A Efetivação Do Princípio Constitucional Da Publicidade

DOI: http://dx.doi.org/10.17058/barbaroi.v0i0.
7441
A EFETIVAO DO PRINCPIO CONSTITUCIONAL DA PUBLICIDADE DOS

ATOS ADMINISTRATIVOS COMO FORMA DE COIBIO DA CORRUPO
PBLICA MEDIANTE O CONTROLE SOCIAL
Thiago Heitor da Fontoura Porto

Universidade de Santa Cruz do Sul UNISC Brasil
Caroline Cristiane Werle

Universidade de Santa Cruz do Sul UNISC Brasil
Resumo
A corrupo uma patologia social que afeta diretamente o bem-estar da populao, na
medida em que os recursos que deveriam ser destinados aos servios sociais so desviados
para atender a interesses particulares. Ademais, a corrupo atinge a credibilidade das
instituies pblicas, colocando em risco o funcionamento salutar do Estado democrtico. O
presente artigo pretende, pois, avaliar, por meio do mtodo dedutivo, se e de que modo a
efetivao do princpio da publicidade, previsto no artigo 37 da Constituio Federal, pode
servir como instrumento de preveno e combate corrupo pblica no Brasil, considerando
que a transparncia dos atos administrativos condio basilar para que seja possibilitado o
seu controle social. Para tanto, utiliza-se da tcnica de pesquisa bibliogrfica e documental,
notadamente mediante a pesquisa em livros, artigos cientficos e, ainda, nos pertinentes
instrumentos normativos nacionais e internacionais.
Palavras-chave: controle social, corrupo, publicidade, transparncia.
1. Introduo
Foi em meio construo dos estdios para a Copa do Mundo de 2014 que
aparentemente a sociedade civil brasileira, de um modo geral, compreendeu que no poderia
permanecer inerte na administrao de um pas autointitulado democrtico. Mostrou-se
necessria a consecuo contrastante de obras faranicas ao lado de famlicas favelas para
que, enfim, ficassem evidenciados os grandes paradoxos existentes neste Estado.
E assim utilizando-se de uma frase muito repetida nas manifestaes de junho de
2013 , o gigante acordou. De fato, por muitos anos, pode-se dizer que o povo brasileiro
138
permaneceu adormecido diante de uma diuturna m gesto pblica, protagonizada por agentes
polticos que, em nada, representam os interesses dos cidados brasileiros. Pelo contrrio, a
conduta, em especial de chefes do executivo e membros do legislativo, tem se pautado na
satisfao, primeiramente, de interesses prprios, secundariamente, em interesses partidrios
e, por fim, no interesse das empresas que os financiam.
Desse modo, faz-se mister a efetivao de mecanismos que permitam sociedade
brasileira exercer um controle direto da administrao pblica, o que, ademais, tenderia a
diminuir os altos ndices de impunidade verificveis neste pas. Destarte, o problema que se
pretende responder neste artigo o seguinte: de que modo se pode propiciar sociedade civil
um campo frtil para o exerccio de uma cidadania ativa no combate corrupo pblica1?
A fim de responder ao problema proposto, primeiramente avalia-se qual a relao
existente (ou inexistente) entre a corrupo e a natureza humana. Para tanto, feita uma
anlise perfunctria das teorias de renomados filsofos, tais como Plato, Hobbes e Kant.
Dando-se prosseguimento pesquisa bibliogrfica, feita uma avaliao da corrupo
como fenmeno social, avaliando os deveres da sociedade cidad no combate e na preveno
s patologias corruptivas. Nesse ponto, destacam-se as teorias de Rousseau, Starling,
Gorczevski e Leal.
Na sequncia, feito um estudo dos principais instrumentos normativos internacionais
que tratam da preveno e combate corrupo, especialmente no que tange
obrigatoriedade dos Estados Partes em promover a publicidade dos atos administrativos como
forma de propiciar o controle social das patologias corruptivas. Nesse tpico, avaliam-se a
Conveno de Mrida das Naes Unidas contra a Corrupo e a Conveno Interamericana
Contra a Corrupo.
Continuando-se a investigao documental normativa, feita uma anlise de textos
constitucionais, tanto da Constituio Federal vigente quanto da Estadual, avaliando-se os
dispositivos que tratam da publicidade, da transparncia e da participao social na
Administrao Pblica.
Por fim, feita uma avaliao da legislao infraconstitucional voltada para o combate
corrupo pela via do controle social, tpico em que se destacam a Lei de Responsabilidade
Fiscal, a Lei da Transparncia, a Lei de Acesso Informao e a Lei de Improbidade
1
Para os fins propostos neste artigo, ser atribudo um conceito largo expresso "corrupo pblica",
englobando as condutas previstas como atos de improbidade administrativa, os crimes dolosos que causem
prejuzo Administrao Pblica (notadamente os previstos no Ttulo XI do Cdigo Penal) e, enfim, qualquer
ato ilcito intencional que venha a causar prejuzo ao errio ou mesmo moralidade administrativa, vindo a
corromper a sade da gesto estatal.
Barbari, Santa Cruz do Sul, Edio Especial n.44, p.<137-154>, jul./dez. 2015
139
Administrativa.
2. A corrupo e o ser humano
D a um homem tudo o que ele deseja, e ele,
apesar disso, naquele mesmo momento,
sentir que esse tudo no tudo.
(Imannuel Kant)
Preliminarmente, impende referir que a corrupo afigura-se como um fenmeno de

