18cadernos IPPUR - Ano XII, n2, Ago-Dez 1998

CADERNOS
IPPUR
Publicao semestral do Instituto de Pesquisa e Planejamento

Urbano e Regional da Universidade Federal do Rio de Janeiro
Editor
Henri Acselrad
Con selh o
Ed itorial
Ana Clara Torres Ribeiro

Henri Acselrad
Pedro Abramo Campos
Roslia Periss Piquet
Consel ho
Cien tfico
Aldo Paviani ( UNB )

Berta Becker ( UFRJ )
Celso Lamparelli ( USP )
Inai Carvalho ( UFBA )
Leonardo Guimares ( FIJN )
Lcia do Prado Valladares ( IUPERJ )
Maria Brando ( UFBA )
Maurcio de Almeida Abreu ( UFRJ )
Milton Santos ( USP )
Neide Patarra ( UNICAMP )
Roberto Smith ( UFCE )
Tnia Bacelar de Arajo ( UFPE )
Wrana Maria Panizzi ( UFRGS )
O CADERNOS IPPUR um peridico

semestral, editado desde 1986 pelo Instituto
de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional da UFRJ. Dirige-se ao pblico acadmico
interdisciplinar formado por professores,
pesquisadores e estudantes interessados na
compreenso dos objetos, escalas, atores e
prticas da interveno pblica nas dimenses espaciais, territoriais e ambientais do
desenvolvimento econmico-social. dirigido por um Conselho Editorial composto por
professores do IPPUR e tem como instncia
de consulta um Conselho Cientfico integrado por destacadas personalidades da pesquisa urbana e regional do Brasil. Acolhe e
seleciona artigos escritos por membros da
comunidade cientfica em geral, baseandose em pareceres solicitados a dois consultores, um deles obrigatoriamente externo ao
corpo docente do IPPUR. Os artigos assinados so de responsabilidade dos autores, no
expressando necessariamente a opinio do
corpo de professores do IPPUR.
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CADERNOS
IPPUR
Ano XII, N o 2
Ago- Dez 1998
Indexado na Library of Congress (E.U.A.)

e no ndice de Cincias Sociais do IUPERJ.
Cadernos I PP UR / UF RJ /Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional da Universidade Federal
do Rio de Janeiro. ano 1, n.1 (jan./abr. 1986)
Rio de Janeiro : U FR J/ I PP UR , 1986
Irregular.
Continuao de: Cadernos P UR / U FR J
ISSN 0103-1988
1. Planejamento urbano Peridicos. 2. Planejamento regional Peridicos. I. Universidade Federal do Rio

de Janeiro. Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano
e Regional.
Apoio
EDITORIAL
O novo captulo da histria do capitalismo aberto com a crise do fordismo veio

redesenhar a dimenso espao-temporal da economia mundial. Uma nova ordem
capitalista do trabalho e do lugar vem interpelando os planejadores, levando-os a
tentar definir os contornos de um novo tipo de esfera pblica, a qual, espera-se,
venha a ser espao de referncia para as prticas democrticas frente s incertezas
da acumulao flexvel. Como nos sugere Richard Sennett, de um lado, os poderes
dominantes da economia poltica emergente desfazem a durabilidade das instituies
em torno das quais desenvolveram-se at aqui lealdades, obrigaes e solidariedade
redistributiva, enquanto de outro, e de forma aparentemente paradoxal, busca-se
correntemente legitimar a flexibilidade econmica por apelos autonomia pessoal
dos trabalhadores e pela sugesto de que os indivduos poderiam doravante garantir
a si mesmos a segurana que as instituies lhes negam. No plano das prticas
governativas, visvel a seduo representada pelos mtodos e tcnicas despolitizados
e centrados na administrao de recursos. As cidades, em particular, reproduzem
cada vez menos a idia de casa da democracia, lugar adequado, na concepo de
Hannah Arendt, formao de lealdades e responsabilidades, o que vem dificultar
os esforos de reconstituio de um urbanismo sintonizado com os valores pblicos.
Mas mesmo os processos de modernizao globalizante, que alteram as relaes

entre aparelhos de governo e mbitos da vida social encontram, nas caractersticas
nicas de cada formao social, a diversidade de tempos sociais prpria a pases
desigualmente posicionados na cena mundial. As geografias sociais e culturais locais
parecem continuar servindo de referncia nas decises de investimento, fazendo
com que o lugar transformado ainda detenha poder, assim como, conseqentemente,
o detm as comunidades localizadas que se dispem a desafiar as imposies da
globalizao. No caso do planejamento urbano e regional, um eco a tais resistncias
incluiria a crtica aos processos de desregulamentao do uso do solo e a construo
da capacidade de fazer de espaos grandes e impessoais locais durveis do encontro
democrtico da diversidade. Como exemplificam experincias recentes analisadas
neste nmero do Cadernos IPPUR, a liberalizao do mercado de terras e a excluso
do Estado de atividades de proviso de lotes, moradia e servios urbanos no tm
levado ao aumento da oferta de terras e reduo do preo da moradia, mas ao
encarecimento do preo do solo, ao fortalecimento dos mercados especulativos e
ao estreitamento das possibilidades de se reconstituir uma cidade calcada nos valores
pblicos morada da democracia.
CADERNOS
Ano XII, N o 2
Ago-Dez 1998
A S S I S T E N T E D E C O OR D E N A O
Dulce Portilho Maciel

S EC R ET RIA
Jussara Bernardes
R EVIS O D E POR T U GU S
Claudio Cesar Santoro

P R OJ E T O G R F I C O E E D IT O R A O
Claudio Cesar Santoro

P R OJ E T O G R F I C O D A C A P A
Andr Dorigo
Lcia Rubinstein
IL U S T R A O D A C AP A
Institut fr Landeskunde, Bad Godesberg

Institut Gographique National, France
C O L A B O R A R A M N E S T E N ME R O
Adauto Lcio Cardoso

Fania Fridman
Frederico G. B. de Arajo
Hermes M. Tavares
Hildete P. Melo
Inai Carvalho
Jaime Benchimol
Joo Bosco M. Machado
Leila Dias
Lia Osrio Machado
Maurcio de Almeida Abreu
Mauro Kleiman
Nlson do Rosrio Costa
Paulo Brgido Rocha Macedo
Rogrio Haesbaert
Tamara Egler
Tnia Bacelar de Arajo
IPPUR
SUMRIO
Resumos e Abstracts ,
7
Atualidade do Planejamento ,
13
Richard Sennett,
15
O Novo Capitalismo
Artigos ,
31
Josep Roca, Malcolm Burns,

33
La Liberalizacin del Mercado de Suelo
en Espaa: reforma de la legislacin
urbanstica de 1998
Mario Lungo, 61
Reestructuracin Econmica, Reforma del
Estado y Mercados de Tierra Urbana
Juara Spinelli, Romulo Krafta,
83
Configurao Espacial e Distribuio do
Valor do Solo Urbano
Opinio ,
105
Ana Clara Torres Ribeiro,

107
Relaes SociedadeEstado: elementos do
paradigma administrativo
Pe squisas,
127
Eduardo Cesar Marques,

129
Infra-estrutura Urbana e Produo do
Espao Metropolitano no Rio de Janeiro
Marcos A. Pedlowski,
157
O Papel do Banco Mundial na
Formulao de Polticas Territoriais na
Amaznia. O Caso de Rondnia
Resenhas ,
181
Andr Gorz, 183
Misres du prsent, richesse du possible
(por Pedro Cludio Cunca Bocayuva)
Pierre Jourde,
187
Gographies imaginaires
(por Jamil Elias Coelho )
Resumos
A b s tr a c t s
Richard Sennett
O Novo Capitalismo
The New Capitalism
O capitalismo de grande mobilidade e

economicamente flexvel est mudando
o modo como as pessoas trabalham e
atribuindo diferentes significados ao lugar. O valor do trabalho est diminuindo e o valor do lugar est crescendo. As
grandes incertezas da nova economia
sugerem a constituio de subjetividades e de comportamentos cvicos desconectados das condies de trabalho.
O presente artigo sustenta que os lugares onde as pessoas poderiam ter uma
existncia cvica que no refletisse simplesmente sua fortuna pessoal no podem ser nem as cidades clssicas que
Hannah Arendt admirava, nem localidades fechadas e defensivas. Os planejadores urbanos necessitam um novo
tipo de esfera pblica para lidar com a
nova economia.
The economically flexible and high mobile capitalism is changing the way we
work and giving different meanings to
place. The value of work is being impoverished and the value of place is being
increased. The great uncertainties of the
new economy argue for a selfhood, as
well as civic behaviour, unchained from
the conditions of labor. This paper suggests that the places in which people
could conduct a civic existence that did
not merely reflect their personal fortune
can neither be cities of the classical kind
that Hannah Arendt admired, nor can
they be defensive, inward-turning localities. Urban planners need a new kind of
public realm to cope with the new economy.
Palavras-chave : planejamento urbano,

esfera pblica, capitalismo flexvel
Keywords : urban planning, public realm,

flexible capitalism
Cadernos IPPUR, Rio de Janeiro, Ano XII, N o 2, 1998, p. 7-12
Resumos / Abstracts
Josep Roca Cladera, Malcolm C. Burns

La Liberalizacin del Mercado de
Suelo en Espaa: reforma de la
legislacin urbanstica de 1998
The Land Market Liberalization

in Spain: the 1998 Urban Law
Reform
Dentro de un contexto general de la liberalizacin, el gobierno del estado espaol

ha hecho un esfuerzo grande para reducir
los precios de la vivienda, y en general
de los inmuebles. Una reforma legislativa
en Abril de 1998 ha intentado liberalizar
el mercado de suelo y la poltica urbanstica, a travs de a) definir de nuevo la
categora de suelo previamente excluido
del desarrollo urbanstico, para permitir
su desarrollo; b) permitir una mayor flexibilidad en los usos del suelo y edificabilidades de los espacios urbanos; y c)
reducir los controles administrativos. Este
artculo pretende discutir hasta qu punto
es probable que estas reformas cumplan
con los objetivos anticipados, resultando
sus efectos beneficiosos en los mercados
de suelo y vivienda, tanto como el impacto territorial de dichas reformas desde
la perspectiva de la sostenibilidad.
Against a general climate of liberalisation, the Spanish Government has

made a concerted effort to bring about
a reduction in house prices. A legislative
reform in April 1998 has sought to liberalise land and planning through a) redefining the category of land previously
excluded from development to enable
residential development to take place;
b) allowing for greater flexibility of land
uses and building controls; and c) reducing administrative controls. This
paper discusses the extent to which such
reforms are likely to meet their anticipated objectives, resulting in beneficial
effects in the land and housing markets,
as well as the territorial impact of such
reforms from a sustainability perspective.
Palabras claves : legislacin urbanstica, liberalizacin, oferta de suelo, precio

de vivienda, sostenibilidad
Keywords : planning legislation, liberalization, land supply, house prices, sustainability
Mario Lungo
Reestructuracin
Econmica,
Reforma del Estado y Mercados
de Tierra Urbana
Economic Restructuring, State

Reform and Urban Land Markets
El trabajo se sita en un nivel de anlisis

macroeconmico y poltico general y
The objective of this article is to explore

the consequences, on urban land mar-
Cadernos IPPUR
tiene por objetivo explorar las consecuencias sobre el funcionamiento de los mercados de tierra urbana de los procesos
de reestructuracin de la economa y la
reforma del Estado, experimentados por
la mayor parte de los pases latinoamericanos desde los aos 80. La principal pregunta que gua el anlisis trata de conocer
la modificacin de las caractersticas especficas que, hasta la dcada de los 80,
mostraban el funcionamiento de estos
mercados en Amrica Latina, apoyndose en el anlisis del caso salvadoreo.
El trabajo concluye planteando cuatro
proposiciones para la discusin de esta
temtica.
kets functioning, of the economic restructuration and state reform processes,

started since mid 1980s in most of the
Latin American countries. Its contents is
placed at macroeconomic and global
political level. The main question posed
by it is the following: which have been
the transformations in the specific characteristics of the Latin American urban
land markets functioning? The work examines a particular case, El Salvador,
and concludes posing four proposal in
order to discuss this issue.
Palabras claves : mercados de tierra,

liberalizacin econmica, reforma del
E stado
Keywords : land markets, economic liberalization, State reform
Juara Spinelli, Romulo Krafta

Configurao Espacial e Distribuio do Valor do Solo Urbano
Urban Land Value Distribution

under Configurational Scrutiny
Este estudo aborda problemas de parcelamento do solo sob o aspecto da configurao espacial relacionada ao valor da
terra. No espao urbano ocorrem casos
dicotmicos, como baixa diferenciao
espacial e alto valor do solo ou vice-versa.
Estudos empricos tm demonstrado
resultados satisfatrios quanto correlao entre medidas configuracionais e
valores do solo. Isso permitiu verificar a
convenincia do uso desses modelos
para descrever aspectos significativos da
diferenciao espacial. A complementao de uma proposta metodolgica na
qual so identificados e calculados outros
This study evaluates land subdivision

problems under aspects of spatial configuration related to land value (lv). Paradoxical cases occur in urban spaces,
such as low spatial differentiation and
high lv, or vice-versa. Empirical studies
have proved satisfactory results in terms
of the correlation between measures of
configuration and lv. These studies verify
the convenience of the models used to
describe significant aspects of spatial differentiation. The complementation of
the methodological proposal is identified, and other components of urban
space are calculated (plot dimension,
10
Resumos / Abstracts
componentes do espao urbano (como

tamanhos de lote, infra-estrutura, aspectos normativos etc.), determinantes de
uma medida que caracteriza o fator local
associada a medidas que determinam a
diferenciao morfolgica, permitiu verificar que a distribuio do valor do solo,
alm de acompanhar a centralidade, depende, em maior ou menor grau, do fator
local. Os resultados obtidos, atravs de
um modelo que combina descrio de
privilgios locacionais com caractersticas
locais, aproximaram-se mais realidade
pois incorporaram um maior nmero de
variveis, permitindo constataes a respeito de questes socioeconmicas e espaciais relacionadas ao parcelamento,
valor e configurao.
infrastructure, normative aspects, etc.).

These are determinant measures that
characterize the local factor associated
with measures that determine the morphological differentiation. This differentiation demonstrated that land value
distribution, besides following centrality,
depends, in greater or lesser extent, on
the local factor. The results obtained,
through a model that combines measures of centrality with local characteristics, approached reality because the
model incorporated a greater number of
variables which allowed the verification
of correlated socioeconomic and spatial
matters related to parceling, value, and
configuration.
Palavras-chave : valor do solo, configurao espacial, modelos urbanos
Keywords : land value, spatial configuration, urban models

Relaes
SociedadeEstado:
elementos do paradigma
ad ministrativo
Society-State relations :
elements of the administrative
paradigm
Na fase contempornea do capitalismo,

tm sido difundidas diretrizes expressivas
de leituras conservadoras da crise econmica. Parte dessas diretrizes sustenta
a crescente autonomia alcanada pela
administrao de recursos, com seus mtodos, tcnicas e formas especficas de
interpretao dos desafios do presente e
do futuro. Trata-se da configurao de
um verdadeiro paradigma administrativo,
construtor de consensos e responsvel
por rupturas em formas anteriores de alcance da legitimidade poltica e de plane-
Conservative interpretations of the economic crisis have been disseminated

along the contemporary capitalist stage.
Some of these views argue for a growingly autonomy reached by the resource
managing practices, with its methods,
techniques and specific forms of tackling
the present challenges. A new paradigm
is being designed in order to build consensus, differently from the previous
ways by which policies and planning
were legitimized. This paradigm considers the desirable action independently
Cadernos IPPUR
11
jamento. Esse paradigma apia-se na

codificao da ao desejvel, independentemente dos contextos econmicos e
sociais, das experincias coletivas, de
orientaes culturais, das histrias institucionais e dos processos de constituio
dos sujeitos sociais. A difuso de elementos desse paradigma, expressivo da globalizao da economia, tem alterado as
relaes SociedadeEstado e a natureza
dos obstculos a serem superados na
conquista da cidadania.
from economic and social contexts, cultural choices, institutional trajectories

and social actors construction process.
The diffusion of this paradigm, as an expression of the economic globalization
process, is changing the society-state
relations as well as the kind of barriers
to be outcome by the citizenship agenda.
Palavras-chave : conjuntura, ao social, ideologia
Keywords : conjuncture, social action,

ideologies
Eduardo Cesar Marques

Infra-estrutura Urbana e
Produo do Espao
Metropolitano no Rio de Janeiro
Urban Infrastructure and the

Space Production of the Rio de
Janeiro Metropolitan Region
Este artigo apresenta e discute as polticas de saneamento bsico na Cidade do

Rio de Janeiro entre 1975 e 1996. Partindo de um exaustivo levantamento dos
investimentos em obras e servios de
engenharia, o texto analisa a distribuio dos recursos pblicos nos diversos
espaos e grupos sociais habitantes da
cidade. A anlise permite discutir uma
srie de argumentos presentes na literatura sobre polticas urbanas a respeito
da produo social do espao carioca,
assim como sobre as conseqncias das
intervenes estatais na estruturao de
metrpoles brasileiras.
This article presents and discusses the

public policies of basic sanitary systems
in the city of Rio de Janeiro between 1975
and 1996. Starting from a comprehensive
research of the state investments on public works and services, it analyzes the allocation of financial resources among the
several spaces and social groups in the
city. The analysis allows us to discuss a
series of arguments found in the literature
on public policies concerning the social
production of urban space in Rio de Janeiro, as well as about the consequences
of the state interventions on the structure
of the Brazilian metropolis.
Palavras-chave : polticas pblicas,

infra-estrutura urbana, saneamento bsico, Rio de Janeiro
Keywords : public policies, urban infrastructure, basic sanitary systems, Rio de

Janeiro
12
Resumos / Abstracts
Marcos A. Pedlowski
O Papel do
Formulao
Territoriais
O Caso de
Banco Mundial na
de Polticas
na Amaznia.
Rondnia
The World Bank Role in

Formulating Territorial Policies
for the Brazilian Amazon Region.
The Rondonia Case
Este artigo analisa o papel do Banco

Mundial na formulao, financiamento
e implementao de polticas de desenvolvimento econmico aps a II Guerra
Mundial. Uma nfase especial dada
anlise das polticas de desenvolvimento
regional implementadas pelo Banco
Mundial no Estado de Rondnia a partir
da dcada de 80. Em Rondnia, dois
programas de desenvolvimento econmico financiados pelo Banco Mundial
(POLONOROESTE e PLANAFLORO ) tiveram sua
formulao e implementao controladas pelos tcnicos da instituio. Apesar
de conterem uma srie de salvaguardas
programticas, ambos fracassaram em
sua tentativa de unir desenvolvimento
econmico e proteo ambiental. Como
resultado, Rondnia experimentou um
crescimento exponencial em sua populao que foi seguido de um processo
explosivo de desmatamento e explorao descontrolada de recursos naturais.
This article reviews the role played by

the World Bank in the formulation,
financing and implementation of economic development policies after the
Second World War. Emphasis is given
to the analysis of regional development
policies implemented by the World Bank
in the Brazilian state of Rondnia since
the 1980s. There, two regional economic
programs funded by the World Bank
(i.e., POLONOROESTE and PLANAFLORO ) had
their formulation and implementation directly controlled by the Banks management. Despite containing a set of
programmatic safeguards, both programs failed in their goals of joining economic development with environmental
protection. As a result, Rondnia has
faced an exponential population growth
that resulted in an explosive process of
deforestation and unmanaged exploitation of natural resources.
Palavras-chave : planejamento ambiental, desenvolvimento, Banco Mundial
Keywords : environmental planning, development, World Bank
Atualidade
do
Planejamento
O Novo Capitalismo *
Richard Sennett
A palavra novo adjetivo favorito dos

publicitrios tornou-se suspeita. Ainda
assim, nos ltimos vinte anos ocorreram
profundas e at ento inimaginveis mudanas na vida material. As grandes burocracias corporativas e as hierarquias
governamentais do mundo desenvolvido
pareciam seguramente entrincheiradas,
produtos de sculos de desenvolvimento
econmico e de construo de naes.
Os analistas se referiam ao capitalismo
recente ou capitalismo maduro como
se as foras iniciais do crescimento tivessem alcanado sua fase final.
Agora, um novo captulo se abriu: a
economia global e faz uso de uma nova
tecnologia; o governo-mamute e as burocracias esto se tornando instituies
mais flexveis e menos protegidas. As
garantias sociais dos chamados welfare
states esto ruindo, o prprio capitalismo

tornou-se malevel, com elevada mobilidade, redesenhando suas estruturas na
forma e no tempo. Essas variaes estruturais vinculam-se a uma expanso
sbita e macia da produtividade; novos
bens, como computadores; novos servios, como os setores financeiros globais.
Por ora, a cornucpia est repleta.
Como resultado, o modo em que
trabalhamos sofreu alteraes: empregos de curto prazo substituem carreiras
estveis, e as qualificaes evoluem rapidamente; inquieta, a classe mdia sentese tomada pelas incertezas e ansiedades
que numa era anterior diziam respeito
apenas classe operria.
O lugar tambm tem um significado
diferente, agora, em grande parte graas
Traduo de Marcos Reis.
16
a essas mudanas econmicas. H uma

gerao, acreditava-se em naes, e,
nelas, as cidades eram capazes de decidir seu prprio destino; hoje, a rede econmica emergente menos suscetvel
aos controles da geografia. Medida da
relao mutante entre economia e lugar
a imigrao uma fora que deixa perplexas cidades como Nova York e Viena,
j que o aparecimento de imigrantes no
acidental, mas associado a sutis transformaes na economia dessas cidades.
Ainda assim o surgimento desses estrangeiros no abrange a magnitude de
transformao do lugar que vivenciamos. Abriu-se uma fissura entre a forma
poltica no sentido de autogoverno
e a economia global.
A cultura dessa nova ordem capitalista do trabalho e do lugar o foco de
minhas reflexes: que diferena a nova
economia poltica produz em nossos
valores ticos, em nossa percepo do
outro como criatura social e em nosso
entendimento de ns mesmos?
Como ponto de partida, gostaria de
introduzir duas proposies simples, que
parecem estar emergindo dessa nova
ordem.
A primeira que o novo capitalismo
est empobrecendo o valor do trabalho.
Tornando-se mais flexvel e temporrio,
o trabalho est deixando de servir como
ponto de referncia para definir propsitos pessoais durveis e um senso de
autovalor; sociologicamente, funciona
cada vez menos como frum de relaes
sociais estveis.
O Novo Capitalismo
A segunda que o valor do lugar

cresceu. O sentido de lugar tem por base
a necessidade de se pertencer no
sociedade em abstrato, mas a algum
ponto em particular. Dado que a instabilidade das instituies econmicas
reduz a experincia de se pertencer a
algum lugar especial de trabalho, aumentam os comprometimentos das pessoas com lugares geogrficos, tais como
naes, cidades e localidades. A questo
: comprometimentos de que tipo? De
fato, o nacionalismo ou a defesa sistemtica de interesses tnicos sob a forma
de xenofobia podem constituir-se em
refgio defensivo contra uma ordem
econmica adversa, mas a um preo
humano muito elevado. O homem que
odeia o que lhe externo enfraquecese, ao invs de se fortalecer.
Ambas as proposies talvez sugiram
uma viso irremediavelmente desoladora
da cultura da economia poltica emergente, mas no essa a minha opinio.
O trabalho emoldura o ser de modo bastante precrio, posto que tende a igualar
sucesso e mrito pessoal. E o valor renovado do lugar apresenta uma oportunidade de construir um domnio pblico
no qual as pessoas pensem sobre si mesmas e atuem socialmente, de modo diferente ao de animais econmicos, fazendo
com que sua cidadania no dependa de
suas riquezas.
Ao menos essa era a esperana de
Hannah Arendt quando props, em A
Condio Humana (1958), sua famosa
distino entre trabalho e poltica: ela
esperava, em particular, que a vida urba-
Richard Sennett
na, com suas caractersticas de ampla

escala e impessoalidade levasse as
pessoas a assumir uma existncia cvica
que no refletisse ou dependesse, simplesmente, de suas fortunas pessoais.
Hoje, as incertezas da nova economia
favorecem mais do que nunca a individualidade e o comportamento cvico
desvinculados das condies de trabalho. E os espaos em que isso poder
ocorrer no sero em nada parecidos
s cidades do tipo clssico, que Arendt
admirava, nem a localidades preocupadas em defender-se e voltadas para seu
prprio interior. Para lidar com a nova
economia precisamos de um novo tipo
de esfera pblica.
Crescimento
Para termos uma idia clara da cultura
que caracteriza a economia poltica
emergente precisamos entender sua
palavra-chave: crescimento. De forma
simplificada, ele ocorre por quatro vias.
Sua manifestao mais simples numrica: formigas mais numerosas, num
formigueiro, ou mais aparelhos de televiso, no mercado. Um crescimento
desse tipo aparece no pensamento econmico de escritores como Jean Baptiste
Say, autor de uma loi des dbouchs,
segundo a qual o incremento da oferta
cria sua prpria demanda. Esse o tipo
de crescimento que acontece, por exemplo, no setor de informtica, em que
uma sucesso ininterrupta e ultra-acelerada de novos equipamentos e softwares
impulsiona a procura por produtos. Um
17
crescimento numrico pode levar a alteraes de estrutura.

Segundo Adam Smith, em A Riqueza das Naes, mercados maiores estimulam a diviso de funes no trabalho.
No passado, a burocracia governamental e a indstria cresceram promovendo
aumentos de tamanho que induzem
complexidade de estrutura. A tecnologia
do novo capitalismo exemplifica esse
tipo de crescimento atravs de uma estrutura de servios de informao cada
vez mais complexa a ligar o mundo.
Um terceiro tipo de crescimento
ocorre por meio da metamorfose: um
corpo muda sua forma ou estrutura sem
necessariamente aumentar em nmero.
Uma lagarta virando borboleta cresce
desse modo, da mesma forma que os
personagens de um romance. Muito do
crescimento interno das empresas modernas ocorreu desse modo. Embora a
imprensa d destaque ao desemprego e
ao tamanho menor da economia moderna, metamorfoses radicais em estruturas
empresariais podem, com freqncia,
ocorrer mesmo quando o nmero de
empregados permanece relativamente
constante; a metamorfose caracteriza a
reestruturao do setor bancrio e de
outros setores de servio financeiro, por
exemplo.
Finalmente, um sistema pode crescer
por tornar-se mais democrtico. Esse
tipo de crescimento no-fundante,
como argumentou John Dewey: os elementos num sistema so livres para interagirem e influenciarem-se uns aos
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outros, de modo que os limites tornamse oscilantes, as formas tornam-se mistas; o sistema se contrai ou se expande
em suas partes sem coordenao superior. As redes de comunicao, como a
Internet inicial, so exemplos bvios de
como o crescimento pode ocorrer democraticamente. Tal processo difere de um
mecanismo de mercado, no qual uma
troca explica idealmente todas as transaes e assim regula todos os atores no
sistema. Resistncias, irregularidades e
dissonncias cognitivas assumem um
valor positivo nas formas democrticas
de crescimento. Eis por que a vida subjetiva desenvolve-se atravs de algo como
a prtica da democracia interna uma
complexidade interpretativa e emocional
emerge sem um plano mestre, sem uma
regra hegemnica, sem uma explicao
indiscutvel.
Minha opinio que essa forma de
crescimento mais do que uma questo
de puro processo: a liberdade e flexibilidade do processo fazem surgir a necessidade de sinais, de formas definidas, de
rituais tentativos e de decises transitrias que importam para a conduta futura, tudo isso ajudando as pessoas a se
orientar. E meu argumento que a economia flexvel est destruindo exatamente esses elementos formais que orientam
as pessoas no processo do crescimento
verdadeiramente democrtico. Formulando de outra maneira, o que precisamos para lidar com a economia poltica
emergente promover formas mais verdadeiramente democrticas de crescimento flexvel. A questo : onde? Nos
locais de trabalho? Na comunidade?
Para a democracia, esses ltimos lugares
O Novo Capitalismo
so igualmente possveis ou igualmente

desejveis?
O Paradoxo de Smith
Um paradoxo cultural do crescimento
tem perseguido o desenvolvimento do
capitalismo moderno por toda sua longa
histria: quando o crescimento material
ocorre, a experincia qualitativa do trabalho freqentemente torna-se empobrecida.
A era do Alto Capitalismo que por
convenincia podemos situar nos dois
sculos seguintes publicao de A Riqueza das Naes, em 1776 ansiou
por absoluto crescimento quantitativo
do primeiro tipo, que j descrevi, mas
teve problemas em lidar com as conseqncias humanas do crescimento do
segundo tipo, no qual o aumento de riqueza ocorreu por meio de estruturas
econmicas mais complexas.
Adam Smith defendia que a diviso
do trabalho uma complexidade estrutural era promovida pela expanso de
mercados livres com nmeros cada vez
maiores de bens, servios e trabalhadores em circulao: uma sociedade em
crescimento parecia-lhe uma colmia,
onde cada nova clula seria o lugar de
tarefas cada vez mais especializadas.
Ocupando-se de todas as etapas do trabalho, um arteso produtor de pregos
podia fazer umas poucas centenas de
pregos por dia; Smith calculava que se
a feitura de pregos fosse dissecada em
todas as suas partes componentes e
cada trabalhador fizesse apenas uma
Richard Sennett
dessas partes, o produtor de pregos

processaria mais de quarenta e oito mil
pregos dirios. No entanto, a experincia
de trabalho tornar-se-ia mais rotineira.
Dividir as tarefas envolvidas na produo de pregos, at chegar a suas partes
componentes, condenaria os trabalhadores individuais a uma jornada tediosa
e estupidificante, consumida hora aps
hora num pequeno servio.
Chamarei essa juno entre crescimento material e empobrecimento qualitativo de Paradoxo de Smith algo que
ele reconheceu sem nomear. Atualmente, deriva do que chamamos produo
fordista, o tipo de trabalho de linha de
montagem organizado na instalao da
Ford, em Highland Park, Michigan, durante a Primeira Guerra Mundial.
Proponentes da nova ordem alegam
que o Paradoxo de Smith est chegando ao fim; a tecnologia moderna promete atribuir todo o trabalho rotineiro
s mquinas, deixando os trabalhadores cada vez mais livres para tarefas flexveis e criativas. Na verdade, porm,
ocorreu o contrrio: o empobrecimento
qualitativo assumiu novas formas.
A nova tecnologia freqentemente
desqualifica os trabalhadores, pois
tende, como os porteiros eletrnicos de
mquinas robticas, a realizar tarefas
complexas que antes eram efetuadas
pelos prprios trabalhadores. As condies para se manter o emprego
freqentemente incluem a desqualificao, pois os trabalhadores aprendero
a fazer bem um trabalho especfico,
apenas para descobrir que tal trabalho
19
tornar-se- desnecessrio. Recentemente, um executivo da AT&T assim

resumiu o objetivo de se reorganizar o
trabalho: (...) temos que promover o
conceito integral da fora de trabalho
como sendo contingente, embora a
maioria dos trabalhadores contingentes estejam entre nossas paredes. Empregos esto sendo substitudos por
projetos e campos de trabalho. No
curso de suas vidas produtivas, os jovens trabalhadores com pelo menos
dois anos de universidade devero confrontar-se com o fato de mudar de emprego, em mdia, onze vezes.
Mais brutalmente, a diviso do trabalho separa agora os que conseguem
e os que no conseguem emprego:
grande nmero de pessoas so libertas
da rotina do trabalho apenas para descobrirem-se inteis ou economicamente
subutilizadas, em especial no contexto
da oferta de trabalho global. A geografia
no separa mais, simplesmente, o Primeiro Mundo capacitado do Terceiro
Mundo descapacitado; o cdigo de computador escrito com igual eficincia,
por exemplo, em Bombaim, por um
tero a um stimo de seu custo nos escritrios da sede da IBM.
Deixem-me dizer umas poucas palavras mais sobre esse fenmeno particular. As estatsticas sobre criao de
empregos no captam o temor da inutilidade; o nmero de empregos, mesmo
o de bons empregos qualificados, no
dita quem ter acesso a eles, por quanto
tempo os empregos podem ser mantidos
ou, de fato, por quanto tempo os empregos existiro. Dez anos atrs, por
20
exemplo, a economia norte-americana

tinha um dficit de analistas de sistemas
de computador e hoje tem excedente
desses trabalhadores altamente treinados. E muitos no se reciclam bem, ao
contrrio do que sugere a ideologia: suas
habilidades so muito especficas. O espectro da inutilidade, ofuscando as vidas
da classe mdia educada, agora tem
feito parte do antigo problema da rotina
experimentada por trabalhadores menos
favorecidos: assim como muitos engenheiros qualificados, programadores,
analistas de sistemas, h uma saciedade
crescente de advogados, M.B.A. - Master
of Business Administration [mestres de
administrao de negcios], corretores
de seguros e acadmicos. Os jovens
sofrem as angstias da inutilidade de um
modo particularmente cruel, j que o sistema educacional em expanso os treina
cada vez mais elaboradamente para
servios que no existem.
A conotao subjacente de inutilidade, desqualificao e trabalho tarefeiro aponta para um eu dispensvel. Ao
invs do tdio da linha de montagem,
institucionalmente induzido, esse dficit
emprico parece estar situado dentro do
trabalhador, que no se dotou de utilidade duradoura para os outros, e corre
assim o risco de desaparecer. A linguagem econmica em uso hoje
economia baseada em habilidades,
competncia informacional, trabalho de tarefas flexveis e coisas do gnero transfere o foco de condies
impessoais como a posse do capital
para questes mais pessoais de competncia. A flexibilidade econmica
legitimada pelos apelos autonomia
O Novo Capitalismo
pessoal. Embora os termos citados acima

paream psicologicamente legitimadores,
eles podem de fato sobrecarregar o fardo
do sujeito que trabalha.
Por sua vez, tem grandes implicaes psicolgicas o fato de algum sentir
que fracassou pessoalmente na tentativa
de ter grande valor nessa economia. O
temor de Michael Young, em seu ensaio
proftico, A Ascenso da Meritocracia
(1959), realizou-se, afinal: como a economia carece de um nmero cada vez
menor de pessoas altamente educadas,
a distncia moral entre massa e elite
aumenta. As massas, agora compreendendo pessoas de terno e gravata assim
como gente de macaco, parecem perifricas ao cerne da elite produtiva; a
economia emergente lucra pelo encolhimento de sua base de trabalho. A nfase da economia na agncia pessoal
ajuda a explicar por que a dependncia
do sistema do bem-estar social e o parasitismo so questes to sensveis para
pessoas cuja sorte no mundo est agora
perturbada.
Como se diz na Califrnia, entusiastas da nova economia esto em contradio sobre a questo do trabalho
disponvel. Num clssico popular sobre
empresas modernas, Re-engineering the
Corporation [Reengenharia da empresa]
(1993), os autores Michael Hammer e
James Champy defendem a reengenharia da acusao de que seja uma
mera cobertura para demitir pessoas e
afirmam que reduzir e reestruturar apenas significa fazer menos com menos. A
reengenharia, em contraste, significa
fazer mais com menos. O menos da
Richard Sennett
ltima frase reverbera com as rejeies

de um velho darwinismo social: os que
no so adequados de algum modo desaparecero.
Alguns economistas empedernidos
argumentam que formas correntes de desemprego, subemprego, incapacitao e
parasitismo so incurveis na ordem
emergente, j que a economia de fato
lucra em fazer mais com menos. O que
desejo enfatizar que a economia moderna, assim como a economia capitalista
clssica, no oferece uma soluo para
o Paradoxo de Smith, para o problema
da experincia do trabalho empobrecido.
O aumento absoluto de empregos, a reorganizao da diviso do trabalho no so
formas de crescimento que aumentam a
qualidade da experincia do trabalho. Em
vez disso, esse empobrecimento qualitativo faz nmeros crescentes de pessoas
sentirem que, pessoalmente, no tm
assento no processo de crescimento econmico. E essa falta de posio postula
um profundo desafio poltico: podemos,
por meios polticos, garantir s pessoas
um senso de que so seres humanos valiosos, necessrios e conseqentes?
21
de Smith. Damos a essa prtica vrios

nomes: autogesto, auto-administrao ou, simplesmente, mudana a
partir de dentro todas elas fortes variantes de democracia social. Embora o
objetivo seja admirvel, o ato de mudana precisa ser analisado mais de perto.
Tal ato supe a reforma do trabalho e,
mais amplamente, a justia social, alcanada por meio de um ato decisivo
de vontade coletiva.
O modelo de crescimento sobre o
qual esses esforos esto baseados ecoa
a declarao de Ovdio, em Metamorfoses: Meu propsito falar de corpos
que foram transformados em formas de
um tipo diferente. Segundo sua crena,
o mundo surgiu quando um deus transformou em formas distintas a matria
primal, amorfa, indistinta, a massa descoordenada (...) cujos elementos mal
distribudos eram indiscriminadamente
amontoados em um lugar. A mudana
a partir de dentro supe que se possa
obter ordem do caos por meio de um
ato de vontade; em termos polticos, a
comunidade organizada autocriadora.
A dificuldade social desse modelo surge,
portanto, do quadro temporal desse ato
de vontade.
Tempo durvel
Na economia moderna, os gurus da
administrao pregam o crescimento
atravs da metamorfose, isto , o refazer
intencional de instituies, de cima para
baixo uma forma de crescimento pela
ruptura. Os social-democratas tambm
j recorreram a essa imagem de crescimento, mas no sentido inverso, de baixo
para cima, para lidar com o Paradoxo
Vnculos sociais bsicos como confiana, lealdade e obrigao requerem

um longo tempo para se desenvolverem;
no se pode instantaneamente criar lealdade de modo a formar uma nova corporao governamental por simples
ato de vontade, pela absoluta metamorfose. E o tempo igualmente desenvolve
o senso de valor pessoal, que baseado na convico de que a experincia
22
de algum mais do que uma srie de

eventos aleatrios. O tempo pessoal,
como o tempo cvico, deve possuir durao e coerncia. Forma-se um senso de
fora subjetiva, de agncia positiva, fazendo as coisas durarem, mas a vontade, isolada, insuficiente para realizar
essa tarefa.
Na era capitalista anterior, a durao
tornou-se uma dimenso precria do
tempo. O progresso do capitalismo do
sculo XIX no foi constante e linear;
ao contrrio, resvalou de desastre em
desastre nos mercados de aes e num
investimento irracional de capital. Um
certo tipo de personagem presente nas
pginas de Balzac e nos anais de finanas alimentava-se dessas crises, prosperava na desordem, e a maioria desses
personagens possua uma capacidade
para a deslealdade. Para cada capitalista
responsvel, como Andrew Carnegie,
havia centenas de Jay Goulds, especialistas em se livrar de seus prprios desastres. Seres humanos menos poderosos
ou mais responsveis dificilmente poderiam prosperar sob tais condies.
A famosa imagem de Max Weber
sobre a vida moderna confinada em
uma gaiola de ferro negligencia a estabilidade como um evento positivo nas
vidas de pessoas comuns. Por exemplo,
a tica do servir, esforo constante e despojado de toda uma vida que Weber
evocou em A tica Protestante e o Esprito do Capitalismo (1930), ajudou seus
contemporneos menos favorecidos a
comprar uma casa; e a propriedade de
uma casa, no sculo XIX, tornou-se um
dos principais basties contra a tem-
O Novo Capitalismo
pestade capitalista, assim como fonte de

honra pessoal e familiar.
Weber novamente temeu a ascenso, no incio do sculo XX, de grandes
corporaes e burocracias nacionais que
faziam uso da tica do servir, ganhando
a lealdade daqueles a quem proporcionavam segurana; Weber duvidava que
os empregados leais virassem cidados
objetivamente conscientes. Ainda assim,
pequenos burocratas, oportunistas e
outros do gnero tiravam um senso de
status e honra pblica de seus postos
na burocracia. T. H. Marshall, o pai intelectual do moderno estado de bemestar social britnico, compreendeu isso
bem: quo estticas as grandes instituies sejam, quo resistentes sejam a
mudanas a partir de dentro, elas garantem a seus membros um arcabouo
de lealdade mtua e de confiana em
que os eventos podem ser controlados,
atributos que constituem pr-requisito
da cidadania.
O mpeto que atualmente visa aniquilar essa arquitetura institucional pretende desfazer as dimenses social e
cvicas do tempo durvel. Consideremos, por exemplo, a lealdade: na economia poltica emergente, envolvida em
trabalhos cada vez mais mutantes e centrados em tarefas, as pessoas sentem-se
cada vez menos leais s instituies. Essa
generalizao, evidentemente, precisa
de todos os tipos de qualificao: por
exemplo, um estudo apurou que os programadores da IBM, com mais de vinte
anos de servio, mantiveram o entusiasmo pela companhia mesmo depois de
demitidos, aceitando o fato como uma
Richard Sennett
fatalidade. Um senso menor de lealdade

aparece entre trabalhadores mais jovens,
que tm enfrentamentos mais brutais com
a nova ordem econmica; muitos desses
jovens consideram os lugares em que trabalham quase sempre como locais para
fazer contatos com pessoas que podem
conseguir-lhes melhores ou apenas outros empregos.
Nisso, os jovens no tm faltado a
seu dever, j que as novas instituies
econmicas no do garantia de retorno, substituindo, sempre que possvel,
trabalhadores permanentes por outros,
temporrios, ou por trabalho de almmar. A lealdade requer que a experincia pessoal acumule-se numa instituio,
e a economia poltica emergente no a
deixar se acumular. De fato, a facilidade
lucrativa com que o capital hoje funde,
vende e refunde corporaes reduz a durabilidade das instituies ante as quais
poder-se-iam desenvolver lealdade ou
obrigaes.
O tempo, ento, tudo, no clculo
das conseqncias sociais da nova economia poltica. E como valor cultural, a
ruptura filha dileta do ps-modernismo menos politicamente desafiadora do que a afirmao de que as pessoas
tm que ter o direito de desenvolver lealdade e comprometimento dentro das
instituies. Se os poderes dominantes
da economia poltica violam o tempo
durvel, poderiam os indivduos garantir para si mesmos ou informalmente
entre si a configurao de tempo que as
instituies lhes negam?
Essa questo menos abstrata do
23
que pode parecer primeira vista. A

