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Revista Internacional
de Ciencias Administrativas
Nmero 3
Septiembre 2007
Introduccin
Werner Jann, Per Laegreid y Koen Verhoest
Una reorganizacin con dos caras: especializacin y coordinacin en cuatro pases
de la OCDE durante el periodo 1980-2005
Koen Verhoest, Geert Bouckaert y B. Guy Peters
Fragmentacin y coordinacin en el sector ferroviario escandinavo
Silvia Olsen
03
9 770255 363731
Volumen 73
Nmero 3
Septiembre 2007
Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
Revista de Administracin
Pblica Comparada
MINISTERIO
DE ADMINISTRACIONES
PBLICAS
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Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
Volumen 73, nmero 3, septiembre de 2007
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Puede la contabilidad del justo valor ser til, segn los modelos
de la Nueva Gestin Pblica (NGP), para los usuarios de la informacin
financiera?
Manuel Pedro Rodrguez Bolvar y Andrs Navarro Galera
527
Crtica de libros
561
565
Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
Simposio sobre Coordinacin de las organizaciones
del sector pblico en la era del marketing
y la gobernanza conjunta
Introduccin
Werner Jann, Per Laegreid y Koen Verhoest*
Las reformas de la Nueva Gestin Pblica obradas en las dcadas de 1980 y 1990
se centran en la descentralizacin estructural y en las organizaciones con un solo
fin, que han incrementado la fragmentacin del sector pblico. Esta proliferacin
de organizaciones de muy diversa ndole es, probablemente, una de las razones
por las que varios pases de la OCDE han lanzado recientemente iniciativas con el
fin de incrementar la coordinacin y colaboracin necesarias entre organizaciones, y abordar las cuestiones del management, del cross-cutting y del whole-ofgovernment. Para tales iniciativas como el Gobierno Conjunto (Joined-up
Government) en el Reino Unido parece crucial fortalecer los vnculos entre, por
un lado, las organizaciones individuales del sector pblico y unos objetivos de gobierno ms amplios y, por otro, con otras organizaciones del sector pblico, as
como del sector privado y organizaciones correspondientes al tercer sector. De
este modo, las organizaciones del sector pblico estn obligadas a incrementar
las iniciativas de coordinacin.
El estudio de estas nuevas y emergentes formas de coordinacin entre y por
las organizaciones del sector pblico fue el tema central del encuentro en 2006
del grupo de estudio sobre la gobernanza en las organizaciones del sector pblico, en la conferencia del Grupo Europeo de Administracin Pblica (EGPA) en Miln, Italia. El conjunto de artculos que sigue es una seleccin de los trabajos presentados en Miln.
*
La coordinacin interorgnica puede ser predominantemente vertical u horizontal y puede lograrse utilizando mecanismos que brinda el principio de jerarqua, contratos, o el trabajo en red como los mecanismos de negociacin y los
enfoques multinivel de la gobernanza. La cuestin central abordada por el grupo de estudio era si podemos ver ms all de las trayectorias de la Nueva Gestin
Pblica, ir hacia una segunda generacin de reformas en las que el pndulo oscile hacia atrs con el redescubrimiento de la jerarqua y la burocracia, volviendo a
incluir al Estado. Evidentemente, hay bastantes pruebas de esto.
El primer trabajo, llevado a cabo por Koen Verhoest, Geert Bouckaert y B. Guy
Peters, proporciona una idea general. Identifica trayectorias de especializacin y
coordinacin en Nueva Zelanda, Gran Bretaa, Suecia y Francia, y se pregunta
qu estrategias e instrumentos han utilizado los gobiernos para coordinar las casi
autnomas organizaciones del sector pblico, con objeto de asegurar que sus actividades se adecuan a los mucho ms amplios objetivos de los gobiernos, y si tales mecanismos son mutuamente compatibles. Argumentan que, en realidad, podemos observar una reivindicacin de mecanismos derivados del principio de
jerarqua, aun cuando se distinguen otras tendencias.
El trabajo de Silvia Olsen analiza el sector ferroviario como uno de los sectores
que se ha considerado particularmente adaptado para las reformas MPM,
como la privatizacin, la corporatizacin y la divisin de grandes organizaciones
en unidades ms pequeas con un nico objetivo. Analiza las reformas en Noruega, Suecia y Dinamarca, que muestran la existencia de un movimiento hacia una
renovada coordinacin gubernamental, y explica por qu estos pases, aparentemente similares, sopesan de forma diferente las reformas evolutivas de la MPM y
la coordinacin gubernamental.
Paola Mattei investiga recientes desarrollos en las reformas del Estado del Bienestar, especialmente en la gestin de las escuelas y hospitales estatales, en Gran
Bretaa y Alemania. Argumenta que las reformas gerenciales han desafiado las
tradicionales formas de responsabilidad poltica, verticales y jerrquicas, de forma
diferente en ambos pases, pero de un modo semejante entre los distintos sectores. Al mismo tiempo, la supuesta sustitucin de la responsabilidad poltica por la
responsabilidad gerencial pierde liderazgo en ambos pases. Las formas tradicionales de exigencia de responsabilidades a los funcionarios no se han marchitado.
Finalmente, tanto el artculo de Tom Christensen, Anne Lise Fimreite y Per
Laegreid como el de Jay Wiggan estudian recientes reformas estructurales en el
Estado del Bienestar en Noruega y Gran Bretaa, respectivamente. En ambos
pases (as como en otros como Alemania), las organizaciones administrativas
anteriores de empleo y de prestaciones sociales han sido fusionadas, combinando una colaboracin ms formal con los gobiernos locales. Ambas reformas son
reformas de gobierno conjunto, dirigidas a abordar los problemas de coordinacin recortando el mbito de actuacin de las polticas establecidas y los niveles del gobierno en los sistemas de gobernanza multinivel. Mientras el artculo
sobre Noruega se ocupa en las justificaciones, desafos y potenciales efectos de
esas reformas desde la teora de la organizacin, desde la perspectiva transformativa, el artculo sobre Gran Bretaa aborda el tema desde la perspectiva de
la regulacin.
Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
Una reorganizacin con dos caras1:
especializacin y coordinacin en cuatro pases
de la OCDE durante el periodo 1980-2005
Koen Verhoest, Geert Bouckaert y B. Guy Peters2
Resumen
Se cree que la doctrina de la Nueva Gestin Pblica produjo una disgregacin y una fragmentacin, por debajo de lo ptimo, del gobierno en los ochenta y noventa, que peda un
refortalecimiento de la capacidad de coordinacin a travs de renovados mecanismos jerrquicos, mecanismos de mercado y mecanismos de redes. Para valorar la validez de esta
afirmacin, este artculo identifica la trayectoria de la especializacin y la coordinacin en
cuatro pases (Nueva Zelanda, Reino Unido, Suecia y Francia). Los resultados respaldan esa
creencia, aunque se perciben diferentes trayectorias. Adems, los resultados apuntan al
nfasis renovado en la coordinacin basada en la jerarqua, junto con los mercados y las
redes.
Introduccin
Como consecuencia del dinamismo de la Nueva Gestin Pblica, los gobiernos de
muchos pases de la OCDE han estado dividiendo las grandes burocracias, con
muchos objetivos, en numerosas y pequeas organizaciones, la mayor parte con
un solo objetivo, como las agencias y otros organismos autnomos (por ejemplo,
OECD, 2002; Pollitt y Talbot, 2004; Verhoest et al., 2004). Esta desagregacin, a
travs de una agencificacin3, es el resultado de un proceso de especializacin
tanto vertical como horizontal.
Recientemente, llama la atencin el renovado nfasis en la coordinacin de polticas y en el management de muchos de estos pases (6 et al., 2002; Gregory,
2006; Halligan, 2006; Bogdanor, 2005; Richards y Smith, 2006). Es lo que se conoce como Whole of Government, y se traduce en iniciativas como el Joined-up
Government en el Reino Unido, el Horizontalism en Canad, iniciativas similares
en Australia, y el Reviewing the Centre en Nueva Zelanda. Se ha incrementado la
atencin sobre la colaboracin horizontal y una prestacin de servicios integrada
entre las organizaciones pblicas y los distintos niveles de gobierno, as como sobre la fusin de departamentos y la reintegracin y generalizacin de las agencias,
ambas cuestiones son manifestaciones de esta nueva tendencia (Christensen y
Laegreid, 2006a). Un creciente nmero de estudios seala que estas dos tendencias estn interrelacionadas como causa y efecto (Christensen y Laegreid, 2006b;
Pollitt y Bouckaert, 2004; Pollitt, 2003; Verhoest y Bouckaert, 2005; Boston y
Eichbaum, 2005; Gregory, 2006; Halligan, 2006; Bogdanor, 2005):
Estas tendencias a la concentracin del gobierno (Whole of Government)
pueden, por tanto, ser vistas como una reaccin a la compartimentacin del sector pblico, que parece ser tpica en las reformas de la Nueva Gestin Pblica).
El principio de las organizaciones con un nico objetivo, con muchas competencias y funciones especializadas y no superpuestas, puede haber producido una
excesiva fragmentacin, autoridades centradas en s mismas, y el deterioro de la
cooperacin y la coordinacin, impidiendo por tanto la eficacia y la eficiencia
(Christensen y Laegreid, 2006a: 4).
As, la tendencia a la especializacin aparece como una fragmentacin que en
ocasiones era tan significativa que tuvieron que restablecerse mecanismos de
coordinacin nuevos y renovados, apoyando as una afirmacin bsica de la Teora de las Organizaciones, como es que la especializacin y la diferenciacin incrementan la necesidad de coordinacin (Thompson, 1967; Mintzberg, 1979).
Pero hasta qu punto la realidad refleja este modelo de especializacin creciente, seguido de una creciente coordinacin?Es este modelo slo visible en los
pases que aplican de forma vigorosa el paradigma de la NGP separando la poltica de implementacin de la de diseo, mediante la creacin de agencias de un
propsito u objetivo nico? Es ste un modelo global en los pases de la OCDE
con diferentes culturas poltico-administrativas, o existen diferentes tenden3
El trmino agencificacin se refiere a la creacin de entidades denominadas agencias, dotadas de mecanismos de autonoma.
fron, 1989): 1) la especializacin horizontal como el desdoblamiento de organizaciones en un mismo nivel administrativo y jerrquico (...) asignndolas tareas y
dotndolas de autoridad (por ejemplo, el desdoblamiento de un departamento
en dos); 2) la especializacin vertical como la diferente responsabilidad en los distintos niveles jerrquicos, describiendo cmo las tareas polticas y administrativas y
la autoridad se encuentran entre las formas de afiliacin (Laegreid et al., 2003).
Esta transferencia est etiquetada como descentralizacin, devolucin, delegacin, agencificacin, subcontratacin (outsourcing) e incluso como privatizacin.
La teora de la organizacin y del estndar econmico entiende que la especializacin redunda en beneficios de eficiencia, tanto para tareas individualizadas
como para grupos ms amplios y departamentos dentro de las organizaciones.
De acuerdo con la Nueva Gestin Pblica, la especializacin tambin incrementa
la eficiencia por familias de organizaciones en un nivel concreto de gobierno.
Como resultado, la mayora de las organizaciones monolticas se han fragmentado en partes ms pequeas, habitualmente llamadas agencias, que obtienen un
nivel de autonoma (Hood, 1991; Bogdanor, 2005). Esto supone una fragmentacin de estas organizaciones. Los regmenes de rendicin de cuentas vinieron a
centrarse intensamente en las organizaciones individuales y sus directivos, basadas en ajustados objetivos especficos de organizacin y objetivos de actividad
(James, 2004; Bogdanor, 2005). Este movimiento se combin con otros dos cambios tradicionales: la separacin familiar entre poltica y Administracin, y la separacin entre diseo de polticas e implementacin.
A comienzos del siglo XX la gestin cientfica favoreci una escisin entre poltica y Administracin. Como parte del gobierno para la eficiencia era necesario
para los polticos centrarse en las cuestiones polticas, y para la Administracin,
centrarse en las cuestiones administrativas. Se supona que esta escisin era beneficiosa por razones de responsabilidad y rendicin de cuentas, as como de
eficiencia. Ms tarde estas posiciones se debilitaron hasta el punto en que algunos analistas consideraron su mutua influencia como beneficiosa (Rugge, 2003).
La nueva teora de la Gestin Pblica defiende la escisin entre poltica y Administracin por las mismas razones que a principios del siglo XX. Los ministros se
convirtieron en compradores y las Administraciones se convirtieron en proveedores, y hay un modelo de cuasi-mercado entre estas partes resultante de un contrato, como en Nueva Zelanda (Schick, 1996).
La escisin/fusin de la poltica de diseo y de implementacin ha sido siempre
un asunto sometido a movimientos cclicos. Un modelo clsico es mantener estos
dos componentes principales del ciclo por su lado, ya que la implementacin debera seguir la lgica de su diseo. El diseo debera tambin tener en cuenta las
debilidades y fortalezas de la implementacin. Ubicar estas funciones como poderes organizativos debera facilitar su interaccin a travs de la comunicacin intraorganizacional. Por otro lado, concentrarse en el equilibrio de poderes en organismos de gobierno, redefiniendo responsabilidades y rendiciones de cuentas para
diferentes funciones, ha fomentado la experimentacin con una divisin de la poltica de ciclo. El diseo puede pertenecer a una organizacin y la implementacin
a otra, pblica o privada. En el Reino Unido, por ejemplo, el servicio de prisiones
de Su Majestad desarrolla la poltica de prisiones y contrata su implementacin a
Nivel elevado de
coordinacin
y de consolidacin
I
II
1
Bajo nivel de
proliferacin
organizacional
Alto nivel de
proliferacin
organizacional
2
III
IV
Bajo nivel de
coordinacin
y consolidacin
hacer que gestionen o para dejarles que gestionen (Bouckaert, 1997). Tienen su propio presupuesto, que administran con cierta libertad, incluidos los gastos de personal. Despus hay una evaluacin ex post de la actuacin en lugar de
un control ex ante de los ingresos y los recursos.
Aunque los mecanismos para redistribuir la responsabilidad y para redisear la
rendicin de cuentas parecan bastante satisfactorios, hubo una gran disfuncin no
prevista: el hecho de tener una autonoma demasiado extrema y desacoplada (posicin 2 del cuarto cuadrante en el grfico 1). Distribuir la autonoma en un marco
organizativo separado, vinculado nicamente a travs de contratos, provoca un sistema centrfugo en el que la autonoma est ms extendida, la responsabilidad se
vuelve retrica, y la rendicin de cuentas, simblica. Se produjo una prdida general
de macrocontrol sobre el sistema, que requera un correctivo (Christensen y Laegreid, 2006b; Pollit y Bouckaert, 2004; Verhoest y Bouckaert, 2005; Boston y Eichbaum, 2005; Gregory, 2006; Halligan, 2006; Bogdanor, 2005: 11). Esta accin correctiva podra significar, tericamente, primero, una reduccin de la proliferacin
organizacional; segundo, una reconsolidacin del ciclo poltico y el fortalecimiento
de la coordinacin dentro del sector pblico, o tercero, combinaciones de los dos
primeros. La posicin 3 del grfico 1 seala esta reaccin correctiva.
La especializacin ha derivado en dos mecanismos para la proliferacin organizacional. El nmero de organizaciones autnomas podra incrementarse, y por
lo tanto la medida correctiva estara disminuyendo ese nmero, mediante su reintegracin a la organizacin madre. Un segundo mecanismo estara acelerando la
heterogeneidad y diversidad de las organizaciones mediante la reduccin de la
estandarizacin y la uniformidad de las prcticas del management. La medida correctiva en este caso sera reestandarizar y abolir las soluciones ad hoc.
El segundo elemento de la accin correctiva puede ser dar ms nfasis a la coordinacin y a la consolidacin de las polticas. En este artculo, la coordinacin en el
contexto interorganizacional del sector pblico est referida a los instrumentos y
mecanismos que se dirigen a aumentar la alineacin voluntaria o forzada de las tareas y los esfuerzos de las organizaciones del sector pblico. stos se usan para crear
una mayor coherencia, y para reducir la redundancia y las contradicciones dentro y
entre las polticas, la implementacin o el management (Peters, 1998). Por un lado,
podra haber un mayor nfasis en la consolidacin o coordinacin del ciclo intrapoltico (por ejemplo, del diseo de la poltica, implementacin y evaluacin). Por otro
lado, se podra fortalecer la coordinacin entre los campos polticos (coordinacin o
consolidacin interpoltica). Obviamente, un aumento del desacoplamiento ha aadido presin en la cultura poltica homognea que podra ser reforzada.
Queda claro que este ajuste est basado en un modelo accin-reaccin en el
que la solucin de un problema se convierte en el propio problema, como se muestra en el grfico 2 (Verhoest y Bouckaert, 2005). Existan problemas de garanta de
la actuacin, de asumir y distribuir la responsabilidad, sustanciar la rendicin de
cuentas, mantener o incluso aumentar la transparencia, haciendo funcional el control y manteniendo una capacidad poltica suficiente. Desde 1980, las reacciones
nacionales han sido mantener, modernizar, privatizar o minimizar sus sectores pblicos (Pollit y Bouckaert, 2004). Como solucin, se crearon las agencias autnomas y se aument la especializacin. Sin embargo, este cambio produjo niveles dis-
PROBLEMA
Falta de percepcin de:
- rendimiento
- responsabilidad
- imputabilidad
- transparencia
- control
- capacidad estratgica
para garantizar
los resultados
- ...
(1)
NUEVA SOLUCIN
NUEVA SOLUCIN
?
- Nueva coordinacin/
=
revisin de coordinacin
NUEVO PROBLEMA
- Creacin de
agencias
- Ms autonoma
- Ms especializacin
- Incremento de las
capacidades
polticas
- ...
HTM
MTM
NTM
- Restauracin
de la coordinacin
- Capacidad para
garantizar una
capacidad estratgica
eficaz
D
- ...
(2)
SOLUCIN = PROBLEMA
(3)
- Autonoma problemtica
- Agencias centrfugas
- Inters subopcional
en los resultados
de las agencias y no
sobre los resultados
de las polticas
- Costes de transaccin
considerables
- Capacidades
desconectadas de las
polticas nicas
- ...
C
Hasta qu punto han aumentado los pases la coordinacin del management y la poltica como reaccin ante los altos niveles de especializacin y
fragmentacin?
2.
Mtodos de anlisis
De los pases estudiados en esta investigacin, hemos analizado bsicamente
dos dimensiones en el periodo 1980-2005: la especializacin y la fragmentacin
organizacional dentro del gobierno, por un lado, y las estrategias de coordinacin, por otro. Utilizamos una metodologa comparativa esttica, mediante la
toma de varias instantneas del aparato del gobierno (y de la evolucin de la
especializacin y la coordinacin) y se encuadran dentro de un esquema. El anlisis comparativo esttico combina las ventajas del anlisis esttico (instantneas
en profundidad en un momento concreto para permitir la comparacin entre
pases) y su yuxtaposicin en el tiempo (anlisis longitudinal de las evoluciones
para seguir los cambios dentro de un pas con el paso del tiempo). Esta metodologa comparativa esttica hace posible la comparacin entre periodos y entre
pases.
Mediante el uso de los esquemas y smbolos, dibujamos las instantneas de
cada pas con los mecanismos de especializacin y coordinacin organizacional,
reflejando varios momentos del periodo 1980-2005. Estos momentos estn relacionados principalmente con los cambios en los gabinetes o gobiernos (en su mayor parte en periodos de cinco aos). El mapa codificado para cada pas se produce en dos pasos. Primero, distinguimos entre tres niveles de anlisis: el nivel
poltico, el nivel de los ministerios y los departamentos, y el nivel de los organismos hbridos y cuasi-autnomos pblicos, desarrollando tareas pblicas. Para
cada nivel hemos encuadrado su estructura bsica y sus elementos constitutivos
de una manera estandarizada. La comparacin de estos esquemas bsicos reflej
cambios cronolgicos, y permiti el anlisis del grado de especializacin y fragmentacin organizacional.
En el segundo paso, los mecanismos de coordinacin fueron insertados en los
esquemas bsicos, lo que nos permiti estudiar las estrategias de coordinacin.
Para ese propsito se ha desarrollado una clasificacin de los mecanismos e instrumentos de coordinacin, en referencia a la jerarqua, al mercado, a las redes
como modos de coordinacin (ver anexo I) (basado en Thompson et al., 1991;
Peters, 1998, 2003; Alexander, 1995; Hood, 2005), una distincin ampliamente
aceptada en los estudios y publicaciones (Thompson et al., 1991; OToole, 1997;
Kaufmann et al., 1986). Desarrollamos una tipologa de instrumentos de coordinacin (basada, entre otros, en Alexander, 1995; Peters, 1998; Ling, 2002; 6,
2004; OECD, 1996; Hood, 2005) y los vinculamos a los tres mecanismos de coordinacin dominantes. En resumen, los tres modos fundamentales de coordinacin en el sector pblico estn elaborados como sigue (Alexander, 1995):
1.
Coordinacin mediante mecanismos de tipo jerrquico (HTM): los mecanismos HTM se refieren a un conjunto de mecanismos de coordinacin
basados en la autoridad y en el dominio. Implican el establecimiento de
2.
3.
reglas y objetivos, reparto de tareas y responsabilidades y el establecimiento de las lneas de control directo y de rendicin de cuentas. Pueden
utilizarse los instrumentos de management como las reglas de procedimiento, sistemas de planificacin top-down (de arriba abajo) o los sistemas de management financiero tradicionalmente orientados a los ingresos y los instrumentos estructurales (por ejemplo, las fusiones
organizacionales, la funcin de coordinacin, las lneas directas de control y rendicin de cuentas).
Coordinacin mediante mecanismos de tipo redes (en ingls, Networktype-mechanisms, NTM): estos mecanismos se basan en la mutua interdependencia y en la confianza, buscan un conocimiento comn, valores comunes y estrategias comunes entre compaeros. Mientras que
muchas redes cooperativas crecen espontneamente entre organizaciones, los gobiernos pueden crear, tomar el control y sostener las estructuras de redes entre organizaciones; por ejemplo, la creacin de sistemas comunes de informacin, estructuras de toma colectiva de
decisiones, o incluso organizaciones asociadas comunes. Los instrumentos de aprendizaje interorganizacionales como la cultura del management pueden fomentar un conocimiento y unos valores mutuos (por
ejemplo, los instrumentos como los esquemas de desarrollo del management y la rotacin de trabajo entre las organizaciones pblicas para
crear una cultura comn del funcionariado o del empleado pblico;
Hood, 2005: 31-32).
Coordinacin mediante mecanismos de tipo mercado (MTM) (OECD,
1993; Le Grand y Bartlett, 1993): estos mecanismos se basan en la competicin y el intercambio entre actores, dirigidos a crear incentivos de actuacin. Aunque los mercados establecen una coordinacin espontnea entre los participantes del mercado, los gobiernos pueden, a
propsito, crear y tutelar mercados (por ejemplo, mercados internos y
cuasi-mercados) para fomentar la coordinacin mediante la competencia
entre organizaciones.
(Bogdanor, 2005; Hood, 2005: 32). Sin embargo, esto no significa que el gobierno central de Gran Bretaa no sufra de departamentalismo (Bogdanor, 2005:
4-5; Page, 2005: 139-146). Adems, incluso en ese momento, numerosos organismos pblicos no departamentales actuaban en la periferia del gobierno (Hogwood, 1997).
Durante los aos ochenta y la primera mitad de los noventa, era visible un
fuerte movimiento tendente hacia una Administracin ms heterognea o con
una mayor proliferacin combinada con una separacin de las distintas fases
de las polticas. Primero, un amplio nmero de organismos de funcionamiento
independiente, las Next Step Agencies, as como otros organismos autnomos,
fueron creados con el fin de disgregar la poltica de implementacin de la poltica
de diseo estructural (Hogwood, 1997). Segundo, amplias partes del sector pblico fueron privatizadas. En ese tiempo, la coordinacin estaba ampliamente
asegurada mediante la introduccin de instrumentos basados en el mercado, con
una amplia gama de instrumentos tales como la privatizacin, la divisin vendedor-comprador, los cuasi-mercados, los test de mercado, las ofertas competitivas
obligatorias, la contractualizacin y los incentivos financieros (Le Grand y Bartlett,
1993; Bogdanor, 2005).
Sin embargo, la posicin jerrquica y el poder de coordinacin del Primer Ministro se fortalecieron ms en este periodo mediante la abolicin de los grupos de
expertos, como el Grupo de Revisin de Poltica Central (Peele, 1995), y mediante la creacin de comits informales, que puenteaban los comits del Consejo de
Ministros existentes. Las entidades centrales como el Consejo de Ministros seguan siendo importantes para la coordinacin. Sin embargo, a mediados de los
noventa se hizo claro que la proliferacin organizacional, el fuerte nfasis en los
objetivos claros y en las metas de actuacin para las agencias individuales y los
gestores pblicos, as como en los valores de mercado, haba disminuido la capacidad del gobierno central para tratar con los asuntos transversales y los asuntos
ms problemticos (Pollit, 2003; Bogdanor, 2005).
Desde la segunda mitad de los noventa, los gobiernos han enfatizado la unin
de los actores implicados en el nivel central de gobierno y en otros niveles. Las
iniciativas orientadas hacia la creacin de un sistema de informacin integrado, o
un sistema que incluyese todo el gobierno y comprendiese todas las revisiones de
gastos, subray la renovada atencin hacia un acercamiento consolidado (Ling,
2002). Desde 1997 ha existido un mayor nfasis en la colaboracin interorganizacional mediante las iniciativas de unidad y las estructuras de cooperacin de
tipo redes entre organizaciones. Nuevos instrumentos para el management financiero (como los presupuestos conjuntos) y el management estratgico (como los
Acuerdos del servicio pblico) intentaron reconciliar la rendicin de cuentas organizacional con los incentivos por colaborar (Bogdanor, 2005; 6, 2004; James,
2004).
Sin embargo, tambin en este periodo, el poder de coordinacin del centro, y
en particular del Primer Ministro, fue resaltado an ms por la creacin de varias
unidades de coordinacin dentro del Consejo de Ministros que se centraron en
los asuntos transversales (como la Unidad de Actuacin e Innovacin Performance and Innovation Unit) (Bogdanor, 2005: 12-13; 6, 2005: 72-73). Por otra
consolidacin
1
proliferacin de las
organizaciones
Nueva Zelanda
En Nueva Zelanda, con una posicin de partida diferente, se produjo un modelo
similar pero ms radical. En 1984, la proliferacin organizacional era ya bastante
considerable, con 36 ministerios, varios departamentos secundarios, varias corporaciones pblicas, compaas de titularidad de la Corona y una gran cantidad de
otros organismos pblicos (por ejemplo, consejos, comits) (Boston et al., 1996:
77-78). Sin embargo, las tendencias centrfugas del departamentalismo y de la
proliferacin fueron hasta cierto punto contrarrestadas por los fuertes departamentos, un sistema extensivo de consejo de ministros y comits interdepartamentales y de coordinacin interdepartamental efectiva y fuerte control de los ingresos por las agencias centrales como la State Service Commission, o Comisin
del Servicio Estatal, y el Departamento del Tesoro. Esto hace que la posicin inicial
en el cuarto cuadrante se site cerca del centro, con la proliferacin, pero con
una coordinacin efectiva.
Desde 1984 en adelante comenz el deslizamiento a la esquina exterior del
tercer cuadrante. La creacin de un gran nmero de entidades de la Corona, empresas de titularidad estatal, y pequeos ministerios reconstruidos de una manera
ad hoc dieron lugar a un espacio organizacional fragmentado y variado de entidades autnomas. Esto fue exacerbado por la separacin del diseo de la poltica
de la implementacin que ocurri en estos pequeos ministerios. Los vnculos entre los compradores y los proveedores se construyeron a travs de mecanismos de
tipo mercado (Mulgan, 1997; Pallot, 1991). El nfasis se produjo en los objetivos
organizacionales reducidos y en la rendicin de cuentas contractual dentro de las
relaciones de cada ministerio, en detrimento de las relaciones del Consejo de Ministros y las relaciones horizontales entre los principales ejecutivos. Al mismo
tiempo, los mecanismos de coordinacin existentes en la unin entre lo poltico y
lo administrativo y a nivel interdepartamental se debilitaron (Boston, 1992) por
una erosin del sistema de comits y por fuertes cambios en los poderes normativos o en la estructura de las agencias centrales. Adems, el Senior Executive Service fracas como plataforma CEO (Schick, 1996: 50). El punto de inflexin se
produce a principios de los aos noventa. Aunque haba un esfuerzo coordinado
a nivel gubernamental e interministerial a primeros de los noventa, la atencin se
centr en los mecanismos de tipo mercado (MTM) para las agencias, que parecieron insuficientes.
El periodo 1990-1995 fue un escenario de tira y afloja. Hubo un mayor empuje de la especializacin, una separacin profunda entre compradores y proveedores, un aumento de la competitividad y una mayor escisin o separacin de las
unidades (Schick, 1996). Sin embargo, a la vez se produca un empuje en el esfuerzo de coordinacin: los comits del Consejo de Ministros y otros comits de
trabajo interdepartamentales ad hoc fueron reestructurados o renovados, y se
potenci la consulta interdepartamental. Como respuesta a la prdida contrastada de capacidad de gestin estratgica (Steering Group, 1991), el gobierno introdujo un sistema cruzado de reas de resultado estratgicas, al que estaban vinculados los objetivos departamentales y las metas. Es ms, las agencias centrales
recuperaron algunos poderes coordinadores. La State Service Commission coordin las reas de resultados y armoniz los acuerdos de actuacin del Ministerio
CEO, y el Departamento del Tesoro increment la coordinacin presupuestaria. El
Primer Ministro fortaleci su posicin con el Departamento del Primer Ministro y
su Gabinete (en ingls: DPMC).
Al final de los aos noventa y al principio del siglo XXI hubo cierta preocupacin sobre la capacidad estratgica de las tendencias de Concentracin del
Gobierno o Whole of Government (...), problemas de excesiva fragmentacin
estructural, el debilitamiento de la capacidad gestora y ejecutiva a largo plazo y la
atenuacin de las caractersticas distintivas de un sector estatal coherente (Gregory, 2006). Por lo tanto, los ministros presidieron los comits de las reas de resultado estratgicas, para fortalecer el sistema de management estratgico, y se
estableci un sistema de actuacin integrado. La iniciativa revisin del centro
consolidacin
3
proliferacin de las
organizaciones
Suecia
La posicin inicial de Suecia fue de un nivel relativamente alto de proliferacin
organizacional, combinado con una fuerte coordinacin entre departamentos.
El alto nivel de proliferacin organizacional se debi principalmente a la estructura dual del sistema administrativo sueco, con un gran nmero de grandes
agencias, la mayor parte de ellas multifuncionales, con autonoma frente a un
nmero limitado de pequeos departamentos. En ese momento, la coordinacin de las polticas estaba garantizada por unas fuertes redes de carcter informal (parcialmente basadas en la afiliacin poltica al partido socialdemcrata,
que estaba en el poder), mecanismos ad hoc, comits de preparacin de polticas comunes y los medios procedimentales como el sistema de consulta interdepartamental obligatoria (OECD, 1992; Larsson, 2002). La coordinacin entre polticas fue particularmente fuerte por el pequeo centro con fuertes vnculos
informales (Dahlberg, 1993). La coordinacin dentro de una misma poltica entre departamentos y agencias tambin era problemtica, a pesar de los vnculos
informales y los comits de preparacin de polticas vinculadas, porque el control central de las agencias estaba predominantemente enfocado a los recursos,
ms que a los resultados.
En el periodo entre 1985 y 1995 se produjo un doble cambio. Las iniciativas
de descentralizacin a gran escala, la desregulacin, la privatizacin y la devolucin de las competencias de gestin incrementaron el nivel de especializacin.
Especficamente, la devolucin de las competencias de gestin hacia las agencias increment su heterogeneidad. Sin embargo, y por otra parte, el proceso de
descentralizacin y desregulacin, que cambi las tareas de las agencias, tuvo
como resultado las fusiones y la abolicin de varias agencias, reducindose as
su nmero total. Con respecto a la coordinacin y consolidacin, la devolucin
de las competencias de gestin que estaba producindose durante ese periodo
deterior la coordinacin dentro de cada poltica, ya que los instrumentos de
gestin de resultado que se introdujeron no funcionaron lo suficientemente bien
como para proporcionar un control estratgico (Molander, Nilsson y Schick,
2002). Sin embargo, una crisis presupuestaria llev a un control central ms estricto de gasto pblico gubernamental mediante la introduccin de techos de
gasto y otras iniciativas conjuntas entre las agencias que surgieron de las economas de escala.
