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COMENTRIOS LEI DE

IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA

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Resumo: Comentrios Lei de Improbidade Administrativa

por

Cleiton Hillesheim

Resumo de Direito Administrativo

Assunto:

COMENTRIOS LEI DE
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA

Autor:

CLEITON HILLESHEIM
oficial de justia na cidade de Xaxim/SC

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Resumo: Comentrios Lei de Improbidade Administrativa

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Cleiton Hillesheim

Sumrio:
CAPTULO I - IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA.
1.1
Consideraes preliminares.
1.2
Administrao Pblica.
1.3
Princpios constitucionais da Administrao Pblica.
1.4
Probidade e moralidade.
1.5
Improbidade Administrativa.
1.6
Responsabilizao pelo ato de improbidade administrativa.
CAPTULO II - LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA.
2.1
Lei de improbidade administrativa.
2.2
Atos de improbidade administrativa.
2.3
Sujeitos da improbidade administrativa.
2.4
Responsabilidade dos sucessores.
2.5
Perdimento de bens resultantes de enriquecimento ilcito.
2.6
Representao para indisponibilidade de bens.
2.7
Prescrio.
CAPTULO III - ATOS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA QUE IMPORTAM
ENRIQUECIMENTO ILCITO.
3.1
Enriquecimento ilcito: conceito e abrangncia.
3.2
Recebimento de vantagem econmica indevida.
3.3
Percebimento de vantagem para facilitar negcio superfaturado.
3.4
Percebimento de vantagem por subfaturamento.
3.5
Uso em obra ou servio particular de pessoal e de bens de entidades pblicas.
3.6
Recebimento de vantagem por tolerar prtica criminosa.
3.7
Recebimento de vantagem mediante declarao falsa.
3.8
Enriquecimento sem causa lcita.
3.9
Exerccio de outras atividades profissionais incompatveis.
3.10 Intermediao para aplicao de verba pblica.
3.11 Recebimento de vantagem para prevaricar.
3.12 Apropriao de bens ou valores pblicos.
3.13 Uso particular de bens ou valores pblicos.

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CAPTULO I

1. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
1.1.

Consideraes preliminares
Desde os tempos mais remotos, a sociedade sempre distinguiu os comportamentos
humanos em dois blocos antagnicos: o bem e o mal. As virtudes e os defeitos sempre
serviram (e ainda servem) para distinguir o joio do trigo e assim garantir a proteo do
prprio grupo social.
Esses comportamentos so indissociveis do grupamento humano, estando o
Estado sempre sujeito aos seus efeitos. Talvez seja por isso que grandes filsofos polticos
como Maquiavel, Rousseau e Montesquieu sempre fizeram questo de afirmar que nem
todos os homens eram bons, e que o Estado sempre estava sujeito a atentados de entes
corrompidos e egostas.
Nas relaes entre o homem e o Estado, a probidade, valor positivo, e a
improbidade, valor negativo, so elementos de avaliao social tal qual ocorre nas relaes
pessoais, de modo que ou o agente pblico atua dentro dos padres morais e ticos
estabelecidos pela disciplina do Estado e, assim, se enquadra no grupo classificado como do
"bem", ou ele relega qualquer princpio moral e tico e passa a integrar o peloto do "mal".
Infelizmente, a ltima opo torna-se cada vez mais evidente. Com o passar do
tempo o homem afastou-se muito de padres ticos como a honestidade e a honradez,
fazendo com que, ao reverso, se aproximasse demasiadamente de um fenmeno chamado
corrupo.
A corrupo certamente o mal que mais aflige a humanidade neste sculo e est
associada fragilidade dos padres ticos da sociedade, refletida principalmente na tica do
agente pblico.
Neste aspecto, preocupante a constatao da existncia de acentuada deformao
de carter em muitos dos que ascendem administrao do interesse pblico. Tal
definhamento, em alguns casos, legado do prprio agente pblico e precede investidura
na funo pblica. Em outros, no entanto, fruto direto da interao com um meio
contaminado, o que vem a confirmar elementar regra da natureza (1).
Lamentavelmente, a experincia tem revelado que a reiterao das prticas
corruptas leva ao fortalecimento da concepo de que alm de inevitveis, so tolerveis,
dando ensejo institucionalizao da corrupo, estgio avanado que dificilmente
revertido.
Para Maquiavel (2), a corrupo era como a tuberculose:

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[...] no incio o mal fcil de curar e difcil de diagnosticar. Mas, com o passar do
tempo, no tendo sido nem reconhecida nem medicada, torna-se fcil de diagnosticar e difcil de
curar. O mesmo sucede nos assuntos de Estado. Prevendo os males que nascem, o que s
permitido a um sbio, estes so curados rapidamente. Mas quando se permite que cresam, por
no hav-los previsto, todos os reconhecem, porm no h mais remdio."
A soluo, ao que consta, no depende exclusivamente da edio de leis e de
punio rigorosa aos malfeitores. Trata-se de uma questo cultural, de mudana de
mentalidade, que deve partir do maior interessado: o povo. A melhor arma para o combate
corrupo a reprovao popular. preciso educar o povo e ensin-lo a amar o coletivo,
como bem disse Montesquieu (3):
Ora, o governo como todas as coisas do mundo; para conserv-lo, preciso amlo. Nunca se ouviu dizer que os reis no amassem a monarquia e que os dspotas odiassem
o despotismo. Assim, tudo depende de introduzir esse amor na repblica; e em inspir-lo
que a educao deve estar atenta. Mas existe um meio seguro para que as crianas possam
t-lo: que tambm os pais o tenham. Normalmente, temos o poder de transmitir nossos
conhecimentos a nossos filhos; temos o poder ainda maior de transmitir-lhes nossas paixes.
Se isto no acontece, porque o que foi feito na casa paterna foi destrudo pelas impresses
de fora. No a nova gerao que degenera; ela s se perde quando os adultos j esto
corrompidos.
Assim educar evitar que o problema acontea, que se generalize e se torne
sistmico. Porm, tal tarefa ainda mais rdua quando a corrupo emana do pice da
pirmide hierrquica, ou seja, do administrador pblico, pessoa a quem se confia a gesto do
patrimnio coletivo e de quem se espera o mximo de honestidade e dedicao.
Logo, na atuao do agente pblico que se concentra a imagem da Administrao
Pblica, estrutura criada para a manuteno do monoplio estatal, cuja definio ver-se- a
seguir.

