:
<http://www1.folha.uol.com.br/folha/mundo/ult94u605243.shtml>. Acesso em: 5 abr.
2011.

17

Estudos Eleitorais, Volume 6, Nmero 1, jan./abr. 2011

e Moussavi19, de forma que o nmero de votos fraudados no


seria suficiente para alterar o resultado obtido nas urnas20.

2.1.2 Democracias perifricas: exemplos latino-americanos

O continente latino-americano caracterizado, em sua


histria, por governos autoritrios ou, para ser mais preciso, por
ciclos democrticos, nos termos indicados por Jorge Carpizo21.
Chamo a ateno, nesse contexto, para fato ocorrido recentemente
no Equador. As eleies de 2006 foram marcadas, a exemplo dos
casos acima descritos, por denncias de fraude. A rpida ascenso
do candidato conservador, lvaro Noboa, bem como a demora de
mais de dois dias para se computar os votos suscitaram dvidas,
principalmente no ento candidato de esquerda, Rafael Correa,
quanto ocorrncia de fraude eleitoral22.
Ainda em 2006, as eleies presidenciais do Mxico,
realizadas em 2 de julho e vencidas pelo candidato conservador
Felipe Calderon, foram objeto de contestaes pelo candidato
de esquerda, Andres Manuel Lopez Obrador, que restou
vencido pela diferena de 0,57 pontos percentuais (35.88% v.
35.31%), menos de 244 mil votos. Dentre as diversas acusaes
levantadas, que envolviam inclusive o patrocnio governamental
a Calderon23 , estava a de que alguns distritos eleitorais haviam
recebido um nmero maior de votos do que o nmero registrado
de eleitores. Inobstante as suspeitas levantadas pelo candidato
Cf. http://edition.cnn.com/2009/WORLD/meast/06/19/iran.timeline/index.html
Acesso em: 5 abr. 2011.
20
Cf. Ahmadinejad pede unidade depois de distrbios que dividiram o Ir. Disponvel em:
<http://www1.folha.uol.com.br/folha/mundo/ult94u605243.shtml>. Acesso em: 5 abr.
2011.
21
Jorge Carpizo. Concepto de Democracia y Sistema de Gobierno en Amrica Latina.
Lima: Idemsa, 2008, p. 122-124.
22
Cf. Eleies no equador vo para o segundo turno. Disponvel em: <http://www.bbc.
co.uk/portuguese/reporterbbc/story/2006/10/061016_equador_chirinos_crg.shtml>.
Acesso em: 5 abr. 2011.
23
Cf. Fraud Video Claim in Mexico Poll. Disponvel em: <http://news.bbc.co.uk/2/hi/
americas/5167420.stm>. Acessado em: 6 abr. 2011.
19

18

Processo eleitoral e democracia

derrotado, a Unio Europeia destacou que seus observadores


no encontraram nenhum indcio de irregularidade24.
Posteriormente, o Tribunal Eleitoral Federal mexicano rejeitou
a acusao de fraude25.

2.1.3 Democracias consolidadas: O caso Bush v. Gore

Ressalto de imediato que problemas eleitorais


inegavelmente no se restringem a pases com prvia tradio
ditatorial ou caudilhista, embora cclica, como os pases chamados
perifricos na Amrica Latina, ou de baixa densidade democrtica.
Os Estados Unidos da Amrica26, considerados bero
das liberdades e modelo de democracia efetiva, enfrentaram
srias acusaes de fraude eleitoral nas eleies de 2000, das
quais resultou a vitria, amplamente questionada, de George
W. Bush perante o seu opositor, Al Gore. Embora este tivesse
obtido uma quantidade superior de votos populares (50.999.897
em face dos 50.456.002 votos de Bush), Bush obteve a maioria
dos colgios eleitorais (271 contra 266 de Al Gore). Apesar
dessa curiosa discrepncia, o problema central das eleies
localizou-se em outro aspecto da disputa.
Assim, inobstante o carter peculiar do sistema eleitoral
presidencial norte-americano, no qual so os votos amealhados
nos colgios eleitorais que importam para a eleio do presidente
e no o da populao em si, a legitimidade da eleio de Bush
no foi questionada em razo do nmero inferior de votos
populares, mas em razo das dvidas que cercaram a contagem
de votos na Flrida, estado-membro, naquela poca, governado
pelo seu irmo, Jeb Bush (1999-2007).
Cf. Fraud Video Claim in Mexico Poll. Disponvel em: http://news.bbc.co.uk/2/hi/
americas/5167420.stm. Acesso em: 6 abr. 2011.
25
Cf. Mexico court rejects fraud claim. Disponvel em: http://news.bbc.co.uk/2/hi/5293796.
stm. Acesso em: 6 abr. 2011.
26
Recordando que o modelo dos EUA diverso do brasileiro, pois as eleies que l
ocorrem so indiretas, com a formao dos chamados grandes eleitores pelo voto do
cidado.
24

19

Estudos Eleitorais, Volume 6, Nmero 1, jan./abr. 2011

Em virtude da autonomia (dos estados-membros)


concedida (rectius: reconhecida desde a origem federativa) pela
Constituio dos EUA (art. II, 1, clusula 2), o estado da Flrida
adota, ainda hoje, o sistema winner-take-all, sendo que, neste
modelo, o candidato mais votado obtm a totalidade dos votos
daquele colgio eleitoral (25 votos). Embora Bush tivesse obtido
a maioria de votos (48,8%), a margem de diferena em face de
Gore era de apenas 1.784 votos, que representavam menos de
0,5% do nmero total de votos. A legislao da Flrida, neste
caso, impe uma recontagem automtica, que foi realizada.
Ao fim da recontagem, a diferena de votos caiu para 327. Em
pedido formulado por Gore, legalmente admitido, exigiu-se a
recontagem manual de votos em quatro distritos, Volusia, Palm
Beach, Broward e Miami-Dade, os quais, por determinao
legal, teriam que entregar os resultados at sete dias aps a
eleio (14 de novembro). Palm Beach, Broward e Miami-Dade
no conseguiram cumprir o prazo e a justificativa pelo atraso
no foi aceita pela Secretria de Estado da Flrida.
A Suprema Corte da Flrida determinou, primeiramente,
a extenso do prazo, para 26 de novembro, e, posteriormente,
a recontagem dos votos, com base no argumento de que os
possveis votos vlidos existentes dentre os 9.000 votos no
computados pelas mquinas poderiam alterar o resultado da
eleio naquele estado. Ambas as decises foram suspensas pela
Suprema Corte dos EUA (Bush v. Palm Beach e Bush v. Gore),
destacando a inconstitucionalidade do processo de recontagem
de votos. Surpreendentemente, no houve qualquer deciso final
dos tribunais a respeito da existncia ou no de fraude eleitoral.

2.2
A precariedade de elementos centrais no processo
eleitoral como fator determinante da existncia de fraudes
A seleo dos exemplos analisados no foi pautada por
um critrio aleatrio. Pretendi, aqui, demonstrar de maneira
muito breve, certo que no so propriamente fatores

20

Processo eleitoral e democracia

econmicos ou culturais que favorecem ou inibem prticas


fraudulentas no processo eleitoral. Equador, Mxico, Estados
Unidos da Amrica, Afeganisto e Ir representam realidades
econmicas e culturais distintas poderamos, inclusive,
sublinhar: diametralmente distintas.
Nada obstante este fato, h um fator que os une:
existncia de fraude eleitoral. Quero ir alm, porm, e afirmar
que h outro ponto de contato: a precariedade do processo de
contagem de votos e de apurao dos resultados.
Nos casos mencionados, EUA e Afeganisto se
assemelham pela existncia de um processo deficitrio de
contagem dos votos, incapaz de dar um destino final aos
denominados votos nulos, o que desacreditou o resultado
eleitoral. No Afeganisto, conforme mencionei, votos
previamente desconsiderados como nulos, segundo apurou um
rgo da mdia por um correspondente da rede CBS News27 ,
foram, posteriormente, computados em benefcio do candidato
governista. No caso do processo de recontagem das cdulas na
Flrida, parte substanciosa da polmica se sustentou na dvida
que pairava sobre a validade e, portanto, sobre o destino de
9.000 votos no computados que teriam feito toda a diferena
na escolha do presidente nas eleies de 2000.
Tambm se assemelham os EUA do Equador e do
Ir nos casos mencionados. Isso porque, nas trs ocorrncias
mencionadas, a ausncia de um processo clere ou uniforme
de apurao segura de votos, capaz de pacificar a sociedade28
a partir do resultado do pleito eleitoral, findou por prejudicar
a prpria aura de legitimidade do respectivo processo eleitoral.
No caso do Equador e dos EUA, a demora na apurao dos
votos acabou por prejudicar a definio do resultado (no caso
dos EUA, eis que a morosidade na apurao dos votos, para
alm do extenso prazo de sete dias, invalidou um nmero
Cf. Afghan Vote Fraud: 1.3 Million Ballots tossed. Disponvel em: http://www.cbsnews.
com/stories/2009/10/19/world/main5396253.shtml. Acesso em: 5 abr. 2011.
28
Utilizo, aqui, expresso referida pelo ministro Lewandowski, presidente do TSE, por
ocasio das eleies gerais de 2010 no Brasil e seu resultado instantneo.
27

21

Estudos Eleitorais, Volume 6, Nmero 1, jan./abr. 2011

importante de votos, que poderiam ter mudado o resultado das


eleies de 2000). J no Ir, foi exatamente a inexistncia de um
parmetro temporal, associada desconfiana no processo de
apurao dos votos, que ensejou dvidas quanto legitimidade
das eleies.
Por fim, cumpre registrar, ainda, que o sistema eleitoral
do Ir e o mexicano se configuraram com a ausncia de um
controle maior na alimentao do banco de dados eleitoral
e na impresso do nmero correspondente de cdulas, o que
resultou na existncia de eleitores fantasmas. Nessas hipteses,
a falta de segurana e de fiscalizao contnua e severa no
cadastramento eleitoral, no momento da emisso das cdulas,
resultou em prejuzo para a consolidao democrtica desses
pases.
De maneira sinttica, pode-se afirmar que a ocorrncia
de fraudes no resultado do pleito eleitoral ou a mera existncia
de suspeitas contrrias a sua lisura decorreu da fragilidade de
elementos do processo eleitoral destes pases e do respectivo
sistema de apurao de votos (meios anacrnicos de veicular
o voto; registro eleitoral falho; ausncia de uniformizao
de procedimentos que permite tanto a distoro quanto a
manipulao do sistema).

2.3

O processo eleitoral brasileiro na vanguarda

Diferentemente, porm, desse panorama, o Brasil


apresenta um dos modelos mais avanados de processo eleitoral,
com mecanismos adequados e procedimentos minuciosos para
registro (lista) de eleitores e apurao dos votos em prazo
adequado.
Um componente essencial para a consolidao desse
cenrio de estabilidade e confiana institucional foi a Justia
Eleitoral. Uma das mais relevantes funes desempenhadas

22

Processo eleitoral e democracia

pela Justia Eleitoral brasileira est justamente na organizao


e gesto do processo eleitoral. Esse um modelo adotado
desde 1932 (Decreto n 21.076/32) que optou por atribuir
Justia Eleitoral, e no ao Executivo ou ao Legislativo, a
responsabilidade pela conduo e pelo gerenciamento de todo
o processo eleitoral, conforme as diretrizes da legislao em
vigor.
Com vistas a desempenhar a funo de gestor das
eleies, este mesmo decreto determinou, em seu art. 20, a
criao de um arquivo eleitoral que figura, at os dias atuais,
como o maior, o mais completo e seguro cadastro de cidados
no pleno exerccio de seus direitos polticos no Brasil.
A legislao (Lei n 7.447/85) prev, ainda, o
processamento eletrnico de dados da votao. A Justia
Eleitoral, neste ponto, sempre ocupou uma posio de
vanguarda tecnolgica na operacionalizao das eleies,
como se sabe, por fora do uso das urnas eletrnicas, formato
efetivado em 1995 e implementado nas eleies de 1996.
Para o pleito de 2010, outra inovao passou para um
estgio inicial de implementao: a urna biomtrica, que estar
disponibilizada integralmente, em alguns estados, nas eleies
de 2012. Por meio dela, o eleitor ser reconhecido pelas suas
impresses digitais, previamente cadastradas no sistema. Este
cadastramento ser feito a partir de uma convocatria da Justia
eleitoral das respectivas localidades. Trata-se, aqui, de medidas
adotadas visando tornar as eleies brasileiras um paradigma
contemporneo de processo eleitoral seguro, transparente e
fortemente imune a fraudes.
Aplicando essas premissas aos casos narrados acima,
plenamente possvel concluir que o processo eleitoral brasileiro
simplesmente inviabiliza a ocorrncia de situaes como as
ocorridas nos EUA ou no Afeganisto. No h, na urna eletrnica,
como pairar dvidas sobre a validade ou no do voto. O nmero
do candidato acompanhado pelo seu nome, pela sua foto e
pela sigla do partido, com botes de confirmao e de correo.
23

Estudos Eleitorais, Volume 6, Nmero 1, jan./abr. 2011

Entre a validade e a nulidade do voto dado por um eleitor, no


h qualquer espao para zonas cinzentas sobre a possibilidade
ou no de seu cmputo, quando se trata de dvidas calcadas na
votao em si mesma, como ocorreu nos EUA e no Afeganisto.
Exemplos, ainda, como do Equador, do Ir e dos
EUA, relacionados ao lapso temporal exigido para, conforme
expresso utilizada pelo ministro Lewandowski, pacificar
eleitoralmente um pas, constituem dificuldades que passam
longe do modelo brasileiro. Em pouco mais de trs horas, todo
e qualquer cidado brasileiro j tinha acesso ao resultado das
eleies de 2010.
Apenas para ilustrar a eficincia das eleies brasileiras,
destaco o programa criado pelo TSE para o acompanhamento
em tempo real da apurao dos votos. Trata-se do conhecido
programa Divulga 2010, que fornecia o percentual de votos
dos candidatos e o nmero de votos por estado, cidade e zona
eleitoral. Assim, iniciada a contagem dos votos, s 19h00 do dia
31.10.2010, o resultado da eleio presidencial foi anunciado
pelo presidente do TSE apenas uma hora e quatro minutos aps
o fechamento da ltima urna no pas e o incio da apurao dos
votos29, momento em que nada menos que 92,23% das urnas
haviam tido o seu contedo contabilizado. s 22h01 houve
a divulgao e o fechamento de todo o processo eleitoral
nacional, sendo a ltima divulgao o nome do governador
eleito de Roraima30.
Apenas para dar a devida dimenso do feito, em
cerca de trs horas, 135.884.852 votos, distribudos em mais
de 419.548 sees eleitorais, e depositados em exatas 400.001
Conforme noticiado pela Agncia de Notcias da Justia Eleitoral, em notcia
disponvel
em:
<http://www.tse.gov.br/sadAdmAgencia/noticiaSearch.
do?acao=get&id=1343540>. Acesso em: 6 abr. 2011. Cumpre observar que o pas
conta com fusos horrios, o que s permitiu a divulgao de resultados parciais aps
o encerramento do prazo de votao no ltimo estado com reduo de horrio em
relao a Braslia.
30
Conforme noticiado pela Agncia de Notcias da Justia Eleitoral, em notcia
disponvel
em:
<http://www.tse.gov.br/sadAdmAgencia/noticiaSearch.
do?acao=get&id=1343546>. Acesso em: 6 abr. 2011.
29

24

Processo eleitoral e democracia

urnas eletrnicas, foram apurados. Outro ponto, por fim,


demanda a devida meno. Das 400 mil urnas, apenas 1.609
foram substitudas, ou seja, menos de 0,402% do total de urnas,
o que refora a confiabilidade do mecanismo e a lisura das
eleies brasileiras31.

3 O multipartidarismo em rota de fraude eleitoral?


Gostaria de encerrar, oferecendo mais um contraponto
verdade aparente sustentada pelos defensores do modelo
distrital (que acusei inicialmente neste estudo). E no quero
dizer, com isso, que no encampo o modelo distrital; apenas
considero fortemente criticvel, conforme mencionei, uma das
premissas sobre a qual se sustenta, para muitos, a necessidade
de uma guinada para esse modelo no Brasil. Alm dessa
premissa, quero me referir tambm ao argumento de que
o sistema proporcional, em uma democracia representativa,
resultaria em um grande nmero de partidos32, muitos sem
representatividade, atuando como verdadeiros partidos de
aluguel.
Trata-se, aqui, da conjugao de figuras menos
conhecidas, a saber, o partido de aluguel e o chamado partido
nanico, que normalmente coincidem, conforme aponta a maioria
dos analistas polticos. Partidos dessa ndole, invariavelmente,
elegem um nmero muito reduzido de representantes, tendo,
por conseguinte, baixa relevncia e fora no cenrio poltico.
Alegadamente, a funo desses partidos deixaria de ser a
representao poltica e passaria a ser de funcionar como um
partido de aluguel, cuja finalidade, por exemplo, seria de
conceder a partido de maior dimenso, mediante alguma sorte

Balano disponvel em: <http://www.tse.gov.br/sadAdmAgencia/noticiaSearch.


do?acao=get&id=1343544>. Acesso em: 6 abr. 2011.
32
Questo relacionada a este mesmo tema a da governabilidade em um ambiente
multipartidrio. Este tema, contudo, est fora dos objetivos de anlise deste estudo.
31

25

Estudos Eleitorais, Volume 6, Nmero 1, jan./abr. 2011

de retribuio, seu tempo no horrio eleitoral gratuito e seu


voto em importantes disputas polticas parlamentares.
Associa-se a essa crtica, como j est evidente, uma
suposta ausncia de ideologia partidria por grande parte
dessas agremiaes, que deveriam ser o corpo intermedirio
entre sociedade e poder, garantindo a legitimidade deste
pela sua integridade ideolgica representativa de parte daquela
sociedade.
Gostaria de discordar desta concepo, que visa, de
certa forma, enfraquecer a nossa democracia representativa,
apresentando dois fatos analisados com maior profundidade. O
primeiro diz respeito suposta ausncia ideolgica dos partidos.
H, em sentido contrrio, levantamento feito pelo
Centro de Estudos Legislativos da Universidade Federal de Minas
Gerais (UFMG), em projeto coordenado pela Universidade de
Salamanca Representao poltica e qualidade da democracia ,
que demonstra a presena de aderncia ideolgica por grande
parte dos partidos polticos33. Os partidos polticos foram
distribudos em uma escala que visa mensurar a ideologia
partidria entre partidos de esquerda e de direita.
O percurso de um lado extremo da escala mais
esquerdista ao outro mais de direita seguiria a seguinte
ordem: PCdoB, PT, PSB, PDT, PPS, PRB, PV, PSC, PSDB, PMDB,
PTB, PR, PP, DEM. Em sntese, esses partidos demonstrariam
predilees claras em temas como maior ou menor interveno
do Estado na economia.
O segundo e ltimo fato a merecer anlise mais
detida est na circunstncia de, mesmo partidos de
menor representatividade, desempenharem importante
papel fiscalizatrio, contribuindo decisivamente para o
amadurecimento da democracia brasileira. Estou, aqui, fazendo
Trata-se de estudo ainda no disponibilizado, mas que teve uma prvia de seus
resultados publicados pelo Jornal Valor Econmico, em matria intitulada Nem tudo o
que parece. Caderno Eu & Fim de Semana, 4.2.2011, pp. 8-12.

33

26

Processo eleitoral e democracia

meno a um dado recente, que envolve um partido que,


em 2011, elegeu apenas treze representantes no Congresso
Nacional (doze na Cmara dos Deputados e um no Senado
Federal). Trata-se do PPS.
Referido partido, em 3 de fevereiro de 2011, apresentou
o Projeto de Lei n 96/2001, que visa dificultar a divulgao de
pesquisas fraudulentas, demandando dos institutos de pesquisa
um maior rigor na definio de seus critrios e na seleo do
universo de pesquisados.
Trata-se de importante discusso, encabeada por
partido de menor expresso/representatividade numrica,
mas que almeja direcionar uma questo real, que permeou o
pleito de 2010, na medida em que, em certos estados-membros,
houve uma disparidade preocupante em alguns dos resultados
divulgados por instituies de pesquisa, os quais, reconhece-se,
acabam, em muitos casos, por conduzir (indevidamente) a
vontade do eleitor34.
Multipartidarismo
com
presena,
praticamente
inevitvel, de partidos nanicos (o critrio, aqui,
evidentemente quantitativo) no pode ser automaticamente
identificado com fraude partidria (e deslegitimidade poltica)
desses partidos menores. O endereamento da discusso sobre
esses partidos e, de maneira geral, sobre o nosso sistema
discusso que pode e deve existir deve ser outro.

4 Concluses
Em sntese, o que pretendi demonstrar foi a
necessidade de se rediscutir no apenas o modelo eleitoral, mas,
principalmente, uma das premissas que norteiam todo o pano
de fundo do debate da reforma eleitoral a falaciosa impresso
de que o modelo poltico e eleitoral brasileiro funciona muito
34

Como o caso do chamado voto til e, igualmente, do voto de protesto.

27

Estudos Eleitorais, Volume 6, Nmero 1, jan./abr. 2011

mal e precariamente e de que o sistema inadequado, no


representativo e contrademocrtico em alguns dos institutos
atuais.
No creio que essa seja uma afirmao correta e, caso
a mudana seja pautada exclusivamente (ou prioritariamente)
nessas premissas, a concluso s pode ser a da desnecessidade
da mudana ou de que a mudana proposta apresenta bases ou
objetivos inconfessveis.
H, certo, falhas em alguns pontos e pontos de vista
diversos para alguns temas e institutos, mas que no justificam,
como disse, experimentalismos inconsequentes. Como j se
posicionou Limongi (2005), Sendo assim, o primeiro ponto a
estabelecer que quem quer que proponha reformas polticas
deve estar consciente do terreno pantanoso em que se move,
isto , trata-se de um campo marcado pela incerteza. Este
ponto deve ser frisado porque, da forma como o debate sobre
reformas polticas tomou corpo no Brasil, tudo se passa como
se toda e qualquer reforma sempre trouxesse benefcios. Se
mudarmos, o resultado sempre ser melhor do que o estado
atual. No necessariamente. H outras duas possibilidades
a considerar: as coisas podem piorar ou podem ficar como
esto.
Uma guinada para um processo de alterao mais
incremental depende, claramente, da conscientizao dos
pontos positivos e laudatrios do nosso sistema eleitoral e
de nosso modelo representativo. Essa orientao depende,
evidentemente, de um correto endereamento dos problemas
atuais.

Referncias
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Caderno Eu & Fim de Semana, 4 fev. 2011, p. 13.

28

Processo eleitoral e democracia

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PEGORARO, Lucio. La utilizacin del derecho comparado por parte de
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TAVARES, Andr Ramos. Curso de direito constitucional. 8. ed. So


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_____. Democracia deliberativa: elementos, aplicaes e implicaes.
Revista Brasileira de Estudos Constitucionais. Belo Horizonte:
Ed. Frum. n. 1, ano 1, jan./mar., 2007.
TEIXEIRA, Paulo. Reforma poltica para ampliar a democracia. Folha
de So Paulo, Opinio, 13 mar. 2011, p. A3.
TRIGUEIRO, Oswaldo. Problemas do governo democrtico. Braslia:
[s. n.], 1976.

30

REFORMA POLTICA

Paulo Hamilton Siqueira Jr1

Resumo
Afirma que a reforma poltica necessria para a efetivao da
cidadania inaugurada pela Constituio Federal de 1988, destacando
o partido poltico como o garante do Estado democrtico e social de
direito. A reforma poltica deve ter como ponto fulcral o fortalecimento
das agremiaes e o aperfeioamento da representao poltica. Da
a necessidade de uma profunda reflexo acerca do sistema eleitoral,
que determinante para o aperfeioamento da democracia. Conclui
que a reformulao do sistema eleitoral, por meio da adoo do voto
distrital misto em lista fechada, contribuir para o aprimoramento da
representao poltica.
Palavras-chave: Reforma poltica. Representao poltica. Sistema
eleitoral. Democracia. Estado.

Abstract
Political reform is necessary for effective citizenship as inaugurated
by the Constitution of 1988. Political parties are the guarantors of the
Democratic and Social Rule of Law. Political reform must have as its
focal point the strengthening of associations and the improvement of
political representation. Hence the necessity of profound reflection on
the electoral system, which is crucial to the improvement of democracy.
The recasting of the electoral system, adopting the mixed-district voting
Professor nos cursos de graduao, ps-graduao e mestrado em Direito do Centro
Universitrio das Faculdades Metropolitanas Unidas (FMU). Mestre e doutor em Direito
pela PUC/SP. Advogado. Juiz substituto do Tribunal Regional Eleitoral de So Paulo
(2008-2010). Conselheiro e professor da Escola Judiciria Eleitoral Paulista (EJEP).

Estudos Eleitorais, Volume 6, Nmero 1, jan./abr. 2011

in a closed list, will contribute to improving political representation.


Keywords: Political reform. Political representation. Electoral system.
Democracy. State.

1 Introduo
O presente estudo tem por finalidade analisar a
reforma poltica como instrumento necessrio para a efetivao
da cidadania inaugurada pela Constituio Federal de 1988.
Representao poltica exercida pelos partidos polticos
o aspecto central da reforma poltica. A posio institucional
dos partidos polticos no sistema consagrado pela Constituio
Federal de 1988 confere o poder-dever de zelar pela supremacia
constitucional. A existncia e a atuao dos partidos polticos
so indispensveis para a preservao da democracia.
O partido poltico o garante do Estado democrtico
e social de direito. Da leitura da Constituio Federal e da
legislao ordinria, verifica-se a amplitude da atuao dos
partidos polticos, sendo certo que estes devem interferir
vigilantemente nos assuntos que interessam nao.
Considerando a funo dos partidos polticos, pode-se
afirmar que a reforma poltica deve ter como ponto fulcral
o fortalecimento das agremiaes e o aperfeioamento da
representao poltica. Da a necessidade de uma profunda
reflexo acerca do sistema eleitoral.

2 Representao poltica

A
representao
poltica
torna-se
elemento
indispensvel para o desenvolvimento da democracia. No
h dvida de que se verifica uma crise neste importante

32

Reforma poltica

aspecto da democracia contempornea. Os partidos polticos


no conseguem se inserir como instrumentos legtimos de
representao dos anseios do povo no Congresso Nacional. Com
o intuito de buscar a efetiva representao poltica exercida
pelos partidos, surge na agenda o tema reforma poltica.
A Constituio de 1988 ampliou o conceito de
representao poltica, evoluindo para a cidadania, que o
conceito de democracia participativa. Cidadania guarda relao
umbilical com democracia.
Nos tempos da plena democracia, a palavra cidadania
pode ser tomada em dois sentidos: a) restrito e tcnico; e b)
amplo. No sentido restrito e tcnico, a cidadania est adstrita
ao exerccio dos direitos polticos, que so inerentes ao cidado
do Estado. Nesse prisma, cidadania a prerrogativa da pessoa
de exercer os direitos polticos. No sentido amplo do termo, a
cidadania o exerccio de outras prerrogativas constitucionais
que surgiram como consectrio lgico do Estado democrtico e
social de direito. Esse foi o sentido empregado na Constituio
Federal nos arts. 1, II, 5, LXXI, 22, XIII, e 68, 1, II.
O exerccio da cidadania configura-se como um dos
desdobramentos do Estado democrtico e social de direito,
constituindo-se como princpio fundamental da Repblica
Federativa do Brasil, previsto no art. 1, inciso II do texto
constitucional, que elenca como alicerce a cidadania. Na mesma
esteira, o pargrafo nico do mesmo artigo dita que: Todo o
poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes
eleitos diretamente, nos termos desta Constituio.
A crise na representao poltica se agrava pela
massificao da sociedade. No aspecto puramente poltico,
verifica-se o enfraquecimento da ideologia partidria que dilui
o vnculo entre o parlamentar e o partido e, em consequncia,
provoca a distoro na proporcionalidade parlamentar.
Primeiramente, precisamos estabelecer ou verificar o
conceito de representao. O parlamentar representa a vontade

33

Estudos Eleitorais, Volume 6, Nmero 1, jan./abr. 2011

geral ou o interesse geral e no interesses particulares desta


ou daquela categoria. Nesse sentido, Rousseau (2002, p. 125)
escreve que
a soberania no pode ser representada, pela
mesma razo por que no pode ser alienada; ela
consiste, essencialmente, na vontade geral, e a
vontade no se representa; ela a mesma ou
outra; no h meio termo. Os deputados do povo
no so, pois, nem podem ser, seus representantes,
j que no passam de comissrios; nada podem
concluir definitivamente. Toda lei que o povo no
ratificou em pessoa nula; no uma lei. O povo
ingls pensa ser livre; ele se engana muito, pois s
o durante a eleio dos membros do parlamento;
assim que so eleitos, o povo torna-se escravo,
no nada. No curto momento de sua liberdade,
o uso que dela faz bem merece que a perca. A
ideia dos representantes moderna: ela nos vem
do governo feudal, daquele inquo e absurdo
governo, no qual a espcie humana degradada
e onde o nome do homem est desonrado. Nas
antigas repblicas e mesmo nas monarquias, jamais
o povo teve representantes; no se conhecia essa
palavra. muito estranho que, em Roma, onde
os tribunos eram to sagrados, no se tenha nem
imaginado que pudessem usurpar as funes do
povo, e que no meio de uma to grande multido
jamais tivessem tentado passar seu chefe num s
plebiscito. Entretanto, julgue-se o embarao que
s vezes causava a multido, pelo que acontecia ao
tempo dos Gracos, onde uma parte dos cidados
dava seu sufrgio em cima dos telhados.