Desde 1995 en adelante se introdujeron ms iniciativas para fortalecer la
coherencia. El gobierno potenci iniciativas conjuntas basadas en redes de trabajo, para asuntos como el e-gobierno, la coordinacin regional y la formacin (por
ejemplo, Niklasson, 2004). Se tomaron nuevas iniciativas para fortalecer la consolidacin de la informacin y para vincular los asuntos financieros con la informacin de la actuacin (por ejemplo, VESTA; Blndal, 2001). Despus de eso, se
senta la necesidad de un mayor control jerrquico centralizado, dando como resultado un aumento del control prctico desde el centro, fusiones de departamentos y centralizacin del poder de coordinacin respecto al e-gobierno, la poltica de la UE y la reforma de la Administracin Pblica. Sin embargo, los
pequeos ministerios continuaron perdiendo capacidad de control estratgico
para dirigir a las agencias (Molander, Nilsson y Schick, 2002). Esto llev a una posicin final en la que la macroconsolidacin se fortalece algo de nuevo, aunque la
coordinacin dentro de cada poltica se mantiene relativamente dbil (grfico 5).
Estos tres pases parecen seguir la misma trayectoria analtica. En la situacin
de partida exista un cierto nmero de organismos autnomos. Esto evolucion
hacia una mayor creacin de nuevas agencias (excepto si el nmero era ya muy
alto), combinada con un desacoplamiento del ciclo poltico. En un tercer paso o
nivel existe un mecanismo de correccin, no necesariamente significativo, para
recentrar o resituar al gobierno, al menos ligeramente, pero que s se utilizaba
para reconsolidar la poltica o los ciclos financieros.
consolidacin
proliferacin de las
organizaciones
Francia
Francia sigue una trayectoria diferente. En 1981 exista una estructura organizacional jerrquica estricta, que inclua una desconcentracin muy controlada. Se
combin con un ciclo poltico coherente controlado por profesionales y polticos.
Entre 1981 y 1985, el gobierno empez una transferencia prudente y muy compleja de competencias a niveles ms bajos de gobierno (en referencia a los servicios exteriores, de servicios desconcentrados a gobiernos locales, en referencia a
organismos autnomos o empresas pblicas, especialmente tras las nacionalizaciones en ese periodo), sin perder el control sobre los presupuestos y operaciones a travs de los gobernadores y las plataformas como la Conferencia administrativa regional. Esta primera ronda de cambios fue ralentizada por los problemas
econmicos y el desafo poltico de la cohabitacin.
Entre 1989 y 1994 hubo un programa de reforma visible, que comenz con la
Circulaire Rocard (1989). Hubo unos estatutos a seguir (de calidad, de desconcentracin). Pero, de nuevo, cada transferencia compleja de poder se vincul a
un complejo bloque de medidas para garantizar el control. Por un lado, los servicios externos se convirtieron en servicios desconcentrados, pero no descentralizados. Hubo centros de responsabilidad, contratos de servicio y lderes de proyecto, pero la prdida de control se evit mediante el fortalecimiento de los
gobernadores, y creando el Collge des Chefs de Service.
Durante el periodo 1994-1997 empez una compleja compensacin entre la
desconcentracin y la descentralizacin. Se cre un comit interministerial clave
y se prepar una serie de reformas ms all de las Administraciones territoriales.
Esto fue casi un intermedio antes de un segundo nivel en la continuacin de la
reforma.
consolidacin
1
3
proliferacin de las
organizaciones
agencias centrales. Este modelo general es vlido para los cuatro pases, aunque
en diferente medida.
Nueva Zelanda encaja muy bien en esta foto general, al igual que el Reino
Unido. Sin embargo, en el Reino Unido la centralizacin del poder de coordinacin por el Primer Ministro y el Consejo de Ministros es ms fuerte durante el
periodo 1980-2005 (Bogdanor, 2005; Hood, 2005; Richards y Smith, 2006). En
Suecia, la coordinacin jerrquica es sobre todo bastante dbil debido a la posicin y dimensin de las agencias. Sin embargo, el gobierno sueco pareci desarrollar un acercamiento ms prctico hacia las agencias y con alguna reciente
centralizacin del poder de coordinacin. Incluso entonces, los mecanismos
HTM en Suecia se mantuvieron en cierto grado implcitos y ocultos. Francia tiene
la coordinacin jerrquica ms extendida de los cuatro pases durante el periodo
1980-2005, mientras las fusiones y separaciones organizacionales y las funciones coordinadoras (por ejemplo, los gobernadores) mantienen o ganan importancia.
Nueva Zelanda y el Reino Unido parecen potenciar la coordinacin basada en
mecanismos de tipo mercado, a travs de iniciativas de privatizacin a gran escala, cuasi-mercados, ofertas competitivas y sistemas de management basados en
los incentivos. Esta coordinacin basada en mecanismos de mercado fue particularmente fuerte a mediados de los ochenta y en los primeros noventa en ambos
pases. Aunque se potenciaron menos a partir de mediados de los noventa, siguieron siendo significativos en varios sectores. Suecia y Francia han mostrado un
uso mucho ms limitado de la coordinacin basada en el mercado; Francia incluso menos que Suecia.
El anlisis de estos cuatro pases indica una tendencia compartida por todos
de incrementar el uso de redes formales basadas en instrumentos de coordinacin durante los noventa (a principios de los noventa en Francia, mediados de
los noventa en Nueva Zelanda y Suecia, y al final de los noventa en el Reino Unido). Todos los pases crearon rganos colegiados de direccin o de negociacin
y plataformas para la coordinacin de las reformas, a veces complementados
con instrumentos de management para compartir informacin y potenciar la colaboracin.
Desde finales de los ochenta, especialmente Francia y Suecia parecan usar
modos informales de coordinacin de tipo redes, basados en la cultura compartida dentro del sector pblico. En Suecia, la importancia de los procesos de toma
de decisiones consensuadas, as como el papel dominante del partido poltico
conservador, posiblemente estimularon la coordinacin de tipo redes de carcter
informal. En Francia esta coordinacin de tipo redes est animada por la cultura
compartida entre los principales actores (la ENA y los Grand Corps). Las redes culturales ms informales que fueron importantes a principios de los ochenta en
Nueva Zelanda (la cultura de Wellington) y el Reino Unido (la cultura Oxbridge) se desintegraron hasta cierto punto en los ochenta y principios de los noventa, debido al fuerte nfasis en las actitudes competitivas en el sistema del funcionariado (Gregory, 2003; Bogdanor, 2005: 13) y, al menos en el caso del Reino
Unido, ms relaciones de confrontacin entre los funcionarios y los polticos. Una
tercera cuestin es: se estn convirtiendo los mecanismos MTM y NTM en los
Conclusiones principales
Este artculo ha examinado la tensin entre la especializacin y la coordinacin en
las organizaciones pblicas. Lo que se ha convertido en una creencia y uso habitual del sector pblico, reflejado en el desarrollo de las agencias autnomas, cre
un nmero importante de problemas de gestin a los gobiernos y parece haber
provocado tambin bastantes reacciones.
Que todos los pases respondiesen a las ideas de la Nueva Gestin Pblica de la
misma manera podra ser una suposicin algo ingenua. En tres de los cuatros pases esa suposicin se confirm, pero en el cuarto, Francia, no fue as. Los otros tres
pases respondieron claramente a la idea de la autonoma organizacional, pero encontraron que haban ido demasiado lejos y, por lo tanto, reinstauraron sistemas
de coordinacin sobre esas organizaciones. Francia, sin embargo, tendi a mantener un equilibrio entre la autonoma y la coordinacin, de tal manera que el centro
siempre tuvo capacidad sustancial para dirigir a los actores del sector pblico.
La investigacin de los antecedentes de estos modelos de cambio indica que
la creciente especializacin y autonoma de las organizaciones pblicas debida a
la ideologa de la Nueva Gestin Pblica fue un gran conductor de los intentos
subsiguientes de coordinacin. La especializacin, sin embargo, no fue el nico
conductor, y factores como la necesidad de resaltar o potenciar la coordinacin
debida a las presiones y como la movilizacin de grupos de destinatarios de las
polticas, la globalizacin y la vinculacin creciente de los dominios polticos tambin desempearon importantes papeles en estos cambios. Adems, el deseo por
parte de los lderes polticos de reafirmar la primaca del control poltico tambin
fue significativo.
Tambin encontramos que cuando los gobiernos nacionales intentaban reafirmar su control sobre las organizaciones autnomas, muchos usaban una coleccin de instrumentos. Los instrumentos de tipo mercado y de tipo redes se usaron especialmente cuando se poda contar con el funcionariado como una red
institucionalizada para promover una mejor coordinacin. Tambin existi un claro uso de instrumentos jerrquicos bastante convencionales, particularmente
aquellos asociados con el Primer Ministro y las agencias centrales, as como la
reintegracin y fortalecimiento de la rendicin de cuentas vertical de estos organismos autnomos. Sin embargo, al menos en los pases anglosajones, la centralizacin del poder de coordinacin en el Primer Ministro y en las agencias centrales est respaldada fuertemente por el uso de nuevos instrumentos orientados a
la actividad (como el uso de objetivos y metas, los presupuestos o la actuacin
orientada a los incentivos).
En resumen, aunque el pndulo entre la especializacin y la coordinacin de
las organizaciones y los programas ha estado oscilando durante algn tiempo, el
movimiento contina. Durante las ltimas dcadas, muchos gobiernos han ido
demasiado lejos en la especializacin, descubriendo las disfunciones creadas por
una excesiva preocupacin sobre uno de los principios estndar de la organizacin. El intento de equilibrar la autonoma y la fragmentacin creada por la especializacin origin una vuelta a las estructuras organizacionales integradas y el
uso de un nmero de instrumentos para la mejora de la coherencia y la coordinacin. Esto no es, sin embargo, totalmente cierto respecto a los ltimos movimientos, mientras el gobierno contina buscando soluciones organizacionales para
sus problemas de gobernanza.
Bibliografa
6, P. (2004): Joined-up Government in the Western World in Comparative Perspective: a
Preliminary Literature Review and Exploration, Journal of Public Administration Research
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6, P. (2005): Joined-up Government in the West Beyond Britain: A Provisional Assessment,
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for Governance, Paper prepared for Conference on Repositioning of Public Governance Global Experiences and Challenges, Taipei, November 2005, 44 pp.
Instrumentos de management
1.
2.
Mecanismo
subyacente
NTM
HTM
1.1.
NTM
1.2.
HTM
HTM
MTM
NTM
2.1.
HTM
2.2.
MTM
2.3.
NTM
3.
4.
Instrumentos estructurales
Predominantemente
NTM
Mecanismo
subyacente
1.
2.
5.
Predominantemente
MTM
6.
Predominantemente
NTM
7.
Predominantemente
NTM
8.
Predominantemente
NTM
9.
Predominantemente
NTM (HTM)
Predominantemente
NTM
10.
Predominantemente
HTM
Agradecimientos
Nos gustara agradecer a Eva Beuselinck su investigacin preliminar del caso del
Reino Unido, y Amaury Legrain, Wim Pierl y Ann Wauters su implicacin en la
investigacin inicial. Tambin debemos agradecer a Ed Page, Oliver James, Bob
Gregory, Jonathan Boston, Claude Rochet, Jon Pierre y Jan-Eric Furubo sus comentarios sobre los esquemas analticos detallados de sus propios pases. Adems, agradecemos a Tom Christensen y a todos los participantes de la sesin del
ao 2006 del Grupo de estudio sobre la Gobernanza en las organizaciones del
sector pblico del Grupo Europeo de Administracin Pblica (EGPA) sus valiosos
comentarios sobre una versin inicial de este artculo.
Biografa
El Doctor Koen Verhoest es Profesor Asociado en el Instituto de Management Pblico (Universidad Catlica de Lovaina, Blgica), donde est especializado en la
investigacin sobre el control del gobierno, la organizacin, el mercado y la gobernanza, incluyendo las relaciones entre el Estado, las agencias y las organizaciones pro-beneficio y las no lucrativas. Ha publicado varios captulos de libros y
artculos sobre estos asuntos en, entre otros, los siguientes: Gobernanza (2007),
Administracin Pblica y Desarrollo, y en la Revista de Estudios Polticos. Es coautor de un libro de Edward Elgar, The coordination of public sector organizations:
shifting patterns of public management5, junto a G. Bouckaert y B. G. Peters
(pendiente de publicacin).
Geert Bouckaert es Profesor de Management Pblico, Director del Instituto de
Management Pblico en la Universidad Catlica de Lovaina, y Presidente del Grupo Europeo de Administracin Pblica. Public artculos sobre la valoracin de la
actividad y la reforma del management.
B. Guy Peters es Profesor Maurice Falk de Gobierno Americano en la Universidad de Pittsburg y tambin ostenta cargos honorficos en varias Universidades de todo el mundo. Sus publicaciones ms recientes incluyen la Gua de la Administracin Pblica y la Gua de la Poltica Pblica (ambas editadas por Jon
Pierre) y Teora Institucional de la Ciencia Poltica (2. edicin).
La coordinacin de las organizaciones del sector pblico: cambiando los modelos del management pblico.
Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
Fragmentacin y coordinacin en el sector ferroviario
escandinavo
Silvia Olsen*
Resumen
La Nueva Gestin Pblica (NGP) es un conjunto de reformas organizativas desarrolladas en
muchas partes del mundo. Las reformas asociadas a la NGP poseen al mismo tiempo elementos de centralizacin y de fragmentacin. Este artculo se centra en el equilibrio entre estos elementos, y elabora una perspectiva comparativa del sector ferroviario en cada uno de los pases
escandinavos. La base emprica es el anlisis de documentos y entrevistas de investigacin cualitativa. Este artculo tiene dos propsitos. En primer lugar, se centra en la comprensin de la
mezcla que existe entre la fragmentacin y la coordinacin en cada pas. En segundo lugar, se
esfuerza en explicar las diferencias nacionales. Las explicaciones derivan de cuatro perspectivas
analticas: 1) trayectoria de fragmentacin y coordinacin; 2) dependencia del camino; 3) la
metfora del equilibrio puntuado; 4) orientacin poltica. Las diferencias parecen encontrar su
origen en tradiciones poltico-administrativas divergentes, as como en ciertos acontecimientos
actuales. Sin embargo, ninguna perspectiva analtica ofrece una explicacin comprensiva de
todas las diferencias observadas.
1.
Introduccin
Inspirado en las obras de Challis (1988) y Peters (1998), uno puede diferenciar tres conceptos de coordinacin: 1) coordinacin como una estructura (inter)organizativa; 2) coordinacin como un proceso entre organizaciones; 3) coordinacin como un efecto o resultado.
Los dos primeros conceptos se aplican en este artculo. El ltimo, coordinacin como resultado, tiene en cuenta los efectos del proceso (ej.: hasta qu grado se coordina un producto especfico o resultado) y no se estudiar en este artculo.
carril2. Sin embargo, los procesos de reforma en estos pases han tomado rumbos
diferentes. Suecia fue generalmente por delante de los otros dos pases a la hora
de desarrollar reformas inspiradas en la NGP en lo que respecta a la divisin de
unidades, mientras que Dinamarca fue el primer pas en convertir organizaciones
propias del sector pblico en compaas nacionales. Noruega ha sido considerada
como la tortuga del grupo; lenta pero segura. La coordinacin gubernamental se
ha acentuado con matices variables en los pases escandinavos en los ltimos
aos. Suecia, que inicialmente era el reformador ms entusiasta de la NGP, public recientemente una propuesta gubernamental que defenda una mejor coordinacin gubernamental dentro y entre los distintos sistemas de transporte (Swedish Government, 2006). El gobierno noruego ha parado o ha dado marcha atrs
a reformas asociadas a la NGP en el sector ferroviario. Dinamarca, sin embargo,
contina, por un lado, llevando a cabo reformas conectadas con la NGP, mientras
que, por el otro, el Ministerio est ejercitando una mayor supervisin y coordinacin de las unidades asociadas al sector.
La siguiente seccin incluye una presentacin del mtodo y de los datos aplicados en este estudio, as como una presentacin de cuatro perspectivas analticas. La seccin tres servir para comprender qu mezcla de fragmentacin y
coordinacin institucional es la que se est llevando a cabo en cada uno de los
pases escandinavos. En la seccin cuatro, estas observaciones y las perspectivas
analticas sern el punto de partida de una discusin sobre por qu los pases se
aproximan a la coordinacin de manera diferente. La seccin cinco establece una
serie de conclusiones.
2.
Enfoque
Mtodo y datos
Los pases escandinavos comparten generalmente una especie de aproximacin
pragmtica y consensuada respecto a las reformas asociadas a la NGP (Christensen y Lgreid, 2002). Tienen tambin una estructura cultural, histrica e institucional relativamente parecida3. No obstante, como se explic ms arriba, estos
pases parecen percibir la importancia de la coordinacin gubernamental y de las
reformas de la NGP de manera diferente. El anlisis ms adecuado4 es la propuesta de un estudio comparativo basado en estas caractersticas.
2
Directiva del Consejo 91/440/EEC, de 29 julio 1991, sobre el desarrollo de los ferrocarriles de
la Comunidad Europea.
La Administracin central en Suecia, sin embargo, se organiza de un modo diferente a la de
Dinamarca o la de Noruega (Srensen y Ravlum, 2004). El modelo sueco se caracteriza por
un dualismo que implica que las organizaciones del sector pblico tienen una gran autonoma. Dinamarca y Noruega, por otro lado, se caracterizan por ser monistas, siendo el Ministerio totalmente responsable, por lo que la autonoma de las organizaciones del sector pblico es limitada (Pedersen y Lgreid, 1999).
Frendreis (1983) realiza una clara exposicin de los sistemas ms parecidos y de los ms divergentes. En los primeros, uno compara casos similares para aislar la variable independiente
crucial que pueda explicar las diferencias en la variable dependiente. Los sistemas ms divergentes invierten esa lgica, y se buscan los parecidos cruciales con el objeto de explicar resultados parecidos en la variable dependiente.
Usando este mtodo, estoy en condiciones de aclarar qu variable independiente (ej.: problemas de gestin) puede explicar las diferencias de resultado (organizacin del sector ferroviario). El anlisis se centra en las polticas pblicas a nivel nacional, y por tanto las influencias a nivel internacional (ej.: UE)
o a nivel regional (la administracin de las ciudades) no se analizan en este estudio.
El fondo emprico de este informe es un estudio que contiene un anlisis de
documentos polticos de cada uno de los pases escandinavos, as como publicaciones existentes, informes y artculos sobre reformas asociadas a la NGP. Adems, se han realizado 11 trabajos de investigacin semiestructurada (Fog, 1997)
cualitativa y crtica, partiendo de 12 entrevistados. Los entrevistados representan
las siguientes organizaciones en cada pas: el Ministerio de Transportes, la autoridad nacional de ferrocarriles5, el mayor operador de ferrocarriles y el gestor de infraestructuras ferroviarias. Los entrevistados tienen los cargos de deputy permanent secretary, chief executive officer, deputy executive officer, general director o
equivalente. Uno era head of division. Las entrevistas se realizaron en otoo de
2006. Todos los entrevistados fueron grabados y se transcribi su conversacin
con toda su extensin. Los entrevistados aprobaron las anotaciones realizadas.
Ms an, todos recibieron un borrador de su entrevista y se les invit a hacer comentarios sobre la misma.
Perspectivas analticas
Por qu los pases enfocan la coordinacin de forma diferente? Desde distintas
perspectivas analticas es posible encontrar varias explicaciones potenciales.
A continuacin se presentan cuatro perspectivas analticas que contienen un valor explicativo potencial.
Trayectoria de fragmentacin y coordinacin
Un nmero de estudios recientes sobre la dinmica de la NGP concluye que cuando las reformas en el sector pblico incrementan la especializacin y la fragmentacin, aumenta finalmente el inters en la coordinacin (Pollit y Bouckaert,
2004; Pollit, 2003; 6, 2004; Bouckaert et al., 2006). De un modo ms especfico,
las medidas organizativas para reducir la fragmentacin pueden implicar tanto
una reduccin de la proliferacin organizativa como una creciente coordinacin
en el diseo poltico, o la combinacin de las dos. La proliferacin organizativa
puede reducirse sucesivamente a travs de un descenso del nmero de las organizaciones autnomas, de la reintegracin de las mismas en la organizacin madre y de la renormalizacin de las organizaciones y de la abolicin de soluciones
diseadas para ese fin.
En varios estudios se ha asimilado la divisin y la concentracin del diseo poltico a un movimiento cclico (Bouckaert et al., 2006: 3). La suposicin general es
que la fragmentacin, en un momento dado, es tan significativa que han de es5
tablecerse nuevos y/o renovados mecanismos de coordinacin. Consecuentemente, el ajuste organizativo se basa en un modelo de accin y reaccin.
La implicacin analtica de esta perspectiva es que los pases que empezaron a
desarrollar las reformas asociadas a la NGP o que llevaron a cabo reformas en un
grado mayor sern los primeros en buscar nuevas medidas de coordinacin.
Dependencia del Camino
Los tericos que usan las explicaciones de la teora denominada Dependencia
del Camino (DC) enfatizan las rutinas organizativas, la estabilidad y el orden
(Krasner, 1988; March y Olsen, 1989). Los distintos pases tienen diferentes tradiciones histrico-culturales y sus reformas son dependientes del camino en el
sentido de que poseen trayectorias nicas (Christensen y Lgreid, 2004).
La explicacin de por qu los pases escandinavos, que previamente parecan haber adoptado medidas asociadas a la NGP de un modo relativamente
parecido, se acercan ahora a la coordinacin de forma diferente, representa un
desafo a la lgica de la DC. En otras palabras: si las diferencias en la DC son
evidentes, por qu los pases empezaron adoptando reformas semejantes en
primer lugar? Al estudiar los cambios en el entorno de la DC, Thelen (2003) sugiere que la conversin institucional ocurre cuando las instituciones diseadas
con una serie de objetivos prefijados son redirigidas hacia otros fines (desde
Pollit y Bouckaert, 2007: 11). Presumiblemente, esta redireccin se inicia por
los rganos decisorios centrales. Sin embargo, un grupo de autores opina que
cuando se introducen los cambios, los comportamientos culturales y normativos de las organizaciones hacen que stas vuelvan a su trayectoria. Consecuentemente, mientras las nuevas y modernas ideas6 de la NGP parecen
ser atractivas para los rganos centrales decisorios, el desarrollo prctico de
esas ideas se enfrenta a un sistema administrativo dependiente del camino, por
lo que resulta necesario hacer ajustes o dar marcha atrs a las reformas emprendidas.
La implicacin analtica de esta perspectiva es que los pases que tienen un
camino en relacin a una estructura administrativa altamente coordinada son
los primeros en volver a esta lgica de accin.
La metfora del equilibrio puntuado
La metfora del equilibrio puntuado se construye sobre la lgica de la dependencia del camino. El cambio institucional en un marco institucional dependiente del camino no es una actividad rutinaria. Por el contrario, este cambio
surge cuando un orden institucional es interrumpido por cortos intervalos de
crisis y modificaciones antes de que se establezca un nuevo orden (Krasner,
6
Una perspectiva como la descrita considera a las reformas asociadas a la NGP como una respuesta basada en normas e ideas sobre qu constituye un buen sistema administrativo
(Brunsson y Olsen, 1991; DiMaggio y Powell, 1991). Sin embargo, he escogido no aplicar dicha perspectiva en este anlisis, toda vez que este conjunto de ideas seran iguales para los
tres pases y, por tanto, no podran explicar las diferencias nacionales.
3.
Algunos trabajos de autores asociados a esta teora mantienen tambin que pueden llevarse
a cabo cambios planificados, incrementados y organizativos, aunque esas reformas raramente alcanzarn sus propsitos iniciales.
10
explica: hay mucho espacio para la incomprensin. Desde el punto de vista del
FND, debemos ser un extrao propietario.
Poltica de coordinacin
El fortalecimiento del Ministerio a travs de reformas horizontales parece ser
complementado por ciertos incentivos de creciente coordinacin gubernamental.
As pues, todos los entrevistados daneses sealan que la coordinacin es la actividad que ha recibido mayor empuje en los ltimos aos. Para las agencias estatales Red de Ferrocarriles de Dinamarca y la Autoridad Nacional del Ferrocarril, se
ha establecido cierto control ministerial y orientaciones detalladas respecto a la
dotacin. La ltima orientacin de dotacin de la Red de Ferrocarriles de Dinamarca, por ejemplo, es ms concreta que la de los ltimos aos (Danish Government, 2005 y 2006). Se han fortalecido los intercambios de informacin y las rutinas de encuentros formales. Uno de los informadores explicaba que en estas
reuniones, discutimos si existen asuntos que requieran de una especial atencin
poltica (...), uno sigue las orientaciones respecto a la dotacin, mira los datos y
los casos que deberan ser tratados en el marco poltico. La compaa estatal
FND es dirigida activamente a travs de normas directas, de las relaciones de propiedad y de los contratos. La actividad normativa en torno a los contratos sobre
transportes es negociada directamente entre el FND y el Ministerio, y da una gua
concreta sobre el suministro de los servicios de transporte. Como el entrevistado
del FND explica, el Ministerio nos dirige incluso en detalles que no habamos experimentado en aos.
Suecia
Uno de los objetivos ms importantes de las reformas suecas relacionadas con la
NGP ha consistido en aislar funciones y actividades, estableciendo organizaciones
con objetivos individuales. Consecuentemente, a travs de los procedimientos de
reforma se han establecido separaciones organizativas respecto a la produccin,
a la autoridad y a la inspeccin (Swedish Government, 2005). El sector ferroviario
en Suecia se ha distinguido por tener un mayor nmero de operadores de ferrocarril y una mayor experiencia en la contratacin del transporte de pasajeros que
los de otros pases escandinavos. La estructura del sector ferroviario ha sido relativamente estable desde 2004.
Reformas horizontales y verticales en el sector ferroviario
Horizontalmente, el FNS11 ha sido dividido en un titular de la infraestructura
(Banverket12), una inspeccin (la Agencia del Ferrocarril Sueco) y varias compaas subsidiarias. Los restos del FNS prestan servicios de transporte de pasajeros.
Banverket lleva a cabo procedimientos de licitacin en torno a las infraestructuras, mientras que la agencia estatal Rikstrafiken13 es responsable de los proce11
12
13
importante para el sector del ferrocarril sueco en los ltimos aos. El tercer entrevistado seala que este compromiso es simblico, ya que acenta la coordinacin
sin incluir instrumentos ni medidas.
Noruega
Los primeros estudios del sector del transporte en Noruega indican que uno de
los propsitos clave en el desarrollo de las reformas de la NGP ha sido una creciente autonoma. En particular, se ha establecido una distincin entre autoridad
y produccin, y el Ministro ha otorgado mayor autonoma a ambas unidades. La
organizacin formal del sector de ferrocarriles noruego es ms parecida a la de
Dinamarca, pero est ms integrada, en el sentido de que el Ministerio es el encargado de llevar la licitacin de los servicios de pasajeros del ferrocarril.
Reformas horizontales y verticales en el sector del ferrocarril
Horizontalmente, las reformas noruegas en el sector del ferrocarril son bastante
parecidas a las reformas realizadas en Suecia. El FNN14 ha sido dividido en un titular de las infraestructuras (la Red de Ferrocarriles Noruegos) y en una inspeccin
(la Inspeccin de Ferrocarriles Noruegos). En 2005 se separ Baneservice (responsable de los suministros de las mquinas y los servicios de contratacin de actividades relacionadas con el sector ferroviario) de la Red de Ferrocarriles Noruegos.
Los restos del FNN proveen el transporte de pasajeros por ferrocarril. Noruega no
tiene una agencia estatal separada que dirija la regulacin, los procedimientos de
licitacin y la planificacin del sector. En su lugar, estas actividades son desarrolladas por el Ministerio de Transportes y Comunicaciones, mientras que la Red de
Ferrocarriles Noruegos es la responsable de la licitacin de los servicios de infraestructuras.
Verticalmente, Noruega ha organizado FNN y Baneservice como dos compaas estatales limitadas, mientras que la Red de Ferrocarriles Noruegos y la Inspeccin de Ferrocarriles Noruegos son agencias estatales. La separacin de Baneservice de la Red de Ferrocarriles Noruegos fue originalmente parte de una
estrategia para preparar la licitacin de toda la actividad de produccin realizada
por la Red de Ferrocarriles Noruegos para 2009 (The Ministry of Transport and
Communications, 2004). El plan tambin consista en que Baneservice fuese
completamente privatizado, mientras el resto de la Red de Ferrocarriles Noruegos permanecera como agencia estatal, administrando las infraestructuras ferroviarias. Las unidades de produccin que no eran parte de Baneservice deberan
cerrar. Sin embargo, cuando la nueva coalicin del gobierno de centro-izquierda
subi al poder en 2005, se hizo una amplia declaracin poltica que inclua un
compromiso para detener la privatizacin de Baneservice (The Soria Moria Declaration, 2005). A esta declaracin le sigui una paralizacin definitiva de las renuncias de los trabajadores y una reversin general de los procesos de cierre de
las unidades de produccin en la Red de Ferrocarriles Noruegos. Hasta el verano
de 2005, el Ministerio de Transportes y Comunicaciones estuvo trabajando en la
14
El Plan Nacional de Transportes noruego es un esfuerzo significativo para mejorar la coordinacin entre diferentes sectores del transporte. Sin embargo, dentro del sector ferroviario,
los actores de transporte, incluyendo el FNN, no han sido invitados a formar parte del proceso. Adems, el Plan es de menor importancia en una coordinacin intersectorial del ferrocarril. El Plan Nacional de Transportes est disponible en http://www.regjeringen.no/Rpub/
STM/20032004/024/PDFS/STM200320040024000DDDPDFS.pdf.
Suecia
Reformas
verticales
Creciente
fragmentacin
La corporatizacin y la
privatizacin de las
unidades de produccin
de la Red Ferroviaria
de Dinamarca.
Discusiones sobre la
privatizacin de FND
Sin cambios
recientes
Una larga tradicin
de organizaciones
autnomas del
sector pblico
Fragmentacin
inversa
El concurso pblico
planeado de los
servicios de pasajeros
se ha interrumpido
Reformas
horizontales
Sin cambios
recientes
Las reformas
horizontales
han sido utilizadas
tradicionalmente
para fortalecer el
control del gobierno
Sin cambios
recientes
Concurso pblico
de todos los
servicios de
pasajeros que
no obtienen
beneficios
Fragmentacin
inversa
La privatizacin
planificada de las
unidades de produccin
en la Red de
Ferrocarriles Noruegos
se ha detenido
Poltica de
coordinacin
gubernamental
Creciente
coordinacin
Creciente control
gubernamental
respecto a las
agencias y a las
empresas pblicas
Creciente
coordinacin?
Un proyecto
gubernamental
se refiere a la
coordinacin de
muchas maneras,
aunque no seala
instrumentos
concretos para
aumentarla
Se estn formando
an mecanismos
de coordinacin?
3.
Noruega
acuerdo con esta perspectiva, uno debera suponer que Suecia estuviese por delante de los otros pases en el desarrollo de medidas de coordinacin. Sin embargo,
Suecia no parece tener un mayor inters o estar ms preocupada por una falta de
coordinacin y control que los otros pases objeto del estudio. En vez de eso, algunos entrevistados suecos mantienen una gran confianza en la capacidad de los actores del sector para desarrollar ellos mismos actividades de coordinacin, sin la injerencia del Ministerio. El entrevistado del Ministerio afirma simplemente: Yo no
quiero ese poder [dirigir y coordinar]. Tenemos un sistema descentralizado con varios actores y por tanto ellos deben afrontar su parte de responsabilidad. Nosotros
[el Ministerio] no somos tan buenos como los actores en saber lo que se necesita.
Consecuentemente, la trayectoria de reforma no parece ofrecer una explicacin
satisfactoria sobre las diferencias nacionales en lo que atae a la coordinacin.
Dependencia del camino
La implicacin analtica de esta perspectiva es que los pases que tienen el camino de una estructura administrativa con un alto grado de coordinacin deben
ser los primeros en volver a esta lgica de accin.
Suecia tiene una estructura administrativa en cierto modo diferente a la de Dinamarca o a la de Noruega. El modelo sueco se caracteriza por el dualismo, lo
que implica que las agencias del gobierno tienen una gran independencia de las
instituciones polticas. El modelo dans y el noruego, por otro lado, se caracterizan por ser monistas, lo cual viene a decir que el Ministerio es totalmente responsable de las acciones de las autoridades de gobierno, por lo que la autonoma de
las organizaciones del sector pblico es limitada (Pedersen y Lgreid, 1999; Petersson, 1995). Dinamarca parece que tiene una mayor tradicin monista que
Noruega (Lindbom, 1997: 49-50).