1.2.

Administrao pblica
A Administrao Pblica, de um modo geral, o complexo de rgos, agentes e
entidades que compe a estrutura administrativa do Estado, em cada nvel ou esfera de
governo (Unio, Estado, Distrito Federal e Municpio).
Segundo Hely Lopes Meirelles (4):
Administrao Pblica, em sentido formal, o conjunto de rgos institudos para a
consecuo dos objetivos do Governo; em sentido material, o conjunto das funes
necessrias aos servios pblicos em geral; em acepo operacional, o desempenho
perene e sistemtico, legal e tcnico, dos servios prprios do Estado ou por ele assumidos
em benefcio da coletividade.

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Cleiton Hillesheim

A Administrao Pblica, na concepo de rgo executor de polticas pblicas,


pode ser dividida em: direta e indireta. Direta, aquela exercida pela Administrao atravs
de seus prprios rgos internos (presidncia e ministros). Indireta a atividade estatal
exercida por outra pessoa jurdica (autarquias, empresas pblicas, sociedades de economia
mista, fundaes), em face do prprio crescimento do Estado, de modo a viabilizar o
atendimento das necessidades pblicas.
No desempenho de suas atividades, a Administrao atua por intermdio de
entidades, rgos e agentes, estes ltimos representados por pessoas fsicas, incumbidas do
exerccio de alguma funo estatal. o elemento humano que faz atuar a mquina estatal,
sem o qual esta no subsiste. Essa dependncia torna o Estado vulnervel s vicissitudes
dos seres humanos que compe sua estrutura, de modo que o destino da Administrao
Pblica est intimamente ligado ao carter de seus representantes.
Nessa tica, imps-se ao Estado a criao de mecanismos para delimitar a atuao
de seus agentes, como forma de precaver-se de atitudes deliberadas na gesto do
patrimnio pblico. Dessa forma, independentemente da esfera de atuao, os agentes
ligados ao Estado devem obedincia s regras e princpios constitucionais que norteiam toda
a atividade da Administrao Pblica, estando sujeitos s penalidades legais cabveis em
caso de qualquer transgresso.

1.3.

Princpios constitucionais da administrao pblica


Os princpios constitucionais so preceitos primrios superiores em relao s
demais normas jurdicas, que expressam os valores maiores da sociedade, do sentido ao
texto constitucional, e conformam a elaborao, interpretao e aplicao das normas do
ordenamento jurdico.
Basicamente, consistem em "enunciaes normativas de valor genrico que
condicionam e orientam a compreenso do ordenamento jurdico para sua aplicao e
integrao e para a elaborao de novas normas". (5)
No mbito administrativo, os princpios exercem papel extremamente relevante, pois
auxiliam na compreenso dos institutos e orientam a exegese das normas, facilitando a
atuao do Administrador Pblico.
A Constituio Federal de 1988, no artigo 37, caput, estabelece os princpios bsicos
da Administrao Pblica, dispondo: "A Administrao Pblica, direta e indireta de qualquer dos
Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios da
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia".
Trata-se, pois, de princpios de observncia obrigatria e extensiva Administrao
direta e indireta, nos trs Poderes do Estado (Executivo, Legislativo e Judicirio), e em todas
as esferas administrativas (Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios).

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O princpio da legalidade representa a estrita observncia lei. O Administrador


Pblico est apto a praticar apenas os atos predefinidos em lei. Est amplamente adstrito
norma e no pode afastar-se dela, sob pena de incorrer em responsabilidade e ter o ato
praticado eivado de nulidade.
Da a dizer-se que enquanto nos negcios privados se pode realizar tudo o que a lei
no probe, no mbito pblico se executa apenas o que a lei permite.