Para Bobbio (1986, p. 42),


as democracias representativas que conhecemos
so democracias nas quais por representante
entende-se uma pessoa que tem duas caractersticas

34

Reforma poltica

bem estabelecidas: a) na medida em que goza de


confiana do corpo eleitoral, uma vez eleito no
mais responsvel perante os prprios eleitores e
seu mandato, portanto, no revogvel; b) no
responsvel diretamente perante os seus eleitores
exatamente porque convocado a tutelar interesses
gerais da sociedade civil e no os interesses
particulares desta ou daquela categoria.

No contexto social, verificamos o descrdito da classe


poltica, o desinteresse pelos assuntos poltico e coletivo,
fruto do individualismo e do hedonismo reinantes na psmodernidade, e estes fatores causam uma verdadeira crise nos
partidos polticos.
H uma crise nos partidos polticos, que se afastaram
da funo de representar os anseios do povo por meio da
cidadania. Moraes (2000, p. 40) pontua que

a crise partidria caracteriza-se, basicamente, pela


incapacidade dos partidos em filtrar as demandas
e reclamos sociais e transform-los em decises
polticas. Conforme j ressaltado, a crescente
presena do Estado na ordem econmica e o
crescimento da burocracia estatal terminaram
por fazer dos partidos meros indicadores de
burocratas para a ocupao de cargos de
relevncia e no mais verdadeiros defensores dos
ideais populares pelos quais seus representantes
foram eleitos. Dessa forma, o partido poltico
deixa de constituir-se no nico, e talvez deixe
tambm de constituir-se o mais importante
coletor das aspiraes populares e direcionador
das decises polticas do Estado.

A democracia se desenvolve por meio dos partidos


polticos e, no obstante a crise dos partidos e da prpria

35

Estudos Eleitorais, Volume 6, Nmero 1, jan./abr. 2011

representatividade, buscam-se meios de fortalecimento da


estrutura partidria, pois a centralidade da representao
por meio dos partidos polticos inerente democracia. Na
democracia moderna no h poder estatal se no h partido
poltico (AMARAL; CUNHA, 2006, p. 656).
Nesse contexto, surge na agenda nacional a reforma
poltica. Os meios de comunicao ressaltam os seguintes
pontos de reforma: a) sistema eleitoral; b) votos em lista
fechada e no sistema distrital; c) fidelidade partidria; d)
unificao das eleies; e) reeleio no Executivo; f) clusula
de barreira; g) financiamento pblico das campanhas; h) posse
no Executivo; i) suplncia no Senado; j) fim das coligaes; k)
voto facultativo.

3 Sistema eleitoral
Aspecto importante da reforma poltica o sistema
eleitoral, determinante para o aperfeioamento da democracia.
Amaral e Cunha (2006, p. 656) afirmam que
tanto o quadro partidrio quanto o perfil dos
partidos polticos so determinados pelo sistema
eleitoral partidrio (sep), sendo certo que: a)
para a definio de uma democracia, o sep to
importante quanto o sistema de propriedade; b)
a existncia de um sep no significa, de per se, a
existncia de democracia; um sep tanto mais
democrtico quanto mais aberto competio; c)
o regime poltico e o respectivo sep tendem a ser
um projeo do outro; ou so compatveis, ou so
mutuamente excludentes; d) alteraes no sistema
eleitoral afetam o sistema partidrio e vice-versa.

O conceito de sistema eleitoral amplo.


36

Reforma poltica

O sistema eleitoral no esgota as normas que


regulam as leis eleitorais de uma democracia. Existe
uma srie de outros aspectos que so importantes
numa eleio: quais so os eleitores aptos a votar;
se o voto obrigatrio ou facultativo; os critrios
para apresentao de candidatos; as normas de
acesso aos meios de comunicao; os mecanismos de
controle dos gastos de campanha e acesso ao fundo
partidrio; as normas para divulgao de pesquisas;
as regras de propaganda eleitoral (NICOLAU, 2004,
p. 10-11).

No sentido restrito, o sistema eleitoral o conjunto


de regras que define como, em uma determinada eleio, os
eleitores podem fazer as suas escolhas e como os votos so
somados para serem transformados em mandatos (cadeiras no
Legislativo ou chefia do Executivo), conforme registra Nicolau
(2007, p. 293). Assim, o sistema eleitoral tem por objetivo
indicar, aps a distribuio das cadeiras entre os partidos,
quais nomes da lista de candidatos apresentados sero eleitos.
A contabilizao dos votos ocorre em determinada parcela
eleitoral, que a cincia poltica denominou de distrito eleitoral.
O distrito eleitoral a unidade territorial onde os votos so
contabilizados para efeito da distribuio das cadeiras em
disputa (NICOLAU, 2004, p. 12-13).
O sistema eleitoral pode ser dividido, no sentido
lato do termo, em majoritrio e proporcional. No sistema
majoritrio, o candidato com mais votos conquista o mandato.
No sistema proporcional, os cargos disputados so divididos
proporcionalmente votao recebida.
O sistema majoritrio enfraquece os partidos, pois
tende a reduzir a sua atuao na medida em que gera governo
unipartidrio. O eleitor se identifica com o representante e
no com o partido poltico. Alguns afirmam que se trata de
uma vantagem do sistema, mas segundo nosso entendimento,
o esmorecimento das agremiaes danoso democracia. A

37

Estudos Eleitorais, Volume 6, Nmero 1, jan./abr. 2011

vantagem real do sistema majoritrio a maior governabilidade.


No sistema proporcional, os parlamentos tendem a
representar a diversidade social e poltica da nao, e o partido
que alcana determinada parcela inferior a 30% dos votos
provavelmente ter representatividade proporcional na Casa
Legislativa, o que no ocorre no sistema majoritrio.
Nicolau (2004, p. 17) classifica os sistemas eleitorais da
seguinte maneira:
majoritrio: maioria simples, dois turnos, voto
alternativo;
misto: superposio, correo;
proporcional: voto nico transfervel, lista.
O sistema majoritrio, como o prprio nome determina,
assegura a eleio do candidato mais votado. O sistema simples
ocorre em nico turno e o sistema de dois turnos exige a maioria
para eleio do candidato. O Reino Unido adota o sistema
majoritrio simples. No sistema majoritrio alternativo, o eleitor
vota em vrios candidatos segundo uma ordem de preferncia.
O sistema proporcional assegura a eleio dos
candidatos em correspondncia aos votos recebidos pelos
partidos. A vantagem a diversidade ideolgica construda nos
parlamentos. Nicolau (2004, p. 37, 41-42) ressalta que
a frmula proporcional tem duas preocupaes
fundamentais: assegurar que a diversidade de
opinies de uma sociedade esteja refletida no
Legislativo e garantir uma correspondncia entre os
votos recebidos pelos partidos e sua representao.
A principal virtude da representao proporcional,
segundo seus defensores, estaria em sua capacidade
de espelhar no Legislativo todas as preferncias e
opinies relevantes existentes na sociedade.
[...]
38

Reforma poltica

O propsito desta verso de representao


proporcional assegurar que as opinies relevantes
da sociedade estejam retratadas no Congresso.
Segundo os defensores do voto nico e transfervel,
o eleitor teria a opo de priorizar uma srie
de escolhas que em muitos casos atravessam
os partidos: determinadas questes (ecologia,
direitos humanos, combate violncia, por
exemplo); prioridade a candidatos da mesma rea
e a representantes de segmentos sociais especficos
(mulheres, jovens, grupos tnicos, por exemplo).

No sistema proporcional em voto nico transfervel,


o eleitor vota em candidatos de vrios partidos, ordenando
segundo sua preferncia. No sistema de lista, o partido apresenta
um rol de candidatos. Na lista aberta, como ocorre no Brasil,
os nomes mais votados de cada lista ocupam as cadeiras. Em
alguns pases como Espanha, Portugal e Argentina, a lista de
candidatos ordenada antes da eleio e os eleitores votam
apenas na legenda (lista fechada). A lista aberta incentiva a
competio entre os candidatos de uma mesma legenda, o que
enfraquece os partidos.
O sistema misto utiliza os dois modelos para eleio
dos candidatos a um mesmo cargo. Assim, por exemplo,
elegem-se no mesmo distrito dois deputados, sendo um pelo
sistema proporcional e outro pelo majoritrio. Geralmente, a
combinao ocorre entre o sistema proporcional de lista e o
majoritrio simples.
No sistema misto de superposio, os representantes
so eleitos pela frmula majoritria e proporcional
independentemente, sem nenhuma relao. No sistema misto
de correo, tambm se utilizam as duas frmulas, mas o
proporcional se relaciona com o majoritrio, corrigindo as
imperfeies.

39

Estudos Eleitorais, Volume 6, Nmero 1, jan./abr. 2011

4 Reforma poltica
A investigao dos vrios sistemas eleitorais condio
necessria para a futura reforma poltica. Entretanto, o tema
reforma poltica no pode ingressar em pauta sem a ampla e
irrestrita participao da nao. O Ministro Enrique Ricardo
Lewandowski, em aula magna, ressaltou que tema desta
magnitude deveria passar pelo crivo do povo mediante consulta
popular.2 Ocorre que esta proposta deve passar necessariamente
pelo crivo dos partidos polticos e pela participao da sociedade.
Este o conceito de cidadania. A sociedade civil organizada
e os partidos polticos, veculos naturais dos fatores e valores
sociais, devem influenciar no processo decisrio de temtica to
importante. Na democracia, quanto mais ampla e generalizada
for a participao popular, mais legtima e democrtica a
poltica adotada.
Entretanto, como afirmamos alhures, o envolvimento
nos problemas coletivos tem perdido sua intensidade. A nao
brasileira apresenta baixa sofisticao poltica.

No Brasil, grande proporo do eleitorado tem


baixo grau de participao poltica em outras
dimenses alm do voto: nas campanhas eleitorais
e em associaes de tipo diverso, por exemplo.
Tem, tambm, baixa informao, interesse
e envolvimento polticos, ou baixo grau de
sofisticao poltica, conceito que leva em conta
essas trs dimenses (CASTRO, 2007, p. 354).

Cremos que o partido poltico tem a importante funo


de contribuir para a manuteno e para o aprimoramento da
Aula magna proferida no curso de ps-graduao lato sensu Especializao em Direito
Eleitoral e Processual Eleitoral promovido pela Escola Judiciria Eleitoral Paulista, no dia
21.3.2011.

40

Reforma poltica

democracia. Dessa feita, o cerne da reforma poltica deve ser


o fortalecimento dos partidos polticos. Moraes (2000, p. 58)
ressalta que a organizao e regulamentao dos partidos
polticos e sua participao na democracia representativa
permitem uma maior alternncia do poder e da democratizao
das decises, com respeito e voz aos direitos das minorias.
Ante as referidas ponderaes, cabe, resumidamente,
enfrentar os pontos da reforma. A questo principal a busca
de alternativas para o aperfeioamento do sistema eleitoral.
Busca-se a adoo de uma nova frmula eleitoral
mediante adoo de um sistema misto, conhecido no Brasil
como distrital misto, que a unio entre o sistema majoritrio
e o proporcional. Vozes da sociedade tm se levantado pelo
fim do sistema proporcional e pela adoo integral do sistema
majoritrio. A adoo do voto majoritrio simples tem sido
denominado de Lei Tiririca.
O citado sistema distrital misto defendido com a
adoo de lista fechada. A principal crtica ao sistema de lista
fechada no sentido de que h ofensa ao direito do eleitor
de escolher seus representantes segundo suas caractersticas
ideolgicas e pessoais. Ainda, o sistema de lista fechada
provocar o afastamento do parlamentar da comunidade
representada.
louvvel a possibilidade de o eleitor votar em algum
que se coaduna com sua preferncia ideolgica. Entretanto, o
voto nominal e pessoal causa distoro no sistema eleitoral e
na prpria representao democrtica, como se verificou no
caso Tiririca. A atuao partidria deve ser pautada pelo bem
comum e coletivo. O voto nominal gera a individualizao das
campanhas e da prpria atuao parlamentar.
O argumento de que a lista fechada possibilita a
oligarquia partidria com atuao irrestrita dos caciques
da agremiao no se sustenta, pois esta pode existir
independentemente da lista fechada ou aberta.

41

Estudos Eleitorais, Volume 6, Nmero 1, jan./abr. 2011

H casos notrios em que os dirigentes dos partidos


j definem as candidaturas antes da conveno, que apenas
homologa a deciso. Ainda, e muito pior, priorizam recursos a
candidatos de sua preferncia, causando uma autofagia com a
disputa entre candidatos de uma mesma agremiao.
A lista fechada promover o desenvolvimento dos
partidos, em especial na campanha, pois todos os esforos sero
em prol da lista. Segundo nosso entendimento, a lista causar
reduo dos custos da campanha e das doaes ilegais, pois
a arregimentao de votos no ser individual, mas coletiva.
No existe salvador da ptria. A atuao deve ser partidria e
coletiva. Este o princpio da democracia: atuao colegiada.
A reduo quanto ao financiamento ilegal para o
patrocnio de candidatos individuais evidente, pois cada
agremiao ter que conquistar votos para a sua lista. A
campanha pessoal baseada em atributos individuais desaparece,
surgindo o debate das ideias e dos programas que o grupo da
lista defende. O cidado aderir lista e no a pessoas, ou seja,
a propostas e no a caractersticas individuais. Ainda, a reforma
deve se preocupar com a representao dos Estados mediante
a correo da distoro entre a populao e os representantes.
Na finalidade de buscar o fortalecimento dos partidos
polticos, urge a necessidade da introduo de uma clusula de
barreira, ou seja, um percentual de votos para que o partido
possa eleger deputados. A proliferao de partidos fragiliza
a democracia. No bom um nmero ilimitado de partidos
com ideologias similares, o que gera dois partidos fracos sem
possibilidade de interferir nos destinos da nao. Ganha corpo a
proposta de que, para atuar no Congresso, ter fundo partidrio
e tempo de propaganda, o partido ter que ter no mnimo 5%
dos votos para a Cmara.
A fidelidade partidria condio para o fortalecimento
dos partidos e da democracia. Cabe notar que essa fidelidade
no pode ser absoluta, pois o parlamentar no deve ser escravo
do partido a ponto de ofender a sua conscincia.
42

Reforma poltica

No que se refere s coligaes, as propostas de reforma


transitam pela sua proibio ou distribuio das cadeiras obtidas
pela coligao, proporcionalmente aos votos de cada partido
coligado.

5 Concluso
A reforma poltica torna-se indispensvel para o
aperfeioamento da democracia. A evoluo do sistema passa
necessariamente pelo fortalecimento dos partidos polticos e
pela reformulao no sistema eleitoral, adotando-se o sistema
de voto distrital misto em lista fechada, que contribuir para o
aprimoramento da representao poltica.

Referncias
AMARAL, Roberto; CUNHA, Srgio Srvulo da. Manual das eleies. 3.
ed. rev. e atual. So Paulo: Saraiva, 2006.
BOBBIO, Norberto. O futuro da democracia. Rio de Janeiro: Paz e
Terra, 1986. p. 42.
CASTRO, Mnica Mata Machado de. Eleitorado brasileiro: composio
e grau de participao. In: AVELAR, Lcia; CINTRA, Antnio Octvio
(Org.). O sistema eleitoral brasileiro: uma introduo. 2. ed. rev. e
ampl. Rio de Janeiro: Konrad-Adenauer; So Paulo: Unesp, 2007. p.
354.
MORAES, Alexandre. Reforma poltica do estado e democratizao.
Revista dos Tribunais, So Paulo, v. 776, p. 34-59, jun. 2000.
NICOLAU, Jairo. O sistema eleitoral brasileiro. In AVELAR, Lcia;
CINTRA, Antnio Octvio (Org.). O sistema eleitoral brasileiro: uma
introduo. 2. ed. rev. e ampl. Rio de Janeiro: Konrad-Adenauer; So
Paulo: Editoria Unesp, 2007.

43

Estudos Eleitorais, Volume 6, Nmero 1, jan./abr. 2011

______. Sistemas eleitorais. 5. ed. rev. e atual. So Paulo: Saraiva, 2004.


ROSSEAU, Jean-Jacques. Do contrato social: princpios do direito
poltico. Trad. J. Cretella Jr.; Agnes Cretella. So Paulo: Revista dos
Tribunais, 2002.

44

A PANACEIA DOS SISTEMAS POLTICOS

Walber de Moura Agra1

Resumo
Afirma que a reforma poltica representa uma das alteraes
constitucionais mais prementes que o legislador ordinrio brasileiro
deve implementar. Objetiva evidenciar que ela um instrumento
imprescindvel para o aperfeioamento das instituies e para a
garantia de que as polticas pblicas realizadas estejam voltadas
maioria da populao. A reforma se mostra como um instrumento
til para sincronizar as normas jurdicas e atualiz-las de acordo
com as novas demandas sociais, evitando um depreciamento de
sua eficcia. Ao discorrer sobre o sistema eleitoral, com nfase nos
sistemas majoritrio, proporcional, de voto distrital, conclui sobre a
inexistncia de sistemas eleitorais perfeitos, alertando que o exerccio
da cidadania pode ser aprimorado com a mitigao do analfabetismo
poltico.
Palavras-chave: Reforma poltica. Sistema eleitoral. Sistema
majoritrio. Sistema proporcional. Voto distrital. Cidadania.
Analfabetismo poltico.

Abstract
It states that political reform is one of the most pressing constitutional
amendments that the legislature should implement ordinary Brazilian.
Mestre pela UFPE, doutor pela UFPE/Universit degli Studi di Firenze. Ps-doutor pela
Universit Montesquieu Bordeaux IV. Presidente da Comisso de dDireito Eleitoral da
OAB/PE. Vice-diretor da EJE-TSE

Estudos Eleitorais, Volume 6, Nmero 1, jan./abr. 2011

Objective evidence that it is an indispensable tool for the improvement


of institutions and to ensuring that public policies are carried out
aimed at the majority population. The reform is a useful tool to
synchronize the laws and update them according to the new social
demands, while avoiding derogatory to their efficacy. In discoursing
on the electoral system, with emphasis on major systems, proportional
voting district, concluded that there was no perfect electoral system,
warning that the exercise of citizenship can be enhanced with the
mitigation of political illiteracy.
Keywords: Political reform. Electoral system. Majority system.
Proportional system. Voting district. Citizenship. Political illiteracy.

1 Democracia
A democracia, como acentuou Churchill, pode no ser
o regime mais perfeito do mundo, entretanto melhor do que
todos os outros, pois permite que uma populao seja regida
por autoridades que ela mesma escolheu. Assim, teoricamente,
as polticas pblicas so formuladas em prol do interesse da
populao, uma vez que so os representantes escolhidos pelo
prprio povo que as definem.
Dworkin (1999, p. 436) assevera que a democracia
ideal seria aquela em que cada cidado, de forma geral,
tivesse influncia igual na legislao produzida em seu
pas. De fato, a participao popular possibilita que as
decises governamentais alcancem um grau muito maior de
legitimidade, permitindo, teoricamente, uma fiscalizao dos
entes governamentais e uma seara maior de discusso para a
tomada de decises.2
No h democracia sem participao. De sorte que a participao aponta para as
foras sociais que vitalizam a democracia e lhe assinam o grau de eficcia e legitimidade
no quadro social das relaes de poder, bem como a extenso e abrangncia desse
fenmeno poltico numa sociedade repartida em classes ou em distintas esferas e
categorias de interesses BONAVIDES, Paulo. Teoria constitucional da democracia
participativa. So Paulo: Malheiros, 2001. p. 51.

46

A panaceia dos sistemas polticos

Na atualidade, o regime democrtico, em maior


ou menor intensidade, o regime de governo praticado
majoritariamente pelas naes ditas desenvolvidas.
Esse regime poltico possibilita uma zona de interao
entre os rgos de poder e a sociedade (LIMA, 1996, p. 89-101).
O relacionamento formado por apenas duas vias foi superado, o
comportamento do cidado no mais se resume a apenas aceitar
as ordens estatais ou refut-las (PRANDSTRALLER, 1966, p. 50).
H um espao para a construo conjunta entre os cidados e
o Estado, que se desenvolve de acordo com a intensidade da
evoluo do regime democrtico.
Bobbio (1994, p. 18) nos ensina que a democracia
deve ser entendida como contraposio a todas as formas de
governo autocrtico, sendo caracterizada por um conjunto de
regras (primrias ou fundamentais) que estabelecem quem
est autorizado a tomar as decises coletivas e com quais
procedimentos.
Kelsen (2000) afirma que a caracterstica essencial da
democracia a interferncia popular nas decises polticas dos
governantes. Democracia, segundo o mestre vienense, no
representa uma frmula particular de sociedade ou concreta
forma de vida, mas um tipo especfico de procedimento em que
a ordem social criada e aplicada por aqueles que esto sujeitos
a essa mesma ordem, com o objetivo de assegurar a liberdade
poltica, entendida como autodeterminao.
Neste ponto, cabe aduzir que, para a democracia
ser um regime que corresponda aos anseios sociais, torna-se
imperioso o exerccio de uma fora motriz. Em outras palavras,
poderamos expor que essa fora vital a soberania popular,
ou seja, a manifestao de vontade do povo, concretizada
na participao dos cidados nas decises polticas de uma
determinada sociedade.
No Brasil, adotamos a forma indireta de democracia,
haja vista que vivemos em um pas de propores continentais,

47

Estudos Eleitorais, Volume 6, Nmero 1, jan./abr. 2011

com uma densidade populacional razovel. Essa forma de


democracia tem como caracterstica o fato de o povo no tomar
as decises polticas: elas so tomadas por representantes
eleitos pela sociedade, para em seu nome e em seu interesse
escolherem os caminhos que sero tomados. Em uma democracia
representativa ou indireta, existe a necessidade de eleies para
escolher os mandatrios que representaro a sociedade (SILVA,
1999, p. 30). As eleies podem ser diretas quando o povo
escolhe seus representantes sem intermediao ou indiretas
quando a populao escolhe representantes e estes escolhem
os mandatrios populares.
A democracia semidireta ou participativa se caracteriza
por ser uma democracia representativa, mas dotada de
institutos jurdicos que permitem ao povo demonstrar seu
posicionamento a respeito de assuntos governamentais. No
Brasil, so instrumentos de democracia semidireta o plebiscito,
o referendo e a iniciativa popular, que podem ser utilizados pela
Unio, pelos estados-membros, pelos municpios e pelo Distrito
Federal. As leis so feitas pelos representantes deputados,
senadores ou vereadores , mas o povo pode ser chamado
a se posicionar acerca do seu apoio a determinada norma,
pressionando o Legislativo para acatar a sua deciso.
Infelizmente, os institutos da democracia participativa
so pouco utilizados, o que representa uma deficincia de
nosso sistema poltico. A imprescindibilidade de uma reforma
poltica decorre especialmente da necessidade de incrementar
os mecanismos de aferio da vontade popular, de forma que a
atuao dos mandatrios pblicos esteja em consonncia com a
vontade emergida da sociedade.

2 Reforma poltica

O timo da palavra reforma significa as modificaes normativas efetuadas em mbito constitucional e infraconstitucional
48

A panaceia dos sistemas polticos

para se adequar s novas realidades fticas e evitar a existncia


de gaps entre a seara ftica e a seara normativa. A reforma
se mostra como um instrumento bastante til para sincronizar
as normas jurdicas e atualiz-las de acordo com as novas
demandas sociais, evitando um depreciamento de sua eficcia.
Dentre as reformas acalentadas h muito tempo pelos
legisladores, a poltica se mostra de pertinncia inexcedvel, pois
pode servir como instrumento propulsor para a consolidao
de uma democracia participativa. Essa consolidao, com maior
participao dos cidados nos assuntos coletivos, se configura
quase como uma panaceia para tentar reverter a tradio
negativa que assola o parlamento brasileiro e consolida a baixa
credibilidade da atividade poltica, em decorrncia, entre outros
fatores, dos escndalos que ocorreram no mbito do Congresso
Nacional, referidos por Santos (2009, p. 33).
A reforma poltica representa uma das alteraes
constitucionais mais necessrias e prementes que o legislador
ordinrio brasileiro urge implementar. A moralizao dos
costumes polticos, o fortalecimento dos partidos e uma maior
fidelidade vontade popular so trs cnones que devem
nortear as especificaes das alteraes constitucionais e
infraconstitucionais. No obstante, tambm uma das reformas
mais difceis, em razo de interferir no resultado das eleies e,
consequentemente, no panorama poltico estabelecido.
A reforma poltica abrange todas as modificaes
realizadas nos institutos que auferem os ditames da soberania
popular, reestruturando os seus mecanismos, o que representa
muito mais que uma alterao eleitoral porque incide nas
estruturas da prpria representao de poder. Portanto, a
reforma eleitoral uma das segmentaes da reforma poltica.
Bobbio (2001) ensina que as pessoas so as suas virtudes
e os seus defeitos, e que ns no podemos achar, simplesmente,
que os homens so capazes de resolver todos os problemas,
baseados em uma retilineidade moral inexistente. Nem todos
os homens so como Pricles e Cato, exemplos de um padro
49

Estudos Eleitorais, Volume 6, Nmero 1, jan./abr. 2011

de moralidade. Mas, por isso mesmo, o que devemos pensar


em fortalecer as instituies, porque os homens passam,
mas as instituies ficam. Assim, o grande desafio da reforma
poltica o fortalecimento das instituies, retirando-lhe o seu
trao personalista e reforando a essncia do estado de direito
(CANOTILHO, 1999, p. 56).
Sob o prisma de se tentar modificar as instituies,
uma das premncias da reforma poltica tentar conectar
os mandatrios vontade emanada das ruas, isto , ligar os
representantes eleitos aos interesses organizados da sociedade,
de modo que a classe poltica seja representante dos desgnios
da populao.
Maximiliano (2005, p. 129) define o regime representativo como o modelo em que o povo no governa diretamente,
como nas democracias gregas, mas delega poderes a representantes que faro e executaro as leis. Lembra que a outorga
de atribuies no ilimitada e no admite subrogaes nem
substabelecimento. Existem conceitos outros de representao,
como o de Heller (1998, p. 359), que sustentam um carter mais
personalista e discricionrio, ao defender que ela representa a
unidade de uma conexo de ao em uma pessoa concreta, em
que as organizaes seriam representadas por meio de cidados
que personificariam esses rgos. Todavia, em pleno sculo XXI,
tais conceituaes encontram-se superadas.
Os representantes devem, antes de qualquer coisa,
ser mandados pelo povo no sentido de expor em seu lugar
sua vontade. No fato de que receberam da populao o seu
mandato, reside o poder legitimador das decises, mas tambm
o instrumento para analisar se elas esto em sincronia com a
vontade dos representados (ZIPPELIUS, 1997, p. 238).
Pressupe-se que este deve ser o cerne da reforma
poltica: a busca pelo fortalecimento das instituies e no
de seus protagonistas, porque estas ficam e os seus agentes
se esvaem. O fortalecimento das instituies configura-se
instrumento hbil na luta diuturna pelo aperfeioamento da
50

A panaceia dos sistemas polticos

democracia, proporcionando mecanismos eficientes para que


todo cidado possa exercer sua cidadania, decidindo o itinerrio
poltico a ser percorrido pela polis. Assim, para melhor atrelar os
representantes polticos vontade da populao, uma reanlise
dos sistemas eleitorais pode entabular algumas diretrizes para
o aperfeioamento democrtico.
Em hiptese alguma, o seu resultado ser nulo na
composio das foras polticas. Suas consequncias sempre
sero marcantes, pois, por exemplo, pode fortalecer as foras
majoritrias ou minoritrias, os grandes ou pequenos partidos,
restringir o uso do poder econmico, etc. Mais latente ainda
sero seus efeitos quando as discusses versarem acerca da
mudana do sistema poltico, no que enseja uma modificao
na forma como os representantes so eleitos.
preciso ter bastante ateno para que a reforma
poltica no seja configurada como uma soluo miraculosa
para os males que afetam o sistema poltico brasileiro, como
se ela pudesse expurgar todas as mazelas polticas e sociais, de
maneira que o abuso do poder econmico, poltico, miditico
sejam eliminados da sociedade. No nada disso. Contudo,
um instrumento imprescindvel para o aperfeioamento de
nossas instituies e para a garantia de que as polticas pblicas
realizadas estejam voltadas maioria da populao.