La tradicin sueca de dualismo parece ofrecer una explicacin vlida al hecho
de que los actores suecos del sector ferroviario no estn afectados por una falta
de coordinacin gubernamental, aunque Suecia tenga el sector ms fragmentado. As, el camino sueco apoya la posibilidad de extender la distancia que
mantiene frente a las agencias, y en particular respecto a la empresa pblica de
carcter limitado, FNS. En el caso de Noruega y Dinamarca, sin embargo, la tradicin monista compartida no puede explicar las diferencias nacionales. Esto es
particularmente evidente en la concreta organizacin y reorganizacin del sector.
As, mientras Dinamarca discute nuevas reformas asociadas a la NGP, Noruega ha
adoptado medidas especficas para reducir la fragmentacin.
La metfora del equilibrio puntuado
La implicacin analtica de esta perspectiva es que los cambios polticos son el resultado de la distancia que surge entre los efectos reales y los efectos deseados,
consecuencia de la aparicin de acontecimientos relevantes. Dinamarca parece
haber experimentado problemas ms graves en el sector ferroviario que Suecia y
Noruega. En Dinamarca, la Red de Ferrocarriles ha sufrido problemas econmicos
y organizativos graves, y el sector ferroviario en general ha estado bajo el escrutinio de la Oficina Nacional de Auditora, as como de los medios de comunicacin
En Dinamarca, el presente gobierno de coalicin de los dos partidos conservadores tiene aproximadamente el cuarenta por ciento de los votos en el Parlamento17. Se hizo un cambio poltico en 2001, cuando la antigua minora de coalicin
perdi las elecciones en favor de la presente coalicin. En el caso de Dinamarca,
un gobierno conservador puede contribuir a un inters continuado en reformas
asociadas a la NGP, aunque esto no se puede saber con seguridad, ya que no ha
existido un cambio poltico en los ltimos seis aos. Un dato relevante indica, sin
embargo, que los polticos de centro-izquierda son ms reticentes que los conservadores en los debates sobre la privatizacin del FND. Por otro lado, el antiguo
gobierno de centro-izquierda introdujo ms reformas asociadas a la NGP que el
gobierno actual.
En Suecia, la presente coalicin de centro-derecha es una coalicin minoritaria, elegida en 200618. Suecia tuvo una coalicin de centro-izquierda de 1996 a
2006. Varios entrevistados afirmaron que el gobierno conservador elegido en
septiembre de 2006 poda introducir ciertas reformas, pero esto todava no ha
ocurrido.
En Noruega se eligi en 2005 una coalicin de centro-izquierda, que fue el
primer gobierno mayoritario de esta tendencia desde haca veinte aos (Nordby,
2000). Este gobierno mayoritario parece estar revirtiendo claramente las polticas de la NGP del anterior. En un discurso, el Ministro de Transporte y Comunicaciones seal que no era slo escptico ante la extensa privatizacin y los
procedimientos de concurso que el antiguo gobierno haba comenzado, sino
que tambin pensaba que el modo en que se haban hecho era problemtico19. Algunos entrevistados noruegos tambin afirman que la decisin de parar la privatizacin de las unidades de produccin de la Red de Ferrocarriles Noruegos y la contratacin planeada de los servicios de pasajeros estuvo basada
ms en consideraciones polticas que en aspectos econmicos o profesionales.
Un entrevistado aade: [era] principalmente una consideracin poltica. Los polticos son los directores de la poltica, y los nuevos polticos cambiaron la poltica que ya estaba all.
En suma, la orientacin poltica del gobierno actual parece ofrecer una explicacin vlida sobre el cambio noruego en la orientacin de la reforma. En Dinamarca y Suecia, sin embargo, el marco es menos claro, y no se ha identificado
una coherencia definitiva entre la orientacin de la reforma y el rumbo poltico.
4.
Conclusiones
El principal objetivo de este artculo ha sido explicar por qu en el sector ferroviario los pases escandinavos mantienen un equilibrio diferente entre las reformas
asociadas a la NGP y la coordinacin gubernamental. El estudio emprico demostr que mientras los gobernantes daneses estn planeando futuras reformas asociadas a la NGP, el Ministerio est incrementando la coordinacin y la supervisin.
En Suecia se ha defendido una coordinacin mayor, pero no ha habido una con17
18
19
http://myndigheder.danmark.dk/myndighedsgruppe.asp?page=gruppe&objno=1070350.
Ver http://www.regeringen.se/sb/d/113.
Vase el discurso mencionado en la nota 15.
Bibliografa
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Wistow, G. (1998): Joint Approach to Social Policy: Rationality and Practice, Cambridge:
Cambridge University Press.
Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
La responsabilidad poltica y administrativa:
una brecha creciente en el sistema del bienestar
Paola Mattei*
Resumen
El presente artculo vuelve a considerar la suposicin de que el Estado asistencial no encaja en
el modelo vertical o jerrquico de responsabilidad poltica a la luz de sus recientes frmulas organizativas. Si bien la distincin en cualquier marco analtico entre responsabilidad administrativa y responsabilidad poltica es de cierta utilidad, la sustitucin de la segunda por la primera
resulta cuestionable y puede inducir a error. A diferencia de las afirmaciones de que la responsabilidad administrativa es una operacin tcnica y neutral en la aplicacin de criterios no polticos y, como tal, encaja ms fcilmente en la complejidad del Estado de Bienestar del siglo XXI,
este artculo sugiere que las nuevas frmulas organizativas de las escuelas y hospitales pblicos
muestran que las formas tradicionales de responsabilidad ante los cargos electos no se han
desvanecido. El proceso de desarrollo de nuevas frmulas organizativas del Estado de Bienestar no puede separarse de cuestiones institucionales fundamentales para cada democracia.
Al investigar empricamente los efectos de la introduccin de la gerencia administrativa en la
responsabilidad democrtica en Gran Bretaa y Alemania, el objetivo del artculo consiste en
fomentar nuestra comprensin del vnculo entre las dimensiones administrativa y poltica de la
responsabilidad en el Estado asistencial.
Introduccin
El mecanismo de la responsabilidad poltica opera precisamente en la direccin
contraria a la de la delegacin de amplios poderes decisorios en los organismos
reguladores. Ello aumenta los clsicos problemas de responsabilidad y procedimiento en Derecho pblico (Harlow y Rawlings, 1997), especialmente cuando el
procedimiento regulador es informal, discrecional y bastante cerrado. Como ha
indicado Mulgan (2000: 555), la acepcin principal de responsabilidad supone
tres caractersticas: examen externo, intercambio social y potestades. En cuanto a
la tercera caracterstica, la responsabilidad implica, por tanto, que quienes piden
cuentas estn reivindicando unos poderes superiores sobre aquellos que son responsables, tales como exigir respuestas e imponer sanciones. Este aspecto concierne a la relacin entre los polticos electos y los burcratas. En un Estado democrtico, la definicin tradicional de responsabilidad poltica hace referencia
a los mecanismos jerrquicos y piramidales mediante los cuales los empleados
pblicos son responsables ante los ministros, que a su vez responden por sus actuaciones ante el Parlamento y los polticos electos (Strom, 2000; Strom et al.,
2003; Bovens, 2006). Por consiguiente, la responsabilidad poltica se halla inextricablemente unida a ideas de poder legtimo y su delegacin, aunque con demasiada frecuencia se le resta importancia a esta caracterstica en la ms reciente extensin acadmica del concepto original, para incluir a las redes polticas y la
responsabilidad gubernamental (Kickert, 1993; Scott, 2000).
La Nueva Gerencia Pblica (New Public Management) ha debilitado la antigua
definicin tradicional de la responsabilidad al afianzar la creciente importancia de
la responsabilidad ex post orientada hacia los resultados, en detrimento de la responsabilidad orientada hacia las aportaciones y los procedimientos, basada en
controles ex ante (Verhoest et al., 2005). El generalizado proceso de autonomizacin de organismos de la responsabilidad ministerial ha apuntalado claramente
sus mecanismos jerrquicos y piramidales. En numerosos casos, los nuevos entes
pblicos autnomos carecen de una estructura gubernativa clara y el nombramiento de rganos rectores contina siendo un proceso poco transparente. El
presente trabajo estudia la reformulacin de la relacin entre las formas tradicionales de responsabilidad poltica y responsabilidad administrativa1 (Day y Klein,
1987), a la luz de nuevas frmulas administrativas que se alejan de la toma de
1
decisiones por consenso. Aunque este artculo adopta la definicin de responsabilidad de Harlow (2002), y comparte la suposicin de que la responsabilidad es
un procedimiento pblico y un foro abierto, no excluye del anlisis a la responsabilidad administrativa, dado que es sumamente decisiva para entender las transformaciones del Estado de Bienestar prestador de servicios.
El debate actual sobre la transformacin de la responsabilidad poltica tradicional se abstiene de aplicarlo al Estado asistencial. La intencin de este trabajo
es comprender la forma en la que la organizacin de la prestacin de asistencia
social se ve afectada por la lenta erosin de los tipos tradicionales de sistemas de
responsabilidad, y determinar cmo las nuevas soluciones respaldan las suposiciones normativas democrticas que implicaba la antigua responsabilidad poltica
(Held y Pollitt, 1986). Por lo tanto, en el centro de la investigacin emprica no
est simplemente la limitada cuestin del control poltico de la burocracia
(McCubbins et al., 1987; Wood y Waterman, 1994; Carpenter, 2001), sino las
mayores implicaciones de la responsabilidad orientada a los resultados para los
mecanismos de responsabilidad poltica. Los directores de organizaciones pblicas tales como escuelas y hospitales son actores clave a la hora de determinar
esta relacin e interpretar la antigua responsabilidad vertical en nuevas formas de
gobierno (Jann, 2005). Tal como viene sucediendo, la relacin actor-foro que se
halla en el ncleo de la discusin analtica de la responsabilidad (Bovens, 2006) se
transforma debido al aumento de directores generales que son responsables ante
su organizacin interna, un foro mucho ms cerrado y menos transparente, en
vez de externamente ante dirigentes polticos y votantes. Reformas recientes de
la prestacin de la asistencia social en Gran Bretaa y Alemania ilustran la adopcin de nuevos modelos organizativos basados en la autonoma estructural de las
polticas de partido en la gestin diaria de los servicios sociales. Ello no resulta
sorprendente, ya que se han debilitado las antiguas divisiones polticas a la hora
de establecer las polticas de redistribucin (Pierson, 2001; Leibfried y Pierson,
1995). Este trabajo estudiar la cambiante relacin entre la responsabilidad poltica y administrativa en dos pases distintos, Alemania y Gran Bretaa, y en dos
sectores diferentes, la enseanza y la atencin sanitaria, observados desde la ptica de la organizacin. En este artculo se considera a la estructura organizativa
del Estado de Bienestar como un factor determinante fundamental de los cambios en la responsabilidad poltica, no slo desde una perspectiva jurdico-formal,
sino tambin desde una perspectiva de poltica social (Ashford, 1986; Leibfried y
Zurn, 2005; Leibfried, 2001; Rothgang et al., 2006: 251).
El principal rompecabezas que est siendo objeto de estudio en el presente
trabajo es el siguiente: cmo sera posible, si lo fuera, conciliar las libertades
concedidas a los directores para dirigir instituciones prestacionales autnomas,
ms comnmente conocidas como autonoma burocrtica, con el imperativo poltico de asegurar el control democrtico del proceso de toma de decisiones? Las
intervenciones ministeriales en la toma de decisiones en el mbito de las organizaciones de asistencia social y sus competencias, como escuelas y hospitales, han
sido cuestionadas por la creacin de otros niveles de supervisin como organismos rectores, compuestos por interesados y un nmero cada vez ms reducido
de representantes electos. Incluso si stos han sido formalmente delegados por
I.
Finer, 1941), la sustitucin de las frmulas antiguas por las nuevas de carcter
interno plantea inevitables cuestiones de control democrtico de la organizacin de la asistencia social.
Teoras ms recientes sobre las reformas de la gestin pblica sostienen que
sta ha sido desbancada por la gobernanza. Mientras el viejo gobierno tradicional se ocupa de la distincin entre la esfera pblica y la privada, los nuevos modos
de gobernanza se caracterizan por cambiar los lmites entre los sectores pblico y
privado. Los modelos negociados de relacin entre lo pblico y lo privado, definidos mediante la coordinacin y la cooperacin de los actores pblicos y los privados, y una mezcla de funciones entre la poltica y la Administracin, suplantan la
antigua y tajante distincin entre las funciones de entrada y salida del Estado. Se
dice que la gobernanza moderna, contraria al excesivo nfasis en el control interno administrativo, apoya el realce del tradicional, democrtico, representativo y
burocrtico paradigma weberiano de la Administacin Pblica y el Estado (Jann,
2005: 152). En consecuencia, la legitimidad del poder no se basa slo en la legalidad y el control procedimental ex ante, sino tambin en la preocupacin ex post
por los resultados. En contraste con la atencin de la Nueva Gerencia Pblica hacia
la reorganizacin y el control internos, la literatura sobre gobernanza pblica vuelve sobre el papel del Estado como facilitador, no prestador directo, de servicios.
La responsabilidad administrativa posee diversas dimensiones, analizadas por
Day y Klein (1987). Se refieren fundamentalmente a la responsabilidad financiera,
ya que los gerentes pblicos se han vuelto responsables de los presupuestos
transferidos a las escuelas y los hospitales. La prestacin de servicios sociales pblicos en los ltimos aos se ha caracterizado por una mayor transferencia presupuestaria a unidades de inferior nivel dentro del sector pblico (Glennerster,
2000). Por ejemplo, como tendr ocasin de analizar ms adelante, a algunas escuelas de Inglaterra se les permita excluirse voluntariamente del control de las
autoridades educativas locales y hacerse ms autnomas. La responsabilidad financiera consiste en gastar las cantidades asignadas de acuerdo con las reglas
adecuadas dentro del marco legal acordado. Otro componente importante de la
responsabilidad administrativa es la eficiencia productiva, que se refiere al proceso de generar valor para el dinero al ms bajo coste. Los tipos de responsabilidad
orientados hacia los inputs y los outputs dependen en ltima instancia de la medicin del desempeo y de la valoracin de la eficiencia organizativa. A los burcratas se les responsabilizar por su realizacin de las polticas dadas e internamente ante la organizacin. Ya no sern nicamente responsables ante los
dirigentes polticos por actuar de conformidad con las reglas procedimentales.
Por consiguiente, es el contenido sustantivo de lo que la responsabilidad administrativa supone, y sobre todo de lo que excluye, lo que suscita muchas preocupaciones acerca de sus implicaciones para el gobierno democrtico.
Mientras en la Administracin Pblica tradicional la esfera profesional, la poltica y la administrativa estaban separadas, en el rgimen de la Nueva Gerencia
Pblica los polticos trataron de extender su mando a los campos profesionales
mediante el otorgamiento de poder a los gerentes para que introdujeran ms direccin de lnea en sus relaciones con los profesionales. En la enseanza y la asistencia mdica, la descentralizacin de las responsabilidades administrativas ha
supuesto un gran desafo para la autonoma profesional, cada vez ms enfrentada con las estrechamente definidas consideraciones financieras. Las agendas administrativas se han ocupado de hacer cuadrar las cuentas y han estado condicionadas por una absoluta preocupacin por los asuntos fiscales (Pollitt et al., 1991).
En la relacin triangular entre polticos, gerentes y profesionales, los gerentes han
obtenido poder e influencia de su fundamental papel, lo cual les ha hecho mucho ms intervencionistas en las reas profesionales. Por consiguiente, la responsabilidad administrativa supone un desafo no slo para la responsabilidad poltica, sino tambin para la profesional. En un rea como la sanidad, el mbito de la
discrecionalidad profesional se ha debilitado dentro de las organizaciones (Mattei, 2006). Sin embargo, existen diferencias obvias entre los pases, los servicios y
los grupos profesionales. Por ejemplo, la autonoma mdica de los especialistas
en el Servicio Nacional de Salud (National Health Service, o NHS) tiene fama de
fuerte, y muchos de ellos han mantenido una relacin semiindependiente con la
Administracin estatal. Sin embargo, no est claro por qu los mdicos no deberan ser externamente responsables, segn el modelo tradicional de responsabilidad poltica. Algunos eruditos admiten que la autorresponsabilidad autnoma, tpica de los profesionales que operan en el Estado de Bienestar, es un sustitutivo
de la responsabilidad formal y tradicional ante las instituciones de Derecho pblico (Kickert, 1993).
Entre los supuestos beneficios de la autonoma organizativa, la descomposicin de las organizaciones en unidades ms pequeas hace posible colocar a los
expertos al mando del proceso de toma de decisiones y reforzar la responsabilidad administrativa. Esto se traduce en un uso ms eficiente de los recursos humanos, pues no tendra sentido emplear a gerentes sumamente cualificados y
luego interferir en sus actuaciones diarias. Se supone que la independencia del
control poltico da rienda suelta a las habilidades empresariales de los gerentes,
liberndolos de la carga poltica de la injerencia de sus dirigentes polticos u
otras formas de influencia ms obvias. Las decisiones sobre la distribucin de los
recursos a nivel de la organizacin que realiza la prestacin se tomaran en base
a motivos tcnicos, no dejndolas al arbitrio de la interaccin de presiones partidistas.
A pesar de estos supuestos beneficios, la concesin de autonoma a los hospitales y escuelas pblicas ha resultado sumamente problemtica y discutida. La
creacin de barreras estructurales, como los rganos rectores, entre las intervenciones ministeriales y la prestacin de servicios a nivel local ha reducido la capacidad de ejercer el control poltico-democrtico que tienen los polticos electos
(Mattei, 2007). Esto genera un dilema entre el control democrtico efectivo por
los representantes polticos electos y el aumento de la formulacin de polticas legitimadas tcnica y funcionalmente. Se trata, en ltima instancia, de un problema de los gobiernos democrticos, pues se ha devaluado la poltica y los ciudadanos encuentran cada vez ms difcil poder entrar en la formulacin de las
polticas (Mair, 2006). Como se mostrar en el anlisis emprico que se hace ms
adelante, los nuevos mecanismos participativos para realzar la voz de la ciudadana y la responsabilidad hacia abajo (Verhoest et al., 2005) no estn produciendo los resultados esperados. Desgraciadamente, falta una investigacin compara-
II.
La siguiente seccin del artculo se ocupa principalmente de las reformas recientes que han tenido lugar en las escuelas estatales en Gran Bretaa y Alemania a
nivel organizativo, centrando la atencin en la gestin descentralizada. Por lo
tanto, los efectos distributivos de la introduccin de tcnicas de mercado son menos destacados en el anlisis. La gerencia pblica ha constituido una de las trayectorias ms constantes en las reformas de la gestin de las polticas sociales, y
distinta de los cortes en el gasto. Con demasiada frecuencia, la literatura no establece una clara distincin entre la introduccin de tcnicas de mercado en las polticas sociales y la gerencia pblica, quitando contadas excepciones (TaylorGooby, 1993). Una de las caractersticas ms relevantes de las reformas recientes
en Gran Bretaa y Alemania ha sido la descentralizacin de la gestin diaria
desde los gobiernos centrales, o regionales en el caso de Alemania, hacia cada
una de las escuelas. Esta trayectoria poltica ha elevado el papel de los gerentes y
profesores con cargo de director, debilitando el consenso entre los profesores, los
directores y los funcionarios. Los efectos de la gestin descentralizada varan en
cada parte del pas, como se expondr ms adelante. Por ejemplo, en las escuelas
de Gran Bretaa los rganos rectores establecen su propio sueldo y condiciones
de trabajo al margen de las escalas salariales nacionales, mientras que en Alemania los Lnder (Estados) conservan un fuerte control sobre este aspecto. Por lo
que respecta a este ltimo, el federalismo educativo ofrece una alta experimentacin poltica y, en su caso, arraigadas diferencias. Uno de los factores ms importantes para las diferencias entre pases es el legado histrico y el desarrollo de la
poltica educativa. Aunque las reformas recientes forman parte de patrones ms
amplios del cambio de las polticas sociales en Europa, la convergencia encubre
las especificidades nacionales, que se deben fundamentalmente a la distinta evolucin histrica.
Gran Bretaa
En este apartado me centrar en la creacin de escuelas pblicas estatales como
nuevas frmulas organizativas, destacando la autonoma de las escuelas y las libertades respecto del control de las autoridades educativas locales. El legado histrico
de la poltica educativa en Inglaterra encuentra sus races en el voluntarismo, con
una coordinacin limitada del Estado en cuanto al suministro y la direccin pedaggica. Desde el siglo XIX hasta principios del XX, los gerentes y los miembros del
Consejo Escolar eran en general activos como lderes en las escuelas. En una sociedad jerarquizada y estratificada en clases, se supona que un profesor con cargo
de director no poda tener mucha autoridad en las escuelas, salvo en el caso de los
colegios privados independientes (de pago). Lo que se esperaba de un profesor
con cargo de director en las escuelas financiadas por el Estado era de tipo moral y
pedaggico, pero no la direccin institucional, lo cual era responsabilidad de los
miembros del Consejo Escolar (Anderson, 2001). Ellos eran los responsables ante
las autoridades educativas locales (LEAs). Los polticos electos tambin formaban
parte de los rganos rectores. Como ha sealado Taylor-Gooby, cabe caracterizar
el periodo que va desde el final de la Segunda Guerra Mundial hasta la dcada de
los setenta por la naturaleza descentralizada de la gestin de la educacin en manos de las autoridades educativas locales (Taylor-Gooby, 1993: 103). En los aos
de la posguerra, los profesores que ocupaban el cargo de director empezaron a
hacerse influyentes en el asesoramiento y orientacin de los miembros del Consejo Escolar en todos los sectores de actividad de la escuela.
Los profesores jefes se han beneficiado de la autonoma de la educacin inglesa, mientras que los padres no han presenciado hasta tiempos recientes el ascenso de su voz en los asuntos internos de las escuelas. Desde finales de los aos
cincuenta hasta los setenta, los profesores jefes han podido establecer una medida de considerable dominio profesional sobre los organismos administrativos y
locales (Grace, 1993). En 2005, el Primer Ministro, Tony Blair, present el Libro
Blanco Estndares ms altos, mejores escuelas para todos, como un elemento
fundamental para asegurar una financiacin y una poltica de admisin justas2.
En efecto, elementos clave del Libro Blanco tienen antecedentes en reformas anteriores, incluyendo la Estrategia de cinco aos para nios y estudiantes3 (2004)
y, ms significativamente para el tema de la estructura organizativa y la gobernanza, la Ley de Estndares y Marcos Educativos de 1998. El Libro Blanco de
2005 plante la mayora de los problemas relativos a una forma supuestamente
nueva de organizacin educativa, las escuelas estatales, y el nuevo papel de las
autoridades locales. Mediante la creacin y el apoyo de las escuelas estatales, el
gobierno de Blair ha intentado fomentar este tipo de organizacin como una va
hacia delante para el futuro. El objetivo principal era crear escuelas estatales independientes y autnomas, como anunci el Secretario de Estado a la Cmara
de los Comunes4. Adems, dicho plan fue introducido un ao antes, cuando el
gobierno de Blair se propuso dar libertad a todas las escuelas de enseanza secundaria para poseer sus terrenos y edificios, administrar sus bienes muebles,
contratar a su personal, mejorar sus rganos rectores, y asociarse con patrocinadores externos y fundaciones educativas5.
El Libro Blanco de 2005, aunque supuestamente cree nuevas escuelas estatales, en realidad representa otro ejercicio de redenominacin. De hecho, las escuelas estatales disfrutarn de las libertades de las escuelas creadas por fundacio2
3
4
Blair sweeps aside critics of school reform, The Guardian, 25 October 2005.
DfES, Five Year Strategy for Children and Learners, Cm 6272, July 2004.
Ruth Kelly, Secretary of State for Education, House of Commons Debate, cols. 169 to 172,
25 October 2005.
DfES, Five Year Strategy for Children and Learners, 2004.
nes y estn diseadas de tal modo que sus estructuras organizativas y autnomas
se parecen a las de stas: Las escuelas estatales tendrn las libertades y la flexibilidad que las escuelas autnomas (creadas por fundaciones) poseen en la actualidad. Contratarn a su propio personal, controlarn sus bienes muebles y establecern sus propios planes de admisin6. Las escuelas estatales sern
organizaciones sin nimo de lucro, con capacidad para nombrar a los miembros
del Consejo Escolar. El rgano rector incluir a los padres que sean elegidos,
miembros del personal de la escuela y representantes de la autoridad y de la Administracin local7.
La preferencia por las escuelas estatales sobre otras modalidades, lo cual representa a la mayora de las escuelas secundarias de Inglaterra en la actualidad,
resulta evidente en el papel marginal atribuido a las autoridades educativas locales. La suposicin del Libro Blanco de 2005 es que stas poseen demasiado control sobre las escuelas de su mbito territorial, ya que son las propietarias de los
edificios y los terrenos, contratan al personal y establecen la poltica de admisin
para las escuelas del mbito local correspondiente. Este supuesto control excesivo sobre las escuelas se deriva del papel de prestador principal de educacin secundaria financiada con fondos pblicos que aqullas tienen. Esta lnea de razonamiento puede localizarse a travs del discurso poltico del gobierno. El Sr. Blair
dijo que el papel de las autoridades educativas locales se vera radicalmente reducido, ya que se convertiran en impositores de elecciones y estndares, dejando a las escuelas la gestin de sus propios presupuestos y polticas de admisin8.
Sin embargo, desde la gestin local de las escuelas de 1988 y la reforma del gobierno conservador, las autoridades educativas locales no han tenido el campo
de control tan amplio que se presume en el Libro Blanco. La reforma de sus responsabilidades de acuerdo con los planes recientes del gobierno laborista sugiere la intencin de crear las condiciones previas para permitir la entrada a nuevos
prestadores en el mercado local de la enseanza en Inglaterra (Chubb y Moe,
1990). El captulo 9 del Libro Blanco, dedicado al papel de las autoridades educativas locales, establece claramente que stas adquirirn un nuevo papel, encomendando la gestin de los servicios y dejando de ser las prestadoras directas de
los mismos.
An no est claro cmo va a dirigir el Estado central el nuevo sistema de gobernanza, aunque hay algunas indicaciones preliminares en el Libro Blanco a favor de la coordinacin por parte del Ministro de Educacin a travs del recientemente creado Comisionado Escolar. Las autoridades locales trabajarn con este
ltimo, un funcionario del Ministerio de Educacin, para asegurar una mayor
oferta, mayor diversidad y mayor accesibilidad a las buenas escuelas de cada
zona para los colectivos menos favorecidos. Es demasiado pronto para evaluar
con precisin el impacto de la creacin de este nuevo puesto, ya que el propio Libro Blanco es confuso y no proporciona muchos detalles. Sin embargo, s es posible ver que el Comisionado se responsabilizar del fomento y el establecimiento
de escuelas pblicas estatales, con un papel central como coordinador en la di6
7
8
reccin del cambio hacia escuelas estatales independientes y autnomas. El Comisionado Escolar no se encuentra en el entorno ms cercano al Ministro. En vez
de ejercer una funcin consultiva, tendr importantes poderes ejecutivos. Que el
Comisionado aliente a las escuelas para que adquieran autonoma sigue siendo
objeto de especulaciones en la actualidad, aunque el Ministro ha tranquilizado a
los profesores diciendo que no se obligar a las escuelas a cambiar de estatus9.
Como seal al principio de este apartado, los profesores jefes han modificado su papel directivo de modo muy significativo en los ltimos treinta aos. Han
ido distancindose cada vez ms de las metas acadmicas (Grace, 1993). De un
liderazgo moral y pedaggico han pasado a convertirse en poderosos empresarios del cambio institucional y paladines de la autonoma institucional en las escuelas. El papel directivo de los profesores que ostentan la direccin ha sido propugnado por los gurs de la gestin educativa (Chubb y Moe, 1990). Es
particularmente la escuela autnoma la que defiende un enfoque vertical y fuertes posibilidades gerenciales para los directores. La colegiacin es ms simblica
que sustantiva en las escuelas autnomas de Inglaterra. Por el contrario, ha habido una constante consolidacin de la estructura gerencial, con una fuerte cultura
vertical y jerrquica, en las escuelas. Los directores estn en el punto de contacto
entre el marco poltico estatal y las presiones del mercado local para atraer alumnos y desarrollar planes de estudio innovadores y especializados. Sin proteccin
por parte de la Administracin local, los gerentes de las escuelas se exponen directamente a ser el blanco a quien culpar del fracaso escolar. Su responsabilidad
por los resultados y por subir el nivel est muy personalizada, y ya no cuentan
con mecanismos institucionales intermedios que la amortigen. Simultneamente, los profesores estn cada vez menos dispuestos a prestar servicios que no entren dentro del marco de las clusulas contractuales y se sienten cada vez ms
frustrados con el cambio de los valores y del espritu de los servicios pblicos.
Alemania
Al igual que en el caso britnico tratado anteriormente, analizar brevemente el
legado histrico de la escuela secundaria en Alemania, por tanto, para identificar
los factores principales de la propensin hacia la estabilizacin y keine Experimente (eslogan popular). El profundo conservadurismo de los pedagogos alemanes
logr evitar una gran reestructuracin organizativa de este sistema desde la posguerra a tiempos recientes. La fuerte tradicin histrica es lo que explica el sistema educativo ultraconservador y las no-reformas (Robinson y Kuhlman, 1967).
Por lo tanto, la estabilidad poltica se atribuye fundamentalmente a la posibilidad
institucional del veto. En efecto, algunos mecanismos institucionales hacen que el
cambio sea difcil de alcanzar. Por ejemplo, el Comit Permanente de Ministros de
Educacin (Kulturministerkonferenz), cuerpo federal de coordinacin de la poltica en la materia, opera mediante un complejo sistema de toma de decisiones.
Decide basndose en la unanimidad, haciendo imposible poner en prctica un
programa de mbito nacional.
La desconfianza hacia los nuevos comienzos y experimentos, y el deseo de es9
III.
de los pacientes y las entidades locales. Ello se consigue de dos formas: mediante un
nuevo sistema de responsabilidad y mayor autonoma respecto del control directo
del Ministro. El nuevo sistema de responsabilidad transferida a los interesados locales, incluyendo a los pacientes y al personal, pretende sustituir a la tradicional responsabilidad poltica ante los niveles centrales de gobierno. Las nuevas frmulas de
gobernanza ofrecen a los miembros de las corporaciones locales la oportunidad de
participar e influir en el desarrollo estratgico de la organizacin. Los Foundation
Trusts no tienen que dar cuentas ante el Ministro, pero s ante los vecinos y el Monitor, el nuevo regulador independiente. Tendrn libertad para configurar su propia
agenda de acuerdo con las prioridades establecidas por la corporacin local.
La estructura de la gobernanza organizativa que refleja esta responsabilidad
de nuevo cuo ante los vecinos est representada por el nuevo Consejo Directivo,
ante el cual tiene que responder directamente la Junta de Administradores de los
Foundation Trusts. El Consejo est formado por representantes electos de los
miembros del Trust, esto es, los residentes empadronados y los pacientes de las
zonas cubiertas por los National Health Service Foundation Trusts. La admisin
est abierta a todos aquellos que deseen adscribirse al hospital pblico y participar. Los miembros pueden votar y presentarse a las elecciones del Consejo Directivo de los National Health Service Foundation Trusts. Este rgano est pensado
para representar los intereses de todos los actores implicados. Algunos puestos
estarn reservados para candidatos de otras corporaciones sanitarias, tales como
los Trusts de Asistencia Primaria, que encargan servicios por cuenta de los hospitales. El Consejo es responsable, por tanto, de respetar los intereses de la corporacin local en la gestin y desarrollo estratgico del National Health Service
Foundation Trust. Se supone que debe recibir informacin peridica sobre el Trust
y ser consultado, dos veces al ao, sobre el desarrollo futuro. El Consejo tiene importantes poderes en el nombramiento del Presidente y de los directores sin poderes ejecutivos de la Junta de Directores, que tiene la responsabilidad exclusiva
sobre los asuntos funcionales; por ejemplo, el establecimiento de los presupuestos, el pago del personal y otros. Tambin tiene el poder de aprobar el nombramiento del Director Ejecutivo por el Presidente.