O princpio da impessoalidade expressa a necessidade dos atos praticados pela


Administrao Pblica, ou por ela delegados, serem imputados ao ente ou rgo de origem,
mesmo que destinados coletividade, evitando-se, assim, privilgios ou promoes
pessoais. Cabe ao Administrador praticar os atos sempre em nome do ente que ele
representa, nunca em seu nome ou em nome de terceiros, de modo que sua atuao seja
sempre impessoal e isenta de privilgios ou perseguies. Em sntese, objetiva-se preservar
a igualdade entre todos.
O princpio da publicidade, como o prprio nome diz, refere-se divulgao dos
atos da Administrao, tornando pblico o seu contedo, de modo a propiciar a fiscalizao
de suas atividades pelos administrados. Trata-se de medida que visa a transparncia da
Administrao Pblica e a difuso social dos seus atos, que devem ser acompanhados de
perto pela sociedade, de modo a coibir abusos ou desmandos na gesto pblica. A
publicidade, outrossim, requisito de eficcia do ato administrativo.
J o princpio da moralidade diz respeito conduta do administrador no exerccio
do munus pblico. Visa o elemento tico, percussor da lisura e da honestidade no trato da
coisa pblica, caractersticas essenciais ao bom administrador.
Ely Lopes Meireles (6), citando Hariou, ensina:
No se trata - diz Hariou, o sistematizador de tal conceito - da moral comum, mas
sim de uma moral jurdica, entendida como o conjunto de regras de conduta tiradas da
disciplina interior da Administrao. Desenvolvendo a sua doutrina, explica o mesmo autor
que o agente administrativo, como ser humano dotado de capacidade de atuar, deve,
necessariamente, distinguir o Bem do Mal, o honesto do desonesto. E, ao atuar, no poder
desprezar o elemento tico de sua conduta. Assim, no ter que decidir somente entre o
legal e o ilegal, o justo e o injusto, o conveniente e o inconveniente, o oportuno e o
inoportuno, mas tambm entre o honesto e o desonesto.
Segundo o autor, a moral administrativa era tida como "o conjunto de regras que,
para disciplinar o exerccio do poder discricionrio (7) da Administrao, o superior hierrquico
impe aos seus subordinados". (8) Tratava-se, assim, de uma forma de controle interno da
Administrao Pblica, restando excluda a apreciao do Poder Judicirio, a qual ficava
restrita legalidade dos atos administrativos.

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Porm, com o passar do tempo surgiu a tese de que a imoralidade administrativa


estaria ligada idia de desvio de poder, pois nas duas hipteses haveria a utilizao, pela
Administrao, de meios ilcitos para o alcance de objetivos esprios.
Assim, firmou-se o entendimento de que a imoralidade uma forma de ilegalidade,
pois atinge os atos administrativos nos seus fins (desvio de poder), sujeitando-os ao controle
judicial. Neste aspecto, salienta Maria Sylvia Zanella Di Pietro (9), in verbis:
Certamente com o objetivo de sujeitar ao exame judicial a moralidade administrativa
que o desvio de poder passou a ser visto como hiptese de ilegalidade, sujeita, portanto,
ao controle judicial. Ainda que, no desvio de poder, o vcio esteja na conscincia ou inteno
de quem pratica o ato, a matria passou a inserir-se no prprio conceito de legalidade
administrativa. O direito ampliou o seu crculo para abranger matria que antes dizia respeito
apenas moral.
Odete Medauar (10), ao analisar o princpio da moralidade, leciona:
O princpio da moralidade de difcil traduo verbal talvez porque seja impossvel
enquadrar em um ou dois vocbulos a ampla gama de condutas e prticas desvirtuadoras
das verdadeiras finalidades da Administrao Pblica. Em geral, a percepo da imoralidade
administrativa ocorre no enfoque contextual; ou melhor, ao se considerar o contexto em que
a deciso foi ou ser tomada. A deciso, de regra, destoa do contexto, e do conjunto de
regras de conduta extradas da disciplina geral norteadora da Administrao.
Assim, a moralidade torna-se to relevante quanto a prpria legalidade, porquanto as
duas constituem pressupostos de validade de toda atividade administrativa, podendo tanto
uma quanto a outra acarretar a invalidade dos atos administrativos, que pode ser decretada
pela prpria Administrao ou pelo Poder Judicirio.
Por derradeiro, inserido no texto da Carta Magna pela Emenda Constitucional n.
19/98, o princpio da eficincia visa estritamente a otimizao dos recursos disponveis
para o melhor funcionamento possvel da Administrao Pblica, de modo a atender com
rapidez e preciso aos anseios da populao.
Alm dos princpios ora analisados, expressos na Constituio Federal, existem os
princpios considerados implcitos, que no figuram de forma expressa no texto
constitucional, mas que so de igual importncia e devem ser observados pela
Administrao na conduo de seus atos. Esses princpios so os seguintes: supremacia do
interesse pblico, presuno de legitimidade ou veracidade, especialidade, controle,
autotutela,
hierarquia,
continuidade
do
servio
pblico,
rezoabilidade,
proporcionalidade e motivao.

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1.4.

Probidade e moralidade
Ainda acerca dos princpios constitucionais, h quem confunda probidade com
moralidade e, por conseqncia, improbidade com imoralidade, concepes parecidas,
porm com alcances distintos.
Probidade, na linguagem comum, sinnimo de honestidade, decncia, retido. O
dever de probidade impe ao agente pblico o desempenho de suas funes mediante
atitudes retas, leais, justas e honestas, demonstrando integridade de carter e lisura de
conduta. Deve o administrador buscar sempre o melhor para a Administrao, fazendo as
opes acertadas e realizar os melhores negcios para o Errio, sob pena de tornar invlidos
os seus atos.
No dizer de Hely Lopes Meirelles (11), "o dever de probidade est constitucionalmente
integrado na conduta do administrador pblico como elemento necessrio legitimidade de seus atos."
Por outro lado, a moralidade tem sentido mais amplo e expressa o gnero do qual a
probidade espcie. Nesse sentido, Marcelo Figueiredo (12) entende que o ncleo da
probidade administrativa emana do princpio da moralidade administrativa, verdadeiro norte
da administrao, sendo as condutas contrrias probidade lesivas moralidade.
Para Odete Medauar (13) "a probidade, que h de caracterizar a conduta e os atos das
autoridades e agentes pblicos, aparecendo como dever, decorre do princpio da moralidade
administrativa".
Assim, em outros termos, improbidade no sinnimo de imoralidade, mas sim, uma
espcie do gnero. A improbidade, no dizer de Jos Afonso da Silva (14), pressupe a prtica
de atos que causem prejuzo ao errio e proveito ao agente. Seria uma espcie de
"imoralidade administrativa qualificada pelo dano ao errio".
A imoralidade a ausncia de princpios, de honestidade, e por isso toma
propores maiores do que a improbidade, que refere unicamente ao trato da coisa pblica.
Alm de incluir a moralidade dentre os princpios explcitos relativos Administrao
Pblica, a Constituio Federal tambm disponibilizou ferramentas para reprimir a sua
inobservncia, dentre as quais, a ao popular, importante arma contra os atos atentatrios
moralidade administrativa, podendo ser proposta por qualquer cidado em gozo dos direitos
polticos (artigo 5, LXXIII).
Outrossim, o texto constitucional prev tambm a imposio de sanes aos agentes
pblicos que praticarem atos de improbidade administrativa, quais sejam, a suspenso dos
direitos polticos, a perda da funo pblica, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento
ao errio, demonstrando a preocupao do legislador constituinte com o patrimnio pblico.