3 Sistema eleitoral
Silva (1999, p. 35) explica que a problemtica em
conceituar o sistema eleitoral reside nas definies muito
amplas, o que provoca a incluso de todo o Direito Eleitoral no
estudo dos sistemas eleitorais. Porm, adverte que problema
maior advm de conceituaes muito estritas, que ocorrem
mais frequentemente e acarretam maiores problemas de
compreenso da sistemtica eleitoral e, principalmente, de
conceituao e avaliao de resultados.
51

Estudos Eleitorais, Volume 6, Nmero 1, jan./abr. 2011

Segundo Ferreira (1975, p. 633), sistema eleitoral o


conjunto de processos mediante os quais o povo escolhe seus
governantes. Para Latov (1975, p. 31), o conjunto das modalidades
jurdicas que regulamentam a eleio dos rgos do poder do
Estado, a organizao e execuo do voto e a determinao de
seus resultados. Os sistemas eleitorais so conjuntos de leis e regras
partidrias que regulam a competio eleitoral entre e no interior
dos partidos, dividindo-se em sua dimenso interpartidria e a
intrapartidria (KLEIN, 2007, P. 23-24).
Segundo Tavares (1994, p. 17), sistemas eleitorais so
construtos
tcnico-institucional-legais
instrumentalmente
subordinados, de um lado, realizao de uma concepo
particular da representao poltica e, de outro, consecuo
de propsitos estratgicos especficos, concernentes ao
sistema partidrio, competio partidria pela representao
parlamentar e pelo governo, Constituio, ao funcionamento,
coerncia, coeso, estabilidade, continuidade e
alternncia dos governos, ao consenso pblico e integrao
do sistema poltico.
O sistema eleitoral uma especificidade da reforma
poltica porque esta enfoca todos os procedimentos voltados
para a normatizao das eleies e para a garantia de que a
manifestao popular ser, de fato, traduzida nas votaes
que apontaro os mandatrios pblicos. Abrange, ainda,
os procedimentos inerentes s eleies e a formao dos
representantes populares. J a reforma poltica se configura
muito mais ampla porque regulamenta, alm das eleies e da
composio parlamentar, a estruturao do prprio poder.
A definio de sistema eleitoral se configura muito
complexa, em decorrncia de sua extenso conceitual, pois
institui as maneiras como a cidadania intervm no poder
poltico, delineando os mecanismos que conduziro as diretrizes
da soberania popular. Ele se configura como o sistema pelo qual
a manifestao de vontade dos eleitores se expressar e como
os mandatrios populares sero escolhidos.

52

A panaceia dos sistemas polticos

Na realidade brasileira, em que o gerenciamento


e a regulamentao prtica das eleies encontram-se ao
alvedrio da Justia Eleitoral, o sistema eleitoral comea com o
alistamento, passa pelo registro de candidatos, regulamenta o
pleito eleitoral e se estende at a diplomao. Cada uma dessas
fases se reveste de grande importncia, j que prticas no
recomendveis podem fraudar a vontade popular.
A nitidez de que o sistema eleitoral se reveste propicia
maior ou menor incentivo s decises democrticas, podendo,
inclusive, servir como instrumento de uma democracia simblica,
em que os donos do poder utilizam as eleies como apangios
para manuteno de seu poder real na sociedade. Sua utilizao
tergiversa pode propiciar o gerrymandering, em que se
distribuem as circunscries eleitorais com a finalidade exclusiva
de atender alguns interesses polticos, sem delimit-las de forma
tcnica e imparcial.3 Sua estruturao tambm pode acarretar
o malapportionment, que significa a desproporcionalidade de
peso entre as diversas circunscries eleitorais.
A importncia direcionada ao sistema eleitoral
brasileiro tem a finalidade precpua de analisar alguns conceitos
que a ele so pertinentes e tentar verificar suas consequncias
na realidade nacional. Neste escopo, sero analisados o sistema
majoritrio e o proporcional, bem como algumas derivaes
deste ltimo.

3.1 Sistema majoritrio



O sistema majoritrio o mais antigo. Nele, ser eleito o
candidato que obtiver o maior nmero de votos (maioria simples
ou absoluta). Ou seja, apenas sero eleitos os candidatos que
obtiverem o maior nmero de votos, sendo esse um reflexo de
Redistricting. Disponvel em: <http://www.fairvote.org/redistricting>. Acesso em: 1
maio 2011.

53

Estudos Eleitorais, Volume 6, Nmero 1, jan./abr. 2011

sua supremacia eleitoral. Excluem-se da representao poltica


aqueles que no angariaram nmero suficiente de votos, ainda
que tenham sido derrotados por uma diferena mnima de
votos (MALUF, 1995, p. 129).
A lgica desse sistema apenas garantir representao
ao partido ou candidato que tenha o maior nmero de votos, de
forma que a expresso popular sintetize a vontade da maioria
e o princpio majoritrio, a base do regime democrtico. Nesse
diapaso, tal princpio aliceraria a Constituio, tendo em
vista sua ligao com a soberania popular (TOCQUEVILLE, 1999,
p. 257; MOREIRA, 1995, p. 192-193).4
O sistema majoritrio pode ser puro ou simples ou, ainda,
majoritrio em dois turnos. No primeiro, ser eleito o candidato
que alcanar o maior nmero de votos, independentemente de
ter conseguido a maioria absoluta, ou seja, que alcance o maior
percentual de votos, qualquer que seja ele. No segundo, apenas
ser eleito o candidato que alcanar determinado qurum; se
nenhum candidato conseguir alcan-lo na primeira votao,
realizar-se- outra, com a participao dos dois candidatos mais
votados para auferir o vencedor (PEDRA, 2008, p. 23-25). Ele
pode ser realizado igualmente em circunscries uninominais,
em que apenas um candidato pode ser eleito o que obtiver o
maior nmero de votos , ou em circunscries plurinominais,
em que os candidatos mais votados sero eleitos.
Os defensores do sistema majoritrio advogam a tese
de que ele apresenta maior densidade de legitimao social
porque est amparado no princpio majoritrio, que permite
A relao do princpio da maioria com o princpio da constitucionalidade
essencialmente ambivalente. Por um lado, o princpio da inconstitucionalidade ,
obviamente, um limite do princpio da maioria, isto , da maioria legiferante ordinria;
por outro lado, porm, o princpio da constitucionalidade tambm ele mesmo
expresso do princpio da maioria, ou seja, da maioria fundante e constituinte da
comunidade poltica. Da que a funo da jurisdio constitucional de fazer prevalecer
a Constituio contra a maioria legiferante arranca essencialmente da considerao
de que a justia constitucional visa adjudicar o conflito entre duas legitimidades, de
um lado, a legitimidade prioritria da lei fundamental e, do outro lado, a legitimidade
derivada do legislador ordinrio.

54

A panaceia dos sistemas polticos

que apenas os candidatos que conseguiram galvanizar melhor


a ateno dos eleitores conquistem sua representao.
A grande crtica que se faz a este sistema que os votos
dados aos outros candidatos ficam destitudos de importncia.
Infelizmente, deixa sem representao a minoria, que, de
forma alguma, pode ser excluda do processo poltico. As foras
polticas que no obtiveram sucesso no procedimento poltico
no podem ser aleijadas das decises. As minorias exercem papel
imprescindvel na vida pblica, na formao da oposio que
deve fiscalizar os atos governamentais e criticar a realizao das
aes governamentais. A extino da minoria representa um
golpe fatal no regime democrtico, que no pode existir sem a
dialtica das posies polticas.
Do mesmo modo, a representao majoritria obtida,
se houver uma eleio com muitos partidos ou candidatos
disputando, no seria a emanao da vontade da maioria da
populao, podendo o vencedor ser eleito com pouqussimos
votos (DALLARI, 1995, p. 163). Para evitar que uma minoria
ganhe um pleito dessa forma, sem uma densidade forte, que
se criou o sistema majoritrio em duplo turno.
Conceber o princpio majoritrio de forma absoluta
seria estabelecer a tirania do vulgo ignaro, a supremacia
das multides, no dizer de Varela (2002, p. 154). Ou seja, o
mencionado princpio pode ter sido auferido da compra de
voto, deixando de lado os anseios das parcelas organizadas
da sociedade, que, infelizmente, so ainda minorias. Tambm
influem para a flexibilizao do princpio majoritrio muitas
decises da jurisdio constitucional, pululantes em diversos
pases, em que a vontade da maioria cede lugar proteo dos
direitos humanos das minorias.5
Como ilao, pode-se chegar constatao de que
o princpio majoritrio importante para se aferir a vontade
popular, mas no pode ser confundido como o apogeu do
regime democrtico.
5

Cf. nota 4.

55

Estudos Eleitorais, Volume 6, Nmero 1, jan./abr. 2011

3.2 Sistema proporcional



O sistema proporcional foi estabelecido na Blgica,
em 1899, depois na Sucia e na Bulgria, em 1909. Tornou-se o
sistema prevalecente na maioria dos pases da Europa Ocidental
depois da I Guerra Mundial (PAUPRIO, 1979, p. 237). Parte do
fator teleolgico de se estabelecer um elo de sincronia entre os
candidatos eleitos, possibilitando que cada grupo social tenha
uma devida representao conforme sua fora poltica. Segundo
Ferreira (1997, p. 169), o sistema de representao proporcional
tem a misso de assegurar aos diferentes partidos no parlamento
uma representao correspondente fora numrica de cada
um, objetivando fazer desse rgo legislativo um espelho to fiel
quanto possvel do colorido partidrio nacional.
Tal sistema possibilita que o nmero de vagas da
representao popular seja preenchido de acordo com o nmero
de votos recebidos pelos candidatos ou partidos por meio da
aferio de determinados quocientes. Dessa forma, as minorias
podem ter representao no parlamento, em razo de que no
so os candidatos mais votados que assumem mandatos, mas
sim aqueles que atingem quocientes estipulados (CAVALCANTI,
2003, p. 105).6
A Lex Matter assegurou que as eleies dos deputados
federais, dos deputados estaduais e dos vereadores efetivar-seo pelo critrio proporcional. Por outro lado, as eleies dos
chefes do Executivo e do Senado Federal realizar-se-o pelo
sistema majoritrio.
O sistema proporcional pode ser distrital puro ou misto,
realizado em lista aberta ou fechada, entre outros (MALUF, 1995,
p. 220). O principal objetivo deste sistema, independentemente
da maneira como ele tenha sido implementado, configura-se em
Interessante que a regulamentao do art. 34, da Constituio de 1891, que dentre
seus mltiplos contedos tratava da eleio para cargos federais, mencionava
expressamente o direito de representao das minorias.

56

A panaceia dos sistemas polticos

refletir, por intermdio de representao parlamentar, todos os


interesses grassantes na sociedade, representando no parlamento
todas as coloraes polticas da sociedade. o sistema em que h
uma possibilidade maior de fragmentao de poder, permitindo
a representao s mais variadas foras polticas, desde que elas
obtenham um nmero mnimo de votos.
Esse contexto, forcejado pelo sistema proporcional,
o leva a ser alvo de crticas. Um sistema eleitoral que tenha
como condio para eleio dos mandatrios a quantidade de
votos dados aos candidatos conjugada com a quantidade de
votos dados ao partido, certamente acarretar o surgimento de
vrios partidos, sem se importar com o respeito de determinada
ideologia poltica (KNOERR, 2009, p. 139). Outra crtica imputada
ao sistema proporcional que ele diluiria a responsabilidade
governamental e produziria uma reduo em sua competncia
pela diviso partidria, em virtude da composio bastante
fragmentria das diversas foras polticas (DALLARI, 1995,
p. 163-164).
Por outro lado, dependendo da delimitao das
circunscries eleitorais, possvel privilegiar determinadas
foras polticas em detrimento de outras. A circunscrio eleitoral
designa uma zona ou etnia populacional que determina quantos
sero os mandatrios eleitos e quantos votos sero necessrios
para esta eleio.
A priori pode-se afirmar que o sistema proporcional
mais benfico porque facilita a representao da minoria, mas
suas consequncias, em decorrncia da realidade enfocada,
podem vir a ser perniciosas.

3.3 Sistema de voto distrital

A experincia brasileira com o voto distrital foi pouco


difundida. A primeira experincia aconteceu durante o Imprio,

57

Estudos Eleitorais, Volume 6, Nmero 1, jan./abr. 2011

com a Lei n 842, conhecida como Lei dos Crculos, por meio da
qual a elite poltica do imprio tinha o desgnio de se aproximar
cada vez mais dos eleitores. Nessa poca, a legislao ptria
dividia as provncias do imprio nos denominados crculos
eleitorais. Cada crculo poderia eleger apenas um candidato
(BONAVOLONT, 2010). A segunda experincia ocorreu durante
a Repblica Velha, em 1904, por fora da Lei Rosa e Silva, sendo
que, devido s inmeras fraudes e corriqueiras denncias,
cada provncia ou distrito passou a poder dispor de at cinco
candidatos e at trs poderiam ser eleitos.
Tal sistema persistiu at a Revoluo de 1930, liderada
por Getlio Vargas, que ps fim Repblica Velha, instituindo o
governo provisrio e alterando invariavelmente todo o sistema
eleitoral. Nesse passo, em 1932, com o surgimento do primeiro
Cdigo Eleitoral brasileiro, instaurou-se novamente o voto
proporcional que perdurou por muito tempo.
O sistema distrital pode ser puro ou misto. O primeiro
acontece quando o cidado vota em apenas um candidato de
sua circunscrio. O segundo ocorre quando cada eleitor vota em
um candidato de sua circunscrio e em outro que represente
uma abrangncia maior.
Apesar de o sistema distrital fortalecer o elo entre
governantes e governados, ele configura-se como um bice
para a densificao da conscincia sociopoltica, estimulando a
prtica do clientelismo e a venda de votos. As aes do candidato
eleito sero direcionadas a atingir apenas o grupo social que
o elegeu, e que poder eleg-lo novamente, fortalecendo
uma poltica extremamente regionalista e desigualitria e
estimulando a permanncia de coronis locais. Isso torna as
eleies um verdadeiro comrcio de votos, em que o interesse
pblico apenas um arcabouo retrico.
Partindo dessas premissas, pode-se asseverar, tendo em
considerao o atual estgio de desenvolvimento econmico
e poltico do Brasil, que talvez o voto distrital no contribua
para o fortalecimento da democracia, mas sirva de instrumento
58

A panaceia dos sistemas polticos

para o aumento das desigualdades locais. Elites mais atrasadas


assumiriam o controle dos recursos pblicos, sem a inteno de
estabelecer polticas de desenvolvimento em razo de que tais
aes diminuiriam o clientelismo e, em decorrncia, o poder
dessas elites locais.
Em um mundo globalizado, no se justifica mais o
voto distrital, j que as peculiaridades locais devem ceder
espao s premissas genricas da sociedade. Em comunidades
que anseiam cada vez mais por polticas pblicas que acabem
com os desnveis regionais e em espaos geogrficos que so
cada vez mais encurtados pelo desenvolvimento dos meios de
transporte, falar em voto distrital chega a ser um anacronismo.

4 Voto proporcional em lista fechada versus lista


aberta
O modelo brasileiro agasalhou, desde 1946, o sistema
de representao proporcional de lista aberta para eleger
deputados e vereadores (FLEISCHER, 2005, p. 15).
O modelo de voto em lista fechada acolhido na
maior parte dos pases que tm o parlamentarismo como forma
de governo. Nesse modelo, os partidos polticos definem,
anteriormente s eleies, uma lista fechada de candidatos,
escalonados em certa sequncia, restando ao eleitorado votar
na legenda do partido e no diretamente em seu candidato.
O modelo de voto proporcional com lista fechada
uma modalidade para eleies de parlamentares (deputados
estaduais, federais e vereadores). despiciendo imagin-lo
como modelo no sistema eleitoral majoritrio em virtude de
no haver uma multiplicidade de candidatos de um mesmo
partido ou coligao. Ele possibilita uma maior identificao do
eleitor ao partido, mitigando o excesso de individualismo nas
eleies e reforando o papel que a ideologia partidria deve
ocupar nas estruturas associativas.
59

Estudos Eleitorais, Volume 6, Nmero 1, jan./abr. 2011

J no modelo de voto em lista aberta, os partidos


escolhem os nomes dos candidatos e o eleitor tem maior poder
de deciso e maior liberdade de votar, porque poder votar
tanto diretamente no seu candidato especfico quanto na
legenda do partido propriamente dita.
Nesse modelo, o eleitorado assume maior poder
discricionrio de escolha, j que a ordem dos candidatos
determinada pelos prprios eleitores e no pelo partido, ou seja,
os candidatos que receberem mais votos individualmente
sero os primeiros da lista de cada partido e tero mais
possibilidades de serem eleitos. Os votos recebidos por todos
os candidatos das listas sero somados para definio dos
quocientes exigidos.
A desvantagem desse modelo que ele forceja uma
disputa entre os candidatos de um mesmo partido, sem
contribuir para a sedimentao dos programas partidrios. Por
conseguinte, os eleitores que desconhecem o sistema eleitoral
nacional votam diretamente naquela celebridade, por tudo
que ela representa ou representou, dando ensejo ao voto com
base na afinidade ou simpatia, valorizando-se o voto pessoal e
depreciando-se as instituies polticas. O sistema proporcional
em lista aberta estimula a prtica do clientelismo e da venda
de votos, permitindo que candidatos sem vivncia partidria,
apenas por terem certa notoriedade, possam ser eleitos, at
mesmo realizando uma concorrncia desleal com candidatos de
seu prprio partido.
A vantagem do sistema de lista fechada que ele
propicia, inexoravelmente, o fortalecimento dos partidos
polticos, diminuindo o personalismo e reforando a vida
partidria. A desvantagem que este fortalecimento
partidrio pode forcejar uma ditadura partidria, retirando
o poder de escolha dos cidados e colocando nas mos das
instncias partidrias. Algumas perguntas revelam problemas
contundentes desse sistema: quem elaborar as mencionadas
listas? Quais mtodos sero utilizados? Haver uma renovao

60

A panaceia dos sistemas polticos

dos candidatos, ou ocorrer um fortalecimento dos velhos


caciques de nossa histria poltica?

5 Concluso
Sem sombra de dvida, a reforma poltica constitui
tarefa urgente da sociedade brasileira. A coletividade tem que
aprimorar os mecanismos de escolha, representao e realizao
de polticas pblicas se quiser ultrapassar a infmia da pobreza
absoluta que ainda assola muitos concidados. Infelizmente,
sob pena de sua instrumentalizao retrica, pode-se-lhe
imputar o imaginrio do Nirvana transcendental. Enquanto
muitos cidados permanecerem na misria, sem escolaridade,
emprego ou condies condignas de sobrevivncia, a utilizao
do abuso do poder poltico e econmico ser uma constante.
No h sistemas eleitorais perfeitos. A sublimao moral da
cidadania apenas pode ser aprimorada com a mitigao do
analfabetismo poltico que, segundo Bertold Brecht, no ouve,
no sente e no v absolutamente nada.

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63

REFORMA DO SISTEMA ELEITORAL


DE REPRESENTAO PROPORCIONAL
BRASILEIRO

Sivanildo de Arajo Dantas1

Resumo
Analisa o sistema eleitoral proporcional brasileiro atualmente em vigor
positivado na Constituio e nas leis infraconstitucionais para, em
seguida, tecer comentrios e crticas a seus efeitos polticos e jurdicos.
Utilizou-se o pluralismo metodolgico. Buscou-se, para isso, detectar
a teleologia constitucional que, nesse contexto, tem na representao
poltica, na governabilidade e no fortalecimento dos partidos polticos
os instrumentos hbeis a efetivar ao mximo os princpios fundantes
estampados no prtico da Constituio, visto serem esses depositrios
de uma democracia comprometida com a sociedade brasileira. Conclui
com a proposta de um novo modelo de sistema eleitoral apto a legitimar
os membros do legislativo brasileiro, consoante a legtima vontade da
Constituio da Repblica Federativa do Brasil.
Palavras-chave: Reforma poltica. Sistema eleitoral. Representao
proporcional.

Abstract
This article analysis the Brazilian proportional electoral system
currently in force positivised in the Constitution and in the laws
under the Constitution and then, comment and criticize their
Servidor do TRE/RN. Mestre em Direito Constitucional. Professor de Hermenutica
Jurdica e Direito Constitucional e Eleitoral. Autor de livros de Direito Eleitoral. Articulista
de revistas de Direito Eleitoral. Scio do IBRADE.

Estudos Eleitorais, Volume 6, Nmero 1, jan./abr. 2011

political and legal effects. We used the methodological pluralism.


We sought to do so, detecting the constitutional teleology, which
in this context, has in the politics representation, in the governance
and in the strengthening of the political parties the able instruments
to effect the most of the founding principles printed in the portico
of the Constitution, since these are the custodians of a democracy
committed to the Brazilian society. We conclude with a proposal for a
new model of electoral system able to legitimize the members of the
Brazilian legislature, as the legitimate desire of the Constitution of
Federal Republic of Brazil.
Keywords: Political
representation.

reform.

Electoral

system.

Proportional

1 Introduo
Este estudo tem por objetivo propor um novo modelo
de sistema eleitoral a ser adotado pela Repblica Federativa
do Brasil, pois o atual mantm uma dissociao crnica
entre a finalidade da norma constitucional e sua concreo,
considerando que o atual sistema aferidor dos eleitos para o
parlamento proporciona um desequilbrio entre o princpio da
representao poltica e a governabilidade.
De fato, o sistema eleitoral brasileiro encontra-se
em flagrante descompasso com o esprito da Constituio de
1988, na medida em que no consegue atender com a mxima
efetividade a representao dos cidados junto aos rgos
legislativos e, simultaneamente, proporcionar governabilidade.
Aquela deficiente, e esta, contingente.
A partir dessa constatao, iniciaremos o presente
estudo, localizando topograficamente, na Constituio da
Repblica e nas leis infraconstitucionais, o sistema eleitoral
utilizado para a escolha dos membros do legislativo brasileiro.
A base principiolgica do trabalho esteia-se na teoria
da soberania popular teoria que reconhece o povo como
66

Reforma do sistema eleitoral

o titular legtimo do poder e que, na sua concreo fticojurdica, de aplicao corrente nos estados democrticos
hodiernos, tm nos deputados os legtimos representantes da
vontade plural do povo, maiorias e minorias. Por essa razo,
este estudo, sobre outro adstringente, limita-se anlise do
sistema eleitoral referente s eleies da Cmara Federal e suas
correlatas nos estados e municpios. Isso significa que se exclui
da abordagem o Senado Federal, que, no Brasil, a instncia
legislativa que representa os estados-membros. Por isso, sempre
que forem referidas as expresses eleies legislativas ou outras
do gnero, excluam-se eleies senatoriais.
Nesse passo, indaga-se: qual foi o modelo de sistema
eleitoral adotado pela nossa Constituio? Esse atual modelo
de corte constitucional brasileiro satisfatrio para a nossa
sociedade? Qual seria o melhor modelo de sistema eleitoral
para o Brasil? So essas questes, a princpio, que nos animam a
escrever o presente artigo e cujas respostas buscaremos justificar
no seu desenvolvimento.
O estudo cientfico pressupe uma srie de
conhecimentos sistematicamente adequados ao seu objeto
de pesquisa. Por isso imperioso explicar o mtodo de estudo
que presidiu o desenvolvimento deste trabalho, pois a primeira
questo fundamental a ser resolvida, quando se faz cincia, diz
respeito questo metodolgica. Quais os critrios devem ser
privilegiados?
O vocbulo mtodo, aqui empregado, significa
caminho a ser percorrido para se aproximar do objeto de estudo.
Como o objetivo aqui realizar cincia do Direito, torna-se
recomendvel a utilizao do pluralismo metodolgico como
estratgia para nos aproximarmos do nosso objeto de estudo.
O trabalho foi dividido em tpicos. No primeiro,
tratamos de localizar o sistema eleitoral no ordenamento
jurdico brasileiro, para, em seguida, identificar os seus efeitos
polticos e jurdicos, criticando-os. Depois, a partir de uma
interpretao teleolgica da Constituio, conclumos a nossa
67

Estudos Eleitorais, Volume 6, Nmero 1, jan./abr. 2011

anlise, sugerindo um novo modelo de sistema eleitoral para as


eleies legislativas do Brasil.

2 Topografia do sistema eleitoral proporcional na


Constituio
A Constituio do Brasil, de outubro de 1988, declara
no seu prtico que a Repblica Federativa do Brasil um Estado
democrtico de direito, em que todo o poder emana do povo,
que o exerce, em regra, por meio de representantes polticos
eleitos pelo prprio povo, que se traduz como expresso
maior da soberania popular. A forma de aferir a legitimidade
da representao por meio do instituto da eleio, que tem
na Constituio o seu marco fundante, in verbis: Art. 14. A
soberania popular ser exercida pelo sufrgio universal e pelo
voto direto e secreto, com valor igual para todos, [...] (BRASIL.
Constituio, 1988).
Nesse passo, o constituinte de 1987/88, atendendo a
uma tradio histrica, consagrou explicitamente no art. 45
da Constituio da Repblica o princpio da representao
proporcional para as eleies parlamentares brasileiras, in
verbis: A Cmara dos Deputados compe-se de representantes
do povo, eleitos, pelo sistema proporcional, em cada Estado,
em cada territrio e no Distrito Federal. (grifos nossos).
Quanto estrutura do Legislativo Federal, o art. 44
da Constituio determinou que o Congresso Nacional seja
bicameral, formado por duas casas Cmara dos Deputados e
Senado Federal. Do aspecto poltico-institucional, por injuno
do princpio federativo, a primeira dessas casas representa
o povo brasileiro. Por outro lado, de acordo com o art. 46 da
Constituio, o Senado Federal, cuja eleio se d pelo princpio
majoritrio, representa os Estados da Federao e o Distrito
Federal.

68

Reforma do sistema eleitoral

Depreende-se, assim, dos dispositivos retrocitados,


que a Constituio da Repblica Federativa do Brasil prev a
coexistncia de dois sistemas eleitorais a serem aplicados na
escolha dos membros do Legislativo Federal: o proporcional,
utilizado para as eleies de deputados federais; e o majoritrio,
utilizado para as eleies de senadores da Repblica. Deste
ltimo, no nos ocuparemos, pois, no nvel federal, tratar-se-
exclusivamente do sistema eleitoral concernente Cmara
dos Deputados, que, mutatis mutandis, por fora do princpio
constitucional da simetria, pode a anlise ser estendida s
assembleias legislativas, nos estados, Cmara Legislativa, no
Distrito Federal, e s cmaras municipais, nos municpios.
No que se refere ao nmero de deputados federais,
estabelece o 1 do art. 45 da Constituio:
O nmero total de Deputados, bem como
a representao por Estado e pelo Distrito
Federal, ser estabelecido por lei complementar,
proporcionalmente populao, procedendo-se
aos ajustes necessrios, no ano anterior s eleies,
para que nenhuma daquelas unidades da Federao
tenha menos de oito ou mais de setenta deputados
(BRASIL. Constituio, 1988, grifos nossos).

O art. 27 da Constituio determina como regra que o


nmero de deputados estaduais e distritais corresponder ao
triplo da representao do estado na Cmara dos Deputados.
No que se refere aos municpios, essa matria encontra-se
disciplinada no art. 29 da Constituio.

3 Sistema eleitoral proporcional no Cdigo Eleitoral


O sistema eleitoral proporcional, de longa tradio
no Brasil, foi institudo com o objetivo de refletir a mais fiel

69

Estudos Eleitorais, Volume 6, Nmero 1, jan./abr. 2011

representatividade da populao dos respectivos colgios


eleitorais. O colgio eleitoral, tecnicamente, recebe o nome
de circunscrio eleitoral e est disciplinado no art. 84 do
Cdigo Eleitoral (CE), sendo, nas eleies presidenciais, o pas;
nas eleies federais e estaduais, o estado; e nas municipais, o
respectivo municpio.
O legislador ordinrio, quando da regulamentao do
sistema proporcional adotado constitucionalmente, escolheu o
sistema proporcional de lista fechada no hierarquizada. Por
ele, o eleitor tem a liberdade de escolher entre dar o seu voto
ao candidato ou legenda. Caso ele vote apenas na legenda, o
voto computado para efeito da distribuio de cadeiras para
o partido, mas no contabilizado em particular para nenhum
dos candidatos da lista fornecida pelo partido. Os candidatos,
assim, sero eleitos conforme recebam o maior nmero de votos
dentro da legenda partidria.
Por outro lado, se o eleitor deu o seu voto diretamente
ao candidato de sua preferncia, automaticamente estar
votando tambm no partido a que o candidato pertence. Dessa
forma, para este ser eleito, necessrio que o partido ao qual
pertena receba dos eleitores que o desejam representante um
mnimo de apoio eleitoral legenda.
Dito de outra forma, por esse mtodo, no ser
necessariamente o candidato mais votado na eleio que ser o
eleito; necessrio, tambm, que o seu partido atinja o quociente
eleitoral. Tecnicamente, o quociente eleitoral traduzido por
uma frmula matemtica que corresponde diviso de todos
os votos vlidos pelo nmero de vagas do parlamento a serem
preenchidas, s podendo concorrer distribuio dos lugares
os partidos cuja soma dos votos vlidos tenha alcanado o
quociente eleitoral. A operao de transformao dos votos
dos eleitores em cadeiras no parlamento est disciplinada nos
arts. 106 a 109 do CE.