La creacin del Consejo Directivo parece alejar a los Foundation Trusts de la
responsabilidad poltica directa del Ministro de Sanidad. El que este nuevo nfasis
sea o no efectivo es una cuestin singular e importante que ser tratada ms
adelante (Klein, 2004). Ahora consideremos otro instrumento para alcanzar el
objetivo de la descentralizacin, que es la concesin de autonoma del control directo del gobierno central mediante una mayor responsabilidad administrativa.
Se considera que los National Health Service Foundation Trusts disfrutan de una
mayor libertad y flexibilidad respecto del gobierno britnico y gestin del desempeo por las Autoridades Estratgicas de Sanidad. Tienen libertad para acceder al
capital sobre la base de la asequibilidad, en lugar de sobre el sistema actual de
distribucin controlada centralmente. Adems, los Foundation Trusts pueden invertir los excedentes en el desarrollo de nuevos servicios para los vecinos.
Pese a la creacin de nuevos mecanismos de control y las posibilidades de restringir la autonoma de los Foundation Trusts mediante rganos de nuevo cuo,
parece que la actual Ministra, Patricia Hewitt, es una de las ms fervientes parti-
darias de la descentralizacin. Necesitamos cambiar todo el nfasis en los objetivos y gestin del desempeo del gobierno britnico de arriba abajo e invertirlo de
abajo arriba, seala12. El gobierno ha perseguido esta estrategia, como ya indiqu antes, a travs de la implicacin y la participacin de los vecinos en la gobernanza organizativa de los Foundation Trusts. La Junta de Administradores es directamente responsable ante el Consejo Directivo y los hospitales locales
deberan fomentar la participacin de los vecinos, as como asegurar que los
miembros de aqulla sean ampliamente representativos de la circunscripcin local13. Este nuevo mecanismo de responsabilidad podra crear potencialmente un
mayor desafo para los gerentes. Aunque no parece que sea el caso, ya que los
Trusts encuentran cada vez ms difcil hacer que la gente se inscriba y se implique
(Klein, 2004) sin que medie remuneracin alguna, como sucede en Alemania.
Uno de los aspectos ms problemticos del nuevo tipo de responsabilidad participativa mediante la afiliacin de los vecinos es que el Consejo Directivo puede
acabar dominado por colectivos especficos de clientes, cuyos intereses son intensos y continuados. Esto podra amenazar la justa representacin de todos los intereses presentes en la corporacin local. Los Consejos se convertiran, por tanto,
en instituciones secuestradas, al canalizar intereses especficos sin un mecanismo
que asegure una amplia base de participacin (Davies, 2004). Es probable que los
ms cultos sean elegidos miembros del Consejo, excluyendo a los ms desfavorecidos, siendo ms difcil que estos ltimos se presenten a elecciones y se impliquen. Adems, no deberamos poner demasiado nfasis en el rol formal del Consejo Directivo en el proceso de nombramiento de los directores. Aunque el papel
del Consejo en este mbito es importante, es la Junta de Administradores la que
probablemente decida qu temas plantear a los miembros del Consejo. Por lo
tanto, este nuevo mecanismo de responsabilidad no es tan efectivo como parece.
Alemania: la autonoma fuera del marco corporativo
Los hospitales pblicos en Alemania operan dentro de un sistema descentralizado
de gobernanza, que no es resultado de una transferencia descendente, como en
el Reino Unido, sino que representa los fundamentos histricos del sistema sanitario alemn. La normativa que regula la gestin y la estructura y los procesos de
responsabilidad de los hospitales pblicos alemanes es muy compleja y detallada,
y se asienta principalmente en cdigos legislativos (Dohler, 1995). La gestin de
los hospitales y las frmulas de pertenencia entran dentro de las competencias de
los Lnder, que comparten responsabilidad con el gobierno federal e instituciones corporativas no gubernamentales en la prestacin de la asistencia sanitaria.
Las funciones de gestin y de supervisin se suelen transferir a las autoridades del
nivel municipal, a excepcin de las tres ciudades-Estado de Berln, Bremen y Hamburgo, que poseen hospitales pblicos de forma directa. Es en el sector hospitalario de Berln y Hamburgo donde las reformas administrativas vinculadas a la Nue12
13
Patricia Hewitt, Secretary of State for Health, Speech to the NHS Confederation, 16 June
2006.
Department of Health, NHS Foundation Trusts: A Guide to Developing Governance Arrangements, 2003.
va Gerencia Pblica para hospitales han ido ms lejos, como analizar ms adelante. Los resultados de la investigacin que se han presentado aqu se han tomado de entrevistas de trabajo de campo realizadas a miembros del equipo de gestin de una de las mayores redes de hospitales pblicos de Berln, el Charit, el
mayor hospital de Europa, con cerca de 15.000 empleados, 3.240 camas y 128
departamentos mdicos, que trata a unos 123.000 pacientes internos y atiende
900.000 consultas externas al ao14. Desde 2003, el Charit est regido por un
Consejo Directivo a tiempo completo.
La mayora de los Lnder hace previsiones detalladas respecto a la composicin de las Juntas de Administracin para los hospitales pblicos, que tienen una
autonoma limitada en la medida en que tienen que operar dentro de los rgidos
marcos y reglas establecidos. Las previsiones ms detalladas a nivel de Land respecto de los roles y responsabilidades de las Juntas de Administracin y las Juntas
Supervisoras se encontraron en Berln y Saarland. Berln es un caso extremo en el
que el Land gestiona sus propios hospitales con un grado considerable de fuerte
control administrativo. El elemento dominante de gobernanza en Berln es el Senatsverwaltung fr Gesundheit, Soziales und Verbraucherschutz, que tiene la
mxima responsabilidad en la planificacin y organizacin del sistema hospitalario, entre otras15. No slo dirige hospitales pblicos dependientes, sino que planifica tambin el nivel de las previsiones basadas en mediciones confusas de la
necesidad. A nivel regional, por lo tanto, la ciudad de Berln representa un sistema altamente centralizado de administracin hospitalaria.
El Charit est rompiendo radicalmente con dcadas de tradicin en administracin hospitalaria, con el fin de aumentar la eficiencia y transformar la institucin pblica prestadora en una empresa autnoma, capaz de competir en el
mercado. Obligar a los que toman las decisiones a adoptar una actitud deliberadamente comercial es un enfoque nico de los servicios sanitarios en Alemania,
como ha sido puesto de manifiesto por los miembros del equipo administrativo,
el Vorstand16. La mayor reestructuracin organizativa reciente de este hospital en
2005 ha conferido responsabilidad total por los resultados al Vorstand17, un gru14
15
16
17
Las entrevistas en el Charit fueron realizadas por la autora durante los meses de noviembre y diciembre de 2006. La mayora de las entrevistas se llevaron a cabo bajo el compromiso de confidencialidad y anonimato, de tal manera que no se pudiera atribuir ninguna cita
directamente a ninguno de los entrevistados. Actualmente (septiembre de 2007), la autora
se encuentra en el proceso de levantar el anonimato, pero hasta que ello no sea posible las
entrevistas continuarn siendo annimas.
Ergebnisse der Krankenhausplanung in der Zeit von 1990 bis 2004 in Berlin, Senatsverwaltung fr Gesundheit, Soziales und Verbraucherschutz, 2005. Este documento proporciona
informacin detallada respecto a los principales logros de la planificacin hospitalaria tras la
reunificacin, lo cual incluye una reduccin en camas del 47% en diez aos (de 43.000 a
23.000) y la subida de los costes desde 1999.
Carta al Alcalde de Berln en relacin con la reestructuracin del Charit, documento no
publicado. El Vorstand reclama mayor autonoma y libertad empresarial: nur in wirtschaftlicher Eigenverantwortung der universitrer Autonomie sowie unternehmerischer Freiheit
kann die Charit die von ihr erwartete erfllen.
Berliner Universitatsmedizingesetz, in Gesetz und Verordungsblatt fr Berlin, no. 42, 15
Dezember 2005. El artculo 12 establece las responsabilidades del Vorstand, la Junta de Administradores, y el artculo 10, las del Aufsichtsrat, la Comisin de Supervisin.
po bastante reducido compuesto por un Director Ejecutivo, un Direktor des Klinikums (Director del Centro Mdico) y un Dekan (Decano del Colegio de Mdicos).
Se ha comunicado a la autora que el Director Mdico se ha convertido recientemente en miembro suplente del Vorstand, con la intencin de reforzar la posicin
directiva de la profesin mdica. El Director Mdico es primus inter pares y es elegido de entre los mdicos que trabajan en los hospitales. La introduccin de experimentos administrativos a finales de los noventa en Hamburgo y Berln ha
cambiado el papel del Director Mdico de primus inter pares a ayudante de la
Junta Ejecutiva. Los miembros del Vorstand son nombrados por el Aufsichtsrat, es
decir, la Comisin de Supervisin, que est presidida por el Ministro de Cultura,
Ciencia e Investigacin del Land de Berln, que en la actualidad es el Dr. Thomas
Flierl. Las entrevistas con los altos gestores de los hospitales pblicos de Berln
han sugerido que los puestos de altos gestores son polticos, de libre designacin.
Los gestores son nombrados sobre la base de su competencia y pericia, pero resultara impensable que no tuvieran tambin el refrendo poltico.
En trminos ms generales, en Alemania existe una fuerte tradicin de separar la Junta Directiva y la Comisin de Supervisin, atendiendo al establecimiento
conjunto y al componente representativo. El sistema de responsabilidad de los
hospitales se basa fundamentalmente en la participacin de personas designadas
polticamente electas en las Comisiones de Supervisin de los hospitales pblicos,
a diferencia de los National Health Service Foundation Trusts. Aunque la estructura organizativa interna de los hospitales vara segn la legislacin de los Lnder,
es posible identificar algunos rasgos comunes fundamentales en los hospitales
pblicos de Alemania. Los hospitales pblicos tienen una Junta de Administracin colectiva compuesta por un Director Administrativo, un Director de Enfermera y un Director Mdico. Cada uno de ellos es nombrado por el Comit del Hospital, que es la Comisin de Supervisin. El Director Mdico es primus inter pares
y es elegido de entre los mdicos que trabajan en los hospitales. Su papel y sus
responsabilidades estn definidos con gran detalle por la ley.
Las comisiones de supervisin de los hospitales estn formadas por representantes en materia sanitaria de las autoridades locales, los Ayuntamientos, y
miembros de los grupos profesionales del hospital. Otro indicador de la clara cadena de responsabilidad poltica viene representado por la concurrencia de la duracin de la legislatura en el Ayuntamiento y de la duracin del mandato de la
Comisin de Supervisin de cada hospital. Los consejeros que representan a los
partidos mayoritarios son elegidos para la Comisin de Supervisin del hospital
por los miembros del Consejo de Gobierno del Ayuntamiento; por lo tanto, son
claramente figuras polticas. En el caso de Berln, el gobierno del distrito puede
incluso cesar a los miembros de la Comisin. Las Comisiones de Supervisin son
responsables del nombramiento de los miembros de la Junta de Administradores
del hospital, incluyendo a los mdicos jefes (Chefrzt), y de la aprobacin del presupuesto. Por consiguiente, las Comisiones de Supervisin desempean algo ms
que un papel simblico y consultivo, como sucede en los National Health Service
Foundation Trusts. Al contrario, se les confa el poder de adoptar decisiones clave. La ley asigna claramente un papel central al gobierno local y a los distritos en
la gobernanza del hospital. Tienen derecho a rechazar cualquier decisin que
Charit no es, por tanto, un mero rgano consultivo. Sus responsabilidades incluyen la supervisin de la legalidad de las reglas y los procedimientos, el coste de
eficiencia de la empresa pblica (Wirtschaftlichkeit) y el logro de objetivos por la
Junta de Administradores. Como se mencion anteriormente, la Comisin de Supervisin goza de una amplia discrecionalidad en el nombramiento de los miembros del Vorstand, incluyendo la aprobacin del Director Mdico electo. Otro papel importante es tambin el de salvaguardar la enseanza de la medicina y los
intereses de la investigacin de las decisiones de la Junta de Administradores. Resulta asombroso que la Comisin de Supervisin tenga tambin control sobre la
organizacin interna del Charit, cuando llama al Vorstand para que le d cuentas de los cambios en la organizacin de unidades y centros. Adems, tiene un
papel fundamental en las decisiones de inversin, junto con el gobierno berlins.
De las responsabilidades formales establecidas en el estatuto se desprende
que la Junta de Administradores se halla constreida en su autonoma, especialmente en lo que respecta al diseo interno de la organizacin. En la prctica, las
entrevistas han sugerido que, efectivamente, se han producido cambios radicales,
pero la necesaria autonoma se ve limitada por dos fuentes: la Comisin de Supervisin y la Administracin del Land de Berln. Respecto a la ltima, la injerencia
incluye a las decisiones relativas a la externalizacin y la compra de acciones de
otras compaas. Uno de los entrevistados plante el caso de que la Comisin de
Supervisin ejerce no slo un control poltico, sino un control sobre decisiones de
menor entidad. Esto es tan aceptado como lamentado, dada la titularidad pblica del Charit. Por lo que se refiere al alcance de la intervencin del gobierno,
sta puede ser tan profunda como para cuestionar la adquisicin por el hospital
de equipos de diagnstico o preguntar por el nmero de empleados en empresas
externalizadas especficas. La Administracin del Land regula tambin el volumen
de servicio prestado y est muy implicada en la negociacin con fundaciones para
la lucha contra enfermedades. Lo que ms molesta al equipo gestor, segn plante uno de los entrevistados, es la escasa libertad a la hora de adquirir nuevas
empresas y planes de inversin.
Al igual que ha sucedido con mayores reformas administrativas vinculadas al
Neue Steuerungsmodell alemn, la contencin del gasto ha sido una de las razones principales para introducir reformas (KGSt, 1993). El caso de los hospitales
pblicos en Alemania no constituye ninguna excepcin a la presin de los elevados costes de la asistencia sanitaria y la incapacidad de las fundaciones para la lucha contra enfermedades para controlarlos (Busse y Worz, 2005). La Ley de financiacin de los hospitales de 1972 introdujo un sistema de financiacin dual
mediante el cual los costes del capital son financiados por el Land, mientras que
las tarifas del usuario han de ser pagadas por el seguro mdico establecido por la
Ley, basado en las negociaciones anuales entre los hospitales y las fundaciones
(EOHC, 2000). Las fundaciones para la lucha contra enfermedades financian los
gastos corrientes de los hospitales y los tratamientos mediante aportaciones diarias (tagesbezogen Pflegestze). Los Lnder han defendido siempre su Planungshohei (soberana en la planificacin) como instrumento para mantener el control
poltico del sector sanitario frente a los intentos del gobierno federal de otorgar a
las fundaciones para la lucha contra enfermedades un mayor papel en la planifi-
cacin y en la negociacin de las tarifas de los usuarios (Dohler, 1995: 389). Desde principios de los ochenta, el Ministro de Sanidad19 hizo un llamamiento a favor de una manera monista de financiar los gastos (corrientes y de inversin),
pero los Lnder han bloqueado los intentos legislativos en el Bundesrat tendentes
a establecer presupuestos globales para las fundaciones citadas y presupuestos
de mbito nacional para los hospitales, as como la implementacin de la financiacin monista.
IV.
Conclusiones
F. Rau, Changes in the Hospital Care Sector in Germany, Seminar on German Health
Reforms, Bremen, 14 November 2005.
la misma filosofa de apuntalamiento de administracin descentralizada y titularidad local. A pesar de los distintos puntos de partida para las reformas del sector
sanitario en Alemania y Gran Bretaa, la evidencia muestra un grado de convergencia respecto a sus cambios internos en la gestin.
En lo que se refiere a la responsabilidad tradicional de las instituciones prestadoras de asistencia social, los mecanismos generales de control democrtico han
sido puestos en tela de juicio en Gran Bretaa, y tambin en Alemania, aunque
de un modo ms leve. En el caso de los Foundation Hospitals y Schools Trusts britnicos, los elementos electos a nivel poltico son poco comunes en las Comisiones de Supervisin. Ambas clases de instituciones prestadoras de asistencia social
han sido despolitizadas mediante el nfasis en la responsabilidad administrativa
en la toma de decisiones a nivel interno de la organizacin frente a profesionales
y polticos. Las diferencias entre los sectores en Gran Bretaa resultan bastante
irrelevantes a la erosin general de la responsabilidad poltica tradicional ante los
concejales del municipio y los polticos electos. Los hospitales y escuelas pblicos
en Alemania no se han visto sometidos a cambios tan radicales en el proceso de
responsabilidad poltica, que se encuentra firmemente arraigado a las instituciones representativas de los Ayuntamientos o de los Lnder. De este modo, el resultado en Alemania no ha sido una amplia despolitizacin de las instituciones de
asistencia social. Por consiguiente, el equilibrio entre la responsabilidad administrativa y la poltica se ha visto considerablemente alterado en el caso de la reestructuracin administrativa de las instituciones prestadoras de asistencia social en
Gran Bretaa, mientras lo mecanismos convencionales de control democrtico no
han sido cuestionados de modo importante en Alemania.
Para concluir, este artculo refuta la suposicin de que la organizacin del Estado de Bienestar, y en particular la prestacin de servicios, es y debe ser un reflejo tcnico de la gestin del Estado. En la literatura, la responsabilidad administrativa en su dimensin interna es a menudo confrontada y presentada como
alternativa a la responsabilidad poltica (Day y Klein, 1987). La responsabilidad financiera tiene su propia historia, cuyos orgenes se remontan a la labor de la Comisin para el Examen de las Cuentas Pblicas en la Inglaterra de 1870. En tiempos recientes, la Nueva Gerencia Pblica se muestra polticamente neutral y, por
este motivo, ofrece la posibilidad de separar de la poltica las decisiones impopulares, presentndolas como cuestiones tcnicas que deben ser dejadas a los gerentes, preferiblemente no polticos. Se trata de una suposicin bastante distorsionada y que puede inducir a confusin, lo cual se justifica en parte por la mayor
crtica existente en Gran Bretaa hacia las burocracias estatales indiferentes e ineficientes. La cruzada contra el Estado ha sido un rasgo menos dominante en las
reformas alemanas. Por lo tanto, este artculo sostiene que la divisin analtica y
emprica entre la responsabilidad administrativa y la poltica ha sido una tendencia propia de la gestin britnica de las polticas sociales, y un patrn de cambio
que no puede generalizarse a otros pases europeos, incluyendo Alemania. Los
mecanismos mediante los cuales se convierten los compromisos polticos en formas organizativas y los resultados de la asistencia social reflejan mejor en Alemania la tradicional forma vertical o jerrquica de la responsabilidad poltica. La autoridad, que es un principio clave de la responsabilidad (Mulgan, 2000), reside en
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Agradecimientos
Este artculo constituye la versin final y revisada de un trabajo presentado en la
reunin anual del Grupo Europeo de Administracin Pblica, el Grupo de Trabajo sobre la Gobernanza y las Organizaciones del Sector Pblico, celebrada en Miln el 8 de septiembre de 2006. Agradezco a los participantes sus comentarios.
John Halligan, Carol Harlow, Werner Jann, Per Laegreid, Stephan Leibfried, Lutz
Leisering, Ted Marmor, Christopher Pollitt, Richard Rawlings, Koen Verhoest y los
crticos annimos me han proporcionado opiniones de gran utilidad. Asumo la
responsabilidad de los errores que se hayan podido cometer. Me siento profundamente agradecida al Centro de Investigacin de las Transformaciones del Estado de Bremen, Alemania, por el apoyo institucional e intelectual. Este artculo
analiza evoluciones acontecidas antes del 1 de abril de 2007.
Datos biogrficos
Las reas de inters en la investigacin de Paola Mattei comprenden el anlisis
comparativo de las reformas de la asistencia social y de la Administracin Pblica.
En la actualidad est trabajando en un monogrfico de investigacin sobre la
reorganizacin del Estado de Bienestar en Europa. Ha publicado trabajos sobre
las reformas de la gerencia pblica, la gobernanza y las polticas sociales a nivel
local, las reformas administrativas y el poder legislativo desde una perspectiva
comparada.
Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
La reforma de los servicios de empleo y bienestar:
los desafos de coordinar diversas organizaciones pblicas
Tom Christensen, Anne Lise Fimreite y Per Lgreid*
Resumen
Este artculo analiza la reforma estructural ms compleja en la reciente historia administrativa
de Noruega: la integracin de los servicios de empleo y los de la seguridad social, combinada
con la colaboracin con los servicios sociales gestionados a nivel local. La reforma se puede entender como una iniciativa del tipo gobierno pleno para conseguir aumentar la capacidad
de coordinacin del gobierno con el fin de solucionar los grandes problemas presentes en
las diferentes reas polticas y distintos niveles de gobierno en un Estado descentralizado. Este
artculo examina las siguientes cuestiones: en primer lugar, qu caractersticas del pensamiento organizacional estn relacionadas con esta reforma?; segundo, cmo se puede entender el
proceso de reforma en trminos de la perspectiva transformadora, lo que supone combinar aspectos instrumentales, culturales y medioambientales?; tercero, cules son los efectos potenciales y las implicaciones de la nueva estructura para el control poltico y la autonoma institucional, para las relaciones entre las Administraciones central y local y para los principales
objetivos que se persiguen? La teora, fundada en el anlisis, tiene un enfoque transformador.
Introduccin
El presente artculo analiza una de las reformas ms importantes para introducir la
coordinacin en el sector pblico en la historia reciente de la Administracin noTom Christensen, Universidad de Oslo, Tom.christensen@stv.uio.no. Anne Lise Fimreite, Universidad de Bergen, Anne.Fimreite@aorg.uib.no. Per Lgreid, Universidad de Bergen,
Per.Lagreid@aorg.uib.no. Traduccin del artculo publicado en ingls con el ttulo Reform of
the employment and welfare administrations: the challenges of co-coordinating diverse public
organizations.
Copyright 2007 IISA - Vol. 73 (3): 435-456
ruega: la integracin de los servcios de empleo y los de la seguridad social, combinada con una colaboracin formal entre la nueva Administracin y los servicios
asistenciales gestionados por los municipios. Los propsitos de esta reforma son
crear ms puestos de trabajo y fomentar una Administracin ms accesible para el
usuario, a la vez que se vuelve ms integradora y eficiente. La reforma se puede
entender como una iniciativa de gobierno pleno1 al pretender incrementar la
capacidad de los gobiernos para afrontar los problemas ms graves, yendo ms
all de las polticas existentes y mejorando vertical y horizontalmente la coordinacin entre las polticas pblicas y su implementacin.
Estas iniciativas se pueden interpretar como una reaccin a las reformas de la
Nueva Gestin Pblica (NGP en adelante) que han dominado los esfuerzos reformadores en muchos pases a lo largo de las dos ltimas dcadas (Christensen y
Lgreid, 2007; Pollitt y Bouckaert, 2004). La NGP se centra en la especializacin
vertical o en la transferencia de competencias y en la diferenciacin horizontal,
aplicando el principio de las organizaciones de objetivo nico2, que ha fragmentado los aparatos pblicos en muchos pases. Sin embargo, a pesar de que su
implementacin ha supuesto algunos beneficios, como, por ejemplo, tener objetivos y enfoques ms claros, ms autonoma de los profesionlaes, ejecucin y resultados ms facilmente medibles, contabilidad ms clara y mayor uso de iniciativas, el control poltico y la coordinacin son dos de los mayores problemas de
esta fragmentacin. Estas preocupaciones estn en el frontispicio de las reformas
post-NGP y surgen en muchos pases, como el Reino Unido, Canad, Australia y
Nueva Zelanda, pioneros de la NGP (ver Christensen y Lgreid, 2006a).
Como respuesta a la creciente fragmentacin generada por los programas
previos de reforma, estos pases han optado por una coordinacin e integracin
estratgicas. En la segunda generacin de reformas del sector pblico se han producido una serie de cambios alejados del nfasis en la devolucin estructural, en
la disgregacin y en las organizaciones de objetivo nico. Los nuevos cambios estn orientados hacia un enfoque propio de la teora del gobierno pleno (Christensen y Lgreid, 2006b). Los principios del gobierno conjunto3 y del gobierno pleno han abierto nuevos campos en el estudio de la Administracin Pblica,
como lo relativo a la coordinacin de la misma (Hood, 2005). Adems de la cuestin de la coordinacin, el problema de la integracin ha sido tambin una preocupacin importante para estos proyectos (Mulgan, 2005). A pesar de que los
trminos que emplea son novedosos, representan antiguos problemas, ya que los
intentos de coordinar a los que deciden las polticas pblicas a nivel gubernamental y los que gestionan los servicios dentro de los lmites de una organizacin no
son un fenmeno nuevo (Ling, 2002; Richards y Kavanagh, 2000).
El tipo de coordinacin del gobierno pleno puede tomar diversas formas,
desde una gestin inteligente acompaada de otro tipo de esfuerzos que persiguen lograr esa coordinacin pero sin reformas estructurales, hasta una fusin
organizacional y otro tipo de medidas de coordinacin estructural (Pollitt, 2003a).
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3
Nosotros planteamos la pregunta general de cmo se formulan y disean las reformas en la era post-NGP, tanto en lo que se refiere a los procedimientos incluyendo cmo les afecta el pensamiento organizacional como en cmo se
perciben los efectos de las reformas. Es decir, nos preguntamos cmo pueden debatir los actores polticos y administratvos sobre estas reformas y cules son sus
potenciales efectos e implicaciones.
Dado que desde 2006 el Servicio Nacional de Seguridad Social (SNSS) y el Directorio de Trabajo (DDT) en Noruega se han integrado en una nica y centralizada Agencia de Empleo y Seguridad Social (AESS), se ha establecido un sistema de
oficinas integradas4 junto con los servicios de asistencia social locales. Se trata de
un servicio de atencin al ciudadano que se supone funcionar como una organizacin central-local establecida por convenios a nivel local. El gobierno central,
de todos modos, no asume las responsabilidades del gobierno regional, y viceversa. La reforma es, por tanto, un componente muy importante de la gobernanza
descentralizada (ver Marks y Hooghe, 2004; Bache y Flinders, 2004).
Esta iniciativa de gobierno pleno tiene como fin solucionar los problemas
de coordinacin entre los diferentes niveles de los servicios integrados, entre los
cuales hay unos que estn bajo la responsabilidad del gobierno central (como son
el empleo y la seguridad social) y otros son responsabilidad del gobienro local (los
servicios sociales). Este punto est an ms remarcado por el hecho de que los diferentes niveles de gobierno tienen que desarrollar funciones coordinadas en el
mismo lugar y bajo la misma direccin a travs de convenios para el establecimiento de las oficinas conjuntas en los municipios.
Nosotros planteamos los siguientes interrogantes: en primer lugar, qu caractersticas del pensamiento organizacional estn relacionadas con el establecimiento de la AESS en un sistema descentralizado?; segundo, cmo se puede
interpretar el proceso de reforma desde una perspectiva transformadora, combinando aspectos instrumentales, culturales y medioambientales?, y tercero, cules
son los efectos potenciales e implicaciones de la nueva estructura para el control
poltico y autonoma institucional, para la relacin entre las Administraciones central y locales y para la consecucin de los objetivos estatales principales?
Nuestros datos empricos estn basados principalmente en la combinacin de
entrevistas personales con actores polticos y administrativos, documentos pblicos y estudios de otros procesos de reforma y los efectos relevantes de otras reformas y reorganizaciones.
Pero antes de profundizar en el estudio de esta reforma en concreto se
realiza una breve introduccin sobre el contexto poltico y administrativo en Noruega, en particular de los tres servicios a los que afecta la reforma de la AESS.
El contexto noruego
Una visin general
Noruega es un Estado unitario, parlamentario y multipartidista, con poca poblacin y ampliamente distribuida en todo el territorio nacional. Desde principios de
4
los aos setenta ha habido gobiernos minoritarios, pero esto cambi en 2005,
cuando una coalicin roji-verde mayoritaria lleg al poder. En Noruega, los valores de la colectividad e igualdad son importantes y la orientacin al acuerdo es
crucial (Christensen, 2003). Los ingresos per cpita son relativamente altos y existe una abundancia de recursos naturales. El nivel de ocupacin es alto y el ndice
de desempleo es uno de los ms bajos en Europa.
Noruega tiene una fuerte tradicin de gobierno local. Hay 431 municipios con
sus propias instituciones democrticas y con amplias competencias. El modelo del
bienestar noruego es uno de los ms completos y univesales del mundo, con un
amplio sector pblico. En el modelo noruego, las polticas pblicas son mayoritariamente decididas en el nivel central de gobierno, pero stas se adaptan a las circunstancias locales y se implementan por el gobierno local. Estos gobiernos representan la mayor parte del sector pblico tanto en trminos de empleados
como en trminos de recursos financieros. La relacin entre el gobierno central y
el regional es una combinacin de descentralizacin poltica, fundada en el principio de la autonoma local, y de descentralizacin administrativa, basada en el
principio de la autoridad delegada.
El control poltico sobre los servicios civiles ha sido general y pasivo, permitiendo una considerable libertad de accin en su gestin. As podemos comprobar algunos rasgos del sistema poltico-administrativo: altos niveles de confianza mutua, actitudes y normas compartidas entre lderes poticos y administrativos,
dentro del sector pblico en general y en la relacin entre las autoridades locales
y centrales (Christensen y Lgreid, 2005; Fimreite et al., 2004). El nivel de confianza en las instituciones pblicas en Noruega es ms elevado que en la mayora
de los otros pases (Norris, 1999).
En Noruega las reformas administrativas en el mbito central han descuidado,
en general, la cooperacin entre sectores. Las principales iniciativas de reforma se
han orientado principalmente a la dimensin vertical de la Administracin Pblica
(Christensen y Lgreid, 2001). En cambio, otras iniciativas han aumentado la
fragmentacin y han puesto a prueba la coordinacin vertical. Como resultado
de estos movimientos, la coordinacin horizontal a nivel central entre los distintos
sectores se ha hecho ms difcil, lo que tiene como consecuencia una mayor dificultad para establecer la cooperacin interministerial (Fimreite y Lgreid, 2005).
Por el contrario, las tendencias reformistas a nivel local en Noruega representan caminos opuestos. Algunas reas en el gobierno local han sido integradas
formalmente, mientras que otras ha cobrado importancia. La coordinacin local
horizontal se ha hecho ms fcil, pero al mismo tiempo la relacin entre los niveles central y local se ha deteriorado (Tranvik y Fimreite, 2006).
Las organizaciones de empleo y seguridad social antes de la reforma
El Servicio Pblico Noruego de Empleo, dirigido por el Directorio de Trabajo
(DDT), fue creado hace aproximadamente ciento veinte aos, y durante este
tiempo ostenta el monopolio de los principales servicios en la materia. Tradicionalmente, este organismo ha sido uno de los instrumentos ms importantes de
las polticas de empleo, pero durante la ltima dcada se ha ido modernizando,
diversificando sus actividades y ha tenido que competir con los proveedores privados de servicios de empleo. Antes de la reforma, en el Servicio trabajaban un
total de 3.800 personas a tiempo completo y estaba presente en los tres niveles
de gobierno: a nivel nacional a travs del DDT, a nivel regional con 18 oficinas y a
nivel municipal con 162 oficinas. El Servicio de Empleo ha sido el responsable de
la implementacin operativa de la poltica del mercado laboral del gobierno. Durante 2004 alrededor de 466.400 personas se registraron como demandantes activos de empleo. Su principal funcin es ayudar a los desempleados a encontrar
un nuevo trabajo tan rpido como sea posible, realizando una bsqueda activa,
proporcionando asesora personal y ayudndoles a mejorar su formacin. Entre
sus funciones, tambin se encuentran la de investigar el mercado de trabajo, distribuir los subsudios de desempleo y controlarlos.
Por su parte, el Servicio Nacional de Seguridad Social (SNSS), dirigido por una
agencia central, tena tambin un aparato administrativo desfasado que lleg a
tener un total de 7.600 empleados a tiempo completo cuando comenz la reforma, y estaba presente en todas las regiones y municipios de Noruega y gestion
anualmente ms de seis millones de casos individuales. Cerca de dos millones de
personas recibieron regularmente beneficios del seguro social. Se regulaba por la
Ley Nacional de Seguridad Social, la cual tena tres objetivos: proporcionar seguridad econmica a travs de ingresos garantizados; compensar a los ciudadanos
por los gastos relacionados con el desempleo, embarazo, maternidad, paternidad
o maternidad individual, enfermedad o lesin, invalidez, vejez y muerte, y ayudar
a la gente para que pueda sostenerse por s misma o bien con ayudas.