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1.5.

Improbidade administrativa
Como visto, a Administrao Pblica est extremamente vinculada aos princpios
constitucionais, deles no podendo desviar-se a nenhum pretexto, sob pena de nulidade de
seus atos e imposio de sanes aos seus agentes.
Dentre as sanes, prev a Carta Magna a punio dos governantes e agentes que
praticarem atos de improbidade administrativa, expresso que surge no cenrio jurdico
exatamente com o texto constitucional.
A palavra improbidade provm do latim improbitate, e significa, essencialmente,
desonestidade, desrespeito, inadequao ao padro tico e moral, e afastamento da boa
conduta. Alguns autores interpretam-na como sinnimo jurdico de corrupo e
desconsiderao ao patrimnio pblico.
A respeito, pondera Marino Pazzaglini Filho (15):
[...] possvel conceituar a improbidade administrativa do agente pblico: toda conduta
ilegal (corrupta, nociva ou inepta) do agente pblico, dolosa ou culposa, no exerccio (ainda que
transitrio ou sem remunerao) de funo cargo, mandato ou emprego pblico, com ou sem
participao (auxlio, favorecimento ou induo) de terceiro, que ofende os princpios
constitucionais (expressos e implcitos) que regem a Administrao Pblica.
A Constituio Federal introduziu entre as causas determinantes da perda ou suspenso
dos direitos polticos, previstas no artigo 15, ao lado do cancelamento da naturalizao por
sentena transitada em julgado, incapacidade civil absoluta, condenao criminal definitiva e
recusa de cumprimento de obrigao imposta a todos ou prestao alternativa, a prtica de atos
de improbidade administrativa.
Na seqncia, disps no artigo 37, 4, que "Os atos de improbidade administrativa
importaro a suspenso dos direitos polticos, a perda da funo pblica, a indisponibilidade dos
bens e o ressarcimento ao errio, na forma e gradao previstas em lei, sem prejuzo da ao
penal cabvel".
Como se depreende, a Carta Magna sujeita o agente mprobo a sanes polticas
(suspenso dos direitos polticos), administrativas (perda da funo pblica), civis
(indisponibilidade dos bens e ressarcimento ao errio) e penais (ao penal cabvel), na
forma da lei.
A sano para os atos de improbidade tambm est capitulada no artigo 85, inciso V,
que define como crime de responsabilidade os atos do Presidente da Repblica que atentem
contra a probidade na administrao.
Improbidade administrativa mais do que a mera inobservncia da lei. conduta
desprovida de tica, denotativa de subverso e malversao dos recursos pblicos, seja pelo
abuso do Poder Pblico (uso indevido), seja pela omisso funcional ou pela atuao dolosa
ou culposa do agente em detrimento da lei.

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No ignorado que no Brasil elevado o grau de improbidade na gesto dos bens