mltiplos fundamentos e nexos causais, tratada por diversos campos do conhecimento
(filosofia, cincia, poltica, economia, sociologia, antropologia, cincia jurdica, etc.) (LEAL,
2013, p. 80-81). Nesse captulo, por sua vez, so enfocados especialmente os aspectos
filosficos e antropolgicos do presente tema.
Insta mencionar que, embora hodiernamente sejam mais divulgados nos meios de
comunicao os casos de corrupo pblica, no se pode afirmar ser esse fenmeno
patolgico uma exclusividade de nossa poca. Pelo contrrio, a corrupo acompanha o
homem desde o incio da civilizao, de modo que, inclusive, tem sido considerada por
renomados filsofos como resultado de uma m natureza prpria do ser humano.
Nesse sentido, impende destacar que Immanuel Kant, conforme colacionado em
epgrafe, j alertava para um dos vcios humanos que mais estimulam a corrupo, qual seja: a
ganncia2. Para o homem, o melhor dos bens o que no se possui (ASSIS, 1998, p. 7).
Com efeito, essa insaciedade afigura-se mais insuportvel do que a extrema pobreza. Pois
maior o apetite, maior se torna a necessidade (DEMCRITO, 1998, p. 118). Na mesma
senda, Plato apud Giannetti (2008, p. 281) aduz que a pobreza resulta do aumento dos
desejos do homem, no da diminuio de sua propriedade.
Thomas Hobbes (2006) outro que dessumiu da natureza do homem a falibilidade
egostica que faz com que pautemos nossa conduta exclusivamente visando aos nossos
prprios interesses, ainda que, para tanto, seja necessrio agir em prejuzo de interesses
alheios3 afinal, o homem o lobo do homem. Para Hobbes, o interesse insacivel do homem
o poder, que consiste nos meios de que presentemente dispe para obter qualquer visvel
Muito antes disso, Slon, no sculo VI A.C., tambm chamava ateno para a ausncia de limites para a
ganncia humana, porquanto aqueles que hoje dispem das maiores fortunas entre ns possuem tambm o
dobro da voracidade dos demais (SLON apud GIANNETTI, 2008, p. 245).
3
Lapidar nesse sentido o esclio de Calil Simo (2011, p. 34), segundo o qual a corrupo caracterizada pela
incapacidade moral dos cidados de assumir compromissos voltados ao bem comum. Vale dizer, os cidados
mostram-se incapazes de fazer coisas que no lhes tragam uma gratificao pessoal.
140
bem futuro (2006, p. 70).

Com efeito, o renomado filsofo ingls considera que o que efetivamente move o ser
humano alm do medo da morte o seu desejo pelo poder, o qual pode estar representado,
por exemplo, pela riqueza, pelo saber e pela honra, que, segundo o autor (2006), no so nada
alm de formas diferentes de poder.
Embora se reconhea, tal como referido supra, que a honra e a sabedoria j tenham, de
fato, sido objeto maior de desejo humano em outras pocas, a verdade que, desde que o
dinheiro surgiu, em meados do sculo VII A.C., o homem tem tido com ele uma relao que
beira o fetichismo. Atualmente, em uma sociedade em que tudo negocivel, o dinheiro
figura como a principal e mais incisiva fonte de poder. Alm disso, observa-se que as pessoas
que mais inspiram respeito nos demais so as que possuem uma maior capacidade econmica.
Herclito j avisava que as virtudes mais transcendentes so pouco festejadas pelas
pessoas em geral, ficando restritas ao apreo de uma minoria. Uma coisa preferem os
melhores homens em relao a tudo o mais: a glria eterna aos bens mortais, mas a maioria se
empaturra como o gado (HERCLITO, 1998, p. 38). Nesse mesmo sentido, Arthur
Shopenhauer citando Francis Bacon diagnosticou que as virtudes inferiores recebem o
aplauso das pessoas comuns; as intermedirias, admirao, e as mais elevadas nenhuma
apreciao (SHOPENHAUER apud GIANNETTI, 2008, p. 62).
A verdade que est arraigado em nossa cultura valorizar a riqueza material (virtude
inferior) acima de quaisquer outras virtudes. Verifica-se que a valorizao do capital supera a
da sabedoria (tida por Scrates como a maior das virtudes) e mesmo a da honra e da
honestidade (virtudes que, se fossem devidamente prestigiadas, teriam fora de at mesmo
extirpar a corrupo). Para a maioria das pessoas, quem sbio, honesto, ntegro, sem ter
dinheiro, , na realidade, tolo4.
Percebe-se que a virtude inferior consubstanciada na riqueza material recebe ovao
social, sendo, destarte, intensamente desejada pelos homens. E como j alertava Demcrito
(1998, p. 110), desejar violentamente uma coisa tornar-se cego para o demais.
4
Tal situao muito bem demonstrada no episdio "Doug's in the money" da srie "Doug Funnie", popular nos
anos 90. No episdio, o personagem Doug encontra na calada uma considervel quantia em dinheiro e, a partir
disso, vive o dilema de apropriar-se dele ou leva-lo polcia. Embora estivesse financeiramente pobre (broke),
Doug resolve entreg-lo polcia, sendo alvo de piadas dos demais personagens. No entanto, passam-se mais de
30 dias sem ningum ter reclamado a perda do dinheiro e, assim, conforme a legislao local, o valor
devolvido a Doug. Imediatamente, o sofrido personagem passou a ser muito bajulado e respeitado por todos.
Mas mais uma reviravolta ainda estava por vir: Doug descobre por acaso que o dinheiro pertencia a uma senhora
idosa e, mesmo sendo legalmente dono daqueles vultuosos valores, resolve seguir sua conscincia e entrega o
dinheiro para sua proprietria original. Mais uma vez, acabou sendo alvo de chacotas, tendo entretanto sado
satisfeito consigo mesmo. O mencionado episdio pode ser visto no link a seguir colacionado:
<www.youtube.com/watch?v=6IJlFnhBqnY>.
141
Com efeito, o corrupto, ao se inebriar com o desejo do poder pecunirio, perde a