Frente a estos servicios, de competencia del gobierno central, los servicios de
asistencia social son responsabilidad de los municipios autnomos. Al igual que
los otros servicios, stos tambin tenan una larga historia. Una de sus funciones
era la de ser responsables de los pobres en los municipios de Noruega, cuando
stos se constituyeron formalmente en 1837. Este servicio haba sido, por lo general, el que se encargaba de proveer una red de asistencia social local en el Estado del bienestar de Noruega. Los servicios estaban regulados por una Ley de servicios sociales y sus objetivos principales eran: favorecer la economa y la
seguridad social, mejorar la calidad de vida de las personas desfavorecidas, incrementar la equidad social, prevenir los problemas sociales, ayudar a vivir individualmente y residir independientemente, y propiciar una vida activa y plena en
colaboracin con los otros servicios. En 2003, los servicios sociales municipales
tuvieron alrededor de 4.100 trabajadores y cerca de 135.400 personas recibieron
ayuda financiera.
Estos tres servicios se vieron afectados, por diferentes motivos, por dos reformas estructurales de los Ministerios previos: la primera de ellas fue en 2003,
cuando fueron integrados en el mismo Ministerio, y la segunda en 2005, cuando
se cre el Ministerio de Trabajo e Inclusin Social, rgano responsable de la gestin tanto de estos servicios como de la inmigracin. Junto a sus 16.000 empleados, tambin gestiona unos 3.000 millones de euros anuales, y casi la mitad de la
poblacin noruega es usuaria o cliente de sus servicios. Tambin es necesario detenerse en una serie de cuestiones relacionadas que tuvieron su influencia en esta
reforma. La primera es que alrededor de 700.000 personas en edad de trabajar
estaban total o parcialmente desempleadas en ese momento. Otra es que muchos usuarios se tropezaban con una Administracin en algunos casos dividida y
fragmentada, lo que era especialmente problemtico para los usuarios que necesitan prestaciones de ms de uno de estos servicios a la vez. Un tercer factor es
que, teniendo tres servicios cada uno dedicado a su rea particular de competencias, podra haber reas donde posiblemente nadie fuese el responsable. Por tanto, uno de los propsitos de la reforma era reducir la posibilidad de que se reproduzcan problemas similares.
La propuesta terica
La reforma aqu estudiada es fundamentalmente un cambio de los principios de
especializacin y de las formas de coordinacin (ver Wollmann, 2003). sta es
cuestionada cuando los principios de especializacin organizacional se someten a
cambios (Verhoerst y Bouckaert, 2005). Distintos tipos de especializacin implican diferentes redes, identidades y modelos conflictivos. Si se reorganizan funcionalmente organizaciones especializadas dentro de un marco geogrfico, algunas
tendern a transformar conflictos funcionales en conflictos territoriales (Egeberg,
2001, 2004). En la reforma estudiada, la funcin y el territorio interactan como
principios de organizacin al mismo tiempo, ya que estn involucrados tres sectores, como tambin tres niveles de gobierno. Las oficinas de servicio de la AESS,
adems, han de estar situadas en el nivel local, pero existe una organizacin gubernamental central que ha de tener sucursales regionales. Generalmente, la especializacin creciente deriva en una necesidad creciente de coordinacin (Pollitt
y Bouckaert, 2004). Esto es importante para entender cmo difieren los mecanismos de coordinacin al ajustarse conjuntamente con este complicado grupo de
principios de especializacin.
Nuestro punto de partida terico es una propuesta transformadora, que se
centra en el complejo contexto donde los actores polticos y administrativos operan mientras intentan promover reformas (Christensen y Lgreid, 2001). Una
perspectiva instrumental enfatiza la importancia de los factores estructurales para
los procesos de reforma y sus efectos y, adems, asume que las reformas estn dirigidas por los lderes y expertos. La estructura de toma de decisiones en las organizaciones pblicas la estructura de los participantes podra estar dominada
por lderes con una cierta posicin jerrquica o podran ser estructuras ms colegiadas y equilibradas, donde varios lderes ejercieran su influencia sobre unas bases relativamnte igualitarias. Ms an, en esta perspectiva se asume que estos lderes obtendrn un resultado ptimo a partir de un pensamiento transparente5 o
un clculo racional; i.e., ellos tendrn intenciones y metas concretas y prevern las
posibles consecuencias de las decisiones y reorganizaciones (Dahl y Lindblom,
1953). La estructura de acceso la estructura de problemas y soluciones es
aquella que est dominada o por unos pocos jefes y sus problemas y soluciones, o
es un campo de batalla6 entre los lderes y los expertos con distintos intereses y argumentos.
5
6
En el presente caso, emplear la perspectiva instrumental es centrarse en los actores de la poltica central y sus modelos de influencia y pensamiento organizacional. La cuestin clave es: es la reforma un proceso dominado por la cpula poltica
o est caracterizada por la negociacin?; acaso los argumentos estn unidos a los
principales modelos organizacionales y se seleccionan soluciones claras?, y qu
efectos e implicaciones se podran esperar del principal modelo seleccionado?
La segunda perspectiva empleada es cultural. Las organizaciones pblicas tienen historias y tradiciones marcadas por ciertas claves, normas y valores informales, y su influencia afecta los procesos y los efectos de reforma (Selznick, 1957;
Krasner, 1988). Si las reformas son incompatibles con estas tradiciones, de algn
modo, se vern obstaculizadas o alteradas (Brunsson y Olsen, 1993). En nuestro
caso, nos preguntamos: cmo estas tradiciones pueden influir sobre el proceso
de reforma y sobre los efectos del mismo?; qu es relevante de la resistencia cultural?, y cul podra ser el papel de la resistencia cultural para obtener los efectos deseados?
Una tercera perspectiva se centra en los rasgos ambientales. stos se pueden
dividir en dos categoras: una tcnica y otra institucional (Scott, 1998). El ambiente tcnico involucra ciertos problemas especficos y presiona desde ellos: por
ejemplo, la necesidad de disminuir el desempleo y de crear una organizacin administrativa encargada de gestionar el empleo y la seguridad social ms efectiva y
eficiente. El ambiente institucional est relacionado con los mitos y los smbolos
de cmo la Administracin Pblica podra estar organizada (Meyer y Rowan,
1977). En nuestro caso, sobre los distintos modelos que se deben escoger, nosotros analizaremos qu importancia tiene el ambiente sobre los procesos y los
efectos de reforma. El razonamiento anterior sobre la reforma y los modelos escogidos est conectado con la presin del ambiente tcnico, reflejado en el pensamiento instrumental y los efectos previstos? O es la relevancia del ambiente
institucional ms evidente, suponiendo que la solucin vaya a ser de naturaleza
simblica o vaya a involucrar pensamientos ambiguos, conduciendo a unos pocos cambios reales?
Ahora daremos paso a la parte emprica del artculo. El proceso de reforma
ser primeramente descrito centrndonos en los aspectos organizacionales y luego ser analizado empleando una propuesta de transformacin combinando aspectos instrumentales, culturales y ambientales.
El proceso de reforma
Los aspectos ms importantes
Los hechos que precedieron la decisin final del Parlamento noruego (Stortinget)
en 2005 en la que autoriz una mayor reorganizacin de los servicios del empleo
y la seguridad social se pueden dividir en dos fases. La primera fase comenz con
la declaracin del gobierno de Bondevik I (no socialista) en 2001, exponiendo su
intencin de coordinar los servicios municipales con los servicios gubernamentales de la seguridad social y del mercado de trabajo. La propuesta del gobierno,
que estaba basada en el trabajo de un grupo interministerial, consista en que
continuase habiendo tres servicios (pensiones, empleo y servicios del bienestar),
pero se creara una oficina integrada a nivel local en la que estuviesen presentes
los antiguos servicios (St. Meld. nr. 24, 2002-2003).
El gabinete fue duramente criticado por esta propuesta, por lo que la retir a
fin de poder responder a las demandas del Parlamento para que se estudiasen
modelos alternativos para integrar los tres servicios. Por ello, el Storting volvi a
plantear la cuestin al gobierno y le pregunt cules eran los posibles modelos
para crear una agencia conjunta de la seguridad social que reuniese a los actuales servicios del mecado laboral, el Servicio Nacional de Seguridad Social y los servicios sociales. Por lo tanto, el gobierno se vio obligado a empezar el proceso de
nuevo.
En la segunda fase, la de nuestro inters, el gobierno decidi crear una Comisin pblica independiente, compuesta por expertos. Su mandato era analizar de
nuevo el punto clave de la coordinacin y de la integracin de los servicios. De todos modos, la propuesta de la Comisin (NOU 2004: 13) consisti en introducir
mejoras en la propuesta rechazada por el Parlamento. sta propuso crear un servicio que gestionara las rentas y el empleo, otro para pensiones y otras ayudas, y
otro para los servicios sociales que fueran competencia del gobierno local. Como
era de esperar, el gobierno se mostr reacio a presentar al Parlamento una nueva
propuesta que era a grandes rasgos la que ste haba rechazado. Por tanto, propuso dividir la Administracin en dos servicios, gestionando el primero la unin
entre empleo y seguridad social, y el otro los servicios sociales. La introduccin de
una oficina conjunta a nivel local podra generar la idea de que los dos servicios
estaban integrados, mientras que en realidad consista en la colaboracin de dos
Administraciones. Los servicios fusionados de empleo y seguridad social permaneceran bajo el control del gobierno central, mientras que los servicios sociales
quedaran bajo la tutela de la Administracin local. Esta vez el Storting acept la
propuesta, a pesar de que no responda a su planteamiento inicial de una integracin o coordinacin completa de los servicios. Ahora describiremos las caractersticas principales de esta ltima fase del proceso, centrndonos en el pensamiento organizacional y en el diseo de la propuesta.
El informe de la Comisin
El mandato de la Comisin pblica se refera a dos puntos. El primero era el
propsito principal de reorganizar los servicios de empleo y seguridad social
para lograr objetivos como: reducir el nmero de desempleados y de personas
que dependen de planes de seguros y de los servicios sociales; establecer una
Administracin accesible para el usuario; y hacer estos servicios en trminos generales ms eficientes. Tambin hace nfasis en la obligacin de estudiar si los
usuarios con varias necesidades reciben una atencin coordinada. El segundo
punto era discutir y evaluar la eficacia de varios modelos organizacionales para
estos objetivos, entre ellos un modelo con una sola Administracin unificada.
Un interesante aspecto del mandato fue que, aunque una primera propuesta
haba sido rechazada por el Storting, el gobierno no trat de limitar las opciones de la Comisin, lo que le supuso un grado de libertad que sta utiliz en su
trabajo.
Nmero de
servicios/
adm.
Empleo
Seguridad
Servicios
sociales
Central
Central
Local
Local
Central
Local
Central
Central
Central
Modelo municipal
Local
Local
Local
Modelo
1.
2.
3.
4.
consiste en que las unidades del servicio de atencin al ciudadano estn funcionando en todo el pas en 2010.
Los desafos principales sern: primero, establecer un nuevo servicio coordinado de atencin al ciudadano con oficinas de orientacin a los demandantes del
empleo y seguridad social en todo el pas; segundo, establecer una constructiva
cooperacin entre las autoridades centrales y locales; y tercero, crear una agencia
del gobierno central integrada y que funcione de forma eficiente, a partir de las
dos agencias actuales, con diferentes culturas, tareas y profesiones.
como a las teoras, y hay que tener en cuenta que la reforma puede sufrir cambios durante el proceso de implementacin. Por ello, el tema de los efectos parece difcil de analizar. En consecuencia, se pretende analizarlos a partir de algunos
de los problemas y discutiremos los efectos combinando planteamientos tericos,
desde dentro del proceso de reforma y teniendo en cuenta los efectos en reformas similares.
Vista desde una perspectiva histrica, la integracin de los servicios de empleo
y seguridad social en Noruega presenta bastantes rasgos peculiares. Nunca antes
dos Administraciones sectoriales grandes se haban integrado. La actual reforma
es an ms complicada porque tambin incluye los servicios asistenciales locales.
Nunca hasta ahora, los gobiernos central y locales haban cooperado de esta forma en un sistema integrado.
La primera duda que se plantea es la posibilidad de que el nuevo aparato
administrativo incremente el control poltico sobre la Administracin y los servicios implicados o si, al contrario, aumentar la autonoma institucional y profesional. Las condiciones previas para un mayor control poltico estn ciertamente dadas. Primero, el Ministerio competente es el responsable de todos los
servicios implicados, es decir, que tiene a su disposicin instrumentos para
potencialmente controlar los servicios asistenciales a nivel local, lo que significa
que esta coordinacin se hace ms fcil que si los servicios estuviesen repartidos entre varios Ministerios. Sin embargo, dado que el Ministerio de Trabajo e
Inclusin Social es excesivamente grande y abarca otras polticas sectoriales,
como la inmigracin, padece ya de problemas de gestin. Segundo, los dos servicios integrados son estatales, mientras que los servicios asistenciales son locales, lo que le da al aparato central ventajas, especialmente si la AESS est controlada de cerca por el Ministerio. Tercero, los servicios integrados tendrn
estructuras diferentes, con profesiones y culturas enfrentadas, circunstancia
que no favorece el aumento de la autonoma institucional y profesional. Sin
embargo, si se acierta en el proceso de crear una estructura y cultura de servicio homogneas, el panorama puede cambiar.
El nuevo modelo de reforma significa que la relacin central-local no es simplemente una relacin compleja a nivel territorial. Ms bien, los dos niveles de
gobierno operarn a partir de ahora en el mismo nivel geogrfico y dentro de la
misma oficina. Pero la gestin conjunta en Noruega es una experiencia totalmente nueva. Este nuevo marco solucionar probablemente algunos problemas de
coordinacin, pero tambin puede crear otros. Es decir, nos encontramos con un
nivel de gobierno independiente, con sus propias instituciones polticas, que a
partir de ahora gestionar uno de los servicios que se prestan en una oficina,
mientras que los otros dos servicios son gestionados por una organizacin delegada del gobierno central. Un requisito importante de la reforma es que cualquier modelo que sea seleccionado para la oficina integrada debera tener en
cuenta que estar situado en los municipios y gestionado por un director ejecutivo. Se trata de una novedad importante para la Administracin noruega, y plantea la duda importante de cmo puede afectar a la autonoma local, tanto en
este aspecto concreto como a nivel general.
Otro aspecto fundamental de esta reforma como modelo de reorganizacin
Conclusion
La nueva reforma de la AESS analizada en este artculo es nica por su magnitud,
ya que abarca la integracin de dos importantes servicios sectoriales, la colaboracin con un tercero (a nivel local) lo que implica un nuevo modelo de relacin
entre el gobierno autnomo local y el gobierno central, y afecta a un tercio del
presupuesto del Estado. Siendo una importante reforma, se podra pensar que se
debi preparar a fondo, pero ste no ha sido el caso. Ha estado caracterizada por
tensiones y ambigedades en la relacin entre el ejecutivo y el Storting, basndose en planteamientos superficiales, llenos de buenas intensiones, y ambigedades por parte de expertos, lderes administrativos y polticos. Dando como resultado una estructura compleja con posibles efectos que pueden causar problemas
para lograr los objetivos perseguidos. Esto ya lo indican las primeras reorganizaciones que se han hecho sobre la estructura del modelo.
Las iniciativas del pleno gobierno, como la reforma de la AESS, tienen un
carcter simblico muy positivo y son generalmente vistas con buenos ojos. Pero
es tambin importante puntualizar que las mentalidades del silo10, a las que
supuestamente esta reforma est enfrentndose, se justifican por buenas razones
(Page, 2005). Definir bien los alineamientos verticales y horizontales de la organizacin no puede interpretarse como un ejemplo de pensamiento desfasado (Pollitt, 2003b). La divisin de trabajo y especializacin son caractersticas inevitables
propias de organizaciones modernas, lo que implica que puede ser difcil implementar y coordinar diferentes iniciativas. El trabajo de forma horizontal es una
actividad que consume tiempo y recursos. Un estudio crtico de Canad sobre la
administracin horizontal recomienda que los acuerdos horizontales deben ser
introducidos slo despus de un anlisis cuidadoso y despus de estimar los costes que implica (Bakvis y Juillet, 2004).
El enfoque de la AESS tambin muestra otras dificultades relacionadas con
agendas ambiguas y consecuencias incontroladas (Perry 6 et al., 2002). La pregunta fundamental es cmo una accin individual puede acompaar una operacin comn, estndares comunes y sistemas compartidos; y, por otro lado, cmo
se pueden integrar en las agencias autnomas las responsabilidades verticales,
sobre todo si estas responsabilidades no estn perfectamente delimitadas. El reto
es conseguir un mejor equilibrio entre la responsabilidad vertical del gobierno
central, la responsabilidad horizontal del gobierno local y la de otras agencias relacionadas, y el mejor grado de respuesta para los usuarios y los clientes (Ryan y
Walsh, 2004).
Otra preocupacin est relacionada con el hecho de que los sistemas de gestin se han mantenido, y luego desarrollado, como tcnica principal en la reforma de la AESS. Se da una tensin entre el conjunto de las iniciativas del gobierno
y los sistemas de gestin (Pollitt, 2003b). Esto ha motivado tanto a individuos
como a organizaciones para alcanzar a sus propios grupos objetivos de funcionamiento, y ha habido una tendencia hacia alguna fragmentacin de las formas organizacionales. En contraste, la AESS busca promover la cooperacin, las redes
de trabajo y la colaboracin entre las organizaciones.
La informacin emprica presentada en este artculo indica que existen fuerzas
opuestas tirando en diferentes direcciones cuando se adopta un enfoque del
gobierno pleno, como ocurre con la reforma de la AESS. Por un lado, el gobierno central ha sido presionado para descentralizar la toma de decisiones; pero,
por otra parte, este mismo poder ha sido estimulado para consolidar su capaci10
Agradecimientos
Este documento forma parte del informe del proyecto Regulacin, Control y
Auditora, creado por el Consejo de Investigacin Noruego. El documento fue
presentado en La coordinacin de las organizaciones pblicas en la era de la
alianza entre gobierno y el marketing. EGPA, Grupo de Estudio sobre Gobierno
de Organizaciones del Sector Pblico, Conferencia EGPA, Bocconi University, Miln, 6-9 septiembre 2006. Queremos agradecer a yvind Haugneland su valiosa
ayuda.
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Jay Wiggan*
Resumen
La creacin, durante el segundo mandato de los laboristas, del Departamento de Trabajo y
Pensiones y de la nueva agencia Jobcentre Plus dio lugar a una importante reorganizacin administrativa de la poltica de Trabajo y Seguridad Social. De acuerdo con la Teora de la Regulacin, este estudio sostiene que la reforma fue dirigida estructuralmente por la necesidad de
asegurar unos mecanismos de reparto en lnea con la visin laborista del primer empleo del
Estado de Bienestar. La organizacin y los objetivos del Organismo Pblico de Empleo y Prestaciones que los laboristas heredaron entorpecan la promocin de oportunidades de trabajo al
desempleado. Para resolver este problema, el gobierno se embarc en una fusin para acabar
con las barreras organizativas, histricas y culturales que haban separado el trabajo de cada
agencia. La funcin administrativa de reparto de la poltica de Empleo y Seguridad Social ha
sido configurada como un exponente activo de la estrategia socioeconmica del gobierno
para apoyar la vuelta de un rgimen neoliberal de acumulacin.
Introduccin
Este artculo se basa en la teora de la regulacin inspirada en el trabajo, en concreto de Jessop (1999, 2002) y de Grover y Stewart (1999, 2002), como marco
para entender los cambios en la organizacin administrativa y en la funcin de las
Jay Wiggan es Investigador Asociado en la Manchester Business School, Universidad de
Manchester. Traduccin del artculo publicado en ingls con el ttulo Reforming the United
Kingdoms public employment and Social Security agencies.
Copyright 2007 IISA - Vol. 73 (3): 457-473
en el rgimen de acumulacin que rige la produccin econmica y el consumo estn calculados y se reflejan en las estructuras institucionales del modo de intervencin. No hay garanta de que el rgimen de acumulacin no vaya a entrar en conflicto con el modo de intervencin. Los compromisos y acuerdos previos
institucionales llegaron porque los problemas surgieron en un contexto histrico
particular, que pudiera incrementar la rigidez del modo de intervencin y reducir
su capacidad de responder a los cambios en el desarrollo de un nuevo rgimen de
acumulacin. Tal conflicto se espera que d lugar a la bsqueda de cambios en el
modo de intervencin (Andre, 2002; Boyer, 1990).
El concepto intervencionista ha sido aplicado a diversos campos de estudio
(Boyer, 2002), pero es el enfoque de las relaciones cambiantes entre el mercado
de trabajo y el Estado de Bienestar lo que nos interesa aqu. Jessop (1994) ha
construido un tipo ideal describiendo el cambiante rgimen de acumulacin fordista y postfordista y el modo de intervencin. El modo tpico del Estado fordista
est descrito como el Estado de Bienestar Keynesiano, el cual se mueve hacia
el Estado postfordista tendiendo hacia un Estado de Bienestar Schumpeteriano. Estos tipos ideales se han ido redefiniendo desde entonces como los Estados
Nacionales de Bienestar Keynesianos (Keynesian Welfare National States, KNWS)
y surge el Rgimen Postnacional de Bienestar Schumpeteriano (Schumpeterian
Workfare Postnational Regime, SWPR) (Jessop, 1999, 2002). El rgimen de acumulacin de la postguerra y el modo de intervencin caracterizado como fordista
fueron el origen del sistema dominante macroeconmico. Abarc la produccin
en masa y el consumo; la gestin econmica keynesiana; la negociacin institucional del salario colectivo; y, en el Reino Unido, el sistema de bienestar de Beveridge (Jessop, 1994). En contraste, la reestructuracin de la intervencin durante
los aos noventa estuvo acompaada por el (supuesto) reemplazo de economas
nacionales relativamente cerradas por economas ms abiertas; un marco postnacional ms que nacional; el otorgamiento de ms importancia a los mltiples actores regionales y locales; y mecanismos de gobierno econmicos y sociales no
estatales. Conjuntamente con esto se ha producido el declive de la concepcin
del empleo y de la Seguridad Social del Estado de Bienestar, organizados alrededor de los derechos sociales y gestionados por un modelo de Administracin Pblica burocrtica. En su lugar se ha levantado un modelo workfareist (un Estado
de Bienestar del trabajo) de derechos sociales degradados como objetivo, sustituidos por una nueva versin de individuos como seres confiados y flexibles a la
direccin como fuente del trabajo (Jessop, 1999: 355) y una estructura de gestin del desempeo como soporte. La reorganizacin del servicio de empleo y Seguridad Social puede ser entendida como un intento de realinear parte del modo
de intervencin para mejorar el apoyo por el rgimen de acumulacin neoliberal
dominante y en desarrollo.
sido definido en el perodo fordista, desde 1945 hasta finales de los aos setenta.
Sus postulados sugieren la bsqueda del pleno empleo utilizando tcnicas de management y desmantelando los aparatos burocrticos propios del Estado de Bienestar, que fueron abandonados por considerarlos un fallo en el sistema fordista
de produccin y consumo (Jessop, 2002). Las polticas anteriores se sustituyeron
en sus idearios por baja inflacin; promocin de la demanda econmica; flexibilidad del mercado laboral; desregulacin y privatizacin para reducir la cuota del
sector pblico en el suministro de productos, y el estmulo de la movilidad del capital internacional, que se aplicaron agresivamente (Hay, 2004; Jessop, 2003).
Para el sector pblico esto signific la desarticulacin de los que fueron considerados como proveedores de servicios burocrticos monolticos que haban interesado poco a los consumidores de sus servicios y ofrecan pocos estmulos para fomentar la eficiencia, la efectividad y el servicio al consumidor (Ling, 2002). Como
respuesta, los conservadores volvieron al Estado social democrtico keynesiano y
pusieron en marcha una estructura institucional que sustentara el rgimen de
acumulacin neoliberal que haba sido creado. El sector pblico fue objeto del
marketing, la externalizacin de la prestacin del servicio al sector privado y las
nuevas tcnicas de gestin pblicas, incluyendo la mejora de la gestin y medicin del desempeo y la desagregacin de los servicios pblicos (Talbot, 2001).
En 1988 se lanz la reforma de la Agencia Next Steps (Siguientes Pasos). El
propsito del programa de creacin de agencias era crear organizaciones que
prestaran servicios tan globales como los departamentos gubernamentales. Las
agencias gozaran de una relacin semiautnoma respecto del departamento
matriz, capaces de gestionar su propio presupuesto y tener sus propios directores
generales, libres de la intervencin departamental en el da a da. Un rgimen de
responsabilidad para hacer a la agencia responsable de los temas operativos y un
desempeo especificado en un acuerdo marco para cada agencia que tuviese autonoma (James, 2003). Es cuestionable, por supuesto, si la doctrina de la responsabilidad ministerial estaba en realidad limitada a un perodo de tiempo determinado, particularmente en reas de sensibilidad poltica considerable. Los
ministros a menudo encontraron difcil distanciarse de los problemas administrativos de las agencias bajo su direccin global, ya fuera o no la cuestin principal
de materia operativa o poltica (ver Caufield, 2004). De hecho, a pesar de la tentativa para aumentar la autonoma con las reformas de la Next Steps, la Agencia
de Prestaciones permaneci en el sistema del Reino Unido relativamente centralizada, en comparacin a las agencias de la Seguridad Social de otros pases. En
otros Estados la responsabilidad de la prestacin de la Seguridad Social y la formulacin de la poltica podan estar dispersas entre diferentes agentes y niveles
de gobierno. En el Reino Unido la competencia sobre la poltica en este rea y su
puesta en prctica han continuado siendo prestadas, a pesar de las reformas de
la Next Steps, por funcionarios, sujetos a una estricta relacin jerrquica (Caulfield, 2004; Wright, 2006).
La coordinacin horizontal entre el Servicio de Empleo (ES) y la Agencia de
Prestaciones (BA) se realiz, en concreto, sobre prestaciones especficas como el
subsidio por desempleo (Jobseekers Allowance, JSA), pero el grado y la eficacia
de esta coordinacin fueron limitados. Se cre, por ejemplo, un equipo comn
Desde una perspectiva intervencionista, podemos ver aqu tanto las influencias estructurales como polticas en el trabajo. El enfoque conservador sobre el
control del sistema de prestaciones y la bsqueda y consecucin de trabajo no
es sorprendente. La aplicacin de ms restricciones a la capacidad de los usuarios de rechazar un trabajo que se les ofreca era la forma de mantener la flexibilidad y disciplina del mercado de trabajo para estimular la entrada del sector de
salario bajo y baja cualificacin en la economa del Reino Unido. As, el modo de
regulacin se configuraba para sostener el rgimen de acumulacin, buscaba
encajar los mecanismos necesarios para mantener el paradigma emergente neoliberal. Sin embargo, la forma particular que stos tomaron estaba determinada
por la perspectiva poltica e ideolgica y la realidad de los agentes polticos conservadores.
Durante los aos noventa, el rgimen del desempeo del Servicio de Empleo
(ES) estaba enfocado principalmente a la actividad de la bsqueda intensiva de
coordinacin de las diferentes partes interesadas en una poltica sectorial concreta; y generar un sistema de prestacin del servicio sin fisuras para el ciudadano. El gobierno conjunto (JUG) se ha caracterizado tambin por la oportunidad que se les ha dado a los nuevos laboristas de diferenciarse de las
Administraciones conservadoras anteriores. Los ministros podran discutir que
los Toris haban favorecido la fragmentacin y separacin entre poltica y prestacin. Los laboristas, defensores del gobierno conjunto (JUG), podan sugerir
que una perspectiva holstica de los problemas polticos acabara con las barreras artificiales a la eficacia mejorada (Pollitt, 2003: 36). Ling (2002: 639) considera que el inters mostrado por los nuevos laboristas durante el primer perodo del gobierno conjunto (JUG) fue un reflejo parcial de los compromisos de la
Tercera Va. Aunque Ling (2002) advierte que no ha de verse el gobierno conjunto (JUG) como el corolario administrativo de la Tercera Va, y seala la naturaleza controvertida y variada del gobierno conjunto (JUG) y su uso en el pasado por varios pases de la OCDE con gobiernos de signos polticos diversos
(Hood, 2005; 6, 2004; Clark, 2002).
La reticencia de ver el gobierno conjunto (JUG) como el corolario administrativo de las asunciones de la Tercera Va podra ser correcta si vemos la poltica de la
Tercera Va en s misma como un terreno de disputa (see Giddens, 2000; Hay,
1999; Lister, 2001; Boyne, 1998; Lee y Woodward, 2002; Coates y Hay, 2001),
como un desarrollo especfico del Reino Unido expresado por el Nuevo Laborismo. Si consideramos la poltica de la Tercera Va como una respuesta ms amplia
a los cambios econmicos y sociales asociados con un cambio del rgimen neoliberal evolucionado, particularmente en los Estados anglosajones, entonces el gobierno conjunto (JUG) puede ser entendido como la apropiacin de una herramienta ms adecuada para gestionar una economa y un sistema de gobierno
conectado. El resultado de las nuevas condiciones sociales y econmicas a nivel
nacional e internacional podra esperarse que fuera similar, aunque con diferentes propuestas polticas y soluciones administrativas. Los gobiernos en Australia,
Nueva Zelanda, Estados Unidos y a lo largo y ancho de Europa han buscado con
diferente intensidad transformar la poltica de empleo y Seguridad Social como la
que funciona en un Estado activo de bienestar social (Walker y Wiseman, 2003;
Andersen y Jensen, 2001). Al mismo tiempo, ha habido un inters creciente en
coordinar y llegar a acuerdos a travs de la OCDE para integrar servicios de bienestar, empleo y asistencia social en los Servicios de Ventanilla nica o Puerta
nica (Finn, 2000b). Esto da a los ciudadanos un punto nico de contacto, accediendo a una gama de servicios y que en muchos casos tiene como su objetivo
mejorar la prestacin de un servicio orientado al empleo. En Australia, la Agencia
de Conexin Central (Centrelink Agency), por ejemplo, se introdujo para actuar
como una puerta nica de una variedad de servicios de empleo y Seguridad Social. Reformas ms recientes en Noruega han visto la fusin de su administracin
de empleo y seguros y el fuerte crecimiento de acuerdos de cooperacin y coordinacin entre el reciente organismo fusionado y la administracin de servicios sociales locales (Christensen, Fimreite y Laegreid, 2006; Mulgan, 2002). Los beneficios potenciales esperados de la mejora de la coordinacin de los organismos de
servicios pblicos ha supuesto que muchos gobiernos de democracias desarrolla-
Conclusin
Es probable que parte del inters del Nuevo Laborismo y su aplicacin del gobierno conjunto (JUG) tengan como fundamento, como sugiere Pollitt (2003), diferenciar su aproximacin de lo que han sido las polticas fragmentarias de los
conservadores. Aun as, en Seguridad Social y Prestacin del Servicio de Empleo,
el nfasis del gobierno conjunto y la eventual fusin reflejaron las diferencias de
los objetivos polticos. La realizacin de los objetivos en este mbito y los objetivos del Jobcentre Plus se dirigen al desempleado en edad de trabajar y a la poblacin inactiva econmicamente en general, yendo ms all el enfoque limitado resumido en los acuerdos de desempeo del Servicio de Empleo y la Agencia de
Prestaciones. Las ltimas agencias fueron criaturas del planteamiento de los conservadores para gestionar el empleo y Seguridad Social, en la transicin inmediata a un paradigma postsocial democrtico postkeynesiano neoliberal. Las Administraciones conservadoras desconfiaron de las polticas de activacin del
mercado laboral en vas de desarrollo, parcialmente debido al coste (Grover y Ste-
Bibliografa
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Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
Grandes expectativas, resultados variables.
Descentralizacin y participacin en Brasil, Japn,
Rusia y Suecia
Christina W. Andrews y Michiel S. de Vries
Resumen
En los ltimos veinte aos la descentralizacin se ha propuesto como una estrategia para impulsar la participacin pblica. Las organizaciones que proporcionan ayuda, como el Banco
Mundial, impulsaron los procesos de descentralizacin en varios pases con la esperanza de as
promover el poder de los ciudadanos, disminuir la corrupcin, impulsar la eficiencia y mejorar
la prestacin de los servicios pblicos. Esta presuncin es la base de un anlisis comparativo de
la relacin entre descentralizacin y participacin en el mbito de la Administracin local en
Brasil, Japn, Rusia y Suecia. Se realiz un anlisis regresivo en varios niveles utilizando los datos del Proyecto Democracy and Local Governance (Democracia y Gobernanza Local) para
comprobar las hiptesis talla nica y diversidad en el desarrollo. Los resultados corroboraron la segunda hiptesis. La autonoma percibida tuvo un impacto diferente en la apertura a
la participacin segn el pas que se considerase; en uno (Japn), la autonoma percibida disminuy la voluntad de los funcionarios de abrirse a la participacin pblica.