economia moderna no destruiu simplesmente as lutas sociais e os valores
pessoais formados numa fase anterior do
capitalismo. O que foi trazido ao presente,
vindo do passado, foi um conjunto de
valores subjetivos, valores para fazer o
tempo coerente e durvel, mas em termos inteiramente pessoais. Esse tempo
pessoal, durvel, apresenta intersees
com a nova economia do trabalho por
meios particularmente perturbadores.
Um eu coerente
Os vitorianos consideravam seu senso
de autovalorao na vida organizada
como um longo projeto: os valores germnicos de formao, as virtudes inglesas de propsito eram duradouros.
Carreiras nos negcios, na vida militar
ou nas burocracias imperiais tornavam
possvel o projeto de toda uma vida,
graduando o trabalho numa clara seqncia de degraus. Tais expectativas
desvalorizam o presente em nome do
futuro um presente que est em constante tumulto e que pode tentar um indivduo a adentrar estradas e prazeres
evanescentes. Weber descreveu a orientao para o futuro como uma mentalidade de gratificao postergada. Mas
essa experincia vitoriana de tempo conectado tem um outro lado, que classificado sob a categoria tica de assumir
responsabilidade pela prpria vida. A
vontade integra esse ato de assumir responsabilidade pela prpria vida, embora
de um modo bastante oposto ao do carter inovador da vontade de mudana
a partir de dentro.
24
Em Assim Falou Zaratustra, Nietzsche

escreveu: impotente contra o que foi
feito, ele um espectador zangado com
tudo que passado. A vontade no pode
voltar ao passado. No entanto, os
contemporneos de Nietzsche faziam a
vontade recuar no tempo. Os vitorianos
voltavam-se para trs a fim de compor
a partir de deslocamentos, de mudanas
acidentais de direo ou de capacidades
no utilizadas de uma vida um registro
pelo qual se responsabilizavam, pessoalmente, muito embora os eventos
escapassem do controle de quem os vivenciava. As histrias dos primeiros casos
de Freud, como seu estudo do HomemLobo, giram em torno dos custos de se
organizar o tempo de modo coerente
particularmente o ato de assumir responsabilidade, com seus conseqentes
sentimentos de culpa por fatos passados
alm do controle de cada um. O poeta
Senancour combinou o tempo subjetivo
do futuro e do passado ao declarar que
vivo para tornar-me, mas carrego o
fardo inelutvel do que fui. Freud observa que tais sentimentos de responsabilidade so sentimentos modernos, em
contraste com eras anteriores quando as
pessoas sentiam que suas histrias de
vida estavam nas mos de deuses, de
Deus, ou do destino.
Hoje, esse tardios valores vitorianos
de responsabilidade pessoal so to fortes
quanto h um sculo, mas seu contexto
institucional mudou. A gaiola de ferro foi
desmantelada, de modo que os indivduos lutam por segurana e coerncia
numa arena aparentemente vazia. A
destruio dos apoios institucionais ao
trabalho, assegurados pelo estado de
O Novo Capitalismo
bem-estar social, deixa aos indivduos

somente seu sentido de responsabilidade;
o ethos vitoriano agora com freqncia
mapeia uma trajetria negativa de vontade derrotada, de se ter falhado em fazer
a vida coerente por meio do trabalho.
Vinte e cinco anos atrs para o livro
As Veladas Injustias de Classe,1973
entrevistei trabalhadores de Boston cientes de que o trabalho estava alm de
seu controle, tal qual os espectadores
zangados, de Nietzsche, mas ainda
assim dotados de senso de responsabilidade pelo que lhes acontecia. Naquela
gerao, uma catstrofe econmica que
levasse um trabalhador, digamos, a
perder sua casa, despertava esta dupla
conscincia de ser um espectador zangado e um agente responsvel. Hoje, os
processos que expandem a economia
colocam os trabalhadores nessa dupla
posio.
Tomemos o que ocorre quando as
carreiras so substitudas por trabalhos
intermitentes. Muitos trabalhadores temporrios tm uma conscincia dual acerca de seu trabalho, sabendo que ele
da convenincia de companhias refratrias obrigao, embora de modo
algum acreditando que se tivessem conseguido administrar suas vidas de modo
diferente teriam feito carreira a partir de
suas aptides e estariam permanentemente empregados. O novo mapa econmico que desvaloriza os projetos de
carreira para toda uma vida transferiu
as curvas de idade tima para o trabalho
aos mais jovens e inexperientes (costumava ir de pouco antes dos 30 anos at
aproximadamente os 55; atualmente,
Richard Sennett
vai do incio dos 20 ao incio dos 40),

ainda que os adultos estejam vivendo
mais e com maior vigor. Estudos sobre
trabalhadores de meia-idade demitidos
mostram que eles ficam ao mesmo
tempo obcecados e confusos com as
desvantagens da idade. Em vez de se
considerarem gastos e velhos, sentem
que sabem o que fazer, so mais organizados e determinados que os mais
jovens, mas se culpam por no terem
dado os passos certos no passado, por
no se terem preparado. Suas histrias
de trabalho so lembranas pesadas
como o fardo de Senancour.
Esse legado de responsabilidade
pessoal desvia a ira das instituies econmicas. A retrica da administrao
moderna tenta disfarar o poder na nova
economia fazendo o trabalhador acreditar que um agente que se autodirige;
como os autores de Reengenharia da
Empresa declaram, nas instituies
emergentes administradores param de
agir como supervisores e comportamse mais como treinadores. No a falsa
conscincia que torna tais afirmaes
dignas de crdito para os que tendem a
sofrer com isso; antes um senso distorcido da atividade moral.
Em seu Sobre a Dignidade do Homem
(1965), o filsofo da Renascena Pico
della Mirandola declarou que o homem
um animal de natureza diversa, multiforme e destrutvel; nessa condio flexvel, dado a ele ter com que escolher e
ser o que quer. O homem seu prprio
empreendedor; o mestre de suas obras
seu autovalor. Na modernidade, as pessoas assumem responsabilidade por suas
25
vidas porque se julgam senhoras de seu

prprio destino. Mas quando a cultura
tica da modernidade, com seus cdigos
de responsabilidade pessoal e propsitos
de vida, aplicada a uma sociedade sem
abrigos institucionais, aparece no o orgulho de si, mas uma dialtica do fracasso
em meio ao crescimento. O crescimento
na nova economia depende de enxugar
o tamanho das empresas, de eliminar as
garantias burocrticas, de lucrar com o
fluxo e as extenses das redes econmicas. As pessoas passam a ver tais deslocamentos como sua prpria falta de direo.
A tica da responsabilidade torna-se, ironica e terrivelmente, um parmetro subjetivo para medir o fracasso de algum em
ser coerente.
Eis por que eu gostaria de ver novas
discusses sobre democracia social ampliadas para alm do quadro de referncia da autogesto trabalhadora ou da
participao coletiva. Temos que pensar
a social-democracia em termos desse legado de subjetividade, no qual o tempo
profundamente pessoal, no qual a
autogesto do tempo durvel torna-se
uma tica de responsabilidade. Essa
subjetividade coexiste agora com prticas capitalistas de metamorfose e ruptura, como um terrvel dueto ou, se
quisermos, dialtica de continuidade
e mudana.
Enquanto ouvia tal dueto, imaginei
se sua fora poderia ser enfraquecida
pelo favorecimento da voz subjetiva; isto
, aliviando o fardo da auto-responsabilidade e do tempo que as pessoas carregam na modernidade. E essa reflexo
me remete de volta questo do lugar.
26
L ug a r
A cidade a casa da democracia, declarou Hannah Arendt, que a imaginava um lugar adequado formao de
lealdades e responsabilidades, livre dos
fardos da circunstncia material e de sua
interpretao subjetiva. Porm, as cidades que conhecemos, inclusive as menores, tm muito pouca relao com
esse lugar ideal. Valorizados apenas
como refgios do deslocamento, os lugares fortalecem a voz cultural, subjetiva, em busca da estabilidade e da
durao. Estou convicto, embora no
possa prov-lo com estatsticas, que na
Amrica a ascenso da direita religiosa
nos subrbios um movimento que se
espalha rumo cidade a partir de sua
tradicional base nos vilarejos tem relao com um sentimento crescente de
fortunas econmicas ameaadas. O
mesmo ocorre com nossa nfase em
valores familiares numa poca em que
muito poucas famlias podem assegurar
a tradio de uma s pessoa, homem,
sustentando a casa.
Em termos de urbano moderno, estamos vendo em muitas sociedades
avanadas o surgimento de projetos de
construo que so exerccios de afastamento de um mundo complexo, espalhando conscientemente uma arquitetura
tradicional que remete a uma coerncia
comunal mtica e a uma identidade partilhada no passado. Esses confortos de
uma era supostamente mais simples aparecem nos desenvolvimentos habitacionais da Nova Inglaterra projetados pelos
planejadores Elizabeth Platter-Zyberg e
Andreas Duwany, entre os arquitetos na
O Novo Capitalismo
Gr-Bretanha trabalhando para o prncipe de Gales para reproduzir a arquitetura

inglesa nativa e na obra de renovao
da vizinhana no continente realizada por
Leon Krier. Todos esses fazedores de
lugar so artistas da claustrofobia, cujos
cones, porm, prometem estabilidade,
longevidade e segurana.
Ao invs disso, precisamos de um
tipo diferente de urbanismo, um urbanismo sintonizado com os valores pblicos e que evite fazer lugares nesses
termos conservadores. Nesse sentido,
concordo com Jrgen Habermas que a
esfera pblica e a esfera democrtica
tm que ser consideradas idnticas, ao
passo que na histria passada das cidades elas certamente no o eram. Mas,
dado o que agora est acontecendo na
economia, uma cidade pblica e democrtica tem que tomar forma atravs de
trs princpios concretos.
Primeiro, tem que se afirmar fisicamente como uma forma poltica. As empresas modernas gostam de se apresentar
como se estivessem livres dos poderes
locais: uma fbrica no Mxico, um escritrio em Bombaim, um centro de mdia na
parte baixa de Manhattan, aparecem
como meros ns de uma rede global.
Hoje, as localidades temem que, se exercerem a soberania, como quando um negcio taxado ou regulado localmente,
a empresa poder facilmente encontrar
um outro n, uma fbrica no Canad se
no puder ser no Mxico, um escritrio
em Boston se no for em Manhattan.
Porm, j estamos vendo os sinais
de que a economia no to localmente
Richard Sennett
indiferente como tem sido presumido;

pode-se comprar qualquer mercadoria
que se queira em Dubuque, Iowa, mas
no se pode fazer um mercado nos campos de milho; as torres de marfim de
Harvard podem fornecer abundncia de
talento intelectual bruto, mas carecem
da loucura, da confuso e da surpresa
que fazem de Manhattan um lugar estimulante, ainda que desagradvel para
trabalhar. Do mesmo modo, no sudeste
asitico, est ficando claro que as geografias sociais e culturais locais de fato
contam muito em decises de investimento. Isso equivale a dizer que as comunidades realmente podem desafiar a
nova economia ao invs de reagir defensivamente a ela. Formulado de modo
simples, o lugar tem poder.
Segundo, um sentido moderno de
lugar tem que ser internamente estruturado por uma geografia de limites locais,
e no de fronteiras internacionais. Uma
comunidade democrtica no apenas
diversa; as diversidades precisam ter um
ponto de encontro fsico, precisam crescer
umas com as outras. O planejamento, especialmente nos ambientes de grande
escala, pode abrir os grupos uns para os
outros ao centrar-se nos limites geogrficos de subcomunidades locais como
zonas ativas. Por exemplo, planejadores
de margens ativas hoje procuram direcionar novas construes para longe dos
centros locais e rumo a fronteiras que separam as comunidades: como em alguns
experimentos em East London, a meta
tornar a margem uma zona febril de interao e troca entre diferentes grupos.
Uma outra estratgia diversificar os espaos centrais, de modo que diferentes
27
funes coincidam em parte e interajam

em centros geogrficos: planejadores em
Los Angeles esto procurando formas de
colocar clnicas, escritrios governamentais e centros de terceira idade em
shopping malls antes devotados apenas
a atividades de consumo; planejadores
na Alemanha esto similarmente estudando de que modo zonas de pedestres,
nos centros das cidades, podem se tornar
reas de indstrias leves.
Em honra de Arendt, muitos desses
planejadores chamam-se de membros
de um movimento da nova gora. No
caso dos planejadores da margem ativa,
a crena que os anima a de que quanto
mais as pessoas interagem, mais se
envolvem com quem delas diferem; no
caso dos planejadores das zonas centrais, a crena de que o valor do lugar
aumentar quando for mais do que
valor comercial. Tal planejamento democrtico na acepo que eu atribuo
palavra democrtico; a gora tem uma
forma definida e essa forma visa aumentar mais a complexidade do que a clareza de propsito ou a hegemonia do uso.
Terceiro, uma cidade pblica, democrtica, tem que se ater s subjetividades do trabalho que mencionei. Pode
faz-lo criando esferas de impessoalidade, lugares onde as pessoas possam relacionar-se entre si positivamente como
estranhas. Essa pode parecer uma proposio abstrata ou fria, mas experimentamos vividamente essa situao sempre
que mergulhamos numa rua apinhada.
Um clich vetusto considera multides impessoais como um mal; ao longo
28
de toda a histria da cidade, as pessoas

tm usado seus ps para desacredit-lo.
E um grande tema da literatura da cultura urbana moderna de Baudelaire a
Aragon, Benjamin e Jane Jacobs
encontra na multido um antdoto peculiar ao individualismo com todos os
seus fardos, um alvio para uma existncia menos personalizada. Quando se
mudou para Washington Square, em
1906, comeando um caso com uma
outra mulher, Willa Cather declarou:
Finalmente posso respirar. Ela pretendia dizer que sua vida ertica deixara
de determinar os termos de sua existncia social pelo menos no lugar denso
e impessoal para o qual se mudara. A
impessoalidade faz mais do que abrigar
forasteiros ou membros de subculturas;
oferece a possibilidade do que Stuart
Hall chama hibridez, uma mistura de
elementos sociais para alm de qualquer
definio nica do eu.
A liberao impessoal tem um valor
particular em termos de classe social e
fortuna material. Vrios estudos sobre
reas de mistura de classes em grandes
cidades como Nova York e Londres produzem um retrato interessante: a intimidade com a vizinhana fraca, mas a
identificao com ela forte: os pobres
so aliviados do estigma social; os mais
ricos ao contrrio do senso comum, o
mais falvel de todos os guias consideram a vida cotidiana numa vizinhana
diversificada mais estimulante do que
em lugares que servem como espelhos
privados. Esses estudos exemplificam a
proposio sociolgica apresentada por
Durkheim de que a impessoalidade e a
igualdade tm uma forte afinidade.
O Novo Capitalismo
Os planejadores modernos so
maus, observou justamente o arquiteto
Rem Koolhas, ao trabalhar em grande
escala. Nosso urbanismo foi enfeitiado
pelo desejo de intimidade, como se somente o pequeno e o gemeinschaftlich
fosse humano. Alm do mais, h muitas
questes tcnicas de projeto urbano
envolvidas com as quais no amolarei
a pacincia do leitor sobre como fazer,
a partir de espaos grandes e impessoais, assim como de margens vivas ou
de espaos de funes mistas, locais durveis. Quero somente enfatizar que a
libertao do eu a ser encontrada em
ruas cheias, pubs mistos, playgrounds e
mercados no pode ser tratada como
desprovida de conseqncias. Tais formas densas de sociedade civil afetam o
modo como as pessoas pensam em si
mesmas como cidads; como Henri
Lefebvre formulou, sentir direito cidade ajuda as pessoas a sentirem-se
autorizadas a outros direitos, direitos no
baseados em danos pessoais ou na vitimizao.
Uma comunidade democrtica como
eu a compreendo alivia as pessoas de
certos fardos de identidade que so inerentes classe e tambm da identificao
e da representao de suas prprias circunstncias materiais. A impessoalidade
da cidadania me parece uma forte libertao do dano psicolgico que as pessoas
experimentam na economia, libertao
mais forte do que a conscincia de classe.
Evidentemente ningum poderia argumentar que uma vida urbana democrtica extinguir a realidade ou os
sentimentos despertados pelo fracasso
econmico. Mas a extino, assim
Richard Sennett
como a ruptura, pertencem esfera do

crescimento vislumbrado atravs da metamorfose. Imagino um tipo de conscincia concorrente, na qual um trabalhador
de meia-idade tido como velho tambm
possa pensar em si mesmo de modo inteiramente diferente, em virtude de onde
viva; essa duplicidade do eu me parece
mais exeqvel do que o esforo para renascer, como numa metamorfose.
Para concluir: se procuramos democracia em locais de trabalho ou nas cidades, precisamos nos referir cultura do
novo capitalismo. A economia no desenvolve aptides pessoais e propsitos
durveis, nem confiana social, lealdade
e comprometimento. No entanto, a prtica econmica tem se combinado com
uma tica cultural durvel, de modo que
a desproteo institucional coexiste com
a vontade de assumir responsabilidades
pela vida pessoal. As formas polticas
que precisamos inventar devem ajudar
as pessoas a transcender ambos os elementos dessa combinao: precisamos
29
de um modelo de crescimento que ajude

as pessoas a transcender o eu como um
fardo a carregar. A produo de lugares
com base na excluso, na semelhana
ou na nostalgia, um remdio socialmente venenoso e psicologicamente
incuo; um eu sobrecarregado com suas
deficincias no pode desfazer-se daquele fardo simplesmente recolhendose fantasia. A produo de lugares
baseada em contatos humanos mais
diversos, mais densos e impessoais deve
encontrar um modo para que esses
contatos persistam; a gora tem que se
mostrar uma instituio durvel eis o
desafio com que os urbanistas com os
quais me identifico devem se confrontar.
Baudelaire definiu a modernidade
como a experincia do transitrio e do
fragmentado. Aceitar a vida nessas peas
disjuntas uma experincia adulta de liberdade, mas essas peas devem se fixar
e encaixar em algum lugar, num lugar
onde elas possam crescer e perdurar.
30
Referncias
O Novo Capitalismo
bibliogrficas
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( Texto publicado em Social Research,

v. 64, n. 2, 1997)
Richar d
Se nnett professor da
New York University
Artigos
La Liberalizacin del Mercado de

Suelo en Espaa: reforma de la
legislacin urbanstica de 1998
Introduccin
En Espaa se ha abordado recientemente un intenso debate acerca de la conveniencia de proceder a la liberalizacin
del mercado del suelo. La existencia,
desde 1956, de un estatuto jurdico del
suelo caracterizado por un acusado
intervencionismo pblico ha sido fuertemente criticado tanto por la derecha
1
liberal, que desde 1996 ha recuperado

el gobierno tras casi 15 aos de oposicin, como por sectores de la izquierda. 1
El origen del actual debate debe
situarse, en su contexto actual 2 , en el
diagnstico que, de forma insospechada, realiz el Tribunal de Defensa de
As, por ejemplo, el ex-ministro socialista Carlos Solchaga, el todopoderoso director de poltica econmica de finales de los 80' y primeros de los 90', ha sido un acrrimo partidario de
la liberalizacin (Solchaga 1993). En el mismo sentido Solbes, ministro de economa del
ltimo gobierno socialista de Felipe Gonzlez, se ha mostrado claramente partidario de proceder a desamortizar el suelo de sus vnculos administrativos, e introducirlo plenamente en
el circuito del mercado.
El debate sobre la liberalizacin del mercado inmobiliario tiene una amplia tradicin en Espaa.
Se inici en 1860 con la discusin sobre los elevados alquileres existentes en los cascos histricos (amurallados, es decir, cerrados al exterior) y la poltica de demolicin de las murallas y
ensanche de las poblaciones; sigui en 1920, mediante la discusin de proceder o no a la
intervencin administrativa de los alquileres. Continu en la post guerra civil mediante la proposicin por los propietarios de una amplia desregularizacin en la aplicacin de las ordenanzas de edificacin; y lleg a su paroxismo en el momento de aprobacin de las leyes del suelo
de 1956 y 1975-76.
34
La Liberalizacin del Mercado de Suelo en Espaa
la Competencia 3 en un conocido informe publicado en 1993:

Que el uso del suelo debe estar intervenido por los poderes pblicos
es algo que nadie niega, y as sucede en todos los pases. El problema
en Espaa es un problema de la forma de intervencin. El problema en
Espaa es que, en vez de fijar unas
reglas generales de defensa de los
intereses pblicos, la autoridad urbanstica va decidiendo todo hasta el
extremo de poder determinar con el
mximo detalle el uso de cada espacio.
Al impedir a los propietarios decidir
el uso del espacio, se segmenta el
mercado de suelo, de tal forma que
los distintos usos no compiten por
la utilizacin del suelo. Esta falta de
competencia entre usos alternativos
genera una mala asignacin de recursos y da lugar a la aparicin de
rentas monoplicas (...) La especial
normativa espaola que se caracteriza por un intervencionismo extremo arranca en 1956 4 . Esa ley deja
sin capacidad de accin al propietario y traslada todas las deci3
4
5
siones a la autoridad urbanstica. La

ley pretende acabar con la voracidad
de los propietarios que estn interesados slo en el lucro y pasa la decisin a las autoridades que son las
que buscan el inters pblico. Este
es el eje principal de una legislacin
que no ha cambiado en lo fundamental desde 1956, ya que las reformas de 1975 y de 1990 estn
planteadas sobre la misma filosofa.
El problema de esta normativa es el
abismo que se produce entre unas
buenas intenciones y unos resultados no tan buenos. A la vista est
como se han cumplido los objetivos
pretendidos a lo largo de los ms de
35 aos de aplicacin de estas leyes.
La destruccin de la costa y de muchas ciudades ha sido una caracterstica en Espaa desde el ao 1956.
Se supona que una vez suprimida
la libertad se iba a crear el orden,
pero lo que se ha creado es el caos.
La denuncia del Tribunal de Defensa de la Competencia condujo, los aos
94-95 a un fuerte debate 5 , el cual concluy, una vez la derecha en el poder, a
Organismo gubernamental creado para combatir a los monopolios y fomentar la libertad de

m er ca do .
En 1956 se aprob la primera Ley del Suelo espaola. Posteriormente dicha legislacin fue
reformada en 1975, 1990 y 1998.
An bajo gobierno socialista, los aos 94 y 95, se constituy una Comisin de Expertos, la
cual, tras un amplio y duro debate, dictamen que deba procederse a la revisin de la legislacin
urbanstica. Para la mayora de la Comisin, no obstante, era absolutamente necesario
mantener los elementos bsicos ordenadores del urbanismo, tal como se haban diseado
desde 1956, y desarrollado en 1975 y 1990. La cada del Gobierno de Felipe Gonzlez
impidi el desarrollo de tal revisin legislativa. Para ms detalles vase: C OMISIN DE E XPERTOS
SOBRE U RBANISMO (1994): Informe sobre suelo y Urbanismo, Ministerio de Obras Pblicas,
Transporte y Medio Ambiente, Madrid, 1994.
la nueva legislacin en materia de suelo

acordada en abril de 1998 6 . Dicha ley
pretende:
(...) facilitar el aumento de la oferta
de suelo, a cuyos efectos considera
susceptible de ser urbanizado todo
el suelo que todava no ha sido incorporado al proceso urbano, en el
que no concurran razones objetivas
determinantes de su preservacin
(...). Hay que tener presente, asimismo, que la reforma del mercado
del suelo en el sentido de una mayor
liberalizacin que incremente su
oferta forma parte de la necesaria
reforma estructural de la economa
espaola (...). Esta es la idea general de la que la ley parte con el
propsito de no introducir, desde la
definicin del estatuto jurdico bsico de la propiedad del suelo, rigideces innecesarias (...) 7 .
Se ha consumado, por tanto, el trnsito hacia una mayor liberalizacin del
6
7
8
35
suelo con el objetivo declarado, por

medio del instrumento de aumentar la
oferta del mismo, de reducir el precio
de la vivienda. La solucin del resto de
desexternalidades (crecimiento difuso,
desarrollo desordenado, despilfarro en
las infraestructuras, etc.), que probablemente se deduciran de un urbanismo
donde el plan no tenga un rol significado
se pretenden dejar al funcionamiento del
mercado 8 : La libre competencia por si
sola se encargar de regular esas disfunciones, tendiendo en ltima instancia a
asignar los recursos de la forma ms eficazmente posible.
El presente artculo pretende discutir

las tesis citadas. Muy particularmente
busca analizar crticamente la concepcin de si aumentando la oferta potencial de suelo urbanizable se puede
producir realmente el efecto buscado de
normalizar el mercado, adecuar la oferta
y la demanda, y por tanto reducir los
precios de la vivienda y, en general, de
los inmuebles.
Ley 6/1998, de 13 de abril de 1998, sobre Rgimen de Suelo y Valoraciones.

Ley 6/1998, Exposicin de Motivos.
En realidad los impulsores de la plena liberalizacin no han tenido la fuerza suficiente para
imponer un modelo urbanstico plenamente desregularizado. La ley 6/98 es, por tanto, un
compromiso entre las tesis liberalizadoras y la cultura urbanstica mayoritaria donde el plan
an representa el instrumento fundamental de ordenacin urbana.
36
El estatuto jurdico de la propiedad del suelo

configurado por la legislacin urbanstica
En Espaa, y desde 1956, el derecho a

edificar 9 (jus aedificandi) se ha escindido
del derecho de propiedad. La concepcin liberal de propiedad inmobiliaria,
construida a lo largo del s. XIX, ha dado
paso a la concepcin social de propiedad, implantada en las leyes urbansticas
del 56 y 76 y ratificada por la Constitucin de 1978 10 . En este nuevo contexto
la propiedad del suelo no posee ya de
forma intrnseca la facultad de promover
su desarrollo urbano y edificacin. Dicha
capacidad de delimitacin del derecho
a urbanizar y edificar viene detentada
por los poderes pblicos, los cuales, por
medio de la accin planificadora determinan qu suelos pueden soportar el
proceso urbanizador y edificatorio, en
relacin al resto del territorio que no se
considera apto para albergar el desarrollo de la urbanizacin.
10
11
En este nuevo estatuto del derecho de

propiedad que se implant en 1956, juega
un papel determinante la clasificacin del
suelo. Los planes urbansticos delimitan
el suelo urbano (fcticamente consolidado
por la urbanizacin y edificacin), el urbanizable (suelo que el planeamiento considera apto para ser desarrollado en un
futuro) y el no urbanizable (el resto del
territorio, que por sus caractersticas ambientales, econmicas o naturales, o por
no ser necesario para el desarrollo urbano,
se excluye de la urbanizacin).
A su vez la clasificacin del suelo
establece el estatuto jurdico de la propiedad inmobiliaria: el rgimen de derechos y deberes. La clasificacin modula
la funcin social de la propiedad para
cada tipo de suelo, estableciendo los deberes urbansticos 11 nsitos a la misma,
Dicho derecho de edificar se ha de entender en sentido urbano, es decir como derecho al

desarrollo urbanstico y edificacin del suelo. La facultad de edificar construcciones relacionadas con el aprovechamiento rstico del suelo siempre ha permanecido en el derecho de
propiedad.
El artculo 33 de la Constitucin establece la funcin social de la propiedad. Por su parte el
artculo 47 de la CE aade: Todos los espaoles tienen derecho a una vivienda digna y
adecuada. Los poderes pblicos promovern las condiciones necesarias y establecern las
normas pertinentes por tal de hacer efectivo este derecho, y regularn la utilizacin del suelo
de acuerdo con el inters general por tal de impedir la especulacin. La comunidad participar de las plusvalas que genera la accin urbanstica de los entes pblicos.
A grandes rasgos estos deberes son: a) urbanizar y edificar en los plazos que el planeamiento
establezca, b) pagar la urbanizacin, c) ceder gratuitamente a la Administracin los terrenos
destinados a viales, zonas verdes y equipamientos, e) Ceder a la colectividad el porcentaje
(actualmente un 10%) del aprovechamiento lucrativo que corresponda; d) distribuir
equitativamente entre los propietarios afectados los beneficios y los costes de la ordenacin.
de forma tal que no es posible materializar los derechos si no es mediante el

previo o simultneo cumplimiento de los
deberes.
Se entiende as el significado profundo del cambio experimentado desde
1956. La publificacin del urbanismo
realizada desde entonces no ha representado la extraccin del derecho de urbanizar y edificar del derecho de propiedad,
para su socializacin o nacionalizacin 12 ,
sino la delimitacin exterior, desde los
poderes pblicos, de las facultades
urbansticas del derecho de propiedad 13 ,
cuya patrimonializacin efectiva, eso si,
se ha condicionado al efectivo cumplimiento de los deberes urbansticos.
Esa concepcin es la que fue llevada
a sus ltimos extremos en la reforma de
1990, y el texto refundido de la Ley de
1992, cuando se modific el estatuto
jurdico del derecho de propiedad en el
sentido de reforzar el proceso dinmico
de patrimonializacin de las facultades
urbansticas.
12
13
14
15
37
La ley del 90-92 introdujo una compartimentacin del, hasta entonces unitario, derecho al desarrollo urbano y a
la edificacin: a) el derecho a urbanizar
(cuando los terrenos son rsticos y el
planeamiento los ha incluido en zonas
urbanizables) 14 , b) el derecho al aprovechamiento (una vez consumado el
proceso urbanizador), c) el derecho a
edificar (una vez obtenido el correspondiente permiso de construccin), y d) el
derecho a la edificacin (cuando se haya
edificado de acuerdo con el plan y la
licencia de la edificacin). Dichas facultades urbansticas tan slo pueden materializarse previo cumplimiento de los
correspondientes deberes 15 , con lo que
se lleva a sus ltimas consecuencias el
criterio, inaugurado en 1956, de patrimonializacin progresiva de las facultades urbansticas por el derecho de
propiedad. Proceso, que en la ley del
90-92 no era unidireccional e irreversible, sino que, en caso de incumplimiento por parte de los propietarios, deba
lugar a retrocesos en la escalera de la
patrimonializacin: en caso de incum-
Ese fue el objetivo de las leyes inglesas de 1947 y 1975: la plena publificacin del derecho de
desarrollo urbano (development right).
Esa concepcin queda expresada de forma inequvocamente clara en el art..76 de la LS 76
(actual art. 2 de la LS 98): Las facultades urbansticas de derecho de la propiedad se ejercern
dentro de los lmites y con el cumplimiento de los deberes establecidos en las leyes o, en
virtud de ellas, por el planeamiento con arreglo a la clasificacin urbanstica de los predios.
Paralelamente puede hablarse de un derecho a reurbanizar en suelo urbano incluido en
operaciones de re-desarrollo, o reforma interior.
Slo el derecho a urbanizar se alcanza mediante la accin pasiva del propietario: es la
aprobacin del planeamiento (a la escala adecuada) el que confiere tal facultad a los titulares
del suelo. La obtencin del derecho al aprovechamiento viene condicionada al cumplimiento
de los deberes de urbanizacin, equidistribucin y cesin. Por su parte el derecho a edificar
viene precedido por el cumplimiento del deber de solicitar permiso de construccin en el
plazo fijado por el plan. Finalmente el derecho a la edificacin viene condicionado al deber
de edificar segn la licencia autorizada.
38
plimiento por los propietarios de sus

deberes urbansticos no slo no podan
aqullos acceder a las facultades urbansticas posteriores, sino que podan
verse sometidos a un proceso de reduccin, o extincin incluso, de derechos,
as como a su correspondiente expropiacin-sancin.
es posible iniciar el proceso de urbanizacin. El planeamiento establece, por

tanto, el rgimen de uso y edificacin
de todas las parcelas urbanas, sin otra
libertad para el titular del suelo que el
propio margen de flexibilidad que el plan
se haya otorgado en la determinacin
de tales parmetros 17 .
A su vez el rgimen jurdico del urbanismo vigente desde 1956 se completa

con otros dos rasgos esenciales:
En cuanto al proceso urbanizador

dos son los elementos clave de su regulacin. Por una parte el reconocimiento
explcito de la no independencia de la
accin urbanizadora respecto al planeamiento; esto es, la urbanizacin tan slo
es admisible si se realiza en desarrollo
de las determinaciones del plan urbanstico. No son legalizables, a posteriori,
actuaciones de urbanizacin del suelo
no amparadas por el plan. Y por otra
parte, que la direccin y responsabilidad
del proceso de gestin de suelo corresponde a la Administracin; la urbanizacin es una funcin pblica. Lo que no
significa que la Administracin deba en
todo caso proceder directamente a la
transformacin del suelo 18 , sino que en
la mayor parte de supuestos delega en
los propietarios (siempre bajo su tutela
y direccin) la gestin del proceso urbanizador.
a) La concrecin por el planeamiento

urbanstico de los usos y edificabilidades de cada espacio urbano.
b) La atribucin a la Administracin
pblica de la direccin del proceso
urbanizador.
En relacin el primero de ellos, la
legislacin urbanstica ha atribuido al
planeamiento (general o parcial 16 ) la
competencia exclusiva para poder determinar los aprovechamientos del suelo,
es decir sus usos y edificabilidades. Slo
una vez acabado el proceso de ordenacin a la escala ms detallada (plan parcial en suelo urbanizable; plan general
o de reforma interior en suelo urbano)
16
17
18
La legislacin urbanstica espaola ha desarrollado plenamente el conocido paradigma de la

dualidad de escalas en la ordenacin urbanstica: el plan general es un plan-estructura que
indica las grandes directrices del desarrollo; por su parte el plan parcial (o el propio plan
general en suelo urbano) es un plan de detalle, arquitectnico, que completa la ordenacin.
A dichos efectos cabe decir que el plan puede atribuir de forma muy rgida usos y
edificabilidades, o puede establecer amplias compatibilidades de uso e incluso intensidad de
edificacin de suelo; es decir puede ordenar de forma flexible el territorio. Nada en la ley
urbanstica predetermina el tipo de planeamiento y zonificacin urbanstica a realizar.
Ello es as, tan slo, cuando se aplica el sistema de expropiacin. En el resto de casos (sistemas de compensacin y cooperacin) la Administracin delega en los propietarios la
competencia de garantizar el proceso urbanizador.
El sistema implantado desde 1956

convierte a los propietarios en urbanizadores y promotores forzosos, al depositar en ellos, y solamente en ellos, la
responsabilidad del proceso urbanizador
y edificatorio. La funcin social de la
propiedad adquiere, s, una forma es-
39
pecfica: la propiedad empresa. Y todo

ello con relacin a un asunto, o competencia fundamentalmente pblica: garantizar la transformacin del suelo de
acuerdo con la ordenacin urbanstica
establecida en el planeamiento 19 .
Principales cambios introducidos por la

Ley del Suelo de 1998 (LS 98)
Qu cambios ha introducido la nueva
ley del Suelo en relacin al panorama
descrito?. En lneas generales cabe indicar la relativa incapacidad de la nueva
ley de operar un cambio radical en el
sistema legal urbanstico. El reparto de
competencias entre el Estado central y
las Comunidades Autnomas (CCAA),
producido en la Constitucin de 1978,
otorga la titularidad del urbanismo a las
autonomas, lo que incapacita de entrada una amplia capacidad de accin al
Estado central en sus iniciativas legislativas.
La sentencia del Tribunal Constitucional (TC) de abril de 1997 20, que
declar inconstitucional una parte sustancial de la LS 92, ha aclarado el panorama competencial entre el Estado y
las CCAA, dejando un muy pequeo
margen de maniobra al primero para
intervenir en materia urbanstica.
19
20
21
Segn el TC el urbanismo es materia de competencia autonmica. El Estado no puede condicionar los modelos
urbansticos implantados por las CCAA
(y los municipios, a travs de los planes
de ordenacin) sino tan slo:
a) Establecer el estatuto bsico del
derecho de propiedad a fin de garantizar la igualdad de todos los espaoles en el ejercicio de los derechos.
b) Establecer el rgimen de valoraciones, a fin de asegurar una cuantificacin econmica homognea del
derecho de propiedad a lo largo del
territorio nacional.
Prcticamente 21 todo lo otro corresponde a competencias de carcter
autonmico, en relacin a las cuales el
Estado central carece de capacidad de
accin, ni siquiera de coordinacin o
de homogeneizacin.
Para un anlisis en profundidad de esta cuestin vase G ARCIA B ELLIDO , J. (1993): La liberalizacin efectiva del mercado de suelo. Escisin del derecho de propiedad inmobiliaria en una
sociedad avanzada. Ciudad y Territorio, n 95-96, 1993.
Sentencia de 20 de marzo de 1997 del Tribunal Constitucional sobre la ley del suelo de 1992.
Permanecen entre las competencias del Estado el dictar normas generales en el campo de la
expropiacin forzosa, derecho civil y otros aspectos de menor trascendencia.
40
No es extrao, por tanto, que la liberalizacin del mercado de suelo promovida por la LS 98 haya tenido que
limitarse a aspectos concretos, de limitada trascendencia. La principal de
dichas innovaciones es, sin duda, un
nuevo modelo de clasificacin del suelo
sobre el que descansa una nueva definicin del derecho de propiedad.
La principal novedad radica en una
redefinicin de los suelos urbanizable y
no urbanizable, que pretende incidir en
un incremento de la oferta de suelo en
disposicin a ser urbanizado, y, por lo
tanto, en una presumible desrigidizacin
del mercado, cuyo efecto principal debera ser la reduccin de los precios del
suelo. La pieza clave de esta reforma
consiste, paradjicamente, en la nueva
concepcin del suelo no urbanizable, el
cual ya no se define residualmente (el
resto del territorio no incluido en suelo
urbano y urbanizable, es decir no necesario para el desarrollo urbano), sino de
forma positiva: el suelo no urbanizable
es aquel que el planeamiento debe excluir de la urbanizacin por sus elevados
valores agrarios, forestales, cinegticos,
arqueolgicos, cientficos, culturales,
paisajsticos o medioambientales, o bien
aquellos otros que considere inadecua-
22
23
dos para el desarrollo urbano 22. Es

decir, y en ltima instancia, el suelo no
urbanizable ha pasado a tener un carcter reglado. Se trata del suelo que por
sus especficos valores no debe ser urbanizado. Queda excluida, por tanto, la
visin tradicional que en Espaa se tena
del no urbanizable como aquel suelo
que no deba ser urbanizado no slo por
sus activos rurales especficos, sino tambin porque no era necesario para el desarrollo urbano.
Dicha concepcin del suelo no urbanizable, implica, y esto es lo que aqu
es ms relevante, una nueva definicin
del suelo urbanizable. Segn la nueva
ley todo el territorio que no deba ser
especficamente preservado (suelo no
urbanizable) puede potencialmente ser
desarrollado por la urbanizacin 23. El
suelo urbanizable se define, por tanto,
como una negacin de la negacin: es
urbanizable aquel que no es no urbanizable. El suelo virtualmente transformable por la urbanizacin adquiere, as,
pleno carcter residual.
Se pretende, con ello, ampliar de
forma exponencial la oferta de suelo
disponible. Si un promotor no puede
(porque el propietario lo impida) urba-
Art. 9 de la LS 98. Cabe indicar aqu como la redaccin de este art. 9 ha variado a lo largo de
la tramitacin parlamentaria de la ley. En una primera instancia se defina el suelo no
urbanizable nicamente como aqul que posea unos valores especficamente rurales que
deban ser preservados. Posteriormente se introdujo la referencia a aquellos otros (valores)
que desaconsejaban la urbanizacin siempre que fueran justificadamente razonados por el
plan de ordenacin. Finalmente la ley elimin la necesidad de justificacin expresa por el
plan, lo que ha conducido a algunos autores a pensar que en realidad el suelo no urbanizable
regulado por la LS 98 es de carcter discrecional, no reglado, y que por tanto permite un
amplio margen de accin a las Administraciones urbansticas.
Artculo 10 de la LS 98.
nizar un suelo inmediato al continuo

urbano, siempre podr hacerlo en otro
lugar ms alejado, dado el carcter virtualmente urbanizable de todo el territorio.
Las rigideces resultantes de la clasificacin del suelo anterior deberan, por
tanto, ser corregidas. El mercado debera
fluir por cauces ms giles y flexibles,
provocando la incorporacin de ms
suelo en oferta, y reducirse as el precio
de este activo, as como su repercusin
en el precio final de la vivienda y, en
general, del producto edificado. Alcanzar
una vivienda plenamente asequible se
dibuja, as, como la justificacin ltima
de la reforma legal impulsada.
Esta nueva concepcin del suelo urbanizable se apoya en un mayor protagonismo concedido por la Ley del 98 a
la propiedad privada del suelo. Si bien la
Ley no rompe con la tradicin de que la
direccin del proceso urbanizador debe
recaer en la Administracin pblica, recaba en la mayor medida posible la colaboracin de la propiedad privada 24.
Se lleva, as, hasta sus ltimas consecuencias la concepcin de propiedad-
24
25
26
41
empresa, concebida desde 1956. Es la

propiedad privada del suelo la verdadera protagonista del proceso de desarrollo urbano. Llamando la atencin en
este contexto, la dbil consideracin que
el legislador ha tenido hacia otras formas
igualmente posibles de potenciacin de
la iniciativa privada 25, como por ejemplo
la inducida por la CCAA del Pas Valenciano que ha depositado la confianza
en la accin promotora y no en la propiedad privada del suelo 26 .
La ley, en este sentido, no es consecuente con sus objetivos proclamados
de plena liberalizacin del mercado del
suelo. Al otorgar un numerus clausus
en favor de los propietarios del suelo
excluye al resto de la iniciativa privada
(empresas promotoras y urbanizadoras)
de la funcin de desarrollar urbansticamente el territorio, relegndola a un
papel muy secundario. La ley, por
tanto, consolida (paradjicamente) un
monopolio, a pesar de sus intenciones
liberalizadoras: el monopolio de los
propietarios en la apropiacin de los
aprovechamientos urbansticos que la
comunidad ha creado, as como la prioridad de los mismos en el desarrollo de
la actividad urbanizadora.
La nueva ley, en su art.4, indica que los propietarios debern contribuir (...) a la accin
urbanstica de los entes pblicos, los cuales suscitarn en la medida ms amplia posible, la
participacin privada en la actuacin urbanizadora.
La LS 98 dedica tan slo una nica referencia al concurso de otras iniciativas privadas
distintas de la propiedad del suelo. As el apartado 3 del referido art. 4 indica que en
supuestos de actuacin pblica, la Administracin actuante promover, en el marco de la
legislacin urbanstica, la participacin de la iniciativa privada aunque esta no ostente la
propiedad del suelo.
Ley valenciana de 15 de noviembre de 1994, Reguladora de la Actividad Urbanstica.
42
Dicha afirmacin plena del derecho

de propiedad frente a las autoridades
pblicas y los promotores privados se
manifiesta de forma meridianamente
clara en la supresin del suelo urbanizable no programado (SUNP). En dicha
clase de suelo, creado por la Ley de
1976, los propietarios no tenan derecho alguno de primaca. En el suelo no
programado la Administracin decida
(mediante la aprobacin del correspondiente Programa de Actuacin) cuando
se desarrollara la urbanizacin, qu
aprovechamientos urbansticos (fijados
por el Programa, no por el Plan General) tendra, as cmo (mediante el concurso de capital de promocin, y no slo
la propiedad privada del suelo) se procedera a desarrollar el proceso urbanizador.
En SUNP la legislacin urbanstica
anterior a 1998 haba producido una
plena publificacin del derecho de desarrollo urbano, convirtiendo ste en un
tipo de concesin administrativa en el
que los propietarios no detentaban ya
el monopolio en el uso y disfrute del
aprovechamiento urbano 27 .
27
28
29
La desaparicin del SUNP y su sustitucin por el suelo urbanizable no

incluido en mbitos de desarrollo
parcial 28 elimina esa definitiva publificacin del urbanismo establecida en
1976 y retorna a la propiedad privada
el pleno control sobre el proceso urbanizador y la apropiacin del aprovechamiento urbanstico.
La apuesta de la ley por el mayor
protagonismo de la propiedad privada
se completa con dos elementos ms de
enorme trascendencia. Por una parte
con una reduccin significativa de los deberes urbansticos relativos a la funcin
social de la propiedad: la cesin de aprovechamiento urbanstico a favor de la
administracin pblica pasa del 15% al
10% en suelo urbanizable, mientras que
en suelo urbano consolidado 29 los propietarios ya no debern ceder a favor
de la colectividad aprovechamiento ninguno. La LS 98 consuma, de esta manera, una significativa privatizacin al
poner en manos privadas una considerable porcin del aprovechamiento
urbanstico con el que anteriormente
contaban las Administraciones pblicas
En este contexto es de indicar que en SUNP los deberes urbansticos fijados por la ley para el
suelo urbanizable tenan un significado de estndar mnimo. As, por ejemplo, la cesin de
aprovechamiento (un 10% en la LS 76, un 15% en la del 92) tena un carcter de mnimo.
Igualmente la Administracin poda fijar los precios de venta o alquiler, u otras condiciones
en el desarrollo de la urbanizacin.
Artculo 16.2 de la LS 98. El suelo urbanizable al que nos referimos es aqul que el plan
General no ha ordenado ni siquiera de forma global (asignando aprovechamientos concretos) y en el cual no se han delimitado los mbitos o sectores para su desarrollo ulterior
mediante planes parciales.
En suelo urbano no consolidado por la urbanizacin la cesin obligada y gratuita de
aprovechamiento se reduce del 15% al 10%. Se produce as una asimilacin de los deberes
urbansticos de este tipo de suelo en los relativos al del suelo urbanizable.
para desarrollar sus polticas urbansticas.