capacidade de se sensibilizar com os malefcios que sua conduta insidiosa est a causar para
toda uma coletividade, seja pelo sucateamento de escolas, de hospitais e das polticas pblicas
em geral, seja por eivar a confiana e a moralidade de uma sociedade.
Diante disso, verifica-se que o texto bblico contido no livro 1 Timteo captulo 6,
versculo 10 afigura-se inabalavelmente atual: o amor ao dinheiro a raiz de todos os
males. Ainda mais antigo, porm igualmente amoldado aos tempos modernos, Sfocles,
mediante seu personagem Creonte, assevera com autoridade que nenhuma instituio pior
que o dinheiro floresceu entre os homens. Cidades devasta, [...] alicia e seduz coraes
virtuosos a praticar aes infames. Leva homens a cometer crimes e os inicia na impiedade,
origem de todo mal (SFOCLES, 1999, p. 14-15).
De fato, quase sempre motivada pela avareza, a corrupo afigura-se como uma ao
abominvel e imoral cujas consequncias pulverizadas (e, por isso mesmo, veladas) podem
ensejar at mesmo a morte de inocentes pela falta de investimento em segurana pblica,
leitos hospitalares, medicamentos, etc.
Com essa reflexo e cientes de que o homem, por natureza, um animal poltico
(conforme j diagnostigado por Aristteles), parte-se para o prximo captulo em que se
analisar a corrupo como fenmeno social e sua relao com o conceito de cidadania.
2. A corrupo e a sociedade cidad
Naquela poca, os homens muitas vezes ingeriam veneno
por ignorncia; hoje em dia, mais bem instrudos,
eles envenenam uns aos outros (Lucrcio)
Rousseau (2006), em completa contraposio s teorias hobbesianas, considera que os

comportamentos viciosos da ganncia, avareza e egosmo no so fruto de uma suposta m
natureza humana, mas sim seriam propriamente resultados da vida em sociedade, a qual incita
a desigualdade e o jugo dos mais fortes sobre os mais fracos. Na viso romntica do bom
selvagem, Rousseau entende ser o homem bom por natureza, de modo que a sociedade que
o corrompe.
Em se tratando de corrupo, a origem etimolgica da palavra no desmente as
teorias de Rousseau. Afinal, as patologias corruptivas se tratam de condutas que no podem
ser efetuadas de modo solitrio/isolado, afigurando-se como tpicos fenmenos sociais.
Com efeito, a palavra corrupo deriva do latim corrumpere que, por sua vez,
142
resultado da justaposio do prefixo co com o verbo rumpere. Esta ltima parte da

palavra denota ruptura, violao, deteriorao, transgresso, enquanto que o prefixo
co significa que essa ruptura realizada por mais de um, isto , d-se mediante um vnculo
entre duas ou mais pessoas.
Atento sua origem etimolgica, Starling (2008, p. 259) aduz que a palavra
corrupo aponta para dois movimentos: algo que se quebra em um vnculo; algo que se
degrada no momento dessa ruptura. As consequncias disso no mbito social so desastrosas,
visto que de um lado, quebra-se o princpio da confiana, o elo que permite o cidado
associar-se para intervir na vida de seu pas. De outro, degrada-se o sentido do pblico
(STARLING, 2008, p. 259).
Nesse diapaso, o fenmeno patolgico sob estudo, no esclio de Gorczevski (2014, p.
71), propicia um quadro favorvel ao surgimento de um governo desptico que tentar
perpetuar-se mediante a sistemtica destruio da virtude cvica. No mesmo sentido, Starling
(2008, p. 259) preconiza que, para um regime ditatorial, a corrupo tem funcionalidade:
serve para garantir a dissipao da vida pblica.
Com efeito, possvel observar que isso se afigura como uma realidade concreta em
muitos Estados, cujos habitantes aceitam silenciosamente prticas ilcitas por parte de um
governo de homens que, sigilosa e astutamente, vo afastando o governo das leis
(GORCZEVSKI, 2014, p. 71). Sinale-se no haver democracia que resista ilesa s patologias
corruptivas, visto que os nefastos efeitos desse fenmeno social tem aptido para dissolver
os princpios polticos que sustentam as condies para o exerccio da virtude do cidado
(STARLING, 2008, p. 259).
Mas, afinal, o que constitui ontologicamente um cidado? H de se reconhecer que
no h um conceito rgido de cidadania, pois no se trata de algo esttico (GORCZEVSKI e
MARTIN, 2011, p. 27). Contudo, conforme preconiza Loureiro (2009. p. 175) pode-se dizer
sucintamente que cidadania o direito a ter direitos, alm do dever de lutar por estes. De
forma complementar, pode-se dizer, ainda, que cidado aquele que tem o poder de tomar
parte na administrao deliberativa ou judicial da cidade (GORCZEVSKI, 2012, p. 36).
Sob esse prisma, constata-se que ser cidado no pressupe ser um ente passivo5 na
administrao do Estado. Pelo contrrio, faz parte do conceito de cidadania ter voz ativa na
5
Convm mencionar que, dentre as causas da passividade dos cidados no se encontram apenas um suposto
temor a governos tirnicos. Pelo contrrio, no mbito de governos neoliberais altamente assistencialistas, tais
como o prprio Brasil, verifica-se que a sociedade, historicamente habituada a receber "gratuitamente" diversos
direitos sociais, permanece acomodada, isto , inerte na administrao de seu pas (LEAL, 2008); panorama
semelhante ao "po e circo" da Roma antiga.
143
gesto estatal (LEAL, 2013, p. 204-217). Isso, porque a
omisso e passividade [dos cidados] indubitavelmente abre caminho para que