1.
Introduccin
(ibd.: 24). En el libro de Oxhorn et al. (2004: 16) se ve algo similar, cuando afirman: A pesar de las crticas, todos los autores de este volumen estn de acuerdo
en la importancia del ideal de descentralizacin democrtica y las posibilidades
reales que existen para aumentar las cualidades democrticas de, incluso, las formas ms limitadas de descentralizacin. De manera similar, Campbell (2003)
asegura que los pases parecan aprender poco de la experiencia de otros pases (p. 51), y que la verdadera naturaleza de la descentralizacin impeda alcanzar el grado en el que los estados eran capaces de ejercer la influencia necesaria
para mantener el progreso movindose suavemente (p. 52). Es ms, muchos de
los pases que experimentan la descentralizacin no han alcanzado... la integracin (p. 98), y muchas ciudades no fueron capaces de conseguir las reformas
despus de la descentralizacin (p. 148). Sin embargo, segn el mismo autor,
el compromiso continuado de reforma y el gobierno local podan ser necesarios
para sostener una democracia con fuerte participacin y programas sociales participativos a nivel local (p. 180), y la descentralizacin ha tenido como resultado
una revolucin tranquila en la democratizacin (conforme al ttulo del libro).
As, existen resultados muy decepcionantes de la descentralizacin en la prctica y, simultneamente, una creencia continuada y altas expectativas tanto entre
los eruditos como entre los polticos sobre su impacto en la participacin de los
ciudadanos.
Estas reflexiones sirven para presentar el problema en el que se basa este artculo. Son las actuales teoras sobre participacin y descentralizacin universalmente vlidas? O la existencia de un Estado desarrollado, occidental y del bienestar es una predisposicin arraigada en estas teoras? Discutimos este
problema primero echando un vistazo a las ideas tericas detrs de la relacin entre descentralizacin y participacin. A continuacin analizamos las evaluaciones
de los procesos de descentralizacin concretos hechos por el Banco Mundial. Se
sealan los problemas encontrados u observados en la prctica y se proporciona
una imagen diferente de los efectos de la descentralizacin a los sugeridos por
las teoras. A ello le sigue un apartado donde se proponen dos hiptesis contrapuestas sobre la posible relacin entre descentralizacin y participacin, la hiptesis denominada de la talla nica (one size fits all, en ingls), que significa que
la relacin entre estos dos conceptos es universalmente vlida, y la hiptesis diversidad en el desarrollo, que afirma que el contexto determina el signo y fuerza
del efecto de la descentralizacin en la participacin pblica. En los apartados siguientes se comprueban estas hiptesis con los datos empricos. Al final del artculo reflejamos las conclusiones de este estudio y las comparamos con la supuesta relacin terica entre descentralizacin y participacin.
Primero de todo, es necesario apuntar una nota sobre nuestro concepto de
descentralizacin, que es definida de diferentes maneras por varios autores. La
definicin clsica de Cheema y Rondinelli (1982) incluye todas las polticas que
quitan poder de la Administracin central o del Estado, incluyendo la privatizacin. Sin embargo, seguiremos a Crook y Manor (1998: 6) y Oxhorn et al. (2004:
7) en sus recientes trabajos, que definen descentralizacin de una manera ms
precisa, como la transferencia de poder a diferentes niveles subnacionales de
gobierno desde el gobierno central.
2.
Participacin y descentralizacin estn entre los temas ms debatidos de la Administracin Pblica. As, aunque est ms all del objetivo de un nico artculo revisar plenamente estos temas, en este apartado presentamos algunos de los aspectos principales de estos debates como base para discutir si las teoras
existentes son aplicables a todo el mundo. Hay que distinguir, no obstante, entre
dos periodos de teoras. Hasta el final de los aos setenta haba poca experiencia
sobre las prcticas de descentralizacin, y las teoras sobre sus efectos eran dudosas. El clsico estudio de Dahl en New Heaven ya haba sugerido el efecto determinante del cambio socioeconmico en el advenimiento de polticos pluralistas,
en vez del cambio institucional (Dahl, 1961). Segn Schattschneider (citado por
Hart, 1972), en algunos casos, la descentralizacin puede ser una manera de ampliar el objetivo de la participacin poltica, debido a que se centra en asuntos triviales. Incluso el lder del movimiento comunitario, Amitai Etzioni (1969), ha
apuntado que la descentralizacin puede llevar a la fragmentacin de los asuntos
polticos y, como consecuencia, producir resultados no deseados. Desde el principio de los aos setenta, las expectativas sobre los efectos positivos de la descentralizacin han ido en aumento, mientras que la investigacin emprica apuntaba
de manera ascendente hacia la ausencia de esos efectos.
Como Hart (1972: 604) ha apuntado, existen muchas razones para la descentralizacin, pero la justificacin fundamental es que un ambiente descentralizado es el ambiente ptimo para la participacin ciudadana; de hecho, los argumentos a favor son expresados muchas veces como alguna variante de la
ecuacin descentralizacin igual a democracia. La presuncin es que si va a haber participacin tiene que producirse algn nivel de interactividad cara a cara
entre ciudadanos y polticos. Esto es lo que distingue la democracia participativa de la democracia representativa, tambin conocidas como los modelos
republicano y liberal (Habermas, 1998).
La controversia entre los dos modelos principales de democracia (participativa
y representativa) est lejos de alcanzar una convergencia. Si se toman en serio los
argumentos de los defensores de la democracia participativa, entonces el asunto
clave es qu nivel de descentralizacin es mejor para lograr el compromiso de los
ciudadanos con la elaboracin de polticas pblicas. En la tradicin establecida
por Carole Pateman (1970), la participacin debera tener lugar en todas las organizaciones, incluyendo el lugar de trabajo. En esta perspectiva, la descentralizacin puede interpretarse como la participacin propiamente dicha, esto es, como
el acceso de los ciudadanos a los procesos de toma de decisiones en las organizaciones, sean privadas o pblicas. El requisito, entonces, es que las decisiones deben ser tomadas donde estn los ciudadanos. Aqu reside la justificacin para la
conexin entre participacin y gobiernos locales; si los procesos de toma de decisiones estn transferidos desde los niveles centrales de gobierno al nivel local, entonces la participacin es posible. Como dijo Orestes Qurcia, el presidente del
Partido para el Movimiento Democrtico de Brasil (PMDB), durante la campaa
de las elecciones municipales de 2004: El ciudadano no vive en el campo, vive
3.
A la luz de las teoras que postulan la misma relacin, que mencionan que las
tendencias hacia la descentralizacin son preferibles porque aumentan el poder
de los ciudadanos y la inclinacin de los creadores de polticas locales a crear posibilidades de involucrar a los ciudadanos, es interesante investigar si las expectativas se cumplen en la prctica.
pas, pero especialmente en los pases en vas de desarrollo, porque las instituciones, la informacin y la capacidad son muy dbiles. Algunos incluso llegan a la
conclusin de que si existe debilidad institucional en una amplia gama de sectores
slo debera promoverse una modesta descentralizacin de ciertos servicios locales (ibd.: 30).
Como en el informe por pases, algunas menciones son suficientes para ser
esenciales. En el informe de valoracin de adquisiciones Indonesia: reformando el
sistema pblico de financiacin, se lee: la descentralizacin, y el creciente cambio
en los nuevos prstamos del Banco Mundial a los proyectos sociales, que incluye
miles de contratos de pequeo valor en el mbito de gobierno infranacional no
sujetos generalmente a una revisin prioritaria por el equipo del Banco Mundial, y
donde la capacidad para la implementacin y control es generalmente dbil y los
asuntos de responsabilidad son significativos, incrementara bastante los riesgos fiduciarios en los proyectos financiados por el Banco (p. 6). Las nuevas regulaciones o normas de la descentralizacin permiten a los gobiernos locales establecer
sus propios acuerdos para la financiacin pblica. Esto puede ocasionar o terminar
en una fragmentacin del mercado interno, y en un deterioro de los estndares fiduciarios (p. 17). Y en el informe de crdito de Laos: un recorte de la plantilla
experimentada y cualificada del gobierno, la prdida de la familiaridad con los procesos de adquisicin y las dificultades del lenguaje causan una mala aplicacin de
los procedimientos y retrasos. La descentralizacin est exacerbando estos problemas ya que se cuenta con un nmero limitado de personal cualificado disponible
en provincias... la actual descentralizacin pone a prueba duramente las capacidades de los gobiernos provinciales y locales para actuar como se necesita. Las restricciones de capital humano son importantes, pero tambin existe una seria debilidad en los sistemas bsicos y en los procedimientos que es crtica para la efectiva
implementacin de los esfuerzos descentralizadores.
Despus, en 2002, los comentarios se volvieron abiertamente crticos: demuestra que la descentralizacin no es una panacea y a menos que se encuentren requisitos de demanda, las ganancias por su realizacin no se materializarn (Estache et al., 2002: 1), o que est destinado a fracasar si los gobiernos
infra-nacionales no disfrutan de autonoma poltica y financiera y no son responsables y si los distintos actores (niveles de gobierno, proveedores privados y usuarios) no se orientan a los incentivos correctos o legales (ibd.: 4). Los mismos elementos destacados por Rondinelli et al. en 1983 son reafirmados por Estache en
2002: la fuerza motivadora detrs de la descentralizacin es poltica. Mientras la
descentralizacin mejora el management del sector pblico, es la poltica, y no el
management, lo que motiva el cambio (p. 5). La descentralizacin se caracteriza
por ser un trmino resbaladizo que puede llevar a recomendaciones para la
creacin de estructuras administrativas demasiado complicadas (p. 106). Respecto a la participacin, pueden leerse cada vez ms conclusiones como sta:
no haba realmente una base suficiente para asegurar ni una participacin local
significativa ni, menos an, un control local (ibd.: 35).
A pesar de la evidencia cada vez mayor de los defectos de la descentralizacin, esto parece no haber afectado a la determinacin del Banco Mundial de
promover su implementacin (ver grficos 3.1 y 3.2). Como puede apreciarse,
tanto los compromisos financieros como el nmero de proyectos con componentes descentralizadores han sido constantes desde 1997 a 2003, y algunos aos
fiscales muestran un aumento o en el nmero de proyectos (ao fiscal 1998) o en
el valor de los compromisos financieros (aos fiscales 2000 y 2002).
Millones de dlares
500
400
300
200
100
0
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
Nmero de operaciones
35
30
25
20
25
10
5
0
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
4.
Contexto
favorable
Contexto
desfavorable
Factores contextuales +/
+
Participacin
pblica
Descentralizacin +
Descentralizacin
Es una hiptesis basada en la arrolladora literatura terica (ver el planteamiento general en el apartado 2 anterior). La hiptesis se basa en la idea general de
que es necesario detentar el poder para compartirlo, y parte de la idea de que
existe una relacin general entre descentralizacin y participacin pblica. Si se
otorga a los municipios ms autonoma, los ciudadanos locales tendern a participar en los procesos de toma de decisiones ms a menudo y los funcionarios locales estarn ms dispuestos a implicar a la poblacin en los procesos de formu-
lacin de polticas pblicas. Parte de la idea de que la autonoma local, junto con
otros factores, contribuye al carcter democrtico de una sociedad y, como tal,
mejora las condiciones de vida. El modelo multivariable presentado junto al grfico 4.1 defiende que el nivel de participacin pblica puede variar debido a los
factores contextuales, pero que la descentralizacin siempre contribuye al nivel
de participacin. Si se cuidasen, por ejemplo, las competencias de los funcionarios locales, el diseo de las instituciones, el equilibrio entre la autonoma fiscal y
las transferencias financieras adecuadas, la descentralizacin tendra los mismos
efectos positivos en cualquier lugar.
Los problemas descritos en el apartado 3, basados en las experiencias de los
proyectos del Banco Mundial en los pases en vas de desarrollo, sugieren, sin embargo, que, a pesar de la sencillez de la hiptesis de la talla nica, su validez es
discutible. Estos resultados sugieren que la descentralizacin en los pases en vas
de desarrollo complica los procesos de formulacin de polticas, hace que la implementacin sea problemtica y fracasa al hacer realidad el poder de los ciudadanos.
Esta hiptesis se fundamenta en los comentarios encontrados en informes del Banco Mundial basados en experiencias de los procesos de descentralizacin en los pases en vas de desarrollo. Esta teora puede visualizarse en la figura 4.2.
Contexto A
Contexto B
CONTEXTO
Circunstancias especficas del pas
y de los municipios
(competencias de los funcionarios
locales, cultura, situacin
socioeconmica, etc.)
Contexto C
Contexto D
Descentralizacin
+/
Participacin
pblica
Descentralizacin
Esta hiptesis es menos simple y efectiva que la 1, pero podra ser igual de
realista. Parte de que las circunstancias bajo las que las tendencias hacia la descentralizacin son introducidas o presentadas determinan su impacto en el poder
de los ciudadanos. El que la descentralizacin aumente el grado o nivel en el que
los ciudadanos locales estn implicados en los procesos de toma de decisiones y
de formulacin de polticas pblicas depende de las circunstancias. Como afirman Crook y Manor (1998: 302), incluso las instituciones ms correctamente diseadas para la descentralizacin no pueden funcionar ni de manera independiente ni contra las fuerzas contradictorias que provengan de las estructuras
sociales y polticas en las que estn introducidas. Uno puede imaginar el efecto
5.
En este apartado presentamos los resultados del anlisis sobre la relacin entre
descentralizacin y participacin. Est basado en una encuesta a gran escala entre los responsables de las polticas locales en varios pases, de los cuales hemos
seleccionado Brasil, Japn, Suecia y Rusia. La razn para escoger estos cuatro pases es consecuencia de la discusin precedente acerca del impacto de la descentralizacin. La hiptesis de la talla nica versus la hiptesis de la diversidad en
el desarrollo slo puede probarse mediante el anlisis de los casos teniendo en
cuenta los diferentes modos en los que se pueden enfocar los mismos. Aunque
dudamos al elegir estos cuatro pases tan diferentes, encontramos que la seleccin era adecuada, dada la discusin anterior. Las diferencias entre los pases seleccionados radican, entre otros aspectos, en su dispersin geogrfica, los ndices
de pobreza, la tradicin en la descentralizacin (o en centralizacin), la estructura
econmica, la hacienda pblica, etc. En el siguiente apartado analizamos la situacin de fondo en los cuatro pases. Primero describimos la situacin actual en los
cuatro pases. Despus presentamos nuestros datos y los resultados basados en
esos datos.
5.1.
La tabla 5.1 presenta algunas estadsticas bsicas en los cuatro pases. Debe tenerse en cuenta que lo que nosotros denominamos un estudio comparativo
muy diferente es un concepto relativo. Los cuatro pases son bastante importantes, poltica y econmicamente, dentro de su regin. Sin embargo, lo que realmente marca la diferencia es precisamente la regin. Suecia es un pas econmicamente desarrollado de Europa Occidental, como Japn en Asia. Rusia es un
pas menos desarrollado de lo que se conoce como segundo mundo, y Brasil es
un importante pas del denominado tercer mundo, o en vas de desarrollo. Los
cuatro pases tambin son diferentes en su desarrollo econmico, como se aprecia en su renta per cpita, en los ndices de pobreza, en los niveles de desigualdad, en la mortalidad infantil y en el peso del sector pblico. Japn y Suecia son
considerados pases relativamente ricos, y Brasil y Rusia pases relativamente pobres. Tambin existen diferencias segn el papel que desarrolla el gobierno en la
sociedad. Su papel es ms amplio en la Federacin Rusa y Suecia, y relativamente
modesto en Brasil y Japn.
De ah que basemos nuestra idea sobre los diferentes casos en la situacin
geogrfica, la riqueza y el peso del sector pblico, aunque las diferencias son
ciertamente mayores, especialmente las culturales, polticas, histricas y sobre la
descentralizacin. Ms adelante destacamos brevemente algunas de las caractersticas de los cuatro pases incluidas en el anlisis.
En los ltimos veinte aos, Brasil ha experimentado un fuerte proceso de descentralizacin y, ms recientemente, movimientos indecisos hacia la re-centralizacin. Durante el rgimen militar (1964-1985), el gobierno central retuvo la autoridad sobre varias reas polticas, aunque los municipios mantuvieron cierta
autonoma poltica (Souza, 2001). Como haba ocurrido al final de la dictadura
de Getulio Vargas, la descentralizacin a finales de los ochenta se vea como un
rechazo de lo anterior, el rgimen autoritario militar (1964-1985) y su carcter
centralizador (Almeida y Carneiro, 2003). En 1988, la nueva Constitucin estableci la devolucin de la autoridad local en una amplia seleccin de asuntos polticos y nuevas transferencias financieras del gobierno central a los municipios.
Brasil
Japn
Suecia
Rusia
Suramrica
Asia
Europa
Occidental
Europa
del Este
494,5
4.265,7
221,5
308,4
2.830
33.500
24.820
2.140
22
25
59,1
24,9
25,0
45,6
82
79
83
73
Esperanza de vida
69
81
80
65
Mortalidad infantil
por cada 1.000 nacimientos
30
13
Situacin geogrfica
Pobreza (porcentaje)
ndice Gini*
1,5
0,7
1,9
4,3
6,1
21,0
72,9
2,2
37,8
60,0
1,7
27,4
70,9
5,8
33,8
60,5
22,7
3,0
3,8
20,5
0,3
41,1
2,6
5,0
36,4
7,5
3,1
3,9
6,9
9,2
2,8
Centralizacin/descentralizacin
Se mueve
Histricamente
Histricamente
en cualquier
centralizado
descentralizado hacia la
direccin
Se mueve
descentralizacin
1990), es un pas altamente descentralizado. Segn la Ley sueca de gobierno local, los municipios en Suecia tienen la competencia sobre una amplia gama de
polticas (Swedish Riksdag, 1991). Goldsmith y Larsen (2004: 123) apuntan que
la tradicin nrdica de adoptar las decisiones de manera consensuada lleva a un
modelo de liderazgo local que es ejercido generalmente sobre una base de coalicin colectiva ms que sobre una individual. Esta caracterstica cultural se refleja en el sistema poltico local, en el que el poder se concentra en el ayuntamiento
local, su comit ejecutivo, comits que supervisan a los departamentos ejecutivos
y otra caracterstica de la descentralizacin sueca comits de vecindario, introducidos especialmente para aumentar la participacin ciudadana. El alcalde
tiene poderes limitados, teniendo que negociar constantemente su posicin con
los funcionarios y los polticos. Las instituciones ms influyentes del sistema de
gobierno local son los comits, cuyos poderes sobrepasan incluso a los del comit ejecutivo. La introduccin de los procesos del nuevo management pblico en
los municipios suecos tena como objetivo establecer una separacin entre los
polticos y la Administracin. Sin embargo, al contrario que las consecuencias del
nuevo management pblico en el Reino Unido (ver Ferlie et al., 1996), esto no resalt el poder de los directivos administrativos incluyendo al alcalde, el presidente del comit ejecutivo, pero represent un mayor nfasis en los procesos
de toma de decisiones colectivos, debido a los poderes de varios comits descentralizados y a la coalicin poltica que los formaba.
5.2.
Encontrar datos vlidos para la investigacin de la relacin entre descentralizacin y participacin incluye realizar una serie de elecciones, cada una con sus
ventajas y sus inconvenientes. Algunos investigadores miden el grado de descentralizacin segn el porcentaje de los gastos pblicos totales de las autoridades
locales y regionales (Crook y Manor, 1998; Oxhorn et al., 2004). ste es un indicador importante, pero no tiene en cuenta el hecho de que, en algunos casos, los
ingresos de las autoridades locales dependen en gran medida de las transferencias del gobierno central. Por ejemplo, en los Pases Bajos, los ingresos de las autoridades locales provenientes del gobierno central son mnimos, mientras que
sus gastos exceden a los del gobierno central. Este dato puede indicar no slo
descentralizacin, sino tambin que los municipios son agencias que prestan los
servicios que el gobierno central quiere que presten (como en la Agencia para
funciones delegadas en Japn). Segundo, los documentos sealan que a menudo
existe una gran diferencia entre la autonoma de las autoridades locales. Diferencias, por ejemplo, entre las grandes ciudades y los pequeos municipios, y diferencias entre los municipios situados en el centro y aquellos situados en la periferia. Es ms, esos indicadores son muy elementales porque no pueden diferenciar
entre las diferentes reas de las polticas dentro de la autonoma local.
Por ello empleamos un indicador ms subjetivo, denominado autovaloracin
de los polticos y funcionarios locales de su autonoma en algunas reas de polticas pblicas. Este indicador tiene el inconveniente de que es subjetivo, pero tiene
la ventaja de poder diferenciar entre las distintas autoridades locales de un Esta-
do. Otra ventaja de este indicador es que los datos demuestran que la autonoma
local produce un comportamiento diferente en las lites locales respecto a comportamientos como, por ejemplo, invitar a la gente a participar en los procesos
de formulacin de las polticas pblicas. Campbell (2003) afirma que, debido a la
descentralizacin, la lite local es ms propensa a incrementar el nmero de formas mediante las que los ciudadanos pueden influir en los procesos de toma de
decisiones (referndum, elecciones, movilizacin de grupos locales, contacto con
el ciudadano, etc.).
Los datos empleados en nuestro estudio provienen del proyecto de investigacin Democracia y Gobierno Local, un proyecto internacional comparativo iniciado despus de los acontecimientos producidos a finales de los ochenta en la Europa del Este. Es un estudio a gran escala sobre los antecedentes y opiniones de
la lite local en un amplio nmero de pases. En todos los pases incluidos en el
estudio se seleccionaron al azar treinta comunidades con una poblacin entre
25.000 y 250.000 habitantes; dentro de cada una de esas comunidades, 15 lderes polticos y 15 funcionarios directivos fueron entrevistados, con lo que se obtuvo una base con ms de 10.000 datos. Las entrevistas se realizaron entre 1989 y
1991, se repitieron en 1995 y 1996 y, de nuevo en algunos pases, en 1999 y
2000. Las entrevistas/cuestionarios se estandarizaron para poder hacer comparaciones vlidas. El proyecto incluye datos de lderes locales de Europa, Norteamrica y Asia (ver, entre otros, De Vries, 2000; Jacob et al., 1993, 1999); Brasil es el
nico pas latinoamericano incluido en la encuesta hasta el momento (ver Almeida, 2003). El presente anlisis utiliza los datos recogidos en el grupo de entrevis-
tas realizadas en 1995 y 1996 y slo incluye los de los directivos, esto es, aquellos
lderes que ostentan una posicin jerrquica en la organizacin local o una posicin de liderazgo poltico dentro de los municipios, como los miembros de las
asambleas y los lderes de partidos.
Entre las variables intermedias estn aquellas que se consideran normalmente
importantes para la implicacin pblica en la formulacin de polticas pblicas,
como: a) la percepcin de la gravedad de los problemas en varias reas de polticas
pblicas; b) la percepcin de serios conflictos en la comunidad a) y b) indican los
problemas que tienen las lites locales; c) la influencia personal a nivel local que
creen poseer los lderes en estas reas de polticas pblicas, y d) el nivel de confianza en otras personas, es decir, la existencia de capital social (ver tabla 5.2).
Las variables intermedias se midieron de la siguiente manera: el nmero de
reas de polticas pblicas mencionadas en las letras a) y c); las letras b) y d) son
variables dicotmicas. Con respecto a la variable dependiente, cuando los funcionarios locales mencionaban a los ciudadanos en general, grupos de vecinos,
grupos tnicos o religiosos, esto se vea como una tendencia positiva para implicar a los ciudadanos en el proceso poltico. En la tabla 5.3 se recoge la media
de respuestas afirmativas de los cuatro pases a esta pregunta de la encuesta.
La tabla muestra que la tendencia a implicar a los ciudadanos en los procesos
de polticas pblicas es menor en Rusia y mayor en Suecia, mientras que Japn
y Brasil se sitan en el medio; la diferencia entre los dos ltimos no es significativa.
Media
Desviacin
Suecia
45
438
0,49
Brasil
34
450
0,47
Japn
30
402
0,45
Rusia
23
1.067
0,42
Total
31
2.357
0,46
Los indicadores y los resultados basados en ellos deben ser interpretados con
precaucin. Las unidades que midieron esto son de funcionarios locales, y la medida de las variables puede tener importantes fallos. Estos datos se basan en encuestas y suponen que la percepcin de la autonoma local est fuertemente relacionada con la descentralizacin. Estas suposiciones son cuestionables. Sin embargo,
debido a la falta de mejores datos y al hecho de que la calidad de otro tipo de datos tambin puede discutirse, es necesario hacer estas suposiciones. Antes defendamos el uso de estos datos, pero reconocemos que el uso de diferentes indicadores puede producir resultados diferentes. La consecuencia del uso de estos
datos es que no se puede ser demasiado preciso en las conclusiones. Los coefi-
cientes regresivos dados con anterioridad son fiables slo en su signo positivo o
negativo y en su significado estadstico. No deben usarse para predecir el grado
de participacin pblica en base al grado de autonoma local. Eso enfatizara en
exceso los resultados. Slo los usamos para probar la posibilidad relativa de las dos
hiptesis.
5.3.
Anlisis multivariable
0,04
0,13 a)
0,06 b)
0,09 b)
0,27 b)
Variables intermedias
Influencia personal
Conflictos en la comunidad
Problemas en la comunidad
Capital social de la comunidad
Efectos interactivos
Autonoma por conflicto
Autonoma por problemas
Autonoma por confianza
Autonoma por influencia personal
Autonoma por problemas en Brasil
Autonoma pr la influencia personal
en Brasil
Autonoma por la confianza en Rusia
Autonoma por problemas en Japn
Varianza
a)
b)
c)
0,10
0,09
ns
0,22
0,17
0,10
ns
0,23
0,23
0,24
ns
0,45
0,08
ns
0,07
0,09
0,12
ns
0,08
0,15
0,12
ns
0,12
0,17
ns
ns
ns
ns
0,04
0,16
0,24
0,25
0,17
ns
0,26
ns
0,32 c)
0,11
0,15
0,15
0,28
es prcticamente nulo, y en Rusia el impacto es incluso negativo. Al aadir variables intermedias, como en el modelo 3, la imagen no cambia. El impacto de la
autonoma local en el comportamiento de bsqueda de apoyos ahora parece variar an ms entre los cuatro pases. Estos impactos o efectos diferentes se vuelven an ms evidentes cuando introducimos los efectos interactivos, como en el
modelo 4. Aunque los efectos interactivos no son en s mismos significativos
siempre, las diferencias en el impacto de la autonoma local en los cuatro pases
se hacen ms grandes.
Esto se vuelve ms evidente cuando permitimos que el impacto de esos efectos interactivos vare en los cuatro pases, como en el modelo 5. Especialmente
en Brasil, tiene un efecto asombroso en el impacto de la descentralizacin en el
comportamiento de bsqueda de apoyos. Se dice que si los problemas son pequeos y la influencia personal es grande, un aumento de la autonoma local tiene el mayor efecto en la tendencia a implicar a la gente en los procesos de polticas locales en Brasil. Bajo esas circunstancias, este efecto es incluso mayor que en
6.
Conclusiones y reflexiones
Adam Przeworski public recientemente un artculo muy interesante y provocador en el que discuta la teora del nuevo institucionalismo, especialmente la propuesta subyacente de que las instituciones son endgenas: su forma y sus funciones dependen de las condiciones en las que nazcan y perduren (Przeworski,
2004: 527). l llega a una posicin dubitativa hacia la utilidad de esa teora.
Slo as dice Przeworski si la historia fuese lo suficientemente buena para
generar diferentes instituciones bajo las mismas condiciones, sabramos ms y
mejor (ibd.: 540); slo entonces podramos comprender el impacto de esas instituciones. Sin embargo, en lugar de instituciones adaptadas a sus contextos, lo
que encontramos ms a menudo es lo contrario, esto es, la tendencia hacia un
diseo institucional dominante llamado descentralizacin, bajo condiciones
bastante diferentes.
Este artculo comenz planteando la cuestin central de la investigacin: si
las actuales teoras sobre la relacin entre la descentralizacin y la participacin
pblica son universalmente vlidas, como sugiere la mayora de la literatura al
respecto, o si la descentralizacin puede tener un impacto diferente en la participacin pblica en pases distintos. El estudio se hizo en base a las dos hiptesis. La hiptesis de la talla nica, que afirma que cuanta ms autonoma local
consideran los lderes que tienen, ms tendencia tendrn a involucrar a los grupos de la sociedad en los procesos de elaboracin de las polticas pblicas. Esta
hiptesis asegura que, con independencia de cules sean las caractersticas del
contexto, el aumento de la autonoma local aumentara la participacin pblica.
La hiptesis contraria, diversidad en el desarrollo, afirma que cada pas tiene
caractersticas especficas que afectan al impacto de la autonoma local en la
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Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
Cmo utilizan los polticos la informacin del desempeo?
Un anlisis de la experiencia del gobierno local noruego
Jostein Askim*
Resumen
Este artculo pretende mejorar el conocimiento del papel de la informacin del desempeo en
la toma de decisiones poltica. Se contestan dos preguntas de investigacin, con datos procedentes de una encuesta nacional a concejales en Noruega. Primero, cmo de importante es
para los concejales la informacin del desempeo? El artculo desagrega la toma de decisiones
en tres etapas y da un valor absoluto y relativo a la utilizacin de la informacin del desempeo en cada una. Los resultados muestran, sorprendentemente, altos niveles de uso. Segundo,
por qu algunos concejales utilizan la informacin del desempeo ms que otros? El artculo
compara sectores polticos y los resultados muestran dos grupos diferentes: su uso es ms alto
entre los concejales que trabajan en temas relacionados con la tercera edad, asuntos administrativos y educacionales que entre los concejales de otros sectores. Se discuten las posibles razones de este comportamiento.
Johansson, 2006). La mayora de los expertos, de hecho, parecen bastante escpticos sobre la utilidad de la informacin del desempeo en la toma de decisiones, especialmente para los polticos (Lgreid et al., 2006; Pollitt, 2006b). Esto es decepcionante para aquellos que albergaban la esperanza de aumentar la toma de decisiones
adecuadamente informadas en el gobierno, y puede significar que los concejales
pierden influencia relativa frente a los grupos que hacen uso activo de este tipo de
informacin, tales como los directivos y las agencias del gobierno central.
Nuestro conocimiento sobre cmo y si los polticos utilizan la informacin del
desempeo est, sin embargo, limitado por la falta de evidencia emprica (Poister
y Streib, 1999; Lancer Julnes y Holzer, 2001; Bogt, 2004; Moynihan, 2005b; Helden et al., 2006; Pollitt, 2006c). Y es que la investigacin de la gestin del desempeo se resume a veinte aos. Pollitt (2006c) considera ligeramente asombroso que slo haya unos pocos anlisis de lo que los polticos elegidos hacen
con la informacin del desempeo. Este artculo trata de contribuir a entender el
papel de la informacin del desempeo en la toma de decisiones, informando de
los resultados de una encuesta nacional a concejales (representantes elegidos
para los concejos municipales) en Noruega1. La encuesta pregunta a los concejales sobre el uso que hacen de la informacin del desempeo y otras fuentes de
informacin para diferentes propsitos en la toma de decisiones.
Estos datos se utilizan para contestar dos preguntas actualmente debatidas en
la literatura. Primera, cmo de importante es la informacin del desempeo
para los concejales? El artculo divide la toma de decisiones en tres etapas especficas. Los datos muestran que algunos concejales hacen ms uso de la informacin del desempeo que otros. Esto da lugar a la segunda pregunta de la investigacin: cmo pueden ser explicadas dichas variaciones? Para contestar a esta
pregunta, el artculo compara su utilizacin en diferentes sectores polticos.
El tratamiento que da este artculo a estas dos preguntas de investigacin
arroja luz sobre una cuestin analtica que ha recibido una atencin creciente en
este campo: bajo qu circunstancias es probable que los polticos y otros decisores en el gobierno utilicen la informacin del desempeo? (Dekker y Hansn,
2004; Pollitt, 2006a, 2006b, 2006c).
El artculo comienza revisando brevemente la investigacin reciente sobre el
uso de la informacin del desempeo en el gobierno y la poltica. Los siguientes
apartados presentan y debaten evidencias del gobierno local noruego, previas a
la discusin en el apartado final de implicaciones, limitaciones y apuntes para una
futura investigacin.