pblicos, onde os agentes mprobos, mediante o emprego dos mais variados artifcios,
dilaceram o patrimnio coletivo, impedindo o investimento em polticas pblicas e,
conseqentemente, a melhoria das condies de vida da populao.
Vrias foram as tentativas do legislador de por fim corrupo na Administrao
Pblica.
A nvel constitucional, com exceo da Constituio de 1824, todas as demais
consagraram a responsabilizao do Chefe de Estado por infrao ao dever de probidade na
administrao (CF de 1891 - artigo 54, 6; 1934 - artigo 57, f; 1937 artigo 85, d; 1946
artigo 89, V; 1967 artigo 84, V; 1969 artigo 82, V; e 1988 artigo 85, V) (16).
No que tange aos agentes pblicos, a primeira previso legislativa de punio cabe
Constituio de 1946, cujo artigo 141, 31, 2 parte, previa que "a lei dispor sobre o
seqestro e o perdimento de bens, no caso de enriquecimento ilcito, por influncia ou abuso
de cargo ou funo pblica, ou de emprego em entidade autrquica" (17).
Posteriormente, a Constituio de 1967, no artigo 150, 11, 2 parte, estabeleceu
que "a lei dispor sobre o perdimento de bens por danos causados ao errio ou no caso de
enriquecimento ilcito no exerccio de funo pblica" (18).
Por sua vez, a Emenda Constitucional n. 1 de 1969 previa que "a lei dispor,
tambm, sobre o perdimento de bens por danos causados ao errio, ou no caso de
enriquecimento ilcito no exerccio do cargo, funo ou emprego na Administrao Pblica,
direta ou indireta" (19).
Finalmente, a Constituio de 1988, no artigo 37, 4, tratou de estender a
tipificao dos atos de improbidade administrativa, dispondo que "os atos de improbidade
administrativa importaro a suspenso dos direitos polticos, a perda da funo pblica, a
indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao errio, na forma e gradao previstas em lei,
sem prejuzo da ao penal cabvel".
No mbito infraconstitucional, foi editada em 01.06.1957, a Lei n. 3.164, conhecida
como Lei Pitombo-Godoi Ilha, que dispunha sobre o seqestro e o perdimento de bens do
servidor pblico no caso de enriquecimento ilcito, isto , adquiridos em face do cargo, funo
ou emprego pblicos, sem prejuzo da responsabilidade penal cabvel.
Considerada extremamente lacnica, referida lei basicamente repetiu o constante do
texto constitucional em vigor poca (CF/46, artigo 141, 31, 2 parte), sem maiores
esclarecimentos.
Como ponto positivo, a referida legislao atribuiu legitimidade ao Ministrio Pblico
e a qualquer pessoa do povo para propor as medidas judiciais cabveis contra o servidor
pblico que tenha enriquecido ilicitamente e instituiu o "registro obrigatrio dos valores e
bens" (artigo 3) pertencentes aos funcionrios pblicos, como medida de controle da
evoluo patrimonial destes.
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Posteriormente, sobreveio a Lei n. 3.502, de 21.12.1958, conhecida como Lei Bilac


Pinto, que tratou de complementar a norma anterior, regrando o seqestro e o perdimento de
bens nos casos de enriquecimento ilcito, e instituindo importantes inovaes, como a
definio de servidor pblico (artigo 1), e o arrolamento, de forma taxativa, dos casos de
enriquecimento ilcito (artigo 2 e 4).
Alm dos mencionados diplomas, a Lei n. 4.717, de 14.06.65 tambm exerceu
relevante papel no combate ao enriquecimento ilcito, disciplinando as hipteses de
cabimento e a forma de utilizao da ao popular para a anulao dos atos lesivos ao
patrimnio pblico.

Referidas leis cuidavam to somente do enriquecimento ilcito e foram recepcionados


pela Constituio Federal, continuando em vigor at a promulgao da Lei n. 8.429, de
2.6.1992, que passou a ser conhecida como Lei de Improbidade Administrativa (LIA) e
denominada, por alguns, de Lei Anticorrupo.
A nova norma ampliou o rol de atos de improbidade administrativa, avanando no
sentido de abranger, alm do enriquecimento ilcito, os atos de qualquer forma lesivos ao
Errio e os que atentam contra os princpios da Administrao Pblica.
Desse modo, a Lei n. 8.429/92 inseriu, nos casos de improbidade administrativa,
condutas no necessariamente denotativas de locupletamento ilcito, de carter financeiro ou
material, mas que, de algum modo, ferem alm da moralidade administrativa os princpios da
Administrao, conduta considerada suficiente pelo legislador para fazer incidir os efeitos da
norma punitiva.
Logo, improbidade administrativa no to s sinnimo de enriquecimento ilcito,
mas tambm de desonestidade e subverso aos princpios.

Neto

Nesse sentido, esclarecedora a lio de Juarez Freitas, citado por Affonso Guizzo
:

(20)

Sob a tica da Lei, ainda quando no se verifique o enriquecimento ilcito ou dano


material, a violao do princpio da moralidade pode e deve ser considerada, em si mesma,
apta para caracterizar a ofensa ao subprincpio da probidade administrativa, na senda correta
de perceber que o constituinte quis coibir a lesividade moral positiva, em si mesma,
inclusive naqueles casos em que se no se vislumbram, incontrovertidos, os danos materiais.
Percebe-se, pois, que o legislador infra-constitucional quis dar especial proteo
moral administrativa, coibindo tambm atos que no atentam contra o patrimnio pblico,
mas que caracterizam desvio de funo do agente pblico.

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1.6.Responsabilizao pelo ato de improbidade administrativa