homens sem alma se apropriem das coisas pblicas, para a execuo de polticas
pblicas equivocadas, para as tributaes injustas, os direitos sociais sonegados, os
privilgios de grupos, as desigualdades e injustias sociais, a inoperncia dos
governos. (GORCZEVSKI, 2014, p. 78)6.
Dessa forma, cumpre que o Estado propicie condies favorveis para a participao
da sociedade cidad na sua gesto, em especial no tocante ao controle da corrupo. Para
tanto, no h mtodo mais basilar do que garantir que os atos estatais se daro de forma
transparente. Com efeito, confia-se que it is the surest way of guarding against corruption,
and helps increase trust in the people and institutions on which our futures depend7
(TRANSPARENCY INTERNATIONAL, www.transparency.org).
Assim, no prximo captulo, avaliam-se os instrumentos normativos internacionais que
determinam aos Estados Partes (incluindo o Brasil) a obrigao de agir em conformidade com
o princpio da publicidade dos atos administrativos.
4. A previso em instrumentos normativos internacionais do princpio da publicidade
como coibio corrupo pblica
O acesso informao em poder do Estado
um direito fundamental do indivduo.
(OEA8)
A corrupo tem recebido a ateno de organismos internacionais, por meio dos quais
diversos pases passaram a conjugar esforos no combate s patologias corruptivas. Pode-se
dizer que, nos tempos de intensa globalizao em que vivemos, isso algo, de fato,
absolutamente imprescindvel se o objetivo levar a srio o intento de erradicar ou, ao menos,
minimizar esse corrosivo fenmeno social. Como bem diagnosticado pela Organizao das
6
De forma complementar, cumpre referir que "para quem governa sem a tica inteno de fazer o bem coletivo,
mas apenas de defender meros interesses privados, a omisso popular providencial, j que, quando no h
cobranas ou participao/fiscalizao, os administradores atuam ao seu bel-prazer, []. [Isso] enfraquece a
democracia e fortalece o surgimento das patologias corruptivas (GORCZEVSKI, 2014, p. 78).
7
Traduo livre: "Essa a maneira mais segura de se proteger contra a corrupo e de se aumentar a confiana
nas pessoas e nas instituies de que nosso futuro depende".
8
item 4 da Declarao de Princpios Sobre Liberdade de Expresso da Organizao dos Estados Americanos
que, em seu teor completo, possui o seguinte comando: O acesso informao em poder do Estado um direito
fundamental do indivduo. Os Estados esto obrigados a garantir o exerccio desse direito. Este princpio s
admite limitaes excepcionais que devem estar previamente estabelecidas em lei para o caso de existncia de
perigo real e iminente que ameace a segurana nacional em sociedades democrticas. Disponvel em
<http://www.cidh.oas.org>.
144
Naes Unidas (ONU)
a corrupo deixou de ser um problema local para converter-se
em um fenmeno transnacional que afeta todas as sociedades e economias, [assim] faz-se

necessria a cooperao internacional para preveni-la e lutar contra ela9 (ONU, 2003,
www.planalto.gov.br) (sem grifos no original). Desse modo, neste captulo avaliam-se os
instrumentos normativos internacionais pertinentes ao tema sub examine, notadamente
aqueles de que o Brasil seja signatrio. Destarte, releva trazer baila, primeiramente, a
Conveno Interamericana contra a Corrupo, promulgada no Brasil pelo Decreto n 4.410,
de 7 de outubro de 2002.
O aludido pacto internacional, firmado no mbito da Organizao dos Estados
Americanos, foi criado, dentre outras razes, ante o fato de que a corrupo solapa a
legitimidade das instituies pblicas e atenta contra a sociedade, a ordem moral e a justia,
bem como contra o desenvolvimento integral dos povos (OEA, 1996, www.planalto.gov.br).
Outra motivao prevista no prembulo da Conveno Interamericana que merece destaque
a que reconhece a necessidade de reforar a participao da sociedade civil na preveno e
na luta contra a corrupo (OEA, 1996, www.planalto.gov.br) (sem grifos no original).
Diante disso, verifica-se que, desde seu texto preambular, a OEA deixou evidenciada a
relevncia por ela atribuda ao controle social das patologias corruptivas. guisa de
corroborao do expendido, o artigo III da Conveno em comento concernente s medidas
preventivas determina aos Estados Partes que apliquem, em seu mbito interno, medidas
destinadas a manter e fortalecer [] mecanismos para estimular a participao da sociedade
civil e de organizaes no-governamentais nos esforos para prevenir a corrupo (OEA,
1996, www.planalto.gov.br) (sem grifos no original). No mesmo artigo, determina, ainda, a
implementao de sistemas de recrutamento de funcionrios pblicos e de aquisio de bens
e servios por parte do Estado de forma a assegurar sua transparncia, eqidade e eficincia
(OEA, 1996, www.planalto.gov.br) (sem grifos no original).
Outro dispositivo que convm trazer colao o artigo XIV da vertente Conveno,
o qual est inserido no captulo referente assistncia e cooperao.
Veja-se a seguir o
seu teor:
os Estados Partes prestaro [...] a mais ampla cooperao tcnica recproca sobre as
formas e mtodos mais efetivos para prevenir, detectar, investigar e punir os atos de
corrupo. Com esta finalidade, facilitaro o intercmbio de experincias por meio
de acordos e reunies entre os rgos e instituies competentes e dispensaro
9
De modo semelhante a Organizao dos Estados Americanos concluiu que a corrupo "se reveste de
transcendncia internacional, o que exige por parte dos Estados uma ao coordenada para combat-la
eficazmente". (OEA, 1996, www.planalto.gov.br).
145
ateno especial s formas e mtodos de participao civil na luta contra a

corrupo (OEA, 1996, www.planalto.gov.br). (sem grifos no original)
Assim, uma vez demonstrada a preocupao em nvel continental quanto ao combate

corrupo pela via do controle social, pode-se agora voltar as atenes para um instrumento
normativo internacional de escala global, qual seja: a Conveno das Naes Unidas contra a
Corrupo, ratificada pelo Brasil no dia 15 de junho de 2005 e promulgada pelo Decreto n
5.687/2006. O referido pacto foi criado dentre outras motivaes enumeradas em seu
prembulo ante as ameaas decorrentes da corrupo, para a estabilidade e a segurana das
sociedades, ao enfraquecer as instituies e os valores da democracia, da tica e da justia e
ao comprometer o desenvolvimento sustentvel e o Estado de Direito (ONU, 2003,
www.planalto.gov.br).
Outra razo elencada pelas Naes Unidas que merece destaque a seguinte:
a preveno e a erradicao da corrupo so responsabilidades de todos os Estados
e [...] estes devem cooperar entre si, com o apoio e a participao de pessoas e
grupos que no pertencem ao setor pblico, como a sociedade civil, as organizaes
no-governamentais e as organizaes de base comunitrias, para que seus esforos
neste mbito sejam eficazes. (ONU, 2003, www.planalto.gov.br) (sem grifos no
original)
Observa-se, destarte, que, do mesmo modo como ocorrera na Conveno