La encuesta fue parte del proyecto Tecnologa de la Informacin y Comunicacin y Democracia Local, que fue financiado por el Consejo de Investigacin noruego y conducido en
colaboracin entre el Instituto Noruego para la Investigacin Urbana y Regional (NIBR), la
Universidad de Oslo y el Colegio Universitario de Oslo.
En Estados Unidos, casi todos los gobiernos de los Estados han adoptado sistemas para recoger y distribuir informacin del desempeo como parte de las denominadas reformas de Gestin por Resultados, pero los estudios empricos
han encontrado limitada la utilizacin de la informacin del desempeo para tomar decisiones, y particularmente para los cargos electos (Moynihan, 2005a). La
conclusin a la que llega Bogt (2001, 2003, 2004), basada en los estudios de casos y en una encuesta de investigacin del gobierno local holands, es que los aldermen holandeses (el ms alto grado de concejales holandeses) ven poco valor
en la informacin del desempeo a la que tienen acceso; prefieren reuniones y
consultas con funcionarios civiles. En un estudio que compara la gestin del desempeo en diferentes pases europeos y de distintos sectores estratgicos, Pollitt
concluye que la medicin del desempeo ha llegado a ser universal, pero que
los polticos no tienen mucho inters, al menos, hasta que no ocurren desastres,
escndalos o crisis (...). La medicin del desempeo y la gestin del desempeo
siguen siendo actividades conducidas principalmente por y para los gestores
(Pollitt, 2006a: 41).
La evidencia de cmo los polticos utilizan la informacin del desempeo es,
sin embargo, bastante limitada. La mayora de los estudios existentes sobre el
sector pblico cubren experiencias de gestores, y no es evidente por s misma que
las conclusiones relativas a la utilizacin gestora puedan trasladarse a la esfera
poltica ya que los polticos y gestores realizan su trabajo de formas muy diferentes (Behn, 2003; Halachmi, 2005; Flury y Schedler, 2006). La mayora de las evidencias sobre el uso que hacen los polticos proceden de estudios de casos (Helden et al., 2006). Estos estudios han dado valiosos puntos de vista e hiptesis
interesantes pero escasa evidencia sistemtica sobre grados y patrones de uso; dichos estudios piden con sus sugerencias futuras investigaciones.
Este artculo realiza una contribucin emprica mediante la presentacin y anlisis de una encuesta sobre cmo los concejales noruegos utilizan la informacin del
desempeo. La encuesta indaga sobre la utilizacin de varias fuentes y tipos de informacin por los concejales; por lo tanto, podemos evaluar la relevancia poltica de
la informacin del desempeo en relacin con otros tipos de informacin.
Qu significa utilizacin?
Otra discusin en curso en la literatura especializada se refiere a la variable dependiente de la utilizacin por los polticos de la informacin del desempeo.
Los escpticos han argumentado que la gestin del desempeo es una prctica
interna que es til principalmente para el trabajo diario de los gestores pblicos.
Por el contrario, los representantes electos, con sus intereses polticos diversificados, no tienen la necesidad o deseo de entender la informacin del desempeo
que se recoge e interpreta tcnicamente. Incluso, los polticos utilizan la informacin del desempeo porque han sido atrados por ella: los gestores han utilizado
la gestin del desempeo para persuadir a los representantes elegidos para que
alineen sus visiones ms en la lnea de lo que est intentando hacer la Administracin, a cambio de una oportunidad para que sta se haga responsable del desempeo medido.
Datos
Los datos utilizados en el anlisis son el resultado de una encuesta desarrollada
entre concejales noruegos en 2005. La encuesta se realiz mediante un cuestionario que cubra el uso por parte de los concejales de varios tipos de informacin
y sus percepciones de la importancia de la informacin para distintos propsitos.
Los cuestionarios (encuesta postal) fueron enviados para una muestra hecha al
azar de 1.500 concejales de todo el pas (la poblacin total de concejales en Noruega es de 11.138; Statistics Norway, 2006). Hubo una primera ronda de segui-
miento para los que no respondieron. Hacia noviembre de 2005, 750 ha-ban respondido, un ratio de respuesta del 50%.
Un desafo cognitivo respecto a la supervisin de la investigacin realizada sobre la informacin del desempeo en la toma de decisiones es que los que responden pueden no entender qu se entiende por informacin del desempeo. El
cuestionario defini informacin del desempeo al inicio como la informacin numrica (indicadores) sobre los resultados alcanzados durante el servicio.
Son ejemplos indicadores como eficiencia, calidad o tiempos de procesamiento.
La informacin puede ser el resultado de exmenes propios de la municipalidad,
como encuestas a usuarios y diferentes formas de contar, o procedentes de las
bases de datos pblicas. La investigacin del caso da razones para creer que los
concejales comprenden y estn de acuerdo con la definicin dada. El cuestionario
de la encuesta fue desarrollado en base a datos cualitativos de la investigacin
del caso. En 2005, el autor y algunos colegas entrevistaron personalmente a cincuenta concejales (desde concejales a alcaldes), as como a directores generales y
subdirectores funcionarios de seis municipios noruegos.
Un segundo desafo cognitivo es que los que responden pueden no seguir la
definicin dada en el cuestionario; pueden ampliar la categora de informacin
del desempeo, e incluir los inputs presupuestarios. Esto es ms fcil de controlar
en una entrevista y puede ser fuente de resultados positivos parciales. Sin embargo, la mayora de las preguntas de encuestas inciden sobre la utilizacin de fuentes especficas de informacin del desempeo, como informes de cuadro de
mando integral y bases de datos nacionales, pero no informacin del desempeo per se.
Un desafo motivacional al que se enfrenta la investigacin mediante encuesta
es el sesgo debido a la autoseleccin. La encuesta invita a los que tienen una actitud positiva hacia el fenmeno estudiado y una mejor predisposicin para responder. Sin embargo, hay dos razones para no sospechar que exista este sesgo. Primera, la mayora de las preguntas no estaban relacionadas con informacin del
desempeo, pero eran relativas al uso de tecnologa de la informacin por los concejales y su interaccin cara a cara con las partes locales interesadas (miembros de
la poblacin local, votantes, representantes de grupos de inters, empleados municipales de nivel bajo y medio). Segunda, los que respondieron recibieron antes y
despus un recordatorio que variaba significativamente en slo dos de las once
preguntas relevantes utilizadas en el anlisis sobre informacin del desempeo.
Respecto a estas dos preguntas, los que respondieron ms tarde informaron de
una utilizacin levemente inferior a los que respondieron antes2. Si asumimos que
los que respondieron ms tarde se parecen ms a los que no respondieron que
aquellos que respondieron primero, estas pequeas diferencias sugieren que la autoseleccin no es un problema en relacin con los datos obtenidos.
2
Los ltimos que respondieron a la encuesta se diferenciaron de los que respondieron primero en buscar bases de datos nacionales con informacin del desempeo comparativa por
municipios menos frecuentemente (Pearsons Correlation Coefficient: 0,093, sig. 0,02), y
en estar menos de acuerdo con la proposicin que afirmaba que la informacin del desempeo les da una buena nocin de cmo de bien satisface el municipio las necesidades de la
poblacin local (Pearsons Correlation Coefficient: 0,086, sig. 0,02).
Poblacin local
45
Informacin de
desempeo
41
56
Grupos de inters
15
45
20
48
16
40
Cuadro superior
37
Mandos intermedios
36
Medios de comunicacin
30
13
14
9
7
20
40
Bastante importante
Muy importante
60
80
100
Porcentaje de polticos
Nota: Pregunta de la encuesta: Qu importancia tuvieron los siguientes tipos y fuentes de informacin para tus decisiones de cerrar cuestiones en la agenda poltica? Respuestas alternativas: muy importante, bastante importante, ninguna, poco importante, nada importante, no
sabe.
nosprecian la importancia de la informacin del desempeo. El vaco en la importancia poltica entre la aportacin directiva y la informacin del desempeo podra, por tanto, ser mayor de lo que la figura 1 sugiere. Ms an, la informacin
del desempeo puede contener informacin sobre la poblacin local (por ejemplo, niveles de satisfaccin con los servicios municipales). Esto sugiere que los datos subestiman la ya superior importancia de la poblacin local para las actividades previstas en sus agendas por los concejales.
Un segundo aspecto importante de la etapa predecisional son los esfuerzos de
los concejales para determinar las causas de un problema y trazar las consecuencias de las nuevas polticas (denominado especificacin alternativa). Una actividad importante en esta fase es buscar. Para cada cuestin de la agenda formal
municipal, la Administracin habr preparado documentos con informacin de
casos anteriores y sugerencias para decidir. Sin embargo, para conseguir un dibujo completo de las alternativas y consecuencias, los concejales buscarn fuentes
suplementarias de informacin.
Buscan los concejales informacin del desempeo como parte de sus actividades de especificacin alternativa? El cuestionario preguntaba por la frecuencia
con que los concejales buscan informacin de una lista de nueve fuentes de informacin por su propia iniciativa cuando van a posicionarse sobre cuestiones importantes. Las respuestas estn presentadas en la figura 2.
35
36
35
16
12
26
22
18
19
14
6 1
4
Bastante frecuente
10
Muy frecuente
20
30
40
50
60
Porcentaje de polticos
Nota: Pregunta de la encuesta: Con qu frecuencia usted, por su propia iniciativa, y adems
de leer documentos de casos pre-preparados, consulta los siguientes tipos y fuentes de informacin cuando est a punto de declararse a favor de cuestiones de gran importancia para el
municipio? Respuestas alternativas: muy a menudo, bastante a menudo, de vez en cuando,
bastante raramente, muy raramente, no sabe.
La figura 2 muestra primero que la ms popular de las tres fuentes de informacin del desempeo listadas parece ser la informacin del desempeo presentada en los informes anuales municipales y en los informes de cuadro de mando
integral: el 43% regularmente consulta dicha informacin del desempeo cuando hay que tomar decisiones. Consultan menos las bases de datos nacionales con
estadsticas municipales comparables (33%) y resultados de las encuestas locales
(28%).
Segundo, la importancia relativa de la informacin sobre actividades aparece
bastante alta. Las nicas fuentes de informacin que regularmente son consultadas por un gran nmero de concejales son los programas del partido poltico local (51%) y los documentos de casos preparados por la Administracin (48%).
(Hay que tener en cuenta que el nivel de uso de la informacin sobre actividades
puede ser parcialmente ocultado, porque, como se mencion antes, los documentos de casos pueden contener informacin sobre actividades.) La informacin sobre actividades parece ser ms importante en la etapa de toma de decisiones que las fuentes de la pgina web del partido nacional, los informes de los
asesores y otras fuentes de pginas web ministeriales y gubernamentales.
La etapa decisional - Tomar una postura
Cul es la influencia de la informacin del desempeo en las decisiones? La encuesta preguntaba a los concejales sobre el grado de utilidad de las fuentes de informacin listadas (las mismas nueve fuentes mencionadas, ms los documentos
de casos actuales) para alcanzar decisiones sobre cuestiones que estn previstas
en la agenda. Sus respuestas estn representadas en la figura 3.
38
60
51
23
50
19
53
39
39
21
10
33
23
21
4
Bastante til
Muy til
9 1
0
20
40
60
80
100
Porcentaje de polticos
Nota: Pregunta de la encuesta: Cmo de til son los siguientes tipos y recursos de informacin
cuando est a punto de declararse a favor de cuestiones de gran importancia para el municipio?
Respuestas alternativas: muy til, bastante til, ninguna, no muy til, nada til, no sabe.
Bastante de acuerdo
8 1
Completamente de acuerdo
56
58
14
54
20
20
40
60
80
Porcentaje de polticos
70
60
Planificacin y desarrollo
comercial (n=170)
40
30
20
Pre-decisional
Decisional
Post-decisional
Nota: El eje vertical muestra porcentajes de polticos que marcan sobre la mediana en tres ndices aditivos para la utilizacin de la informacin del desempeo. Los polticos estn agrupados
por sus respectivas carteras del sector estratgico. El ndice de utilizacin de la informacin del
desempeo en la etapa predecisional se construy a partir de los tres elementos de la figura 2
que se refieren a la utilizacin de la informacin del desempeo. El ndice de utilizacin de la
informacin del desempeo en la etapa decisional se tom a partir de los tres elementos de la
figura 3 que se refieren a la utilizacin de la informacin del desempeo. El ndice de utilizacin de la informacin del desempeo en la etapa postdecisional se construy a partir de los
cuatro elementos de la figura 4.
Discusin
La utilizacin es estable a lo largo de las etapas de toma de decisin
La utilizacin de la informacin del desempeo por los concejales noruegos no
est limitada a la etapa postdecisional de la toma de decisin, contrariamente al
pronstico de Behn (2003). Consecuentemente, necesitamos mirar ms all de la
etapa postdecisional para comprender el papel de la informacin del desempeo
en la poltica. Otros estudios han alcanzado conclusiones similares. Por ejemplo,
un estudio sobre prcticas presupuestarias en el gobierno local de Estados Unidos
realizado por Melkers y Willoughby (2005) encontr que la informacin del desempeo era ms til para los que tomaban la decisin durante la preparacin
del presupuesto. Halachmi (2005) argumenta que la informacin del desempeo
puede ser til no slo para determinar si las cosas se estn haciendo correctamente, sino tambin para reflexiones preliminares sobre qu hacer.
Tres de cada cuatro concejales dijeron que la informacin del desempeo haba jugado una parte de sus actividades incluidas en la agenda. Pollitt (2006b) reclama que los polticos consiguen informacin principalmente hablando con los
colegas polticos y funcionarios con experiencia en vez de leer informes de desempeo. Esto puede ser, pero la informacin de estos focos de influencia colegas no parece que sea lo que mueva a los concejales noruegos a cerrar cuestiones en la agenda. La informacin del desempeo es una fuente clave de
inspiracin poltica, la segunda, slo detrs de la retroalimentacin directa obtenida en la interaccin cara a cara con la poblacin local. Sabemos que los polticos estn deseosos de jugar un papel de defensores del pueblo y prestan atencin a los vacos entre aspiraciones y desempeo real. Parece que la informacin
del desempeo es til para identificar y articular tales desviaciones. Esto apoya lo
que Nicholson-Crotty et al. (2006) argumentan al decir que una persona que
toma decisiones necesita informacin del desempeo para identificar problemas
y ponerlos en la agenda. Esto es especialmente as en los casos donde esos problemas no atraen la atencin de las partes externas y principales.
Ms an, la mayora de los concejales encuentran la informacin del desempeo til para tomar decisiones. Esto parece contradecir la afirmacin de Ingraham
(2005: 394), que dice que la informacin del desempeo pocas veces cruza el pasillo en el debate poltico y llega a ser fundamento de decisiones polticas nucleares, y que se apoya en la US Government Accountability Office (2005) al afirmar
que los polticos pueden y hacen uso de la informacin del desempeo para apoyar o rechazar las posiciones polticas durante el debate. Los datos muestran que
los informes anuales municipales o los informes de balance son las fuentes de informacin sobre desempeo ms influyentes y que las bases de datos nacionales
que contienen estadsticas municipales estn menos valoradas. Este patrn, que
es constante en el comportamiento de bsqueda y utilidad percibida, sugiere que
los concejales prefieren informacin del desempeo que es analizada y contextualizada, como en informes anuales, ms que los nmeros brutos, como en los recursos de las web nacionales. Esto se confirma con los ltimos resultados (Berman
y Wang, 2000; Hoogenboezem, 2004).
Como se esperaba, una gran mayora de concejales perciben la informacin
del desempeo de forma til en la etapa postdecisional de la toma de decisin.
Slo el 9% est de acuerdo con la proposicin de que podra controlar la provisin de servicio igualmente bien sin informacin del desempeo. Bogt (2001,
2003, 2004) ha mostrado que los concejales holandeses (de categora superior)
hacen poco uso de la informacin del desempeo para valorar la produccin del
servicio de la que ellos son responsables; prefieren las reuniones y las consultas
con funcionarios civiles. Esto parece contradecir las conclusiones sobre el gobierno local noruego. La comparacin directa, sin embargo, es difcil no slo por la
falta de datos sobre el uso de la informacin de los concejales noruegos en la
etapa postdecisional, sino tambin por el hecho de que el estudio de Bogt cubre
slo concejales de categora superior. Los papeles formales polticos determinan
la proximidad de los concejales a la cima del poder dentro de la poltica (Mouritzen y Svara, 2002) y crean perspectivas de las que puede esperarse que influyan
en cmo utilizan la informacin (Mausolff, 2004).
Conclusiones
Cmo de importante es la informacin del desempeo para los funcionarios elegidos? Pollitt concluye en una reciente revisin de la investigacin de la medicin
del desempeo que las grandiosas declaraciones sobre la importancia de la informacin del desempeo para la democracia se asientan sobre la evidencia desigual que los ministros, legisladores y ciudadanos rara vez hacen uso de los volmenes de informacin del desempeo que se les echan encima (Pollitt, 2006b:
48). Este artculo ha contado una historia diferente y ms positiva de los concejales noruegos que utilizan activamente la informacin del desempeo. Particularmente, parece que los concejales necesitan y utilizan informacin precisa sobre el
desempeo organizativo a travs del proceso de toma de decisin. Los intentos
para reconciliar esto con las conclusiones ms pesimitas de la mayora de las investigaciones existentes contribuyen a una lnea emergente de investigacin que
pregunte bajo qu circunstancias es ms probable que los polticos utilicen la informacin del desempeo.
La activa utilizacin significa que la informacin del desempeo tiene una
gran influencia sobre los resultados polticos? Por un lado, sabemos por la investigacin de la evaluacin que el estar expuesto a una parte de informacin no implica necesariamente que uno sea esclavo de esa direccin. Los polticos sopesan
siempre informacin desde, por ejemplo, partes externas interesadas, directivos,
informes de desempeo contra factores tales como recursos disponibles, requisitos legales y sus propias preferencias (Rich y Oh, 2000; Lowndes et al., 2001). Por
otro lado, sabemos por la psicologa que el estmulo que dirige la atencin influir a menudo en la conclusin alcanzada, tanto para dirigir la atencin hacia aspectos elegidos de la situacin como para excluir otros (Simon, 1976).
Algunos concejales utilizan ms la informacin del desempeo que otros? Si
es as, cmo pueden explicarse estas variaciones? El artculo ha comparado la
utilizacin entre los sectores estratgicos e identificado dos grupos: la utilizacin
pareci ser ms alta entre los concejales que trabajan en el cuidado de la tercera
edad, asuntos administrativos y asuntos educativos que entre los concejales que
trabajan en otros sectores. Esto sugiere que podramos preguntarnos sobre la validez de la afirmacin comn referida a que la utilizacin de la informacin del
desempeo aumenta cuando la complejidad de la tarea disminuye.
Para una mejor comprensin del papel de la informacin del desempeo en la
toma de decisin poltica necesitamos ms investigaciones que examinen bajo
qu circunstancias los polticos tienden a utilizar y a enfatizar la informacin del
desempeo. Discutir la influencia del contexto nacional es un enfoque macro a
esta pregunta; comparar la utilizacin a travs de las etapas de toma de decisiones y los sectores estratgicos son enfoques meso. La investigacin futura debera tomar enfoques micro y buscar circunstancias asociadas con ciertas situaciones que favorezcan la utilizacin. Por ejemplo, cmo utilizarn los polticos la
informacin del desempeo en caso de desastres, escndalos y crisis como
opuesto a situaciones usuales de actuacin? La investigacin futura debera tambin enfocarse en aspectos asociados con polticos individuales, como su tiempo,
intereses, incentivos y experiencia prctica. En trminos de estrategia de investigacin, se necesitan ms estudios basados en encuestas, pero la investigacin futura podra tambin necesitar seguir lo que Kingdon (1984) llama las carreras de
cuestiones polticas individuales para responder apropiadamente a las cuestiones
aparecidas aqu.
Reconocimientos
El autor est agradecido por los comentarios muy constructivos de Christopher
Pollitt y dos crticos annimos de IRAS. Gracias tambin por los comentarios de
los primeros borradores procedentes de Harald Baldersheim, ge Johnsen, Julien
Margaine y de los participantes a los siguientes eventos: Conferencia Anual de
EGPA sobre el Estudio de Grupo acerca de la Productividad y Calidad del Sector
Pblico, en Berna, Suiza, del 31 de agosto al 3 de septiembre de 2005; la Conferencia Noruega Anual de Ciencias Polticas sobre el Estudio de Grupo acerca de la
Administracin Pblica, en Bergen, Noruega, del 4 al 6 de enero de 2006; y el Seminario de SCANCOR, en la Universidad de Standford, Estados Unidos, el 20 de
octubre de 2006. Finalmente, gracias a Gro Sandkjr Anisen por su ayuda con la
recogida de datos.
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Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
Puede la contabilidad del justo valor1 ser til,
segn los modelos de la Nueva Gestin Pblica (NGP),
para los usuarios de la informacin financiera?
Manuel Pedro Rodrguez Bolvar y Andrs Navarro Galera2
Resumen
Las Normas Internacionales de Contabilidad del Sector Pblico3 (IPSAS, en sus siglas en ingls) son un factor esencial del control de calidad de los sistemas contables del sector pblico
en los Estados miembros de la Unin Europea. El grado de cumplimiento de los ltimos sistemas con las IPSAS puede verse influido en un alto grado por las opiniones sobre la utilidad de
estas normas para ayudar a que se satisfagan las necesidades de informacin de los usuarios.
Por lo tanto, el objetivo de este trabajo es investigar la capacidad de la contabilidad del justo
valor para mejorar la utilidad de la informacin financiera del gobierno para llevar a cabo la
implementacin de los postulados de la Nueva Gestin Pblica (NGP). La seccin terica del
trabajo estudia la importancia de la contabilidad del justo valor respecto a la satisfaccin de
las exigencias de informacin para la implementacin de los modelos de la NGP. Siguen a esta
seccin los resultados de un trabajo de campo realizado para determinar las opiniones de uno
de los principales grupos de usuarios sobre la funcionalidad del valor justo y su relacin con
la solvencia y viabilidad del mismo. Para lograr este objetivo se utilizan los test 2 y Spearman
y se obtienen resultados sobre la capacidad de la contabilidad del justo valor para satisfacer
las nuevas necesidades de informacin en los modelos de la NGP ms eficientemente que el
coste contable histrico.
3
4
1.
Introduccin
Aunque los postulados de la Nueva Gestin Pblica (NGP) han ganado terreno en
los modelos de la cultura administrativa anglo-americana (Pollit, 1990; Hood,
1991; Aucoin, 1990), las instituciones y organizaciones supranacionales (OCDE,
Banco Mundial, FMI) han generalizado las experiencias anglo-americanas por
todo el mundo. Los pases de la Unin Europea se han visto presionados por el
contexto internacional para introducir cambios en sus Administraciones Pblicas
de acuerdo con la doctrina de la NGP (Torres y Pina, 2004).
De hecho, aunque uno de los postulados actuales ms importantes es que las
reformas en el sector pblico se han implementado con ms xito en las democracias con sistemas mayoritarios que con sistemas basados en el consenso, Yesilkatagit y De Vries (2004) demuestran que, ms all de las investigaciones, las reformas tambin se pueden implementar en los sistemas democrticos basados en
el consenso.
En cualquier caso, la reforma de los sistemas de gestin pblica se ha caracterizado por dirigirse hacia una nueva cultura inspirada por varias doctrinas, con
propuestas como: abrir las entidades del sector pblico a la competencia, poner
un mayor nfasis en la satisfaccin de los ciudadanos y en la calidad, suministrar
una informacin ms transparente y modernizar los mecanismos de control. Con
todo ello se reforzara la contabilidad de las entidades del sector pblico. Adems, la transparencia de la informacin es un factor clave para la consecucin de
este ltimo objetivo.
Uno de los obstculos ms importantes para conseguir consolidar la contabilidad y para lograr la transparencia financiera de los gobiernos y de sus agencias
es, para muchos, la ausencia de estndares de informacin financiera generalmente aceptados (Sutcliffe, 2003). Por consiguiente, los sistemas de la Nueva
Gestin Pblica exigen una informacin financiera que sea ms comparable, relevante y til para la toma de decisiones dentro de las entidades del sector pblico.
Las prcticas contables son, por lo tanto, una parte esencial para tener xito
en la implementacin de los modelos de la NGP (Norman, 1995; Yamamoto,
1999; Lapsley, 1999; Lapsley y Pallot, 2000; Chan, 2003). Un factor relevante
para ello es la capacidad de las prcticas contables para producir cambios y potenciar las complejas interacciones entre la contabilidad, los gestores del sector
pblico y los elaboradores de polticas pblicas (Lapsley, 1999). En este entorno,
la tendencia hacia una contabilidad basada en la acumulacin debe ser reposicionada dentro del contexto de las reformas globales de las polticas pblicas (Marty
et al., 2006).
El respaldo a un conjunto internacional de estndares podra dar un marco de
referencia claro y apropiado para mejorar la calidad de los informes financieros
en este contexto. Es probable que los usuarios de las informaciones financieras
publicadas por las entidades del sector pblico, y aquellos preocupados por la
transparencia financiera, se beneficiaran del desarrollo y adopcin de las IPSAS de
la Federacin Contable Internacional (International Federation of Accountants,
en ingls). No obstante, se debe, en primer lugar, hacer un anlisis cuidadoso de
la utilidad para los usuarios de la informacin contable. En particular, nosotros
Rodrguez y Navarro La contabilidad del justo valor en los modelos de la NGP 529
2.
Segn los modelos de la NGP, las entidades del sector pblico han tenido que redirigir la informacin en los ltimos aos, debido a la naturaleza y los objetivos
del nuevo proceso de toma de decisiones. Pollit (1990) observ que dos de los
principales problemas a los que se enfrenta la reforma del sector pblico en los
Estados Unidos son la falta de adecuacin de los sistemas actuales de informacin contable para proporcionar informacin til, y la ausencia de un sistema
central de financiacin y contabilidad. En el caso concreto de las reformas del
sector pblico en el Reino Unido, Phippard (1994) destac que las principales iniciativas de reforma del sector pblico se estn llevando a cabo en la mejora de los
sistemas de informacin contable, as como en proporcionar informacin til
para los gestores pblicos (public managers).
Se ha cuestionado la implementacin de los postulados de la NGP (Peters,
2001; Vickers y Kouzmin, 2001; McLaughlin et al., 2002; Pollit y Bouckaert,
2004). Las crticas ms importantes se basan en la excesiva confianza en las herramientas de gestin del sector privado, la dependencia geogrfica o la diferente naturaleza de los beneficios derivados y, de forma especial (Osborne, 2006), su
atencin en los aspectos intragubernamentales.
No obstante, en los ltimos aos se han llevado a la prctica los postulados de
la NGP en muchos de los pases de la OCDE (Kettl, 2006), a pesar del hecho de
que su implementacin exige de una informacin financiera que no es necesaria
en el marco de la gestin pblica tradicional, debido a las nuevas exigencias de
informacin sobre la gestin pblica.
Para Hood (1991 y 1995), los postulados de la NGP incluiran: a) un mayor nfasis en la satisfaccin del ciudadano como cliente de los servicios del sector
pblico; b) un mayor nfasis en los mtodos de evaluacin de la gestin y la responsabilidad; c) la apertura de las entidades del sector pblico a la competencia;
d) la puesta en marcha de planes de comparacin sistemtica de las actividades
entre las diferentes unidades de gestin, y e) la separacin de la elaboracin de
Rodrguez y Navarro La contabilidad del justo valor en los modelos de la NGP 531
En este contexto, la solvencia debera entenderse como la capacidad de la entidad del sector pblico para financiar tanto la inversin pblica como los servicios
del sector pblico en el futuro.
Como indican Osborne y Gaebler (1992), uno de los principales criterios en
los que se fundamentan las reformas del sector pblico consiste en poner el nfasis en la generacin de recursos financieros, en vez de en el empleo de stos. Bovaird (2006) y Teicher et al. (2006) destacan que los modelos de la NGP deben
enfatizar las relaciones interorganizacionales, centrndose en los resultados de
los servicios pblicos. De ah que no se necesite el uso de los activos propios y/o el
uso de los mismos activos en el mismo momento. En el marco de la NGP, parece
que los criterios contables de los activos del sector pblico deberan aportar informacin til para estimar la capacidad de la entidad pblica de generar recursos
financieros por su venta.
El HCA se basa en los valores de entrada (input values), mientras que el FVA se
basa en los valores de salida (exit values). En este contexto, el valor justo refleja el efectivo (cash) actual, que es equivalente a los activos y obligaciones de la
entidad, en vez del precio de una transaccin ya realizada. Con el paso del tiempo, los precios histricos se convierten en irrelevantes para evaluar la liquidez o la
solvencia (FASB, 1998). Por lo tanto, el FVA parece que es un criterio mejor que el
HCA para proporcionar informacin relevante a los gestores del sector pblico
para valorar la solvencia de sus entidades y la que se podra generar a travs de la
venta de sus activos.
b)
De acuerdo con Premchand (1993), la utilizacin del gasto pblico debe realizarse de acuerdo a dos conceptos bsicos: gobernanza y transparencia. Hughes
(1994), con un razonamiento similar al de la OCDE (1987), indica que, segn los
modelos de la NGP, una Administracin abierta debe basarse en una mayor participacin del ciudadano como cliente y en un incremento de la accesibilidad y la
transparencia. De igual forma, Haque (2006) destaca que la transparencia informativa es una buena herramienta para garantizar el acceso de los ciudadanos a la
informacin.
La comprensibilidad de las informaciones financieras para los ciudadanos puede variar dependiendo de los criterios seleccionados. El HCA aportara el valor de
los activos que fueron adquiridos hace bastante tiempo, por lo que podra ser difcil determinar las condiciones de mercado existentes cuando stos fueron adquiridos. Por contra, el valor justo tiene en cuenta las actuales circunstancias
del mercado y aporta la base necesaria para la transparencia contable; i.e., una
informacin cierta, precisa y completa (Khurana y Kim, 2003). El FVA, por lo tanto, acerca a los gestores al objetivo de adoptar una filosofa de la transparencia
absoluta (Eccles et al., 2001).
Por lo tanto, el FVA parece ser un criterio ms apropiado que el HCA para aumentar la transparencia informativa. No obstante, como los parmetros del valor justo se basan en presunciones de ventas, estos ndices podran ser ms difciles de probar y confirmar, lo cual podra ser un importante inconveniente para
las auditoras financieras.
c)
Rodrguez y Navarro La contabilidad del justo valor en los modelos de la NGP 533
e)
La evaluacin de la eficiencia es generalmente aceptada como uno de los principales pilares de los modelos de la NGP (Mitchell, 2000); es ms, en opinin de Torres y Pina (2002), juega un papel clave en las reformas administrativas en Europa. De hecho, Haque (2006) afirma que las reformas administrativas en los pases
de la OCDE han hecho que los sistemas administrativos sean ms eficientes, ms
centrados en la ejecucin y ms conscientes del coste.
En el Reino Unido, la Iniciativa de Gestin Financiera (Financial Management Initiative) reconoce la necesidad de mejorar los sistemas de informacin
contable para aumentar la eficiencia de los servicios pblicos, con especial
atencin al valor contable (Phippard, 1994). Igualmente, como Pollitt (1990)
seala, en las reformas administrativas de los Estados Unidos se determin
que el punto dbil estaba en la ejecucin de las actividades del sector pblico,
especialmente en lo que se refiere a la falta de adecuacin de los sistemas de
informacin contable para suministrar datos acerca de la evaluacin de la
eficiencia.
El parmetro seleccionado determina la base sobre la cual se calcula la depreciacin del activo y, por lo tanto, influye en la evaluacin de la eficiencia de la ejecucin de los servicios pblicos. El HCA podra sealar una ligera depreciacin de
algunos activos que podran depreciarse ms cuanto ms tiempo transcurra desde su adquisicin. Por el contrario, el FVA es un criterio que calcula la depreciacin de los activos de una forma que es ms comparable para su utilizacin en
la ejecucin de los servicios pblicos, porque el valor justo mide el valor actualizado de los activos en el momento en el que stos se utilizan para prestar los
servicios pblicos.
f)
Rodrguez y Navarro La contabilidad del justo valor en los modelos de la NGP 535
cuando se utiliza la informacin contable, sin tener en cuenta el momento de adquisicin de los activos.