70

Reforma do sistema eleitoral

4 Elementos constitutivos do sistema eleitoral


proporcional
Seguir-se- a anlise dos elementos constitutivos desse
sistema eleitoral, tais como circunscrio, magnitude, frmula
eleitoral e estrutura do voto. Com a anlise desses fatores,
estaro lanadas as bases para a reflexo dos seus efeitos
jurdicos e polticos.
As circunscries nas eleies federais e estaduais
correspondem aos respectivos estados, enquanto que nas
eleies municipais coincidem com a rea do prprio municpio.
Essa opo se deu em funo de uma tradio que remonta ao
incio da nossa Repblica.
A magnitude que a quantidade de parlamentar
a ser eleito varia entre 8 e 70 deputados por circunscrio
nas eleies federais, consoante dispe o art. 2 e o 3 da LC
n 78/93, enquanto que, para deputados estaduais, a magnitude
corresponde ao triplo do nmero de deputados para a Cmara
Federal. Em nvel municipal, a magnitude aquela adotada
pela cmara municipal respectiva, observados os parmetros do
art. 29 da Constituio Federal.
A estrutura do voto representa as opes de que
dispe o eleitor para votar. Pelo nosso atual subsistema de
representao proporcional de lista fechada no hierarquizada,
o eleitor dispe de duas opes ao votar: pode votar apenas no
partido, ao que se convencionou chamar de voto na legenda,
e pode votar apenas no candidato de sua preferncia. Votando
no partido, estar o eleitor contribuindo diretamente para que
o partido alcance o quociente eleitoral. Nessa hiptese, caso
o partido alcance o apoio mnimo necessrio para obter uma
cadeira no parlamento, o mandato ser atribudo ao candidato
mais votado dentro da lista partidria. Votando no candidato,
o eleitor age como se estivesse indicando quem dentro da lista
ele prefere para representar o partido, caso este consiga uma
cadeira no parlamento.
71

Estudos Eleitorais, Volume 6, Nmero 1, jan./abr. 2011

Quanto forma de candidatura, a sua apresentao


exclusividade dos partidos polticos, no existindo a possibilidade
de candidaturas avulsas.
O artigo 10 da Lei n 9.504, de 30.9.97, determina que
cada partido poder registrar candidatos para os cargos eletivos
proporcionais at 150% do nmero de lugares a preencher.
O 1 desse mesmo dispositivo faculta aos partidos polticos
coligarem-se para registrarem os seus candidatos.
As listas partidrias adotadas no Brasil so fechadas,
e no abertas, como adverte Silva (1999, p. 155), e no
hierarquizadas, pois essa espcie de lista faculta ao eleitor
definir a ordem de preferncia dos candidatos ao votar num
nico candidato. Ao contrrio das listas abertas, em que o eleitor
participa com maior poder de deciso, podendo reordenar a lista
partidria fornecida pelo partido, votar num nmero menor de
candidatos e at mesmo introduzir candidatos de outro partido
na lista oferecida.
No que diz respeito frmula eleitoral, consiste esta
no mecanismo responsvel pela transformao de votos em
mandatos legislativos. No Brasil, adota-se como frmula para a
converso dos votos o quociente de Hare, sendo utilizado para
as sobras de cadeiras o artifcio do resto maior.
Por fim, o art. 109, 2, do CE exclui do certame os
partidos polticos que no alcanarem o quociente eleitoral.
Esse o sistema eleitoral de representao proporcional
brasileiro. Sero feitas, a seguir, algumas observaes crticas a
seus efeitos jurdicos e polticos.

5 Efeitos e crticas ao atual sistema eleitoral


proporcional brasileiro
O sistema eleitoral brasileiro apresenta algumas
distores que geram graves consequncias jurdicas e polticas
72

Reforma do sistema eleitoral

na engenharia do ordenamento legal e constitucional do


Brasil, tais como o personalismo excessivo dos candidatos a
postos parlamentares, a ingovernabilidade proveniente da
proliferao de partidos polticos, o enfraquecimento dos
partidos polticos fruto da alta personificao dos seus prprios
candidatos, a baixa legitimidade da representao poltica e a
inconstitucionalidade da forma de preenchimento das sobras
de cadeiras no cmputo final das eleies.
A par dessas afirmaes, no se desconhece que alguns
outros fatores tambm influenciam diretamente esse sistema
eleitoral, tais como o instituto da coligao partidria, a inexistncia
da fidelidade partidria e o financiamento pblico de campanha.
Essa observao serve apenas de registro, pois esses fatores no
sero tratados neste artigo por fugir aos seus objetivos.
Voltando ao tema, constata-se que uma das origens
dessas consequncias o nosso sistema proporcional de lista
fechada no hierarquizada. Esse sistema sempre foi motivo
de admirao e espanto pelos seus analistas, a ponto de em
diversas oportunidades ser chamado de estranho, complexo e
singular (ver nesse sentido BLONDEL, [198?]).
Esse sistema, que veio inserido no bojo do Cdigo
Eleitoral de 1932 e tem-se mantido at o presente momento,
no se tem mostrado benfazejo nossa sociedade. Realmente,
ele trouxe mais malefcios do que benefcios ao sistema poltico
representativo brasileiro. Essa assertiva justifica-se porque, pelo
sistema de lista partidria no hierarquizada, o eleitor, em sua
maioria, costuma votar mais no candidato do que no prprio
partido. Alis, o eleitorado at incentivado a isso, na medida
em que a legislao estimula essa prtica. O prprio candidato,
na campanha eleitoral, em vez de pedir voto para o seu partido,
pede para si, estimulando o personalismo, o individualismo. Essa
prtica gera o enfraquecimento das agremiaes partidrias,
provoca disputas intestinas e desideologiza as agremiaes.
Mas no s. O mecanismo de transformao dos votos
dos eleitores em cargos legislativos tambm gera distoro
73

Estudos Eleitorais, Volume 6, Nmero 1, jan./abr. 2011

no sistema representativo brasileiro. Com efeito, a frmula


usada para transformar votos em cadeiras do Legislativo da
Unio, estados e municpios brasileiros o quociente de Hare,
combinado com o mecanismo dos restos maiores. Por esse
mecanismo, inicialmente utiliza-se o quociente de Hare numa
primeira distribuio das cadeiras, para, em seguida, quando
houver sobra de cadeiras, utilizar-se, numa segunda operao,
o mecanismo dos restos maiores para o seu preenchimento.
Essa frmula seria perfeita se no houvesse a restrio
imposta pelo 2 do art. 109 do CE.

5.1

Exame da constitucionalidade do 2 do art. 109 do CE

Preconiza o art. 109 2 do CE que: S podero


concorrer distribuio dos lugares os partidos e coligaes que
tiverem obtido quociente eleitoral (BRASIL. Lei n 4.737, 1965).
Esse dispositivo legal encerra em seu enunciado uma verdadeira
clusula de excluso, ao impedir o acesso ao parlamento dos
partidos que no alcanaram o quociente eleitoral na primeira
operao. Evidentemente s no alcanam o quociente eleitoral
aqueles partidos que tiveram poucos votos, ou seja, os pequenos
partidos, representativos das minorias sociais.
Tratando do tema, Siqueira (2002, p. 46) afirmou: Na
verdade, o que se proibiu na lei foi obliquamente permitido no
clculo das sobras s grandes legendas, ou seja, a participao
no clculo das sobras com quociente inferior ao obtido pelo
partido excludo.
De fato, esse dispositivo elimina da distribuio das
cadeiras do legislativo os representantes das minorias sociais.
Ao permitir essa excluso, fere diretamente diversos princpios
da Constituio da Repblica, especialmente os da democracia,
do pluralismo poltico, da proporcionalidade, da representao
popular e o da igualdade do voto, dentre outros.

74

Reforma do sistema eleitoral

O dispositivo em questo fere o princpio democrtico,


na medida em que, sendo este o governo de todo o povo, a
lei deve procurar efetiv-lo ao mximo, e no alijar da disputa
eleitoral os partidos que no alcancem o quociente eleitoral.
Da mesma forma, ao retirar a chance de os pequenos
partidos participarem do parlamento, ainda quando
seus candidatos obtm uma expressiva soma de votos, o
mencionado dispositivo legal est incidindo em flagrante
inconstitucionalidade, pois, ao invs de estimular o pluralismo
poltico, inibe-o.
No que diz respeito ao princpio da proporcionalidade,
tambm se torna mister evidenciar que o referido dispositivo
incentiva a desproporcionalidade. A proporcionalidade a que
se refere a Constituio a representatividade dos vrios
partidos polticos que representam os diversos segmentos sociais
organizados. Sendo assim, na medida em que esse dispositivo
no permite aos partidos que no alcanarem o quociente
eleitoral participar da disputa, obsta que uma parcela da
sociedade faa-se representar no parlamento2.
O princpio da representatividade corolrio do
princpio abordado no pargrafo anterior. Dessa forma, o
que a Constituio da Repblica almeja com ele tornar o
parlamento, por meio dos parlamentares, um mosaico, um
retrato o mais prximo possvel das correntes de opinio pblica.
Para isso, a lei deve maximizar a participao social por meio
dos partidos polticos. bem verdade que impossvel colocar
no parlamento todos os partidos polticos representativos dos
diversos segmentos sociais. Mas isso no impede que se busque
alcanar com a lei o maior nmero de partidos no parlamento.
O que no pode acontecer a lei, alm de no estimular a
representao popular no parlamento, criar bice efetivao
desse princpio constitucional.
No por outra razo que Canotilho (1992, p. 445), tratando do tema, ainda que
em relao ao ordenamento constitucional portugus, pontifica: A Constituio,
ao consagrar o sistema proporcional como elemento caracterizador da ordem
constitucional, parece ter apontado para a inadmissibilidade da marginalizao de
quaisquer foras partidrias.

75

Estudos Eleitorais, Volume 6, Nmero 1, jan./abr. 2011

Por ltimo, dentre aqueles princpios constitucionais


elencados inicialmente, temos o da igualdade do valor do voto.
Com efeito, se a Constituio prescreve que o voto tem valor
igual para todos, qualquer lei que venha a regulamentar o
referido dispositivo deve, obrigatoriamente, procurar efetivar
ao mximo esse comando.
O Cdigo Eleitoral, nesse ponto, contudo, parece no
querer se compatibilizar com o referido princpio constitucional
do direito de voto com valor igual para todos, na medida em
que d pesos diferentes aos votos de eleitores de partidos
diferentes. O doutrinador luso Canotilho (1992, p. 439) mais
uma vez, ensina:
[...] da exigncia de igual valor quanto ao
resultado deriva tambm a exigncia (para alm
da proporcionalidade) de no condicionamento
da possibilidade de representao obteno de
percentagens globais mnimas proibio3 de
clusulas-barreira.

bem verdade que a transformao de votos em


mandatos no to simples, como a princpio se poderia supor,
at porque no existe um mecanismo matemtico perfeito que
possa fazer essa exata aferio. Mas permitir a participao da
disputa das vagas restantes apenas aos partidos que obtiveram
o quociente eleitoral eliminar duas vezes da disputa
democrtica os pequenos partidos representativos de minorias
sociais. Isso porque os pequenos partidos que no alcanaram o
quociente eleitoral no participam da primeira operao para a
entrega das cadeiras, o que aceitvel num primeiro momento,
em face de no ter alcanado o quociente eleitoral. Porm,
numa segunda fase, para quando da distribuio das vagas
parlamentares restantes, todos os partidos devero participar
do clculo dessa distribuio.
A Lei n 9.096/95 adotou em seu art. 13 a clusula de barreira, tendo sido julgada
inconstitucional pelo STF em 7/12/2006 (V. ADIs ns 1351-3-DF e 1354-8-DF).

76

Reforma do sistema eleitoral

5.2 Efeitos do sistema eleitoral proporcional sobre o


sistema partidrio

O sistema eleitoral brasileiro utilizado para as eleies


proporcionais comumente criticado, e com certa razo, por
facilitar a proliferao de partidos polticos sem ideologia bem
definida e detentores de baixa representatividade social.
Esse sistema provoca no partido poltico dois efeitos: um
externo e outro interno. No que diz respeito ao efeito externo,
essa questo no tem sido bem posta pelos estudiosos da
matria. comum a doutrina especializada alegar a pluralidade
dos partidos como um efeito nefasto ao sistema partidrio.
Na verdade, o sistema eleitoral proporcional provoca, sim,
o pluripartidarismo, mas, alis, esse o seu propsito e pelo
qual ele foi concebido. Um sistema eleitoral que proporciona
o surgimento de partidos que representam vrios segmentos
da sociedade salutar numa democracia pluralista, pois no
h como homogeneizar politicamente uma sociedade que
heterognea ideologicamente. Portanto, esse efeito do sistema
eleitoral proporcional sobre o sistema partidrio benfico
e necessrio. O que no saudvel mesmo numa democracia
o multipartidarismo, que consiste numa multiplicidade de
agremiaes partidrias. Essa proliferao de partidos no tem
colaborado para a consolidao do sistema partidrio brasileiro.
Nesse sentido, pontifica Ferreira Filho (1996, p.101):

Tambm no nova a tese de que, se partidos


so necessrios, no devem ser eles em grande
nmero. Sem dvida, a imposio de um numerus
clausus contraria o prprio cerne da democracia e,
assim, desta decorrncia inafastvel a admisso
do pluripartidarismo. Distinga-se, porm, o
princpio do pluripartidarismo do fenmeno do
multipartidarismo. Caracteriza-se este ltimo pela
existncia e atuao num pas de uma multiplicidade

77

Estudos Eleitorais, Volume 6, Nmero 1, jan./abr. 2011

de pequenos, de pequenssimos como se diz


coloquialmente ou de micro-partidos como se
fala at na esfera cientfica. Esta pletora de partidos
prejudica, no favorece, a democracia.

De um ngulo, ela prejudicial porque estonteia


o eleitor que no mais consegue ver a significao polticoideolgica de cada um e assim tem dificuldade de emitir um
voto consciente. De outro, enseja anormalidades como partidos
constitudos no em torno de ideias, mas de um lder, ou prticas
antiticas como as legendas de aluguel.
Essa lio serve para reforar a nossa comprovao de
quanto o sistema eleitoral influencia o sistema partidrio. Esse
entendimento encontra eco nas leis de Maurice Duverger, ao
afirmar que o sistema de representao proporcional estimula a
proliferao de partidos polticos. Por sua vez, o efeito interno
constatado a disputa entre os prprios candidatos do partido
para se elegerem. Essa realidade prejudicial ao partido
na medida em que torna a eleio preponderantemente
individualizada, alm de incentivar a indisciplina do candidato
em relao agremiao qual pertence, tornando secundrio
o papel do partido poltico.
Na prtica, para que um candidato seja eleito a um cargo
parlamentar, imprescindvel que obtenha a maior quantidade
de votos nominais dentro da prpria legenda da qual ele faz
parte, uma vez que, quando da distribuio das cadeiras a que
cada partido tem direito, o total de votos de cada candidato
individualizado decisivo para a sua eleio. Dessa forma, para
um candidato de um determinado partido, mais importante do
que ter mais votos do que os candidatos dos partidos adversos
ter mais votos do que os seus companheiros de partido. Nesse
sentido, pontifica Silva (1999, p. 161): cada um por si e todos
contra todos, independente de partido ou ideologia.
Os partidos nacionais, nesse passo, desprezando uma
estrutura ideologicamente definida e fechada que deveriam
78

Reforma do sistema eleitoral

ter, passam a ter apenas uma viso pragmtica das eleies,


ignorando ou flexibilizando os seus programas, para aceitar
candidatos do tipo paraquedista, sem nenhuma afinidade
ou compromisso com os ideais do partido, desde que essas
prticas os conduzam a uma possvel vitria nas urnas. Tudo
isso transforma os partidos polticos em simples veculos para
transportar candidatos sem compromisso com o partido ou com
o eleitor. Os partidos que assim atuam receberam no Brasil a
denominao pejorativa de partidos de aluguel4.
Como decorrncia natural dessa prtica, a disciplina,
a fidelidade e a coeso intrapartidria ficam comprometidas
ou at inexistem, na medida em que os polticos, uma vez
eleitos, frequentemente votam contra as diretrizes do partido,
trocam de partido e se insurgem sob os mais diferentes motivos,
alegando na maioria das vezes que o seu compromisso com o
eleitor, e no com o partido.
Semelhante constatao j foi feita por Giovanni
Sartori, quando afirmou que os polticos frequentemente
trocam de partido, votam contra as diretrizes partidrias e
recusam qualquer tipo de disciplina, sob o pretexto de que
a liberdade de representao de suas bases no pode sofrer
interferncias (apud SILVA, 1999, p. 161).
Tudo isso leva a crer que o subsistema proporcional
de lista fechada no hierarquizada incentiva, no Brasil, o voto
nominal em detrimento do voto na legenda, fazendo com
que, em consequncia disso, os candidatos de um mesmo
partido lutem entre si para lograrem xito nas eleies. A
plataforma desses candidatos ser o compromisso individual
entre eles e o eleitor, em detrimento do programa e diretrizes
partidrias e dos prprios correligionrios, reforando, assim,
o enfraquecimento e a fragilizao dos partidos e tornando-os
meras siglas partidrias que se prestam apenas para oficializar
candidaturas.
Constatamos que essa m referncia partido de aluguel j faz parte da doutrina
aliengena, como pode ser conferido na obra de Sartori (1996).

79

Estudos Eleitorais, Volume 6, Nmero 1, jan./abr. 2011

Por outro lado, uma constatao nada desprezvel que,


apesar de formalmente a legislao no permitir a candidatura
avulsa, na prtica procede como se permitisse. Na realidade,
essa distoro provocada pela previso do voto uninominal
dentro da lista partidria. O comum esse voto ser utilizado
nos sistemas de pluralidade. A constatao do malefcio do
voto uninominal para a nossa sociedade no recente. Jos de
Alencar, quando da discusso da reforma eleitoral de 1875, j
afirmava que o voto uninominal poderia
trazer aquilo de que buscamos fugir; importa a
individualizao da representao; cria o egosmo e, por
conseqncia, o antagonismo das candidaturas, no adversas,
mas da mesma opinio, enfraquecendo assim ainda mais os
nossos partidos (ALENCAR, 1977, p. 163).
Por tudo isso, podemos afirmar que as nossas leis
eleitorais e partidrias nicas leis no Brasil cujo emitente e
destinatrio se confundem estimulam o enfraquecimento
dos partidos polticos e fortalecem a atuao individual dos
candidatos.

5.3 Efeitos do sistema eleitoral proporcional sobre a


governabilidade

O que se busca neste tpico colocar em discusso a


compatibilidade entre as estruturas polticas formal e funcional
definidas, respectivamente, pela Constituio e pela prtica
poltica adotada no nosso pas.
O sistema eleitoral proporcional de lista fechada no
hierarquizada utilizado no Brasil no tem servido para uma
harmonizao entre essas estruturas. Ou seja, no se encontra
no modelo brasileiro uma compatibilizao entre os modelos
tericos definidos na Constituio e os modelos prticos de
atuao poltica e institucional.

80

Reforma do sistema eleitoral

Teoricamente, o modelo poltico adotado pela


Constituio procura estimular a poltica para a realizao do bem
comum da sociedade. A prtica dessa poltica, no entanto, no
tem se conformado com o modelo terico e, ao que tudo indica,
um dos componentes desse fracasso o nosso subsistema eleitoral
proporcional que, estimulando a multiplicao de partidos,
provoca a sua desarmonia, inviabilizando ou dificultando, assim,
qualquer tipo de acordo entre os poderes Executivo e Legislativo.
Esse conflito entre os poderes provoca ingovernabilidade,
gerando graves efeitos para a sociedade tanto do ponto de vista
poltico, como do econmico ou do social.
Por outro lado, sem maioria parlamentar, a atuao
do Executivo fica comprometida, sem capacidade de atuar
satisfatoriamente, gerando ingovernabilidade. Nesse sentido,
apregoa Ferreira Filho (1996, p. 102):
[...] a representao proporcional enfatiza a
expresso de posies ideolgicas que, para
marcarem suas diferenas em relao a outras,
s vezes muito sutis, sublinham (e exageram) as
discordncias. Disto resultam dificuldades nas
alianas necessrias a eleies majoritrias e, o que
mais daninho, na definio da maioria parlamentar.

A realidade que, em geral, esses partidos procuram


tirar proveito poltico por meio de barganhas em eleies
ou votaes importantes, de forma a poderem sobreviver
politicamente, e essa prtica na maioria das vezes provoca
instabilidade poltica no governo.

5.4 Efeitos do sistema eleitoral proporcional brasileiro


sobre a representatividade
A representatividade poltica numa democracia deve
ser, na medida do possvel, uma amostra da sociedade que
81

Estudos Eleitorais, Volume 6, Nmero 1, jan./abr. 2011

representa. No sistema eleitoral proporcional adotado no


Brasil, o partido que nas eleies no alcana o quociente
eleitoral fica de fora da disputa pelos mandatos. Esse resultado,
considerando que existe um limite de cadeiras no parlamento,
compreensvel, necessrio e existe em todos os sistemas
eleitorais proporcionais que utilizam o sistema de cota ou de
quociente eleitoral nos seus clculos. O que no nos afigura
justo e, no nosso entender, conspira contra a representatividade
poltica das minorias so os partidos que, se no alcanarem o
quociente eleitoral, sero impedidos de disputar os mandatos
eletivos mediante as sobras.
Sendo assim, e em consonncia com o princpio
constitucional da representatividade, o justo que os pequenos
partidos representativos de segmentos sociais minoritrios
possam participar da disputa das sobras eleitorais resultantes
da operao do quociente eleitoral.
Por outro lado, o atual sistema proporcional
aparentemente fortalece a representatividade dos grupos sociais,
mas na realidade fragiliza-a, na medida em que fica dispersa por
inmeros partidos. Uma das causas desse problema, seno a maior,
a adoo legal do instituto da coligao partidria nas eleies
legislativas. Esse instituto desvirtua a representao poltica na
medida em que o eleitor vota na coligao, mas o candidato
eleito para exercer o mandato pertence a um partido, e no
coligao. Dessa forma, muitas vezes o eleitor ideologicamente
ligado a um partido contribui para a eleio de um candidato
compromissado com outra linha de pensamento5.
Por tudo isso, no Brasil, impem-se as exigncias
renovadas de um sistema eleitoral que melhor legitime
o princpio representativo e mais fortemente consolide a
estabilidade poltica e o sistema partidrio e que seja capaz de
responder a uma realidade poltica em permanente evoluo,
levando em considerao as particularidades de nossa sociedade.
Tavares (1994, p. 24), trabalhando o tema, adverte que O voto uninominal, as
coligaes eleitorais interpartidrias e, sobretudo, a combinao entre esses dois
mecanismos, so inconsistentes com a lgica da representao proporcional [...].

82

Reforma do sistema eleitoral

6
Proposta de
proporcional

um

novo

sistema

eleitoral


Nas democracias modernas, a representao poltica
usa a via das eleies para que o povo legitime os seus
representantes. As eleies, por sua vez, dependem de um
sistema eleitoral que transforme a vontade do eleitor expressa
pelo voto em mandato eletivo. No presente momento, a
eficincia dos sistemas eleitorais em todo o mundo est sendo
questionada quanto sua legitimidade representativa e
sua capacidade de dar consistncia ao sistema partidrio e
governabilidade.
Por isso, quando da concepo de um sistema eleitoral,
h de se levar em considerao as peculiaridades de cada
sociedade, incluindo sua histria, sua cultura, seu territrio e
sua demografia. Somente com a tomada desses critrios pode-se
falar que um sistema eleitoral melhor ou tem mais vantagens
que outros.
Para sugerir um novo modelo de sistema eleitoral
proporcional para o Brasil, fez-se em linhas pretritas um
diagnstico global do sistema eleitoral adotado atualmente
no nosso ordenamento jurdico. Com base na sua discusso,
podemos afirmar que o modelo brasileiro de sistema eleitoral
de representao proporcional no se compraz com as novas
exigncias sociais, polticas, culturais e econmicas que vivemos.
Dessa forma, considerando que o Brasil j emprega
um sistema eleitoral para suas eleies parlamentares
proporcionais, devemos reform-lo ou adotar um novo modelo?
O que se objetiva com um sistema eleitoral: maior legitimidade
da representao poltica? Partidos polticos fortes e coesos?
Estabilidade poltica?
Nohlen (1985), trabalhando o assunto, esclarece que,
para a adoo de um sistema eleitoral parlamentar, devem-se
83

Estudos Eleitorais, Volume 6, Nmero 1, jan./abr. 2011

observar vrios requisitos ou objetivos, dentre os quais o da


representatividade e o da estabilidade poltica:

Em primeiro lugar, um sistema eleitoral deve


garantir uma justa representao dos diferentes
grupos sociais, incluindo indivduos dos diferentes
sexos, classes sociais, religies e grupos tnicos.
Uma representao justa ir evitar sentimentos
de derrota e marginalizao entre alguns grupos,
principalmente as minorias que poderiam caso
contrrio conduzir insatisfao social ou mesmo
violncia poltica. [...].
Em segundo lugar, o sistema eleitoral deve
facilitar as decises polticas. Por esta razo, ele
deve contribuir para a concentrao do sistema
partidrio. Existe uma maior probabilidade de
eficincia no sistema poltico e no governo quando
os partidos representados no parlamento no
forem muito pequenos e extremamente diferentes.
Terceiro, a funo de participao no se refere
participao no sentido de afluncia s urnas.
Uma eleio deve ser considerada um acto de
participao pelo simples facto de haver um
recenseamento e uma votao justa e efectiva. A
participao como funo de um sistema eleitoral
refere-se oportunidade dos eleitores expressarem
as suas preferncias em relao a determinado
candidatos. [...].
Em quarto lugar, um sistema eleitoral deve basearse na simplicidade e transparncia. Os eleitores
devem perceber como funciona o sistema e o que
acontecer com o seu voto. Isto particularmente
importante para os pases em desenvolvimento
onde uma larga maioria da populao tem um
baixo grau de instruo. Alm disso, a falta
de transparncia pode provocar suspeitas de
fraude eleitoral. Sistemas eleitorais complexos e
sofisticados, concebidos na perfeio em termos

84

Reforma do sistema eleitoral

de funes, raramente
transparentes.

tornam-se

simples

Finalmente, o sistema eleitoral de um pas deve


gozar de legitimidade, o que significa que ele deve
ser aceito por toda a sociedade em geral. A satisfao
dos requisitos citados ou pelo menos dos mais
importantes destes o que geralmente confere
legitimidade a um sistema eleitoral. A contestao
ao sistema eleitoral como parte central das regras do
jogo poltico pode provocar graves tenses polticas
(NOHLEN, 1985, p. 65, grifos nossos).