Se pretende con ello moderar el precio
del suelo, y en consecuencia el de las viviendas, al reducir las cargas urbansticas
que deben soportar los propietarios en
el ejercicio de la accin urbanizadora.
Por otra, y este es probablemente el
eje central de la reforma legislativa emprendida, se elimina el sistema gradual
de patrimonializacin de las facultades
urbansticas del derecho de propiedad
(la escalera de deberes/derechos:
derecho a urbanizar deber de urbanizar/ ceder y equidistribuir derecho
al aprovechamiento deber de solicitar
licencia de edificacin derecho a edificar deber de edificar en un plazo
derecho a disfrutar de la edificacin),
instituido por la LS 92, y se retorna al
sistema tradicional (de las leyes del 5676) por el que el planeamiento otorga
de forma directa expectativas de derecho, cuya plena materializacin viene
condicionada al cumplimiento de los
deberes urbansticos. Con la LS 98 el
derecho al desarrollo urbano ya no se
genera como consecuencia del cumplimiento previo del conjunto de deberes
urbansticos que la ley establece, sino
como resultado directo y material del
planeamiento urbanstico aprobado 30 .
Una vez aprobado el plan, la propiedad
del suelo adquiere plena autonoma y
dominio del proceso urbano.
30
43
La ley de 1998 impulsa, en suma,

un modo sui generis de liberalizacin
del mercado de suelo. Incapaz de quebrar de forma radical el modelo urbanstico implantado en 1956, su mayor
preocupacin consiste en otorgar a la
propiedad del suelo un mximo protagonismo y capacidad de desarrollo econmico. Protagonismo al confirmar, y
otorgar en exclusiva, a la propiedad
privada del suelo, el monopolio a la
apropiacin del aprovechamiento urbanstico generado por la colectividad a
travs de sus rganos pblicos, as como
al darle prioridad en su papel de coadyugar a la Administracin en el proceso
de urbanizacin. Para ello configura las
facultades urbansticas del derecho de
propiedad con un mximo de garantas,
es decir: otorgndole la ms plena seguridad jurdica. Capacidad de desarrollo
econmico al configurar la totalidad del
suelo (excepto el excluido por sus valores excepcionales) como potencialmente
urbanizable, y extender as la virtualidad
del desarrollo urbano a todo el territorio.
La ley apuesta, en definitiva, por
los propietarios, los cuales tendrn un
papel preponderante no slo frente a la
Administracin, sino tambin ante los
promotores. Esta es la peculiar liberalizacin de suelo emprendida por la
nueva ley urbanstica espaola.
Con ello se modifica, correlativamente, el sistema de valoracin el cual retorna al tradicional

procedimiento de evaluar expectativas, y no derechos adquiridos (como hizo la LS 92).
44
La nueva poltica de suelo diseada en la LS 98:

hacia la liberalizacin del mercado
Como se ha indicado, el objetivo central que ha guiado la reforma de la legislacin urbanstica en Espaa se dirige
a reducir los precios del suelo, con la finalidad de permitir una vivienda ms
asequible para amplias capas de la poblacin. Para ello la Ley, dado el estrecho margen competencial que el Estado
central tiene en materia urbanstica, se
apoya en dos tipos de instrumentos fundamentales:
bana, redundando en la moderacin

final de los precios. En este sentido
los redactores y apologistas de la Ley
entienden que mayores costos de
transaccin implican precios del
suelo (y por tanto de la vivienda)
ms elevados; por lo que una significativa reduccin de las cargas
urbansticas debera tener como resultado real una efectiva reduccin
en el precio del suelo urbanizado.
a) Por una parte una nueva concepcin del suelo urbanizable, segn la
cual la prctica totalidad del territorio (excepto las reas que deban ser
preservadas por sus valores intrnsecos, as como aquellas otras manifiestamente inadecuadas para el
desarrollo urbano) podr ser objeto
de urbanizacin. Se pretende con
ello ampliar de forma exponencial
la oferta de suelo, lo que debido al
juego de la oferta y la demanda debera significar una reduccin acusada en el precio del suelo, y en
consecuencia de la vivienda.
La nueva legislacin parte del diagnstico de que no pueden ponerse barreras al suelo urbanizable. De hecho
parece sustentar que la simple existencia
de cualquier tipo de barrera ha de tener
un efecto nocivo en el mercado de suelo.
Para ello los exgetas de la nueva poltica
han aducido argumentos que en principio parecen ser difcilmente discutibles:
el precio de la vivienda en Espaa (donde existe el efecto frontera, fruto de la
clasificacin del suelo) es ms elevado,
a igual nivel de renta, que en el resto de
Europa 31 (donde no existe, por lo general, el efecto frontera). La existencia de
barrera, o si se quiere de raya divisoria
entre el suelo urbanizable y no urbanizable, genera, para estos autores, la
existencia de monopolios intrnsecos del
suelo clasificado, cuyos efectos no podran ser sino negativos en la formacin
de las rentas de la tierra. Como de forma
grfica ha puesto de relieve J.E. Soriano
( 19 9 5) :
b) Por otra la reduccin de las cesiones

obligatorias y gratuitas de aprovechamiento urbanstico a favor de la
Administracin habran de implicar
una correlativa disminucin de los
costes de transaccin. Costes que,
en ltima instancia, podran deducirse del proceso de promocin ur-
31
C OMISION
DE
E XPERTOS (1994): Op. Cit., volumen II.
(...) la especulacin es un comportamiento consistente en apostar por

una ganancia futura en un proceso
de incertidumbre del mercado. Veremos que aqu (en Espaa) se produce exactamente lo contrario.
Especula el que sabe, a travs de
mltiples medios no siempre correctos, que la Administracin calificar
un terreno de una determinada manera o el que lo retiene en una situacin dada. En todo caso, es obvio
que la especulacin es una situacin
estratgica que se da en situaciones
de escasez de oferta. As quienes
provocan artificialmente la escasez
son los que provocan a su vez esa
especulacin. El aumento de oferta
es, sin duda alguna, el mejor correctivo de esta situacin, haciendo poco
remuneradoras las ofertas especulativas y permitiendo la concurrencia
de diferentes ofertas. (...) El suelo, a
diferencia de lo que ocurre en los
mercados puramente especulativos,
no debera tener esta caracterstica
especulativa. Se conoce de antemano su extensin, salvo el factor de
incertidumbre creado precisamente
por los procedimientos de calificacin y de clasificacin. Estos son
justamente los nicos factores de incertidumbre. La extensin de suelo
es a priori conocida, puesto que no
se puede aumentar artificialmente.
32
33
45
Es justamente pues la delimitacin

cerrada y el efecto frontera provocados por la limitacin de la oferta,
la que provoca el juego estratgico
de la especulacin 32 .
En el mismo sentido L. Orgaz ha

puesto de manifiesto:
As la operacin especulativa tpica
consistente en comprar terrenos al
otro lado de la raya y en esperar su
reclasificacin, no sera posible si no
existiera raya, o si esta estuviera definida a un nivel que no restringiera
la oferta. La retencin de terrenos
urbanizables, a la espera que se
hagan ms cntricos y de una mayor
renta de situacin, siempre sera posible pero se vera contrarrestada por
la disponibilidad de terrenos menos
cntricos pero ms baratos (...) Una
mayor disponibilidad de suelo urbanizado hara inviables o mucho ms
difciles los comportamientos especulativos o de retencin de suelo,
pues siempre existiran alternativas
de comprar y urbanizar sobre otros
suelos. La sustituibilidad entre suelos
y la competencia entre propietarios
a la hora de vender garantizaran
precios ms bajos y haran poco remuneradores los comportamientos
estratgicos 33 .
S ORIANO G ARCIA , J.E. (1995): Hacia la tercera desamortizacin (por la reforma de la Ley del
Suelo). Idelco, Madrid.
O RGAZ , L. (1995): Algunas reflexiones crticas a las recomendaciones de la Comisin de
Expertos sobre Urbanismo, Ciudad y Territorio, n 103.
46
De forma econmicamente ms rigurosa otros autores 34 han puesto de

relieve como la existencia de barreras
restrictivas en la oferta determinan incrementos en los precios del suelo, con su
correspondiente consecuencia en los
precios de la vivienda. La figura n 1
refleja dicho anlisis. En principio, si la
oferta fuese del todo libre, no habra inconveniente en urbanizar zonas cada vez
ms alejadas del centro de la ciudad,
hasta el punto que la renta del suelo en
su opcin urbanizadora igualase la renta
del suelo agrcola (lnea de color gris
claro en el ejemplo de la figura). En caso
que la oferta se restringiese artificialmente (lnea de color gris oscuro), como
sucede en la prctica de planeamiento
por el concurso de la clasificacin del
suelo, el efecto no debiera ser otro, en
la hiptesis contemplada, que el encarecimiento de la renta de la tierra. El
efecto barrera, por tanto, comporta un
incremento en el precio del suelo y en
consecuencia de la vivienda.
La especulacin, ms all de la
raya delimitadora del suelo urbanizable, la utilizacin ineficiente del suelo,
producto del capricho del planeador urbano, y el encarecimiento del precio del
suelo, resultado de las rentas de monopolio generadas por la accin de restriccin de la oferta, estos son los principales
resultados que para los partidarios de la
liberalizacin del mercado inmobiliario
ha tenido la poltica de suelo inaugurada
34
en 1956. Frente a dicha poltica slo

cabra la plena liberalizacin. Dicha
actuacin sera la nica que garantizara,
gracias a las fuerzas del mercado, el ptimo locacional, junto a un precio del
suelo ms ajustado. Sera el nico sistema que permitira hacer realmente
asequible la vivienda al conjunto de la
poblacin.
En esencia la concepcin en que
se basa la liberalizacin del mercado
descansa, por tanto, en dos ideas centrales:
a) Por una parte se supone que la existencia de barreras ha de implicar,

necesariamente, la restriccin de la
oferta, y por tanto la utilizacin ineficiente del recurso suelo, as como,
su encarecimiento innecesario.
b) Por otra se asume que, en el margen
urbano, el precio del suelo plenamente liberalizado debe igualar el
coste de oportunidad agrcola, desapareciendo las rentas expectantes
o absolutas. La plena liberalizacin del suelo debe comportar, por
tanto, el mximo abaratamiento del
suelo, junto a su utilizacin ms eficiente.
Estas sern las ideas que analizaremos a continuacin.
R IERA , P. et alt. (1997): Informe para el Banco de Espaa sobre economa del urbanismo en
Espaa, en comparacin a otros pases, Instituto Universitario de Estudios Europeos,
Universidad Autnoma de Barcelona, diciembre de 1997.
47
Figura 1 : Efectos de la existencia de barrera en el precio del suelo
Garantiza el libre mercado una utilizacin eficiente

del suelo?
El diagnstico elaborado por los impulsores de la nueva legislacin urbanstica
parte de la hiptesis que toda regulacin
del mercado de suelo, especialmente si
establece restricciones en la oferta potencial, genera de forma intrnseca ineficiencias en la utilizacin del territorio. Slo
la mano invisible del libre mercado
permite garantizar una utilizacin plenamente racional y eficiente del recurso
suelo.
Dicho planteamiento parece ser

aceptado, incluso, desde las posiciones
ms matizadamente defensoras de la liberalizacin. As P. R IERA et.alt. (1997)
han indicado que el efecto ms inmediato que puede tener [la plena liberalizacin] es la liberacin de la traba que
supone imponer desde la Administracin dnde y cuando construir, con lo
que las situaciones de ineficiencia creadas por el mal planeamiento se ven fa-
48
vorecidas en su correccin. As, ms

suelo llegar ms pronto a fase de urbanizado y listo para edificar. 35
Parece, por tanto, como si de forma
intrnseca el planeamiento generase ineficiencia, y que, alternativamente, el libre mercado se encargase, de manera
igualmente estructural, de garantizar el
ptimo locacional. Es eso realmente
cierto? Garantiza el mercado una utilizacin eficiente del suelo?.
La respuesta dada desde la economa urbana y la teora del urbanismo no
permite ser tan benevolente con el mercado. De hecho el nacimiento mismo del
zoning no fue sino una respuesta desde
la tcnica del urbanismo por tal de garantizar el uso racional y eficiente del
territorio, puesto en peligro por el simple
concurso de las fuerzas del mercado. Se
trataba de garantizar la maximacin del
valor agregado de la ciudad. No de cada
una de las parcelas privadas de terreno.
La lgica individual de cada propietario u ofertante urbano no tiene porque garantizar el inters social de uso y
disfrute del territorio. El conocido dilema del prisionero evidencia como el
ptimo social no siempre puede ser alcanzado mediante la simple suma de
ptimos individuales.
El mercado de suelo se caracteriza
por la generacin de externalidades y
desexternalidades. El valor del suelo, a
diferencia del valor relativo a otros factores de produccin, no viene determina-
35
R IERA , P. et alt. (1997): Op. Cit., pag 24-25.
do por factores intrnsecos, producidos

por su detentador (o transformador) sino
fundamentalmente extrnsecos; es decir,
determinados por el entorno en el que
se inscribe. La accesibilidad, calidad
urbanstico-ambiental, y representatividad social de dicho entorno se convierten en los elementos determinantes
del precio del suelo. En consecuencia,
el valor del suelo es, ante todo, un valor
de externalidad.
En este contexto, y supuesta la hiptesis de libre mercado y de no existencia
de barrera, la urbanizacin se dirigir,
probablemente, a las zonas de mximo
atractivo para la demanda, es decir con
un mayor valor de externalidad: las
reas ms accesibles, mejor comunicadas, o de mayor nivel de calidad
ambiental. La liberalizacin del suelo,
contra lo que creen algunos apologistas
ingenuos, no representar automticamente el incremento cualitativo de las
opciones reales de urbanizacin. Las
zonas con autntica demanda continuarn siendo limitadas y dicha limitacin
en el atractivo real del territorio no
vendr a ser modificada de forma mgica por la desaparicin de la barrera o
raya de clasificacin del suelo.
Dado el elevado coste de las infraestructuras, las cuales deben continuar
siendo sufragadas por los propietariospromotores, es probable que lo que se
ponga realmente en mercado sea lo ms
accesible, es decir el suelo inmediato a
las lneas de comunicacin existentes.
En consecuencia un modelo no plani-
ficado de crecimiento generar, probablemente, un desarrollo urbano estructurado en cinta, articulado linealmente
a lo largo de las carreteras y otras infraestructuras de comunicacin. Crecimientos que la literatura especializada
se ha encargado de discutir crticamente
desde la perspectiva de su racionalidad
y eficiencia 36 .
Asimismo, y dada la progresiva mejora de las infraestructuras viarias (autopistas) y ferroviarias (trenes de alta
velocidad, de cercanas, etc.) el proceso
urbanizador puede adoptar, en los albores del siglo XXI, formas alternativas
a los tpicos crecimientos suburbanos a
lo largo de las carreteras. Cada vez son
ms frecuentes los largos desplazamientos residencia/empleo. A la friccin del
espacio le ha sucedido la friccin del
tiempo 37, puesto que en la actualidad
lo importante no es tanto estar cerca del
centro o de la ciudad en su dimensin
espacial, sino en su dimensin temporal: la barrera psicolgica de los 30/45
minutos como mximo tiempo de desplazamiento residencia/empleo continua
plenamente vigente. Slo que esta barrera se ha desplazado espacialmente
desde lo contiguo o cercano al continuo
36
37
38
39
49
urbanizado hasta mbitos situados a 20

30 Km., y en algunos casos extremos
(grandes reas metropolitanas) a 50
100 Km, de los ncleos centrales gracias a las mejoras en los sistemas de comunicacin.
El crecimiento difuso, desparramado
a lo largo de las vas de comunicacin,
comprometiendo extensiones cada vez
ms grandes de territorio 38 , es uno de
los signos del urbanismo de final de siglo.
Modelo de desarrollo que sin duda se
ver favorecido por una plena liberalizacin del mercado, pero que no est
exento de dudas ni de incertidumbres:
cada vez parece ms evidente el coste
social que, en trminos ambientales,
tiene el actual modelo de crecimiento.
Cada vez son menos sostenibles nuestros artefactos urbanos. En este contexto
el paradigma de la ciudad compacta y
planificada, frente a la ciudad difusa y
desregularizada, vuelve a situarse en el
horizonte de lo socialmente deseable. 39
Los problemas con que se encuentra la planificacin urbanstica en la
actualidad son enormes. El planeamiento fsico de base municipal, nico
instrumento que hasta ahora se ha
Vase, por ejemplo, S OLANS , J.A. (1998): El desenvolupament urbanstic i la consevaci dels
espais naturals, Conferncia dels Espais naturals de la Plana del Valls, 1998.
Como es conocido estos temas han sido ya suficientemente analizados por la literatura especializada desde W INGO , L (1961): Transportation and Urban Land, 1961
Para un anlisis de la dinmica de crecimiento metropolitana vase ROCA , J. (1998): La delimitaci de lArea Metropolitana de Barcelona. 1996, Centre de Poltica de Sl i Valoracions,
UPC, Barcelona.
Vase RUEDA , S. (1996): Ciudad compacta y diversa frente a la conurbacin difusa, en M INISTERIO
DE F OMENTO (1996): Primer catlogo espaol de buenas prcticas. Ciudades para un desarrollo
sostenible Habitat II. Madrid.
50
mostrado plenamente operativo para

resolver las disfunciones urbanas, se
nos revela como insuficiente en cuanto
el proceso urbanizador trasciende los
lmites municipales y abarca territorios
cada vez ms extensos. Pero dichos
problemas no se resuelven de forma
mgica y misteriosa dejando el territorio
a las fuerzas exclusivas del mercado. Por
el contrario, parece claro que una plena
liberalizacin tan slo puede conducir,

dado el recurso escaso que es el suelo,
a mayores y progresivas ineficiencias
sociales. El mercado no se nos presenta
como el demiurgo que resolver todos
los problemas. Tampoco, como se ver
a continuacin, con los relativos al encarecimiento del suelo y su repercusin
en la vivienda.
Mercado real vs. mercado virtual de suelo

Conseguir la nueva poltica urbanstica implantada en 1998 abaratar el precio
del suelo, y con ello hacer la vivienda
ms asequible para toda la poblacin?.
Veamos qu presumibles efectos tendr
la liberalizacin proclamada en el mercado de suelo.
En primer lugar, y como se ha indicado en el epgrafe anterior, no es previsible que la desaparicin de la frontera
entre el suelo urbanizable y no urbanizable genere automticamente ms suelo
puesto en el mercado a ms bajo precio.
El suelo con atractivo para la demanda
es limitado y tan slo en el supuesto,
realmente extremo (aunque no descartable en algn caso), de que el planeamiento haya sido autnticamente
restrictivo, se producir tal abaratamiento. La figura n 2 ejemplifica lo anterior. Para un municipio concreto la
demanda de suelo (y de producto edificado, como se ver ms adelante) determina, dada una especfica estructura de
la oferta real (no jurdica), la cantidad
(Q) y el precio (P) de suelo puesto en
mercado.
Slo en el caso extremo de que el

planeamiento haya limitado la cantidad
de suelo urbanizable (Q 1 ) por debajo del
umbral de la demanda (Q) se producir
un incremento injustificado del precio
del suelo (P 1 en vez de P). Por el contrario si el Plan General ha dimensionado
de forma flexible y generosa el suelo de
nuevo desarrollo (Q 2 > Q), como suele
ser lo habitual, el precio del suelo continuar siendo P (no P 2 ), puesto que no
existir ms demanda de terrenos a
urbanizar. De ah que situar la oferta potencial ms all de Q 2, Q 3 en el supuesto
de no frontera, no parece haya de generar, de entrada, efectos significativos
en el precio del suelo, que continuar
fijado (en el margen) en P. Ms oferta
potencial de suelo, por tanto, no comporta automticamente ms suelo urbanizado y puesto efectivamente en mercado,
ni por supuesto ms viviendas construidas. Y, en consecuencia, no implica reduccin en los precios del suelo, ni del
producto edificado.
El hecho de que el planeamiento no
incorpore la totalidad del suelo munici-
pal disponible como urbanizable (una

vez excluido el de necesaria preservacin por sus valores intrnsecos), y que
por tanto implemente lmites, o barreras, a la urbanizacin no debe entenderse mecnicamente como generador
de escaseces de suelo determinantes de
incrementos injustificados en el precio.
Slo si el planeamiento est realmente
mal dimensionado se producirn tales
51
escaseces perversas, generndose entonces autnticos desequilibrios de la

oferta con relacin a la demanda, con
el consiguiente encarecimiento de los
precios. La prctica de planeamiento no
suele llegar a tales extremos, producindose por lo general una oferta suficientemente generosa y abundante 40
como para evitar tales situaciones.
Figura 2 : Oferta y demanda de suelo urbano
40
El Suelo Urbanizable Programado suele dimensionarse sobre proyecciones de la demanda a

ocho aos (periodo de vigencia del Programa de Actuacin del Plan) mediante la aplicacin
de coeficientes multiplicadores entre 25 y 5. Es decir el SUP permite acoger entre 2,5 y 5
veces la demanda previsible. Si a ello aadimos la oferta existente en Suelo Urbano, as
como en Suelo Urbanizable no Programado, puede advertirse, como norma general, la no
existencia de rigideces en el mercado del suelo. Esta es, por otra parte, la conclusin a que
han llegado todos los inventarios de suelo realizados en Espaa en el curso de los ltimos 20
aos: existe suficiente suelo clasificado como para absorber la demanda residencial de los
prximos 30 aos.
52
No es, por tanto, suelo lo que falta.

En este sentido se hace patente la falta
de rigor del anlisis econmico subyacente a la poltica de liberalizacin, la
cual, en extremo, lleva a considerar ilimitada la propia demanda de suelo urbano. Efectivamente, y tal como pone
de relieve la figura n 2, la hiptesis
subyacente a la tesis liberalizadora identifica el precio del suelo en el margen
urbano con su coste de oportunidad
agrcola, haciendo abstraccin de que
no existe demanda real de ese suelo
marginal 41 (ms a la derecha de Q).
La poltica liberalizadora olvida dos
aspectos esenciales del mercado de
suelo, as como del proceso de formacin de los precios:
a) Que el precio del suelo no se forma
de la periferia al centro sino del
centro a la periferia.
b) Que el suelo tiene un valor residual,
resultado de la demanda de producto edificado.
Veamos con ms detalle ambos aspectos. La tesis desreguladora asume,
implcitamente, que los precios del suelo
se forman de la periferia al centro.
Quiere ello decir que si se ampla suficientemente la oferta, y se reduce con
ello el precio del suelo marginal (hasta
llegar a su coste de oportunidad agrcola), dicha reduccin en el precio del
activo suelo ha de tener repercusin (a
la baja) en valor de las localizaciones
41
ms centrales. La figura n 3 ejemplifica

dicha hiptesis.
Si se ampla la cantidad de suelo
clasificado Q 1 hasta Q 2, no slo se reducir el precio del suelo en el margen
(P 1 P 2), sino tambin en las coronas
centrales (P 3 P 4). La eliminacin de
restricciones en la oferta pretende, por
tanto, reducir no slo el precio de las
reas perifricas, sino tambin el de las
zonas centrales.
Dicho planteamiento, sin embargo,
no tiene nada que ver con el proceso
real de la formacin de los precios del
suelo. Los valores urbanos se forman en
la realidad del centro a la periferia.
Quiere ello decir que la demanda se dirige inicialmente a las reas de mayor
atractivo urbano, normalmente las situadas ms centralmente, de mejor accesibilidad, representatividad social, o de
mayor calidad ambiental urbana, es
decir, a las ms escasas. Para luego
vertir (en la porcin de la demanda
no absorbida por aquella oferta) a zonas
progresivamente menos atractivas (de
menor centralidad, accesibilidad, etc.),
y as sucesivamente hasta llegar al peor
suelo puesto en mercado.
Dicho proceso de formacin de los
valores urbanos puede entenderse por
medio del smil del teatro. Imaginemos
que la ciudad es un teatro donde se representa una funcin muy especial (la
funcin de nuestra vida: residencia, trabajo, ocio, etc.), y donde hay un nmero
El carcter marginal de dicho suelo es, por tanto, de naturaleza jurdica, no econmica,
puesto que no existe del mismo demanda de tipo alguno.
limitado de localidades (el suelo urbanizado, heredado histricamente). En

dicho teatro hay numerosas localidades
ya vendidas (como sucede a menudo
cuando deseamos comprar entradas,
por medio de algn sistema telemtico,
de un espectculo muy solicitado!). Hay
algunas (muy pocas) vacantes bien situadas; algunas ms algo peor localizadas; y bastantes mal localizadas.
En este teatro se entra por estricto
orden de licitacin. Las entradas vacantes se subastan (y, en ocasiones, hasta se revenden, como en los grandes
acontecimientos deportivos) al mejor
postor. Lo que significa que los espectadores de mayor renta se apropian de
las mejores localizaciones (o las ms
representativas socialmente!), relegando
53
a los de rentas progresivamente ms reducidas a las peores localidades.

Nuestro teatro tiene una caracterstica interesante: no es completamente
rgido. Ms all de la zona de butacas
preexistente se encuentra un amplio espacio vaco en el que se pueden aadir
localidades. De hecho as sucede. Sin
embargo no se ocupa la totalidad de este
espacio vaco, que realmente es muy
grande, sino tan slo aqul, por lo general de mejor situacin, que es necesario
para ubicar a todos los espectadores. De
esta forma el precio se forma de la mejor
(el precio ms caro) a la peor (el ms
barato, el margen del teatro) situacin.
As se forman los precios en nuestro teatro, que no es otro que nuestra ciudad.
Y, as las cosas, tiene relativamente poca
Figura 3 : Proceso de formacin de los precios del suelo segn la poltica de la

liberalizacin
54
importancia cuanto espacio vaco queda

al final del teatro, cuanta ms oferta potencial del suelo se inyecta al mercado,
puesto que realmente es difcil aadir
localidades (suelo) bien situadas, y en
cambio es mucho ms fcil incorporar
ubicaciones menos deseables. Mayor
oferta de suelo menos atractivo no tiene
autnticamente efecto alguno en el mercado urbano.
La segunda de las hiptesis errneas
en que descansa la tesis de la liberalizacin del suelo consiste en el desconocimiento del proceso real de formacin
de los valores urbanos. Desconoce el
proceso intrnsecamente residual por el
que se forman los precios del suelo.
Dicha hiptesis parte del punto de
vista que el precio del suelo es un coste
ms del proceso inmobiliario, y que, en
consecuencia, mayores costes originarios del suelo determinan un precio de
la vivienda, o en general del producto
edificado, ms elevado, El precio del
suelo determina el de la vivienda.
De igual forma, el planteamiento que
ha originado la reforma de la legislacin
urbanstica en el camino de la liberalizacin parte del reconocimiento que mayores costes de transaccin del suelo
urbanizado, as como de la edificacin,
determinan precios inmobiliarios menos
asequibles; razn por la cual deberan reducirse las cargas que deben soportar los
propietarios-promotores, especialmente
42
la cesin de aprovechamiento urbanstico

a favor de la Administracin, que histricamente haban introducido las leyes del
suelo. Dicha cesin de aprovechamiento,
que no representa sino un impuesto indirecto, es un freno a la actividad inmobiliaria; razn por la cual su reduccin (e
incluso, supresin) representara un importante impulso a la urbanizacin y
construccin, el cual, al permitir la entrada en el mercado de ms suelo urbanizado debera permitir la reduccin del
precio del activo suelo, y por tanto del
producto edificado (viviendas). La reduccin de la cesin de aprovechamiento se
presenta, as, como otro de los instrumentos clave para alcanzar el objetivo central
de la reforma urbanstica impulsada: conseguir hacer ms asequible la vivienda.
En contraposicin al planteamiento
anterior cabe indicar que ya fue Ricardo,
en los albores del siglo XIX, el que estableci que la renta del suelo se formaba
despus de retribuir a todos los otros
agentes involucrados en el proceso de
produccin. El valor del suelo se origina,
en esta perspectiva, de la deduccin de
los valores en venta (o de la capitalizacin de los rendimientos) del producto
edificado, el conjunto de costes de urbanizacin, construccin y promocin, as
como el beneficio (o margen bruto) de
los promotores inmobiliarios.
El mtodo residual nos indica que a
pesar de su apariencia como coste del
proceso productivo 42 , el valor del suelo
Para un promotor concreto el suelo es un coste ms de produccin. Sin embargo el precio del
suelo, desde una perspectiva econmica ms profunda, se forma como residuo del proceso
de urbanizacin y edificacin. El planteamiento liberal tradicional confunde el anlisis
econmico con la perspectiva concreta de cada uno de los promotores inmobiliarios.
en realidad es un residuo del mismo. El

anlisis econmico permite deslindar las
formas (que el suelo no es sino un coste
ms) de los contenidos (el carcter residual del activo suelo). No es el precio
del suelo el que determina el de la vivienda, sino que es el precio de la vivienda (o en general, del producto edificado)
el que determina el precio del suelo. As:
Vs = V i - Costes - Beneficios
Siendo Vs , el valor del suelo, Vi, el
valor de mercado (o de capitalizacin)
de los productos inmobiliarios, y Costes
y Beneficios, el conjunto de costes y
beneficios necesarios para desarrollar la
promocin urbanstica.
El fundamento mismo de porque el

suelo tiene un valor residual se encuentra en el reconocimiento de que, por lo
general, el mercado de suelo es un mercado derivado de la vivienda (o de otros
productos edificados). Los usuarios lo
que demandan 43 es vivienda, no suelo,
el cual es tan slo el soporte material
para la edificacin. El mercado originario, por tanto, es el de la vivienda, resultando el del suelo una derivacin o
residuo del aqul.
43
44
55
De forma ms precisa, el concepto

residual del suelo podemos establecerlo,
segn la teora contempornea de la inversin, como el valor actualizado neto
de la promocin urbanstico-inmobiliaria, una vez establecidos los precios
de los productos inmobiliarios (determinados por la demanda de los mismos),
sus costes de produccin, as como la
retribucin y financiacin de la actividad
promotora (la tasa de descuento de la
inversin) 44 , segn la conocida expresin:
Vs = VAN(i) = (Ij - G j ) x (1/(1+i)n )
Siendo i, la tasa de retorno de la inversin, I j, los ingresos de la inversin
en el ao j, G j, los gastos de la promocin en ese mismo ao, y n, el nmero
de aos (u otras unidades temporales)
que durar la inversin.
Adems el mtodo residual nos permite obtener el precio del suelo en sus
dos escalas de transformacin fsica: el
valor de los productos edificados (por
medio del descuento de la inversin
edificatoria) determina el precio del
suelo urbanizado; y este ltimo (mediante el descuento de la inversin urba-
En Espaa los usuarios residenciales demandan, por lo general, vivienda debido a la forma
compacta y densa de la ciudad mediterrnea. En otras latitudes o culturas, tal vez los usuarios
demanden prioritariamente suelo (para vivienda unifamiliar); en estos casos el mtodo residual no tiene un papel relevante para obtener el precio del suelo urbanizado, aunque conserva todo su inters para determinar el valor del suelo sin urbanizar (conocidos, por el mtodo
de comparacin, los precios de los solares urbanizados).
Dicho valor residual, si ha sido bien establecido, debera identificarse con el valor de mercado
(entendido como el precio ms probable) del suelo. El mtodo residual debe converger con el
mtodo de mercado. No representa un mecanismo autnomo o independiente del mismo.
56
nizadora) el valor del suelo sin urbanizar.

Al producirse en realidad dos procesos
productivos, urbanizacin y edificacin,
el mtodo residual para obtener el valor
del suelo sin urbanizar es de naturaleza
bietpica:
Valor de la vivienda Valor del suelo
urbanizado Valor del suelo sin urbanizar
Ese es el motivo por el que el valor
en el margen no puede, por lo general,
igualar el coste de oportunidad agrcola,
como errneamente sostiene la hiptesis
liberalizadora. El precio en el margen se
establece en virtud del precio de venta
de las ltimas 45 viviendas puestas en
mercado 46 (en Espaa, normalmente,
las ms baratas suelen ser las de promocin pblica y subsidio especial), dadas
unas determinadas hiptesis de plazos
temporales, de beneficio y financiacin,
de la promocin inmobiliaria.
Dicho procedimiento de determinacin residual del valor del suelo evidencia la existencia de rentas diferenciales
entre el ltimo suelo puesto en mercado y el coste de oportunidad agrcola a
diferencia de lo sostenido (contra toda
evidencia emprica) por la teora liberal
estndar.
45
46
47
Igualmente permite demostrar la falacia en que esta ltima se instala al proclamar que la reduccin de las cargas
urbansticas (las cesiones de aprovechamiento) determinan una acusada moderacin del precio del suelo. Al no variar
las condiciones de la demanda, y por
tanto el precio de los productos inmobiliarios, las cesiones de aprovechamiento
lo que realmente representan es un
menor coste del suelo antes de proceder
a su desarrollo urbano. Implican una publificacin de una porcin del precio del
suelo antes de urbanizar, llevando a cabo
de forma material el precepto constitucional de participacin pblica en las
plusvalas generadas por la accin urbanizadora (art. 47 Constitucin Espaola).
El mtodo residual clarifica, asimismo, el proceso de formacin de las rentas
expectantes, ms all del margen urbano.
En cuanto el precio del suelo es siempre
un valor de expectativa, esto es: el valor
del suelo no es sino el valor actualizado
neto de los rendimientos futuros esperados (se basen o no en las determinaciones
del planeamiento urbanstico), nada impide, en principio, que el suelo ms all
de la raya (en el caso de existencia de
frontera), o del margen urbano (en el
supuesto de mercado plenamente liberalizado) adquiera una renta expectante 47 .
Cabe entender el trmino ltimas en el sentido de margen, esto es: las peores puestas en
el mercado.
O, en caso de suelo para vivienda unifamiliar, el precio de los ltimos solares urbanizados.
Cabe, no obstante, diferenciar si nos encontramos ante una expectativa amparada en los
aprovechamientos autorizados por el planeaniento, o si dicha expectativa se origina en simples hiptesis especulativas de los detentatadores del suelo. Este ltimo caso es el que se
produce intrnsecamente en los suelos situados ms all de la frontera urbanstica delimitadora
del suelo urbanizable, a diferencia de los comprendidos en suelo urbano o urbanizable, en los
que el planeamiento regula y autoriza aprovechamientos urbansticos.
Renta producida, en dichos tipos de

suelo, no en tanto en cuanto a su demanda actual, sino a la posible demanda futura de dicho suelo.
Queda entonces meridianamente
claro lo efectivamente realizado por la
nueva poltica liberalizadora: mientras
que con la legislacin anterior al suelo
situado ms all de la raya no se le
asignaban aprovechamientos urbansticos, ni se reconoca a los propietarios
derecho alguno de desarrollo urbano, y,
por lo tanto, exista un elevado grado
de incertidumbre acerca de su urbanizacin futura, la nueva ley, al eliminar
la frontera del urbanizable, y reconocer
derechos urbansticos a (prcticamente)
todos los propietarios de suelo, ha incrementado de forma considerable las
expectativas de los titulares de terrenos
situados ms all del margen urbano.
57
La figura n 4 resume el sentido del

cambio operado. Como puede verse,
lejos de conseguir rebajar el precio del
suelo, la liberalizacin (lnea punteada
de color gris claro) lo que realmente hace
es prolongar los valores del suelo reales
(generados dentro del margen urbano)
hasta el lmite del coste de oportunidad
agrcola, extendiendo las rentas expectantes hasta Q 3. En cambio la existencia
de frontera, como se deduca de la legislacin urbanstica de 1956 a 1998, si
bien no abola las rentas expectantes, si
las reduca (lnea punteada de color gris
oscuro) de forma acusada, al introducir
una abierta incertidumbre en relacin al
desarrollo urbano futuro de esos suelos.
Con la legislacin urbanstica anterior
ningn promotor-inversor de suelo estara dispuesto a pagar por el territorio
situado extra-muros una cantidad elevada: primero, por no existir demanda
Figura 4 : El mercado virtual de suelo generado por la nueva poltica urbanstica
58
efectiva de esas localizaciones en el

momento presente; en segundo lugar,
por carecer de aprovechamiento urbanstico, y por tanto de la necesaria componente de cargas y beneficios; y en
tercer lugar por no existir decisin por
parte de la autoridad urbanstica de
desarrollar el sector. Demasiadas incertidumbres para un operador econmicamente racional, lo que conducira
probablemente a que, en caso de adquirir ese suelo, actualizase su particular
hiptesis de coste-beneficio a un tipo de
retorno de la inversin con una elevada
componente de riesgo 48 .
El desarrollo de la poltica urbanstica de la LS 98 conseguir, probablemente, frente al proclamado objetivo de
48
49
reducir el precio del suelo y hacer la vivienda ms asequible a toda la poblacin, la generacin de un nuevo
mercado de suelo: un mercado virtual,
en el que las expectativas urbansticas
no amparadas en la demanda actual y
real, jueguen un protagonismo desorbitado, y hacia el que se dirijan capitales,
que de esta manera se convertirn en
improductivos, o se detraern de la fiscalidad (si se trata de dinero negro) 49 .
El encarecimiento, y no tanto el abaratamiento, del precio del suelo; la creacin de un mercado virtual altamente
especulativo, de activos inmobiliarios:
esa es la perspectiva que nos depara la
nueva poltica inaugurada en 1998.
Digamos un 20 25% neto, frente al usual 15% con que se opera en caso de existencia de
mayores certidumbres.
Puesto que la inversin en suelo, en Espaa, prcticamente, est exenta de tributacin, ya
que, gracias a su elevada dosis de falta de transparencia, permite blanquear con facilidad el
dinero negro.
Referencias
59
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196 1.
(Recebido para publicao em outubro

de 1998)
Jos ep R oca C lade ra diretor do

Centro de Poltica de Suelo y Valoraciones de la Escuela Tcnica Superior de Arquitectura de Barcelona de
la Universidad Politcnica de Catalua
Mal colm C. Burn s pesquisador

do Centro de Poltica de Suelo y Valoraciones de la Escuela Tcnica Superior de Arquitectura de Barcelona de
la Universidad Politcnica de Catalua
Reestructuracin
Econmica,
Reforma del Estado y Mercados
de Tierra Urbana 1
Mario Lungo
Este trabajo se sita en el nivel macroeconmico y al nivel poltico general.