Adems de los seis aspectos antes comentados, Osborne (2006), siguiendo a
Kickert (1993) y a Peters y Pierre (1998), seala que una nueva reforma del sector
pblico, llamada Nueva Administracin Pblica (NAP), est teniendo lugar en la
actualidad, centrndose en las interacciones verticales y los proyectos interorganizacionales. Dentro del marco de la NAP, las entidades del sector pblico tienen
tambin que implementar parmetros comparables para: a) realizar anlisis comparativos entre diferentes grupos de entidades del sector pblico, principalmente
para evaluar su solvencia para financiar futuros proyectos; b) calcular el coste del
suministro de los servicios pblicos para disear las polticas pblicas en una estructura estatal plural y pluralista, y c) evaluar le eficiencia del modelo de gestin
utilizado para gestionar los servicios del sector pblico.
Desde nuestro punto de vista, basado en las opiniones de Bovaird (2006) y Teicher et al. (2006), los mismos argumentos que avalan al valor justo pueden utilizarse para dar respuesta a las nuevas exigencias de informacin en el marco de
la NAP, incluso si este marco general se refiere a proyectos inter-organizacionales.
En conclusin, desde un punto de vista conceptual, el FVA parece satisfacer
mejor las nuevas exigencias de informacin de la NGP y la NAP que el HCA, que,
como destaca Lder (2001), se utiliza en muchos pases. No obstante, aunque
podra ser muy interesante haber realizado una investigacin emprica, hasta el
da de hoy no se ha realizado ninguna. Dentro del marco de la NGP, aqu radica la
originalidad de este estudio, en el que se renen las opiniones de los usuarios de
la informacin financiera.
Como se demuestra en la seccin en la que se formulaban las hiptesis, podra variar tanto la utilidad como la funcionalidad del FVA bajo los modelos de la
NGP dependiendo del tipo de activo y la existencia de un mercado organizado,
activo y lquido. De hecho, la complejidad de valorar las propiedades del Estado
hace difcil que su valor se establezca en referencia al mercado, lo que no significa que su valor no pueda ser determinado por cualquier otro mtodo (Marty y
otros, 2006).
Por otro lado, como se indic anteriormente, dentro de la NGP, unas de las
ms importantes necesidades de informacin de los gestores pblicos que se satisfa-ran por el FVA son las que se refieren a la solvencia de las entidades del sector pblico. En este contexto, la solvencia podra jugar un papel clave para la
eleccin de mejor modelo de gestin de los servicios del sector pblico y para
mejorar la eficiencia por medio de las tcnicas de anlisis comparativos. No obstante, la viabilidad del valor justo podra condicionar su utilidad para la evaluacin de la solvencia, lo que significa que sera interesante estudiar su influencia
en las auditoras financieras.
Teniendo en cuenta las consideraciones anteriores, este trabajo analiza la opinin de un grupo de usuarios de la informacin en torno a: 1) la funcionalidad
del FVA para diferentes tipos de activos; 2) la relacin entre la funcionalidad de
valor justo y su utilidad para evaluar la solvencia; 3) la relacin entre la viabilidad de este valor y: a) la solvencia, y b) las auditoras financieras.
3.
3.1.
Rodrguez y Navarro La contabilidad del justo valor en los modelos de la NGP 537
La formulacin de hiptesis
Por ejemplo, los activos en las entidades del sector pblico en Espaa podran clasificarse del
siguiente modo: a) activos enajenables cuyo nico requisito es que la transaccin tiene que
ser notificada por el rgano competente del sector pblico; b) activos cuya enajenacin depende slo del cambio de su calificacin legal, notificndose slo este cambio al rgano
competente del sector pblico; c) activos cuya enajenacin debe cumplir dos requisitos:
cambio de su calificacin legal y previa autorizacin del rgano competente del sector pblico, y d) activos que por imperativo legal son inenajenables.
Todos los test de las hiptesis se basan en las opiniones de los participantes. El significado de los
conceptos utilizados, como funcionalidad, utilidad, viabilidad del clculo, las ventajas para la realizacin de las auditoras financieras, se les explic antes de que contestasen al cuestionario.
Rodrguez y Navarro La contabilidad del justo valor en los modelos de la NGP 539
gubernamentales, basados actualmente en el HCA, para evaluar la solvencia y liquidez de los gobiernos locales, para los casos de las propiedades, las plantas y el
equipamiento adquiridos en mercados organizados, activos y lquidos.
Por otra parte, los gobiernos locales pueden tener activos financieros y propiedades, fbricas y bienes de equipo que no tienen un mercado organizado, activo y lquido. En este caso, el valor justo debe ser estimativo y, por tanto, los interventores municipales pueden percibir menos til el FVA que el HCA tanto para evaluar
la solvencia como para la realizacin de las auditoras financieras en los municipios. Por ello, para probar la relevancia del FVA en los activos del sector pblico es
de inters precisar si su utilidad est relacionada con la viabilidad de la estimacin
de los parmetros del valor justo. De ah que un participante en el cuestionario
podra afirmar que el FVA es til solamente cuando los activos del sector pblico
estn comercializados en un mercado organizado, activo y lquido, debido a que
su valor de mercado se calcula fcilmente en esa situacin. Esta cuestin es de inters tanto para los activos financieros como para las propiedades, fbricas y bienes de equipo. De sta se derivan las siguientes hiptesis nulas.
HIPTESIS 3: La viabilidad de la estimacin de los parmetros est relacionada
con la utilidad del FVA para evaluar la solvencia de las instituciones locales.
HIPTESIS 4: La viabilidad de la estimacin de los parmetros del valor justo est relacionada con la utilidad del FVA para la realizacin de las auditoras financieras en los gobiernos locales.
3.3.
Seleccin de la muestra
Este estudio se centra en los parmetros contables y en el papel que pueden tener
las nuevas tendencias de stos, como el FVA, para dar respuesta a las nuevas exigencias de informacin en los modelos de la NGP, y especficamente en la evaluacin de
la solvencia, entendida como un concepto crucial para la eleccin del mejor modelo
de gestin para los servicios del sector pblico por medio del anlisis comparado,
como se seal en la seccin 2. Este trabajo analiza las ideas de uno de los principales grupos de usuarios sobre el uso, funcionalidad y viabilidad de la contabilidad del
justo valor. Para reunir la informacin y demostrar las hiptesis propuestas, el trabajo de campo se hizo en Espaa con uno de estos grupos a nivel municipal.
La principal razn para elegir a Espaa para llevar a cabo el trabajo de campo
fue la constante innovacin en lo que se refiere a la contabilidad pblica que ha
tenido lugar en los ltimos aos. En la actualidad, el HCA se utiliza en la contabilidad del gobierno espaol. No obstante, no hay duda de que en los prximos
aos las normas internacionales de la IFAC jugarn un papel significativo y se espera que las normas contables del gobierno espaol se adapten progresivamente
a ellas (Montesinos, 2002). En este proceso, la aplicacin del FVA en Espaa es
probable que sea un punto de inflexin. Por ello, Espaa podra llegar a convertirse en una referencia prctica para otros pases a la hora de llevar a cabo las reformas en los sistemas de contabilidad pblica, alertndoles sobre la posibilidad y
necesidad de involucrar a los usuarios de esta informacin para difundir y respaldar las nuevas normas.
Esta investigacin se centra en el contexto de los gobiernos locales, ya que el
debate sobre la implementacin de la contabilidad del justo valor se enrique-
cera si hubiese una mayor atencin a la estructura institucional, incluyendo el nivel y la perspectiva del uso de estos parmetros por las autoridades, la estructura
del gobierno y la relaciones entre el gobierno, los ciudadanos y la sociedad en general. De hecho, el nivel local ha sido un polo fundamental de muchas reformas
del sector pblico (Christiaens, 1999; Mussari, 1999; Ter Bogt y Van Helden,
2000; Pallot, 2001; Vela, 1996; Smith, 2004). Por eso, este trabajo investiga las
opiniones de los principales usuarios de los informes financieros pblicos sobre la
implementacin del FVA como una parte del enfoque de la NGP.
Los interventores municipales se seleccionaron para este estudio porque estn
entre los principales actores de las reformas del sector pblico (Enticott, 2004) y
estn interesados y se vern afectados por la implementacin de las normas contables de los modelos de la NGP. En Espaa, los interventores municipales son los
encargados de las funciones mencionadas ms arriba para las autoridades municipales, esto es, la fiscalizacin en los trminos previstos en la legislacin (artculo 4.1 del Real Decreto 1174/1987, de 18 de septiembre, de Rgimen jurdico
de los funcionarios de Administracin local con habilitacin de carcter nacional),
y tambin son los encargados de difundir los informes anuales de los gobiernos
locales (artculo 204 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de Bases de Rgimen Local). Como encargados de los informes anuales de las instituciones locales, los interventores municipales tienen que medir y reconocer los elementos de
los contenidos financieros, y como usuarios de la informacin financiera pblica
tienen que evaluar la solvencia, la liquidez y la situacin financiera de los gobiernos locales. Adems, tienen que evaluar la eficiencia y aconsejar en la eleccin
del mejor modelo de gestin para los servicios pblicos. En todo caso, en este trabajo nos centramos en su papel como usuarios de la informacin.
En las reformas de la NGP, el respaldo a las IPSAS y a la implementacin del
FVA depender del grado de utilidad con el que los usuarios de la informacin
contable la perciban. Por ello se redact un cuestionario para los interventores
municipales sobre la utilidad del FVA y se envi a todos los municipios espaoles
con ms de 50.000 habitantes; 118 fueron los elegidos, de acuerdo con los datos
actualizados aportados por la Federacin Espaola de Municipios y Provincias
(FEMP).
Las siguientes razones justifican la eleccin de los municipios espaoles de
ms de 50.000 habitantes: a) En esos municipios existe generalmente una gran
variedad de activos y obligaciones, que permiten la implementacin de las IPSAS.
b) El 50,69% del total de la poblacin espaola vive en ellos (La Caixa, 2003).
Ms an, suponen el 49,18% del gasto presupuestario municipal total en Espaa
(Ministerio de Hacienda, 2002). c) Debido a su falta de adaptacin de la contabilidad municipal en Espaa al Plan General de Contabilidad del Sector Pblico l
(1994), la ineficacia del sistema contable municipal espaol le hace ms interesante a la hora de analizar los posibles cambios que se produciran en estos sistemas. d) Teniendo en cuentan su cercana con los ciudadanos, estos municipios espaoles estn ms preparados para recoger los datos. e) Debido a que los
municipios espaoles de ms de 50.000 habitantes tienen un gasto pblico ms
elevado, es de prever que sus interventores municipales tendrn ms cualificacin
y formacin que los de los municipios de menos de 50.000 habitantes.
Rodrguez y Navarro La contabilidad del justo valor en los modelos de la NGP 541
3.4.
Metodolga de la investigacin
Basndose en los datos de los cuestionarios que han completado los participantes, las pruebas se realizaron en un doble proceso. Primero, como todas las preguntas se basaban en aspectos cualitativos, se realizo la prueba 2 para demostrar las hiptesis definidas. En segundo lugar, se hicieron las tablas de
contingencia para tener una visin de la distribucin de las respuestas. Como todas las tablas de este tipo se dividen en cuadros y se asign un valor a cada respuesta, se us el cociente de correlacin Spearman para probar la intensidad de
la relacin de las variables analizadas (tabla 1). Las hiptesis se probaron entre los
valores significativos de 0,01 y 0,05. Esta metodologa de investigacin ha sido
ampliamente reconocida por muchos estudios como la mejor prueba estadstica
para demostrar hiptesis en las variables que tienen aspectos cualitativos y cuando se asigna un valor a cada respuesta.
Para recoger las opiniones de los usuarios de la informacin financiera municipal se decidi utilizar como instrumento principal de la investigacin un cuestionario. Siguiendo a Robbins (1984: 100) y a Benjamin y Stanga (1977), se dise
el cuestionario (anexo 1) y fue enviado a los interventores municipales de 118
municipios espaoles (ver ms arriba). Se pidi a los participantes que respondieran desde su punto de vista de usuarios de la informacin contable, porque se
era consciente de que podra haber respuestas diferentes si actuaban como elaboradores de esta informacin; contestaron 81 de los 118 a los que se les envo
el cuestionario, es decir, un total de 68,4% del total.
De acuerdo con las IPSAS (IFAC, 2001), el valor justo se defini en el cuestionario como la cantidad en la que un activo puede ser intercambiado entre partes preparadas y dispuestas para una operacin. El cuestionario tambin inclua
definiciones de conceptos como solvencia y mercados organizados, lquidos y activos. Adems, todos los conceptos aportados se extrajeron del marco terico de
la NGP, y para cada una de las preguntas incluidas en el cuestionario se permiti
una sola respuesta. Junto con lo anterior, se dio a los interventores municipales
un nmero de telfono y una direccin de correo electrnico para resolver cualquier duda.
Las materias incluidas en el cuestionario buscaban desvelar la opinin de los
interventores municipales sobre las principales preocupaciones en relacin a la
implementacin del FVA en los sistemas contables municipales en Espaa. En el
marco de la NGP, la preguntas 1, 2 y 3 solicitan la opinin de los interventores
municipales sobre la relevancia y la viabilidad del FVA (en sentido contrario al
que se refieren las variables X1, X2 y X3). Tambin se buscaba determinar la
utilidad del FVA dependiendo del tipo de activo (financieros y propiedades, fbricas y equipamiento) y/o de la existencia de un mercado organizado, lquido y
activo.
Por ltimo, las cuestiones 4 y 5 preguntan sobre la medicin del valor justo
y la satisfaccin de las necesidades ms importantes de informacin de los interventores municipales (variables X4 y X5) en relacin con la solvencia y las auditoras financieras, que son dos de los principales elementos en la implementacin
de los postulados de la NGP, como se seal ms arriba.
19,453
X5
X1
0,001**
0,111**
Grados de
libertad p-value
** Referencia: p0,05.
** Referencia: p0,01.
7,524
X4
Test
0,347
0,306
0,002** 20,268
0,004** 18,082
p-value
(one tail)
Test Spearman
X2
4
0,000**
0,001**
Grados de
libertad p-value
Test
Tabla 1. Test estadstico de la relacin entre las variables X1, X2, X3, X4 y X5
0,431
0,394
0,000**
0,000**
p-value
(one tail)
Test Spearman
5,352
9,828
X3
0,253*
0,043*
Grados de
libertad p-value
Test
0,143
0,164
0,116
0,077
p-value
(one tail)
Test Spearman
Rodrguez y Navarro La contabilidad del justo valor en los modelos de la NGP 543
Resultados
Estadsticas descriptivas
Una vez recibidos todos los cuestionarios, se analizaron las contestaciones a las
preguntas con los siguientes resultados.
Pregunta 1. El uso del FVA para activos financieros adquiridos en mercados organizados,
activos y lquidos es:
Frecuencia
Porcentaje
Funcional
31
38,27
32
39,51
No es funcional
11
13,58
8,64
Porcentaje
acumulado
77,78
22,22
Sin opinin
Total de contestaciones
81
100
100
Como se puede ver, casi el 78% de los participantes piensan que el FVA es
til, aunque el 40% tambin piensa que este criterio de valoracin es difcil de
utilizar. El resto de los participantes (el 22% del total) piensan que no es til o no
tienen opinin.
Frecuencia
Porcentaje
Funcional
25
30,86
35
43,21
No es funcional
20
24,69
1,23
Porcentaje
acumulado
74,07
25,93
Si opinin
Total de contestaciones
81
100
100
En relacin con las propiedades, las fbricas y los bienes de equipo adquiridos
en un mercado organizado, activo y lquido, el porcentaje de participantes cuya
opinin es que el FVA es til cae hasta el 74%, aunque un 43% de ellos piensan
que es difcil de utilizar. Por lo tanto, los participantes estn a favor de utilizar el
FVA para estos bienes, a pesar de su dificultad para ser implementado debido a la
baja volatilidad y el escaso nmero de operaciones en su mercado.
Para resumir las contestaciones a las dos primeras cuestiones, los interventores
municipales parecen aceptar la relevancia del modelo del valor justo, tanto
para los activos financieros como para las propiedades, fbricas y bienes de equipo adquiridos en mercados organizados, activos y lquidos, aunque tambin son
conscientes de la dificultad de su implementacin. Los resultados se muestran en
la grfico 1.
40
Respuestas X1
35
Respuestas X2
30
25
20
15
10
5
0
a)
b)
c)
d)
Rodrguez y Navarro La contabilidad del justo valor en los modelos de la NGP 545
Pregunta 3. El uso de FVA tanto para los activos financieros como para propiedades, fbricas
y bienes de equipo adquiridos en mercados que ni estn bien organizados
ni son lquidos ni activos:
Frecuencia
Podra ser estimado por el personal
local?
19
Porcentaje
Porcentaje
acumulado
23,46
77,96
44
54,32
15
18,52
3,70
22,22
Sin opinion
Respuestas totales
81
100
100
Para cualquier tipo de activos del sector pblico, cuando no existe un mercado organizado, activo y lquido, casi el 78% de los participantes piensan
que el valor justo se podra determinar. En consecuencia, no parece que la
necesidad de su determinacin sea una restriccin para su importancia en la
contabilidad del sector pblico. Sin embargo, y sin tener en cuenta su utilidad, los participantes son conscientes de la necesidad de que sea determinado por una evaluacin de expertos independientes (ms de un 50% lo cree
necesario), aunque esto podra implicar algn gasto adicional que podra hacer perder al FVA su funcionalidad. Por ltimo, casi un 20% de los participantes piensan que si no existe este tipo de mercado, el valor justo no puede
ser usado.
Porcentaje
35
43,21
18
22,22
No es siginificativo
27
33,33
1,23
Sin opinin
Respuestas totales
81
100
Ms del 43% de los participantes piensa que el valor justo es til para evaluar la solvencia y la liquidez, el 22% piensa que es ms relevante que el coste
histrico para analizarlas para una entidad del sector pblico. Se destacara tambin que el 33% de los participantes piensa que el FVA no es significativo para
evaluar la solvencia. En resumen, los resultados apoyan la relevancia del FVA para
evaluar la solvencia y la liquidez de las entidades del sector pblico, aunque su
respaldo es menor que cuando se preguntaba por la utilidad del FVA en las dos
preguntas anteriores.
Porcentaje
23
28,40
42
51,85
Es similar al HCA
11,11
Sin opinin
8,64
Respuestas totales
81
100
Rodrguez y Navarro La contabilidad del justo valor en los modelos de la NGP 547
Grfico 2. Grfico de las respuestas X4 y X5
50
Respuestas X4
Respuestas X5
40
30
20
10
0
a)
b)
c)
d)
Grfico 3. Grfico de los porcentajes de las respuestas definidas de X1, X2, X3, X4 y X5
60
50
40
30
20
10
0
a)
b)
c)
74
d)
Respuestas
concretas
11
c)
81
32
b)
TOTAL
31
Frecuencia
a)
Respuesta
91,40
100,00
8,64
13,58
39,51
38,27
100,00
14,86
43,24
41,89
80
81
20
35
25
Porcentaje
de resPorcen- puestas
Fretaje concretas cuencia
X1
98,80
100,00
1,23
24,69
43,21
30,86
100,00
25,00
43,75
31,25
78
81
15
44
19
Porcentaje
de resPorcen- puestas
Fretaje concretas cuencia
X2
97,50
100,00
3,70
18,52
54,32
23,46
100,00
19,23
56,41
24,36
80
81
27
18
35
Porcentaje
de resPorcen- puestas
Fretaje concretas cuencia
X3
98,80
100,00
1,23
33,33
22,22
43,21
100,00
33,75
22,50
43,75
74
81
42
23
Porcentaje
de resPorcen- puestas
Fretaje concretas cuencia
X4
91,40
100,00
8,64
11,11
51,85
28,40
100,00
12,16
56,76
31,08
Porcentaje
de resPorcen- puestas
taje
concretas
X5
Rodrguez y Navarro La contabilidad del justo valor en los modelos de la NGP 549
Finalmente, parece que est claro que los participantes estn a favor de la implementacin del FVA cuando hay un mercado organizado, activo y lquido,
como se ve en las contestaciones a las preguntas X1 y X2, en las que se opta claramente por las opciones a) y b).
3.5.2.
Las asociaciones entre las variables se analizaron de acuerdo con las hiptesis definidas ms arriba, como muestra la tabla 3. Antes de analizar las hiptesis, se
muestran las tablas de contingencia para observar la distribucin de las respuestas en las variables que se prueban. Adems, la tabla 4 muestra las frecuencias en
las tablas 44.
H1
X1 y X4
H2
X2 y X4
H3
X3 y X4
H4
X3 y X5
0,00% 1
12,90% 3
3,13% 1
9,09% 1 14,29%
b)
c)
d)
3,13% 0
0,00% 0
0,00%
6,45% 2
16,13% 0
6,25% 0
0,00%
0,00% 3 42,86%
0,00% 4 36,36% 0
c)
d)
b) 10
0,00% 1 14,29%
45,16% 8 25,00% 0
a) 14
0,00% 1
0,00%
a) 18
TOTAL
X5
9,09% 3 42,86%
22,58% 8 25,00% 1
c)
d)
TOTAL
X4
b) 20
TOTAL
X3
a)
0,00% 1 14,29%
0,00% 0
0,00% 0
c)
d)
TOTAL
X2
0,00%
d)
0,00% 0
c)
b) 11
X1
58,06% 7 21,88% 0
b)
a) 18
a)
81
42
23
81
27
18
35
81
15
44
19
81
20
35
25
TOTAL
X2
4,00% 0
0,00%
8,00% 4 11,43%
60,00% 22 62,86%
28,00% 9 25,71%
b)
c)
2 10,00%
8 40,00%
7 35,00%
3 15,00%
2 10,00%
5 25,00%
0,00% 1
2,86%
0,00%
16,00% 12 34,29%
68,00% 12 34,29%
0,00%
4,00% 3
8,57%
4,00% 4 11,43%
2 10,00%
4 20,00%
60,00% 8 22,86%
15
17
15
a)
0,00%
0,00%
d)
0,00%
0,00%
0,00%
0,00%
0,00%
0,00%
0,00%
1 100,00%
1 100,00%
1 100,00%
1 100,00%
1 100,00%
1 100,00%
Tabla 4. Frecuencias en las tablas 44 entre las variables X1, X2, X3, X4 y X5
81
42
23
81
27
18
35
81
15
44
19
TOTAL
b)
X3
0,00% 1
2,27%
c)
0,00% 0
9 60,00% 2
2 13,33% 1
4 26,67% 0
0,00%
66,67%
33,33%
0,00%
d)
0,00% 3
6,82%
5,26% 5 11,36%
6,67% 1
3 20,00% 1
3 20,00% 0
8 53,33% 1
33,33%
0,00%
33,33%
33,33%
10 52,63% 23 52,27%
8 42,11% 13 29,55%
7 36,84% 9 20,45%
2 10,53% 13 29,55%
10 52,63% 21 47,73%
a)
81
42
23
81
27
18
35
TOTAL
b)
c)
5 18,52% 0
X4
5,71% 2 11,11%
5,71% 5 27,78%
0,00%
7,41% 1 100,00%
7,41% 0
0,00%
0,00%
d)
12 34,29% 6 33,33%
a)
81
42
23
TOTAL
Rodrguez y Navarro La contabilidad del justo valor en los modelos de la NGP 551
4.
Conclusiones
Rodrguez y Navarro La contabilidad del justo valor en los modelos de la NGP 553
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Rodrguez y Navarro La contabilidad del justo valor en los modelos de la NGP 559
Anexo 1. Cuestionario
Valoracin
Punto 1. El uso del FVA para activos finacieros adquiridos
en mercados organizados, activos y lquidos es:
a) Funcional
b) Funcional pero difcil de utilizar
c) No es funcional
d) Sin opinin
3
2
1
3
2
1
Punto 3. El uso de FVA tanto para los activos financieros como para
propiedades, factoras y bienes de equipo adquiridos en mercados
que ni estn bien organizados ni son lquidos ni activos:
a) Podra ser estimado por el personal local?
b) Podra ser utilizado por expertos independientes para evaluar su valor?
c) Podra no ser utilizado?
d) Sin opinin
3
2
1
3
2
1
3
1
2
Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
Crtica de libros
DWIVEDI, O. P.; KHATOR, Renu, y NEF, Jorge: Retrica, Mito y Realidad: la necesidad de tender
puentes. Managing Development in a Global Context, New York: Palgrave Macmillan, 2007,
258 pp. ISBN: 10:0-230-00005-6. Resea de Demetrios Argyriades1.
El actual orden econmico mundial est bastante ms centralizado, concntrico e institucionalizado de lo que lo ha estado nunca. Sus componentes fundamentales son el comercio, las finanzas y la proteccin del derecho de propiedad en los negocios internacionales (p. 59). Este
elocuente comienzo, extrado de una seccin titulada El rgimen econmico global, encapsula perfectamente el argumento sustancial desarrollado en este libro. Difcilmente es ste el
tipo de anlisis que uno puede leer en la prensa general o en los informes de las organizaciones internacionales ms importantes. Pero puede sostenerse razonadamente que ah descansa
el valor de este estudio realizado por tres profesores norteamericanos cuyos orgenes se remontan a pases del Sur. Con un pie firmemente plantado en cada uno de estos dos mundos,
los autores tienen la experiencia, el conocimiento y la disposicin necesarios para explorar los
mitos creados de toutes pieces para hacer que el valiente nuevo mundo de la globalizacin
aparezca todo lo atractivo que sea posible. Con numerosos hechos y cifras, tambin guan
nuestros pasos en busca de la realidad y de las perspectivas de futuro que hay detrs de la retrica prevalente y la ideologa dominante, que describen certeramente como hegemnica
(p. 34).
La ideologa es trilateralismo (Trilateralism) (Sklar, 1980), que no es ms que otro nombre
para el neoliberalismo. Nos gusta llamarlo nuevo, aunque est profundamente vinculado al
universalismo mesinico de la concepcin econmica neoclsica y al darwinismo social que
sigui sus pasos. Realidad es un mundo que pretendemos democrtico, en el que predicamos la igualdad, la descentralizacin, la devolucin de poderes, pero que en la actualidad no
es nada de eso. De hecho, ste en un mundo con enormes disparidades en cuanto a riqueza y
oportunidades; un mundo de contradicciones que a diario demuestran ser cada vez ms difciles de reconciliar. La retrica sugiere una vibrante aldea global. Sin embargo, las estadsticas
sugieren una historia muy diferente. Revelan una realidad fragmentada, marcada por 1.200
millones de seres humanos indigentes viviendo en la ms absoluta pobreza y cada vez ms amplias disparidades en materia de ingresos, que conducen a dejar la parte ms grande de recursos, poder y riqueza estrictamente en manos de una pequea elite de prncipes, poderes en la
sombra, financieros y comerciantes.
Lo que los lectores de este libro encontrarn de alguna manera perturbador es la anatoma de
la pobreza mundial y las tendencias a largo plazo vinculadas a sta, en los ratios de ricos y pobres. La pobreza no es slo un asunto de privacin material Es un complejo problema de
negacin del derecho al voto y de exclusin, generalmente enraizado en la carencia de poder y
en la explotacin (p. 45). Incluso en aos de buena cosecha, como en 2004, con un PNB per
cpita creciendo al 5,1%, no hubo signos visibles de que la pobreza absoluta o las disparida1
Rolet Loretan es el Director General del Instituto Internacional de Ciencias Administrativas en Bruselas.
Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
Crnica del Instituto
Rolet Loretan*
Durante la reunin del Comit Ejecutivo del IIAS el pasado mes de marzo se tomaron muchas decisiones, la mayora muy importantes, sobre el futuro del IIAS,
tal como se seal en la ltima Crnica.
Tomar decisiones es una cosa. Ejecutarlas es otra. El tiempo entre las dos reuniones estatutarias del Comit Ejecutivo (tres meses) no es suficiente para mostrar progresos espectaculares. En el momento de escribir estas lneas estamos a
una semana del Congreso de Abu Dhabi, lugar donde se celebrar la prxima
reunin del Comit Ejecutivo. La lista de los principales proyectos a desarrollar o a
iniciar durante los ltimos tres meses muestra claramente que el personal de la
Direccin General en Bruselas ha estado especialmente ocupado:
los preparativos del Congreso de Abu Dhabi y las reuniones estatutarias
que all se van a desarrollar;
la Conferencia anual de la AIEAI en Abu Dhabi y las reuniones estatutarias
de la Asociacin;
los preparativos relativos a la Conferencia Anual de la EGPA en Madrid en
septiembre de este ao;
la revisin de los Estatutos del IIAS en funcin de las decisiones tomadas en
marzo por el Comit Ejecutivo;
el establecimiento de un presupuesto estratgico una innovacin, por no
decir una revolucin;
las gestiones para buscar ciudades apropiadas para ser candidatas a acoger
la celebracin de las prximas conferencias anuales del IIAS;
la firma de contratos y la evaluacin de los lugares previstos para las reuniones de 2008 de la EGPA en Rotterdam y de la AIEIA en Kampala;
la organizacin y la participacin en las reuniones de diferentes grupos de
trabajo del IIAS en Pavia y Turn (I);
la participacin en el seminario de la AIEIA en Ankara el pasado junio, que
proporcion la ocasin de discutir los detalles de las conferencias del IIAS
de 2007 y 2008 con los principales responsables;
* Rolet Loretan es Director General del Instituto Internacional de Ciencias Administrativas.
Copyright 2007 IISA - Vol. 73 (3): 565-566
III CUBIERTA
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Pgina III
Miembros
El IIAS CUENTA ENTRE SUS MIEMBROS Estados o secciones nacionales de los siguientes pases: Argelia, Austria, Bahrain, Blgica, Brasil, Bulgaria,
Camern, Canad, China, Croacia, Chipre, Repblica Checa, Dinamarca, Egipto, Finalandia, Francia, Alemania, Grecia, Hungra, India, Irlanda, Italia, Japn, Corea, Kuwait, Lbano, Libia, Luxemburgo, Malta, Mxico, Holanda, Omn, Polonia, Portugal, Rumana, San Marino, Arabia Saud, Senegal, Sudfrica, Espaa, Suiza, Tailandia, Tnez, Turqua, Emiratos rabes Unidos, Reino Unido y Vaticano.
Son miembros las siguientes Organizaciones Internacionales: la Organizacin para el Desarrollo rabe, la Agencia Espacial Europea, el Secretariado
de la Commonwealth, el Banco Interamericano de Desarrollo.
Comit ejecutivo (julio 2004-julio 2007)
Presidente: Franz Strehl (Austria)
Presidente saliente: Jean-Marie Atangana Mebara (Camern)
Vicepresidentes: Francis Delpre (Blgica); Fahaad Al-Hamad (Sudfrica); Hans Peter Bull (Alemania); Alejandro Carrillo Castro (Mxico); Geraldine
Fraser Moleketi (Sudfrica); Dai Guangqian (China); David McDonal (Canad); Imre Verebelyi (Hungra)
Presidente del Comit Financiero: Hlne Gisserot
Presidente del Comit de Asesoramiento Cientfico: Sepp Tiihonen (Finlandia)
Director de Publicaciones: Werner Jann (Alemania)
Editor del IRAS: Christopher Pollit (Holanda)
Miembros: Essa Al-Ghazali (Kuwait); Jean-Claude Bonichot (Francia); Kimon Chalazonitis (Grecia); Giusseppe Cogliandro (Italia); Jacek Czaputowcz
(Polonia); Gavin Drewry (Reino Unido); Albert Hofmeister (Suiza); Manfred Matzka (Austria); Kim Pan Suk (Corea); Iruppattil Suvrathan Punnoli (India).
Presidente de la Asociacin Internacional de Escuelas e Institutos de Administracin: Turgay Ergun (Turqua)
Presidente del Grupo Europeo de Administracin Pblica: Geert Bouckaert (Blgica)
Director General: Rolet Loretan (Suiza)
Tesorero: Jozef Hendrix (Blgica)
Edita:
Ministerio de Administraciones Pblicas
Instituto Nacional de Administracin Pblica
ISSN: 0255-3635
NIPO: 329-06-014-4
Depsito legal: M-19526-1989
Imprime:
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Suscripciones:
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Pblica no asume la responsabilidad de las opiniones emitidas, que comprometen nicamente a los autores de los artculos y recensiones de libros
publicados en la versin inglesa de la Revista.
Volumen 73
Revista Internacional
de Ciencias Administrativas
Nmero 3
Septiembre 2007
Introduccin
Werner Jann, Per Laegreid y Koen Verhoest
Una reorganizacin con dos caras: especializacin y coordinacin en cuatro pases
de la OCDE durante el periodo 1980-2005
Koen Verhoest, Geert Bouckaert y B. Guy Peters
Fragmentacin y coordinacin en el sector ferroviario escandinavo
Silvia Olsen
03
9 770255 363731
Volumen 73
Nmero 3
Septiembre 2007
Revista
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Administrativas
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