Interamericana, a ONU, desde o prembulo da Conveno das Naes Unidas, revelou
inexoravelmente a importncia que atribui ao controle social como mecanismo de combate e
preveno corrupo. Nesse mesmo diapaso, faz-se mister enaltecer o disposto no artigo 5,
item 1 (concernente ao captulo polticas e prticas de preveno da corrupo) da
Conveno sob estudo, segundo o qual, todos os Estados Partes devero formular, aplicar ou
manter em vigor
polticas coordenadas e eficazes contra a corrupo que promovam a participao
da sociedade e reflitam os princpios do Estado de Direito, a devida gesto dos
assuntos e bens pblicos, a integridade, a transparncia e a obrigao de render
contas. (ONU, 2003, www.planalto.gov.br) (sem grifos no original)
Ademais, igualmente releva trazer colao o disposto no artigo 10 (referente ao

captulo informao pblica) da Conveno em comento, de acordo com o qual, haja vista
a necessidade de combater a corrupo, cada Estado Parte, em conformidade com os
princpios fundamentais de sua legislao interna, adotar medidas que sejam
necessrias para aumentar a transparncia em sua administrao pblica, inclusive
no relativo a sua organizao, funcionamento e processos de adoo de decises,
quando proceder. Essas medidas podero incluir, entre outras coisas: a) A
instaurao de procedimentos ou regulamentaes que permitam ao pblico em
geral obter, quando proceder, informao sobre a organizao, o funcionamento e os
146
processos de adoo de decises de sua administrao pblica[...] b) A simplificao

dos procedimentos administrativos, quando proceder, a fim de facilitar o acesso do
pblico s autoridades encarregadas da adoo de decises; e c) A publicao de
informao, o que poder incluir informes peridicos sobre os riscos de corrupo
na administrao pblica. (ONU, 2003, www.planalto.gov.br) (sem grifos no
original)
Ainda, insta mencionar o teor de seu artigo 13, item 1, que tambm trata da
participao da sociedade civil na preveno e combate corrupo. Seno, vejamos o que
diz o referido dispositivo:
cada Estado Parte adotar medidas adequadas, [...] de conformidade com os
princpios fundamentais de sua legislao interna, para fomentar a participao
ativa de pessoas e grupos que no pertenam ao setor pblico, como a sociedade
civil, as organizaes no-governamentais e as organizaes com base na
comunidade, na preveno e na luta contra a corrupo, e para sensibilizar a opinio
pblica a respeito existncia, s causas e gravidade da corrupo, assim como a
ameaa que esta representa. Essa participao deveria esforar-se com medidas
como as seguintes: a) Aumentar a transparncia e promover a contribuio da
cidadania aos processos de adoo de decises; b) Garantir o acesso eficaz do
pblico informao; c) Realizar atividade de informao pblica para fomentar a
intransigncia corrupo, assim como programas de educao pblica, includos
programas escolares e universitrios; d) Respeitar, promover e proteger a liberdade
de buscar, receber, publicar e difundir informao relativa corrupo [...]. (ONU,
2003, www.planalto.gov.br) (sem grifos no original)
Por fim, complementarmente o item 2 do mesmo artigo determina que Cada Estado
Parte dever adotar
medidas apropriadas para garantir que o pblico tenha conhecimento dos rgos
pertinentes de luta contra a corrupo mencionados na presente Conveno, e
facilitar o acesso a tais rgos, quando proceder, para a denncia, inclusive
annima, de quaisquer incidentes que possam ser considerados constitutivos de um
delito qualificado de acordo com a presente Conveno. (ONU, 2003,
www.planalto.gov.br) (sem grifos no original)
Pelos dispositivos colacionados acima, resta demonstrada a convico das Naes

Unidas, no sentido de o controle social ser imprescindvel para a preveno e o combate
efetivo corrupo, o que s ser possvel caso o Estado atue de modo transparente.
Dessa forma, a pesquisa levada a efeito neste captulo confirma que, tanto em nvel
continental quanto em nvel global, existem determinaes para que os Estados Partes
(incluindo o Brasil) implementem medidas capazes de assegurar a participao da sociedade
no controle da corrupo, destacando-se a importncia atribuda publicidade dos atos
administrativos.
Nos prximos captulos, volvem-se as atenes para o Direito interno brasileiro, a
147
comear pelas previses pertinentes dispostas na Constituio Federal e Estadual (do Rio
Grande do Sul).
5. Publicidade e transparncia dos atos administrativos: exigncias da Constituio
Federal e da Constituio Estadual
Todo poder emana do povo.
(Constituio Federal)
No momento atual, em que o Direito passa a ser interpretado em um vis pspositivista, as Constituies adquirem um papel de grande relevncia, dando coeso aos
ordenamentos jurdicos, o que fazem notadamente por meio de seus princpios. Com efeito,
releva salientar que o princpio da publicidade administrativa encontra-se previsto
expressamente em nossa Constituio, mais precisamente no artigo 37, de acordo com o qual
a administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade,
moralidade, publicidade e eficincia (BRASIL, 1988, www.planalto.gov.br).
Evidentemente que todos os princpios elencados no artigo supracitado, desde que
observados no cotidiano da administrao pblica, tm fora de extirpar ou, pelo menos,
minimizar a incidncia das patologias corruptivas. Afinal, a corrupo ao mesmo tempo
ilegal, imoral, engendrada para a satisfao de interesses pessoais, exercida de forma velada
(no pblica) e invariavelmente tem como resultado a ineficincia dos atos administrativos.
Todavia, o presente artigo tem como escopo analisar mais detidamente apenas o
princpio da publicidade administrativa, uma vez que se confia ser este o mandamento de
otimizao que, se observado, tem fora de propiciar um campo frtil para o controle social.
Assim, no esclio de Maral Filho (2005, p. 14-15), o princpio da publicidade significa que
o exerccio do poder deve ser acessvel ao conhecimento de toda a comunidade e,
especialmente, daqueles que sero afetados pelo ato decisrio. A publicidade se
afirma como instrumento de transparncia e verificao da lisura dos atos praticados
De outra parte, figurando como um desdobramento do princpio da publicidade, a

transparncia possui previso implcita na Constituio Federal. O aludido princpio,
consoante j visto nos pactos internacionais, exige do Estado no apenas a divulgao dos
atos governamentais, mas sim que o contedo divulgado seja passvel de compreenso por
parte dos cidados, ou seja, a sociedade deve conhecer e entender o que est sendo
148
divulgado (GUERRA, 2003, p. 91).