Trata de explorar las consecuencias, en
el funcionamiento de los mercados de
tierra urbana, de dos procesos que estn
ocurriendo en casi todos los pases de
Amrica Latina y el Caribe, en diferentes
grados y formas, durante los ltimos
aos: la reestructuracin de las economas, iniciada en los aos 80 con la
aplicacin de los programas de estabilizacin y ajuste, y la reforma del Estado,
proceso que se desarrolla con fuerza,
principalmente, durante los aos 90, y
donde el rasgo ms distintivo es la privatizacin.
Ambos procesos conforman, se sostiene en este trabajo, el marco contextual general que contribuye a explicar
1
los cambios que est experimentando el

funcionamiento de los mercados de tierra urbana, los cuales presentan en las
dcadas anteriores caractersticas especficas en los pases de Amrica Latina
y el Caribe (Smolka, 1997). Los rasgos
actuales de los procesos de urbanizacin
en estos pases, constituyen el marco
contextual especfico de estos cambios,
entre los que podemos destacar los siguientes: la regularizacin y legalizacin
de la tenencia y la propiedad de la tierra que se encuentra en situacin ilegal;
la modificacin de los factores que determinan que estos mercados sean estructuralmente imperfectos, derivados
de los cambios en las polticas econmicas y en el marco regulatorio; la emergencia de nuevas formas de segregacin
socio-espacial; etc.
Trabajo elaborado para el Lincoln Institute of Land Policy. En su elaboracin se cont con la
valiosa colaboracin de Francisco Oporto
62
Reestructuracin Econmica, Reforma del Estado y Mercados de Tierra Urbana
Dos interrogantes surgen de la observacin de estas transformaciones en

los marcos contextuales mencionados:
Estn modificando las caractersticas especficas del funcionamiento de

los mercados de tierra urbana en
Amrica Latina que haban prevalecido hasta inicios de la dcada de los
aos 90 y generando otras nuevas?
O al contrario, Estn conduciendo

estos cambios al desaparecimiento
de las peculiaridades del funcionamiento de estos mercados, creando
una tendencia a que este funcionamiento se asemeje al de los pases
desarrollados como producto del
proceso de globalizacin en curso?
Esta ltima es, quizs, la interrogante

clave a responder, pues ella est estrechamente asociada al proceso de globalizacin mencionado 2 .
El caso de los programas de regularizacin de la tierra urbana en situacin
ilegal, cuyo peso ha constituido durante largo tiempo uno de los rasgos centrales de los mercados de tierra urbana
en nuestros pases, constituye un buen
ejemplo de estos cambios y fundamenta la validez de las anteriores preguntas.
La respuesta que se de a las mismas
es clave, adems, para el objetivo del
conjunto de trabajos que se presentan
2
en este libro, cuyo eje es, precisamente,

relevar los rasgos que peculiarizan al
funcionamiento de los mercados de tierra urbana en Amrica Latina. Ellas,
evidentemente, no pueden ser respondidas dentro de los lmites de este trabajo, cuyo objetivo se limita a plantear
ideas sobre los rasgos actuales del funcionamiento de los mercados de tierra
y su relacin con los procesos de reestructuracin de la economa, la reforma
del Estado y el nuevo carcter que est
asumiendo la urbanizacin, para promover su discusin. Ideas que se presentan bajo la forma de proposiciones
al final de este ensayo.
Sin embargo, este intento se debe
tener en cuenta que, aunque los procesos
de reestructuracin de la economa y de
reforma del Estado son comunes a la
mayora de pases de Amrica Latina y
el Caribe, sus historias sociales y polticas
son diferentes, as como la dimensin de
sus economas, por lo que las proposiciones que se presentan, que podran
servir de base para la construccin de hiptesis, deben ser entendidas dentro de
las condicionantes particulares de cada
pas. Basta sealar, por ejemplo, la diferente temporalidad del proceso de reestructuracin de la economa colombiana,
derivada de sus peculiares condiciones
macroeconmicas, la dimensin territorial y la divisin poltico-administrativa de
Brasil, o el carcter del sistema poltico
mexicano.
Existe una abundante literatura sobre el proceso de globalizacin. En un trabajo reciente

relacionado con los procesos de urbanizacin (Cuervo, 1996), propone en anlisis diferenciado de tres dimensiones: la mundializacin financiero-monetaria; la mundializacin productiva; y la mundializacin comercial. Cada una de ellas, y el nivel de sus relaciones, incide
de manera peculiar en los sistemas urbanos existentes en cada pas.
Mario Lungo
Por otra parte, en poco tiempo los

lmites de un proceso de globalizacin
mal entendido, que algunos imaginaron
llevaran a la anulacin de las particularidades de cada pas, han generado
manifestaciones de resurgimiento de
nacionalismos de distinta ndole y el reforzamiento de los intereses y de las
entidades locales, que se apoyan en los
programas de descentralizacin, lo que
exige tomar en consideracin, junto a
las tendencias generales, la persistencia
de estas particularidades, para no caer
en extrapolaciones de poca validez.
Mencionemos algunos ejemplos al
respecto. En la ciudad de Mxico, la
nueva Ley Agraria que modifica el
estatus de las tierras ejidales, hace que
el papel, que hasta hace poco venan
jugando los ejidos, como oferentes de
tierra urbana para los sectores populares, y como posible reserva territorial
para limitar el crecimiento de la ciudad,
se vea drsticamente reducido (Cruz R.,
1993). El agotamiento de las tierras
eriales en el caso de Lima hace que su
importante rol en la solucin de los problemas habitacionales de los sectores de
menores ingresos est prcticamente
desapareciendo, planteando nuevos
desafos al desarrollo de esta ciudad
(Driant y Grey, 1987). En San Salvador,
la Ley de Reforma Agraria de 1980 congel, aunque sea temporalmente, la
incorporacin al crecimiento urbano, de
una importante rea de 800 hectreas
cultivadas de caf, situadas en los lmites
de las colonias donde los precios de la
tierra son los ms elevados de la ciudad,
al pasar esta rea a manos de los trabajadores constituidos en una cooperativa
63
agrcola (Barraza, 1994). Casos como

estos se repiten en muchos pases de
Amrica Latina y el Caribe, afectando,
singularmente, el funcionamiento de los
mercados de tierra urbana.
No se debe, entonces, hablar de
mercados de tierra urbana al nivel latinoamericano, ya que estos se concretizan
a nivel nacional. La cuestin clave est
en analizar los efectos de los ejes comunes de transformacin que atraviesan a
nuestros pases: la reestructuracin de
la economa y la reforma del Estado
sobre el funcionamiento de estos mercados. Incluso habra que, en un anlisis
ms fino, hacer la diferencia entre los
cambios que estos ejes comunes provocan en las condiciones en que funcionan
los mercados de tierra urbana, y las
transformaciones en el funcionamiento
mismo de stos. Los primeros podramos denominarlos como efectos indirectos, y los segundos como efectos
directos. A nivel de las polticas macroeconmicas, y dentro de la lgica de que
el mercado es el mejor asignador de recursos, el nfasis se colocara en el anlisis y la intervencin sobre los efectos
indirectos.
A pesar de las dificultades anteriores,
consideramos de gran validez explorar
cuales son las consecuencias que los
procesos de reestructuracin de la economa y de reforma del Estado estn
provocando en el funcionamiento de los
mercados de tierra en nuestros pases a
un nivel general. En este sentido, es interesante retomar la discusin levantada
en una investigacin urbana reciente
(Portes y Dore, 1996), respecto a la uti-
64
lidad de la metodologa de las mximas

diferencias, de acuerdo a la cual las
hiptesis que se cumplen en contextos
socio-polticos de gran diversidad tienen
mayor validez e importancia terica que
aquellas que se cumplen para contextos
de mayor similitud. En nuestro caso,
aquellos cambios en el funcionamiento

de los mercados de tierra urbana que
sean comunes a los pases de Amrica
Latina y el Caribe, considerados como
unidades de anlisis de gran diversidad,
deberan ser el objeto de nuestra mayor
atencin.
La reestructuracin de la economa y la reforma

del Estado, y sus efectos directos e indirectos en el
funcionamiento de los mercados de tierra urbana
Es posible afirmar que la reestructuracin de la economa y la reforma del

Estado constituyen constantes que recorren la historia reciente de todos los
pases de Amrica Latina y el Caribe.
Desde el ejemplo paradigmtico de la
liberalizacin, apertura al exterior y desregulacin que es Chile, hasta las transformaciones en curso en la economa
centralmente planificada que es Cuba,
es posible observar estos procesos, modificando sustancialmente el panorama
prevaleciente hasta los aos 80.
ra de nuestros pases; el segundo, a

partir de 1990, est marcado por la apertura hacia el exterior y una reactivacin
del crecimiento econmico.
Es necesario hacer una diferenciacin en dos perodos que presentan caractersticas diferentes y que tienen
consecuencias distintas en el funcionamiento de los mercados de tierra: el primero, entre 1982 y 1989, se caracteriza
por un cierre hacia el exterior y una profunda recesin econmica en la mayo-
Estos procesos y sus programas

tienen lmites cada vez ms visibles, Sin
embargo, sus avances y el carcter ineludible que tienen hasta el momento, ya
han provocado cambios en procesos
especficos como el que nos ocupa en
este trabajo.
A nivel general, los programas de los

procesos de reestructuracin de la economa y de reforma del Estado que tienen una mayor incidencia, directa e
indirecta, en el funcionamiento de los
mercados de tierra urbana, se presentan
en el Cuadro 1.
Mario Lungo
65
C uadro 1
Reestructuracin de la
Economa
1. Estabilizacin Macroeconmica
Control de la inflacin
Estabilidad del tipo de cambio
2. Liberalizacin de Precios, Tarifas y Tasas de Interes
3. Modernizacin Tributaria
4. Apertura Comercial
5. Cambios en la Estructura de las Exportaciones
6. Modernizacin Tecnolgica
7. Promocin de Inversiones Extranjeras
8. Cambios en la Relacin Capital/Trabajo
9. Privatizacin de Activos Estatales
Reforma del Estado
1. Reduccin del Aparato Estatal

2. Modernizacin del Aparato Estatal
3. Privatizacin de Activos Estatales
4. Descentralizacin
5. Modificacin en la Funcin Reguladora
Los efectos directos

Veamos a continuacin cuales son los
efectos directos de estos procesos en el
funcionamiento de los mercados de
tierra urbana.
LA
R EESTR U C TU R AC IO N D E LA EC O N O M IA
La estabilizacin de los indicadores

macroeconmicos, especialmente al reducir las tasas de inflacin, que llegaron
a alcanzar niveles extraordinarios en
varios pases de Amrica Latina, y al
estabilizar las tasas de cambio de las
monedas nacionales, tuvo una incidencia clara en el bien tierra urbana como
una inversin que garantiza el valor de
los ahorros y en los procesos de especulacin en torno al mismo, en los ltimos al cambiar su carcter por el papel
cada vez ms importante que juegan los
promotores inmobiliarios 3 , dos de las
caractersticas que peculiarizan el funcionamiento del mercado de tierras urbanas en Amrica Latina y el Caribe.
La liberalizacin de los precios, tarifas y tasas de inters, al traducirse en
un incremento de los precios, acentan
otra de las caractersticas que singula-
Se observa, en varios pases de Amrica Latina y el Caribe, la presencia de compaas

inmobiliarias de carcter transnacional que operan en distintos segmentos de los mercados
de tierra, entre ellos las zonas costeras de alto potencial turstico.
66
rizan a los mercados de tierra urbana

en Amrica Latina y el Caribe: el alto
grado de segregacin socio-espacial,
aunque sta asume nuevas formas en
las ltimas dcadas (Rolnik et al, 1990;
Sabatini, 1997).
La modernizacin tributaria podra
incidir, aunque no existen todava evidencias al respecto, en la posibilidad de
captacin de plusvalas inmobiliarias,
cuyo poco desarrollo consideramos
constituye otro de los rasgos propios de
la problemtica que nos ocupa en nuestros pases.
Los programas de apertura comercial, los cambios en la estructura de las
exportaciones, y la promocin de las inversiones extranjeras, especialmente en
aquellos sectores que buscan ventajas
de localizacin, van a replantear los tradicionales esquemas de ubicacin de los
establecimientos industriales y de localizacin de los centros comerciales y de
servicios, especialmente los financieros
y de gestin especializada. Se va configurando, as, en todos los pases, un
nuevo mapa econmico y social, cada
vez ms distanciado del mapa polticoadministrativo oficial, con nuevas regiones ganadoras y perdedoras a nivel
nacional (Daher, 1990), y en el interior
de las reas urbanas, con una paradjica
integracin/segregacin entre los distintos sectores sociales de la ciudad, modificando las tradicionales formas de
segregacin socio-espacial. Estas dinmicas territoriales estn afectando decisivamente en la demanda de tierra
urbana, modificando el funcionamiento
de los distintos mercados de este bien.
La modernizacin tecnolgica, pero

sobre todo las profundas transformaciones en las relaciones entre el capital y el
trabajo que la reestructuracin de la economa est introduciendo, afectan el funcionamiento de los mercados de tierra
urbana al modificar las condiciones de
un segmento importante de la demanda: los trabajadores cuya inestabilidad
laboral y el carcter oscilante de los ingresos hacen obsoletos los esquemas de
acceso a este bien, que aunque extremadamente limitados, existan en el perodo anterior en que el Estado jugaba
un papel de prestador directo de bienes
y servicios, y tena una relativamente alta
capacidad reguladora.
LA
R EFO R M A D EL
E STAD O
En lo que se refiere al proceso de reforma del Estado, al orientarse los programas de reduccin y modernizacin del
aparato estatal en el sentido de convertir al Estado en facilitador de las actividades del mercado, se produce una
prctica desaparicin de su papel de
agente directo, a travs de la inversin
en la compra y la provisin de tierra,
vivienda, infraestructura y servicios urbanos, para los sectores sociales de
menores ingresos.
Pero sin embargo, por otra parte, se
plantea la necesidad de la incorporacin
al mercado de los terrenos en que se
asientan estos sectores, surgiendo, y
desarrollndose con fuerza, los programas de modernizacin de catastros y
registros, y de regularizacin de importantes segmentos de tierra urbana que
Mario Lungo
se encuentran en una situacin legal que

impide su incorporacin al mercado formal (Caldern, 1996), programas que
pueden ser decisivos en la disminucin
del mercado informal de tierras urbanas,
otro de los rasgos emblemticos del funcionamiento de estos mercados en Amrica Latina y el Caribe.
Lo anterior se acompaa de las modificaciones en las funciones reguladoras
del Estado en este campo a travs de
un doble camino: la liberalizacin y modernizacin de las normativas relacionadas al desarrollo urbano, y la reduccin
del papel y del poder de las instituciones
responsables del mismo. Un ejemplo de
liberalizacin de las normas es la posibilidad de tener un coeficiente de ocupacin del suelo mayor si establecido a
cambio de algn tipo de compensaciones (pago, transferencia de derechos de
construccin no utilizados en otras zonas
de la ciudad, etc.). La intervencin estatal en los mercados de tierra urbana
tiende a ser, en la mayora de nuestros
pases, cada vez ms dbil, aunque en
algunos casos, para lograr los cambios
buscados, puede tambin ser fuerte, as
sea por perodos cortos.
Pero contrariamente, existe un componente del proceso de reforma del
Estado, que puede constituirse, en los
casos en que efectivamente de desarrolle, en un contrapeso a la disminucin
del papel regulador del Estado en el funcionamiento de los mercados de tierra
urbana: la descentralizacin. Efectivamente, si se lleva a la prctica, la descentralizacin introduce un importante
nmero de nuevos agentes sociales y
67
econmicos, entre ellos los gobiernos

locales, que se sumarn a los tradicionales agentes que han actuado en estos
merca dos.
La privatizacin, por ltimo, en los
pases en que la propiedad fiscal o pblica de tierra urbana es importante, al
incorporar en los mercados cantidades,
a veces altamente significativas, de tierra
pblica (por ejemplo las tierras propiedad de las empresas de ferrocarriles), introduce variaciones sensibles en la oferta
de este bien de carcter finito.
Una especial atencin debe ponerse
a un proceso que, aunque asociado a la
liberalizacin generalizada que experimentan las economas de Amrica Latina y el Caribe, tiene implicaciones
vinculadas a las peculiaridades histricas
nacionales: la introduccin en el mercado de importantes cantidades de tierras
de propiedad ejidal o comunitaria, las
que, aunque se ubiquen territorialmente
en reas rurales o suburbanas, modifican sustancialmente el funcionamiento
de los mercados de tierra urbana, tal
como lo mencionbamos anteriormente
para el caso mexicano.
Aqu queremos sealar que, aunque
remite a otra problemtica, es indispensable incorporar en el anlisis del funcionamiento de los mercados de tierra
urbana, los efectos de las transformaciones que estn ocurriendo en los mercados de tierra rurales, vnculo causal
mutuo que no puede ser dejado de lado.
En el caso de los pases de poca extensin territorial, por ejemplo, especialmente las tierras cercanas a las ciudades
68
que se dedican a la agricultura, estn

sometidas a fuertes presiones de reconversin de sus usos.
LOS
EFEC TO S IN D IR EC TO S
Como decamos anteriormente, los efectos indirectos se refieren a los cambios

en las condiciones de funcionamiento
de los mercados de tierra urbana, que
los procesos de reestructuracin de la
economa y de reforma del Estado estn
provocando.
Hemos seleccionado aquellos cambios de carcter ms general provocados
por ambos procesos y que tienen una
incidencia a mediano plazo en estas
condiciones de funcionamiento. Uno de
ellos, el nuevo carcter de la urbanizacin, que tiene tambin impactos directos, ser analizado en el punto siguiente.
El primero es el predominio, en el
actual modelo de acumulacin, del sector financiero y los servicios especializados de alto nivel dirigidos hacia las
empresas, pasando la industria y la agricultura a ocupar un papel subordinado.
El segundo es la modificacin de los
patrones de localizacin, a nivel nacional, de las actividades econmicas que
est generando el nuevo modelo de acumulacin econmica orientado a las
exportaciones, donde las vinculaciones
internacionales tienen, muchas veces,
preeminencia sobre los criterios que se
circunscriben a los espacios nacionales.
El tercer cambio generador de efectos
indirectos es la transformacin de los

mercados de trabajo urbanos, caracterizados por su creciente informalizacin y
segmentacin. A lo anterior hay que
sumar la creciente transnacionalizacin
provocada por los flujos de migracin
internacionales, lo que es sumamente
importante en el caso de las pequeas
economas de Centroamrica y el Caribe.
El cuarto es la persistencia de altos
niveles de pobreza que el modelo actual
no ha logrado reducir sustancial y sostenidamente, a pesar de la disminucin
del ritmo de su crecimiento que muestran los indicadores econmicos de algunos pases.
El quinto, el crecimiento de las restricciones ambientales, derivado del aumento de la conciencia, a nivel mundial
y en cada pas, de que es necesario incorporar criterios de sostenibilidad al
desarrollo de nuestras sociedades. En
este aspecto, los organismos de cooperacin internacional y multilateral estn
jugando un papel importante.
Por ltimo, y aunque de desigual
trayectoria en los distintos pases, es la
disminucin de la importancia de la planificacin, en sus distintos niveles, que
afecta la institucionalidad y los marcos
regulatorios vigentes que inciden en el
funcionamiento de los mercados de
tierra urbana.
En efecto, se asiste en la mayora de
pases latinoamericanos, y de acuerdo
a las actuales opciones de poltica que
reducen el papel del Estado al de facilitador del mercado, a una perdida de peso
Mario Lungo
69
de la funcin planificadora del primero

(en muchos de ellos se han suprimido
los Ministerios de Planificacin y su
papel es asumido por los Ministerios de
Hacienda). No obstante, tambin se
observa un retorno a la planificacin del
desarrollo a nivel local, tendencia asociada a la descentralizacin, lo que
puede llevar a plantear que la prdida
de importancia de la planificacin tiene

un carcter coyuntural.
En el cuadro siguiente se sintetizan
los efectos directos en el funcionamiento
de los mercados de tierra urbana, y los
cambios en las condiciones en que stos
operan y que ocasionan efectos de tipo
indirecto:
C uadro 2
Procesos
Efectos Directos en el
Funcionamiento de los
Mercados de Tierra Urbana
Cambios en las Condiciones

de Funcionamiento de los
Mercados que Provocan
Efectos Indirectos
Disminucin del rol de la tierra

como garanta del valor de los
ahorros
Cambios en los procesos de
especulacin por el papel creciente
de los promotores inmobiliarios
Disminucin en la oscilacin de
los precios aunque stos tienden
Reestructuracin de
Predominio del sector financiero
a crecer
y de servicios
la Economa
Modificacin de las condiciones
Modificacin
de los patrones de
de captacin de las plusvalas
localizacin de las actividades
inmobiliarias
econmicas
Cambios en la demanda derivados
Transformaciones
de los mercados
de los nuevos patrones de
de trabajo urbanos
localizacin de las empresas y de
la precariedad de los ingresos de
Altos niveles de pobreza
los sectores populares
Aumento de las restricciones
ambientales
Debilitamiento del marco
Prdida
de peso de la
regulatorio y de la capacidad
planificacin
de gestin institucional
Incorporacin al mercado de tierra
que estaba anteriormente en
Reforma del Estado
situacin de ilegalidad
Ampliacin del nmero de agentes
intervinientes en los mercados
Incorporacin al mercado de tierra
pblica
70
El nuevo carcter de la urbanizacin y sus

consecuencias
A pesar de que el proceso de urbanizacin marcha con un ritmo diferente al
de los cambios en la economa (Lungo,
1995 ), son ya visibles, luego de casi dos
dcadas desde que se inici la transformacin del modelo de crecimiento
econmico basado en la sustitucin de
importaciones, algunos rasgos que caracterizarn el desarrollo de las ciudades
en los aos futuros y que estn relacionados con los procesos de globalizacin,
especialmente con la reestructuracin de
las economas (Harris, 1996). Examinemos brevemente aquellos que tienen
ms relacin con el funcionamiento de
los mercados de tierra urbana.
Uno de ellos es el nuevo patrn de
localizacin de las actividades econmicas. La industria, especialmente la maquila, tiene requerimientos diferentes a
los de la industria tradicional. Esto conduce al surgimiento de una nueva estructura regional de la economa a nivel
nacional y a cambios en la red urbana,
con nuevas y ms estrechas vinculaciones transnacionales, que son, en algunos
pases, de mucha importancia. En el
caso de Mxico, por ejemplo, el peso demogrfico de la capital ha disminuido,
pasando de albergar el 20% de la poblacin nacional en 1980, a 18.5% en
1990, mientras es visible el acelerado
crecimiento e importancia de las ciudades de la frontera norte (Pradilla, 1993;
H ABITAT , 1996). Lo mismo ocurre a nivel
intraurbano por las nuevas exigencias
de localizacin de los centros financieros
y de servicios especializados, que han

modificado el tradicional rol de las reas
centrales de las principales ciudades,
adquiriendo cada vez ms estas ciudades una configuracin policntrica.
Estas tendencias estn en la base de
numerosos estudios que estn revisando a nivel subregional cuestiones como
la primaca y las redes urbanas (Lungo,
1994), en el marco de un continuado
crecimiento de la poblacin urbana que
hace que este momento, en Amrica
Latina y el Caribe, ms del 70% de la
poblacin viva en reas urbanas, una
proporcin casi similar al de Europa
(H ABITAT , 1996) y que, en el marco del
actual proceso de globalizacin, vuelve
a poner de relieve la utilidad de los enfoques como el de sistemas mundiales
para comprender la nueva dinmica de
la urbanizacin (Smith, 1996).
Otro de los rasgos relevantes es el
contradictorio movimiento entre el mercado informal y el mercado formal de
tierras urbanas. Se asiste, en algunos
pases, a un incremento de la urbanizacin formal, no ajena a los programas
de regularizacin que se estn impulsando, mientras en otros la urbanizacin
desregulada ha cobrado impulso, no
necesariamente asociada a la demanda
de tierra por parte de los sectores de
menores ingreso. Un ejemplo de lo ltimo es el creciente nmero de urbanizaciones para sectores sociales de altos
ingresos situadas cerca de las ciudades,
Mario Lungo
en terrenos de alta calidad, pero que

estn fuera del radio territorial de las
regulaciones urbanas vigentes.
Una tercera caracterstica es la emergencia de nuevas formas de segregacin
socioespacial. Efectivamente, encontramos que la desregulacin, al eliminar
restricciones al uso de la tierra urbana,
provoca a la vez una mezcla de usos y
el surgimiento de enclaves residenciales
que evidencian el aumento de la desigualdad social que genera el actual
modelo de acumulacin (Caldeira,
19 96 ).
Otro rasgo de la urbanizacin actual
en nuestros pases es la acentuacin de
la degradacin del medio ambiente en
las ciudades, lo que genera riesgos ambientales, que combinan las amenazas
de tipo natural y antrpico, con el aumento de los niveles de vulnerabilidad
social existentes (Fernndez, 1996).
71
Ligado al anterior, estn las transformaciones tecnolgicas y de las formas

de provisin de la infraestructura y los
servicios urbanos (Mohan, 1994) que en
algunos casos modifican los requerimientos de tierra urbana, que constituye
un soporte para los mismos.
Finalmente, y como rasgo que engloba a los anteriores, observamos la
caducidad de las formas de gestin urbana 4 , heredadas del perodo anterior, y
la bsqueda de nuevas formas de gestin del desarrollo de las ciudades,
donde muchas de las propuestas estn
marcadas por dos hechos: los intentos
de que estas nuevas formas de gestin
se orienten a promover la liberalizacin
y la internacionalizacin de las funciones
urbanas para que las ciudades cumplan
un papel en el proceso de globalizacin,
y el sesgo de marketing que caracteriza
a varias de las acciones de estas nuevas
formas de gestin urbana 5.
Algunas evidencias empricas a la luz de un caso

especfico
Definitivamente no es posible, en el
marco de este trabajo, aportar evidencias empricas sustantivas para fundamentar las ideas planteadas en los
puntos anteriores. Es til, no obstante,
mostrar algunas cifras del comportamiento de las economas latinoamericanas y caribeas sobre los argumentos
expuestos. Ellas se presentan a continuacin, haciendo nfasis, para algunos
Entendemos por gestin en este ensayo el conjunto articulado de acciones de planificacin,

regulacin, administracin e inversin, que hacen tanto las instituciones pblicas como el
sector privado (Lungo y Prez, 1990).
Un ejemplo de esta tendencia se encuentra en la promocin de eventos deportivos como los
Juegos Olmpicos, o las ferias mundiales, as como los procesos de renovacin y ampliacin
asociados a su realizacin.
72
aspectos, en el caso especfico de El

Salvador, el cual presenta uno de los ms
rpidos procesos de estabilizacin y
ajuste de la economa, y un alto grado
de desregulacin de distintas actividades.
Adicionalmente, este es uno de los pases
donde el Banco Mundial est impulsando
una profunda modernizacin del sistema
de registro y catastro inmobiliario.

Al nivel latinoamericano, aunque la
reestructuracin de las economas no ha
producido los mismos resultados en la
reduccin de las tasas de inflacin, es
claro que, como tendencia general, este
objetivo se ha ido logrando.
C uadro 3 : Tasas de inflacin de pases seleccionados (1982 - 1995)

El Salvador
Argentina
Brasil
Chile
Colombia
1982
11.7
164.8
97.8
77.8
11.7
1987
24.9
131.6
229.8
19.9
24.9
1995
11.4
1.6
22.0
8.2
22.6
Fue nte : Latin American and the Caribbean. Selected Economic and Social
Data. USAID, 1995
Respecto a la modificacin de la estructura de las exportaciones, se observan

los sustanciales cambios operados en algunos pases luego de 15 aos de ajuste y
estabilizacin de las economas.
C uadro 4 : Estructura de las exportaciones en pases seleccionados
Brasil
Chile
El Salvador
Primarios
Secundarios
Otros
Primarios
Secundarios
Otros
Primarios
Secundarios
Otros
1980 (%)
59.6
38.7
1.8
89.2
9.5
1.3
72.7
23.4
3.9
1987 (%)
50.4
44.8
4.8
90.3
8.8
0.9
66.9
31.0
2.1
Fue nte : Elaboracin propia en base a CEPAL (1996) y World Bank (1990)
1995 (%)
23.0
72.5
4.5
58.2
41.8
0.0
25.6
34.9
39.5
Mario Lungo
73
Bastan estos ejemplos para ver como

la reestructuracin de la economa, de
mantenerse tendencias como las anteriores, puede introducir modificaciones en
el funcionamiento de los mercados de tierra urbana en los pases latinoamericanos.
Si se analiza un caso especfico como
El Salvador, es posible observar en detalle las consecuencias en este funcionamiento. Para ello observaremos algunos
indicadores econmicos.
Sealemos, previamente, que la estabilidad de los indicadores macroeconmicos que muestra este pas se basa
no en la produccin nacional, sino en
dos factores externos: el alto volumen
de fondos, en carcter de donacin,
recibidos entre 1980 y 1995 6 , y el creciente monto de remesas que enva la
poblacin salvadorea que ha migrado
al exterior, principalmente haca los
Estados Unidos (Lungo, 1997).
C uad ro 5 : Evolucin de las remesas provenientes de los migrantes con relacin al

PIB, las exportaciones de caf y la maquila (millones de US$)
El Salvador, 1991-1996
Remesas
% del PIB
Proporcin con
relacin a las
exportaciones
de caf
Proporcin con
relacin a las
exportaciones
de maquila
1991
1994
1995
1996
900.820
14.9
1,106.300
11.9
1,219.500
11.1
1,264.400
10.5
4/1
5/1
6/1
6/1
7/1
2/1
2/1
2/1
Fue nte: Elaboracin propia en base a datos del Banco Central de Reserva
Esta situacin, sumada al control de

la inflacin y a la estabilizacin del tipo
de cambio 7, hizo que, entre 1989 y 1995,
6
ocurriera una expansin del consumo

que no guardaba relacin con la estructura productiva interna, generando una
El Salvador, a raz de la guerra de los aos 80, y para promover las reformas econmicas y del
Estado, y posteriormente para la reconstruccin del pas, fue uno de los mayores receptores de
ayuda internacional a nivel mundial.
Desde mediados del siglo hasta 1985, el cambio monetario se mantuvo estable en El Salvador,
mostrando la economa una de las tasas de inflacin ms bajas de Amrica Latina. Luego de la
devaluacin de ese ao, la tasa cambiaria se ha mantenido sin modificaciones nuevamente.
74
importante demanda de bienes inmobiliarios y provocando una importante alza

en los precios de la tierra urbana.
Al observar la dinmica general de
la economa a travs de la formacin del
Producto Interno Bruto (PIB), es posible
apreciar el dinamismo adquirido por el

sector vivienda, en particular, y por el
sector de la construccin en general,
incrementando su participacin dentro
del PIB durante los ltimos aos, generando un mayor dinamismo en los mercados de tierra, en particular los urbanos.
C uad ro 6 : Estructura del PIB por rubros escogidos. El Salvador, 1989/1995

(Precios corrientes en millones de US$)(a)
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
Agricultura
28.4
11.2
17.5
14.6
14.3
14.4
14.6
Industria
18.8
18.6
22.1
23.8
22.4
22.3
21.8
2.8
2.6
3.5
4.4
4.4
4.6
4.5
Comercio
21.1
34.6
18.9
18.9
18.7
19.2
19.5
Vivienda
3.7
5.8
10.8
9.9
9.0
8.3
7.9
3,704.6
4,719.2
4,895.9
5,728.9
6,956.6
8,116.4
9,656.4
Construccin
Total
Fue nt e: Revista del Banco Central de Reserva, varios aos

(a) Las cifras, a pesar de estar en precios corrientes, permiten ver las tendencias
Dada las limitaciones territoriales del

pas, el dinamismo adquirido durante
estos aos por los mercados de tierra
urbana tambin se reflejaron en el alza
de los precios.
Aunque no existe informacin detallada sobre la evolucin de precios
dentro de los mercados de tierra urbana,
los datos proporcionados por una empresa salvadorea que se encarga de llevar
las estadsticas sobre la evolucin del
sector formal de la vivienda, permiten
notar el fuerte incremento de precios ocurrido durante los ltimos aos, los cuales
han crecido a razn del 300% o ms en

la mayora de los casos (Grfico 1).
El mayor incremento en los precios
de la tierra se da en ciertas zonas dentro
del Area Metropolitana de San Salvador (AMSS), la aglomeracin urbana
que concentra la mayor parte de servicios, comercio y produccin industrial
en el pas, lo cual econmicamente hace
ms atractivo el desarrollo de los mercados de tierra en esta zona. Basta comparar, en ese sentido, la evolucin de
los precios de la tierra dentro del AMSS
y en las ciudades secundarias.
Mario Lungo
75
Grfico 1 : Precio promedio de la vara cuadrada en zonas seleccionadas del Area

Metropolitana de San Salvador de las principales ciudades secundarias (a)
Fuente : Mc Cormack, Estadisticas de la construccin, 1995

(a) 1 vara cuadrada equivale a 0.7396 metros cuadrados
Las diferencias de precios estn vinculadas a la evolucin de los precios de

construccin en las distintas las zonas,
las cuales en el caso del AMSS evidencian las diferencias de ingresos de los
diferentes sectores sociales. Esto est
tambin estrechamente ligado a las
orientaciones del crdito otorgado por
la banca comercial, la cual fue privatizada nuevamente a partir de 1989.
Observando la evolucin de estos
crditos, es fcil notar el impacto positivo
experimentado en el sector de la construccin. Aunque el mayor peso en el
otorgamiento de crditos sigue estando
sobre los sectores comercial e industrial,
las cifras denotan una mayor participacin del sector de la construccin como
demandante de crdito durante los ltimos aos.
Pero al analizar en detalle el destino
del crdito al interior del sector de la
construccin resaltan varias cuestiones.
Durante los aos en que la participacin
de este sector como demandante de crdito era bastante baja (menos de 5 puntos), ms de la tercera parte se destinaba
hacia la produccin de tierra, mediante
las urbanizaciones. En cambio, a partir
de 1992, ao en que la industria de la
construccin aumenta su demanda de
crdito, el monto destinado a la produc-
76
cin de tierras va urbanizacin cae a

casi el 20% del total del crdito, amplindose la cartera de crditos a la adquisicin de viviendas, rubro que era cubierto
en buena parte con fondos del Estado.
A pesar de que el sector financiero
est destinando mayores recursos a la
adquisicin de viviendas, lo que posibilita la mayor produccin de tierras
dentro del mercado formal, en la actualidad, por las caractersticas del funcionamiento del sector financiero y el
agotamiento de la demanda de bienes
finales ocurrido a partir de 1995, se
estn generando problemas de realizacin del stock existente durante los l-
timos aos en el mercado de tierra y vivienda en general, lo que est provocando una ligera disminucin de los precios
de la tierra urbana y suburbana.
Adicionalmente, en 1992, se transforma la estructura fiscal anterior. Esto
conduce a la derogacin del impuesto
al patrimonio, lo que incide en la disminucin de recaudacin de fondos
mediante los rubros de venta de la propiedad y de transferencias, y lleva a la
reduccin de costos en el sector de la
construccin, va la disminucin de impuestos, as como reduccin de la transferencias hacia el sector pblico a travs
del impuesto de renta a la propiedad.
C uadro 7: Estructura de los ingresos corrientes. El Salvador, 1980/1996
Tributarios
No tributarios
Bienes y servicios pblicos
Renta de la propiedad
Transferencias
1980 (%)
1985 (%)
1990 (%)
1995 (%)
1996 (%)
22.7
16.7
22.2
90.7
93.9
4.4
10.6
3.3
4.9
3.4
29.2
38.8
45.2
0.0
0.1
7.4
5.4
6.3
0.0
1.0
36.3
28.1
21.7
1.2
1.6
Otros
0.0
0.5
1.3
3.1
0.0
Total
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
Fuente : Elaboracin propia en base a datos del Ministerio de Hacienda
A partir de 1995, la economa salvadorea comienza a experimentar una

desaceleracin del crecimiento que
haba observado desde 1989, y que es
expresin de los lmites de una poltica
econmica que ha privilegiado el predomino del sector financiero, apoyado en
una extraordinaria liquidez generada por

los recursos externos antes mencionados, y que no ha logrado desarrollar la
capacidad exportadora. Para efectos de
la problemtica que nos ocupa en este
trabajo, esta evolucin lleva a una situacin paradjica: mientras se reduce la
Mario Lungo
capacidad de compra de la poblacin

por la recesin experimentada durante
los ltimos dos aos, se mantiene una
importante oferta de crdito para la
construccin de viviendas para los sectores de ingresos medios y altos, teniendo como resultado una disminucin
poco significativa de los precios de la
tierra y de las vivienda urbanas a pesar
de la dificultades de realizacin de estos
bienes. El panorama de las principales
ciudades salvadoreas se caracteriza por
la existencia de un importante stock de
viviendas y terrenos urbanizados de difcil venta.
No obstante, el incremento de produccin de tierra de manera formal se
ha visto fomentado a travs del sistema
financiero, o a travs de fuentes alternativas de financiamiento, como lo las
ONGs, las cuales otorgan fondos para
la construccin de viviendas populares,
manteniendo una demanda de tierra
urbana que, dada la poca participacin
estatal en el financiamiento de este tipo
de viviendas, es importante.
Respecto a las medidas tomadas
para reformar al Estado, stas han contribuido a reforzar las tendencias presentes en la economa. La reduccin del
nmero de empleados pblicos, aunque
de consecuencias sociales negativas, no
ha tenido una proporcin extraordinaria
dada la limitada dimensin del Estado
salvadoreo. Mayores efectos tendr la
privatizacin de las principales empresas
pblicas (telecomunicaciones, energa,
puertos y aeropuerto, etc.), al reducirse
el nmero de empleados e incrementarse el costo de los servicios ofrecidos.
77
Pero quizs una de las medidas que

tendr mayores efectos, por incrementar
an ms la liquidez del sistema financiero (y estimular as la demanda por
parte de los sectores de mayores ingresos, que es el factor clave en el incremento de los precios de la tierra urbana), es
la privatizacin de los fondos de pensiones en los prximos meses.
Por otra parte, muchas de las medidas para reformar el Estado, tienen una
limitada incidencia en los mercados de
tierra, dada la incompatibilidad de
muchas de las leyes secundarias con las
primarias, y el cruce de funciones entre
ministerios y municipalidades. A todo
esto hay que agregar la inexistencia de
leyes de ordenamiento territorial y de
medio ambiente, las cuales tienen un impacto importante en el funcionamiento
de los mercados de tierra.
En lo que concierne a los programas
de regularizacin de tierra, no es sino
hasta 1991 que el gobierno salvadoreo,
dentro del marco de la modernizacin
del Estado, iniciada un ao antes, crea
el Instituto Libertad y Progreso, el cual
tiene como mandato dar asistencia tcnica al Ministerio de Justicia para impulsar estos programas. Posteriormente se
inicia el importante proyecto de creacin
del Centro Nacional de Registro mencionado antes, con apoyo del Banco
Mundial.
Al nivel de la modernizacin estatal, este sera el aspecto a destacar y que
ha incidido positivamente en el desarrollo de los programas de regularizacin de tierra. Aunque la informacin
78
es parcial e incompleta, a partir de 1993

el Registro Social de Inmuebles inicia un
ambicioso programa de regularizacin
de tierras, las cuales se van incorporando al mercado formal, dado que ello es
bsico para proseguir con los procesos
de urbanizacin de dichas tierras.
El panorama econmico, al menos
en el caso salvadoreo, a pesar de las
medidas de reestructuracin tomadas,
no es promisorio a mediano plazo. A
la esperada disminucin del ingreso de
divisas se agrega la dificultad de reconversin del aparato productivo
industrial y el abandono casi total del
sector agrcola. La devaluacin es una
medida que podra ser implementada
a corto plazo, lo afectara el funciona-
miento de los mercados de tierra urbana.