Como dito pelo autor alemo, para a adoo de um


sistema eleitoral, vrios so os objetivos a serem observados,
tais como reduzir o nmero de partidos para gerar maior
governabilidade, aumentar a representatividade popular
e proporcionar maior legitimidade aos representantes do
povo. Alm desses objetivos, ainda relaciona simplicidade,
transparncia e participao de forma a conferir legitimidade
ao sistema eleitoral.
Na realidade, nenhum sistema eleitoral adqua-se
simultaneamente a todos os parmetros mencionados por
Dieter Nohlen. Os sistemas eleitorais diferem entre si em termos
de preponderncia de funes, sobressaindo em alguns sistemas
vantagens ou desvantagens, conforme o objetivo perseguido.
Como agravante, os efeitos jurdicos e polticos de um sistema
eleitoral no dependem exclusivamente do sistema em si, mas
tambm de fatores externos, tais como a fidelidade partidria,
a clusula de barreira, a coligao partidria e, em alguns casos,
at mesmo o financiamento das campanhas eleitorais.
Feita essa advertncia, pergunta-se: o que desejamos
com um sistema eleitoral? Por meio de uma interpretao
constitucional, verificamos que a nossa Constituio aspira a que
o nosso sistema eleitoral atenda a todos esses princpios, isto ,
seja capaz de proporcionar uma justa representatividade social
ao parlamento, estabilidade governamental e o fortalecimento
dos partidos polticos.
85

Estudos Eleitorais, Volume 6, Nmero 1, jan./abr. 2011

No entanto, o grande problema dos sistemas eleitorais


em geral que eles, de per se, no asseguram que esses
princpios cumpram a contento o seu papel, considerando que
tais princpios utilizam a mesma via para se projetarem. Sendo
assim, se se aumenta a carga de representatividade com a adoo
de um sistema que estimule a participao de muitos partidos,
automaticamente se diminui a carga de governabilidade.
Por outro lado, se se aumenta a carga de governabilidade
com a adoo de um sistema que fomente essa caracterstica,
diminui-se a carga de representatividade.
Dessa forma, hoje o grande dilema das propostas de
uma reforma do atual sistema eleitoral brasileiro ou a adoo
de um novo justamente encontrar um meio de atender
simultaneamente a esses princpios constitucionais.
A escolha mais vivel, a nosso ver, dever recair em
um sistema eleitoral que atenda simultaneamente s funes
acima aludidas. Isso, porm, no parece ser tarefa fcil, pois
os modelos de sistemas eleitorais foram concebidos de forma
a atender mais a uma ou a outra funo. Nesse caso, devemos
escolher ou criar um modelo intermedirio que atenda a uma
funo sem afastar muito a outra.
Na sequncia, sugere-se o modelo de sistema eleitoral
que, a nosso juzo, melhor se molda a nossa sociedade e atenda
aos preceitos constitucionais do Estado democrtico de direito
representativo brasileiro.
Considerando as dimenses territoriais, a populao, a
cultura e a tripartio da unidade poltica brasileira, o Brasil
deve ter o seu prprio sistema eleitoral, no sendo recomendado
importar modelos aliengenas, cujas realidades e necessidades
so distintas das nossas.
Considerando ainda que o nosso pas j dispe de um
sistema eleitoral proporcional slido e tradicional, no se deve
adotar ou criar um sistema novo. recomendvel, outrossim,
para atender aos justos reclamos da nossa sociedade, aperfeioar

86

Reforma do sistema eleitoral

o sistema existente de forma que melhor atenda aos anseios da


nossa atual Constituio.
Logo, como alternativa de sistema eleitoral legislativo
para o Brasil, sugere-se a manuteno parcial do sistema em vigor,
adaptando-o para lista fechada hierarquizada com a introduo
de nova frmula para o clculo das sobras dos votos que no
exclua os partidos que no atingiram o quociente eleitoral
de participarem desse rateio. Essas duas aparentes pequenas
modificaes teriam efeito direto sobre a representao
poltica, o sistema de partido e a governabilidade.
Paralelamente,
a
proposta
ainda
provocaria
modificaes substanciais nas eleies, evitando exorbitantes
gastos nas campanhas eleitorais, na medida em que, no sendo
o voto personalizado, mas na legenda (lista), os partidos, e no
os candidatos, que se responsabilizariam diretamente pelos
gastos, evitando, assim, distores e abusos de poder econmico.
Concomitantemente a essas modificaes, imprescindvel para
o sucesso da proposta que no haja coligaes entre os partidos
por ocasio das eleies.
Uma proposta vivel diante desse cenrio que seja
permitido que as cadeiras remanescentes, quando da primeira
operao de transformao de votos em cargos parlamentares
(as sobras), sejam disputadas tambm pelos partidos que no
atingiram o quociente eleitoral. Essa medida, tal qual uma
repescagem, permitiria a sobrevivncia dos pequenos partidos
sem a necessidade do esdrxulo instituto da coligao partidria,
bem como se evitaria a utilizao legal de uma clusula de
barreira (artificial).
A adoo dessa medida tambm serviria para
desestimular a criao de partidos polticos sem uma
representao no mnimo substancial, pois uma agremiao
com um nmero muito pequeno de votos entraria na disputa
pelas sobras com poucas chances de xito. Mas um partido de
nvel mdio que no conseguisse nenhum mandato na primeira
operao (do quociente) poderia vir a ter reais chances na
87

Estudos Eleitorais, Volume 6, Nmero 1, jan./abr. 2011

disputa pelas sobras, talvez conseguindo at o primeiro lugar


nessa segunda operao.
Se a lgica da eleio proporcional permitir que um
parlamento reproduza, como num mosaico partidrio, um
microcosmo da sociedade representado nas urnas, no faz
sentido proibir que um partido que no alcanou o quociente
no dispute as sobras e, por outro lado, permitir que os partidos
se coliguem para disputar as eleies, na maioria das vezes com
o nico objetivo de burlar a barreira do quociente eleitoral.

7 Consideraes conclusivas
Tecnicamente, para concretizar essa proposta,
imprescindvel que:
1. A circunscrio eleitoral continue coincidindo com
as divises poltico-administrativas do Brasil, evitando, assim,
qualquer possibilidade de gerrymandering;
2. A magnitude, que o elemento central na definio
da proporcionalidade de um sistema eleitoral, continue como
atualmente em vigor;
3. A estrutura do voto seja do tipo de lista fechada e
hierarquizada, cabendo ao eleitor votar unicamente na lista
partidria de sua preferncia;
4. Para a frmula de clculo, seja utilizado o quociente
Hare tradicional;
5. Quanto aos votos residuais, seja utilizada a tcnica
da maior sobra (restos maiores), inclusive com a participao
daqueles partidos polticos que no alcanaram o quociente
eleitoral, evitando-se, por conseguinte, a adoo de clusula de
barreira artificial;
6. A forma de candidatura seja feita por meio dos
partidos polticos, que a forma padro em que se adota a
88

Reforma do sistema eleitoral

representao proporcional, no havendo a possibilidade de


candidatura avulsa (candidato independente);
7. Haja proibio de coligao partidria;
8. Seja efetivado o financiamento pblico das
campanhas eleitorais;
9. Adote-se o instituto da fidelidade partidria.

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89

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90

O FINANCIAMENTO DE PARTIDOS
POLTICOS E DE CAMPANHAS ELEITORAIS
NO CONTEXTO DA REFORMA POLTICA
BRASILEIRA

Lara Marina Ferreira1

Resumo
Trata do financiamento de campanhas e de partidos polticos no
Brasil e apresenta como objetivo sistematizar os argumentos sobre
o tema, contribuindo, assim, para o debate sobre a adoo de um
financiamento exclusivamente pblico. Para tanto, apresentam-se
os argumentos que levaram ao desenvolvimento da atual legislao
brasileira e as propostas da reforma poltica em debate no Congresso
Nacional. Ao final, prope-se a alterao do atual sistema misto de
financiamento e o aprofundamento do debate sobre a instituio de
listas fechadas e de federaes como principal caminho a ser trilhado.
Palavras-chave: Financiamento de campanhas eleitorais. Financiamento de partidos. Direito Eleitoral. Democracia.

Abstract
This paper presents a study about Campaign and Party Finance in
Brazil and it intends to present the arguments about the question to
contribute for the debate about the adoption of exclusively public
financing for campaigns. For that, this paper presents the arguments
Servidora da Escola Judiciria do Tribunal Regional Eleitoral de Minas Gerais.
Especialista em Temas Filosficos pela Universidade Federal de Minas Gerais. Mestranda
em Direito pela Universidade Federal de Minas Gerais.

91

Estudos Eleitorais, Volume 6, Nmero 1, jan./abr. 2011

that were related to the development of the Brazilian legislation


nowadays and the proposals in Politic Reform in National Congress.
At the end, it presents the suggestion to improve the dual system
for financing and to approach the debates about closed lists and
federation.
Keywords: Campaign Financing. Party Financing. Electoral Law.
Democracy.

1 Introduo
A relao que se estabelece entre poder poltico e poder
econmico na sociedade ps-moderna revela, na questo do
financiamento de campanhas eleitorais, facetas e implicaes
extremamente complexas, diante das quais a possibilidade de
consenso se mostra cada vez mais difcil.
Embora essa dificuldade no seja uma especificidade
brasileira, nossos recorrentes escndalos de corrupo na esfera
poltica contribuem para que o tema seja apresentado como
uma das peas fundamentais da reforma poltica, reavivando, de
tempos em tempos, a discusso. Cada nova notcia de corrupo
reacende o debate sobre a necessidade de uma reforma poltica
capaz de resolver nossos problemas, fundada, muitas vezes, em
uma rgida separao entre uma classe poltica corrupta e uma
sociedade civil honesta e transparente (RUBIO, 2005, p. 6).
nesse contexto que se insere a proposta de
financiamento exclusivamente pblico de campanhas eleitorais
no Brasil, alado a um dos temas centrais da reforma poltica,
fonte de intenso debate dos parlamentares no Congresso
Nacional, dos especialistas nas universidades e fruns e dos
diversos setores da sociedade.
O objetivo do presente artigo apresentar, de forma
sistematizada, a dinmica normativa sobre o tema, evidenciando
seu primeiro direcionamento para o financiamento privado e o

92

O financiamento de partidos polticos e de campanhas eleitorais

caminho at a atual proposta de financiamento exclusivamente


pblico.
Para tanto, ser apresentado o desenvolvimento da
legislao sobre financiamento de partidos e de campanhas
eleitorais no Brasil aps a reabertura democrtica, com o debate
sobre os argumentos que, poca, levaram sistematizao do
financiamento misto.
A seguir, sero analisadas as propostas de financiamento
exclusivamente pblico em tramitao no Congresso Nacional,
atentando-se especialmente para sua ligao com a proposta
de reforma do prprio sistema eleitoral e a instituio das listas
fechadas.
Espera-se, ao final, contribuir para a compreenso
dos argumentos apresentados e oferecer um suporte para
reflexo de sua pertinncia ou no ao sistema poltico-eleitoral
brasileiro.

2
Em direo ao financiamento privado:
sistematizao histrica das legislaes sobre
financiamento de partidos e de campanhas
eleitorais no Brasil
Como ponto de partida para a discusso, adotase, no presente trabalho, o marco histrico da reabertura
democrtica no Brasil, especialmente no que se refere ao
financiamento das primeiras campanhas eleitorais que se
seguiram ao fim do regime militar. importante ressaltar
que no se trata de uma escolha aleatria; ao contrrio, essa
vinculao demonstra que o financiamento de campanhas
eleitorais se revela particularmente problemtico em
contextos democrticos, precisamente porque o que se busca

93

Estudos Eleitorais, Volume 6, Nmero 1, jan./abr. 2011

defender nesse debate a realizao da prpria democracia.


A preocupao com o sistema de financiamento de partidos e
de campanhas eleitorais constitui, em verdade, a preocupao
com a igualdade de condies entre os candidatos e com a
garantia de no ingerncia de interesses privados no processo
de tomada de decises em interesses pblicos.
O estudo da legislao eleitoral do regime militar
refora esse argumento. A Lei Orgnica dos Partidos Polticos (Lei
n 5.682/1971) estabelecia que os partidos polticos eram pessoas
jurdicas de direito pblico e que adquiriam personalidade
com o registro no Tribunal Superior Eleitoral, dispositivos que
revelam o intenso controle do Estado sobre as agremiaes
partidrias. Nesse sentido, a adoo de um financiamento
exclusivamente pblico, como preconizavam os artigos 91 e 922
do referido diploma normativo, absolutamente coerente com
a sistemtica adotada poca.
A Constituio de 1988, entretanto, inscreve como um
dos princpios basilares do Direito Eleitoral a autonomia dos
partidos polticos, nos termos do artigo 17. Assim, as agremiaes
partidrias so apresentadas como pessoas jurdicas de direito
privado, que adquirem personalidade com o registro civil.
Especificamente sobre financiamento, a Constituio
Federal apresenta apenas a vedao de recebimento de recursos
de fontes estrangeiras, a necessidade de prestao de contas
Justia Eleitoral e a previso de recebimento de recursos
do fundo partidrio e acesso gratuito ao rdio e televiso.
As primeiras eleies presidenciais3 da Nova Repblica em
1989 se realizaram sobre esse pano de fundo principiolgicoArt. 91. vedado aos partidos:
[...]
IV receber, direta ou indiretamente, sob qualquer forma ou pretexto, contribuio,
auxlio ou recurso procedente de empresa privada, de finalidade lucrativa, entidade de
classe ou sindical.
Art. 92. So ilcitos os recursos financeiros de que trata o artigo anterior, assim como os
auxlios e contribuies, cuja origem no seja mencionada ou esclarecida.
3
O pleito de 1989 foi regido pela Lei n 7.773 de 8 de junho de 1989 sem, contudo,
estabelecer disposies especficas sobre financiamento.
2

94

O financiamento de partidos polticos e de campanhas eleitorais

constitucional, ainda sem regulamentao legal especfica sobre


financiamento de partidos polticos e de campanhas eleitorais,
aplicando-se de forma suplementar a Lei n 5.682/1971.
Os escndalos de corrupo que envolveram a campanha
e o governo do presidente Fernando Collor de Melo acenderam
as discusses sobre o sistema de financiamento de campanhas
polticas no Brasil. No centro das investigaes da Comisso
Parlamentar de Inqurito (CPI) que levou ao impeachment do
primeiro presidente da Repblica eleito aps o regime militar
estavam as atividades de seu tesoureiro de campanha, as
doaes ilegais e o trfico de influncia entre financiadores e
governo. O relatrio da CPI traz um captulo que analisa o tema,
bem como propostas destinadas a regulamentar a arrecadao
e a fiscalizao desses recursos financeiros.
No dcimo captulo do relatrio final da CPI, intitulado
Dos fatores que possibilitam esquemas do tipo PC (CONGRESSO
NACIONAL, 1992, p. 303), o primeiro fator elencado o
financiamento de campanhas eleitorais. O relatrio destaca,
j de incio, que as quantias gastas nas campanhas eleitorais
tm cifras assombrosas (CONGRESSO NACIONAL, 1992, p. 303)
e que esse fenmeno est inserido dentro de um contexto
mundial, na medida em que as duas ltimas dcadas do sculo
XX foram marcadas pelo crescente aumento de gastos nas
campanhas eleitorais4.
Para fazer frente a esses gastos, os candidatos lanavam
mo de recursos de fontes privadas, apesar de proibidas pela
Lei n 5.682/1971, fato que levaria ao discurso corrente de que a
legislao brasileira seria hipcrita, irreal e excessivamente
rigorosa (CONGRESSO NACIONAL, 1992, p. 304). Como
fundamento principal dessas crticas, estava a necessidade de
legalizao das doaes privadas, que contribuiriam para a
moralizao e a transparncia das contas apresentadas.
Segundo o relatrio, entre as causas que explicariam esse aumento de gastos estaria
o desenvolvimento dos meios de comunicao, que impe a necessidade de experts em
campanhas eleitorais, o prolongamento das campanhas eleitorais e, especificamente
no caso do Brasil, dado o tamanho de seu territrio, a necessidade de locomoo dos
candidatos, com a utilizao de jatinhos (CONGRESSO NACIONAL: 1992, p. 303).

95

Estudos Eleitorais, Volume 6, Nmero 1, jan./abr. 2011

O relatrio defende, entretanto, que a mera legalizao


dos recursos privados no seria capaz de resolver o problema,
pois ainda que contribusse para a veracidade das informaes,
no bastaria para coibir o abuso do poder econmico em
campanhas eleitorais. A possibilidade de doaes privadas
deveria vir acompanhada de intensa regulamentao que
evitasse a distoro do poder poltico em poder econmico, na
qual o primeiro se apresentaria como mera fachada do segundo.
A questo sobre o controle e a fiscalizao das contas de
campanha constitui, sem dvida, um ponto central. O esforo,
naquele momento, era para garantir a atuao eficaz da Justia
Eleitoral com a extino das comisses interpartidrias. Trata-se
de um argumento absolutamente coerente com o apresentado
por muitos especialistas que defendem que o organismo de
controle deve ser independente do poder poltico (RUBIO,
2005, p. 9).
Um ltimo e importante destaque colocado no
sistema eleitoral brasileiro, sobretudo no que se refere s
distores do sistema proporcional. Segundo o relatrio,
o sistema proporcional brasileiro conduz fragmentao
ideolgico-partidria, dificulta o controle dos parlamentares
pela sociedade e contribui para o encarecimento das campanhas
eleitorais. Nesse ponto, o relatrio destaca o sistema distrital
misto alemo como modelo a ser estudado e perseguido, na
medida em que diminui os riscos inerentes ao sistema distrital
puro (formao de maiorias e excluso de minorias) e fortalece
a representao partidria.
Essa relao estreita apontada entre financiamento
de partidos e de campanhas eleitorais, por um lado, e sistema
eleitoral, por outro lado, acompanha todo o debate sobre o
tema. Como crtica principal, apresentam-se a fragilidade
dos partidos polticos e a desconfiana da sociedade em
relao a eles. Entretanto, essa soluo apresentada pela CPI
financiamento misto e sistema distrital misto revela nova
configurao nas propostas atuais da reforma poltica, como se
ver adiante.
96

O financiamento de partidos polticos e de campanhas eleitorais

Como concluso, o relatrio apresenta proposta de


lei para adoo de um sistema de financiamento misto de
campanhas eleitorais, com o aporte de recursos pblicos e de
recursos privados.
No que toca ao financiamento privado, o relatrio
da CPI defende sua implantao com a adoo de parmetros
realistas e de controles severos. Para tanto, indica a necessidade
de limitaes para gastos e de determinao de tetos para as
doaes e a vedao de financiamento por empresas vinculadas
ao Estado por contratos de fornecimento, prestao de obras ou
servios, reforando mais uma vez a tese de que este constitui
um ponto central do problema.
Quanto ao financiamento pblico, o relatrio indica a
necessidade de maior repasse de recursos aos partidos polticos
e candidatos, contribuindo para diminuir a irrealidade
da legislao eleitoral da poca, ao mesmo tempo em que
dificultaria a influncia do poder econmico no cenrio poltico.
As proposies do relatrio final da CPI foram
fundamentais para a edio das leis temporrias ns 8.713/1993
e 9.100/1995 que regeram, respectivamente, as eleies de 1994
e de 1996, tendo adotado o sistema de financiamento misto de
partidos polticos e de campanhas eleitorais. So frequentes os
estudos que indicam a relao entre o esquema PC e a adoo
do financiamento misto, com a incluso do financiamento
privado5.
Em 1971, uma nova lei orgnica dos partidos polticos foi promulgada (Lei n 5682). (...)
Durante a vigncia daquela lei, criou-se um incentivo ao financiamento de campanhas
via formao de um caixa dois, ou seja, os recursos recebidos margem da lei faziam
parte de uma contabilidade paralela e, portanto, no divulgada pelos partidos. Um caso
notrio dessa ocorrncia foi o chamado Esquema PC, iniciado durante a campanha
eleitoral do primeiro presidente eleito diretamente aps o perodo militar, Fernando
Collor de Mello. Seu tesoureiro de campanha, Paulo Csar de Farias, recebia dinheiro de
empresrios nacionais durante a disputa eleitoral e o mandato presidencial, facilitando,
em troca, licitaes pblicas para aquelas empresas. Uma CPI tambm foi instaurada,
levando ao afastamento de Collor do cargo de presidente da Repblica. Estima-se
que o esquema tenha movimentado, no mnimo, US$ 350 milhes. Nesse contexto, a
permisso do financiamento privado passou a ser considerada a melhor alternativa,
culminando na alterao, em 1995, da lei orgnica dos partidos polticos (Lei n 9.096)
(PORTUGAL; BUGARIN: 2003, p. 3).

97

Estudos Eleitorais, Volume 6, Nmero 1, jan./abr. 2011

A mesma sistemtica foi mantida pelas leis ns 9.096/95


Lei dos Partidos Polticos e 9.504/97 Lei das Eleies. Esses
dois diplomas normativos de natureza permanente e aplicveis
a todas as eleies desde ento estabeleceram as regras para
o sistema misto de financiamento de partidos e de eleies no
Brasil.
Dessa forma, foram traadas as diretrizes gerais para o
financiamento pblico de duas formas: o repasse de recursos do
fundo partidrio e a concesso de horrio gratuito no rdio e na
TV para a propaganda poltico-partidria e para a propaganda
eleitoral. O fundo partidrio, nos termos do artigo 38 da Lei
n 9.096/95, constitudo por multas e penalidades eleitorais,
recursos financeiros destinados por lei, doaes de pessoas
fsicas e jurdicas e dotaes oramentrias equivalentes a trinta
e cinco centavos de real por eleitor. A distribuio desses recursos
leva em considerao, principalmente, a representatividade na
Cmara dos Deputados, sendo que apenas 5% dos recursos so
distribudos igualitariamente entre todos os partidos polticos.
A partir do artigo 45, disciplinado o acesso gratuito ao rdio e
televiso, sendo vedada a utilizao de propaganda paga, nos
termos do artigo 45, 6.
Quanto ao financiamento privado, a Lei n 9.096/95,
embora possibilite doaes privadas aos partidos polticos
nos termos do artigo 39, no artigo 31 veda o recebimento de
recursos financeiros provenientes de entidades estrangeiras,
de carter pblico6 ou entidade de classe ou sindical. Por sua
vez, a Lei n 9.504/97, em seu artigo 24, apresenta um rol mais
extenso de fontes vedadas de financiamento para campanhas
eleitorais7, incluindo, alm das j previstas para os partidos,
Autoridade ou rgos pblicos, autarquias, empresas pblicas ou concessionrias de
servios pblicos, sociedades de economia mista e fundaes institudas em virtude de
lei e para cujos recursos concorram rgos ou entidades governamentais;
7
A Lei n 12.034/2009, ao incluir um dispositivo que possibilita aos partidos polticos em
ano eleitoral, a distribuio pelas diversas eleies dos recursos financeiros recebidos
de pessoas fsicas e jurdicas, chama ateno para a necessidade de controle eficaz, para
evitar o repasse de recursos provenientes de fontes no vedadas para partidos polticos
que sejam vedadas para campanhas eleitorais.
6

98

O financiamento de partidos polticos e de campanhas eleitorais

fundao mantida com recursos provenientes do poder pblico;


permissionrio de servio pblico; entidade de direito privado
beneficiria de contribuio compulsria em virtude de
disposio legal; entidade de utilidade pblica; pessoa jurdica
sem fins lucrativos que receba recursos do exterior; entidades
beneficentes e religiosas; entidades esportivas; organizaes no
governamentais que recebam recursos pblicos; organizaes
da sociedade civil de interesse pblico.
Portanto, desde que no estejam entre as fontes
vedadas, as pessoas fsicas e jurdicas podem realizar doaes
para partidos ou candidatos, observados os limites de dez por
cento dos rendimentos brutos auferidos no ano anterior
eleio para pessoa fsica e de dois por cento do faturamento
bruto do ano anterior eleio para pessoa jurdica. possvel,
ainda, a utilizao de recursos do prprio candidato, limitado
ao valor mximo de gastos estabelecido pelo partido8.
Em linhas gerais, esta a configurao atual do sistema
de financiamento misto de partidos e campanhas eleitorais
no Brasil. sobre essa sistemtica que incidem as crticas e as
propostas de reforma poltica que sero tratadas a seguir.

3 Em direo ao financiamento pblico: propostas


da reforma poltica
Na primeira dcada do sculo XXI, a orientao dos
debates sobre financiamento de partidos e de campanhas
eleitorais alterou significativamente sua direo: o Congresso
Nacional centrou suas atividades na deliberao de projetos
que buscam, de maneira geral, restringir o financiamento de
partidos e de campanhas modalidade pblica.
Conforme estabelece o artigo 23 da Lei n 9.504/1997, com as alteraes recentes da
Lei n 12.034/2009.

99

Estudos Eleitorais, Volume 6, Nmero 1, jan./abr. 2011

Nesse sentido, destaca-se o Projeto de Lei n 2.679/2003,


de autoria da Comisso Especial de Reforma Poltica da Cmara
dos Deputados, criada no mesmo ano. Entre outros pontos,
o projeto prev a possibilidade de criao de federaes
partidrias, a proibio de coligaes em eleies proporcionais,
a instituio de lista fechada para o preenchimento das vagas
no parlamento e de regras sobre a formao da lista, alm da
instituio de um sistema exclusivamente pblico de campanhas
eleitorais.
A justificao ao PL n 2.679/2003 apresenta como
objetivo central solucionar problemas de longa data do sistema
eleitoral brasileiro, sobretudo a personalizao do voto nas
eleies proporcionais e o enfraquecimento das agremiaes
partidrias; os altos custos das campanhas eleitorais, que
tornam o seu financiamento dependente do poder econmico;
a excessiva fragmentao do quadro partidrio; e as intensas
migraes entre as legendas.
Todas essas questes so apresentadas como interrelacionadas e a leitura da justificao permite apontar
como ncleo do problema a fragmentao partidria e o
enfraquecimento poltico-ideolgico dos partidos polticos9.
em torno desse tema que as propostas parecem gravitar,
convergindo todas elas para a necessidade de identificao
programtica e de atuao dos partidos polticos. Por essa
razo, sugere-se a proibio de coligaes, que apresentariam
um carter eleitoreiro, e sua substituio por federaes
de partidos, de natureza mais ideolgica e de durao
Conforme exposto na justificativa do projeto apresentado: Trata-se de uma opo
poltica, no sentido de reforar as agremiaes partidrias, dentro da viso de que,
em sociedades de massa, com gigantescos eleitorados, a democracia representativa
s funciona bem quando h partidos, isto , organizaes intermedirias capazes
de recrutar lderes e militantes, fazer campanhas em torno de plataformas, atuar
disciplinadamente no Legislativo e, conquistando o governo, levar adiante as polticas
pelas quais propugnaram. O funcionamento da democracia requer interlocutores
confiveis e permanentes. Os partidos so to relevantes na moldura poltica de um
pas quanto a existncia de um marco regulatrio e jurdico estvel o para a sua
economia e sociedade (COMISSO ESPECIAL DE REFORMA POLTICA: 2003, p. 17)

100

O financiamento de partidos polticos e de campanhas eleitorais

mais prolongada, estendendo sua atuao conjunta para o


parlamento. Esse tambm o fundamento apontado para a
instituio de listas fechadas, para fortalecer o vnculo entre
o eleitor e as agremiaes polticas sem personific-las em
determinados candidatos.
dentro desse objetivo geral que a proposta de
financiamento pblico exclusivo de campanhas eleitorais deve
ser analisada. Segundo a justificao do projeto, as campanhas
eleitorais tornaram-se extremamente caras nas ltimas dcadas,
o que teria levado dependncia de financiadores privados.
Nesse sentido, dispe-se na justificao que:

As democracias tm apelado, por essa razo, para


esquemas de financiamento pblico que, entre
outras virtudes, possibilita a partidos e candidatos
sem acesso a fontes privadas competir em
igualdade de condio com os demais. No entanto,
o convvio entre financiamento pblico e privado
problemtico, porque no inibe a ao do poder
econmico, razo pela qual optamos, neste projeto,
pelo financiamento pblico exclusivo. (COMISSO
ESPECIAL DE REFORMA POLTICA: 2003, p. 20)

Portanto, a partir do mesmo diagnstico apresentado


no relatrio da CPI de 1992 os altos gastos das campanhas
eleitorais , prope-se uma soluo radicalmente oposta.
Enquanto naquele momento os parlamentares defendiam
a abertura do financiamento para doaes privadas, no
PL n 2.679/2003 a orientao para o financiamento
exclusivamente pblico.
Para que fosse possvel a implantao desse sistema,
o projeto expunha a necessidade de instituio das listas
fechadas. Dessa forma, estaria garantida a no diluio
dos recursos pblicos em diversas campanhas individuais.
Como consequncia, os custos das campanhas diminuiriam
101

Estudos Eleitorais, Volume 6, Nmero 1, jan./abr. 2011

sensivelmente e a fiscalizao das contas pela Justia Eleitoral


seria facilitada, alm de se agregar legitimidade ao sistema.
Portanto, o projeto estabelecia a proibio absoluta
de recursos de origem privada para financiamento de
campanhas eleitorais, restando sua utilizao permitida para
o financiamento de partidos polticos. Vedava tambm a
utilizao de recursos do fundo partidrio para a realizao
das campanhas eleitorais. Como fonte nica de recursos10 para
o financiamento de campanhas eleitorais, seria institudo um
fundo prprio por meio de repasse do oramento pblico, de
valor equivalente ao nmero de eleitores do pas, multiplicado
por R$7,00 (sete reais), tomando-se por referncia o eleitorado
existente em 31 de dezembro do ano anterior elaborao da
lei oramentria.
Apenas para efeitos ilustrativos e segundo dados
do eleitorado de novembro de 201011, aplicando-se a regra
estabelecida no projeto, o valor destinado ao financiamento
de campanhas seria da ordem de R$948.815.756,00. Esse
montante seria distribudo entre os partidos polticos da
seguinte forma: um por cento igualitariamente entre todos os
partidos; quatorze por cento, divididos igualitariamente entre
os partidos e federaes com representao na Cmara dos
Deputados; oitenta e cinco por cento divididos entre os partidos
e federaes, proporcionalmente ao nmero de representantes
na Cmara dos Deputados.
A crise poltica que se instalou diante das diversas
denncias que surgiram no primeiro governo do presidente
Lula promoveu o debate ainda mais intenso sobre a necessidade
Art. 20. O partido, coligao ou federao partidria far a administrao financeira de
cada campanha, usando unicamente os recursos oramentrios previstos nesta lei, e far a
prestao de contas ao Tribunal Superior Eleitoral, aos tribunais regionais eleitorais ou
aos juizes eleitorais, conforme a circunscrio do pleito.
1 Fica vedado, em campanhas eleitorais, o uso de recursos em dinheiro, ou estimveis
em dinheiro, provenientes dos partidos e federaes partidrias e de pessoas fsicas e
jurdicas.
11
Segundo dados do site do Tribunal Superior Eleitoral, o eleitorado brasileiro registrado
em novembro de 2010 de 135.545.108 eleitores.
10

102

O financiamento de partidos polticos e de campanhas eleitorais

de uma reforma poltica e a discusso sobre o sistema de


financiamento de campanhas polticas. Como exposto na
introduo, a corrupo parece ser o mote da reforma poltica,
impulsionando os debates a cada novo escndalo.
Em 2004, o PL n 2.679/2003 foi apensado ao PL
n 5.268/2001, por afinidade temtica, tendo em vista que
ambos tratavam de alteraes na legislao eleitoral12. Em 2007,
a Cmara dos Deputados deferiu o Requerimento n 451/07 do
deputado Miro Teixeira (PDT/RJ) para agrupar os projetos em
tramitao nas duas casas do Congresso Nacional que tratavam
de temas relacionados reforma poltica, procurando agregar
os argumentos e debates realizados. Assim, o PL n 5.268/2001
e o PL n 2.679/2003 foram apensados ao Projeto de Lei
n 8.039/1986, do Senado Federal, sendo que, em consequncia
de sua rejeio em 30.5.2007, restaram prejudicados os dois
projetos e a proposta de financiamento pblico exclusivo de
campanhas eleitorais.
Ainda em 2007, entretanto, a proposta foi reapresentada
no Projeto de Lei n 1.210/2007, de autoria do deputado Regis
de Oliveira (PSC/SP), que retoma na ntegra os mesmo pontos
do PL n 2.679/2003. Aquecida pelos escndalos do mensalo e
pelo fortalecimento do debate, a proposta tramitou em regime
de urgncia, com a solicitao de apensamento de outras
proposies que tratavam dos mesmos temas.
Na Comisso de Constituio e Justia, tendo sido
inicialmente indicado o relator deputado Arnaldo Faria de S
(PTB-SP), foi este substitudo pelo deputado Ronaldo Caiado
(DEM/GO). O deputado do DEM, que acabou emprestando
seu nome proposta, informalmente apelidada de proposta
Caiado, emitiu, em junho de 2007, parecer favorvel ao projeto
O projeto de 2001, entretanto, no sugeria a adoo de um sistema exclusivamente
pblico de campanhas eleitorais. Limitava-se a propor um aumento da dotao
oramentria destinada ao Fundo Partidrio, para que fosse destinado, em anos
eleitorais, o dobro dos recursos previstos no art. 38 da Lei 9.096/95, justificando essa
proposio pela necessidade de diminuir a dependncia exagerada dos partidos em
relao aos financiadores privados.