Nesse passo, cumpre avaliar os dispositivos constitucionais que revelam a importncia
atribuda pelo legislador constituinte a esses dois princpios. Primeiramente, impende destacar
que o princpio da publicidade e transparncia esto espraiados por toda a ordem jurdica
nacional (LEAL, 2009, p. 13), sendo elevados, inclusive, condio de direitos fundamentais.
Com efeito, prev o artigo 5 da Constituio, em seu inciso XIV que assegurado a todos o
acesso informao [] (BRASIL, 1988, www.planalto.gov.br). Ademais, o inciso XXXIII
do mesmo artigo aduz que
todos tm direito a receber dos rgos pblicos informaes de seu interesse
particular, ou de interesse coletivo ou geral, que sero prestadas no prazo da lei, sob
pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindvel
segurana da sociedade e do Estado (BRASIL, 1988, www.planalto.gov.br).
Ainda dentre os direitos fundamentais previstos no art. 5 da Lei Maior, figura, no

inciso LXXII, o remdio constitucional habeas data, instrumento judicial existente, dentre
outras razes, para assegurar o conhecimento de informaes relativas pessoa do
impetrante, constantes de registros ou bancos de dados de entidades governamentais ou de
carter pblico (BRASIL, 1988, www.planalto.gov.br).
Outrossim, dentre os dispositivos constitucionais que contemplam os princpios da
publicidade e da transparncia, ainda cabe citar o artigo 37, 3, inciso II, o qual determina
que a a lei disciplinar as formas de participao do usurio na administrao pblica direta e
indireta, regulando especialmente [] o acesso dos usurios a registros administrativos e a
informaes sobre atos de governo (BRASIL, 1988, www.planalto.gov.br) (sem grifos no
original).
Por fim, cumpre destacar o comando inserto no artigo 216, 2 da Constituio
Federal, segundo o qual cabem administrao pblica, na forma da lei, a gesto da
documentao governamental e as providncias para franquear sua consulta a quantos dela
necessitem (BRASIL, 1988, www.planalto.gov.br) (sem grifos no original).
Desse modo, passa-se a avaliar a Constituio Estadual do Rio Grande do Sul, cujo
grande mrito foi ter previsto expressamente como princpio da administrao pblica, alm
do princpio da publicidade, o princpio da participao popular. Seno, vejamos:
Art. 19. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes do Estado
e dos municpios, visando promoo do bem pblico e prestao de servios
comunidade e aos indivduos que a compe, observar os princpios da legalidade,
da moralidade, da impessoalidade, da publicidade, da legitimidade, da participao,
149
da razoabilidade, da economicidade, da motivao (RIO GRANDE DO SUL, 1989,

www2.al.rs.gov.br) (sem grifos no original)
Ante o exposto, resta demonstrada a convergncia das Constituies analisadas com o

direito internacional, no sentido de que ambas valorizam sobremaneira os princpios da
publicidade e transparncia, com vistas a permitir a participao social no controle dos atos
administrativos.
No prximo captulo, avalia-se a legislao infraconstitucional pertinente ao tema em
estudo.
6. A publicidade e a transparncia na legislao nacional
A responsabilidade na gesto fiscal pressupe a ao
planejada e transparente, em que se previnem
riscos e corrigem desvios capazes de afetar
o equilbrio das contas pblicas.
(LC n 101/2000)
A partir do ano de 2009, com a entrada em vigor da chamada Lei da Transparncia (Lei
Complementar n 131), verificaram-se grandes avanos em matria de efetivao do princpio
constitucional da publicidade dos atos administrativos. Com efeito, o referido diploma legal
alterou a redao da Lei de Responsabilidade Fiscal no que se refere transparncia
da gesto fiscal, inovando ao determinar a disponibilizao, em tempo real10, de
informaes pormenorizadas sobre a execuo oramentria e financeira da Unio,
dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios. (BRASIL,
www.portaldatransparencia.gov.br)
A referida Lei Complementar, dentre outras alteraes, modificou o contedo do

pargrafo nico do artigo 48 da Lei de Responsabilidade Civil (Lei Complementar n 101, de
2000), o qual estabelece, em seu caput, alguns dos instrumentos de transparncia da gesto
fiscal11. Desse modo, cumpre trazer baila a alterao efetuada pela Lei da Transparncia, a
qual elencou mecanismos concretos de efetivao do princpio da publicidade, quais sejam:
10
Convm referir que, "conforme definido pelo Decreto n 7.185/2010, a liberao em tempo real se refere
disponibilizao das informaes, em meio eletrnico que possibilite amplo acesso pblico, at o primeiro dia
til subseqente data do registro contbil no respectivo sistema, sem prejuzo do desempenho e da preservao
das rotinas de segurana operacional necessrios ao seu pleno funcionamento" (BRASIL,
www.portaldatransparencia.gov.br).
11
"Art. 48. So instrumentos de transparncia da gesto fiscal, aos quais ser dada ampla divulgao, inclusive
em meios eletrnicos de acesso pblico: os planos, oramentos e leis de diretrizes oramentrias; as prestaes
de contas e o respectivo parecer prvio; o Relatrio Resumido da Execuo Oramentria e o Relatrio de
Gesto Fiscal; e as verses simplificadas desses documentos" (BRASIL, 2000, www.planalto.gov.br).
150
I incentivo participao popular e realizao de audincias pblicas, durante os

processos de elaborao e discusso dos planos, lei de diretrizes oramentrias e
oramentos;
II liberao ao pleno conhecimento e acompanhamento da sociedade, em tempo
real, de informaes pormenorizadas sobre a execuo oramentria e financeira, em
meios eletrnicos de acesso pblico12;
III adoo de sistema integrado de administrao financeira e controle, que atenda
a padro mnimo de qualidade estabelecido pelo Poder Executivo da Unio e ao
disposto no art. 48-A. (BRASIL, 2009, www.planalto.gov.br)
Outrossim, de todo oportuno trazer lume o artigo 73-A (BRASIL, 2009,