En su conjunto, la breve descripcin
de las tendencias recientes de los procesos de reestructuracin de la economa
y de la reforma del Estado en el caso
de El Salvador, muestran que los efectos de estos procesos en el funcionamiento de los mercados de tierra
urbana son complejos, y estn estrechamente relacionados con las peculiares
condiciones histricas de cada pas, por
lo que se debe tener cuidado al plantear
conclusiones generales para Amrica
Latina y el Caribe. No obstante, la revisin hecha es til para formular las
proposiciones que a continuacin se
plantean para su discusin.
Proposiciones para la discusin

Las proposiciones que se presentan a
continuacin giran alrededor de las interrogantes planteadas al inicio de este
trabajo, referidas a las caractersticas
especficas del funcionamiento de los
mercados de tierra urbana en Amrica
Latina y el Caribe, y se relacionan con
algunas de las temticas abordadas por
otros investigadores: las polticas de
tierras, la regularizacin, la segregacin
socioespacial, la captacin de plusvalas,
el acceso a la tierra y a la vivienda, etc.
Estas proposiciones, que parten de
las caractersticas especficas ms relevantes del funcionamiento de los mercados de tierra urbana en nuestros pases,
sealadas por el trabajo de Smolka
(1997), se estructuran de cara a tres

aspectos, centrales en nuestra opinin
para el desarrollo de las ciudades de
Amrica latina y el Caribe: las condiciones de vida, la productividad urbana,
y la gobernabilidad de las ciudades.
Primera
proposicin
La tensin entre lo legal / formal, por

un lado, y lo ilegal / informal, por el otro,
que ha caracterizado a los mercados de
tierra en Amrica Latina, tiende, por los
procesos de reestructuracin de la economa y de reforma del Estado en curso,
a modificarse al disminuir la ilegalidad
en las formas de tenencia y propiedad
Mario Lungo
79
de la tierra urbana. Esto puede contribuir

a mejorar las condiciones de vida de los
sectores de menores ingresos de nuestras
ciudades siempre que la incorporacin
al mercado de estas tierras no provoque
su desalojo, as sea voluntario a travs
de la venta de sus propiedades. Lo anterior exige de regulaciones en este sentido
que, a su vez, constituyen factores para
construir relaciones de gobernabilidad
urbana democrticas.
Es importante, entonces, valorar justamente lo que se gana y lo que se pierde
con los procesos de regularizacin de la
tierra. Hay que recordar que el derecho
a tener un lugar tiene una expresin ms
fuerte en las ciudades latinoamericanas
que en las ciudades del mundo desarrollado.
Segunda
proposicin
Estos procesos pueden modificar algunas de las distorsiones ms visibles con

que funcionan los mercados de tierra en
nuestros pases: la irracionalidad de los
tributos y de las regulaciones, la insuficiencia de informacin, la concentracin
de compradores y vendedores, y el desigual impacto y apropiacin de las
externalidades negativas y positivas.
Hablamos de distorsiones entre comillas, porque sostenemos que ellas son la
regla y no la excepcin, y son intrnsecas
al funcionamiento de los mercados de
tierra urbana, razn por lo cual lo calificamos de estructuralmente imperfecto,
debido a que se trata de la transaccin
de un bien de carcter finito y cuyas caractersticas son irreproducibles.
Estas distorsiones implican mecanismos distributivos de la riqueza de

carcter profundamente regresivos. En
este sentido, aunque la reestructuracin
de la economa y la reforma del Estado
pueden conducir a volver ms racionales los tributos y las regulaciones sobre
este bien, e incluso hacer ms transparente y accesible la informacin sobre
este mercado, no pueden hacer que la
accesibilidad a la tierra urbana sea generalizada, y que la exclusin social que
genera pueda ser eliminada.
Por esta razn el impacto negativo
y la apropiacin de los beneficios que
generan las externalidades slo pueden
ser, parcialmente, redistribuidos a travs
de nuevas formas de regulacin en que
participen el Estado y la sociedad civil.
Aqu, de nuevo, estamos frente a la
cuestin de la gobernabilidad de las ciudades, sus vinculaciones con la necesidad de mejorar las condiciones de vida
de la poblacin y con la productividad
de las economas urbanas, para poder
impulsar un desarrollo sostenible.
Tercera
proposicin
La reestructuracin de la economa y la
reforma del Estado posibilitan y exigen
la formulacin de nuevas polticas sobre
tierra urbana que recojan la larga tradicin existente en Amrica Latina y el
Caribe en torno a esta problemtica
(Clichevsky, 1997), y las innumerables
acciones que, desde distintos mbitos de
la sociedad civil se han impulsado en
nuestros pases (Carrin, 1997).
80
Sostenemos que estos procesos

constituyen una condicin de posibilidad, en la medida en que la liberalizacin de la economa exige que los
mercados de tierra urbana, estructuralmente imperfectos como sostenamos
antes, funcionen con el menor grado de
distorsin posible; que la reforma del
Estado, en el sentido de la democratizacin de su funcionamiento, requiere
que los efectos negativos y positivos de
este funcionamiento se distribuyan de
forma ms equitativa.
Esta doble condicin de posibilidad
y necesidad es lo que hace factible la
formulacin de nuevas polticas sobre
tierra urbana, lo que se enfrenta, sin embargo, a las visiones que reducen el
desarrollo al logro del libre funcionamiento del mercado, al confundir mercado con capitalismo. El desarrollo
sostenible exige, pensamos, mejorar
sustancialmente las condiciones de vida
de la poblacin de las ciudades, especialmente de los sectores de menores
ingresos y excluidos socialmente; el
incremento de la productividad de las
economas urbanas; y el establecimiento
de nuevas relaciones de gobernabilidad
urbanas en las ciudades. Adecuadas polticas de tierra urbana pueden constituir
un instrumento valioso para alcanzar
este objetivo.
Mario Lungo
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Opinio
Relaes
SociedadeEstado:
elementos do paradigma
administrativo 1
() mas o que no se pode entender que se

assista de corao indiferente morte do que
apenas esmorecido est, em vez de se lhe encontrarem novos estmulos e energias novas.
Jos Saramago, Viagem a Portugal
Estrutura e conjuntura
O tratamento do tema contemporneo
da governabilidade inscrito como problemtica e meta no mago das relaes
SociedadeEstado impe a realizao,
ainda que breve, de referncias histria
1
recente do pas. Essas referncias permitiro reconhecer continuidades, ou

melhor, permanncias que manifestamse de forma simultnea rpida difuso
de novas orientaes para a ao, de
Este texto orientou conferncia, realizada no dia 17 de setembro de 1998, no Curso de

Especializao, Educao e Desenvolvimento promovido pelo Departamento de Sociologia
da Universidade de Braslia e destinado ao quadro tcnico do Ministrio da Educao. Agradeo esta oportunidade ao Professor Brasilmar Nunes. Tambm agradeo aos alunos da
disciplina Teorias da Ao, ministrada no IPPUR/UFRJ ao longo do segundo semestre de
1998, as sinceras sugestes e crticas feitas primeira verso deste trabalho e, especialmente,
a Jorge Luiz Borges Ferreira. Registro, tambm, o estmulo representado pela leitura cuidadosa, dessa primeira verso, realizada pelo Professor Jorge Natal.
108
Relaes SociedadeEstado: elementos do paradigma administrativo
novos cdigos do agir, caractersticos da

acomodao da sociedade brasileira aos
impulsos da globalizao 2.
Sem desconhecer as srias crticas j

realizadas noo de globalizao, gostaramos de dizer apenas, nos limites deste
texto, que reconhecemos atravs dessa
noo a fase contempornea do capitalismo, caracterizada pela hegemonia do
capital financeiro e pela articulao tendencialmente mundial de processos produtivos e, sobretudo, dos mercados. Para
a anlise preocupada com a organizao
da sociedade, a globalizao significa a
potencial radicalizao do processo de
ocidentalizao do mundo, eivado de riscos associados s crescentes conquistas
do pensamento pragmtico e tecnocrtico (Ianni, 1996; Latouche, 1996).
Na verdade, os impulsos da globalizao indicam tanto o adensamento

(distante de preenchimento ou estruturao) da escala mundial de fatos econmicos, sociais e poltico-culturais aos
quais se subordina e se ajusta a sociedade brasileira quanto a difuso, mais
rpida, de orientaes e comandos
absorvidos em pases desigualmente
posicionados na cena mundial (Santos,
1996; Ribeiro e Silva, 1997).
Frente irregular intensidade desses

processos, procuramos evitar a adeso
a leituras que apontem exclusivamente
para o novo, omitindo marcas deixadas
por sucessivos e parciais processos histricos de modernizao do pas e, sobretudo, as caractersticas nicas de nossa
formao social. De fato, a cada grande
momento de reorganizao do capitalismo na escala mundial reproduz-se o
diagnstico do atraso do pas; sendo que
raramente se diz, como nos orienta Jess
Souza (1998), qual o real sentido desse
atraso. O autor nos alerta, tambm,
contra a tendncia omisso das caractersticas societrias negativas das sociedades que so assumidas como ideais a
serem perseguidos pela modernizao
econmica e social.
A fixao em modelos externos colabora para ocultar os interesses envolvidos nas ondas modernizadoras e para
postergar o exame da orquestrao
entre tempos sociais que caracteriza a
vida social. Nesse ocultamento, desaparece a possibilidade de apreenso
dos processos de arcaizao do moderno e de modernizao do arcaico propostos por Florestan Fernandes (l977)
para a anlise da configurao assumida pelas classes sociais na sociedade
brasileira.
A minha percepo da relevncia terico-analtica da dialtica permanncia e mudana, na

compreenso da histria do pas, foi efetivamente construda durante os processos de pesquisa sobre a famlia desenvolvidos com a sociloga Ivete Ribeiro. Dessa trajetria de pesquisa resultou o livro Famlia e desafios na sociedade brasileira: valores como um ngulo de
anlise. Rio de Janeiro: Centro Joo XXIII; So Paulo: Ed. Loyola.
A partir dos anos 80, manifesta-se

uma espcie de tomada de conscincia
do novo que deixa poucas oportunidades para a reflexo concreta dos ritmos
e sentidos sociais da modernizao. O
novo novssimo, nas palavras de Milton
Santos (op. cit.), transforma-se em destino ansiado, atravs, por exemplo, da
percepo da influncia exercida no
mundo contemporneo pelas novas tecnologias de informao e comunicao;
do reconhecimento de que a cultura
desempenha funes econmicas e polticas de grande relevncia; da emergncia de atores polticos e identidades
coletivas expressivos de redes sociais e
tcnicas que rompem os limites de vivncias locais e, mesmo, as fronteiras do
pas. Os elementos apontados informam
sobre mudanas no agir e nos iderios;
porm, essas mudanas surgem, com
mais clareza, quando percebemos a seduo representada pelos novos mtodos, tcnicas, equipamentos e disciplinas
articulados na administrao dos recu rs os .
Assim, existem elos sistmicos entre

relevncia crescente da informao e
administrao dos interesses e das relaes societrias. Esses elos, diretamente expressivos da nova codificao da
109
eficcia e do desempenho, podem ser

difundidos como demonstram tantos
discursos dirigidos educao e tantas
iniciativas empresariais expressivas da
manipulao da informao sem que
ocorra a ampla difuso da nova configurao da empresa capitalista. Alis,
esta uma possibilidade j indicada por
Max Weber em A tica protestante e o
esprito do capitalismo: A forma capitalstica de uma empresa e o esprito pelo
qual ela dirigida esto geralmente ligados por alguma relao de adequao,
no, porm, numa relao de interdependncia necessria (1987, p. 40).
Para Weber, o esprito do capitalismo racionalidade orientadora da conduta pode ser intensamente difundido,
sem a manifestao sincrnica das condies materiais da empresa capitalista
tpica, da mesma forma que o esprito
tradicional seria encontrvel no mago
da conduo das firmas 3. Essa postura
analtica permite compreender como o
trabalho social, realizado neste sculo,
de formatao e codificao do esprito do capitalismo moral, atitude mental, orientao da conduta expressivos
da racionalidade ocidental e da secularizao , permite a sua difuso em mbitos sociais em princpio distantes da
De forma breve, com base no The Concise Oxford Dictionary of Sociology (Oxford University
Press, 1996, 2 edio) podem ser localizadas no campo da teoria da ao as seguintes
correntes terico-metodolgicas que consideram a ao humana como o principal ou o nico
objeto da sociologia: sociologia weberiana, sociologia fenomenolgica ou hermenutica,
interacionismo simblico, etnometodologia e teoria da estruturao. Uma qualidade definitiva
da ao seria possuir, ao contrrio do comportamento, um significado subjetivo para o ator.
110
empresa, como seriam a poltica, a religio, a cincia e o Estado 4 .

Os descompassos da modernizao
so especialmente graves para as sociedades perifricas, j que estimulam a
manifestao de correntes modernistas
desvinculadas de compromissos com a
compreenso e a transformao das relaes societrias. Nesse sentido, a recu-
perao de alguns processos histricos

recentes tambm estimula a resistncia
absoro imediata de idias (e iderios) difundidas por alguns atores da escala mundial. Essa resistncia torna-se
especialmente necessria pelo fato de
que conceitos e noes, com limitado
apoio na anlise de processos concretos,
tm encontrado rpida aceitao na
anlise da sociedade brasileira.
A idia da (in)governabilidade
Entre essas noes encontra-se a de governabilidade, estimulante implcito de
papis a serem assumidos pelo Estado
no tratamento das questes sociais.
Marcus Andr B. C. de Mello (1995)
identifica o incio da difuso da idia de
(in)governabilidade no Brasil ao final do
governo Sarney, durante a crise da Nova
Repblica. Trata-se da afirmao de um
enfoque das questes poltico-administrativas, em que prevalece o diagnstico
da incompatibilidade entre a multiplicao das demandas sociais e a capacidade de resposta do aparelho de governo.
Nesse enfoque atribui-se, com freqncia, ao crescimento das demandas sociais

a responsabilidade pela crise do Estado
e, acrescentaramos, pela inflao.
Segundo esse autor, a origem da
idia de ingovernabilidade, proposta pelo
diagnstico conservador dos desafios
econmico-sociais, pode ser reconhecida
nos anos 70 no quadro de estagflao
dos pases centrais. naquele perodo
que a crtica ao Estado do Bem-Estar e
presso poltica pela conquista de novos
direitos, realizada pelos movimentos
Weber tambm nos leva a refletir sobre o ativismo as particularidades do sistema de ao

que caracterizaria o amadurecimento do capitalismo do empreendedor capitalista: A habilidade de se livrar da tradio comum, um tipo de Iluminismo liberal, parece ser mais possivelmente a base mais adequada para o sucesso de um homem de negcio como este ()
Tais pessoas, dominadas pelo esprito do capitalismo tendem hoje a ser indiferentes, se no
hostis para com a Igreja. A idia do piedoso aborrecimento do paraso exerce pouca atrao
sobre sua natureza ativa. (1987, p. 45-46) O ativismo, indicado por Weber, alerta-nos para
a possibilidade de que novos cdigos de conduta (avaliaes de desempenho e eficcia)
acompanhem e mesmo antecedam, em face da extenso alcanada pela reflexidade no mundo
contemporneo, a difuso plena do sistema tcnico. A percepo dessa possibilidade nos
permite indagar, atravs de orientao terico-conceitual de Milton Santos (op. cit.), sobre a
relevncia especfica da psicoesfera nos vnculos entre sistema tcnico e sistema de ao.
sociais, canalizada em direo a uma

engenharia social que fosse capaz de garantir a denominada governabilidade:
Esse diagnstico, hoje j quase clssico,
continha trs idias-fora: a de exploso
de demandas, a de saturao da agenda
pblica (agenda overload) e a de proliferao de coalizes distributivas. (). A
soluo preconizada era o fortalecimento
da autoridade poltica e a conteno de
demandas. (Mello, op. cit., p. 24-25).
Marcus Andr B. C. de Mello complementa a sua linha de argumentao
indicando que o diagnstico da ingovernabilidade se fez acompanhar, na Amrica Latina e em particular no Brasil, de
um forte vis institucionalista, envolvendo o debate poltico em temas relativos
aos arranjos institucionais necessrios ao
sistema produtivo. A esses elementos
acrescente-se a centralidade atribuda na
ltima dcada, pelo pensamento dominante, adequao da sociedade
brasileira velocidade da globalizao,
apresentada como destino irrecusvel e,
at mesmo, como anseio naturalizado.
Claus Offe tambm relaciona a idia
de (in)governabilidade emergncia de
um pensamento conservador sobre a
crise. Essa emergncia significaria que
a prpria idia de crise tendeu a ser deslocada da reflexo crtica do capitalismo
para um diagnstico pautado por preocupaes com novos arranjos nas rela5
111
es SociedadeEstado. Arranjos que

so concebidos, fundamentalmente, a
partir da tica do equilbrio e no da
tica da mudana: Os limites do crescimento e do Estado social, a crise da
economia mundial, das finanas e do
meio ambiente, alm da crise de legitimao e da crise de autoridade estatal
passaram a ser tpicos evidentes de
qualquer peridico conservador ou liberal para caracterizar o estado da sociedade nacional e internacional. Que
assim no pode continuar uma evidncia hoje precisamente para os conservadores (). (1996, p. 28)
O deslocamento da compreenso da
crise para o campo dos arranjos institucionais acentuando os intentos de
administrao das relaes Sociedade
Estado encontra, no Brasil, um amplo
espectro de adeses polticas e formas de
realizao prtica. Esse patamar de mudana, intensamente refletido na mdia,
desfaz consensos polticos construdos
com base nas idias de justia social e
igualdade, reforados na resistncia
ditadura militar e pela reivindicao de
direitos dos anos 80. Surge um campo
discursivo, em que prevalece a crtica ao
corporativismo (coalizes distributivas) 5.
Essa crtica veicula, no limite, o esgotamento das possibilidades de preservar
e ampliar o acesso a garantias sociais;
atingindo o pacto poltico expresso pela
Constituio Federal de 1988.
A noo de corporativismo tem sido amplamente acionada, pela mdia e por porta-vozes do
Governo Federal, para nomear um amplo leque de reivindicaes sociais e ainda para indicar, de uma forma difusa, a configurao do Estado que deve ser superada, por vezes mais
claramente referida atravs da denominao Estado getulista. Nesse sentido, o corporativismo surge como uma qualidade da ao indesejvel, passvel de ampla aplicao em
estratgias discursivas.
112
A anlise da absoro, pelas elites

polticas e econmicas, de novas certezas no enfrentamento das questes
sociais exige a reflexo da influncia
exercida por modelos codificados e difundidos a partir do agenciamento da
crise nos (e a partir dos) pases centrais.
Como pode ser percebido, a construo
da idia de (in)governabilidade coaduna-se, em sua fisionomia poltico-administrativa, com orientaes para o ajuste
de economias nacionais aos determinantes da globalizao.
Como afirmam Eugenio Tironi e
Ricardo A. Lagos: Desde comeos dos
anos oitenta, a partir de sinais emitidos
pelas instituies multilaterais de financiamento e desenvolvimento Fundo
Monetrio Internacional (FMI) e Banco
Mundial , o conceito de ajuste estrutural
passa a ser um elemento central das polticas econmicas. Por ajuste estrutural
entenda-se, de fato, a forma como as
economias nacionais devem adaptar-se
s novas condies da economia mundial (). (1991, p. 39)
Existem assim complementaridades,
6
cada vez mais rgidas, entre diretrizes para

a poltica econmica e o redesenho do
Estado. O diagnstico da (in)governabilidade implica, tambm, no encontro de
solues poltico-administrativas de curto
prazo. Nessa direo, reconhece-se, na
influncia exercida pelo Banco Mundial,
o lastreamento da idia de governana,
isto , da face operacional e prtica do
diagnstico da ingovernabilidade.
Ainda nas palavras de Marcus Andr
B. C. de Mello: O conceito (de governana) se distingue do de governabilidade, que descreve as condies sistmicas
de exerccio do poder em um sistema poltico. Enquanto a governabilidade se
refere s condies de exerccio da autoridade poltica, governance qualifica o
modo de uso dessa autoridade. Nessa
perspectiva () se coloca um conjunto
de questes relativas ao formato institucional dos processos decisrios, definio do mix pblico/privado nas polticas,
a questo da participao e descentralizao, dos mecanismos de financiamento
das polticas, e do escopo global de programas (focalizados versus universalistas). (1995, p. 30) 6
No Brasil, mereceriam um estudo aprofundado os diversos usos da noo de (in)governabilidade. Essa noo adquire, juntamente com a noo de globalizao, crescente relevncia, nos anos 90, na justificativa das decises de governo. Tambm pode ser constatada a
tendncia sinonmia entre governabilidade e governana, o que reduz a consistncia do
diagnstico sistmico que sustenta a teoria conservadora da crise. Dessa maneira, a
governabilidade adquire uma conotao quase exclusivamente referida ao Estado e, com
especial relevncia, ao aprimoramento da mquina do governo. Exemplifica essa mutao
semntica o seguinte trecho do cap. IV (A reforma do Estado) da proposta de governo Mos
obra, do primeiro governo Fernando Henrique Cardoso: A reforma do Estado indispensvel para a estabilidade econmica, o desenvolvimento sustentado, a correo das desigualdades sociais e regionais. Ela ir torn-lo mais competente e voltado inovao social
(). preciso criar as condies para a reconstruo da administrao pblica em bases
modernas e racionais. Isso significa assegurar a governabilidade e, sobretudo, tornar mais
eficaz e responsvel a prestao dos servios que a populao requer nos campos da sade,
previdncia, educao e segurana. (Cardoso, 1994)
A nfase atribuda aos dilemas do

Estado contrasta, na experincia brasileira, com a reconstruo da vida social
durante o primeiro perodo da redemocratizao. Assim, importante reconhecer que as imposies da conjuntura
mundial acontecem pressionando (e, por
vezes, reconfigurando) determinantes da
conjuntura nacional, ou seja, arranjos
polticos e alianas entre fraes de classe.
Os anos 90 significaram, em grande
parte, reteno e tentativas de enquadramento institucional de atores polticos
e sujeitos sociais construdos nas dcadas
anteriores (Ribeiro, 1991) e, como expresso mais visvel desse processo, uma
ampla difuso de novos formatos de interveno no tecido social.
A disputa por recursos pblicos tem
sido, sem dvida, especialmente dramtica na sociedade brasileira. Nos pases
centrais, inovaes institucionais, construdas a partir de imposies da reestruturao produtiva e do aumento da
competio capitalista ao nvel mundial,
exigem a luta pela preservao de direitos
sociais efetivamente usufrudos (Pereira,
1996). No Brasil, em contraste, o histrico alijamento de grandes parcelas da populao do acesso a garantias sociais,
agravado pelas conseqncias da modernizao conservadora dos anos 70, transforma de imediato a defesa de direitos
em presso por polticas redistributivas.
A luta contra a ditadura militar esteve
associada multiplicao de entidades e
de formas de organizao poltica no
mago do tecido social. Essas formas de
organizao permitiram a politizao de
carncias dos setores populares, atingin-
113
do determinados ngulos das polticas

pblicas: educao, habitao, saneamento, transportes, sade, assistncia social. As reivindicaes sociais receberam
o apoio, no perodo, de um amplo leque
de instituies com larga presena na histria poltica do pas (igrejas, sindicatos,
entidades profissionais e de assessoria),
o que diz de sua capacidade de produzirem mudanas abrangentes nas relaes
societrias (Fraga, 1996).
No incio dos anos 80, esses processos de organizao afirmam a sua fora
poltica atravs de uma nova institucionalidade, como exemplificam a criao
de federaes de associaes de moradores e a sua efetiva articulao em reivindicaes dirigidas aos governos
eleitos (ver Grazia, 1993). Esse nvel alcanado pela organizao social encontra expresso em plataformas, para a
mudana da ao do Estado, defendidas na Assemblia Nacional Constituinte; o que indicaria a existncia, no caso
brasileiro, de correntes de pensamento
virtualmente capazes de consolidar, com
a presena dos movimentos sociais, um
projeto socialmente inclusivo de reforma do Estado.
Entretanto, ainda nos anos 80, acontecem, no bojo da crise recessiva, as primeiras alteraes relevantes no quadro
institucional do pas. Entre elas, pode
ser citada a extino do BNH em 1986,
um dos alvos dos protestos e reivindicaes dos movimentos sociais urbanos,
e o incio das mudanas ministeriais e
das mudanas no trato da administrao
pblica que se acelerariam durante o governo Collor (Castanhar, 1991).
114
A presente dcada encontra-se marcada pela nfase, quase exclusiva, no

enfrentamento da crise social e da crise
fiscal, trazendo, para o trato das questes nacionais, a reforma do Estado (tributria e na legislao trabalhista e
previdenciria). Essa alterao ocorre de
forma simultnea ao envolvimento de
atores sociais, antes afastados da formulao de polticas pblicas e do aparelho de governo, em questes relativas
ao desemprego, precarizao dos vnculos de trabalho (Sabia, 1994) e aos
novos formatos empresariais (Martins e
Ramalho, 1994). A ateno dirigida
temtica do emprego, associada ausncia de crescimento da economia brasileira, tem sido acompanhada por
projetos que visam reforma da Constituio de 1988.
Nesta dcada, elementos da teoria
da (in)governabilidade mesclados a
referncias crise do Estado do BemEstar nos pases centrais e, at mesmo,
enunciao da crise do prprio Estado pautam nitidamente as relaes
SociedadeEstado, tendendo a fazer da

sociedade um referente emudecido do
projeto de reforma do Estado. Nesse
contexto, o aprimoramento da ao
direciona, pelo menos aparentemente,
a mudana desejada nas instituies
pblicas conduzindo a percepo de
desempenho e eficcia , enquanto a
busca da legitimidade ocorre, sobretudo, por meio de remisses aos setores
sociais identificados como excludos ou
de referncias genricas sociedade brasileira 7 . em nome da sociedade e dos
excludos entidades sem discurso
que se defende, com freqncia, a reforma do Estado, como se a anunciada
mudana institucional tivesse como fio
condutor exclusivamente parmetros
internos de eficincia e o correlato distanciamento de qualquer forma de satisfao a privilgios sociais ou interesses
particulares. 8
Porm, mesmo os considerados excludos tambm podem ser conjunturalmente associados a prticas corporativas
quando se apresentam organizados
Evidentemente, no pretendemos reduzir a importncia do fato objetivo da excluso

socioeconmica, ao qual dedicamos seguidos estudos. Afinal, a excluso social tem sido
analisada, desde os anos 60, na Amrica Latina. Fazemos referncia, neste momento,
nomeao do Outro no discurso do Estado. Agradeo, neste momento, a Carlos Vainer, com
quem compartilho a disciplina Sociedade e Territrio, no Curso de Doutorado do IPPUR/
UFRJ, o permanente alerta para a centralidade do discurso na configurao dos sujeitos
so ciais.
Trata-se de uma alterao prtico-discursiva que induz auto-referncia do ator. Este (o
Estado), a partir dessa alterao, torna rarefeito a remisso politicamente construda ao Outro
(a sociedade), indispensvel ao processo democrtico. Afinal, a consolidao do espao pblico
depende dessa interlocuo (embates, confrontos). Assim, o processo de auto-referncia pode
ser apreendido noutros conceitos em rpida difuso nos anos 90, tais como empregabilidade
e trabalhabilidade, que acentuam a remisso de problemticas sociais ao mbito do indivduo.
As qualidades do ator, considerado isoladamente, adquirem portanto relevncia crescente
no quadro de valores difundido na dcada de 90. Nesse quadro, encontram-se cada vez
menos presentes os princpios morais garantidores e expressivos da solidariedade.
cena pblica, como demonstram embates com o MST e alguns discursos referidos resistncia social durante a seca que
atingiu, em 1998, o Nordeste. Na dcada
de 90, a ausncia de voz dos excludos
identificados, sobretudo, atravs de crit-
115
rios quantitativos ou da sociedade (lida

pelas pesquisas de opinio) tendeu a
substituir a voz que iniciava a conquista
do espao pblico por meio dos movimentos sociais e da afirmao de antigos
e novos sujeitos sociais.
Globalizao e paradigma administrativo

Utilizamos a noo de paradigma administrativo para indicar a sistematizao
de valores e de prticas que atualmente
traduz os ideais da eficcia, do bom desempenho e do sucesso e, portanto, a
conduta racional correspondente atual
fase do capitalismo. Esse paradigma, calcado na empresa e no individualismo,
corporifica o novo indivduo desejvel
(trabalhador, administrador, governante,
funcionrio pblico, poltico). Esse indivduo verdadeiro prottipo divulgado
por consultorias, assessorias, revistas especializadas, cursos (Ribeiro, 1995)
emerge como sntese construda a partir
da ao, codificada e positivada. Com
estas breves palavras, queremos denotar
que a exacerbao da reflexidade, caracterstica das ltimas dcadas, estimula a
9
10
codificao crescente da ao, permitindo que a prpria ao (aparentemente

vazia de valores e sem referncias subjetivas ou culturais) transforme-se num
imperativo 9 .
Alm disso, a noo de paradigma
administrativo transmite melhor a idia,
que desejamos acentuar neste texto, de
que o sistema de ao pode ser at certo
ponto autonomizado do sistema tcnico.
A apreenso dessa possibilidade, indicada pela transformao paradigmtica de
comportamentos e cdigos de conduta,
favorece a anlise dos efeitos socioculturais do novo paradigma produtivo. E
mais, a noo de paradigma revela, conforme proposto por Thomas Kuhn (1987)
para a cincia 10, a emergncia de um
Nessa direo, Nicolau Sevcenko (1998) lembra-nos, em recente artigo publicado na revista
Carta Capital, que o governo de Margaret Thatcher realizou uma poltica insidiosa de corroso da solidariedade social. Nunca demais evocar seu imortal slogan de campanha: Essa
coisa chamada sociedade no existe. O que existe so indivduos.
No podemos deixar de citar o seguinte trecho de Thomas Kuhn por ser especialmente
iluminador das potencialidades analticas da noo de paradigma, tambm amplamente utilizada por Edgar Morin (1996): Tal como uma deciso judicial aceita no direito costumeiro,
o paradigma um objeto a ser melhor articulado e precisado em condies novas e mais
rigorosas. Para que se compreenda como isso possvel, devemos reconhecer que um
paradigma pode ser muito limitado, tanto no mbito como na preciso, quando de sua primeira apario. Os paradigmas adquirem seu status porque so mais bem-sucedidos do que
seus competidores na resoluo de alguns problemas que o grupo de cientistas (no nosso
caso, o grupo no poder) reconhece como graves. (p. 44)
116
estado de normalidade, ou melhor, normatividade, apoiado por um consenso

difuso, na vigncia do qual deixam de
ser formulados questionamentos de princpio. Esse consenso distingue-se radicalmente do consenso poltico, conforme
tradicionalmente concebido, calcado no
debate aberto de posies divergentes
ou, quando sustentculo do exerccio legtimo do poder, atravs de mecanismos
sociais de convencimento profundo.
Trata-se, atualmente, da difuso de
orientaes discursivas e de prticas
administrativas que expressam um novo
modo de fazer e de pensar favorecido
pela globalizao. Os processos indicativos da globalizao da economia, em que
prevalece a fora crescente do capital financeiro, dependeram, para o seu sucesso, da renovao da base tcnica da vida
coletiva (Santos, 1994). Os movimentos
de articulao dos fluxos econmicos na
escala mundial esto associados, tambm, difuso de instrumentos de gesto
e de manipulao de recursos. Esses
instrumentos so indispensveis tanto ao
aumento da produtividade quanto ao
controle dos mercados e da sociedade.
Propiciados pelas inovaes tecnolgicas, alteram a ao na esfera da economia, mas tambm a ao socialmente
desejvel, pressionando as formas historicamente reconhecidas de conquista da
legitimidade poltica.
Nas palavras de Milton Santos: Se
compararmos as redes do passado s
atuais, a grande distino entre elas a
respectiva parcela de espontaneidade na
(sua) elaborao (). Quanto mais
avana a civilizao material, mais se
impe o carter deliberado na constituio de redes. Com os recentes progressos da cincia e da tecnologia e com as
novas possibilidades abertas informao, a montagem das redes supe uma
anteviso das funes que podero exercer e isso tanto inclui a sua forma material, como as suas formas de gesto.
(1996, p. 211) Acrescentaramos que a
anteviso indica, exatamente, a crescente racionalidade, a ocidentalizao
do mundo, apoiada pela rede tcnica
mas dela se descolando para penetrar,
como intencionalidade e anseio sistmico, na conscincia social.
Novos desafios tm sido apresentados cincia e tica, como orienta
Edgar Morin (1996). Fronteiras disciplinares so rompidas, assim como fronteiras culturais e psquicas, possibilitando
a instalao de um meio social propcio
ao uso das cincias sociais aplicadas no
ordenamento da ao. As novas condies tcnicas da vida social modificam
a ao e os seus sentidos, mesmo que
os significados da ao tendam a ser
desgarrados do indivduo.
Multiplicam-se as formas de interao
e conexo, ao mesmo tempo que expandido o efeito potencial da ao informada. Essa expanso do sistema de ao
altera elementos do tecido social atravs
do monitoramento mais seguro das reaes sociais. Bastaria citar, como exemplo, o marketing poltico. Por outro lado,
as prticas de monitoramento articulamse com o anseio por um maior nvel de
exatido da ao. Essas qualidades,
transformadas em metas, tornam-se alcanveis por meio da disponibilidade da
informao, permitida pelo novo meio;

mas, tambm, pelo controle da ao e,
assim, pela expanso dos mecanismos de
avaliao e feedback.
A idia da avaliao (e, portanto, de
monitoramento e controle), cada vez
mais onipresente, reflete esta possibilidade; adquirindo, gradualmente, um
valor positivo em si mesma, independentemente do exame rigoroso do seu
significado para a vida social. Alis, esse
um dos caminhos de acesso ao alcance do consenso difuso, apoiado pela
mdia, que amplia o poder daqueles segmentos sociais que decidem e aplicam
os seus critrios. Seria necessrio acrescentar, ainda sob a orientao de Edgar
Morin (op. cit.), que a aguda codificao da ao racional introduz os riscos
da racionalizao 11 .
A substituio da racionalidade por
mecanismos institucionais e por prticas
de racionalizao pode ser apreendida,
em sua gravidade, na seguinte definio
proposta por esse autor: A racionalizao a construo de uma viso coerente, totalizante do universo, a partir de
dados parciais, de uma viso parcial, ou
de um princpio nico. Assim, a viso
de um s aspecto das coisas (rendimen-
11
117
to, eficcia), a explicao em funo de

um nico fator (o econmico ou o poltico), a crena que os males da humanidade so devidos a uma s causa e a
um s tipo de agentes constituem outras
tantas racionalizaes. A racionalizao
pode, a partir de uma proposio totalmente absurda ou fantasmtica, edificar
uma construo lgica e dela deduzir
todas as conseqncias prticas.
(Morin, op. cit., p. 157-158). A racionalizao atinge o discurso da tica quando
permite que alguns se transformem em
autoproclamados defensores do princpio nico, o que viabiliza uma problemtica simbiose entre moral (concebida
a partir de valores elementares) e tica.
As mudanas na ao atingem particularmente o Estado, dada a sua natureza de ente burocrtico e planejador
(Ianni, 1963). Essa natureza torna mais
elevados os riscos de racionalizao
associados ao novo perfil da ao e agilizados pelo sistema tcnico. A racionalizao tambm pode ser analiticamente
articulada com a crescente abstrao do
exerccio do poder, colaborando para
afastar a sociedade da vivncia da poltica. Esse afastamento constitui uma
ameaa democracia, inclusive nos
pases centrais.
Edgar Morin prope uma ampla rede conceitual articulada com a diferena entre racionalidade
e racionalizao. Entre os conceitos propostos encontra-se o de manipulao, ligado sua
proposta analtica da tecnologia. Por exemplo: A tecnologia tornou-se, assim, o suporte
epistemolgico de simplificao e manipulao inconscientes que so tomadas por racionalidade. (op. cit., p. 112).
118
Novas arenas, nova gesto

Os desafios contemporneos no se limitam a ser aqueles, como indicaria o
diagnstico da (in)governabilidade, com
origem em demandas insatisfeitas e insaciveis em crescimento pela consolidao da denominada sociedade de
consumo frente a recursos escassos. A
nova base tcnica e o novo teor da ao
dizem da presena das grandes corporaes (Dreifuss,1996) no comando de
modos de pensar e fazer que, conforme
referncia anterior, alteram as relaes
entre aparelho de governo e mbitos da
vida social 12 .
Os riscos trazidos pela racionalizao
so particularmente significativos nas
polticas sociais. Nelas, encontram-se
implicados os investimentos realizados
diariamente pela sociedade (criao de
filhos, busca da educao formal, com-
12
13
promisso com o trabalho). A influncia

exercida pelo Estado, nesse nvel, reflete
a sua capacidade tanto de fornecer o
apoio necessrio s tarefas exercidas
pela sociedade atravs da garantia de
direitos quanto de emitir e projetar
orientaes que a envolvam na construo do futuro coletivo.
A prpria complexidade do mundo
contemporneo exige o aumento da
capacidade de planejar e o encontro de
metas, de mdio e longo prazos, que
orientem a ao social; orientao que
depende do alargamento do espao pblico. Essa exigncia se torna mais aguda,
inclusive, frente instabilidade econmica e poltico-cultural decorrente dos fenmenos associados globalizao 13 .
Como indica Milton Santos (1996), a
globalizao traz um movimento extre-
Poderamos acrescentar que, a cada grande momento de reconfigurao do capitalismo,

tornam a aflorar certezas orientadas pelo liberalismo que transformam-se em polticas
implementadas pelo Estado. Recorrendo a Gramsci: A formulao do movimento da livre
troca baseia-se num erro terico do qual no difcil identificar a origem prtica: a distino
entre sociedade poltica e sociedade civil, de que distino metdica se transforma e apresentada como distino orgnica. Assim, afirma-se que a atividade econmica prpria da
sociedade civil e que o Estado no deve intervir na sua regulamentao. Mas, como na
realidade factual sociedade e Estado se identificam, deve-se considerar que tambm o liberalismo uma regulamentao de carter estatal, introduzida e mantida por caminhos legislativos
e coercitivos (). Portanto, o liberalismo um programa poltico, destinado a modificar,
quando triunfa, os dirigentes de um Estado e o programa econmico do prprio Estado; isto
, a modificar a distribuio da renda nacional. (1968, p. 32)
Citando Alex Callinicus (1992): (O) conflito entre foras e relaes de produo mais grave
no tocante ao carter anrquico do capitalismo. A competio entre capitais constitui um
aspecto inerente a esse modo de produo, embora a forma que assume tenha variado de
acordo com o estgio de desenvolvimento capitalista e com a maneira como mudaram os
prprios agentes da competio: das firmas familiares da era vitoriana, passando pelos capitais estatais militarizados na primeira metade deste sculo, e chegando s empresas
multinacionais do presente. (p. 117)
mamente amplo de presentificao (acomodao ao presente), impulsionado

pela prpria natureza das redes tcnicas.
Nesse processo, assim pensamos, a ao
positivada pelo pensamento dominante
volta-se para o imediato, para metas palpveis e controlveis. No movimento de
presentificao, o planejamento tende a
ser substitudo pela gesto dos recursos
disponveis, sendo a sua tecnicidade agilmente absorvida pelo Estado e por instituies sociais.
Nesse ambiente, o planejamento
adquire a fisionomia de projetos e programas. Sabe-se, ainda, que a globalizao da economia fragiliza a autonomia
dos Estados nacionais e, portanto, a sua
real capacidade poltico-administrativa.
Retornando orientao conceitual oferecida por Milton Santos: A tendncia
atual a que os lugares se unam verticalmente e tudo feito para isso, em toda
parte. Crditos internacionais so postos
disposio dos pases mais pobres para
permitir que as redes modernas se estabeleam ao servio do grande capital
(). Na unio vertical, os vetores de
modernizao so entrpicos. (op. cit.,
p. 206) Ainda seria possvel dizer que a
entropia, quando referida ao sistema de
ao, pode ser apreendida atravs da
energia despendida na codificao, organizao e controle da prpria ao,
14
119
sem os correlatos efeitos sociais desejveis 14 .