A improbidade administrativa, dentre as inmeras conseqncias negativas, gera o
descrdito dos administrados em relao atuao de seus administradores, o que faz com
que a sociedade reclame a existncia de controle judicial eficaz contra os atos mprobos
praticados pelos agentes pblicos.
Neste aspecto, a responsabilizao por atos de improbidade deve obedecer aos
ditames da Constituio Federal, que estabelece, em traos no taxativos, as sanes a
serem aplicadas aos agentes pblicos mprobos: "Os atos de improbidade administrativa
importaro a suspenso dos direitos polticos, a perda da funo pblica, a indisponibilidade
dos bens e o ressarcimento ao errio, na forma e na gradao previstas em lei, sem prejuzo
da ao penal cabvel" (artigo 37, 4).
Como se depreende, independentemente da responsabilizao poltica, penal,
administrativa e mesmo cvel, deve ser instaurada a competente ao para responsabilizar o
agente mprobo, sujeitando-o s sanes previstas na Constituio, na forma e gradao
estabelecida na Lei de Improbidade Administrativa. Esta, por sua vez, expressa ao dispor
que as penalidades cominadas em seu artigo 12 sero aplicadas "independentemente das
sanes penais, civis e administrativas".
Em razo disso, mesmo que nica seja a conduta do agente mprobo, poder este
sofrer uma sano penal, desde que haja a subsuno de seu ato a determinado tipo penal;
uma sano administrativa, se restar configurado um ilcito dessa natureza; e uma sano
civil, que pode importar na complementao do ressarcimento dos danos causados ao Poder
Pblico (artigo 17, 2, da Lei n. 8.429/92), alm da sano poltica, representada pela perda
dos direitos polticos em caso de condenao por ato de improbidade.
A propsito, entende-se que no caracteriza infrao regra do non bis in idem o
fato do agente pblico mprobo ser responsabilizado nas diversas esferas em virtude de um
mesmo acontecimento.
Vale consignar que o ordenamento ptrio amparou o princpio da independncia das
instncias civil, penal e administrativa, as quais podem perquirir isoladamente a
responsabilidade do agente mprobo, cada qual no mbito de sua competncia.
No entanto, existem determinadas situaes em que o julgamento do fato na esfera
penal produz coisa julgada nas esferas cvel e administrativa. Assim ocorre sempre que se
reconhecer no mbito criminal: a) ter sido o ato praticado em estado de necessidade,
legtima defesa, em estrito cumprimento do dever legal ou no exerccio regular de direito
(arts. 65 e 386, V, do CPP); b) a inexistncia material do fato ou a negativa de autoria (arts.
66 e 386, I, do CPP); c) a existncia material do fato e quem seja seu autor (artigo 935 do
NCC) (21), o que equivale condenao criminal, tornando certa a obrigao de indenizar e
servindo a sentena como ttulo executivo judicial (artigo 91 do CP e 584, II, do CPC).

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Em havendo absolvio por ausncia de provas (CPP, artigo 386, VI) ou por no
constituir o fato infrao penal (CPP, artigo 386, III), poder a questo ser amplamente
examinada nas esferas cvel e administrativa. O mesmo ocorre nos casos de arquivamento
do inqurito policial sem a deflagrao da denncia (CPP, artigo 67, I).
A responsabilizao penal rege-se, obviamente, pelas normas de Direito Penal.
Entre os crimes a que esto expostos os agentes pblicos encontram-se os delitos
funcionais, poltico-administrativos e comuns. Os primeiros, independem de autorizao
legislativa e sero processados perante a Justia Comum. Os crimes poltico-administrativos,
tambm denominados crimes de responsabilidade, sujeitam os seus agentes (agentes
polticos) ao julgamento perante o respectivo rgo legislativo, o qual pode penaliz-los com
a cassao do mandato poltico. No so crimes comuns, mas sim prprios do exerccio de
cargos polticos, e sujeitos ao julgamento, igualmente, poltico, observados os princpios
constitucionais do contraditrio e da ampla defesa. Finalmente, tem-se os crimes comuns,
praticados pelos agentes pblicos contra a prpria Administrao Pblica, previstos nos
artigos 312 a 326 e 359-A a 359-H, todos do Cdigo Penal. Entre os de maior incidncia,
cita-se o peculato, a prevaricao e a corrupo passiva.
A responsabilizao administrativa sujeita o agente pblico s sanes cominadas
nos respectivos regimes jurdicos de cada ente (Unio, Estados, Distrito Federal e
Municpios), respeitados os correspondentes procedimentos disciplinares. Dentre as
penalidades, a mais branda a advertncia, e a mais severa de todas a demisso do
agente pblico por justa causa. A situao diversa com relao aos agentes ocupantes de
cargos polticos, que, por procedimento prprio, estaro sujeitos perda do mandato eletivo.
Nesses casos, a infrao administrativa recebe tratamento de crime de responsabilidade
(poltico-administrativo).
A responsabilizao civil por ato de improbidade administrativa advm da prpria Lei
n. 8.429/92, que estabelece no artigo 5 que, "ocorrendo leso ao patrimnio pblico por
ao ou omisso, dolosa ou culposa, do agente ou de terceiro, dar-se- o integral
ressarcimento do dano". Essa concepo, porm, j vem difundida no ordenamento jurdico
pelo prprio Cdigo Civil, que atualmente dispe no artigo 927, caput (22), que "aquele que
por ato ilcito (arts. 186 e 187, causar dano a outrem, fica obrigado a repar-lo". Essa
obrigao de reparar foi erigida ao status de princpio geral de direito, sendo de inteira
aplicabilidade em se tratando de danos causados ao patrimnio pblico. Assim, tanto da
esfera privada como na pblica, o dever de reparar pressupe: a) ao ou omisso do
agente, dolosa ou culposa; b) ocorrncia de dano; c) nexo de causalidade entre a conduta do
agente e o resultado lesivo. Esses elementos devem ser valorados por ocasio da
identificao do ato de improbidade.
O ressarcimento, segundo a Lei n. 8.429/92, artigo 5, deve ser integral,
independente da natureza do prejuzo causado ao errio. Caso seja insuficiente o quantum
fixado a ttulo de reparao, cabe Fazenda Pblica promover as aes necessrias
complementao do ressarcimento do patrimnio pblico, nos termos do 2, do artigo 17,
da Lei de Improbidade Administrativa.