www.planalto.gov.br), dispositivo includo pela lei em comento, cujo teor define que qualquer
cidado, partido poltico, associao ou sindicato afigura-se como parte legtima para
denunciar ao respectivo Tribunal de Contas e ao rgo competente do Ministrio Pblico o
descumprimento das prescries estabelecidas na Lei de Responsabilidade Fiscal. Desse
modo, restam ilustrados relevantes dispositivos da Lei Complementar n 101, com as
alteraes efetuadas pela Lei da Transparncia.
Nesse passo, cumpre analisar dispositivos de outro diploma legal, em
verificar, de modo hialino, a inteno do legislador brasileiro em
princpio da publicidade dos atos administrativos. Trata-se da
(Lei n 12.527, de 18 de novembro de 2011), a qual,
que se pode
dar efetividade ao
Lei de Acesso Informao
em seu artigo 8 determina aos rgos e
entidades pblicas a obrigao de promover, independentemente de requerimentos, a

divulgao em local de fcil acesso, no mbito de suas competncias, de informaes13 de
interesse coletivo ou geral por eles produzidas ou custodiadas (BRASIL, 2011,
www.planalto.gov.br), utilizando-se de todos os meios e instrumentos legtimos de que
dispuserem, [inclusive] sendo obrigatria a divulgao em stios14 oficiais da rede mundial de
12
Elucidando o modus como isso deve ocorrer, o art. 48-A, o qual tambm fora introduzido pela Lei da
Transparncia, determina que os entes da Federao devero disponibilizar "a qualquer pessoa fsica ou jurdica
o acesso a informaes referentes a: I quanto despesa: todos os atos praticados pelas unidades gestoras no
decorrer da execuo da despesa, no momento de sua realizao, com a disponibilizao mnima dos dados
referentes ao nmero do correspondente processo, ao bem fornecido ou ao servio prestado, pessoa fsica ou
jurdica beneficiria do pagamento e, quando for o caso, ao procedimento licitatrio realizado; II quanto
receita: o lanamento e o recebimento de toda a receita das unidades gestoras, inclusive referente a recursos
extraordinrios. (BRASIL, 2009, www.planalto.gov.br)
13
De acordo com o 1 do vertente dispositivo legal, tais informaes devem conter, "no mnimo: I - registro
das competncias e estrutura organizacional, endereos e telefones das respectivas unidades e horrios de
atendimento ao pblico; II - registros de quaisquer repasses ou transferncias de recursos financeiros; III registros das despesas; IV - informaes concernentes a procedimentos licitatrios, inclusive os respectivos
editais e resultados, bem como a todos os contratos celebrados; V - dados gerais para o acompanhamento de
programas, aes, projetos e obras de rgos e entidades; e VI - respostas a perguntas mais frequentes da
sociedade (BRASIL, 2011, www.planalto.gov.br).
14
De acordo com o 3 do artigo em anlise, tais stios devem "atender, entre outros, aos seguintes requisitos: I conter ferramenta de pesquisa de contedo que permita o acesso informao de forma objetiva, transparente,
clara e em linguagem de fcil compreenso; II - possibilitar a gravao de relatrios em diversos formatos
eletrnicos, inclusive abertos e no proprietrios, tais como planilhas e texto, de modo a facilitar a anlise das
informaes; III - possibilitar o acesso automatizado por sistemas externos em formatos abertos, estruturados e
151
computadores (internet) (BRASIL, 2011, www.planalto.gov.br).

Por fim, ainda releva salientar que, de acordo com o artigo 11, inciso IV da Lei n
8.429/92, constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princpios da
administrao pblica [] negar publicidade aos atos oficiais (BRASIL, 1992,
www.planalto.gov.br) (sem grifos no original). Com efeito, ex vi do disposto no artigo 12,
inciso III da lei em tela, aquele que incorrer na conduta descrita acima, alm de sofrer as
sanes penais, civis e administrativas porventura aplicveis, estar
sujeito s seguintes cominaes, que podem ser aplicadas isolada ou
cumulativamente, de acordo com a gravidade do fato: [...] ressarcimento integral do
dano, se houver, perda da funo pblica, suspenso dos direitos polticos de trs a
cinco anos, pagamento de multa civil de at cem vezes o valor da remunerao
percebida pelo agente e proibio de contratar com o Poder Pblico ou receber
benefcios ou incentivos fiscais ou creditcios, direta ou indiretamente, ainda que por
intermdio de pessoa jurdica da qual seja scio majoritrio, pelo prazo de trs anos
(BRASIL, 1992, www.planalto.gov.br).
Desse modo, resta demonstrado o esmero do legislador nacional a fim de dar

efetividade ao princpio da publicidade e, bem assim, propiciar um campo frtil para o
controle social da corrupo.
7. Consideraes finais
A repblica democrtica res pblica
no apenas no sentido prprio da palavra,
mas tambm no sentido de exposta ao pblico
exige que o poder seja visvel (Norberto Bobbio)
inegvel que a corrupo est ligada a alguns vcios naturais do ser humano, tais
como a ganncia e o egosmo (caractersticas comuns em corruptos e corruptores). Tambm se
afigura evidente que o modelo social capitalista, ao invs de reprimir certos impulsos naturais
do homem, incentiva-os, formando seres avarentos, consumistas e, bem assim, extremamente
propcios a incidir em patologias corruptivas.
Contudo, os funestos efeitos da corrupo no permitem ao Estado utilizar-se do
legveis por mquina; IV - divulgar em detalhes os formatos utilizados para estruturao da informao; V garantir a autenticidade e a integridade das informaes disponveis para acesso; VI - manter atualizadas as
informaes disponveis para acesso; VII - indicar local e instrues que permitam ao interessado comunicar-se,
por via eletrnica ou telefnica, com o rgo ou entidade detentora do stio; e VIII - adotar as medidas
necessrias para garantir a acessibilidade de contedo para pessoas com deficincia" (BRASIL, 2011,
www.planalto.gov.br).
152
disposto acima como argumento para escusar-se no enfrentamento da corrupo15. Pelo