Nesse contexto, pode-se compreender que os processos de organizao
social, fortalecidos nos anos 70 e 80,
sofrem os efeitos das mudanas societrias at agora assinaladas. A relao
entre movimentos sociais e Estado
passa, de um primeiro perodo caracterizado pelo confronto SociedadeEstado, para um perodo de conquistas
institucionais, atingindo o atual momento, quando so sistematizados projetos
que visam alterao de papis e funes assumidos por movimentos, por
mediadores institucionais e pelo Estado.
Entretanto, mesmo essa sntese, indicativa da complexidade, ainda constitui
uma extrema simplificao.
No atual momento, permanecem ativos os confrontos movimentos sociais x
Estado, assim como a luta social pela conquista de uma institucionalidade democrtica. So exemplos: o Movimento
Nacional pela Reforma Urbana; a fora
demonstrada pelo MST e a crescente visibilidade do Movimento dos Trabalhadores sem Teto (MTST). De fato, uma parte
significativa das respostas s reivindicaes sociais ainda depende da ao
direta da sociedade: ocupaes (de terras
e prdios pblicos); saques; quebra-
No Concise Science Dictionary (Oxford University Press, 1996, 3 edio) observa-se que:
Em sentido amplo, entropia pode ser interpretada como uma medida da desordem; quanto
mais elevada a entropia maior a desordem. Como qualquer mudana real num sistema fechado tende para uma mais elevada entropia, e desta maneira para uma desordem maior,
segue-se que a entropia do universo (se este puder ser considerado um sistema fechado)
crescente e sua energia disponvel decrescente. Em nossa compreenso, a busca autoreferida da eficcia traz os riscos da entropia para as grandes instituies sociais.
12 0
quebras. Esta a sociedade que Inai de

Carvalho e Ruthy Laniado (1993) denominaram de sociedade dos fatos
consumados. A presente conjuntura caracteriza-se, portanto, pela simultaneidade de tempos sociais.
Essa simultaneidade decorre da acelerao do tempo na periferia do capitalismo (Santos, 1993), da falta de
resoluo de questes estruturais em sucessivas moder-nizaes da sociedade
brasileira, da ampliao das carncias
coletivas e, tambm, da conquista de
direitos (Gohn, 1997). Alm disso, as
mudanas antes observadas no planejamento que aproximam a ao do
Estado do envolvimento prtico imediato com uma multiplicidade crescente de
programas e projetos tambm correspondem emergncia de um campo de
intermediao e negociao das relaes SociedadeEstado.
No se trata, somente, da institucionalizao de novas arenas polticas,
associadas a ganhos democrticos na
gesto das polticas pblicas (Schvasberg, 1993); mas, tambm, da posio
ocupada pelo social nas relaes SociedadeEstado. Manifesta-se um novo
ambiente do fazer associado problemtica social, responsvel pela estranha
situao hoje vivida, em que a vivacidade das prticas sociais perceptvel
para aqueles com acesso ao universo
das ONGs e movimentos sociais perde
correspondncia com propostas institucionais abrangentes e com ganhos
estveis de democracia nas relaes societrias.
As novas funes atribudas s polticas sociais alteram os seus clssicos vnculos com a conquista da legitimidade
poltica e com mecanismos culturalmente coerentes de integrao social. Esses
vnculos, na experincia brasileira, foram
construdos tanto por conquistas da sociedade organizada quanto por prticas
clientelistas e populistas de controle
social. Sob esse aspecto, deve ser observado que atualmente, quando ensaiada uma ampla mudana no campo das
polticas sociais, tende a ser salientada
apenas esta ltima face, isto , a que
vincula as polticas sociais a formas arcaicas de exerccio do poder. Esquecese, assim, da longa luta por direitos na
sociedade brasileira.
A posio agora atribuda ao social
envolve mudanas no financiamento
das polticas pblicas e na reconfigurao do padro de relacionamento
SociedadeEstado. A busca de um enquadramento estratgico do social j
pode ser observada no governo Sarney,
quando foi ensaiada a sua traduo poltica na figura do consumidor. Acreditamos no ser imprprio dizer que o
consumidor, dos anos 80, tem sido
substitudo, nos anos 90, pelo excludo.
A atribuio e/ou a conquista de
fundos dedicados s polticas sociais
alm do prprio acesso que o social viabiliza a recursos internacionais tm despertado o interesse, por esse campo, de
agentes econmicos e atores polticos
antes afastados da formulao das polticas sociais. So exemplos: a multiplicao de organizaes no governamentais
nos anos 80, a disputa entre igrejas pelo

acesso aos recursos pblicos e a presena
de entidades empresariais e centrais sindicais na rea da educao. A atuao
de um leque heterogneo de entidades e
instituies no campo das polticas sociais
pode ser apreendida, com facilidade, nos
programas voltados para a qualificao
e a requalificao do trabalhador financiados com recursos do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT).
Talvez possa ser afirmado, nessa direo, que so cada vez mais heterogneos os desenhos das polticas sociais. A
heterogeneidade crescente tanto aponta
para conquistas sociais como para os
perigos da fragmentao. Afinal, os programas passaram a refletir os investimentos priorizados por um nmero crescente
de atores, transformando a natureza da
ao poltica. Observa-se, assim, a tendncia ao lastreamento de um desigual
nvel de institucionalidade nas diversas
facetas das questes sociais.
Nesse contexto, o exame da participao social nas polticas pblicas um
mbito extremamente relevante para o
estudo da ao impe a considerao
de diferenas setoriais e, ainda, o reconhecimento dos atores polticos e
agentes econmicos presentes em cada
processo. De fato, a participao nem
sempre significa o resultado concreto de
conquistas sociais. Pode significar, ao
contrrio, um esforo de adaptao da
ao social a arenas distantes do aprendizado socialmente acumulado (Sousa,
1998). Alm disso, a participao implica, dependendo do seu ritmo e teor
121
tcnico, na substituio de atores sociais

por mediadores distanciados da vivncia
popular.
Na reconstruo institucional do
pas, desejada democrtica, encontramse em jogo o fortalecimento (ou no)
dos movimentos sociais, assim como o
desvendamento de caminhos para o
planejamento que reconheam elementos nicos da formao social brasileira,
alm da diversidade de suas razes culturais. Esses caminhos talvez possam ser
reconhecidos naquelas experincias que
no despotencializem atores sociais, sobretudo os que representam interesses
populares.
A preparao para a cidadania plena
exige tanto a conscincia de direitos e
deveres quanto a consolidao de uma
institucionalidade socialmente integradora. Para o real alcance dessas condies, indispensvel que as polticas
sociais percam as suas caractersticas de
favor e/ou de espao da participao outorgada. A superao dessas caractersticas depende da fora da solidariedade
social e de que os valores condutores
da ao sejam objeto de debate e de
amplo compartilhamento no mago do
tecido social. Na atual face da modernidade, o enfrentamento das tendncias
racionalizao da ao social e manipulao da vida coletiva impe a valorizao, como indica Agnes Heller (1972),
da comunidade de valores. A influncia
exercida pelo paradigma administrativo
s pode ser contrarrestada por processos
que fortaleam a politizao das questes sociais. Os conflitos de interesse e
12 2
a sua negociao constituem, afinal, elementos indissociveis da experincia da

democracia. O contrrio da experincia
democrtica dos conflitos no a eficcia, como se sabe, mas a violncia.
A superao das faces lesivas da
modernidade tambm depende de uma
poltica para a educao entendida em
sentido amplo que favorea a cidadania. Nas palavras de Milton Santos: A
educao corrente e formal, simplificadora das realidades do mundo, subordi-
nada lgica dos negcios, subserviente

a noes de sucesso, ensina um humanismo sem coragem, mais destinado a
ser um corpo de doutrina independente
do mundo real que nos cerca, condenado a ser um humanismo silente, ultrapassado, incapaz de atingir uma viso
sinttica das coisas que existem, quando
o humanismo verdadeiro tem que ser
constantemente renovado, para no ser
conformista e poder dar resposta s aspiraes efetivas da sociedade ().
(1987, p. 42)
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Ana Cla ra T orre s Ribeir o professora adjunta do Instituto de Pesquisa

e Planejamento Urbano e Regional da
Universidade Federal do Rio de Janeiro
Pesquisas
Infra-estrutura Urbana e Produo

do Espao Metropolitano no
Rio de Janeiro 1
Este texto apresenta e analisa a poltica

de saneamento na Regio Metropolitana
do Rio de Janeiro de 1975, data da fundao da concessionria dos servios,
a Cedae, at 1996. 2 O estudo parte de
um levantamento exaustivo de informaes primrias sobre os contratos de
obras e servios de engenharia entre a
companhia e empresas privadas durante
o perodo, assim como de inmeras entrevistas em profundidade realizadas
com tcnicos do setor. Essas informaes permitem a reproduo dos perfis

da poltica no tempo, assim como a distribuio dos investimentos nos diversos
espaos da Regio Metropolitana do Rio
de Janeiro. Para tal foi utilizada uma
base espacial produzida especialmente
para a anlise. Esse esforo analtico nos
permite apresentar e discutir a poltica
nos vrios espaos da cidade, analisando de forma concomitante os principais
Este artigo apresenta uma parte da tese de doutorado - Marques (1998a). Uma verso preliminar do mesmo foi apresentada no XI Encontro da ABEP, realizado em outubro de 1998 em
Caxambu, Minas Gerais.
A Cedae foi criada em 1975 a partir da incorporao empresa de guas da Guanabara
(Cedag) de duas outras empresas: a empresa de esgotos da Guanabara (Esag) e a empresa
de saneamento do antigo Estado do Rio de Janeiro (Sanerj).
130
Infra-estrutura Urbana e Produo do Espao Metropolitano no Rio de Janeiro
argumentos da literatura de estudos

urbanos. 3
O presente artigo se divide em cinco
partes. Na primeira apresentamos em
traos muito gerais o conjunto dos investimentos no perodo. Na segunda expomos a base espacial produzida para a
distribuio dos investimentos no espa-
o metropolitano. Na terceira discutimos

as caractersticas gerais da poltica para
os vrios espaos da cidade. Na quarta
analisamos os perfis temporais correspondentes a cada espao separadamente. A quinta e ltima parte retoma as
principais tendncias observadas e apresenta as concluses do estudo.
Os investimentos na regio metropolitana

O total de investimentos do perodo
incluiu 777 contratos na regio metropolitana, somando aproximadamente
R$ 1.748.197.754,89 (reajustados para

dez./1996). A distribuio temporal dos
recursos apresentada no Grfico 1.
Grfico 1 : Investimentos na Regio Metropolitana

300.000.000
R$ (dez. 1996)
250.000.000
200.000.000
150.000.000
100.000.000
50.000.000
1996
1995
1994
1993
1992
1991
1990
1989
1988
1987
1986
1985
1984
1983
1982
1981
1980
1979
1978
1977
1976
1975
Anos
Fonte : Extratos de contratos da Cedae

3
Em Marques (1998a) analiso tambm as relaes entre as polticas local e nacional, o padro
de vitrias dos capitais contratados nas licitaes, especialmente para obras, e a comunidade
profissional do setor saneamento. A partir dessas variveis, construo uma explicao alternativa,
de fundo relacional, s interpretaes da literatura para as polticas e a permeabilidade do Estado.
Em uma pesquisa anterior (Marques, 1993 e 1996), essa mesma poltica foi analisada para
um perodo mais curto (de 1975 a 1991), partindo dos contratos de financiamento do BNH
e da CEF com a Cedae, e estudando apenas a distribuio da poltica, sem tentar investigar
os padres de intermediao de interesse que a explicam. A utilizao dos contratos de obra
torna os resultados apresentados neste artigo bem mais completos, alm de muito mais precisos no tempo e no espao.
O investimento mdio anual foi de

R$ 80.362.308,00, mas houve grande
variao anual, entre cerca de 6 milhes
de reais em 1975 e quase 260 milhes
em 1987. O contrato mdio foi de cerca
de 2,3 milhes de reais, mas a variao
nos contratos foi ainda maior do que a
131
no perfil geral dos investimentos: entre

6.800 reais em um pequeno contrato de
execuo de sondagem em So Gonalo em 1978 at quase 62 milhes de reais
em um dos contratos de ampliao da
estao do Laranjal em 1995.
O Rio de Janeiro e seus espaos

Para analisar a distribuio espacial dos
investimentos sem lanar mo de uma
estruturao espacial definida a priori, 4
construmos uma base espacial agregando as unidades espaciais segundo a sua
similaridade social, medida atravs de
indicadores selecionados, como ocupao, renda, mortalidade infantil, cobertura por servios, entre outros. A
construo da base seguiu a metodologia desenvolvida em Marques (1993) e
depois aplicada novamente em Marques
(1994) e em Marques e Najar (1995).
No caso da presente pesquisa, foram
construdas duas bases, referentes a
1980 e a 1991. Ambas foram estruturadas usando anlise de agrupamentos
segundo as variveis escolhidas. Em seguida, alteramos a base de 1980 para
levar em conta as grandes transformaes indicadas pela base de 1991. Nesse
processo se deu maior importncia primeira, e a segunda foi utilizada apenas
para controlar grandes alteraes de
4
5
contedo social nas unidades ocorridas

no perodo intercensitrio. 5
Como unidades mnimas de agregao, usamos os distritos censitrios com
dados publicados nos censos: as regies
administrativas (RAs) do Municpio do
Rio de Janeiro e os municpios no caso
do restante da regio. A utilizao de tais
unidades implicou em limitaes, j que
em alguns casos os contedos sociais
obviamente no so homogneos. Com
esse tipo de base certamente no conseguiramos estudar a estrutura social na
Cidade do Rio de Janeiro, mas como o
agrupamento das unidades apenas um
passo metodolgico para a anlise das
grandes direes da poltica pblica ao
longo do tempo, a preciso alcanada
considerada satisfatria.
A localizao dos grupos, assim
como as unidades que os compem, so
apresentadas no Mapa 1.
Para uma crtica e uma descrio dos problemas da utilizao de modelos apriorsticos como
metodologia de distribuio de eventos no espao, ver Marques (1998a e b).
Para maiores informaes sobre a metodologia de produo de base e de distribuio dos
investimentos, ver Marques (1998a).
132
Mapa 1 : Distribuio dos Grupos de Unidades Espaciais
Grupo 1: Franja Metropolitana - Espaos pobres e rurais muito pouco providos de servios
urbanos: Itagua, Maric, Itabora, Mangaratiba, Mag e Paracambi.
Grupo 2: Periferia 1 - Espaos pobres e urbanos muito pouco providos de servios urbanos,
com proporo elevada de ocupados na indstria de transformao: Nova Iguau,
Duque de Caxias, So Gonalo e Santa Cruz.
Grupo 3: Periferia 2 - Espaos pobres e urbanos pouco providos de servios urbanos, com
grande proporo de ocupados na indstria de transformao: So Joo de Meriti,
Nilpolis e Anchieta.
Grupo 4: Campo Grande/Bangu - Espaos urbanos e pobres pouco cobertos por servios, com
altas propores de ocupados na indstria: Campo Grande e Bangu.
Grupo 5: Suburbana - Espaos de renda mdia bem atendidos por servios, com ocupao alta
na indstria e baixo crescimento demogrfico: So Cristvo, Ramos, Penha, Iraj,
Madureira e Mier/Engenho Novo.
Grupo 6: Centro ampliado/Ilha do Governador - Espaos de renda mdia bem dotados de
servios, com decrscimo populacional j na dcada de 1970: Centro, Porturia, Rio
Comprido, Santa Teresa e Ilha do Governador.
Grupo 7: Zona Sul/Niteri - Espaos de renda alta muito bem atendidos por servios urbanos,
com baixa proporo de ocupados na indstria de transformao e na construo
civil: Botafogo, Copacabana, Lagoa, Tijuca/Vila Isabel e Niteri.
Grupo 8: Barra/Jacarepagu - Espaos heterogneos de renda mdia e muito alta com mdio
analfabetismo e altssimas taxas de crescimento demogrfico: Barra da Tijuca e
Jacarepagu.
Grupo 9: Favelas - As favelas no foram separadas por seus indicadores socioeconmicos;
foram consideradas como um todo por terem sido objeto de polticas especficas no
perodo, que apresentaram grande importncia distributiva.
133
Os investimentos nos espaos da cidade

Com as unidades espaciais agregadas
nos grupos acima, procedemos distribuio dos investimentos e, em seguida,
ao clculo dos valores per capita referentes a cada agrupamento em cada ano,
de forma a anular a distoro gerada pela
diferena de tamanho entre os grupos.
A distribuio por grupo apresentada a seguir. Os espaos mais beneficiados foram a Barra/Jacarepagu, com
21%; a Periferia 1, com 17%; a Zona
Sul/Niteri e o Centro ampliado/Ilha do
Governador, com 16% e 12%, respectivamente.
Grfico 2 : Distribuio dos investimentos por grupo
De uma forma geral foram mais

beneficiados os espaos habitados pela
populao de maior renda. Esses altos
valores ficam ainda mais realados se
considerarmos que espaos como a
Zona Sul e o Centro ampliado receberam investimentos desde o final do s6
culo XIX, apresentando, portanto, um

estoque de equipamentos muito superior. 6 No entanto, convm destacar que
as propores alcanadas pelos espaos
habitados pela populao de baixa
renda, especialmente a Periferia 1, com
17%, mas tambm as Favelas e a Peri-
Sobre o padro histrico de dotao dos servios, ver Marques (1995 e 1998a, Captulo 2).
134
feria 2, com 8% do total investido, so

muito superiores s descritas ou consideradas pela literatura. Apesar de no
serem extremamente elevadas, especialmente considerando que aqueles espaos no haviam recebido quase nenhum
investimento at ento, as inverses representam um volume significativo de
recursos pblicos dirigidos quelas

regies, como podemos observar no
Mapa 2, a seguir. Segundo a maior parte
da literatura, esses espaos no teriam
sido objeto de investimentos expressivos, o que explicaria o quadro geral de
carncia de servios naquelas reas da
cidade. 7
Mapa 2 : Investimento Total por grupo de unidades
Para melhor visibilidade do aspecto

geral da poltica, podemos agregar os
grupos novamente em dois espaos polares com relao populao que neles
habita: Barra/Jacarepagu, Zona Sul/
Niteri e Centro ampliado/Ilha do Go-
vernador em um plo, e as Periferias 1

e 2, as Favelas e Campo Grande/Bangu
em outro. O procedimento simplifica
muito os contedos dos espaos da cidade, mas permite uma comparao geral
antes de discutirmos os grupos separa-
interessante observar que os resultados obtidos por mim e Marques (1993 e 1996), para um
nmero menor de anos e considerando apenas os contratos de financiamento, indicaram a
mesma dinmica, mas superestimaram a elevao proporcional dos investimentos nas periferias.
damente. 8 Denominamos esses dois espaos polares de espaos das classes altas
e espaos das classes baixas.
No conjunto do perodo, os espaos
das classes altas receberam 55% do total
de recursos, enquanto os espaos das
classes baixas receberam 45% dos investimentos. Essa informao deve ser tratada com cautela, j que os espaos no
so homogneos e uma certa segregao na distribuio dos investimentos no
interior de cada um dos dois grandes
blocos certamente esteve presente. Isso
quer dizer que provavelmente uma parte
significativa dos investimentos em espaos predominantemente de classes
baixas deve ter sido realizada nas reas
habitadas pela populao de melhor
renda e condies de vida, sendo seu
efeito distributivo menor do que o indicado pela comparao geral. No
entanto, mesmo considerando essa possibilidade, a proporo de investimentos
nas reas de menor renda muito substancial e pe em cheque a percepo
dominante da literatura, em especial da
135
que analisa os espaos habitados pela

populao de baixa renda.
Para a maior parte da literatura, os
espaos perifricos se caracterizam,
entre outras coisas, por no receberem
investimentos pblicos expressivos. Segundo numerosos autores, essa situao
seria prevalecente at pelo menos a
metade da dcada de 1980. A abertura
poltica, associando a volta das eleies
diretas com a presso crescente dos movimentos sociais urbanos, teria invertido
o perfil de investimentos nas principais
metrpoles. Esse processo seria responsvel pela melhora das condies sociais
medida pelos indicadores, que veio a ser
analisada pela literatura sobre a chamada dcada perdida. 9
Segundo essa hiptese, a significativa
proporo de recursos para os espaos
das classes baixas poderia ser explicada
por grandes inverses ocorridas a partir
de meados da dcada de 1980. A hiptese pode ser testada pela anlise temporal
dos investimentos nos dois espaos, apre-
Estudos de detalhe utilizando setores censitrios tm alcanado resultados semelhantes a esse

padro segregado dicotmico, ao menos para o Municpio do Rio de Janeiro. Najar (1998),
utilizando componentes principais com inmeras variveis, definiu trs fatores. O seu mapeamento produziu uma estrutura muito prxima a esses dois plos. No primeiro fator, correlacionado positivamente com a renda e as condies de vida, os setores censitrios se reagregaram
englobando aproximadamente a Zona Sul, o Centro, a Tijuca/Vila Isabel, a Barra da Tijuca e
uma parte de Jacarepagu. O segundo fator, correlacionado negativamente com a renda e as
condies de vida, agregou os subrbios, a maior parte da zona oeste e uma rea significativa
de Jacarepagu. O terceiro fator, muito menos importante estatisticamente, correlacionado
com o percentual de casas prprias e com o acesso s redes de gua e esgotos. O seu mapeamento no segue o padro dos dois primeiros. Para o autor, a sua disperso expressa o fato
de a propriedade das moradias no Rio de Janeiro no ter relao com status social ou renda.
Sobre esse nexo causal, ver Olivera et al (1991) e Faria (1992). Sobre a dcada perdida, ver
Tavares e Monteiro (1994) e Faria (1992). Sobre a dinmica dos indicadores nos espaos do
Rio de Janeiro, ver Marques e Najar (1995).
136
sentada no Grfico 3. O grfico mostra

que os espaos das classes baixas receberam mais investimentos que os das
classes altas em quase todos os anos entre
1975 e 1985. A partir deste ltimo e at
1993, inverteu-se a situao. Nos trs

ltimos anos do perodo, entre 1994 e
1996, os investimentos nos espaos das
classes baixas voltaram a superar os
efetuados nos das classes altas.
Grfico 3 : Comparao das polticas por tipo de espao
R$ per capita (dez. 96)
300
250
200
150
100
50
1996
1995
1994
1993
1992
1991
1990
1989
1988
1987
1986
1985
1984
1983
1982
1981
1980
1979
1978
1977
1976
1975
Anos
Espaos com classes altas
Espaos com classes baixas
A distribuio dos investimentos

absolutamente inesperada se considerarmos as explicaes correntes da literatura para a dinmica das polticas
pblicas urbanas nos anos 1980. No
incio do perodo analisado, as eleies
para os governos estaduais eram indiretas, a poltica do BNH/Planasa estava
em seu auge, contando com vultosos
recursos e grande poder sobre as burocracias locais, e a organizao dos movimentos sociais urbanos ainda era frgil
ou inexistente. Apesar disso, em 9 dos
11 anos a partir da criao da Cedae,
os espaos das classes baixas receberam
proporcionalmente mais recursos que os
das classes altas.
Esse fato no contraditado pelas

pssimas condies sanitrias de algumas dessas reas, j que em sua maioria os investimentos observados foram
os primeiros a alcanar aquelas regies
da cidade. Os demais espaos j tinham,
no incio do perodo, um grande estoque acumulado de equipamentos, o que
explica as diferenas de atendimento.
Alm disso, e esta uma dimenso
muito importante no caso do saneamento, os sistemas implantados na periferia
so muitas vezes incompletos e de m
qualidade. Em muitos casos, a chegada
das obras no significa a chegada dos
servios. Por pior que tenha sido o atendimento, entretanto, ocorreram inme-
137
ros investimentos, o que sem dvida

alguma contribuiu para a melhoria dos
indicadores sociais e de mortalidade na
dcada perdida.
ra et al, 1991), que as duas curvas se

cruzaram. Os investimentos indicam um
processo inverso ao habitualmente considerado pela literatura.
A partir da segunda metade da dcada de 1980, ao contrrio, quando os

movimentos j se encontravam organizados em federaes ativas e quando
as eleies diretas haviam sido implantadas para todos os nveis de governo,
os investimentos nos espaos das classes
altas passaram a superar os realizados
nos espaos das classes baixas. interessante observar ainda que foi justamente
durante os anos 1985 e 1986, marcados
tanto pelo colapso da poltica nacional
de saneamento do BNH como pela intensa atividade dos movimentos sociais
urbanos na Baixada Fluminense (Olivei-
Observemos agora a distribuio

proporcional dos investimentos por governante (Tabela 1). Considerando que
os cargos de presidente da Cedae e de
membro do Conselho de Administrao
da empresa so ocupados por pessoas
de estrita confiana do chefe do executivo, pode-se imaginar que a poltica de
investimentos em cada administrao
segue grandes diretrizes de poltica originrias do ncleo do executivo e que
os ciclos de investimento esto de alguma forma relacionados aos ciclos das
administraes.
Tab ela 1 : Investimentos por Administrao Estadual

Governos Estaduais
Faria Lima
Chagas Freitas
Leonel Brizola
Moreira Franco
Leonel Brizola
Marcelo Alencar
Total
Espaos das
classes altas
R$/hab.
%
R$/hab.
%
R$/hab.
%
R$/hab.
%
R$/hab.
%
R$/hab.
%
R$/hab.
%
235,3
56,3
85,6
33,8
171,2
44,1
556,5
67,3
226,2
67,9
107,4
39,9
1382,2
55,5
Espaos das
classes baixas
182,7
43,7
167,7
66,2
216,8
55,9
270,5
32,7
106,9
32,1
161,9
60,1
1106,5
44,5
Total
417,9
100,0
253,3
100,0
388,0
100,0
827,1
100,0
333,1
100,0
269,3
100,0
2488,7
100,0
138
Os Governos Moreira Franco e

Faria Lima se caracterizaram por altas
propores de investimentos nos espaos das classes altas, cabendo ao primeiro uma das maiores propores. O
segundo governo Brizola apresentou
volume total de recursos reduzido, mas
tambm direcionou a maior parte dos
recursos para os espaos das classes
altas. Os trs demais governos aplicaram mais nos espaos das classes
baixas do que nos das classes altas. O
governo Chagas Freitas foi o que apresentou maior proporo para os espaos das classes baixas em todo o
perodo, mas tambm foi o que apresentou o menor volume total de recursos. O primeiro governo Brizola, assim
como o governo Marcelo Alencar, tambm investiram mais nos espaos das
classes baixas do que nos das classes
altas.
A longa maturao de alguns programas, no entanto, faz com que devamos considerar essas informaes com
cautela. Alguns programas de grande
impacto social foram negociados com
agentes financiadores durante um governo, mas implantados com maior intensidade no governo seguinte. So os casos
do Programa de Esgotamento Sanitrio
da Baixada Fluminense (Pebs) e do
Prosanear (saneamento em favelas), negociados durante o primeiro e segundo
governos Brizola, respectivamente, mas
implantados quase em sua totalidade
nos governos Moreira Franco e Marcelo
Alencar.
De qualquer forma, essas informaes aparentemente confirmam a caracterizao do primeiro governo Brizola
como fortemente redistributivo, assim
como a do governo Moreira Franco, a
do governo Faria Lima e a do segundo
governo Brizola como regressivos com
relao aos investimentos pblicos. O
governo Marcelo Alencar, apesar de incompleto na srie histrica, parece trilhar
os mesmos passos redistributivos do
primeiro governo Brizola. Convm destacar que o governo Chagas Freitas, considerado pela literatura como populista
e conservador, foi o que investiu a maior
proporo de seus recursos em reas das
classes baixas.
A distribuio proporcional por tipo
de espao analisada at aqui, entretanto,
sofre a influncia do ciclo geral dos recursos. Essa informao apresentada
no Grfico 4, que mostra a proporo
relativa de cada espao no total investido em cada ano. Nesse grfico fica
muito visvel a existncia de uma dinmica de mdio prazo da distribuio
proporcional das duas linhas de poltica.
Apesar das variaes anuais (que so
responsveis pelas oscilaes menores
do grfico), inegvel a presena de
tendncias de queda proporcional dos
investimentos nos espaos das classes
altas entre 1975 e 1984, de elevao
entre 1985 e 1991 e novamente de
queda a partir de 1991. Essas tendncias
so contrrias s consideradas pela
maior parte da literatura de polticas
urbanas.
139
Grfico 4 : Participao dos espaos no total investido

100%
% do total investido
80%
60%
40%
20%
1996
1995
1994
1993
1992
1991
1990
1989
1988
1987
1986
1985
1984
1983
1982
1981
1980
1979
1978
1977
1976
1975
0%
Anos
Espaos com classes altas
Espaos com classes baixas
Aparentemente o perodo inicial da

Cedae se caracterizou por uma paulatina
incorporao dos espaos das classes
baixas s reas de investimentos da
empresa at meados dos anos 1980. A
partir desse momento ocorreu uma recuperao constante da proporo de investimentos nos espaos das classes
altas. Tanto a queda como a elevao
so bem mais longas do que os mandatos dos governadores, durando de 8 a
10 anos. O mais intrigante que esse
padro consistente construdo pela
superposio de uma srie de polticas
espaciais aparentemente errticas, algumas delas explicadas pelo surgimento e
desaparecimento de programas especficos, como o caso dos programas
orientados para as favelas.
Esse padro explicado pelo fato de
que a dinmica dos investimentos
definida basicamente por fatores endgenos produo e gesto da poltica.

A quase totalidade da literatura urbana
tem enfocado fenmenos e atores relacionados com o lado da demanda dos servios de infra-estrutura. O que indicam
os dados apresentados aqui que, apesar
da importncia do lado da demanda, a
poltica de saneamento muito mais definida por atores e processos envolvidos
diretamente com o lado da oferta dos servios. No conjunto da poltica, e ao contrrio do que gostariam os defensores dos
papis dos movimentos sociais e dos capitais imobilirio e fundirio, a dinmica
dos investimentos ditada muito mais
por fatores como disponibilidade de recursos financeiros, poder relativo de presso de certas parcelas da burocracia
tcnica, ligaes especficas de grupos
profissionais do setor com polticos e empreiteiros, entre outros.
140
As polticas nos diversos espaos

perfil no analisado em detalhes o
correspondente Franja Metropolitana,
por apresentar pequena importncia
para a compreenso da dinmica dos
investimentos na cidade.
Os perfis individuais dos grupos sero

analisados a partir de agora, assim como
os mais importantes investimentos e
contratos que os compem. A Tabela 2
apresenta as informaes por ano e
grupo de unidades espaciais. O nico
Tab ela 2 : Investimentos por Grupo de Unidades Espaciais (R$ per capita de 12/96)
Anos
Espaos
rea
suburbana
Campo
Grande /
Bangu
Periferia Periferia Centro / Zona Barra / Franja Favelas

1
2
Ilha do
Sul / Jacarep. Metrop.
Gov. Niteri
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
0,03
2,87
32,69
11,32
0,68
4,55
9,86
27,02
16,78
1,26
0,63
6,32
3,72
19,06
0,21
4,58
0,01
5,55
0,33
2,43
0,36
3,35
0,02
0,04
0,06
4,09
0,34
0,62
10,22
0,79
5,89
0,73
0,32
5,09
0,32
2,74
0,02
1,11
0
2,29
0,17
0,43
0,35
17,1
1,24
46,75
19,93
48,17
6,23
48,15
14,57
18,72
16,7
5,63
7,39
5,02
57,57
29,05
1,26
0,32
0,02
39,99
6,8
10,76
26,73
61,16
Total
153,61
52,74
472,16
0,02
0,98
6,75
7,27
1,11
7,65
12,53
0,68
1,58
3,8
4,83
9,11
131,14
10,54
3,94
0,04
0
8,26
0,16
0,26
0,26
5,28
216,19
15,77
2,48
0
0,01
27,85 22,71
0,39
1,12
14,35 130,08
0
5,78
9,48 12,15
0
22,27
1,27
4,38
0,02
0,12
4,19 15,22 23,70
0,11
0,26 11,67 13,25
0
3,18
8,23
0,26
0,74
7,25 18,58
2,77
0,08
1,53
1,45
0,01
0,34
0,27
0,46 13,36
0
0,19
0,32 124,9
0,11
1,47 30,17 259,5
0,14
0,75 51,23 118,50 115,54
70,49
3,35
0
0,05
11,93
9,03
0
7,30
0
22,4 55,61
0
92,19 31,07
0,17
5,50
3,65
2,91
0,01
0,47
0,63 17,52
0,01
69,1
0,15 19,72
0,01
5,66
65,56
7,2 14,78
1,47
0,32
0,03
0,05
0,03
0,29
0,52
1,67
1,45
1,19
27,22
11,71
85,59
4,86
0,01
0,01
0,04
0
2,49
2,25
24,72
42,47
4,86
332,41 422,33 627,40 235,91 211,78
141
P e r if e r ia s
A distribuio temporal dos investimentos
nas Periferias 1 e 2 e em Campo Grande/
Bangu apresentada no Grfico 5. 10 O
perfil da Periferia 1 o de valores mais
altos, apresentando montantes significativos entre 1975 e 1980, em 1987 e
entre 1992 e 1996.
Os valores registrados na dcada de
1970 dizem respeito, em menor propor-
o, implantao do abastecimento de
gua no Plo Industrial de Santa Cruz
(1976/77), mas principalmente implantao da subadutora da Baixada Fluminense e demais obras complementares
de abastecimento (1977/80). Esta foi a
primeira obra a disponibilizar gua da estao do Guandu para a regio, a partir
do reservatrio do Marapicu. 11 Os contratos referentes obra, no valor aproximado de 20 milhes de reais, esto entre
os 50 maiores da histria da Cedae.
Grfico 5 : Evoluo dos investimentos em espaos perifricos
250
R$ per capita
200
150
100
50
1996
1995
1994
1993
1992
1991
1990
1989
1988
1987
1986
1985
1984
1983
1982
1981
1980
1979
1978
1977
1976
1975
Anos
Cpo Gr./Bangu
Periferia 1
Periferia 2
10
11
Para permitir a comparao entre os vrios perfis, a escala dos grficos relativos aos grupos
apresentados a partir desta seo a mesma, independentemente dos valores mximos das
s rie s.
Expressando um padro tpico do setor, a ligao da Baixada foi localizada em um ponto alto
no reservatrio. Com isso, a adutora somente recebia gua quando a vazo nas demais
adutoras j estava garantida. Essa captao era tambm a primeira a ser atingida em momentos de escassez. Segundo entrevista, essa situao foi alterada na reforma da estao em
19 9 2 .
142
Convm acrescentar que esse investimento, apesar de significativo (e pioneiro), ficou longe do necessrio para
abastecer a regio em quantidade suficiente. Durante a dcada de 1980, as
redes locais foram sendo ampliadas por
obras menores, inclusive executadas
com pessoal prprio da empresa, mas
os volumes aduzidos assim como a capacidade de reservao sempre estiveram muito abaixo do necessrio. Por
isso, a falta de gua e os rodzios e manobras sempre fizeram parte do cotidiano da populao local. Os sistemas de
esgotamento sanitrio tambm inexistiam at a segunda metade dos anos
198 0.
Os investimentos verificados nos
anos 1986, 1987 e 1988 representam a
complementao do sistema de abastecimento da Baixada, assim como a
construo de redes de esgotamento sanitrio na regio. A construo dessas
redes responsvel pelos investimentos
observados nas periferias 2 (principalmente) e 1 naqueles anos, formados basicamente pelo PEBS e pelo Programa
de Setorizao do Abastecimento na
Baixada Fluminense. Essas iniciativas
aumentaram muito a cobertura de esgotamento, como ajudaram a racionalizar
o abastecimento, sendo impressionantes
as metas fsicas alcanadas. Quanto ao
servio implantado, no possvel afirmar o mesmo. As obras, especialmente
as de esgotamento, foram incompletas
e de pssima qualidade e, em alguns
casos, foram perdidas.
Duas questes-chave para a compreenso das intervenes na periferia
parecem ser a grande distncia no

tempo entre a ocupao e o incio dos
servios e a baixssima efetividade dos
arranjos institucionais e da implantao
das intervenes. A qualidade das obras
na periferia sempre inferior das executadas nas reas centrais da cidade. A
fiscalizao da companhia sempre
menos rigorosa em relao tanto aos
resultados quanto ao processo, sendo
muito comum a permanncia durante
semanas ou at meses de ruas interditadas, parcial ou totalmente obstrudas
com material escavado ou valas abertas.
Como quase sempre as redes so implantadas sem as outras obras essenciais
(como pavimentao e drenagem), uma
parte significativa das redes danificada
pelas guas das chuvas e pelas inundaes tpicas da regio, sendo necessrias
desobstrues e reconstrues antes
mesmo do incio da operao.
Apesar disso, no entanto, no possvel sustentar que os investimentos pblicos no alcanaram as periferias na
regio metropolitana, como j ressaltado
em Marques (1993 e 1996). Os investimentos tiveram incio j nos anos 1970,
ainda durante a ditadura militar, quando
as eleies para governador ainda eram
indiretas, perodo ureo da poltica nacional do regime militar e antes da consolidao de movimentos sociais de
peso na regio.
O fato de os investimentos terem
ocorrido antes da volta das eleies diretas para governadores e da consolidao de movimentos sociais de vulto
na Baixada Fluminense est relacionado com as elites polticas locais e com
as eleies. Nesse particular, preciso

que se explicite que a presena e a importncia de fortes elites polticas locais
no desapareceram durante os governos militares. Na verdade, parte significativa dessa mesma elite continuou ativa
aps a redemocratizao, como comprovado pelos casos de Silvrio do Esprito Santo, Jos de Amorim e Hydekel
de Freitas Lima, todos importantes polticos locais que continuaram a dominar suas regies aps a volta das eleies
diretas para os cargos executivos.
Em alguns casos, determinados polticos viram seu poder declinar a partir
da implantao do regime militar, mas
conseguiram transferi-lo parcialmente
para herdeiros mais palatveis ao regime. O melhor exemplo a dupla Tenrio Cavalcante-Hydeckel de Freitas.
Tenrio, chefe poltico e coronel urbano na Baixada a partir dos anos 1930,
foi cassado e caiu no ostracismo a partir
de 1964, mas Hydeckel, seu genro, foi
deputado federal pela Arena em 1975,
pelo PDS em 1979, foi prefeito nomeado de Caxias em 1982 e, no final dos
anos 1980, prefeito eleito, suplente de
senador e depois senador pelo PFL
(Beloch, 1986). 12
A implantao dos governos militares certamente significou a supresso das
regras democrticas, assim como reduziu significativamente a representao
das camadas mais pobres da populao.
12
143
No entanto, algumas das piores caractersticas da representao poltica brasileira e da relao dos polticos com a
populao perifrica persistiram, embora com outras regras de funcionamento.
No se quer dizer com isso que os investimentos sejam explicveis somente (ou
principalmente) por essa dimenso, mas
que, ao contrrio do que considera a
maior parte da literatura sobre o espao
urbano do Rio de Janeiro, o clientelismo
continuou a imperar nas relaes entre
os chefes polticos locais (nomeados
para cargos executivos ou eleitos para
legislativos) e as populaes das periferias.
Uma outra dimenso do fenmeno
tem natureza institucional e nunca foi
explorado pela literatura. At a fuso,
as reas da Baixada Fluminense e de
So Gonalo componentes das periferias 1 e 2 eram atendidas (ou no eram
atendidas) pelo antigo Estado do Rio de
Janeiro, muito menos capacitado tcnica
e financeiramente para a gesto dos servios que o Estado da Guanabara, alm
de envolvido com grande quantidade de
sistemas de gua e esgotos no interior.
Com a fuso dos estados, a nova empresa, sob hegemonia dos tcnicos da empresa de guas da Guanabara, ganhou
uma ampla periferia desassistida, cujo
atendimento, mesmo que precrio, passou a ser encarado como prioritrio durante o governo Chagas Freitas.
A histria de Tenrio est to ligada da Baixada Fluminense que seu primeiro emprego na
regio, recm-chegado de Alagoas, foi de apontador de obra da construo da rodovia RioSo Paulo, conseguido diretamente pelo eng Hildebrando de Ges, o responsvel pela
dragagem da regio nas dcadas de 1930 e 40. Por um outro efeito de social network, o
filho de Hildebrando viria a ser presidente da Cedae em 1991 e 1992.
144
A elevao relativa dos investimentos nos espaos das classes baixas

observada no Grfico 4 explicada em
primeiro lugar pela presena de importantes polticos locais, com acesso aos
centros de deciso do executivo. No
entanto, o fenmeno tem origem principalmente na transformao institucional
que representou a incorporao da Baixada Fluminense e So Gonalo mesma estrutura administrativa que gerava
os sistemas de reas como a Zona Sul
carioca. 13
Sobre os movimentos sociais, algumas informaes a respeito das mobilizaes devem ser apresentadas para a
melhor compreenso do quadro poltico
que cercou os investimentos nas periferias
na segunda metade dos anos 1980.
Desde o incio da dcada, numerosas
associaes de bairro se organizaram na
Baixada a partir de reivindicaes ligadas
a condies de vida e infra-estrutura urbana. Essas associaes unificaram suas
lutas em federaes municipais; a primeira, fundada em 1981 o MAB de Nova
Iguau , e as duas outras, em 1983 a
ABM de So Joo de Meriti e o MUB de
Caxias. Essas federaes se engajaram
em intensa mobilizao em torno do
saneamento bsico e da sade, especialmente na segunda metade da dcada.
13
Com o apoio dos grupos de base da igreja catlica e de organizaes no governamentais, as federaes conseguiram
se articular em um frum comum em
1984 o Comit Poltico de Saneamento
Bsico da Baixada Fluminense, que
realizou reunies peridicas e mobilizaes, incluindo passeatas sede do governo estadual e a Braslia.
A partir de 1986, a Cedae iniciou

uma experincia piloto de esgotamento
sanitrio em So Joo de Meriti (Vilar
dos Teles) com tecnologia no convencional, a ser usada em toda a Baixada
Fluminense. As redes foram implantadas no sistema condominial, em que as
redes internas s quadras so implantadas como em um condomnio at um
ponto de ligao na rede pblica, reduzindo declividades, profundidades e dimetros e simplificando os materiais
utilizados. O tratamento testou a tecnologia de tratamento eletroltico, bastante inovadora e experimental. As duas
iniciativas fracassaram e as licitaes
realizadas a partir de 1987 utilizaram
apenas tecnologias convencionais.
Os investimentos efetuados a partir

da segunda metade dos anos 1980,
portanto, podem ser associados pre-
A fuso das trs empresas responsveis pelos servios, em 1975, representou tambm a fuso
das suas redes de relaes pessoais, alterando significativamente a forma pela qual tanto os
polticos locais como o comando da administrao estadual influenciavam as polticas. Essa
dimenso importante para se entender a poltica, mas ainda mais fundamental para a
compreenso das vitrias dos capitais contratistas nas licitaes, embora esteja fora do
escopo do presente trabalho. Ver Marques (1998a).
145
sena dos movimentos sociais ativos nas

periferias. 14 Os investimentos na regio,
no entanto, como j descrevemos, comearam cerca de dez anos antes, em
grande parte devido a uma dinmica
institucional completamente desconhecida pela literatura que tem descrito as
polticas urbanas no Rio de Janeiro.
observvel no Grfico 5 na dcada de

1990 diz respeito exatamente aos investimentos naquele espao. O volume de
recursos aplicado foi extremamente elevado, cerca de 55 milhes de reais exclusivamente para o municpio e cerca de
62 milhes de reais para So Gonalo
juntamente com outros municpios.
Embora o programa de esgotamento

implantado a partir de 1987 na Baixada
Fluminense inclusse oficialmente o Municpio de So Gonalo, os investimentos
realizados de 1986 a 1988 praticamente
no o atingiram. O municpio veio a receber seus primeiros investimentos de vulto
apenas no incio dos anos 1990, j no
Programa de Despoluio da Baa da
Guanabara. A elevao da Periferia 1
Como pode ser observado no Grfico 5, os investimentos em Campo Grande/

Bangu foram muito reduzidos durante
todo o perodo.
Favelas e Subrbios
Os investimentos nas favelas e subrbios so apresentados no Grfico 6.
Grfico 6 : Evoluo dos investimentos em favelas e subrbios
R$ per capita
250
200
150
100
50
1996
1995
1994
1993
1992
1991
1990
1989
1988
1987
1986
1985
1984
1983
1982
1981
1980
1979
1978
1977
1976
1975
Anos
Suburbana
Favelas