12

103

Estudos Eleitorais, Volume 6, Nmero 1, jan./abr. 2011

no que toca sua constitucionalidade, juridicidade e tcnica


legislativa e no mrito pela aprovao13.
Aps a anlise das 337 emendas proposta e tendo em
vista a edio da Lei n 11.300/2006 (a minirreforma eleitoral)
e da Lei n 11.459/2007 (que trata da distribuio do fundo
partidrio), bem como a deciso do Supremo Tribunal Federal
que declarou a clusula de desempenho inconstitucional, o
relator props uma emenda substitutiva global, agregando as
emendas pertinentes e atualizando as propostas.
O substitutivo ao Projeto de Lei n 1.210/2007 reafirma
a necessidade de adoo de listas fechadas como condio
de possibilidade para a instituio de um financiamento
exclusivamente pblico de campanhas eleitorais, afastando os
argumentos em favor das listas mistas ou listas flexveis14.
Ao contrrio da proposta de financiamento pblico,
contra a qual poucos argumentos foram apresentados, o
critrio de formao das listas fechadas e a instituio de
federaes para as eleies proporcionais foram os pontos
mais polemizados pelas emendas apresentadas. Tais polmicas
demonstraram, mais uma vez, que o cerne do problema reside
na necessidade de fortalecimento dos partidos como instncia
mediadora do processo de deciso.
O projeto de 2001, entretanto, no sugeria a adoo de um sistema exclusivamente
pblico de campanhas eleitorais. Limitava-se a propor um aumento da dotao
oramentria destinada ao Fundo Partidrio, para que fosse destinado, em anos
eleitorais, o dobro dos recursos previstos no art. 38 da Lei n 9.096/95, justificando essa
proposio pela necessidade de diminuir a dependncia exagerada dos partidos em
relao aos financiadores privados.
14
Segundo exposto no parecer do Dep. Ronaldo Caiado, conforme mencionamos
anteriormente, o projeto ora em discusso produto dos trabalhos da Comisso Especial
de Reforma Poltica, que, ao longo de 2003, debruou-se sobre o tema, concluindo que
no haveria possibilidade de adoo do financiamento pblico de campanha sem a
implementao de listas partidrias preordenadas fechadas. Assim, amparado nas
dezenas de audincias pblicas realizadas pela referida Comisso, com a participao
de diversos especialistas da matria e de ministros do Tribunal Superior Eleitoral e do
Supremo Tribunal Federal, mantemos nosso entendimento no sentido de que a adoo
de listas partidrias flexveis ou mistas simultaneamente com o financiamento pblico
perverte inteiramente o iderio que motivou todos os parlamentares que, como eu,
h vrias legislaturas, buscam implementar uma Reforma Poltica com o escopo
de: moralizar o processo eleitoral, valorizar a representatividade do voto popular e
fortalecer os partidos polticos (CMARA DOS DEPUTADOS: 2007, p. 6).
13

104

O financiamento de partidos polticos e de campanhas eleitorais

Nesse ponto, para combater as crticas apresentadas,


o relator reafirma que o sistema poltico eleitoral brasileiro,
na medida em que favorece a fragmentao, a indisciplina
e o enfraquecimento das agremiaes partidrias, impe a
necessidade do presidencialismo de coalizo. Nessa dinmica,
observa-se a preocupao em agregar mltiplos parlamentares
a servio da agenda imposta pelo Executivo, diminuindo-se
o poder de atuao dos partidos polticos. A proposta para
resolver esse problema central seria, portanto, a instituio
de listas fechadas, a criao de federaes e a adoo de um
financiamento pblico exclusivo de campanhas eleitorais.
Sobre o primeiro ponto, Caiado afirma que o Substitutivo
ao PL n 1.210/2007 no perde de vista a possibilidade de
oligarquizao e mesmo de caciquismo no processo de
formao das listas partidrias, sendo que as regras propostas
pretendem, dentro do limite constitucional da autonomia
partidria, balizar procedimentos democrticos a serem
observados. O parecer, entretanto, no trata, diretamente,
da proposta de renovao mnima de 20 por cento da lista
apresentada pela emenda 345, que contou com apoio de
grande parte dos parlamentares.
Sobre a proposta de flexibilizao das coligaes, o
parecer reafirma o modelo apresentado na redao original do
PL n 1210/2007 para considerar a coligao, permitida apenas
para as eleies majoritrias, como associao de carter
temporrio, dirigida ao processo eleitoral, enquanto que as
federaes de partidos seriam caracterizadas por seu carter
duradouro, pertinente ao funcionamento parlamentar.
Especificamente sobre a questo do financiamento,
em sua redao final, o Substitutivo ao PL n 1.210/2007 no
apenas prope a adoo de um sistema exclusivamente pblico
para o financiamento de campanhas eleitorais como estende
esse modelo ao financiamento de partidos e federaes,
propondo a alterao do artigo 39 da Lei n 9.096/95, nos
seguintes termos:
Art. 39. vedado a partido poltico ou federao
105

Estudos Eleitorais, Volume 6, Nmero 1, jan./abr. 2011

receber doaes de pessoas fsicas e jurdicas para a


constituio de seus fundos.

Portanto, o financiamento de partidos polticos e de


federaes seria realizado exclusivamente pelos recursos do
fundo partidrio, distribudos conforme as diretrizes da Lei dos
Partidos Polticos com as introdues propostas pelo prprio
substitutivo.

4 guisa de consideraes finais: o financiamento exclusivamente pblico soluciona nossos


problemas?
Pretendeu-se demonstrar, no presente artigo, a
complexidade que envolve o tema do financiamento de
partidos e de campanhas eleitorais, revelada pela dinmica do
debate que se orienta ora para o financiamento privado, ora
para o financiamento pblico. Como questo final, prope-se
a seguinte pergunta: o financiamento exclusivamente pblico,
proposto no mbito da reforma poltica, resolve nossos
problemas? Essa anlise impe, como ponto de partida, a
identificao de quais seriam esses problemas.
A resposta imediata a necessidade de extinguir a
corrupo. Trata-se de uma relao to direta que, como visto,
so exatamente os escndalos que movimentam os debates e
impulsionam as alteraes legislativas. Embora esse no seja um
problema exclusivamente brasileiro, em pesquisa realizada para
o Frum Econmico Mundial em 2004, o ndice de desconfiana
em relao aos polticos na Amrica Latina foi o mais alto em
relao s outras regies do mundo, com o registro de 87% ao
passo que a mdia mundial foi de 63% (GALLUP apud RUBIO:
2005, p. 7). Nesse quadro de desconfiana geral, os partidos

106

O financiamento de partidos polticos e de campanhas eleitorais

polticos e os polticos so frequentemente apontados como


especialmente corruptos.
Sobre a corrupo, cabe discutir as possibilidades reais,
se no de sua extino, pelo menos de formas de lidar com o
problema. O pretendido isolamento entre poder poltico e poder
econmico, como preceituado na proposta da reforma poltica,
realmente possvel? A proibio normativa de recebimento de
recursos privados ser realmente capaz de impedir a influncia
de interesses no pblicos na arena poltica?
Neste ponto, importante assinalar que os debates,
concentrados em no percepo de recursos privados, acabam
por relegar para segundo plano a importncia do controle
efetivo, oportuno e eficaz, no apenas pela Justia Eleitoral,
mas tambm por toda a sociedade. No mesmo sentido, Bruno
Pinheiro Wanderley Reis afirma que:

[...] se quisermos reduzir o abuso de poder


econmico das eleies, o crucial aumentar
nossa capacidade institucional de controle eficaz
sobre o financiamento das campanhas e de sano
tempestiva e severa contra abusos (REIS, 2008,
p. 73)

Ainda que se possa defender que a instituio de um


sistema exclusivamente pblico de campanhas eleitorais possa
facilitar o controle das prestaes de contas pela Justia Eleitoral,
cabe questionar se ele ser capaz de facilitar o controle social
das contas. Ser realmente desejvel que os eleitores, sob o
manto de neutralidade do financiamento pblico, no consigam
conhecer os interesses privados que inevitavelmente estaro
relacionados a seus candidatos? O combate corrupo no se
realiza na pretenso de isolar o interesse pblico dos interesses
privados que, em certa medida, o constituem ou, pelo menos,
o conformam. Uma reforma do sistema de financiamento de

107

Estudos Eleitorais, Volume 6, Nmero 1, jan./abr. 2011

partidos e de campanhas eleitorais deveria apresentar, alm de


tetos e limites coerentes, a necessidade de divulgao pblica
da origem e dos destinos dos recursos, completa e oportuna,
ainda no perodo eleitoral, contribuindo, assim, para o processo
de deciso do eleitor.
O outro problema revelado pela anlise sistemtica da
legislao e das propostas da reforma poltica a fragilidade
do sistema proporcional brasileiro, excessivamente personalista
e incapaz de fortalecer os partidos polticos, seja na disputa
eleitoral, seja no processo poltico.
Conforme destaca o relator do PL n 1.210/2007, essa
configurao teria levado ao desenvolvimento, no Brasil,
do presidencialismo de coalizo. Trata-se de uma expresso
cunhada por Srgio Abranches no contexto de reabertura
democrtica e de promulgao da Constituio Federal
(ABRANCHES, 1988), usada para ilustrar a dificuldade em formar
maiorias no parlamento e a consequente impossibilidade de
movimentao do sistema poltico. Entretanto, Bruno Pinheiro
Wanderley Reis alerta para o fato de que essa percepo
inicial no teria se mostrado to verdadeira, conforme estudos
posteriores de Figueiredo e Limonji, que teriam demonstrado,
com pesquisas empricas, que, apesar da dificuldade em formar
maiorias no parlamento, o sistema tem se movimentado,
orientado por dispositivos centralizadores: proeminncia dos
lderes partidrios, com a instituio do Colgio de Lderes;
proeminncia do presidente da Repblica, com as prerrogativas
para edio de medidas provisrias, iniciativa de matria
oramentria, requerimento de urgncia na tramitao de
matrias do seu interesse, entre outros (REIS, 2008, p. 60).
Entretanto, embora a percepo de movimentao do
sistema tenha se estabelecido, a necessidade de dispositivos
centralizadores evidencia a fragilidade dos partidos polticos
em atuarem de forma ideologicamente comprometida, como
instituies efetivamente mediadoras do processo de tomada
de decises. Essa fragilidade est diretamente relacionada
personalizao do processo eleitoral e necessidade de
fortalecimento do vnculo entre eleitores e partidos.
108

O financiamento de partidos polticos e de campanhas eleitorais

Neste ponto, a proposta de instituio de federaes


e de listas fechadas para a eleio proporcional, em vez de ser
apresentada como condio de possibilidade para a adoo
de um financiamento exclusivamente pblico de campanhas
eleitorais, merece ser analisada com mais profundidade, como
proposta autnoma. As polmicas retratadas nas emendas
apresentadas ao PL n 1.210/2007, na medida em que se
concentraram nesse ponto da discusso, reforam o argumento
de que provavelmente esse seja o ncleo fundamental da
reforma poltica.
As dinmicas das propostas de financiamento entre o
pblico e o privado gravitaram, em um e em outro caso, em
sua relao com o sistema eleitoral em si e na necessidade
de fortalecimento dos partidos. O encaminhamento para a
concluso do presente artigo o de que o foco deve ser deslocado
da proposta de financiamento exclusivamente pblico para a
proposta de alterao do sistema eleitoral.
Como pressuposto de ambas as propostas, aponta-se a
necessidade de debate e deliberao sobre o carter democrtico
de cada uma delas, sobretudo no que se refere necessidade
de fortalecimento da democracia participativa, com a atuao
substancial da sociedade civil. a partir desse pano de fundo
que devem ser discutidos os limites, o controle e a fiscalizao
de um sistema desejvel de financiamento de partidos e de
campanhas eleitorais. tambm sobre esses pressupostos que
deve ser analisada a proposta de instituio de federao e de
listas fechadas, sobretudo no que se refere formao das listas
e configurao e atuao das federaes.

Referncias
ABRANCHES, Srgio Henrique Hudson de. Presidencialismo de
coalizo: o dilema institucional brasileiro. Dados, v. 31, n.1, p. 5-34.

109

Estudos Eleitorais, Volume 6, Nmero 1, jan./abr. 2011

BRASIL. Lei das Eleies. Lei n 9.504 de 30 de setembro de 1997.


Estabelece normas para as eleies. Braslia, 1997.
BRASIL. Lei dos Partidos Polticos. Lei n 9.096 de 19 de setembro de
1995. Dispe sobre partidos polticos, regulamenta os arts. 17 e 14,
3, inciso V, da Constituio Federal. Braslia, 1995.
BRASIL. Lei Orgnica dos Partidos Polticos. Lei n 5.682 de 21 de julho
de 1971. Braslia, 1971.
BRASIL. Cmara dos Deputados. Parecer da Comisso de Constituio
Justia e Cidadania ao Projeto de Lei n 1210/2007, da relatoria do
Deputado Ronaldo Caiado, Braslia, DF, 2007. Disponvel em: <http://
www.camara.gov.br/sileg/integras/475884.pdf>. Acesso em: 10
fev. 2011.
BRASIL. Cmara dos Deputados. Comisso Especial de Reforma
Poltica. Justificao, Projeto de Lei n 2.679/2003. Braslia: Cmara dos
Deputados. Disponvel em: <http://www.camara.gov.br/internet/sileg/
MontarIntegra.asp?CodTeor=187326>. Acesso em: 22 mar. 2011.
BRASIL. Congresso Nacional. Relatrio final da Comisso parlamentar
mista de inqurito destinada a apurar fatos contidos nas denncias do
senhor Pedro Collor de Melo referentes s atividades do senhor Paulo
Cesar Cavalcante de Farias, capazes de configurar ilicitude penal.
Braslia, 1992.
PORTUGAL, Adriana C.; BUGARIN, Maurcio S. Financiamento Pblico
de Campanhas Eleitorais: efeitos sobre bem-estar social e representao
partidria no Legislativo. Srie Textos para Discusso. Universidade de
Braslia, Departamento de Economia. 2003. Disponvel em: <www.
unb.org.br>. Acesso em: 2 abr. 2011.
REIS, Bruno Wanderley Pinheiro. Sistema eleitoral e financiamento
de campanhas no Brasil: desventuras do Poder Legislativo sob um
hiperpresidencialismo consociativo. In: OLIVEN, Ruben George;
RIDENTI, Marcelo; BRANDO, Gildo Maral; A Constituio de 1988
na Vida Brasileira. So Paulo: Hucitec, 2008. p.57-90.
RUBIO, Delia Ferreira. Fundos pblicos versus fundos privados. Revista
Novos Estudos, n. 73, p 5-15, 2005.

110

PRESIDENCIAS VITALICIAS PARA EL


SOCIALISMO DEL SIGLO XXI
LOS PRESIDENTES-REYES REGRESAN A
IBEROAMRICA

Pedro Fernndez Barbadillo1

RESUMEN
En 1992, despus de la aprobacin de la Constitucin de Paraguay,
la mayora de los pases de Iberoamrica prohiba la reeleccin del
presidente o la limitaba. A partir de entonces, la reeleccin presidencial
se ha ido imponiendo. Los presidentes con respeto a la institucionalidad
se conforman con un mandato consecutivo, pero las figuras del
socialismo del siglo XXI pretenden incluso la reeleccin ilimitada. Este
texto repasa las diferentes realidades que, con respecto a la reeleccin
o no del presidente, se dan hoy en las repblicas iberoamericanas.
Palabras-clave: Presidente. Reeleccin. Repblicas iberoamericanas.

ABSTRACT
In 1992, after the adoption of the Constitution of Paraguay, most
Latin American countries banned the reelection of President or
limited it to one term. Since then, the president's reelection has been
imposed again. The presidents with respect to the institutions of their
Artculo publicado en Cuadernos de Pensamiento Poltico, n 30, Abril-Junio de 2011,
Fundacin para el Anlisis y los Estudios Sociales (FAES), Madrid.
Periodista, doctorando en derecho constitucional y analista para Iberoamrica del
Grupo de Estudios Estratgicos (GEES).

Estudos Eleitorais, Volume 6, Nmero 1, jan./abr. 2011

countries conform themselves only a consecutive term, but the leaders


of "socialism of the XXI century" even seek reelection indefinitely.
This article reviews the different realities that, with respect to the
president's re-election or not, there are today in the Latin American
republics.
Keywords: President. Reelection. Latin Americam republics.

Los reyes reinan hasta que mueren; los primeros


ministros gobiernan hasta que el parlamento les destituye o
pierden la mayora en la cmara. Y los presidentes electos
por los ciudadanos? Qu se puede hacer para garantizar que
un jefe de Estado nombrado en unas elecciones, que tiene a
sus rdenes a los militares y a los funcionarios, que dispone
de todos los recursos del Estado, abandona el poder y no se
convierte en un rey? El mecanismo constitucional inventado
en los pases iberoamericanos, antes que en Estados Unidos,
es el principio de no reeleccin: un plazo a la permanencia
del presidente. En los aos 80 y 90, este principio, junto la
reeleccin condicionada, eran absolutos en Iberoamrica, pero
hoy, por obra del nuevo populismo, denominado socialismo
del siglo XXI, que encabeza Hugo Chvez, se est regresando
a la reeleccin ilimitada. Para ste y sus aliados, las elecciones
se convierten en plebiscitos en los que vuelcan todo su poder.

1 PRIMER CENTENARIO DE LA HUIDA DE PORFIRIO


DAZ
En mayo de 2011 se cumplieron cien aos de la renuncia
al poder por el general mexicano Porfirio Daz y su abandono
del pas rumbo a Francia. Un dictador ms que escap antes de
que los sublevados le apresasen y fusilasen? No, el caso de Daz
marc un hito en Iberoamrica. Fue el primer presidente que se
eterniz en el poder a la vez que cuidaba las formas liberales
del siglo XIX, es decir, reformas constitucionales con su nombre
112

Presidencias vitacicias para el socialismo del siglo XXI

y elecciones amaadas. El general lleg al poder con la bandera


de la no reeleccin, en la que haba cado otro presidente, el civil
Sebastin Lerdo de Tejada, pero su rgimen se prolong entre
1877 y 1911. Daz hizo reformar varias veces la Constitucin
mexicana de 1857 para adaptarla a sus necesidades, a medida
que rebasaba los sucesivos lmites sobre la reeleccin.
Porfirio Daz ejerci el poder entre 1877 y 1880; en
1878 introdujo en la Constitucin la prohibicin de la reeleccin
inmediata y dos aos ms tarde cedi la presidencia a su
compadre el general Manuel Gonzlez definido por Enrique
Krauze (1987) como el primer tapado de la historia de Mxico.
Acabado su mandato (1880-1884), Gonzlez acept retirarse y
soportar las acusaciones de corrupcin que le hizo Daz. Al final
de su segundo cuatrienio, en 1887, se reform la Constitucin
para permitir una reeleccin inmediata con el requisito, a quien
hubiera sido presidente, de dejar un mandato intermedio para
volver a presentarse. En el siguiente perodo (1888-1892), Daz
prescindi de escrpulos e introdujo la reeleccin indefinida.
Meses antes de que concluyera el mandato de 1900-1904, el
perodo presidencial se alarg a seis aos. En 1910, con 80 aos
de edad, Daz gan un nuevo mandato. Pero en esta ocasin
parte del pueblo mexicano, encabezada por Francisco Madero,
se sublev bajo el lema No Reeleccin. Sufragio Efectivo.
A toda prisa, Daz y los cientifistas, la escuela poltica
que le apoyaba y que consideraba el ejercicio de la poltica
como una ciencia, trataron de dar marcha atrs. En 1911, el
propio Daz propuso la introduccin del veto a la reeleccin en
el sobado artculo 78 de la Constitucin, que aprob el mismo
Parlamento que antes haba aprobado sus reelecciones. Sin
embargo, la revolucin no se detuvo con esa bala de papel y
Daz tuvo que escapar a Europa. En Mxico se libraron guerras
civiles y religiosas que duraron hasta los aos 30. En 1933, el
artculo 83 de la Constitucin de 1917 pas su ltima reforma
y, desde entonces, ha permanecido intocado: prohibicin
absoluta de ser reelegido para quien haya desempeado el
cargo de presidente de la repblica, incluso de forma interina o
provisional, y mandato de seis aos.
113

Estudos Eleitorais, Volume 6, Nmero 1, jan./abr. 2011

Otras repblicas iberoamericanas tambin han tenido


presidentes-reyes, como Rafael Trujillo en la Repblica
Dominicana, Juan Vicente Gmez en Venezuela, Manuel Estrada
y Jorge Ubico en Guatemala, Alfredo Stroessner en Paraguay,
Tiburcio Caras en Honduras, Omar Torrijos en Panam, la familia
Somoza en Nicaragua y el ms longevo de todos, Fidel Castro en
Cuba. Si los Somoza fueron la primera familia real establecida
en Amrica desde el derrocamiento del emperador Pedro II de
Brasil, de la Casa de Braganza, los Castro Ruz son la segunda.

2 FLUJO Y REFLUJO DE LA REELECCIN


En Iberoamrica se desconfa de los gobernantes que
pretenden perpetuarse en el poder y se intenta poner lmites a
su ambicin. Uno de stos, el ms conocido y sencillo, es el de
poner una fecha fija a su salida del poder, mediante la limitacin
de mandatos o la prohibicin absoluta de reeleccin. Incluso las
juntas militares que gobernaron Brasil (1964-1985) y Argentina
(1976-1983) no permitieron la reeleccin de los generales que
desempeaban la jefatura del Estado. En Estados Unidos, el
lmite a una sola reeleccin se introdujo en 1951 mediante la
enmienda 22 a la Constitucin, de modo que el presidente
de la repblica es el nico cargo electo del pas sujeto a una
clusula de permanencia temporal.
En los aos 80 del siglo XX, antes de que cayese el bloque
socialista en Europa, las juntas militares de uno u otro signo en
Iberoamrica empezaron a dar paso a regmenes democrticos.
En 1989, cuando los chilenos y los paraguayos eligieron a sus
presidentes entre varios candidatos, todas las repblicas tenan
como jefes de Estado a presidentes libremente nombrados,
salvo Cuba. Una reaccin lgica en esos pases a las dictaduras
y a la arbitrariedad fue la imposicin de normas contra la
reeleccin: o se prohiba (Ecuador, Honduras, Guatemala, El
Salvador, Paraguay) o se permita despus de transcurrido
un mandato (Argentina, Per, Chile, Bolivia, Uruguay, Brasil,
Nicaragua) o bien dos (Panam). Mxico y Costa Rica mantenan
114

Presidencias vitacicias para el socialismo del siglo XXI

el veto a la reeleccin; y Venezuela y Colombia se la permitan


al ex presidente pero una vez transcurrido dos o un mandato,
respectivamente, desde que concluyese su primer perodo. En
esos aos, y con la excepcin ya citada de Cuba, slo la Repblica
Dominicana aceptaba la reeleccin indefinida.
Las primeras nuevas Constituciones que se aprobaron en
la dcada de los 90, la colombiana de 1991 y la paraguaya de
1992, implantaron el principio de no reeleccin absoluta. Pero
a partir de este momento, prcticamente todas las reformas
constitucionales siguientes en Iberoamrica fueron para suprimir
o rebajar los impedimentos a la reeleccin por distintos motivos.
Los presidentes en ejercicio queran aprovechar sus xitos contra
el terrorismo (el peruano Alberto Fujimori) o en economa (el
argentino Carlos Mnem y el brasileo Fernando Henrique
Cardoso) para ganar, al menos, un segundo mandato consecutivo.

Tabla 1. Reformas a favor de la reeleccin desde los aos 90

PAS

AO

MEDIO

Per

1993

Constitucin nueva

Argentina

1994

Constitucin nueva

Carlos Mnem

Brasil

1997

Reforma

Fernando
Cardoso

Venezuela

1999

Constitucin nueva

Hugo Chvez*

Costa Rica

2003

Sentencia

scar Arias

Colombia

2005

Reforma

lvaro Uribe

Bolivia

2008

Constitucin nueva

Rafael Correa*

Bolivia

2009

Constitucin nueva

Evo Morales*

Nicaragua

2009

Sentencia

Daniel Ortega*

Reforma derogada

*Presidentes en ejercicio en la actualidad


Fuente: elaboracin propia

115

BENEFICIADO
Alberto Fujimori

Estudos Eleitorais, Volume 6, Nmero 1, jan./abr. 2011

Los argumentos principales para limitar o prohibir la


reeleccin son la necesidad de reducir el poder del presidente y la
conveniencia de asegurar un relevo de personas y de elites. En
cambio, entre los argumentos a favor de la reeleccin destacan
la facultad popular para revocar a un mal gobernante o para
confirmar a uno bueno y la paulatina maduracin poltica
de los pases iberoamericanos, que equipara sus regmenes a
los de Estados Unidos y de Francia, donde la reeleccin est
admitida.
Ser mejor una presidencia de seis aos sin reeleccin
que una de ocho aos dividida en dos mandatos de cuatro
aos? En Brasil y Colombia, donde se introdujo la reeleccin
consecutiva por un nico mandato para el presidente en
ejercicio, sta ha funcionado correctamente. Lula da Silva se
opuso a una reforma que le habra abierto un tercer mandato
y la Corte Constitucional colombiana declar inconstitucional la
campaa a favor de un referndum nacional que promovan los
partidarios de una re-reeleccin para lvaro Uribe. En ambos
pases, un candidato del mismo partido que el presidente fue
elegido en 2010 por una mayora abrumadora.
Comenzado 2011, salvo Mxico, Paraguay, Guatemala
y Honduras, el resto de los pases de la regin incluyen la
reeleccin presidencial en sus Constituciones. Se trata de un
mecanismo ms del sistema poltico y, si ste es defectuoso,
la reeleccin tambin lo ser. No debe haber apriorismos. El
paladn del republicanismo cvico, Philippe Pettit (1997),
ledo en Espaa por Jos Luis Rodrguez Zapatero, se declara
favorable al bicameralismo y a favorecerlo, porque da por
sentado que un Parlamento bicameral controlar ms y mejor al
Ejecutivo que uno unicameral. Los Parlamentos de Marruecos,
Bielorrusia, Pakistn y Sudn son bicamerales. Son entonces
ms democrticos sus regmenes que los de Dinamarca, Suecia,
Holanda, Nueva Zelanda, Costa Rica y Finlandia, donde los
legislativos estn formados por una sola cmara? La misma
casustica se debe aplicar al principio de no reeleccin.

116

Presidencias vitacicias para el socialismo del siglo XXI

La no reeleccin en Mxico ha sido una pieza capital de la


dictadura perfecta (Mario Vargas Llosa, 1990), pero no porque
retirara a los presidentes del poder, sino porque impulsaba la
renovacin de los crculos que dominaban el Estado. As explica
Rangel (2007) la pervivencia de este rgimen, que se prolong
entre 1934 y 2000, hasta que gan las elecciones presidenciales
un candidato del Partido de Accin Nacional, Vicente Fox:
[...] cada seis aos se suscitan, justificadamente o
no, nuevas expectativas, nuevas oportunidades
reales o imaginarias para casi todos quienes de
otra manera podran sentirse tentados, segn la
tradicin latinoamericana, a buscar satisfaccin
para sus ambiciones a travs de una salida (as
se la llama) no institucional (como se dice).
Y la esclerosis del poder, la cual en el caso del
Porfirato desemboc adems en la gerontocracia,
es evitada. Ms sencillamente se podra decir que
un racimo de aprovechadores del poder (el que se
haba constituido en torno al presidente saliente,
hasta sus ms remotas y capilares ramificaciones)
se encuentra forzado sin violencia, con suavidad a
ceder el paso a otro grupo, que se va a constituir en
torno al presidente entrante.