contrrio, absolutamente imprescindvel a atuao estatal no controle dessa patologia social,
com vistas a garantir o equilbrio das contas pblicas, assegurar a moralidade administrativa e,
especialmente, proporcionar aos seus cidados polticas pblicas que sejam condizentes com
os elevados tributos arrecadados neste pas.
A despeito disso, faz-se mister reconhecer que o Estado sozinho no possui aptido
para enfrentar eficazmente a corrupo. Primeiramente, porque, muitas vezes, os prprios
gestores estatais esto envolvidos nas prticas corruptivas, tornando ilusrio acreditar que o
governo atuaria, de fato, em desproveito de seus interesses. Secundariamente mas no
menos importante , em razo da inviabilidade de se combater, por uma s via, um fenmeno
to disperso e abstruso como a corrupo.
Destarte, a fim de promover um controle verdadeiramente amplo e eficaz das
patologias corruptivas, faz-se necessria a implementao de mecanismos poltico-sociais,
fundados nos princpios da publicidade e da transparncia (o que, alis, exigncia tanto do
direito internacional quanto do direito nacional) propendentes a incentivar ou, ao menos,
permitir que cada cidado brasileiro seja, mutatis mutandis, um fiscal da administrao
pblica.
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BRASIL. Lei n 12.527, de 18 de novembro de 2011. Lei de Acesso Informao. Disponvel
15
Argumentos do tipo ah! A corrupo algo natural/cultural...ento impossvel combat-la so

relativamente comuns; mas, definitivamente, no so, sob nenhum ngulo, argumentos satisfatrios.
153
BRASIL. Lei n 8.429, de 2 de junho de 1992. Lei de Improbidade Administrativa. Disponvel

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Sobre os autores:
Thiago Heitor da Fontoura Porto Mestrando do Programa de Ps-graduao em Direito
Mestrado e Doutorado da Universidade de Santa Cruz do Sul UNISC. Bacharel em Direito
pela Universidade de Santa Cruz do Sul UNISC. Ps-graduado (lato sensu) em Direito
Pblico pela Fundao Escola Superior do Ministrio Pblico. Servidor Pblico Federal
(Analista Processual do Ministrio Pblico da Unio). Integrante do grupo de pesquisas
Jurisdio Constitucional aberta: uma proposta de discusso da legitimidade e dos limites da
jurisdio constitucional instrumentos tericos e prticos, coordenado pela Professora PsDr. Mnia Clarissa Hennig Leal. Endereo Eletrnico: thfporto@hotmail.com
Caroline Cristiane Werle Mestranda do Programa de Ps Graduao em Direito Mestrado
e Doutorado da Universidade de Santa Cruz do Sul UNISC, com bolsa promovida pela
CAPES (Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior). Graduada em
Direito pela Universidade de Santa Cruz do Sul - UNISC. Advogada. Integrante do grupo de
pesquisas Interseces Jurdicas entre o Pblico e Privado coordenado pelo professor PsDoutor Jorge Renato dos Reis, vinculado ao programa de Ps Graduao em Direito
Mestrado e Doutorado da Universidade de Santa Cruz do Sul UNISC. Endereo eletrnico:
ccwerle@yahoo.com.br

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A EFETIVAO DO PRINCPIO CONSTITUCIONAL DA PUBLICIDADE DOS

Thiago Heitor da Fontoura Porto

Caroline Cristiane Werle

Preliminarmente, impende referir que a corrupo afigura-se como um fenmeno de

bem futuro (2006, p. 70).

Com efeito, o corrupto, ao se inebriar com o desejo do poder pecunirio, perde a

Rousseau (2006), em completa contraposio s teorias hobbesianas, considera que os

resultado da justaposio do prefixo co com o verbo rumpere. Esta ltima parte da

gesto estatal (LEAL, 2013, p. 204-217). Isso, porque a

omisso e passividade [dos cidados] indubitavelmente abre caminho para que

Naes Unidas (ONU)

a corrupo deixou de ser um problema local para converter-se

em um fenmeno transnacional que afeta todas as sociedades e economias, [assim] faz-se

ateno especial s formas e mtodos de participao civil na luta contra a

Assim, uma vez demonstrada a preocupao em nvel continental quanto ao combate

Observa-se, destarte, que, do mesmo modo como ocorrera na Conveno

Ademais, igualmente releva trazer colao o disposto no artigo 10 (referente ao

processos de adoo de decises de sua administrao pblica[...] b) A simplificao

Pelos dispositivos colacionados acima, resta demonstrada a convico das Naes

De outra parte, figurando como um desdobramento do princpio da publicidade, a

divulgado (GUERRA, 2003, p. 91).

Ainda dentre os direitos fundamentais previstos no art. 5 da Lei Maior, figura, no

da razoabilidade, da economicidade, da motivao (RIO GRANDE DO SUL, 1989,

Ante o exposto, resta demonstrada a convergncia das Constituies analisadas com o

A referida Lei Complementar, dentre outras alteraes, modificou o contedo do

I incentivo participao popular e realizao de audincias pblicas, durante os

Outrossim, de todo oportuno trazer lume o artigo 73-A (BRASIL, 2009,

Lei de Acesso Informao

em seu artigo 8 determina aos rgos e

entidades pblicas a obrigao de promover, independentemente de requerimentos, a

computadores (internet) (BRASIL, 2011, www.planalto.gov.br).

Desse modo, resta demonstrado o esmero do legislador nacional a fim de dar

disposto acima como argumento para escusar-se no enfrentamento da corrupo15. Pelo

Argumentos do tipo ah! A corrupo algo natural/cultural...ento impossvel combat-la so

BRASIL. Lei n 8.429, de 2 de junho de 1992. Lei de Improbidade Administrativa. Disponvel

contra a Corrupo. 1996. Disponvel em <www.planalto.gov.br> Acesso em 30 jul. 2015.

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