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Pode ainda ocorrer a responsabilizao civil do agente pblico mprobo sem que
haja efetiva ocorrncia de dano ao patrimnio pblico (LIA, artigo 21, I), caso em que estarse- punindo a tentativa de realizao do ato de improbidade administrativa, que, em regra,
consumam-se com a simples conduta do agente (v.g. o agente pblico que aceita a proposta
de vantagem ilcita, porm no chega a receb-la).
Alm do ressarcimento do dano, o agente pblico estar sujeito as seguintes
sanes complementares, estabelecidas pela Lei n. 8.429/92: perda dos bens obtidos
irregularmente, multa civil e proibio de contratar com administrao pblica e dela receber
benefcios (artigo 12 da LIA).
Assim, a Lei de Improbidade representa um importante instrumento de
responsabilizao do agente pblico mprobo, cuja sistemtica e os aspectos principais sero
objeto de anlise no prximo captulo.

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CAPTULO II

2. LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA


2.1.

Lei de Improbidade Administrativa (Lei n. 8.429, de 02.06.92)


A fim de atender ordem constitucional, foi editada em 02.06.1992 a Lei n. 8.429,
que "dispe sobre sanes aplicveis aos agentes pblicos nos casos de enriquecimento
ilcito no exerccio de mandato, cargo, emprego ou funo da Administrao Pblica direta,
indireta ou fundacional e d outras providncias", e passou a ser conhecida como Lei de
Improbidade Administrativa (LIA) ou Lei Anticorrupo.
Com um total de vinte e cinco artigos, distribudos em sete captulos, a LIA
representa hoje o mais moderno instrumento de defesa da moralidade e do patrimnio
pblicos. Primeiramente, no captulo intitulado "Disposies Gerais" (artigos 1 a 8), trata de
definir os sujeitos ativo e passivo dos atos de improbidade, estabelecer o conceito de agente
pblico, e fixar as bases para a recomposio do patrimnio lesado, como o ressarcimento
do dano, o perdimento e a indisponibilidade de bens, e a responsabilizao dos sucessores
do agente mprobo. No segundo captulo, a lei cuida das espcies de atos e arrola condutas
que se subsumem definio de improbidade (artigos 9 a 11), para posteriormente, no
terceiro captulo, estabelecer as penas cominadas a cada espcie de ilcito (artigo 12).
No Captulo IV, cuida da "Declarao de Bens" (artigo 13) e no Captulo V, trata "Do
Procedimento Administrativo e do Processo Judicial" (artigos 14 a 18), onde fixa os
parmetros processuais para o desenvolvimento da ao judicial por ato de improbidade. No
Captulo VI, intitulado "Das Disposies Penais", define as condutas compreendidas como
crime e fixa critrios para aplicao das penalidades a estes cominadas, alm de tratar da
prescrio da respectiva ao penal (artigos 19 a 23). Por derradeiro, sob a rubrica "Das
Disposies Finais", trata o Captulo VII to somente da entrada em vigor da lei e da
revogao das Leis n. 3.164, de 1.06.1957 e Lei n. 3.502, de 21.12.1958, alm das demais
disposies em contrrio.
Contemplando hipteses de comportamentos e definindo-os como atos de
improbidade administrativa, o novo diploma representa grande avano no combate ao crime
pblico organizado, prevendo penalizaes aos agentes pblicos, bem como aos terceiros
participantes e/ou beneficiados, de ordem penal, civil e administrativa, aplicveis
independente e cumulativamente.
De forma inovadora, a LIA ampliou o rol de comportamentos lesivos probidade
administrativa, que antes versavam somente sobre o enriquecimento ilcito. Assim,
dependendo do enquadramento legal e dos efeitos resultantes, os atos de improbidade
podem ser classificados em trs categorias distintas: os que importam enriquecimento ilcito
do agente pblico (LIA, artigo 9), os que causam prejuzo ao errio (LIA, artigo 10) e os que
atentam contra princpios da Administrao Pblica (LIA, artigo 11).

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As sanes previstas pela lei so as seguintes: a suspenso dos direitos polticos, a


perda da funo pblica, o ressarcimento integral do dano, a perda dos bens obtidos
irregularmente, multa civil e proibio de contratar com a Administrao Pblica e dela
receber benefcios (LIA, artigo 12).
A responsabilizao do agente mprobo, como j frisado, tem concepo ampla, e
visa primordialmente a recuperao do status quo ante da Administrao Pblica, dispondo,
para tanto, de instrumentos eficazes como a responsabilizao do terceiro envolvido e dos
sucessores do agente mprobo, o perdimento de bens de origem ilcita e a indisponibilidade
destes como garantia da reparao do dano, os quais sero analisados individualmente na
seqncia deste trabalho.

2.2.

Atos de improbidade administrativa

A Lei n. 8.429/92, ao definir as condutas tidas como contrrias probidade


administrativa, concentrou-as em trs espcies distintas: atos que importam enriquecimento
ilcito (artigo 9), atos que causam prejuzo ao errio (artigo 10) e atos que atentam contra os
princpios da administrao pblica (artigo 11).
Com efeito, os atos de improbidade se desenvolvem com base em trs espcies de
ilcitos, os quais possuem uma origem comum: a violao aos princpios que regem a
atividade pblica.
Na concepo de Emerson Garcia (23), todos os atos de improbidade so fruto da
inobservncia dos princpios bsicos da administrao pblica, verbis:
Para a subsuno de determinada conduta tipologia do artigo 9 da Lei de
Improbidade, necessrio que tenha ocorrido o enriquecimento ilcito do agente ou, em
alguns casos, que este tenha agido visando ao enriquecimento de terceiros. O
enriquecimento ilcito, por sua vez, ser necessariamente precedido de violao aos
referidos princpios, j que a conduta do agente certamente estar eivada de forte carga de
ilegalidade e imoralidade.
Tratando-se de ato que cause leso ao patrimnio pblico, consoante a tipologia do
artigo 10 da Lei n. 8.429/92, ter-se- sempre a prvia violao aos princpios regentes da
atividade estatal, pois, como visto, a leso haver de ser causada por um ato ilcito, e este
sempre redundar em inobservncia dos princpios.
Por derradeiro, o artigo 11 da Lei n. 8.429/92, considerado pela doutrina como norma
de reserva, tipificou como ato de improbidade a mera inobservncia dos princpios.
No mais das vezes, a conduta mproba ser enquadrada nas trs categorias de atos,
sendo difcil conceber, por exemplo, que um agente pblico tenha enriquecido ilicitamente
sem causar prejuzo ao errio e sem atentar contra os princpios da administrao pblica.