En Mxico se pas de la dictadura de una persona a


la de un partido, el PRI (Partido Revolucionario Institucional),
miembro de la Internacional Socialista. Y cada dictadura
requiere una va diferente para mantenerse en el poder. En el
caso de Porfirio Daz, la reeleccin personal indefinida; en el
del PRI, la reeleccin personal vetada. Por el contrario, Uruguay,
Costa Rica, Colombia y Chile, donde existe la reeleccin, son
modelos de institucionalidad.
En lo que existe casi unanimidad es que la reeleccin
ilimitada es un atributo de la dictadura. Y lamentablemente
esa frmula vuelve a irrumpir en Iberoamrica. Y quien la
trae no es un general ensoberbecido o un civil desptico y

117

Estudos Eleitorais, Volume 6, Nmero 1, jan./abr. 2011

misntropo, sino el socialismo del siglo XXI, la nueva pcima


que compran tantos intelectuales y acadmicos de izquierdas
para rejuvenecerse y combatir al capitalismo. Como explica
Fernando Londoo (2005):
Quedan as servidas las condiciones para el
populismo que hoy brota como los lotos sobre los
pantanos. Partidos polticos desprestigiados, por
ineficientes y corruptos, la gente empobrecida y
sin esperanzas, una excusa, o un motivo, como
se quiera, para renegar contra los imperialismos,
y por ltimo, una buena mezcla de ignorancia y
mala memoria se alan impremeditadamente para
empujar las masas hacia cualquier aventura. Y es
cuando aparecen los aventureros [...].

3 CHVEZ NO SE VA, CHVEZ SE QUEDA!


A diferencia de los socialismos del siglo XX, el socialismo
del siglo XXI no tiene detrs a un partido de hierro, con su
vanguardia revolucionaria y su centralismo democrtico, sino
a un caudillo, a un napolen. Y para garantizar el triunfo del
nuevo rgimen hay que asegurar la permanencia del hombre.
Hasta ahora los procesos de implantacin de este movimiento
que han triunfado o han estado a punto de hacerlo han seguido
los mismos pasos en Venezuela, Bolivia, Ecuador, Nicaragua y
Honduras.
El primer objetivo, que confirma el discurso del
presidente-gua, es suprimir la Constitucin vigente, descalificada
con eptetos como oligrquica, liberal y colonialista. A fin de
cumplir sus promesas de refundacin nacional, reparto de
la riqueza, nacionalizacin del petrleo y eliminacin de la
delincuencia, los presidentes socialistas plantean a sus pueblos
la necesidad ineludible de contar con una nueva Constitucin.
Como las Constituciones tienen su propio procedimiento de
118

Presidencias vitacicias para el socialismo del siglo XXI

reforma, para saltrselo, los populistas deciden la convocatoria


de una Asamblea Constituyente que redacta la nueva norma
fundamental y la hacen aprobar en referndum.
Hugo Chvez gan las elecciones el 6 de diciembre de
1998 y el 2 de febrero asumi la presidencia de Venezuela; el
mismo da firm un decreto convocando un referndum en el
que solicitaba permiso para reunir una Asamblea Constituyente.
La respuesta fue s y en los meses siguientes se eligi la asamblea,
sta deliber y aprob la nueva Constitucin; el 15 de diciembre,
con una abstencin superior al 55% del censo, los venezolanos
la aprobaron en referndum. Entre tanto, mediante varios
decretos, Chvez cambi las leyes electorales, amedrent a los
jueces y a los medios de comunicacin y, no menos importante,
puso en marcha su programa de televisin Al, presidente. La
nueva Constitucin introdujo, junto a medidas socialistas e
intervencionistas en la economa, la educacin y la intimidad,
un mandato de seis aos para el presidente y la reeleccin por
otro perodo inmediato. La anterior Constitucin, con la que
haba sido elegido Chvez, fijaba un mandato de cinco aos
y el derecho para el ex presidente de presentarse una vez
transcurridos dos perodos, es decir, diez aos.
Cuando Alberto Fujimori impuso la Constitucin de
1993, que suprima el requisito de un mandato inhbil para
que un presidente pudiese volver a presentarse, discutieron los
juristas cmo se le aplicara a l, ya que haba sido elegido en
1990 con otra norma. Al poco de comenzar su segundo mandato
(1995-2000), Fujimori hizo que el Congreso aprobase en agosto
de 1996 una Ley de Interpretacin Autntica, que estableca
que no se tienen en cuenta retroactivamente, los perodos
presidenciales iniciados antes de la vigencia de la Constitucin.
Por tanto, el dictador podra acudir a las elecciones para obtener
el que sera su tercer mandato. El Colegio de Abogados de Lima
recurri la ley al Tribunal Constitucional y, como tres de los
magistrados la declararon inaplicable a Fujimori, el Congreso les
destituy. Fujimori gan sus terceras elecciones presidenciales
en 2000 mediante el fraude, aunque caera unos meses despus
debido a las protestas internas e internacionales.

119

Estudos Eleitorais, Volume 6, Nmero 1, jan./abr. 2011

Chvez esquiv problemas similares convocando


elecciones para relegitimar a todos los gobernantes electos,
incluido l mismo. La nueva Constitucin de 1999 le puso el
contador del tiempo en la presidencia de la repblica a cero.
Tena doce aos por delante si consegua la reeleccin en 2006.
Pero, como dice el Tenorio, no hay plazo que no se
cumpla ni deuda que no se pague. Una vez lograda la primera
reeleccin, Chvez necesitaba ms tiempo y, por eso, a los siete
aos de haberla aprobado, procedi a reformar su Constitucin,
que haba calificado como la mejor y ms democrtica del
mundo; por el contrario, la Constitucin aprobada en 1961
tuvo su primera reforma en 1973. El 2 de diciembre de 2007
llev a referndum una serie de reformas y enmiendas que
afectaban a 69 artculos de la Constitucin, que tena 350. Una
de las enmiendas levantaba las condiciones a la reeleccin
presidencial. Para sorpresa de todos, el chavismo perdi esa
consulta; pero recurri a otra va para salirse con la suya. El
15 de febrero de 2009, en un nuevo referndum, se aprob la
reeleccin ilimitada. Chvez (2009) celebr el resultado con las
siguientes palabras:
Me consumo y me consumir gustosamente al servicio
del hombre sufriente, de la mujer sufriente, del
pueblo sufriente. Me consagro ntegramente al pleno
servicio del pueblo. Todo lo que me queda de vida.
As lo juro, delante del pueblo, de mis hijas, de mis
nietos. A menos que el pueblo decida lo contrario,
este soldado ser el candidato a las elecciones de 2012
para dirigir al pas entre 2013 y 2019.

En 1989, el general Pinochet entreg el poder despus


de diecisis aos de dictadura; el mismo ao fue derrocado el
general Stroessner en Paraguay, que desde 1954 se hizo reelegir
siete veces; en 1994, la Repblica Dominicana donde rein
Joaqun Balaguer durante veintids aos suprimi de su
Constitucin la reeleccin ilimitada ; en 2000, Fujimori huy de

120

Presidencias vitacicias para el socialismo del siglo XXI

Per. A principios del siglo XXI, el nico pas americano donde


el jefe del Ejecutivo era un dictador y poda eternizarse era la
Cuba comunista. Y la Venezuela chavista copi este modelo
renunciando al Pacto de Punto Fijo, suscrito por la oposicin
democrtica a la dictadura del general Marcos Prez Jimnez,
y a los principios de democracia pluralista y alternancia que
contena2.
Por las buenas o por las malas. A la primera o a la
segunda. Todo vale con tal de que el caudillo se mantenga en su
trono o en su caballo. Chvez se ve como presidente hasta 2019
o incluso ms all. Ya dispone de la cobertura jurdica que le
permitir perpetuarse. Ahora slo le queda prear las urnas. En
febrero pasado celebr doce aos seguidos en el poder, tiempo
que ni el general Gmez desempe de manera ininterrumpida;
ste al menos tena el prurito de ceder la presidencia a algn
pelele por un par de aos.

4 LOS DISCPULOS: CORREA, MORALES Y ORTEGA


El rgimen chavista, al igual que el castrismo, practica
el imperialismo ms descarado. En los primeros aos en el
poder, los hermanos Castro organizaron invasiones de Panam,
Repblica Dominicana y Nicaragua, y enviaron al Che a Bolivia
a levantar una guerrilla. Como los tiempos cambian, Chvez
no puede desplazar hombres vestidos de verde olivo por el
continente, pero trata de conquistar nuevos pases mediante
En 2002, mediante un referndum se regres a la reeleccin consecutiva por un solo
mandato. Art. 49: El Poder Ejecutivo se ejerce por el Presidente de la Repblica, quien
ser elegido cada cuatro aos por voto directo. El Presidente de la Repblica podr optar
por un segundo y nico perodo constitucional consecutivo, no pudiendo postularse
jams al mismo cargo, ni a la Vicepresidencia de la Repblica. El actual presidente,
Leonel Fernndez Reyna, que ejerci su cargo por primera vez en un mandato previo a
la reforma constitucional (1996-2000) que suprimi la reeleccin ilimitada, concluir en
2012 sus ocho aos consecutivos.
Hugo Chvez (2011) ha calificado el Pacto de Punto Fijo como la ltima dictadura de
Venezuela, que slo termin cuando l fue elegido presidente.

121

Estudos Eleitorais, Volume 6, Nmero 1, jan./abr. 2011

sus mensajes difundidos por TeleSur, remesas de petrleo y el


hermanamiento con polticos iberoamericanos.
Puede ocurrir que el apoyo de Chvez hunda a ese
candidato, como le ocurri a Ollanta Humala en Per en 2006;
pero en otras ocasiones el poltico apadrinado se ha hecho con
el poder y entonces ha aplicado la misma frmula de Chvez:
agitacin popular, convocatoria de una Asamblea Constituyente
que lo libere de los requisitos de reforma de la Constitucin
vigente, elaboracin de una nueva norma fundamental y
disminucin de los lmites a la reeleccin presidencial.
El boliviano Evo Morales, el discpulo ms fiel de Chvez,
gan las elecciones de diciembre de 2005, despus de expulsar
por la violencia a dos presidentes, Gonzalo Snchez de Lozada
y Carlos Mesa. En julio de 2006 se celebraron las elecciones
para elegir una Asamblea Constituyente que redactase una
Constitucin con la finalidad de refundar Bolivia. Despus
de ms de un ao de estancamiento, los asambleistas adictos a
Morales se reunieron en un recinto militar y aprobaron el texto,
formado por 411 artculos, en un mes. El referndum se celebr
en enero de 2009.
La Constitucin vigente cuando Morales fue elegido
estableca un mandato presidencial de cinco aos y una nica
reeleccin despus de transcurrido, como mnimo, otro mandato.
Esta regulacin se sustituy por otra (art. 168) que permita dos
mandatos consecutivos de cinco aos. La disposicin transitoria
inclua un dictamen sobre el mismo asunto que afect a la
reeleccin de Fujimori: contaba el mandato anterior a la
entrada en vigor de la nueva Constitucin? Segn la disposicin
transitoria 1, introducida por un acuerdo entre el Movimiento
al Socialismo y los partidos de la oposicin, los mandatos
anteriores a la vigencia de esta Constitucin sern tomados
en cuenta a los efectos del cmputo de los nuevos periodos de
funciones. De esta manera, Morales quedaba inhabilitado para
encadenar tres mandatos seguidos. O eso se pensaba. Morales
se present a la reeleccin en diciembre de 2009, a los cuatro

122

Presidencias vitacicias para el socialismo del siglo XXI

aos de su primera victoria, y la consigui; entonces, deba dejar


la presidencia en 2014. Pero ya en septiembre de 2010 declar
que haba hecho trampa. Estas palabras anuncian un nuevo
conflicto poltico para 2014:
Nosotros sabamos que la derecha en 2008 quera
que yo cumpla mi mandato e inhabilitarme con el
artculo transitorio. La derecha trat de meterme
una trampa y nosotros la cruzamos, pero le hicimos
otra trampa ms interesante de fondo, eso es lo que
no quieren asumir. [] Legal y constitucionalmente
tengo [derecho] a una reeleccin, eso dice la
Constitucin. Cmo se explica eso? El artculo
transitorio habla de un mandato, y un mandato
de presidente es de cinco aos; yo no cumpl mi
mandato; por tanto, constitucionalmente estamos
habilitados para la reeleccin (EVO MORALES,
2010).

El 15 de enero de 2007, Rafael Correa tom posesin de


la presidencia de Ecuador y el mismo da, emulando a Chvez,
firm un decreto de convocatoria de una consulta popular
para que la ciudadana decidiera si quera una Asamblea
Nacional Constituyente. A partir de ese momento, la subversin
constitucional corri a paso de carga y Correa tuvo su texto antes
que Morales. A finales de 2008 se aprob la nueva Constitucin
y, de acuerdo con ella, Correa fue reelegido en abril de 2009. Ha
sido el primer gobernante de Ecuador que lo ha logrado en tres
dcadas; la inestabilidad del pas es tan grande que entre 1997
y 2005 fueron depuestos tres presidentes.
El rgimen de la reeleccin presidencial fue alterado.
En la Constitucin de 1998 (art. 98) se permita la reeleccin
del presidente y del vicepresidente luego de transcurrido un
perodo despus de aquel para el cual fueron elegidos. En
cambio, la nueva norma fundamental suprime el lapso de espera
en su artculo 144: la Presidenta o Presidente de la Repblica

123

Estudos Eleitorais, Volume 6, Nmero 1, jan./abr. 2011

permanecer cuatro aos en sus funciones y podr ser reelecto


por una sola vez.
De nuevo, a imitacin de Chvez, la Constitucin
perfecta, democrtica, popular y antioligrquica ha mantenido
su virginidad muy poco tiempo. En diciembre de 2010, Correa
anunci el envo de una propuesta de reforma para combatir
la delincuencia. Cabe preguntarse cundo le llegar el turno
a la reeleccin. A diferencia de la boliviana, esta Constitucin
no zanja la interpretacin de cuntos mandatos le quedan
a Correa, por lo que la crisis puede estallar cuando el actual
presidente anuncie su decisin de presentarse para el perodo
2013-2017.
Quien ya tiene asegurada la reeleccin indefinida es esa
reliquia de la guerra fra que se llama Daniel Ortega. Despus
de perder las elecciones frente a Violeta Chamorro (1990-1997),
Ortega tard diecisis aos en regresar a la presidencia de
Nicaragua. l y el mexicano Felipe Caldern, elegidos ambos
en 2006, son los presidentes electos en Iberoamrica con menor
porcentaje de voto: por debajo del 38%. Sin embargo, Caldern,
que propuso una reforma constitucional para introducir la
doble vuelta y que el Parlamento rechaz, no puede volver a
presentarse; Ortega, s.
Durante su primer perodo, el sandinista Ortega hizo
aprobar en 1987 una Constitucin que estableca un mandato
de seis aos y permita la reeleccin ilimitada, pero en 1995 se
suprimi la reeleccin (art. 147):

No podr ser candidato a


Vicepresidente de la Repblica:

Presidente

ni

a) El que ejerciere o hubiere ejercido en propiedad


la Presidencia de la Repblica en cualquier tiempo
del perodo en que se efecta la eleccin para el
perodo siguiente, ni el que la hubiere ejercido por
dos perodos presidenciales.

124

Presidencias vitacicias para el socialismo del siglo XXI

Con semejante medida se pretenda limitar un posible


retorno de Ortega por un nico mandato; pero nada ms
sentarse en la presidencia, en enero de 2007, ste empez a
remover los obstculos para su coronacin.
Como el Frente Sandinista de Liberacin Nacional no
dispona de los suficientes parlamentarios en la Asamblea para
forzar una reforma constitucional, recurri a la va judicial.
En octubre de 2009, mediante una sentencia amaada, la
Sala Constitucional de la Corte Suprema, compuesta por
magistrados designados por el sandinismo y en ausencia
de los magistrados liberales, acept los recursos de amparo
presentados por Ortega y un centenar de alcaldes de su
partido, en el que sostenan que se violaban sus derechos
fundamentales al prohibrseles la reeleccin en sus cargos.
Para mayor burla, la sentencia slo declara nula la prohibicin
para los recurrentes. En septiembre de 2010, el pleno de la
Corte Suprema, con la exclusin de los magistrados no adictos
al sandinismo y la participacin de los suplentes y hasta de dos
ex magistrados, confirm la sentencia. De modo que Ortega,
como Chvez, ya puede hacerse reelegir hasta la muerte, a no
ser que la crisis poltica que ha desencadenado le obligue a
retractarse.

HONDURAS: UN PARLAMENTO CONTRA UN


PRESIDENTE

El nico fracaso que ha sufrido la estrategia del


socialismo del siglo XXI para aadir nuevas estrellas a
su constelacin ha sido Honduras. La Constitucin de esta
repblica, aprobada en 1982, fija un mandato presidencial de
cuatro aos y prohbe absolutamente no slo la reeleccin (art.
239) sino, adems, su enmienda (art. 374). En 2006 accedi a la
presidencia Manuel Zelaya, del Partido Liberal. A finales de 2007,
ya con Ortega en la presidencia de la vecina Nicaragua, Zelaya
125

Estudos Eleitorais, Volume 6, Nmero 1, jan./abr. 2011

se acerc a la Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra


Amrica (ALBA), puesta en marcha por Chvez, y a Petrocaribe,
la organizacin que permite a los aliados del venezolano recibir
petrleo a precios de amigo.
Pero Zelaya no se limit a comprar petrleo rebajado,
sino que se uni a la estrategia poltica de Chvez de perpetuacin
en el poder. En noviembre de 2008 anunci su proyecto de hacer
una consulta antes de las siguientes elecciones presidenciales
y parlamentarias, programadas para noviembre de 2009, a las
que l no poda presentarse. La pregunta, la misma que hicieron
Chvez, Morales y Correa: aprueba usted que en las elecciones
del ao prximo se coloque una urna para decidir sobre la
convocatoria de una Asamblea Constituyente que redacte una
nueva Constitucin?
Por qu Zelaya no poda seguir el trmite de reforma
de la Constitucin que haba jurado cumplir? ste es muy
sencillo: basta con que aprueben la reforma dos tercios del
Parlamento en sesiones ordinarias (art. 373). La razn aparece
en las materias excluidas de la reforma (art. 374):
Los Artculos constitucionales que se refieren a la
forma de gobierno, al territorio nacional, al perodo
presidencial, a la prohibicin para ser nuevamente
Presidente de la Repblica, el ciudadano que lo haya
desempeado bajo cualquier ttulo y el referente a
quienes no pueden ser Presidentes de la Repblica
por el perodo subsiguiente.

Como no creemos que Zelaya quisiera instaurar


una monarqua hereditaria ni ceder parte del territorio
hondureo a otro pas, la nica posibilidad que le quedaba
de reforma por vas extraconstitucionales era el estatus de
la presidencia.
A lo largo de 2009, el enfrentamiento entre la voluntad

126

Presidencias vitacicias para el socialismo del siglo XXI

del presidente y la resistencia de las dems instituciones


(Congreso, Corte Electoral, Tribunal Supremo, Fuerzas Armadas)
fue aumentando de intensidad hasta que concluy en junio
con la detencin del presidente por el Ejrcito3. Zelaya fue
expulsado del pas y el Congreso, con mayora del Partido
Liberal, design como presidente interino al presidente del
Legislativo. Las elecciones de noviembre se celebraron; a ellas
se presentaron candidatos liberales y gan la presidencia el
dirigente del Partido Nacional, Porfirio Lobo, al que Zelaya
haba derrotado en 2005. En ningn momento ocup la jefatura
del Estado hondureo un militar.
La reaccin de Chvez ante la prdida de uno de sus
satlites fue furibunda. El venezolano anunci la puesta en
alerta de su Ejrcito, clam contra el golpe de Estado troglodita
y exigi la restauracin de la democracia, olvidando quiz que l
se haba sublevado en 1992 contra un Gobierno constitucional
y electo. Poco a poco, los pases vecinos y Estados Unidos han
ido reconociendo al Gobierno hondureo, que ha regresado a
las organizaciones internacionales de las que fue expulsado o
suspendido.

Tabla 2 Actual situacin de la reeleccin presidencial en


Iberoamrica.
PAS

REGULACIN

MANDATO

Argentina

Permitida. Dos mandatos uno inhbil y dos


mandatos ms

4 aos

Bolivia

Permitida. Slo dos mandatos consecutivos

5 aos

Brasil

Permitida. Dos mandatos uno inhbil y dos


mandatos ms

4 aos

Chile

Permitida despus de un mandato inhbil

4 aos

Colombia

Permitida. Slo dos mandatos consecutivos

4 aos

Sobre la crisis poltica en Honduras es recomendable la lectura de los artculos de Jos


Herrera Antonaya (2009) y de Pedro Fernndez Barbadillo (2009).

127

Estudos Eleitorais, Volume 6, Nmero 1, jan./abr. 2011

PAS

REGULACIN

MANDATO

Costa Rica

Permitida despus de dos mandatos inhbiles

4 aos

Cuba

Dictadura comunista

4 aos

Ecuador

Permitida. Slo dos mandatos consecutivos

4 aos

El Salvador

Permitida despus de un mandato inhbil

5 aos

Guatemala

Prohibida

4 aos

Honduras

Prohibida

4 aos

Mxico

Prohibida

6 aos

Nicaragua*

Permitida despus de un mandato y prohibida para


quien haya gobernado dos mandatos

5 aos

Panam

Permitida despus de dos mandatos inhbiles

5 aos

Paraguay

Prohibida

5 aos

Per

Permitida despus de un mandato inhbil

5 aos

R.
Dominicana

Permitida. Slo dos mandatos consecutivos

4 aos

Uruguay

Permitida despus de un mandato inhbil

5 aos

Venezuela

Ilimitada

6 aos

*La Corte Suprema ha declarado inconstitucionales los lmites para el presidente actual.
Fuente: elaboracin propia

7 CONCLUSIONES
Pasada la poca de recuperacin de los regmenes
democrticos de la dcada de los 80 y los primeros aos 90 del
siglo XX, las repblicas de Iberoamrica estn introduciendo la
reeleccin presidencial en sus prcticas polticas. La diferencia
entre los regmenes liberales (Colombia, Chile, Costa Rica,
Per, Brasil) y los socialistas o populistas (Venezuela, Bolivia,
Nicaragua, Ecuador) es que los primeros siguen manteniendo
lmites al gobernante, mientras que los segundos avanzan
hacia la reeleccin ilimitada, en una rplica de las dictaduras de
Porfirio Daz y Juan Vicente Gmez.
128

Presidencias vitacicias para el socialismo del siglo XXI

Los presidentes que salieron del poder el ao pasado,


como Michelle Bachelet, Lula da Silva y lvaro Uribe, han
aceptado los lmites impuestos por la Constitucin nacional o
por los tribunales, dando as un ejemplo de responsabilidad. Por
el contrario, los presidentes con aspiraciones a zar encabezan
el ataque a las Constituciones, las tradiciones y los pactos, como
Hugo Chvez, Evo Morales y Daniel Ortega.
El respeto o la subversin de la institucionalidad tienen
efectos para todos y cada uno de los habitantes de esos pases.
Los pases donde se admite que el jefe del Ejecutivo debe estar
controlado y bajo la ley son los ms seguros, los que ms crecen
y los que ms inversiones atraen. En cambio, aquellos donde la
Constitucin y las sentencias son chanchullos que se retuercen
a voluntad del presidente son pases pobres y lo seguirn
siendo por mucho tiempo.

Referencias
CHVEZ, Hugo. Recogido del diario El Pas, 16.2.2009. Disponible en:
<http://www.elpais.com/articulo/internacional/Chavez/consigue/via/
libre/reeleccion/elpepuint/20090216elpepuint_1/Tes>.
______. Recogido del diario El Universal, 23.1.2011. Disponible en:
<http://www.eluniversal.com/2011/01/23/pol_ava_chavez:-el-pactode_23A5030531.shtml>.
FERNNDEZ BARBADILLO, Pedro. Zelaya es el golpista. Grupo de
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130

OPINIO

REFORMA POLTICA, MAIS DEMOCRACIA,


MAIS CIDADANIA

Paulo Teixeira1

Resumo
Destaca a importncia de se revigorar o sistema poltico e eleitoral
brasileiro, objetivando alertar quanto necessidade de mudanas
para definio de uma estrutura poltica mais moderna, ajustada
necessidade de representao de todos os segmentos da sociedade
brasileira nos legislativos municipais, estaduais e federal. Cita a
judicializao da poltica, o financiamento das campanhas eleitorais,
o trfico de influncia, o voto distrital e a representao feminina
como temas que ainda guardam mazelas a serem corrigidas no
sistema poltico e eleitoral. Conclui que um dos grandes problemas
da democracia brasileira transformar a poltica em um tema central
na agenda do pas. Eis o desafio do Congresso Nacional e de toda a
sociedade brasileira.
Palavras-chave: Reforma poltica. Representao poltica. Voto
distrital. Democracia. Brasil.

Abstract
It highlights the importance of reinvigorating the political and electoral
system in Brazil, aiming to warn about the necessity for changes to
the definition of a political structure more modern, tailored to the
necessity for representation of all segments of Brazilian society in the
Advogado, deputado federal (PT-SP) e lder do Partidos dos Trabalhadores na Cmara
Federal.

Estudos Eleitorais, Volume 6, Nmero 1, jan./abr. 2011

municipal legislatures, state and federal levels. It cites the legalization


of politics, campaign financing, trafficking in influence, the district
voting and representation of women as issues that still keep ills to
be corrected in the political and electoral system. It concludes that a
major problem of Brazilian democracy is to transform the policy into
a central theme in the agenda. This is the challenge of Congress and
all of Brazilian society.
Keywords: Political reform. Political representation. Voting district.
Democracy. Brazil.

1 Introduo
Um dos principais desafios da sociedade brasileira
revigorar o atual sistema poltico e eleitoral. Depois de 26
anos da queda do regime militar, constatamos avanos que nos
permitem dizer que o Brasil uma das maiores democracias
do mundo, ampla e de massas. Todavia, faltam mudanas para
que tenhamos uma estrutura poltica mais moderna, ajustada
necessidade de representao de todos os segmentos da
sociedade brasileira nos legislativos municipais, estaduais e
federal.
H inmeras mazelas que precisam ser corrigidas. Uma
delas a judicializao da poltica, que, devido falta de leis
claras, tem levado a um permanente embate entre Legislativo
e Judicirio. Caber aos legisladores a configurao de novas
regras que impeam a continuidade de celeumas provocadas
por interpretaes jurdicas de normas nem sempre ntidas.
Entretanto, uma das principais tarefas a reduo dos
custos das campanhas, dando s disputas eleitorais um sentido programtico. Numa trajetria crescente, desde a redemocratizao, o sistema tem sido tolerante com o uso e abuso do
grande capital em eleies. Uma das consequncias que as
campanhas eleitorais tm ficado cada vez mais caras, afastando
o povo e as lideranas populares da atividade poltica. Com esse

134

Reforma poltica, mais democracia, mais cidadania

sistema de financiamento, propiciam-se a perpetuao de um


universo poltico marcado pelo individualismo e a multiplicao de siglas partidrias desprovidas de contedo programtico
e guiadas por um imediatismo oportunista que no contribui
para o fortalecimento da democracia. Um dos efeitos colaterais
so as alianas em eleies que impedem aferir o peso de cada
partido na sociedade.
Somos uma sociedade desigual e cada dia mais o
financiamento de campanha requer uma arquitetura financeira
que afasta pessoas comuns, sindicalistas, intelectuais e grandes
personalidades da poltica graas ao custo da campanha.
Se um cidado quiser contribuir politicamente, dificilmente
conseguir, pois vai se deparar com um sistema de labirintos
financeiros que no deveria ser a contribuio central de quem
quer cooperar politicamente. Esse intrincado arranjo financeiro
no prprio da atividade poltica, pois impede tanto o
surgimento de lideranas e talentos quanto a qualificao das
instituies polticas.
A preponderncia do poder econmico tem provocado
vrias anomalias nas instituies legislativas e executivas. A
cada pleito eleitoral h, de forma crescente, representantes
do grande capital. No democrtico um candidato ter
milhes de reais a sua disposio enquanto outro sequer tem
recursos para alugar um simples carro de som. Essa distoro
perceptvel nas disputas por cargos executivos em todos os
nveis e, principalmente, nas eleies proporcionais. O custo
das campanhas superou qualquer critrio de razoabilidade. So
campanhas pirotcnicas, nem sempre marcadas por debates
e pela discusso dos reais problemas do pas. Despolitiza-se o
processo para a forma dar lugar ao contedo, atendendo aos
marqueteiros com suas campanhas milionrias.
Alguns perguntaro, diante de tantas demandas de
sade, infraestrutura e educao, se deveramos gastar com o
financiamento pblico. Seria um gasto nobre? Creio que sim!
Inicialmente porque o custo de campanha diminuir. O custo

135

Estudos Eleitorais, Volume 6, Nmero 1, jan./abr. 2011

em 2010 declarado como o total de gastos das campanhas,


pelo TSE, foi em torno de R$ 3 bilhes. Esse total est vinculado
diretamente forma como as campanhas eleitorais so
realizadas atualmente. Invertendo-se a lgica atual centrada
no personalismo e em milionrias tcnicas de marketing ,
automaticamente baixaro os custos. Sem o financiamento
privado, haver a explicitao dos custos das campanhas, j
que no haver valores relacionados a um possvel contrato
com o setor pblico. Uma caracterstica do sistema atual que
ele no isonmico, do ponto de vista dos contratos firmados
entre Estado e empresas: na prestao de servios e realizao
de obras, h espao apenas para as grandes, enquanto para as
pequenas e mdias empresas resta nenhuma ou participao
marginal no processo.