14
Em fevereiro de 1988 a regio foi arrasada por uma inundao que resultou em 18 mortos e
4.150 famlias desabrigadas. As obras de esgotamento realizadas nos anos seguintes se confundiram com as de controle de enchente na regio. Para informaes sobre os movimentos
sociais na regio, as enchentes e a luta pelo saneamento, ver Oliveira et al (1991).
146
O perfil da rea suburbana indica a

presena de dois perodos de investimentos mdios, 1977/78 e 1982/83,
alm de um ano com valor mdio isolado, 1988. O primeiro conjunto de investimentos destinou-se ampliao da
estao de tratamento de esgotos da
Penha, construda em 1941 como parte
do esforo do governo federal para ocupao daquela regio pela indstria e o
operariado urbano (Marques, 1995 e
1998a). No incio dos anos 1980 (1982/
83), novos investimentos foram realizados na regio, especialmente no reforo
do seu abastecimento. O Programa de
Despoluio da Baa da Guanabara,
iniciativa responsvel pela retomada de
altos ndices de investimento nos dois
ltimos anos de nossa srie histrica (ver
Grfico 1), inclui novas obras na estao
da Penha e nas bacias de esgotamento
que contribuem para essa estao, mas
tais obras no chegaram a ser executadas at o final do perodo estudado.
Durante o perodo estudado, as favelas foram objeto de duas polticas especficas, o Proface, durante o primeiro
governo Brizola, e o Prosanear, iniciado
no segundo governo Brizola e implementado na sua maior parte no governo
Alencar. At o incio do Proface as favelas
no haviam recebido investimentos, e
interessante observar que, apesar dos
investimentos do governo Chagas Freitas
em espaos das classes baixas e de suas
ligaes com polticos do MDB vinculados a favelas, no ocorreram investimentos nesses ncleos no seu governo.
O Proface foi responsvel pelos altos
valores dos investimentos entre 1984 e
1986. De acordo com informaes de

entrevistas, a implantao de um programa com o objetivo de dotar as favelas
de servios foi uma deciso poltica
oriunda diretamente do gabinete do governador. Para coorden-lo foi escolhida
uma engenheira da estrita confiana do
presidente e do PDT, que s deixou essa
funo para assumir a diretoria mais importante da empresa.
Apesar do envolvimento de parte
dos tcnicos na implementao das propostas, tambm nesse caso a qualidade
das intervenes deixou muito a desejar.
Apesar de as obras nas favelas terem
sido significativamente mais bem executadas que as efetuadas posteriormente
na Baixada, as condies urbansticas e
topogrficas dos ncleos favelados agravaram os problemas, e alguns anos mais
tarde a maior parte das intervenes j
tinha fracassado totalmente, em especial
pela falta das outras infra-estruturas. A
partir do fim do Proface, com a troca
do executivo estadual, os investimentos
naqueles espaos voltaram ao patamar
anterior, prximo de zero.
A partir de 1994 se iniciou um novo
pico nos investimentos. A histria institucional desse programa merece ser contada com algum detalhe. Ao contrrio
da poltica de favelas anterior, as origens
do programa foram externas, pois tratava-se de iniciativa de mbito nacional. Em 1992, a Cedae fora informada
pela CEF de que havia uma dotao
alocada h alguns anos para a favela
da Rocinha, e no aplicada, e que ela
seria redirecionada para outro estado.
Em um ms a Cedae apresentou proje-
tos para seis favelas, e como os custos

previstos para esses projetos extremamente simplificados e preliminares no
consumiriam todo o recurso, a Cedae
solicitou a incluso de mais cinco favelas. As licitaes de obra foram realizadas em 1993, com base nesses projetos
elaborados s pressas. 15
Em todas as licitaes efetuadas, os
vencedores apresentaram preos muito
menores que os estabelecidos pela empresa, que no havia fixado preo mnimo. Os mergulhos (ou dumping), como
so comumente denominados os abatimentos estratgicos, variaram de 68 a
29% 16 . No caso de uma favela do programa, por exemplo, o preo inicial era
de aproximadamente 11 milhes de
reais, e a empresa vencedora se ofereceu
para executar a obra por 3,8 milhes.
Aps sua vitria e a concesso de todos
os aditamentos possveis, a empresa solicitou o rompimento do contrato, auxiliada pela legislao referente a contratos
com o Plano Real. A Cedae realizou nova
licitao para as obras complementares, no valor de cerca de 14 milhes
de reais. Desnecessrio dizer que essa
nova licitao foi vencida pela mesma
empresa.
15
16
17
147
Graas aos descontos oferecidos

pelas empreiteiras e aceitos pela Cedae
e pela CEF, grande parte do valor do
programa no seria utilizado. A Cedae
negociou ento com os agentes financiadores a incluso de mais 42 favelas, elaborando para elas projetos no mesmo
nvel de preciso dos anteriores. Essas
favelas foram divididas em dois novos
pacotes de licitaes.
Se no primeiro grupo de licitaes a
prtica de dumping foi disseminada, os
seguintes parecem ter sido marcados
pela cartelizao. 17 isso que sugerem
os resultados dos certames: em trs lotes
a empresa C teve o menor preo,
sendo secundada por P; em outros
trs, P ficou em primeiro e C, em
segundo. Em apenas uma licitao, uma
terceira empresa venceu: M ficou em
segundo, e com a desclassificao da primeira colocada (P) por problemas de
documentao, foi contratada. Como resultado, P ganhou as obras em seis
favelas; C, em oito; e M, em duas.
Mais tarde, C faliu e suas obras foram
paralisadas.
Com todos esses problemas e os recursos de uma favela sendo utilizados
Segundo entrevistas, os projetos foram elaborados por duas empresas projetistas que no
estavam contratadas para tal, mas que tinham outros contratos com a Cedae. Os servios
foram pagos por contratos assinados no incio de 1996 atravs de uma dispensa de licitao
no valor de cerca de 1,8 milho de reais. A maior parte das informaes sobre esse programa
originria de entrevistas com tcnicos do setor. Cf. Marques (1998a).
O dumping tem a seguinte lgica: as empresas realizam as partes mais lucrativas dos sistemas elevatrias, reservatrios e outras obras civis e redes de maior porte e em seguida
pedem todos os aditamentos possveis aos contratos. Quando no mais possvel aditar,
ameaam romper o contrato alegando desequilbrio econmico-financeiro.
A cartelizao se caracteriza pelo acordo prvio das empresas licitantes com relao a preos
ou demais condies, dividindo previamente as licitaes existentes entre elas e acordando o
contedo das propostas dos concorrentes, supostamente sigilosas.
148
para 53 ncleos, o valor inicial do programa pulou de 28 milhes de reais (13

milhes do BIRD, 8,5 milhes da CEF
e 6,5 milhes do estado) para 79 milhes de reais (os mesmos 13 milhes
do BIRD, 36 milhes da CEF e 30 milhes do estado). Mesmo com esses
aportes financeiros, quase nenhuma favela teve seus sistemas concludos, embora em diversos casos redes tenham
sido colocadas em funcionamento. Considerando as dificuldades de fechar as
intervenes, o planejamento foi paulatinamente reduzido, e em meados de
1997 a Cedae esperava concluir apenas 10 obras. 18
No muito difcil adivinhar que as
intervenes desse programa tambm
apresentaram os problemas j citados
com relao efetividade dos investimentos. A durabilidade das obras nesse
caso tem sido s vezes inferior a quatro
anos, no apenas pela pssima qualidade da maioria das obras fsicas, mas
pela no concluso das mesmas. Como
diversos desses ncleos esto sendo
tambm objeto de intervenes de urbanizao pela Prefeitura Municipal do
Rio de Janeiro, talvez parte dos investimentos realizados no seja perdida.
No ltimo ano da srie histrica, os
investimentos em favela caram significativamente e provvel que se mantenham baixos. No caso das favelas, a
18
questo central que durante todo o perodo no houve uma nica poltica que
apresentasse continuidade gerencial e
administrativa e conseguisse implantar
procedimentos tcnicos (como normatizaes especficas para projeto e obra)
e administrativos (de forma a dar conta
das especificidades das obras em tais
espaos). Os investimentos ocorreram
aos espasmos, quando houve diretriz
poltica clara (como no caso do Proface)
ou quando houve recursos externos designados especificamente para reas
desse tipo (como no caso do Prosanear).
Zona Sul/Niteri, Barra /

Jacarepagu e Centro / Ilha
do Governador
Os perfis dos trs espaos so apresentados no Grfico 7. As trs curvas apresentam comportamento extremamente
irregular, mas seus pontos altos tm os
valores individuais mais altos dentre
todos os perfis.
O perfil referente ao Centro ampliado/Ilha do Governador apresenta
valores baixos nos primeiros anos do
perodo (1975/77) e altos a partir dos
anos 1980 (1989/90, 1992 e 1996). Esse
espao congrega regies heterogneas
sob os pontos de vista urbano e socioeconmico. A Ilha do Governador um
bairro suburbano de classe mdia, com
Institucionalmente, o Prosanear do Rio de Janeiro tambm merece meno. Em seis anos, o

programa passou por cinco superintendentes. Pesam sobre o programa acusaes na Assemblia Legislativa de uso da estrutura de trabalho social (que envolveu at a UERJ) para fins
poltico-eleitorais. Segundo vrias entrevistas, essa estrutura, que no incio do programa tinha
23 funcionrios, passou a ter 140 no incio do governo Marcelo Alencar e em determinado
momento chegou a contar com 2.000 funcionrios. Em 1996, um assessor do trabalho social
se elegeu vereador e o coordenador, apesar de ter se candidatado, no obteve sucesso.
149
condies socioeconmicas superiores

s do restante do subrbio. O elevado
investimento nesse grupo verificado em
1996 foi resultado de investimento na
Ilha do Governador: a ampliao do sistema de esgotamento sanitrio e de sua
estao de tratamento de esgotos (a
Etig). Exceto por este, todos os demais
investimentos dizem respeito ao somatrio de inverses pontuais superpostas.
dos investimentos em esgotamento do

emissrio submarino e pela ampliao
da estao de tratamento de gua do
Laranjal, que abastece a margem esquerda da Baa da Guanabara. No final
do perodo, numerosos investimentos de
valores mdios foram feitos na regio
em 1987/88, 1991/92 e 1994/95. Exceto
pelos valores de 1991/92, explicados
pelos recursos aplicados no conserto do
Emissrio Submarino de Ipanema, os
demais so explicados por um grande
nmero de obras de pequeno e mdio
portes superpostas.
A Zona Sul/Niteri apresenta um

perfil bastante regular em termos relativos. Apresenta um elevado pico em
1977, explicado pela complementao
Grfico 7 : Evoluo dos investimentos nos espaos das classes altas

250
R$ per capita
200
150
100
50
1996
1995
1994
1993
1992
1991
1990
1989
1988
1987
1986
1985
1984
1983
1982
1981
1980
1979
1978
1977
1976
1975
Anos
Centro/Ilha
Zona Sul/Niteri
Barra/Jacarep.
De acordo com a literatura de estudos urbanos, esse seria o espao mais

beneficiado a longo prazo pelos investimentos em infra-estrutura urbana. Embora essa afirmao seja verdadeira no
que se refere ao estoque histrico de investimentos (como descrita por Coelho

[1986] e Marques [1995], a regio comeou a ser esgotada na segunda metade do sculo XIX), a idia de que a maior
150
parte dos investimentos recentes dirigida para a regio no encontra respaldo

emprico. Apesar disso, exceto pelos
anos 1979 a 1986, os valores investidos
sempre so expressivos, indicando uma
completa integrao da regio s rotinas
de funcionamento da companhia. Ao
contrrio das polticas de favela, os investimentos nessa rea, assim como no
Centro ampliado, representam o cerne
da poltica rotineira da Cedae e apresentam grande inrcia.
O perfil da Barra da Tijuca, ao contrrio, indica uma grande variao dos
investimentos na regio ao longo do
tempo. O pico da curva da Barra da Tijuca indica o valor mximo mais elevado
de toda a metrpole. Exceto por esse
investimento em 1986/1988 e por valores reduzidos em 1980/1981 e 1991, a
regio praticamente no recebeu investimentos nos demais anos.
A Barra da Tijuca se constituiu no
mais importante espao de valorizao
para os capitais imobilirios a partir da
dcada de 1980. A regio, at ento um
extenso areal entremeado com rios e lagoas, transformou-se em autntica fronteira urbana aberta com obras pblicas
de infra-estrutura viria. Historicamente,
essa forma de expanso espacial caracterstica da produo de habitao de
alto padro no Rio de Janeiro, sendo a
Barra uma reedio em novas bases dos
deslocamentos para Botafogo, Copacabana, Ipanema e Leblon desde meados
do sculo XIX.
A regio caracterizada por extrema
concentrao fundiria (cercada de que-
relas judiciais seculares) e teve sua ocupao regulada por plano urbanstico do
arquiteto Lcio Costa (Cardoso, 1988).
A regulao do seu espao foi complementada ao longo dos anos, sendo a
Barra um dos primeiros bairros da cidade a dispor de um PEU (Plano Estratgico de Urbanismo), condio para
poder receber novas construes a partir
do incio dos anos 1990 (Monteiro,
1995). A conjugao dessas caractersticas com as obras virias realizadas
nos anos 1970 transformou a regio nos
anos 1980 no principal filo para a produo imobiliria em grande escala atravs de grandes condomnios fechados
de alto padro. Do total produzido na
Barra da Tijuca entre 1979 e 1988,
94,2% foram lanados pela incorporao imobiliria (Ribeiro, 1997).
Segundo alguns autores, como
Ribeiro (1997), grande parte da produo imobiliria formal na cidade durante
a dcada de 80 ocorreu na Barra, passando de menos de 10% do total lanado em 1980 para 32% em 1984 e 50%
em 1989. Aps passar por uma crise no
incio dos anos 1990, o mercado imobilirio do Rio de Janeiro retomou seu
ritmo a partir de 1994, novamente com
liderana da Barra da Tijuca, dessa vez
com 60% dos lanamentos (Monteiro,
1 99 5) .
O aumento de participao da regio
no total da metrpole se fez em um momento de forte elitizao do mercado,
com o preo mdio por metro quadrado
crescendo 25% entre 1980 e 1989 em
termos reais e a rea mdia se elevando
em 15% no mesmo perodo (Ribeiro,
1997). Da mesma forma, enquanto

81,6% dos lanamentos em 1981 eram
de sala-quarto e 18,5%, de sala-quatro
quartos, em 1987, 51,3% eram de salaquarto e 38,6%, de sala-quatro quartos.
Atualmente, o padro da regio exemplificado por lanamentos como o Barra
Golden Green, com 132 apartamentos
de 400 m 2, ao preo unitrio de 500 mil
dlares (Monteiro, 1995).
Nesse espao se realizaram os

maiores investimentos individuais e
agregados em saneamento de toda a
regio metropolitana. Os investimentos
do incio dos anos 1980 representaram
a implantao inicial do sistema de
abastecimento de gua na regio, e os
realizados em 1986/88, a sua complementao, assim como o incio da implantao do sistema de esgotos. Este
ltimo continuou a ser implementado
em 1991 e provavelmente ainda ser
151
objeto de investimentos de vulto em

futuro prximo.
Convm acrescentar que a existncia
de servios de saneamento, especialmente de esgotamento sanitrio, era imprescindvel para a explorao econmica da
Barra pela produo imobiliria, uma vez
que aquele espao fora vendido como
regio saudvel e ecologicamente equilibrada, onde seus moradores teriam uma
agradvel proximidade com rios, lagoas
e praias, em uma ocupao de baixa densidade. A ausncia de esgotamento (e
tratamento) representava a poluio dos
sistemas lagunares da Barra. Assim,
menos de 10 anos depois do incio da
ocupao, aquele espao passou a ser
objeto de investimentos significativos,
que, se no equiparam completamente
a regio, o fizeram de forma muito mais
ampla do que como ocorreu na Baixada
Fluminense, que j esperava pelos servios h pelo menos 50 anos.
Concluso e resumo das tendncias

A observao do padro espacial e temporal de distribuio dos investimentos
em saneamento na RMRJ deixa claras
algumas importantes tendncias que
no seguem o descrito pela literatura de
estudos urbanos, indicando processos
muito mais complexos de produo das
polticas pblicas e do espao urbano.
Em primeiro lugar, os investimentos
em periferias e favelas so muito maiores e ocorrem mais cedo do que se con-
sidera. Apesar disso, no houve uma

inverso de tendncias, e os investimentos nas reas mais ricas parecem continuar estruturando as aes rotineiras da
companhia. Os recursos nas periferias
foram em sua maioria aplicados em sistemas incompletos e tiveram menor efetividade. Estes eram por vezes at
mesmo desconectados dos grandes sistemas e via de regra apresentavam pior
funcionamento que os implantados no
restante da cidade. Como j descreve-
152
mos, em alguns casos o equipamento

chegou, mas o servio no. 19
Paralelamente, as regies habitadas
pela populao de alta renda continuaram a ser servidas, em especial nas reas
em expanso e construo, pelo grande
capital imobilirio de incorporao,
como no caso da Barra da Tijuca.
Embora no tenhamos detalhado
essa faceta da poltica neste artigo (ver
Marques, 1998a), ambas as polticas
foram financiadas por um mix de recursos oriundos do sistema nacional e
de emprstimos internacionais, mas
tambm e principalmente de recursos
prprios da empresa e de origem estadual. Convm ressaltar a total prioridade
para a construo de obras novas, sendo
muito raras as melhorias operacionais,
o controle de perdas (alis, sempre altssimas), em padro do quanto mais caro
melhor. As polticas so orientadas para
esse tipo de interveno, provavelmente
pelo nvel denso das redes de relaes
que ligavam desde o incio do perodo
os tcnicos do estado com os das empresas privadas do setor (Marques, 1998a).
importante que se explicite, no
entanto, que os investimentos nas periferias, mesmo que incompletos, contriburam para uma sensvel melhoria das
19
condies de vida durante a dcada de

1980. O aumento das coberturas em
todos os espaos da metrpole liderou
uma srie de outros fatores na produo
de uma aprecivel queda dos coeficientes de mortalidade infantil, mesmo nos
espaos de piores condies de vida. Na
metrpole como um todo, o coeficiente
mdio caiu de 51 bitos por mil nascidos
vivos para 30 por mil (Marques e Najar,
1985).
No incio dos anos 1970, a existncia de servios urbanos estratificava os
espaos da metrpole, como destacado
pela prpria definio sociolgica de
periferia. Apesar da persistncia nos dias
de hoje de reas no atendidas, os problemas aparentemente passaram a ser
mais a existncia ou no de rodzio, a
presena (e a qualidade da gua) nas
tubulaes, a ausncia de contaminaes, o tratamento de esgotos e o funcionamento das redes.
Essa realidade, no entanto, no
apenas produto de contatos diretos entre
os grupos sociais mais ricos ou entre os
produtores da cidade com tcnicos do
setor, que redirecionariam recursos para
reas mais ricas ou em produo. Embora existentes (e bsicas para a explicao
do padro de vitria das empreiteiras
nas licitaes, como descritas em
No caso paulistano essa situao ainda mais visvel. No incio dos anos 1990 a regio
metropolitana vivia uma situao dicotomizada, sendo dotada de elevatrias, estaes de
tratamento, coletores tronco e interceptores (do sistema Sanegram, talvez o maior exemplo
de escolha tcnica grandiosa) e sistemas dispersos com redes locais de gua de abastecimento
precrio ou de esgotamento desligadas dos sistemas de transporte e do destino final. O componente de esgotos do Projeto Tiet, implementado a partir de 1992 pelo governo estadual,
alardeado como soluo nova, tem por objetivo simplesmente a ligao dos dois grupos de
instalaes existentes e j previstas mais de dez anos antes.
Marques, 1998a), essas ligaes diretas

so complementadas por um fator originrio do campo da cultura: o referencial
hegemnico dos quadros tcnicos do
setor se baseia no pressuposto de que
justo investir mais e primeiro (assim
como operar sistemas melhor) para as
153
camadas mais ricas da populao. Esse

comportamento est relacionado a um
sentimento de pertencimento a esses
grupos sociais e regies da cidade, mas
se deve principalmente presena na
comunidade de um referencial hierarquizado da sociedade (e da cidade).
154
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Eduardo Ces ar M arques pesquisador do Centro Brasileiro de Anlise

e Planejamento - CEBRAP
O Papel do Banco Mundial

na Formulao de Polticas
Territoriais na Amaznia
Brasileira. O Caso de Rondnia
Marcos A. Pedlowski
Ao final da Segunda Guerra Mundial,

os governos dos Estados Unidos e do
Reino Unido realizaram em Bretton
Woods (no Estado norte-americano de
Massachusetts) uma conferncia para
discutir a reorganizao do funcionamento do sistema capitalista em nvel
mundial. Dentre as principais decises
ali tomadas estava a criao das chamadas instituies de Bretton Woods
o Fundo Monetrio Internacional (FMI),
ao qual coube a normatizao e a fiscalizao do funcionamento do sistema
capitalista, e o Banco para a Reconstruo e Desenvolvimento Internacional
(BIRD), ou simplesmente Banco Mundial, que ficou voltado para o fomento
de programas e projetos de desenvolvimento econmico.
Para melhor cumprir o seu papel de
agncia multilateral de desenvolvimento
econmico, o BIRD acabou sendo orga-
nizado como um grupo composto por

quatro agncias distintas. O primeiro
membro do chamado Grupo do Banco
Mundial, o Banco Mundial, faz emprstimos para financiar projetos e programas de seus pases membros com taxas
de juros vigentes no mercado internacional, com perodos de carncia de 5 a
10 anos para incio do pagamento do
principal. Esses emprstimos so financiados primariamente atravs da venda
de bnus no mercado internacional. O
segundo membro do Grupo, a Corporao Financeira Internacional (IFC),
estabelecida em 1956, financia e segura
investimentos de corporaes em pases
pobres. O terceiro membro, a Associao de Desenvolvimento Internacional
(IDA), criada em 1959, faz emprstimos
com taxas de servios de cerca de 0,75%
para cerca de 70 pases com renda anual
per capita de menos de US$ 765 dlares.
Por fim, a Agncia Multilateral de Garan-
158
O Banco Mundial e Polticas Territoriais na Amaznia Brasileira
tia de Investimentos (MIGA) foi criada

em 1988 com a finalidade de promover
investimentos em pases pobres atravs
da mitigao de riscos no comerciais
(World Bank, 1989). Na prtica, dada a
complexa teia de atribuies de todas
as suas organizaes, o BIRD tem estendido a sua atuao para um amplo arco
de atividades que extravasam o mbito
do fomento de programas de desenvolvimento econmico inicialmente idealizado em Bretton Woods.
J em termos estruturais predomina
uma unicidade relativa no funcionamento do Grupo. O Banco Mundial e a IDA
so dirigidos por uma nica Diretoria (o
Board of Governors) e por uma Diretoria
Executiva 1 . Os diretores, um para cada
pas membro, realizam um encontro
anual para decidir assuntos referentes ao
funcionamento do Banco. Entretanto, as
decises cotidianas da operao do
Banco so delegadas aos diretores executivos. Os pases membros tm seu
poder de voto nos corpos diretivos do
Banco definido proporcionalmente s
suas respectivas subscries de capital
na instituio. Os Estados Unidos so o
pas com maior poder de voto desde a
origem do Banco em 1947, ainda que a
participao norte-americana tenha
1
2
3
4
diminudo progressivamente a partir de

ento 2. Alm disso, os cinco maiores
acionistas (EUA, Japo, Alemanha,
Reino Unido e Frana) tm direito a um
diretor executivo, enquanto o restante
da diretoria executiva formada por um
grupo de pases, o que acaba reforando
o poder poltico dos pases desenvolvidos no interior das instituies do
Banco Mundial. interessante notar que
as subscries acionrias dos pases
membros esto na forma resgatvel e,
desse modo, apenas disponveis para
serem concretizadas como emprstimos
do Banco Mundial quando necessrio. 3
Este predomnio poltico dos pases
desenvolvidos que, devido sua posio acionria avantajada, detm na prtica o controle decisrio do principal
organismo da instituio tem resultado
numa importante preocupao formal:
a necessidade de se manter a soberania dos pases tomadores de emprstimos. Dentro da ortodoxia do Banco, a
soberania estaria formalmente assegurada atravs de quatro itens bsicos:
1) o direito de ingerncia dos pases em
desenvolvimento, por meio dos governadores e diretores executivos que
os representassem 4 ;
Todas as agncias do Grupo do Mundial esto localizadas fisicamente numa mesma rea na
regio central da cidade de Washington, capital dos Estados Unidos.
Em 1947 o percentual norte-americano, que era de 35%, diminuiu para 24% em 1971 e para
17% em 1991.
Nelson (1995) estima que apenas 10% das subscries acionrias do Banco Mundial so
realmente pagas pelos pases que as detm.
Os chamados pases em desenvolvimento so tambm os principais, seno nicos, tomadores
de emprstimo do Banco Mundial.
Marcos A. Pedlowski
2) a divulgao das decises relacionadas s operaes do Banco que levariam em conta a autonomia poltica
dos pases tomadores de emprstimos;
3) a prtica administrativa de indicar se
os projetos financiados so totalmente formulados e controlados pelos
pases que tomam o emprstimo;
4) a tentativa de o Banco assumir uma
postura de mero mediador entre os
pases credores e os pases devedores.
Segundo Nelson (1995), a eficcia
desses procedimentos tem pouca ressonncia com o cotidiano do Banco,
principalmente pela percepo de
que a instituio fortemente influenciada pelo peso norte-americano na
formulao de suas polticas 5.
Do ponto de vista administrativo, o
Banco Mundial possui gerncias regionais que so responsveis pela formulao, implementao e acompanhamento
de programas e projetos de desenvolvimento econmico 6 . O corpo tcnico do
Banco inclui tcnicos extremamente bem
preparados nos diversos ramos do desenvolvimento econmico. Assim, mesmo
sem esquecer as contradies entre aspectos formais e prticos que regem o
funcionamento do Banco Mundial, podese seguramente afirmar que se tornou
6
7
159
uma instituio-chave no funcionamento

do sistema capitalista em nvel internacional. Tal relevncia deve-se no s sua
capacidade de investimento, mas tambm sua capacidade institucional, em
especial nos aspectos relacionados
formulao de polticas pblicas para os
pases tomadores de emprstimos (que
em sua maioria so pases subdesenvolvidos). 7 Nesse contexto, o envolvimento
do Banco Mundial no desenvolvimento
econmico da regio ocidental da Amaznia brasileira, especialmente no Estado
de Rondnia (Figura 1), parece ser bastante emblemtico. Este artigo discutir
dois aspectos da ao do Banco Mundial:
1) a sua atuao como agncia multilateral de desenvolvimento econmico;
2) a sua participao na formulao de
polticas pblicas. A opo por estudar a influncia do Banco Mundial
em Rondnia deve-se ao papel singular que a instituio tem tido na
implementao de seguidos programas de desenvolvimento econmico
naquele estado, seja simplesmente
como fornecedor de capital ou como
o principal formulador de polticas
pblicas (ainda que no de direito
mas de fato), desde que Rondnia
saiu da condio de territrio federal
em 1981.
Essa noo realada no s pela localizao fsica do Banco Mundial em Washington DC,
mas tambm pelo papel dominante dos Estados Unidos na formulao das polticas
implementadas pelo Banco.
O Brasil est includo na Gerncia para a Amrica Latina e Caribe.
Convm ressaltar que, entre outras polticas de alcance global, o Banco teve participao to
destacada quanto o FMI na formulao das chamadas polticas de estabilizao que foram
aplicadas no Terceiro Mundo.
160
Figura 1 : Mapa Poltico de Rondnia

Localizao de Rondnia
Regio Norte - BRASIL
NDICE
1. Vale do Paraso
2. Nova Unio
3. Teixeirpolis
4. Urup
5. Mirante da Serra
6. Ministro Andreaza
7. Castanheiras
8. Novo Horizonte
9. Rolim de Moura
10. So Felipe
11. Primavera
12. Nova Brasilndia
16
24 km
Escala Grfica
O Programa P OLONOROESTE : o incio da presena do

Banco Mundial em Rondnia
O envolvimento direto do Banco Mundial com o processo de desenvolvimento
regional no Estado de Rondnia iniciouse no final dos anos 70. Em 1979, o
governo federal brasileiro encetou negociaes com o Banco Mundial para o
financiamento da reconstruo e pavimentao da Rodovia BR-364, que ligaria Cuiab a Porto Velho (Millikan, 1988;
Brown, 1992). A pavimentao havia
sido iniciada por volta de 1976, mas o
projeto fora abandonado aps a pavi-
Marcos A. Pedlowski
mentao de poucos quilmetros por

falta de verbas. A suspenso do financiamento da obra deu-se principalmente
devido aos crescentes problemas com
os saldos da balana comercial na metade da dcada de 70, que tinham sofrido
um agravamento durante a primeira
crise do petrleo, em 1973 (Rich, 1994).
Durante as negociaes entre o
governo brasileiro e o Banco Mundial,
diversos membros do corpo tcnico do
Banco expressaram suas preocupaes
com o financiamento de uma estrada em
Rondnia. Esses tcnicos argumentavam que a pavimentao da BR-364 iria
estimular o processo migratrio, aumentar a possibilidade de invases em terras
indgenas e contribuir para acelerar o
processo de desflorestamento na regio
(Cultural Survival, 1981; Rich, 1994).
Contudo, durante o trmite do programa dentro dos diferentes setores do
Banco, as crticas relativas aos potenciais
impactos negativos sobre as condies
sociais e ambientais foram basicamente
desconsideradas (Schwartzman, 1984).
Paralelamente, acreditava-se no interior
do Banco Mundial que o governo brasileiro iria proceder pavimentao da
BR-364 com ou sem o financiamento
da instituio. Desse modo, os defensores internos do envolvimento do Banco
em Rondnia argumentavam que um
programa de desenvolvimento regional
com um carter amplo serviria para criar
8
9
161
mecanismos de proteo para as questes sociais e ambientais (Mahar, 1983).

No final de 1980, o Banco Mundial
anunciou que financiaria a reconstruo
da BR-364 e de uma rede de estradas
secundrias, como parte de um amplo
programa regional, o Programa Integrado
de Desenvolvimento do Noroeste do
Brasil (POLONOROESTE ). Esse programa foi
oficialmente criado em maio de 1981,
atravs do decreto presidencial n o 86.029,
com um oramento estimado em 1,1 bilho de dlares, para ser desembolsado
entre 1981 e 1985 (World Bank, 1981).
O objetivo central do POLONOROESTE era
nominalmente promover o desenvolvimento ordeiro da regio influenciada
pela BR-364 8 . Entre outros componentes, o programa incluiu o chamado
Projeto de Novos Assentamentos, idealizado para organizar o processo de colonizao em Rondnia. Esse componente
antecipava o assentamento de cerca de
15 mil famlias. Alm disso, tambm
foram includos componentes nas reas
de proteo do meio ambiente 9 e das
comunidades indgenas, supostamente
com o objetivo de minimizar os possveis
impactos adversos do programa.
Quando a BR-364 foi inaugurada,
em 1984, os efeitos da ocupao
indiscriminada de terras levaram ao desmatamento incontrolado e foram amplamente noticiados mundialmente. Em
Essa regio incluiria o centro e o norte do Mato Grosso e a totalidade de Rondnia. A rea
total coberta pelo projeto era de 410.000 km 2 .
O aspecto ambiental do POLONOROESTE inclua no s a demarcao de reservas e parques,
mas tambm o apoio ao desenvolvimento de sistemas agrcolas que fossem sustentveis do
ponto de vista ambiental.
162
um contraste flagrante com os objetivos

do POLONOROESTE , as presses causadas
pelo assentamento indiscriminado ficaram ainda mais fortes, ocorrendo uma
verdadeira corrida em busca de terras
em Rondnia. Como resultado, a popu-
lao de Rondnia saltou de 111.064

habitantes em 1970 para 593.094 habitantes em 1980. A Tabela 1 mostra o
crescimento vertiginoso da populao
de Rondnia entre 1950 e 1996.
Tab ela 1 : Crescimento Populacional de Rondnia (1950-1996)

Ano
Populao
1950
36.935
1960
70.232
1970
111.064
1980
593.142
1991
1.130.400
1996
1.229.036
Fonte : Perdigo e Bassgio (1992); IBGE (1996)
Para complicar a implementao do

a migrao explosiva de
colonos vindos de diferentes partes do
Brasil no foi seguida por um planejado
processo de ocupao ordeira de terras.
Como Millikan (1988) sugere, um fato
simples, mas difcil de ser admitido pelos
tcnicos do Banco Mundial, foi o de que
a maioria das terras frteis de Rondnia
j se encontrava ocupada quando o
boom populacional ocorreu. Em conseqncia, a implementao dos chamados Novos Projetos de Assentamento
foi totalmente comprometida. Em 1987,
apenas 1.246 propriedades tinham sido
distribudas em 3 grandes projetos de
colonizao (Urup, Machadinho e
Cujubim). Esse total representava apenas cerca de 30% do objetivo original e
POLONOROESTE ,
correspondia a somente 12% das famlias que estavam buscando terras em

Rondnia naquele perodo.
Por outro lado, as tentativas de estabelecer sistemas agrcolas considerados
ambientalmente sustentveis, baseados
no estabelecimento de culturas perenes,
tambm falharam. Na verdade, os colonos rapidamente aprenderam que obteriam maiores retornos vendendo suas
terras e procurando melhores condies
em outras reas do estado. O resultado
final foi um aumento exponencial na comercializao de propriedades nas reas
de colonizao e a formao de uma
classe de latifundirios e de uma outra
de trabalhadores rurais sem terra (World
Bank, 1987).
Marcos A. Pedlowski
O quadro catico de ocupao e utilizao das terras em Rondnia teve outras

duas repercusses negativas. Primeiro, a
chegada de migrantes combinada com
a construo de estradas resultou num
acelerado processo de perda da cobertura vegetal. Anlises de imagens do satlite
AVHRR mostraram que o desmatamento
em Rondnia saltou de 8.000 km 2 em
1980 para 28.000 km2 em 1985, chegando a um total de 41.000 km2 em 1987
(Malingreau e Tucker, 1988). Segundo,
algumas das estradas construdas durante
o POLONOROESTE cruzavam reas ocupadas
por diversas naes indgenas, e vrias
tribos foram levadas beira de extino
pelo contato com os colonos brancos
(Greenbaum, 1984). A maioria das reservas indgenas de Rondnia sofreu contnuas invases durante o POLONOROESTE ,
resultando em srios conflitos entre colonos e povos indgenas (Brown, 1992).
Quando a maioria dos problemas
relacionados implementao do POLO NOROESTE tornou-se pblica em meados
de 1983, uma intensa campanha (a
chamada Campanha dos Bancos Multilaterais) foi lanada por ONGs ambientalistas internacionais (principalmente as
sediadas nos Estados Unidos) para aumentar a influncia da sociedade civil na
formulao de projetos do Banco Mundial. O grande objetivo dessa campanha
era forar o Banco Mundial a incluir salvaguardas sociais e ambientais durante
a formulao e implementao de seus
10
11
163
projetos. Os ecologistas norte-americanos

utilizaram a discusso sobre os impactos
do POLONOROESTE como um teste para
medir a disposio do Banco Mundial
para assumir as mudanas por eles preconizadas (Rich, 1994). A resposta inicial
da diretoria do Banco Mundial foi minimizar os problemas na implementao
do POLONOROESTE e tambm recusar a
abertura do debate com os ambientalistas
norte-americanos.
Entretanto, essa postura teve que ser
alterada por causa da intensa discusso
que acabou ocorrendo dentro do congresso norte-americano, onde uma aliana inesperada entre ambientalistas e
senadores democratas e republicanos do
subcomit de Relaes Exteriores forou
a suspenso temporria dos desembolsos
para o POLONOROESTE 10 , logo revogada
com a reorientao de alguns componentes do programa e a criao de duas
agncias estaduais voltadas para o
controle e proteo do meio ambiente
naquele mesmo ano. 11 Contudo, essas
medidas tiveram pouco efeito prtico
porque a maior parte do financiamento
original j havia sido desembolsada pelo
Banco Mundial e no havia muito interesse do governo estadual em alterar os
rumos do programa.
No entanto, o evidente fracasso do
acabou resultando em modificaes importantes na estrutura do
prprio Banco Mundial. Em 1987, o
POLONOROESTE
Essa suspenso foi meramente simblica pois durou apenas alguns meses, e a maior parte
dos fundos do programa j havia sido utilizada, principalmente com a construo da BR-364.
Essas agncias foram a Secretaria de Meio Ambiente de Rondnia (SEMARO) e o Instituto
Estadual de Florestas (IEF).
164
Banco iniciou mudanas organizacionais que resultaram na criao do Departamento de Meio Ambiente e de trs
escritrios regionais com seus respectivos setores ambientais. Contudo, mais
significativa foi a incluso de salvaguardas destinadas a garantir a proteo
ambiental na formulao e implementao de seus projetos. Do ponto de vista
das relaes polticas, a medida mais
relevante foi a garantia de que ONGs
pudessem participar no processo de desenvolvimento de projetos financiados
pelo Banco Mundial. 12
Desse modo, no foi surpresa que o
Relatrio Anual do Banco Mundial de
1992 (World Bank, 1992) fosse dedi-
cado a demonstrar que o Banco estava

firmemente comprometido com a conservao do meio ambiente. Nesse Relatrio, uma breve (mas importante) seo
noticiava a implementao de um novo
programa de desenvolvimento econmico em Rondnia. Entre outros aspectos, desse novo programa o Relatrio
destacava o compromisso com a proteo do meio ambiente e a democratizao de seu processo de implementao
atravs da incluso de organizaes no
governamentais nos seus rgos diretivos. As prximas sees deste artigo
esto voltadas para uma anlise do processo de formulao e dos resultados
prticos do sucessor do POLONOROESTE .
P LANAFLORO : a nova etapa da saga do Banco Mundial

em Rondnia
A intrincada construo do
sucessor do PO LONO ROESTE
As primeiras negociaes entre a gerncia do Banco Mundial e tcnicos do governo de Rondnia para a formulao
de um programa para suceder o POLO NOROESTE ocorreram ainda em 1986.
Contudo, somente em 1987 o Banco
Mundial enviou um grupo de tcnicos
para uma primeira discusso in loco
sobre a configurao que deveria ter o
novo programa, bem como as condies
institucionais que deveriam existir em
12
Rondnia para que o mesmo pudesse

ser aprovado pela diretoria do Banco
Mundial. A proposta inicial, que foi finalizada em 1988, batizava o programa de
POLONOROESTE II , mas dadas as repercusses negativas do POLONOROESTE I , o
nome foi rapidamente abandonado. A
nova denominao indicava as dificuldades que viriam acompanhar as discusses em torno do novo programa. A
verso inglesa era Rondnia Natural
Resources Management, enquanto a
traduo adotada em portugus foi
Plano Agropecurio e Florestal de
Alguns autores tm argumentado que a incorporao de ONGs ficou relegada s fases de

implementao dos projetos do Banco, inexistindo portanto nas fases de formulao dos
projetos e programas (por exemplo, Nelson, 1995; Rich, 1994).
Marcos A. Pedlowski
165
Rondnia, ou simplesmente PLANAFLORO .

Essa diferena sutil no nome do programa traduzia concepes diferentes no
mbito do Banco Mundial e no do governo de Rondnia.
Como j foi dito anteriormente, naquele momento o Banco Mundial passava por mudanas polticas internas
que afetavam diretamente a formulao
de seus novos programas. Entre outras
clusulas, o Banco Mundial comeou a
exigir mais diretamente a incluso de salvaguardas institucionais para garantir
proteo ambiental e a participao de
grupos potencialmente afetados no processo de formulao e implementao
de seus programas. Contudo, em Rondnia pouco havia mudado na filosofia
operacional da mquina estatal, que
ainda no abandonara a concepo
desenvolvimentista que havia guiado a

implementao do POLONOROESTE . Depoimentos de tcnicos governamentais envolvidos no planejamento do PLANAFLORO
indicam que algumas das novas condies impostas pelo Banco Mundial eram
vistas como interferncia na soberania
nacional do Brasil, sendo uma ingerncia nos assuntos internos do governo de
Rondnia (Pedlowski, 1997). 13 Apesar
desse aparente clima de desconfiana,
o governo de Rondnia sancionou em
1988 uma lei estadual (o Zoneamento
Agro-Ecolgico de Rondnia) que atendia a uma das condies centrais impostas pelo Banco Mundial para a
aprovao de um emprstimo que viabilizasse o PLANAFLORO . O Zoneamento
dividiu o estado em 6 zonas, com usos
bastante claros (Tabela 2).
Tab ela 2 : Zoneamento Agro-Ecolgico de Rondnia

Zona
Tipo de Uso da Terra Permitido
rea (km2 )
Intensificao da agricultura (incluindo consrcios agroflorestais)

e atividades pecurias em propriedades individuais
61.950
Pequena produo baseada em unidades comunitrias, com o

plantio de culturas anuais consorciadas com culturas perenes
30.150
Comunidades ribeirinhas. Utilizao de solos aluviais em reas

sazonalmente inundadas para a prtica agroflorestal e da pesca
5.890
Extrativismo. Extrao de castanhas, borracha, gomas, frutas e

razes com valor comercial
35.000
Manejo Florestal. Extrao manejada de madeiras, com

recuperao e enriquecimento das espcies extradas
24.350
Preservao e Conservao Permanente. Reservas indgenas,

reservas biolgica s e parques nacionais
64.000
Fonte : Pedlowski (1997)

13
Entre outras condies estavam a garantia da demarcao de reas indgenas, a participao

da sociedade civil na formulao do projeto e o estabelecimento de um zoneamento ambiental
que regulasse o uso dos recursos naturais em Rondnia.
166
Alm disso, o novo projeto foi idealizado em termos muito diferentes dos
que guiaram o POLONOROESTE , principalmente no relativo preocupao com a
proteo do meio ambiente. Os objetivos principais do PLANAFLORO incluam:
a)
a conservao da biodiversidade em
Rondnia;
b) a demarcao e proteo de unidades de conservao (parques nacionais, estaduais e municipais, reservas
biolgicas);
c) a realizao de investimentos prioritrios em infra-estrutura e agncias
governamentais que agilizassem a
implementao de fato do Zoneam en to ;

d) o apoio implementao de consrcios agroflorestais com base em
sistemas agrcolas ecolgica e economicamente sustentveis.
Ainda em tese, o PLANAFLORO diferia do
em termos da alocao e do
uso de seus recursos financeiros. Enquanto o POLONOROESTE havia concentrado os
recursos nos componentes de infra-estrutura e transporte, o PLANAFLORO destinou
parcelas significativas deles aos componentes de proteo ambiental e crdito
para pequenos produtores (Tabela 3).
POLONOROESTE
Tab ela 3 : alocao de recursos financeiros no POLONOROESTE e no PLANAFLORO

Componente
Proteo Ambiental
Transporte
Infra-estrutura
Regularizao Fundiria
Extenso e Crdito Rural
Apoio para Comunidades Indgenas
Custos Administrativos
Pesquisa de Consrcios Agroflorestais
Outros
Total
POLONOROESTE
1,0
57,3
23,0
2,8
12,7
2,1
1,0
0,0
1,1
100,0
(%)
PLANAFLORO
(%)
20,7
17,6
5,5
8,1
25,0
1,7
4,8
3,9
12,7
100,0
Fonte : World Bank (1981 e 1987)
Quando os aspectos tcnicos j

haviam sido inicialmente acordados,
outras divergncias de carter poltico
impediram um avano mais rpido das
negociaes. O exemplo mais significativo desse tipo de problema ocorreu em
1989, quando o governo federal tentou
reduzir a rea da reserva indgena UruEu-Wau-Wau. Essa tentativa acabou retardando ainda mais as negociaes entre
o Banco Mundial, o governo de Rondnia e agncias federais. As discusses em
torno do PLANAFLORO acabaram sendo
retomadas apenas em 1990, aps a posse
Marcos A. Pedlowski
do governador Oswaldo Piana. O renovado interesse do governador Piana pelo

PLANAFLORO possibilitou a soluo temporria da questo Uru-Eu-Wau-Wau, e
o processo se encaminhou para a aprovao do emprstimo nas instncias
administrativas do Banco Mundial.
Contudo, um novo e srio problema
poltico surgiu para protelar mais uma
vez a formalizao do programa. Em
maro de 1990, um grupo de 20 organizaes no governamentais enviou uma
carta diretoria do Banco Mundial protestando contra uma percebida alienao dos potenciais beneficirios do
PLANAFLORO do processo de formulao
do programa. 14 A atitude inicial do
Banco Mundial e do governo de Rondnia foi rejeitar o pleito das ONGs. No
entanto, a diretoria do Banco ficou
numa posio delicada quando Jos
Lutzenberger 15 enviou uma carta ao
presidente da instituio em que requeria uma maior participao da sociedade
civil no processo de elaborao do
PLANAFLORO . A interveno de Lutzenberger acabou forando a abertura de
um complexo processo de negociao
poltica que envolveu o governo de Rondnia, o Banco Mundial e ONGs (com
atuao desde o nvel local at o internacional). Finalmente, em junho de 1991,
14
15
16
167
graas a uma interveno direta do

corpo administrativo do Banco, foi assinado o chamado Protocolo de Entendimento, que garantiu a participao
paritria de ONGs sediadas em Rondnia nos corpos diretivos do PLANAFLORO . 16
Apesar de positivo do ponto de vista da
busca de democratizao do processo
decisrio, o modelo de participao imposto pelo Banco Mundial deixou seqelas importantes entre os segmentos
envolvidos localmente na implementao do projeto (tcnicos governamentais
e lideranas de ONGs) e possivelmente
explica parte dos problemas de implementao, discutidos em seguida.
A Histria se repete na
implementao do PLANAFLORO :
farsa, tragdia ou ambas?
Como j mencionado anteriormente, o
PLANAFLORO inclua objetivos bastante audaciosos em vrias reas. Entre os mais
importantes, podem-se apontar: o fortalecimento institucional das diferentes
agncias governamentais responsveis
pela implementao do zoneamento
ambiental de Rondnia, a reduo das
taxas de desmatamento, a demarcao
de reservas extrativistas e indgenas e o
desenvolvimento de sistemas agrcolas
Dentre os beneficirios diretos do PLANAFLORO foram nominadas 52.000 famlias de pequenos

agricultores, os grupos indgenas de Rondnia (cerca de 6.000 indivduos) e as comunidades
de seringueiros e ribeirinhos (cerca de 3.300 famlias).
O conhecido ambientalista brasileiro que havia causado grande impacto nas audincias pblicas
realizadas pelo Congresso norte-americano sobre o POLONOROESTE e que tinha sido recentemente
indicado para ser o secretrio nacional de Meio Ambiente do governo Collor.
Tais corpos eram o Conselho Deliberativo (CD), o rgo superior de deciso poltica e as
Comisses Normativas de Programa (CNPs), responsveis por conduzir as discusses de
carter tcnico.
168
ecologicamente sustentveis. Alm

disso, o PLANAFLORO tambm contou,
ainda que tardiamente, com a participao de ONGs que visavam democratizar o processo de tomada de deciso e
implementao de seus diversos componentes, o que garantiria o acesso direto
dos beneficirios discusso sobre a alocao dos recursos econmicos do programa.
Embora no se possa traar uma concluso final dos resultados do PLANAFLORO ,
j existem evidncias suficientes de que
vrios de seus objetivos ficaram bastante
aqum do planejado. No final de 1994,
o relatrio do Comit de Avaliao Independente (COMAI 1994) indicava que a
implementao do PLANAFLORO havia sido
bastante deficiente nos dois anos iniciais
do programa. 17 O COMAI apontou deficincias srias na implementao de
praticamente todos os componentes do
PLANAFLORO . Contudo, as crticas mais
graves foram centradas em trs aspectos.
Primeiro, o COMAI avaliou que ocorreria
uma falta total de coordenao entre as
diversas agncias estaduais e federais envolvidas na implementao do programa 18 . Alm disso, o relatrio indicou
que instituies-chave para o sucesso do
PLANAFLORO , entre as quais se encontra-
17
18
19
vam o INCRA e o IBAMA, haviam de

fato atuado contra os objetivos estratgicos do PLANAFLORO . Para corroborar essa
afirmao, deram-se como exemplos prticos o estabelecimento de novos assentamentos rurais, a legalizao de atividades
madeireiras e derrubadas de reas de
floresta nativa, especialmente nas reas
tidas como de preservao ambiental
dentro do Zoneamento Ecolgico de
Rondnia (Zonas 3, 4, 5 e 6).
Uma segunda crtica do COMAI estava na alocao dos recursos financeiros
e de seus impactos sobre a implementao do PLANAFLORO . O COMAI notou um
predomnio de dispndio de verbas em
atividades ligadas infra-estrutura (por
exemplo, construo de estradas e pontes) e na aquisio de veculos e outros
equipamentos visando reequipar as agncias governamentais. Enquanto isso, itens
importantes como a Segunda Aproximao do Zoneamento Ecolgico de
Rondnia e o crdito rural para o estabelecimento de consrcios agroflorestais
estavam sendo subfinanciados (Tabela
4). 19 O COMAI argumentava que a continuidade nessa tendncia do ritmo de
desembolso poderia trazer srias conseqncias para os componentes mais ligados preservao ambiental.
Organismo composto por consultores externos, tcnicos de agncias governamentais atuando

em Rondnia e membros de ONGs, que foi reunido apenas uma vez para avaliar a implementao do PLANAFLORO .
Um exemplo dessa falta de coordenao foi a suspenso de um convnio entre o IBAMA e a
Secretaria de Meio Ambiente de Rondnia (SEDAM), que inviabilizou a presena desta nas
atividades de fiscalizao ambiental em reas federais.
A primeira verso do Zoneamento Agro-Ecolgico, publicada em 1988, conhecida tambm
como a Primeira Aproximao, e por isso a nova verso em preparao chamada de Segunda
Aproximao.
Marcos A. Pedlowski
169
Tab ela 4 : Utilizao dos recursos financeiros do PLANAFLORO at dezembro/1993

Componente
Conservao ambiental
Infra-estrutura
Crdito rural
Administrao do projeto
Total
Total de Gastos (%)

6,9
51,6
35,6
5,9
100,0
Fonte : COMAI (1994)
De fato, os trabalhos da Segunda

Aproximao, cujo incio havia sido marcado para junho de 1992, comearam
apenas em princpios de 1996. 20 Como
conseqncia dessa demora, seguro
afirmar que houve uma nova corrida
pela terra (que eu decidi rotular de zoneamento de fato) que comprometeu
de maneira significativa a integridade
das zonas estabelecidas em 1988. Nesse
sentido, a expectativa de que a segunda
verso do Zoneamento resultar numa
reduo nas zonas de preservao ambiental corroborada pelos seguintes
fatos:
1)
diminuio do tamanho das reas

de conservao ambiental em relao ao que havia sido planejado em
1992 (Tabela 5);
2) aumento das taxas de desmatamento
de 1992 a 1997, o que resultou num
crescimento da rea desmatada em
Rondnia para cerca de 52.000 km 2;
3) a contnua invaso de reas de proteo ambiental (especialmente reas
indgenas e reservas extrativistas) por
madeireiros, garimpeiros e pescadores, amplamente divulgada atravs
da imprensa por organizaes no
governamentais. 21
Tab ela 5 : Demarcao de unidades de conservao em Rondnia at dez. / 1995

Unidade
rea planejada em 1992

(A) (km 2)
Reserva extrativista
22.352
Parque estadual
8.670
Reserva biolgica
689,7
Reservas em bloco
147,9
Total
31.859
rea demarcada
(B) (km 2)
10.094
6.762
767,4
130,0
17.755
Diferena
(B-A)
- 12.258
- 1.912
+ 77,7
- 17,9
- 14.104
Fonte : SEDAM (1996)

20
21
A nova verso do Zoneamento estava prevista para ser concluda em outubro de 1998, salvo
algum novo atraso, o que equivale a um retardamento de mais de 6 anos.
Entre os casos mais crnicos encontra-se o da reserva dos Uru-Eu-Wau-Wau, que tem estado
no centro das preocupaes desde o incio da dcada de 80.
170
Finalmente, o relatrio do COMAI

tambm indicou que os mecanismos
criados para a participao da sociedade civil (o Conselho Deliberativo e as
Comisses Normativas de Programa)
no estavam funcionando a contento.
Essa deficincia nos mecanismos participativos tinha importantes conseqncias no processo de democratizao das
decises dentro do PLANAFLORO e tambm
criava srias dificuldades para o acesso
direto dos beneficirios aos recursos financeiros que lhes destinava o programa. Apesar de conter importantes
elementos para possveis correes de
percurso, o relatrio do COMAI nunca
foi oficialmente publicado e circulou
apenas informalmente dentro do corpo
tcnico do PLANAFLORO em meados de
1995, sem nunca ter sido formalmente
avaliado. As conseqncias desse fato
so discutidas na seo seguinte.
A reao do Banco Mundial

ao pedido de investigao
do PL ANAF LOR O : quando os
sinos dobraram pela defesa
do status quo
O destino dado ao relatrio foi visto pela
maioria das ONGs que participavam das
instncias do PLANAFLORO como um claro
sinal de que havia pouca vontade poltica em corrigir os aparentes desvios ocor-
22
23
ridos no programa. Como resultado, um

grupo de 25 ONGs decidiu preparar e
entregar um pedido de investigao do
PLANAFLORO ao Painel de Inspeo do
Banco Mundial em julho de 1995
(Frum das ONGs, 1995). 22 O pedido
de investigao foi substanciado por um
documento tcnico, preparado e formalmente apresentado pelo Frum das
ONGs e Movimentos Sociais de Rondnia, realizado segundo as mesmas linhas
do relatrio do COMAI. 23 No entanto,
o documento das ONGs foi mais incisivo
e imputava uma grande parcela de culpa
gerncia do Banco Mundial pelos problemas ocorridos durante a implementao do PLANAFLORO . Entre os pontos
citados no documento encontravam-se:
1)
o fracasso do estabelecimento de um
convnio entre o governo de Rondnia e o INCRA que viabilizasse o
processo de regularizao fundiria
requerida para a implementao do
Zoneamento;
2) o fracasso em estabelecer, institucionalizar e manter as unidades de
conservao preconizadas pelo
PLANAFLORO ;
3) a manuteno de incentivos a atividades predatrias por parte de agncias estaduais e federais;
4) a ausncia de um plano para a proteo das comunidades indgenas e
suas reservas.
O Painel de Inspeo foi criado em 1993 pela diretoria executiva do Banco Mundial para
examinar se as operaes realizadas pelo corpo tcnico seguem ou no os procedimentos e
polticas operacionais da instituio.
ONGs internacionais como o Friends of the Earth e a OXFAM tiveram um papel decisivo na
preparao do documento, o que expe o carter supralocal do processo.
Marcos A. Pedlowski
A resposta da administrao do
Banco Mundial ao pedido de investigao foi dplice. Ao mesmo tempo que
reconhecia os problemas apontados,
procurava demonstrar que no s as
questes levantadas estavam sob controle, como avanos significativos estavam em curso na implementao do
programa. Alm disso, a gerncia do
Banco Mundial adotou uma estratgia
dupla para que o pedido de investigao
do PLANAFLORO fosse aprovado pela diretoria executiva. Por um lado, a gerncia
exigiu que o Estado de Rondnia, ento
governado por Valdir Raupp, adotasse
um calendrio rgido para garantir o
cumprimento de metas bsicas que respondessem s crticas apresentadas pelo
Frum das ONGs. 24 Por outro lado, a
gerncia iniciou um lobby poltico junto
a membros da diretoria executiva para
que eles se posicionassem de maneira
contrria, usando argumentos essencialmente tcnicos para desqualificar as denncias das ONGs (World Bank, 1995).
No entanto, um argumento essencialmente poltico acabou sendo chave
para que a gerncia do Banco impedisse
a abertura do processo de investigao.
A gerncia argumentou que uma possvel investigao afetaria negativamente
o balano institucional em Rondnia,
deixando o governo do estado numa
situao politicamente desfavorvel ante
as ONGs. A estratgia da gerncia teve
xito porque, apesar de o relatrio pre-
24
171
parado pelo Painel de Inspeo ter

reconhecido a correo da maioria das
denncias apresentadas pelas ONGs, a
diretoria executiva do Banco decidiu
rejeitar o pedido de investigao em
janeiro de 1996. Essa deciso refora a
posio de crticos do Banco Mundial
que postulam que, apesar dos discursos
de mudana, a instituio mantm na
prtica a noo de que os parceiros principais da instituio so pases e no segmentos de sua populao. No entanto,
dadas as evidncias de que problemas
realmente tinham ocorrido, a diretoria
do Banco decidiu convidar o Painel de
Inspeo para continuar acompanhando a evoluo do PLANAFLORO .
A resoluo da diretoria do Banco
acabou gerando uma situao de impasse entre a gerncia do Banco Mundial,
o estado e as ONGs que haviam apresentado o pedido de investigao, o que
tornou mais grave a paralisia dos organismos deliberativos do PLANAFLORO . Por
outro lado, o corpo tcnico do Banco
envolvido na implementao do PLANA FLORO adotou, nos primeiros meses de
1996, uma linha de ao que buscava
persuadir as ONGs de Rondnia de que
a persistncia das denncias na sede do
Banco nos Estados Unidos poderia pr
em risco a continuidade do programa.
Assim, a gerncia enviou diversas vezes
seus representantes a Porto Velho para
assegurar que uma agenda mnima de
realizaes para os diversos componen-
Durante a campanha, Waldir Raupp prometera redirecionar o PLANAFLORO visando diminuir o

peso da preservao ambiental, tida como danosa ao desenvolvimento econmico de
R o nd nia .
172
tes do PLANAFLORO fosse estabelecida. 25

Essa postura acabou servindo para deslocar de Washington para Braslia e
Porto Velho a discusso sobre os
problemas que vinham ocorrendo no
PLANAFLORO , o que diminuiu o poder de
presso das ONGs internacionais sobre
a gerncia do Banco (alm de reduzir o
poder de fiscalizao do Painel de
Inspeo).
De maneira concomitante, a gerncia do Banco comeou a preparar a chamada Avaliao de Meio Termo do
PLANAFLORO , cujo objetivo terico era avaliar a implementao e discutir possveis
correes nos objetivos do programa. O
processo de avaliao acabou aprofundando a interveno do Banco Mundial
sobre as instncias deliberativas do
PLANAFLORO ,
o que pode ser verificado na

presena acentuada do responsvel tcnico do programa em Rondnia. 26 Aps
uma srie de reunies preparatrias, o
Banco Mundial organizou em Porto
Velho, no final de junho de 1996, o que
ficou conhecido como Seminrio de
Avaliao de Meio Termo do PLANAFLORO .
Esse seminrio, que contou com a presena de lderes de ONGs locais e internacionais, de tcnicos de agncias
governamentais e do Banco Mundial,
acabou tendo um resultado inesperado.
Depois de dois dias de deliberaes, foi
assinado um acordo que reestruturava o
programa quanto aos seus objetivos,
estrutura de rgos deliberativos e alocao do saldo de US$ 110 milhes que
o PLANAFLORO ainda possua (Tabela 6).
Tab ela 6 : Estrutura e alocao oramentria aps o Seminrio de Meio Termo

Componente
Ambiental
Zoneamento
Cooperao tcnica
PAICs
Transporte
Administrao do projeto
Extenso e pesquisa
Total
Total alocado (US$ milhes)

23,0
20,6
3,0
22,0
30,0
7,3
4,5
110,4
Fonte : Notcias do Frum (1997)
25
26
Entre outras medidas, o Banco Mundial obteve a alocao de cerca de US$ 500.000,00 para
a execuo de projetos de iniciativa comunitria (PICs).
O escritrio do Banco Mundial responsvel pelo acompanhamento esteve at recentemente
localizado em Cuiab, MT.
Marcos A. Pedlowski
Esse acordo foi inesperado porque

representou uma concesso das ONGs
s exigncias do governo do estado para
que mais verbas fossem alocadas para
o componente infra-estrutura (visto que
aquela rubrica concentrava uma parte
significativa dos recursos gastos pelo PLANAFLORO ). A aparente concesso feita s
ONGs foi a alocao de US$ 22 milhes
para o Programa de Apoio s Iniciativas
Comunitrias (PAIC), que financiaria
projetos apresentados e implementados
por organizaes representativas dos
segmentos sociais beneficirios do programa. Alm disso, segundo o acordo,
as ONGs participariam de uma nova
forma de deliberao tripartite as Cmaras Setoriais composta por representantes de agncias governamentais,
entidades patronais e ONGs.
No entanto, fatos ocorridos entre
1996 e 1998 indicam que as expectativas de que o novo formato resultaria
numa melhora na implementao do
PLANAFLORO foram frustradas em, pelo
menos, trs aspectos principais. Primeiro, as Cmaras Setoriais funcionaram apenas precariamente no momento
da apreciao das propostas apresentadas para financiamento atravs do
PAIC. Alm disso, as ONGs reclamaram
que a aprovao dos PAICs obedecia
mais aos desgnios de polticos atuando
junto coordenao geral do PLANAFLORO
27
28
173
do que a critrios tcnicos. 27 O segundo

aspecto refere-se ao processo de desembolso dos recursos segundo a alocao
elaborada no Seminrio de Meio Termo
do PLANAFLORO . De acordo com dados
da administrao do PLANAFLORO , o desequilbrio nos gastos entre os diversos
componentes continuam at o presente
momento (Figura 2).
A persistncia da predominncia de
gastos no setor de infra-estrutura demonstra a dificuldade que o estado
rondoniense tem de implementar os
componentes
conservacionistas
do
PLANAFLORO . Ao mesmo tempo, o Banco
Mundial tambm demonstrou uma clara
dificuldade de implementar a sua face
mais humana, ao interferir apenas
timidamente na aplicao dos recursos
financeiros (atravs do chamado mecanismo de desembolso pari-passu), o que
acabou favorecendo a continuao das
distores observadas ao longo do
PLANAFLORO . 28 Alm disso, essa atitude
do Banco serviu tambm para neutralizar a ao das ONGs, visto que elas
perderam definitivamente a capacidade
de presso por no poderem interferir
na utilizao dos recursos do programa.
Finalmente, o terceiro aspecto relativo
perseverante fragilidade das agncias
(SEDAM, IBAMA e FUNAI) responsveis pela fiscalizao das unidades de
conservao existentes em Rondnia,
Contatos feitos com lderes de associaes de produtores na regio central de Rondnia

tenderam a corroborar essa afirmao. Alm disso, o boom de criao de novas associaes
que seguiu criao do PAIC guarda grande semelhana com fatos ocorridos durante o
POLO NOROES TE , quando associaes foram criadas apenas para gastar, nem sempre de forma
honesta, recursos do programa.
Atravs desse mecanismo o Banco procurou obrigar uma paridade de gastos nos componentes de infra-estrutura e nos ligados conservao ambiental.
174
que tem comprometido os avanos trazidos pelo PLANAFLORO . Se tal fragilidade

persistir, teremos a reedio de eventos
ocorridos durante o POLONOROESTE ,
quando a maior parte dos avanos con-
seguidos foi rapidamente dissipada pelas

aes prticas dos diferentes atores
sociais envolvidos na explorao dos recursos naturais em Rondnia. 29
Figura 2 : Total programado e realizado entre componentes no

1993 a 1997
PLANAFLORO
70
60
R$ milhes
50
40
30
20
10
0
A
Componentes
Programado
Realizado
Legen das
A - Gerenciamento e Proteo Ambiental,
B - Fortalecimento Inst. Est. e Assist. Tcnica
C - Programa de apoio Iniciativa Comunitria
D - Estradas de Transportes Hidrovirio
E - Adm. do Projeto, Monitoria e Avaliao
F - Pesquisa e Desenvolvimento Agroflorestal
G - Infraestrutura Scio Econmico e Servio
29
Para uma excelente discusso sobre a fragilidade do sistema de conservao ambiental criado
pelo POLONOROESTE , indica-se a leitura do artigo escrito por Fearnside e Ferreira (1985).
Marcos A. Pedlowski
Mesmo tendo em mente que no

existe aqui a pretenso de uma anlise
global, h de se deixar claro que apesar
de ter nascido como um programa ambicioso, o PLANAFLORO acabou comprometido em vrios de seus objetivos.
Dentre os principais podem-se destacar:
persistncia e, mais recentemente,

crescimento das taxas de desmatamento;
atraso na edio da segunda verso do Zoneamento Agro-Ecolgico de Rondnia;
contnua falta de proteo s diferentes unidades de conservao,

inclusive s reas indgenas e reservas extrativistas;
predominncia de gastos com infraestrutura em detrimento dos dispndios financeiros com proteo
ambiental e o limitado financia-
175
mento direto que foi dado aos beneficirios nominais do programa;
excluso poltica das organizaes

no governamentais, especialmente aps o pedido de investigao do PLANAFLORO .
Em suma, pode-se dizer que os resultados do PLANAFLOR O so bastante

modestos e continuam sujeitos a um
comprometimento ainda maior pela dinmica social que existe de fato, que no
foi modificada qualitativamente. tambm importante frisar que os diferentes
atores institucionais envolvidos (Banco
Mundial, Estado de Rondnia e ONGs)
enfrentaram grandes dificuldades de
convivncia, o que serviu para diminuir
ainda mais as chances de sucesso pleno
do PLANAFLORO . Esse balano particularmente importante para que possamos
situar a discusso sobre a formulao, j
em andamento, e a futura implementao da chamada Agenda midas.
A Agenda midas: a proposta do Banco Mundial

para o sculo XX I em Rondnia
Como j havia ocorrido no perodo final
do POLONOROESTE , a concluso do PLANA FLORO est sendo acompanhada por um
novo esforo de planejamento, envolvendo o Banco Mundial, o governo de
Rondnia e setores da sociedade civil
rondoniense. Apesar de nominalmente
no estar caracterizado que est em preparo um novo programa de desenvolvimento regional, como foi o caso da
transio do POLONOROESTE , fica evidente

que o Banco Mundial tem a inteno de
permanecer como formulador (ainda que
no declaradamente) de polticas pblicas e financiador do Estado de Rondnia.
Em tese, a Agenda midas deve servir
para garantir os avanos obtidos pelo
PLANAFLORO , bem como para apresentar
solues para as questes que no foram
plenamente resolvidas por ele.
176
Do ponto de vista terico, interessante observar que o processo iniciado

em 1997 est referenciado na Agenda
21, que foi o principal documento elaborado durante o Earth Summit realizado no Rio de Janeiro em 1992. O ltimo
documento liberado pela Secretaria de
Planejamento de Rondnia sobre o

assunto (SEPLAN, 1998) indica que as
oficinas de trabalho conceberam que a
Agenda midas dever estar assentada
em um conjunto de macrocondicionantes e estratgias de desenvolvimento
(Tabela 7).
Tab ela 7 : Macrocondicionantes e estratgias para o desenvolvimento de Rondnia

segundo a Agenda midas
Macrocondicionantes
1. Fortalecimento institucional
2. Recuperao da capacidade de
investimento do estado
3. Universalizao da disponibilidade
de condies bsicas de vida
4. Enraizamento cultural e ilustrao
cientfica e tcnica da populao
5. Reconfigurao do padro de
ocupao territorial
6. Prosperidade econmica e gerao
de oportunidades de renda e
emprego
7. Integrao de Rondnia aos
eixos de transformao nacionais
e internacionais
8. Disponibilizao espacialmente
equnime de recursos de infraestrutura e logstica
9. Redefinio dos termos de insero
de Rondnia no pacto federativo
10. Defesa da soberania territorial em
reas de fronteira vulnerveis
Em que pese a aparente correo
dos indicadores selecionados, estes repetem a mesma forma de abordagem demasiadamente abrangente (e para no
dizer ambiciosa), que marcou tanto o
Estratgias de Desenvolvimento
1.
2.
3.
4.
Reforma do estado
Mudana na matriz energtica
Reforma agrria
Valorizao da hidrovia do Madeira
e sada terrestre para o Pacfico
5. Agroindustrializao
6. Promoo do turismo ecolgico
7. Implementao de prticas efetivas
de gesto ambiental
8. Melhoria da qualidade de vida
9. Promoo de uma poltica de
enraizamento cultural e ilustrao
cientfica e tcnica
10. Consolidao de democracia plena
quanto o PLANAFLORO . Alm

disso, a atual crise econmica do Brasil,
que repercute fortemente na capacidade
de investimento pblico, manifesta-se
ainda mais fortemente em Rondnia,
POLONOROESTE
Marcos A. Pedlowski
que possui uma capacidade de arrecadao fiscal bastante baixa. A situao

da economia internacional, que tem resultado na fragilizao das instituies
de Bretton Woods (em especial do FMI
e do Banco Mundial), parece denotar
futuras dificuldades para obteno de financiamentos de alta monta que viabilizem os objetivos da Agenda midas.
Alm disso, o mesmo fator complicador que marcou a formulao do PLANA FLORO repete-se tambm na midas. Tal
fator relaciona-se recusa formal dos
setores da sociedade civil organizada em
Rondnia que participaram do PLANA FLORO (principalmente as ONGs que se
alinham em torno do FRUM de ONGs
de Rondnia) em reconhecer ou mesmo
em participar do processo de preparao
177
inicial da midas. As contradies surgidas durante o PLANAFLORO , quando a

cooperao entre o Banco Mundial, o
estado e as ONGs foi bastante precria,
parecem ter criado um ambiente que dificultou a continuidade do dilogo entre
esses setores e podem comprometer as
chances de sucesso da midas. No entanto, ainda possvel que sejam feitas
correes que aumentem as possibilidades de cooperao poltica entre os diferentes atores institucionais envolvidos no
processo. Dada a posio estratgica de
Rondnia no desenvolvimento econmico e nos esforos de preservao
ambiental para toda a Amaznia, uma
eventual deteriorao nas condies de
sua economia e meio ambiente certamente trar repercusses negativas para
toda a regio.
Concluso
O presente artigo discutiu o papel-chave
ocupado pelo Banco Mundial na estruturao e sustentao do Estado em
Rondnia, seja como formulador de polticas pblicas seja como financiador
majoritrio de programas de desenvolvimento regional que l tm sido implementados. Aqui foi demonstrado que,
apesar do grande aporte de capital e da
capacidade institucional trazidos pelo
Banco Mundial atravs do POLONOROESTE
e do PLANAFLORO , Rondnia encontra-se
num estado de permanente fragilidade
institucional (especialmente de suas
agncias de proteo ambiental). Essa
fragilidade institucional aguada pelo

baixo desempenho fiscal do estado e
pelo acelerado processo de degradao
ambiental associado explorao irracional dos recursos naturais que nele
ocorre desde o incio da dcada de 70.
Desse modo, avanos como o estabelecimento do Zoneamento Agro-Ecolgico acabam sendo comprometidos, em
sua eficcia, com graves danos sociais e
ambientais para todo o estado, especialmente para os setores socialmente
marginalizados (ndios, seringueiros,
ribeirinhos e pequenos proprietrios
rurais).
178
A experincia do PLANAFLORO tambm demonstra que mudanas de carter normativo no so suficientes para
garantir o sucesso de programas de desenvolvimento regional, principalmente
quando os atores sociais responsveis
pela implementao prtica (no caso as
agncias governamentais operando em
Rondnia) no esto dispostos ou
mesmo capacitados a implementar tais
mudanas. Alm disso, fica evidente que
o Banco Mundial, apesar de mudanas
nominais no processo interno de formulao e de implementao de seus projetos, continua tendo dificuldades de se
relacionar com parceiros distintos do estado, como o caso das ONGs. O fra-
casso relativo do processo participativo

idealizado para o PLANAFLORO e uma proposta muito limitada para o fortalecimento institucional da sociedade civil
dentro da Agenda midas so claros
indicativos dessa dificuldade. Finalmente, importante observar que, contrariamente sua ortodoxia oficial, o Banco
Mundial no um agente neutro no processo de desenvolvimento econmico.
Assim, a continuidade da atuao do
Banco Mundial em Rondnia deve ser
acompanhada por um escrutnio ainda
maior, dados os custos social, econmico e ambiental que tm acompanhado
a presena da instituio naquela parte
da Amaznia brasileira.
Marcos A. Pedlowski
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Washington, DC: Latin America and
Caribbean Regional Office / World
Bank, 1987.
__________. World Bank Annual Report,

1989. Washington, DC: World Bank,
1989.
__________. World Bank Annual Report,
1992. Washington, DC: World Bank,
19 92 .
__________. Request for Inspection of
Rondnia Natural Resources Management Project (Loan No 3444-BR).
Additional Review by the Inspection
Panel. Washington, DC: Inspection
Panel / World Bank, 1995.
Mar cos A . Pe dlows ki professor

do Laboratrio de Estudo do Espao
Antrpico do Centro de Cincias do
Homem da Universidade Estadual do
Norte Fluminense
Resenhas
Misres du prsent, richesse du possible *

Andr Gorz
Paris: ditions Galile
1997, p. 230
Pedro Cludio Cunca Bocayuva
Na sua obra Adieux au proltariat: audel du socialisme (Paris: ditions

Galile, 1980) e, posteriormente, no
seu trabalho de maior flego terico,
Mtamorphoses du travail. Qute du
sens: critique de la raison conomique
(Paris: ditions Galile, 1988), Andr
Gorz abriu um filo analtico voltado
para uma anlise do quadro de crise
do regime fordista de acumulao: o
autor aposta no horizonte de uma reconstruo utpica do projeto de transformao da sociedade capitalista.
A construo de um projeto de
emancipao social passa a se relacionar com a luta pela apropriao do
tempo livre, gerado pelas condies socioprodutivas que nascem da crise das
sociedades capitalistas avanadas. A

crtica ao processo social engendrado
pelo modo de produo capitalista, ao
contrrio da leitura clssica marxista,
no aponta para uma autonomia nascida no seio do processo de socializao
gerado nas formas fabris e nas estruturas produtivas das grandes empresas.
A autonomia e o controle operrio da
produo no seriam, portanto, o caminho para a construo de uma utopia
do tipo socialista.
A estratgia de recusa operria em
relao ao domnio do capital e as
formas clssicas da organizao coletiva do trabalho no taylorismo-fordismo
originariam formas extremamente limitadas de poder alternativo. A autono-
Trad. em espanhol, Miseria del presente, Riqueza de lo posible. Buenos Aires: Paids, 1998,
160 p.
18 4
mia no nasceria da heteronomia na

disputa das formas capitalistas de produo, mas sim da crise da valorizao
do capital e da recusa submisso ao
poder do capital, que levariam a uma
perspectiva de gerao de tempo livre,
de gerao de condies sociomateriais
para a autonomia. Essa nova dialtica
que dualiza trabalho autnomo e trabalho heternomo se aprofunda em
Misres du prsent, richesse du possible.
A crise da sociedade salarial e do regime fordista tem sido o foco dos debates que questionam a centralidade do
trabalho nas sociedades de capitalismo
avanado. As formas de produo e trabalho ps-fordistas ou ps-industriais
so o centro da maior parte das anlises
sobre as tendncias para uma transio
nos padres de desenvolvimento. No capitalismo avanado a crise do regime de
acumulao resulta, tanto para Gorz
quanto para outros estudiosos da questo do trabalho, da combinao entre
luta de classes como estratgias de recusa e de autonomia e mutaes tecnolgicas e organizacionais.
O modo de produo capitalista estaria sofrendo modificaes em duas
direes: a compresso e a limitao das
formas clssicas de contratao fordista;
e a modificao do sentido da acumulao/apropriao do excedente, com
desconstruo de direitos e adoo de
formas flexveis de explorao e organizao do trabalho. A ligao entre a crise
de valorizao do capital e as novas
formas de distribuio e organizao do
trabalho se traduz numa mutao das
formas coletivas e heternomas do tra-
Re senha
balho sob regime fordista. Ao mesmo

tempo, os processos de produo, baseados na inteligncia, na tecnologia e
na informao, expandem a produtividade e reduzem o papel do trabalhador
direto em tempo regulado e permanente. Esse processo modifica os sistemas
que conectam produo e consumo e
que afetam o padro redistributivo,
aprofundando a crise da forma taylorista
fordista de produo e consumo de
massas.
O resultado desse processo, perverso
quanto fora das perdas sociais que
gera, passvel de ser reapropriado no
plano da poltica e da ao social coletiva, com vistas superao da sociedade salarial.
A estratgia de apropriao do tempo
livre e de gerao de formas sociais de
autonomia e cooperao, as quais reduzem o tempo dedicado s atividades heternomas nas empresas, pode ser apoiada
por uma poltica que resolva a questo
social dos que esto desempregados ou
descartados, por fora do potencial produtivo e das mutaes tcnicas e organizacionais. O gigantesco processo de
produo, articulado pela base informacional e pelo trabalhador integrado s
novas formas de trabalho desmaterializado em rede, em vez de apontar para
uma emancipao impulsionada pelo
novo trabalhador intelectual de massa,
do general intellect, criado pela mudana
no modo de produo, acaba por gerar
uma diviso entre trabalhadores integrados de forma individual e privilegiada e
trabalhadores temporrios e precrios, ao
lado da nova multido de excludos.
Pedro Cludio Cunca Bocayuva
Assim, segundo Gorz, a base material e intelectual da nova produo psindustrial no seria capaz de originar
condies objetivas nem subjetivas para
a emancipao social. A sada para a
crise da sociedade salarial com a apropriao positiva do tempo livre gerado
deveria ser orientada pela existncia de
uma renda de base suficiente, que permitisse a construo das formas cooperativas e associativas e engendrasse uma
redefinio de esferas de autonomia e
de heteronomia (trabalho alienado).
A reduo do tempo de trabalho e
as polticas sociais de proteo e insero
social deveriam estar condicionadas, do
ponto de vista tico-poltico, por uma redistribuio baseada na renda suficiente
e necessria. Dessa forma, seria redefinida a luta contra o comando e o controle
do capital na apropriao do general
intellect, em que a inteligncia e a imaginao se converteram na principal fonte
de valorizao do capital.
Ao contrrio de buscar alternativa ao
padro hegemnico de precarizao e
excluso do trabalho na crise da sociedade salarial, atravs das formas de
economia solidria e social via terceiro
setor, Andr Gorz se aproxima das correntes polticas que apostam que a autonomia social pode ser alavancada por
uma renda de base suficiente. Quanto s
propostas que, como as de Claus Offe e
Jeremy Rifkim, apostam em polticas de
emprego e renda que estimulem a integrao, via terceiro setor ou pelas ocupaes de utilidade social, o autor de
Misres du prsent, richesse du possible
considera que uma reorientao do pro-
185
cesso social deveria ir alm da lei do valor.

Deveria mudar as prticas e ocupaes
no terreno dos trabalhos autnomos, sociais e comunitrios, assim como na redistribuio da ocupao e na durao do
trabalho no interior das esferas produtivas
heternomas.
Para Gorz, a auto-organizao e a
auto-atividade podem ser apoiadas
numa poltica da cidade enquanto base
para um projeto conscientemente voltado para uma outra sociedade. Alguns
desses elementos so encontrados em
cidades como Copenhague e Bolonha,
onde os espaos urbanos j so ordenados por polticas de reconstituio do
mundo vivido. Citando Marcuse, o autor
de Misres du prsent aposta na reconstruo ativa de cidades. Estas nascero
de uma nova densidade do tecido social
em que o formato das polticas pblicas
dar dimenso policntrica cidade,
onde os diferentes quarteires dos bairros oferecero para todos, em todas as
horas, uma profuso de equipamentos
e atividades voltados para as auto-atividades, auto-aprendizagens e autoprodues. A. Gorz cita um conjunto de
experincias em que relaes horizontais
e autnomas engendram prticas comunitrias e solidrias, por fora das relaes
mercantis capitalistas. Tais prefiguraes
indicam que j emergem agenciamentos
sociais e produtivos horizontais que fortalecem a autonomia dos sujeitos individual e coletivamente.
O aproveitamento da potencialidade
produzida pelas condies do trabalho
desmaterializado e em redes nas formas
ps-fordistas no se dar pela nova con-
18 6
tratao e padres cooperativos do tipo

desenvolvido no arco alpino europeu.
Para Gorz, a subjetividade integrada
nesses arranjos reguladores no engendra autonomia no interior do processo
de produo. O mesmo ocorre com a
simples reduo e redistribuio do tempo de trabalho, que no soluciona os
problemas da transio. Distanciandose da perspectiva social-democrata de
esquerda ou das formas de capitalismo
solidrio, Gorz se aproxima das correntes que pretendem gerar dinmicas anticapitalistas de luta. Sua avaliao
dualista da crise da sociedade salarial
minimizaria o potencial antagonista e
emancipatrio das novas formas de trabalho.
O problema, bem enunciado por
Antonio Negri 1 , desde seu crcere na
Itlia, onde resenhou esse livro de Gorz,
saber se separarmos o potencial sociomaterial que condiciona as novas
formas de trabalho e as suas foras subjetivas da perspectica crtica para a su-
Re senha
perao do regime salarial quais so

as foras polticas que sustentaro o processo de emancipao?
Para Negri, faltou a Gorz tirar todas
as conseqncias e implicaes do uso
da categoria marxista do general intellect,
ou seja, da relao entre trabalho difuso
e intelectualidade de massa como base
social do processo emancipatrio, o que
significaria reapresentar o tema da autonomia do trabalho construda no interior
do processo de produo. Essa questo
ontolgica de fundo, recusada na anlise
de Gorz, repercute na precariedade da
sua proposta de uma transio politicamente orientada pelo fio condutor da
renda suficiente.
Pe dro Cludio Cunca Bo cayuva

doutorando do Instituto de Pesquisa
e Planejamento Urbano e Regional da
Universidade Federal do Rio de Janeiro
Antonio Negri. Recension: Misres du prsent, richesse du possible, de Andr Gorz. Futur
Antrieur, n. 43. Paris: ditions Syllepse, 1997-1998/3.
Gographies
imaginaires
Pierre Jourde
Paris: J. Corti
1991, 352 p.
Jamil Elias Coelho
Escrita no sculo do Renascimento, a

Utopia de Thomas Morus constitui o primeiro pas imaginrio criado pela prosa
narrativa, j que as descries de Herdoto, na Antiguidade clssica, no obstante o muito que encerram de mtico e
legendrio, dizem respeito a povos e naes de existncia real, mais ou menos
conhecidos dos gregos de seu tempo.
Inaugurando um novo modelo narrativo, a Utopia tem inspirado, desde a sua
apario, inmeras viagens imaginrias
por pases cujas instituies, cultura e
organizao do espao diferem quase
sempre de maneira radical do mundo
que conhecemos.
com os escritores do sculo xx que
a literatura ocidental se torna literalmente prdiga em inventar povos, pases e
at continentes inteiros, ao mesmo
tempo que os espaos criados pela
fico literria deixam de ser o simples
marco fsico em que se desenvolve a

ao para assumirem o estatuto de elemento significante essencial estrutura
narrativa e compreenso de seus aspectos simblicos. Borges idealiza cidades, Michaux ensaia a etnologia de um
povo estranho e indito, Julien Gracq
atravessa fronteiras nunca suspeitadas
e Tolkien chega ao extremo de traar,
com relativa preciso de detalhes, a representao cartogrfica dos mundos
nascidos de sua imaginao. A incomum
geografia produzida por esses quatro
inventores de mundos fornece a matria para o ensaio de Pierre Jourde, obra
exploratria em que o autor se interroga
sobre a especificidade da paisagem
imaginria e sugere uma tipologia dos
espaos criados pela narrativa contempornea. Gographies imaginaires um
ensaio de interpretao dessa redescoberta de um mundo mtico e fabuloso, e
tambm uma proposta de anlise
18 8
estrutural dos seus elementos constitutivos. Para Pierre Jourde, os mares, florestas, acidentes naturais, em suma, as
formas da geografia fsica engendradas
pela imaginao literria, importam
sobretudo pela sua funo na configurao geral de um espao imaginrio e,
por conseguinte, possuem significao
tambm em suas relaes, em sua articulao, e no apenas em si mesmos.
Quem pretende escapar ao mundo,
ao seu modo tambm o traduz, constata Henri Michaux. A fico literria nos
transporta a terras longnquas, espaos
desconcertantes que nos surpreendem
e encantam pelo que tm de inusitado,
e onde as montanhas, os rios, os animais, as prprias leis da natureza no
so aquelas que ns conhecemos. Recriando um espao mtico ao construir
os seus territrios de fbula, o escritor
contemporneo coloca o leitor precisamente face a face com o mundo, a que
se busca escapar e paradoxalmente se
regressa atravs de um processo compensatrio que implica fuga e reaproxim a o .
Os manuais de Geografia dividem
o nosso globo em continentes, pases e
regies. Em si mesmos, espao e paisagem constituem realidades neutras, somente adquirindo significao a partir
das formas de ocupao determinadas
pelas interveno humana. Para Pierre
Jourde, essa significao decorre da
forma como intervm a imaginao do
escritor na construo da narrativa e na
configurao dos seus mundos fictcios.
Por isto mesmo, a sua peculiar geografia
se organiza em primeiro lugar a partir
Re senha
de temas, e no de uma diviso por regies desses territrios imaginrios. Os

acidentes geogrficos e as caractersticas
da paisagem fsica e humana constituem
tpicos para cuja anlise o autor recorre
ora a um ora a outro dos textos narrativos que fornecem a matria da sua
investigao. Seu mtodo inclui uma
leitura intertextual dessas obras, podendo-lhe atribuir um papel determinante
em funo dos objetivos propostos. o
que ocorre, por exemplo, quando confronta a Utopia de Morus e O Senhor
dos anis, de Tolkien, no captulo dedicado ao tema da representao cartogrfica. Ou quando, ao estudar o que
define como uma etnologia imaginria,
recorre paralelamente a Tolkien (obra
citada) e a Henri Michaux (Ailleurs, ciclo
de novelas de cunho surrealista, das
quais a primeira foi publicada em 1936).
Pierre Jourde inicia seu estudo pela
anlise dos espaos naturais e acidentes
fsicos. Deixando de lado qualquer pretenso cientfica, busca nesses elementos a paisagem essa entidade vaga e
em si mesma no significante e os contedos simblicos de que se revestem as
suas formas mais amplas no contexto
narrativo. Desertos, mares, florestas e
montanhas constituem esses imensos
domnios do visvel que preenchem os
espaos geogrficos. Sua metodologia
implica uma interpretao global da
paisagem, uma viso do stio geogrfico
equivalente de um observador debruado sobre um mapa. Nessa perspectiva,
os diversos elementos da paisagem passam a formar um todo articulado: vista
do alto, a montanha ser contemplada
em relao com outros acidentes, oposta
Jamil Elias Coelho
plancie ou vastido do oceano. A

representao cartogrfica, no entanto,
interessa-o particularmente em funo
das relaes que entretm com a prpria
narrao. Ela possui o dom, escreve, de
clarificar o texto, desmenti-lo ou alterarlhe a significao. O mapa impe limites,
tende a encerrar o espao imaginrio
numa ordem rgida, estreitando a margem de independncia do leitor frente
ao mundo criado pelo narrador-demiurgo. Mas tambm possibilita complementar a leitura linear do texto por uma
viso sinptica, definindo um campo
que o olhar poder percorrer ordenadamente ou de modo errtico.
Como explicar a gnese desses mundos imaginrios? Qual o seu fundamento, qual o impulso que os faz emergir
como realidade? Para Pierre Jourde, a
origem dessa estranha geografia reside
na linguagem, no prprio ato de escrever e nos segredos que encerra. Mas essa
revelao somente lhe vir a posteriori,
vencidas uma por uma as etapas do seu
itinerrio, no diferente, afinal, segundo
o confessa ele mesmo, do percorrido por
outros inventores de mundos.
189
No romance moderno, a imaginao no se aplica apenas a criar fatos e

personagens. Ela cria tambm novos
espaos, povos e cidades. No momento
em que a Geografia, cincia da organizao do espao na sociedade humana,
se interroga sobre a especificidade e o
mbito do seu objeto, o livro de Pierre
Jourde pode ser considerado um manual dessa outra geografia, que nasce
da imaginao e mesmo do inconsciente. Partindo da paisagem como realidade concreta de uma espcie particular,
Pierre Jourde esboa uma antropologia
dos mundos imaginrios e chega ao
limite de uma abordagem filosfica do
imaginrio na literatura. Precisamente
porque impregnado de contedos simblicos, este um conhecimento bem
menos objetivo na formulao das suas
hipteses.
Jamil E lias Coel ho mestrando

em Lngua Espanhola e Literaturas
Hispnicas da Universidade Federal do
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