2 Trfico de influncia
A interferncia do grande capital privado nas eleies
uma das principais fontes das crises polticas que vivemos nos
ltimos tempos. Essa prtica baseia-se no uso de caixa dois.
E quando os detentores do capital favorecem determinados
candidatos, o resultado, com raras excees, que h
aumento do trfico de influncia e da corrupo no mbito da
administrao pblica.
O financiamento pblico por um freio orgia de gastos
que tanto incomoda o povo brasileiro e dar transparncia
atividade poltica. Os eleitos, qualquer que seja sua esfera,
tero seus compromissos firmados com a populao em geral,
sem as amarras do financiamento privado. Pela lgica do
sistema atual, muitos candidatos perdem o compromisso com o
eleitor, e acaba prevalecendo a mquina eleitoral montada com
vultosos recursos. Financiamento pblico pode no ser perfeito,
mas ajudar a limitar as fraudes e facilitar a fiscalizao por
parte da Justia Eleitoral e da populao, alm de acabar com as

136

Reforma poltica, mais democracia, mais cidadania

suspeies, nem sempre fundamentadas, sobre quem recebeu


recursos privados para suas campanhas.
Uma consequncia imediata da adoo do financiamento pblico tambm a adoo de listas partidrias, que
podem ser elaboradas de trs formas: 1) com a participao
do eleitor em sua elaborao; 2) apresentao da lista, pelos
partidos, sociedade; 3) e possibilidade de o eleitor mudar a
lista, caso ela no o contemple, no dia da eleio. Os partidos
devem se estruturar de forma democrtica para a distribuio
dos recursos pblicos que sero usados nas campanhas de seus
candidatos.
A lista uma medida transformadora de nossa cultura
poltica. Altera o sistema de votao atual, de lista aberta,
uninominal, em que um eleitor vota num candidato sem ter em
vista a cultura programtica e as ideologias dos partidos. A lista
fortalece as agremiaes partidrias e do mais racionalidade ao
processo poltico e eleitoral. Hoje, sem a nitidez programtica
desejvel, ocorrem distores profundas. As campanhas so
centradas no personalismo e voluntarismo de candidatos que,
para se elegerem, apostam num vale-tudo, na demagogia, e
fazem promessas irrealizveis, descoladas da realidade. Muitos
se especializam em vender iluses.

3 Voto distrital e distrito, um retrocesso


A sociedade brasileira est madura o suficiente para
encarar mudanas que levem nosso sistema poltico e eleitoral
para o sculo 21. No comporta mais a ao de vendedores de
solues mistificadoras, como o voto distrital e o distrito. O voto
distrital reduz o papel do parlamento e permite que uma minoria
social detenha a maioria parlamentar, eliminando o princpio
a cada eleitor, um voto. O chamado distrito igualmente
danoso. Ele quebra o pluralismo, a proporcionalidade, acentua
a influncia do poder econmico e exacerba o personalismo.
137

Estudos Eleitorais, Volume 6, Nmero 1, jan./abr. 2011

Tudo o que no queremos para um sistema verdadeiramente


democrtico, que represente o interesse de quase 200 milhes
de brasileiros.
Vamos falar mais um pouco sobre o assunto. Aqui no
Brasil, fala-se muito sobre o voto distrital e h partidos que
incluem a adoo deste modelo em seu programa. Mas fala-se
pouco sobre o funcionamento efetivo desse sistema. Ele
sempre tratado como soluo mgica, panaceia para todos os
males.
Faamos ento um exame do funcionamento do
sistema distrital tal como ele . Nesse sistema, cada deputado
eleito em um determinado distrito por voto majoritrio. Esse
mtodo gera a probabilidade matemtica de uma minoria com
49% dos votos, em cada um dos distritos, vir a ser excluda do
parlamento. Para tanto, basta que uma maioria conquiste 51%
dos votos em cada um dos distritos.
Mas isso apenas uma hiptese. Na prtica, o sistema
produz resultados ainda mais extravagantes. Discutindo as
eleies gerais do Canad de 1993, o cientista poltico Nicolau
(2001, p. 18) registra:

O Partido Conservador, que obteve 16,0% dos


votos espalhados pelo territrio, elegeu apenas
dois deputados, enquanto o Bloco de Quebec, com
votao concentrada (13,5%), elegeu 54 deputados.
O Partido da Nova Democracia, com apenas 6,9%
dos votos, elegeu nove deputados.

Essa eleio produziu, portanto, uma equao esquisita:


16,0% dos votos = 2 cadeiras; 13,5% dos votos = 54 cadeiras;
6,9% dos votos = 9 cadeiras.
H outros casos. Na ltima eleio realizada no Reino
Unido, em 6 de maio de 2010, no foi diferente. O Partido

138

Reforma poltica, mais democracia, mais cidadania

Trabalhista obteve 29% dos votos e com essa votao conquistou


39,69% das cadeiras. J o Partido Liberal Democrata obteve
23,1% dos votos e conquistou apenas 8,76% das cadeiras. Vale
registrar que esse tipo de incongruncia no novidade; tem se
repetido desde 1948, quando o voto distrital foi implantado em
todo o Reino Unido.
Com base nos dados citados e nos conhecimentos
correntes sobre o sistema distrital vigente no mundo anglosaxnico e em sua rea de influncia, cremos que possvel
concluir que sua primeira vtima a pluralidade. Ele tende a
privar minorias significativas de representao parlamentar;
cria condies para que minorias sociais se faam representar
por maiorias parlamentares; tende a impor um bipartidarismo
que seguramente est longe de refletir a complexidade das
sociedades modernas e elimina completamente a oportunidade
de garantir que a cada eleitor corresponda um voto, como deve
ser nas democracias.
correto tambm lembrar que o sistema eleitoral
americano j d sinais de fadiga dos materiais, em razo da
cultura distrital. L, o voto popular para presidente da Repblica
tem um filtro. Antes de ir diretamente para o candidato
escolhido pelo eleitor, ele serve para eleger um delegado a um
Colgio Eleitoral, que quem realmente vai eleger o presidente
da Repblica. H, no sistema, uma nuance importante. Como
l a cultura distrital, o candidato a presidente que obtiver
60% dos votos de um estado determinado no ter 60% dos
delegados daquele estado, e o candidato a presidente que
obtiver 40% dos votos daquele mesmo estado no ter 40%
dos delegados. Nada disso. O candidato que obtiver um voto a
mais em cada estado levar todos os delegados daquele estado.
Estes resqucios de um federalismo obsoleto e de um
paroquialismo distrital contaminam o sistema e produzem
distores evidentes. Cito dois casos. No pleito de 1992, Bill
Clinton obteve 43% dos votos populares, mas recebeu o apoio
de 69% dos votos dos membros do Colgio Eleitoral. Nas eleies

139

Estudos Eleitorais, Volume 6, Nmero 1, jan./abr. 2011

de 2000, Al Gore obteve mais votos populares do que George


W. Bush, mas perdeu no Colgio Eleitoral depois de uma luta
acirrada pelos votos da Flrida, de muitas denncias de fraude
e de uma prolongada disputa na Suprema Corte. Este episdio
deixou uma lembrana amarga para a democracia americana e
uma recomendao explcita para uma reforma eleitoral.
Para voltar ao Brasil, sem querer assombrar ningum,
cito o socilogo Alberto Carlos Almeida: Se ele (distrital)
fosse adotado hoje, teramos depois de dez anos uma disputa
somente entre o PT e outro partido que surgiria dentre os vrios
partidos de centro-direita que disputam espao atualmente
(PEREIRA, 2011). Porm, lembra ele, o sistema proporcional
permite a coexistncia do PT com diversos outros partidos:
PSDB, PMDB, DEM, PP, PR, PDT, PSB, PSOL, apenas para citar os
mais importantes. O sistema distrital varreria do mapa poltico
vrias dessas legendas.
J o argumento de que o distrito barateia a campanha
parte do arsenal da preguia. Numa campanha distrital, em vez
de pulverizar seu dinheiro por todo o estado, o candidato rico vai
investir num nico distrito, potencializando substancialmente o
retorno.

4 Estmulo representao feminina


A democracia brasileira vibrante, mas ainda precisa
ser oxigenada com mecanismos que estimulem a representao
feminina nos trs nveis de representao legislativa. As mulheres
brasileiras representam mais da metade da populao, mas
sua representao no parlamento nfima, menos de 9%, um
dos mais baixos do mundo. Do mesmo modo, precisamos de
instrumentos que garantam uma maior representao legislativa
de setores da populao como os negros e os ndios. Essas
medidas devem ocorrer paralelamente adoo de mecanismos
de aprofundamento da participao da populao na deciso
140

Reforma poltica, mais democracia, mais cidadania

sobre grandes temas nacionais, como plebiscitos e referendos.


assim que ocorre nas democracias mais avanadas do mundo.
Precisamos construir instituies polticas que possam
valorizar o princpio de que todo poder emana do povo e s
pode ser exercido pelos seus representantes ou diretamente.
O sistema poltico e eleitoral precisa de sangue novo para
superar suas patologias. A concretizao da democracia passa
necessariamente pela instituio de partidos fortes e capazes
de elaborar projetos que expressam os anseios de diferentes e
numerosos setores da sociedade. As mudanas que preconizamos
fortalecem nossa democracia, do mais transparncia ao nosso
sistema representativo e, sobretudo, asseguram mais agilidade e
legitimidade nos mecanismos de expresso de toda a sociedade.
Um dos grandes problemas de nossa democracia
transformar a politica em um tema central na agenda do pas,
pois por meio dela que a sociedade pode ser transformada. Eis
o desafio do Congresso Nacional e de toda a sociedade brasileira.

Referncias
NICOLAU, Jairo. Sistemas eleitorais. 3. ed. Rio de Janeiro: FGV, 2001.
PEREIRA, Athos. Os sentidos da reforma poltica. Disponvel em:
<http://nudocblog.wordpress.com/2011/04/14/os-sentidos-dareforma-politica/>.Acesso em: 24 maio 2011.

141

QUEM TEM MEDO DO VOTO FACULTATIVO?

Marcelo Nobre1

Resumo
Trata do voto obrigatrio e do voto facultativo, objetivando avaliar
se o sistema eleitoral enquadra-se no contexto democrtico atual
ou se h necessidade de se adequar aos princpios e critrios fixados
pela Constituio e pelos avanos sociais e polticos conquistados em
mais de 20 anos de sua vigncia. Inclui na discusso sobre o tema as
novidades tecnolgicas adotadas pela Justia Eleitoral e reflexes de
ordem histrica. Defende a realizao de plebiscito para a deciso
quanto ao voto obrigatrio ou facultativo e refora a necessidade
de investimento nos recursos tecnolgicos da Justia Eleitoral para
implantao de uma democracia plena no pas.
Palavras-chave: Sistema eleitoral. Voto obrigatrio. Voto facultativo.
Plebiscito. Tecnologia. Justia Eleitoral. Brasil.

Abstrac
It's compulsory voting and voting optional, to evaluate whether the
electoral system fits into the current democratic context or whether
it is necessary to conform to the principles and criteria set by the
Constitution and the social and political advances achieved in over
20 years of his validity. It includes discussion on the topic in the
technological innovations adopted by the Electoral and reflections
of historical order. Advocates the holding of a plebiscite to decide
how to vote is compulsory or optional and reinforces the necessity for
investment in technological resources of Elections to implement full
democracy in the country.
Representante da Cmara dos Deputados no Conselho Nacional de Justia (CNJ).
Advogado.

Estudos Eleitorais, Volume 6, Nmero 1, jan./abr. 2011

Keywords: Electoral system. Compulsory voting. Optional voting.


Plebiscite. Technology. Electoral Justice. Brazil.

1 Consideraes iniciais
A discusso sobre qual o sistema de voto ideal para
o pas, se obrigatrio ou facultativo, j foi feita exausto,
inclusive durante a prpria Constituinte, que aprovou a Carta
Magna vigente.
Por esse motivo, no pretendo rediscutir ou repisar
os argumentos utilizados pelos defensores das duas teses. Se
buscarmos estudar o assunto nas bibliotecas ou nos sites de
busca na Internet, encontraremos milhares de artigos e debates
que retratam todos os tipos de argumentos e fundamentaes
possveis para sustentar os pontos de vista sobre a matria, o
que dispensa sua reproduo no limitado espao deste ensaio.
Veremos a seguir se o sistema eleitoral voto
enquadra-se no contexto democrtico atual ou se h necessidade
de se adequar aos princpios e critrios fixados pela Constituio
e pelos avanos sociais e polticos conquistados nestes mais de
20 anos de sua vigncia.
Alguns estudiosos do tema que discutem se o voto
deve ser obrigatrio, ou no, levantam algumas questes, que
podem ser resumidas nos seguintes pontos:
O voto um dever ou um direito?
A maioria dos eleitores dispe de informaes
suficientes para formar sua convico?
O povo ou no soberano para decidir sobre qual
dos dois sistemas o mais adequado plebiscito? O povo no
sabe votar. Em qual sistema ele no sabe votar?
Obrigar a votar no autoritrio? A obrigatoriedade
seria compatvel com o estado democrtico de direito?

144

Quem tem medo do voto facultativo?

O voto obrigatrio produz conscincia poltica?


O voto obrigatrio oferece maturidade poltica ao
cidado?
Mesmo com as sanes existentes hoje para quem
no cumpre com a obrigao de votar, temos, de fato, uma
significativa representatividade popular nas eleies?
Os direitos e as garantias individuais do cidado,
consignados como clusula ptrea no artigo 60, pargrafo 4,
inciso IV, da Carta Magna, esto sendo observados com o voto
obrigatrio?
O voto obrigatrio foi introduzido no Brasil com
o Cdigo Eleitoral de 1932 e foi mantido na carta de 1988,
aps intensa discusso entre os constituintes. A poca era
outra. Estvamos no incio da redemocratizao aps vinte
anos de ditadura militar. O receio de retrocesso era grande. O
pensamento que imperava em todos era o de lutar com a fora
e as armas possveis para que a consolidao da democracia no
pas avanasse. E uma das principais armas para se atingir esse
objetivo, poca, era o voto obrigatrio.
Todavia, agora, o momento poltico outro. Temos uma
democracia consolidada com avanos inimaginveis at mesmo
para os mais otimistas. Alcanamos a marca de seis democrticas
eleies diretas e ininterruptas para presidente, sendo que no
curso deste perodo tivemos o primeiro impeachment de um
presidente da Repblica, sem que isso causasse qualquer abalo
em nosso reincio democrtico.
Agora, precisamos avanar mais! Precisamos continuar
evoluindo na consolidao democrtica que inegavelmente
produziu uma maturidade poltica nos cidados brasileiros.
E se no evolumos ainda o que deveramos, foi por
culpa da resistncia conservadora que insiste em no mudar
a mentalidade para adaptar-se ao novo mundo. As mudanas
sempre trazem profunda resistncia. E isso acontece porque,

145

Estudos Eleitorais, Volume 6, Nmero 1, jan./abr. 2011

para quem pretende manter o jogo, mudar as regras traz mais


incertezas que certezas.
O primeiro ponto encaminha a questo: O voto um
dever ou um direito? Aqueles que sustentam que o voto um
dever entendem que ele obrigatrio. Os que veem o voto
como um direito entendem que ele deve ser facultativo, ou
seja, que o cidado deve exercer o sufrgio, se desejar.
A essncia do pensamento daqueles que defendem que
o voto um dever est no compromisso do cidado perante sua
coletividade e, consequentemente, com o de escolher os seus
representantes polticos. E corroborando esse pensamento, o
doutrinador Sampaio (1981, p. 66) chega a afirmar que o voto
tem carter de funo pblica.
Por outro lado, dentre aqueles que defendem que o
voto deve ser facultativo, temos a respeitada voz do ex-senador
da Repblica Jutahy Magalhes, que afirma, em um dos seus
muitos pronunciamentos na tribuna do Senado Federal, que
os defensores deste constrangimento legal (que o voto
obrigatrio) tm a pretenso de impor a participao poltica
como um modo de estabelecer legitimidade para a democracia
representativa.
Como j afirmei anteriormente, no vou rediscutir aqui
teses de ambos os lados, embora seja necessrio referi-las, em
sua essncia, em proveito da abordagem que proponho.
Os que sustentam a tese em defesa do voto
obrigatrio utilizam-se, principalmente, dos seguintes
argumentos: que o voto um dever; que a tradio pelo
voto obrigatrio; que os benefcios trazidos pelo atual
sistema poltico-eleitoral so maiores que a relativa perda de
liberdade de cada cidado; que o Brasil no est preparado
para o voto facultativo (o povo no sabe votar); que falta
educao poltica ao eleitor; que o voto obrigatrio faz
que a maioria da populao vote; que o voto obrigatrio
diminui o risco de venda do voto.

146

Quem tem medo do voto facultativo?

Aqueles outros que defendem o voto facultativo


utilizam-se, principalmente, dos seguintes argumentos: que o
voto um direito; que a obrigatoriedade do voto no educa
ningum politicamente; que inverdica a afirmao de que a
maioria dos cidados participa das votaes obrigatrias; que
as naes democrticas e evoludas adotam o voto facultativo e
que inadmissvel num estado democrtico de direito obrigar
o cidado a exercer sua cidadania.

2 Histricos de reafirmao do voto obrigatrio e


o atual momento poltico
O voto obrigatrio foi adotado no Brasil h quase 80
anos. A ltima discusso sobre sua manuteno, ou no, ocorreu
h mais de 20 anos, durante a Constituinte.
absolutamente certo que, aps este perodo, o Brasil
consolidou a democracia e prestigiou o estado de direito,
tendo realizado, repita-se, seis eleies diretas para presidente,
alm de suportar o primeiro impeachment de um presidente,
justamente o primeiro eleito diretamente pelo povo, aps vinte
anos de autoritarismo.
Portanto, podemos afirmar que, apesar desse momento
crtico vivido, a democracia no sofreu qualquer abalo e se
estabeleceu em definitivo nos coraes livres dos brasileiros!
No ano passado, o respeitado instituto Datafolha
realizou uma pesquisa, visando esclarecer o que os pesquisados
pensavam sobre a obrigatoriedade do voto. O resultado foi
uma exata diviso nas opinies: 48% foram a favor do voto
obrigatrio e 48% foram favorveis ao voto facultativo.
Outras pesquisas mostram que, se o voto fosse
facultativo, quem no compareceria s urnas seria a classe mdia
e no a classe mais carente, como se imaginava. As pesquisas
147

Estudos Eleitorais, Volume 6, Nmero 1, jan./abr. 2011

esclarecem qual a distncia existente entre a vontade popular


e os nossos sistemas e instituies.
As eleies nos ensinam muito. Sabemos, por exemplo,
que aproximadamente 40% do eleitorado brasileiro no
querem participar do processo eleitoral com este modelo.
Entre abstenes, votos brancos, nulos, justificados e aqueles
que pagam os quase R$ 5,00 (cinco reais) de multa pelo no
comparecimento s urnas, ficamos prximos dos percentuais
de comparecimento do eleitorado nos pases onde o voto
facultativo adotado.
Em outras palavras, usando os mecanismos j existentes
justificativa, votos brancos e nulos , os brasileiros expressam seu
desejo de no participar do importante momento de escolha
dos seus representantes.

3 A rediscusso do voto obrigatrio e propostas


A nossa expertise em realizar eleies e a nossa
tecnologia de ltima gerao so reconhecidos mundialmente,
o que j provocou a vinda de inmeros representantes de vrios
pases para aprender conosco sobre realizao de eleies.
Nossa evoluo no sistema eleitoral to grande que
o Tribunal Superior Eleitoral j entrou na era da biometria, ou
seja, na leitura das digitais dos eleitores.
Ora, se consolidamos a democracia vivenciando-a por
perodo nunca antes vivido; se detemos tecnologia de ltima
gerao na Justia Eleitoral; se a ltima discusso acerca
do tema foi travada quando da Constituinte h mais de 20
anos; se aproximadamente 40% do eleitorado utilizam-se de
mtodos aceitveis para no votar, pergunta-se: Por que no
discutir com o povo agora, nesta nova perspectiva, sobre o que
ele deseja?

148

Quem tem medo do voto facultativo?

Aps 80 anos de voto obrigatrio, exercidos em grande


parte sob o perodo de ditadura e, nestes ltimos 20 anos, sob
o perodo democrtico, ser que no a hora de pensarmos em
ouvir o soberano povo brasileiro sobre o que ele deseja?
Nossa constituio prev mecanismos de participao
popular direta para aproximar a vontade do cidado ao que
determinado a ele. Afinal, o poder do povo e em seu nome
exercido pelos representantes eleitos.
Temos experincia de alguns plebiscitos. Ento, o que
nos impede de realizar um plebiscito para saber se a maioria
deseja que o voto continue obrigatrio ou se deve ser feita uma
experincia com o voto facultativo?
O dicionrio Aurlio (2010) nos ensina que plebiscito
o decreto do povo reunido; resoluo submetida
apreciao do povo; voto do povo, por sim ou no, sobre
uma proposta que lhe seja apresentada.
Por que temer o plebiscito?
H grandes vantagens nesse modelo de consulta,
porque as teses podem ser levadas diretamente ao cidado, o
importante destinatrio dos argumentos, que ter oportunidade
de dirimir suas dvidas.
Se a maioria decidir por experimentar um novo modelo,
qual ser o problema? Qual o risco para a democracia? Quem
tem receio de que o sistema eleitoral venha de encontro ao
desejado pelo povo?
Um plebiscito, para saber qual a vontade popular sobre
o voto obrigatrio e o facultativo, o que se espera.
Contudo, entendo ser necessrio realizar o plebiscito
em duas etapas.
A primeira para se saber qual a vontade popular
sobre a questo. Se a maioria decidir pela manuteno do voto
obrigatrio, a questo est encerrada. Se a maioria decidir pelo

149

Estudos Eleitorais, Volume 6, Nmero 1, jan./abr. 2011

voto facultativo, devemos discutir a fixao de um nmero


determinado de eleies neste modelo seis ou oito eleies,
por exemplo , deixando consignado que, ao final do nmero
de eleies estabelecido, haver um novo plebiscito, para que
o povo novamente avalie a experincia do voto facultativo,
validando-o ou no.
Ressalvo, entretanto, o meu posicionamento no
sentido de que o nmero de eleies estabelecido no pode
ser pequeno, para evitar o risco de no se conseguir avaliar
corretamente o modelo.
Esta frmula impede concluses precipitadas,
mas tambm no fecha as portas para uma avaliao e,
eventualmente, um retorno ao modelo anterior, se for o caso.
Assim que se pode construir um modelo ainda mais
aperfeioado e prximo da vontade popular.

4 Conscincia e maturidade poltica decorrem do


voto obrigatrio?
inegvel a evoluo social e poltica da populao
brasileira nestes 80 anos de voto obrigatrio. Mas ser que essa
evoluo se deu em razo da obrigatoriedade do voto?
Em momento histrico no to longnquo, no tnhamos
possibilidade de discutir poltica abertamente nas ruas, nos bares,
em qualquer lugar. E no conseguamos tambm acompanhar
os acontecimentos polticos na sua plenitude, em razo da forte
censura governamental junto aos rgos de imprensa.
Mesmo com todas as adversidades, o povo ousou. E o
fez com responsabilidade sem derramamento de sangue ,
reunindo-se nas ruas e praas de todo o pas e clamando por
liberdade, democracia, igualdade, transparncia e muito mais.

150

Quem tem medo do voto facultativo?

Esse povo unido fez ruir um governo que nunca o


representou. Esse povo unido realizou, por meio dos seus
representantes diretos, a nossa Constituio Cidad. Esse povo
unido realizou o primeiro impeachment de um presidente da
Repblica. Esse povo unido fez muita coisa em favor da nossa
democracia e estabilidade poltica.
Com tantos avanos decorrentes da atuao poltica
destemida do povo brasileiro, como possvel imaginar que
este mesmo povo no tem maturidade poltica? Podemos at
concordar que, no incio da nossa redemocratizao, o voto
obrigatrio teve um papel importante, mas, agora, vivenciando
um longo perodo de democracia nunca antes desfrutado, no
podemos pensar que o voto obrigatrio seja o responsvel por
esta conscientizao poltica.

5 O futuro chegou
Como j referi, a Justia Eleitoral entrou na era da
biometria. A leitura das digitais do eleitor para a prtica de
todos os atos relativos ao exerccio da sua cidadania no sufrgio
representar muito mais que apenas segurana.
Com este sistema, o eleitor ser completamente
identificado, de forma clere, em qualquer ponto do territrio
nacional e at do exterior. Este sistema de ltima gerao o
mesmo adotado pela Polcia Federal nos passaportes.
Com tal avano tecnolgico, j se pode pensar, em
um futuro muito prximo, em adotar definitivamente o voto
em trnsito em todo o territrio nacional e no somente para
presidente da Repblica.
A leitura digital viabiliza o voto seguro em qualquer
lugar do pas. Alm da segurana, viabiliza, tambm, que o
cidado no justifique ou pague a irrisria e estimulante multa
por ter viajado no dia de votao.
151

Estudos Eleitorais, Volume 6, Nmero 1, jan./abr. 2011

O controle da leitura biomtrica permitir que


ampliemos aos cidados a sua liberdade e independncia para
votar. Tanto isso verdade que o voto em qualquer ponto
do territrio nacional permitir que os milhes de brasileiros
que residem em lugares distintos dos seus domiclios eleitorais
exeram o seu direito de escolher os seus representantes em vez
de justificarem a sua impossibilidade de se deslocar.
Uma grande parte da classe mdia viaja, deixa de votar
e simplesmente justifica. Teremos na evoluo tecnolgica da
Justia Eleitoral um grande aliado na busca da maior participao
popular nas eleies.

6 Concluso
necessrio ouvir os responsveis pela razo de existir
da prpria nao, por meio de um plebiscito, assim como
necessrio investir nos recursos tecnolgicos da Justia Eleitoral
para que tenhamos uma democracia plena, mais cidad e muito
mais livre.

Referncias
BRASIL. Cmara dos Deputados. Tancredo Neves. 2. ed. Braslia: Cmara
dos Deputados, (Perfil parlamentar, n. 56). Disponvel em: <http://
bd.camara.gov.br/bd/bitstream/handle/bdcamara/2761/tancredo_
neves.pdf?sequence=4>. Acesso em: 3 jun. 2011.
FERREIRA, Aurlio Buarque de Holanda. Dicionrio Aurlio da lngua
portuguesa. 5. ed. rev. aum. e atual. So Paulo: Ed. Positivo, 2010.
MENDES, Gilmar Ferreira; COELHO, Inocencio Mrtires; BRANCO,
Paulo Gustavo Gonet. Curso de direito constitucional. So Paulo:
Saraiva, 2011.

152

Quem tem medo do voto facultativo?

NOBRE, Marcos. O voto do voto. Folha de So Paulo, ago. 2010.


ORDEM DOS ADVOGADOS DO BRASIL. Debate sobre reforma do
sistema eleitoral. 2010.
RIBEIRO, Renato Janine. Sobre o voto obrigatrio. In: BENEVIDES,
Maria Victoria;VANNUCHI, Paulo; KERCHE, Fbio (Org.). Reforma
poltica e cidadania. So Paulo: Fundao Perseu Abramo, 2003.
Disponvel em: < http://www.renatojanine.pro.br/Brasil/sobreovoto.
html>. Acesso em: 3 jun. 2011.
SAMPAIO, Nelson de Souza. Revista de Jurisprudncia do TJ/RJ, 1
trimestre 1981, p. 66.
SIMON, Pedro. Voto obrigatrio ou facultativo. Jornal do Senado, fev.
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SOARES, Paulo Henrique.
Vantagens e desvantagens do voto
obrigatrio e do voto facultativo. Braslia: Consultoria legislativa do
Senado Federal; Coordenao de Estudos, abr. 2004.

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Esta obra foi composta na fonte Frutiger LT Std,


corpo 11, entrelinhas de 14,5 pontos, em papel reciclado 75 g/m (miolo)
e papel AP 240 g/m (capa).

Impressa em junho de 2011