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Do mesmo modo, ao "incorporar, por qualquer forma, ao seu patrimnio, bens,


rendas, ou valores integrantes do acervo patrimonial" de entidades pblicas, conduta
tipificada no artigo 9, XI, da Lei n. 8.429/92, como ato de improbidade que importa
enriquecimento ilcito, certamente haver tambm a adequao ao caput do artigo 10, posto
que a conduta enseja "perda patrimonial, desvio, apropriao, malbaratamento ou
dilapidao de bens" e, conseqentemente, leso ao errio.
Assim, fica claro que a inteno do legislador foi dar lei o maior alcance possvel, de modo
a atingir, de uma forma ou de outra, todas as espcies de condutas nocivas administrao
pblica.
O legislador, ao estatuir as penas aplicveis aos casos de improbidade, valeu-se da
classificao estabelecida nos artigos 9, 10 e 11, sendo que para cada modalidade de ato
de improbidade fixou-se no artigo 12 uma cominao distinta.
Assim, estabelece o inciso I do artigo 12, que nas hipteses do artigo 9 (atos que
importam enriquecimento ilcito), o responsvel estar sujeito s seguintes penalidades:
[...] perda dos bens acrescidos ilicitamente ao patrimnio, ressarcimento integral do
dano, quando houver, perda da funo pblica, suspenso dos direitos polticos de 8 a 10
anos, pagamento de multa civil de at 3 vezes o valor do acrscimo patrimonial e proibio
de contratar com o Poder Pblico ou receber benefcios ou incentivos fiscais ou creditcios,
direta ou indiretamente, ainda que por intermdio de pessoa jurdica da qual seja scio
majoritrio, pelo prazo de 10 anos;
Por sua vez, o inciso II estabelece para as hipteses do artigo 10 (atos que causam
prejuzo ao errio) as seguintes sanes:
[...] ressarcimento integral do dano, perda de bens e valores acrescidos ilicitamente
ao patrimnio, se concorrer esta circunstncia, perda da funo pblica, suspenso dos
direitos polticos de 5 a 8 anos, pagamento de multa civil de at duas vezes o valor do dano e
proibio de contratar com o Poder Pblico ou receber benefcios ou incentivos fiscais ou
creditcios, direta ou indiretamente, ainda que por intermdio de pessoa jurdica da qual seja
scio majoritrio, pelo prazo de 5 anos;
Por derradeiro, para a infrao ao artigo 11 (atos que atentam contra os princpios da
administrao pblica), a LIA estabelece as seguintes sanes:
[...] ressarcimento integral do dano, se houver, perda da funo pblica, suspenso
dos direitos polticos de 3 a 5 anos, pagamento de multa civil de at 100 vezes o valor da
remunerao percebida pelo agente e proibio de contratar com o Poder Pblico ou receber
benefcios ou incentivos fiscais ou creditcios, direta ou indiretamente, ainda que por
intermdio de pessoa jurdica da qual seja scio majoritrio, pelo prazo de 3 anos.
Abordadas as diversas cominaes estabelecidas pelo artigo 12 da LIA, constata-se
que o legislador deu especial ateno aos casos de enriquecimento ilcito, concorrentemente
ou no com leso ao errio, impondo ao agente responsvel, nestes casos, a perda dos
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bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimnio, ao passo que nos casos em que
houver leso ao errio, concorrentemente ou no com enriquecimento ilcito, dever-se-
exigir do responsvel o ressarcimento integral do dano.
Tais imposies, por sinal, j so trazidas pelos artigos 5, que prev para os casos
de leso ao patrimnio pblico o integral ressarcimento do dano, e 6, que estabelece a
perda dos bens e valores acrescidos em face do enriquecimento ilcito.

2.3.

Sujeitos do ato de improbidade


Violado preceito proibitivo previsto na norma, ter-se- uma leso ao bem jurdico
tutelado e, em conseqncia, ao direito de outrem. Nesses casos, o titular do bem jurdico
violado chama-se sujeito passivo, e o agente violador, sujeito ativo.
Nos casos de improbidade administrativa, o artigo 1, da Lei n. 8.429/92 elenca os
possveis sujeitos passivos, verbis:
Os atos de improbidade praticados por qualquer agente pblico, servidor ou no,
contra a administrao direta, indireta ou fundacional de qualquer dos Poderes da Unio, dos
Estados, do Distrito Federal, dos Municpios, de Territrios, de empresa incorporada ao
patrimnio pblico ou de entidade para cuja criao ou custeio o errio haja concorrido ou
concorra com mais de cinqenta por cento do patrimnio ou da receita anual, sero punidos
na forma desta lei.
Pargrafo nico. Esto tambm sujeitos s penalidades desta Lei os atos de
improbidade praticados contra o patrimnio de entidade que receba subveno, benefcio ou
incentivo, fiscal ou creditcio, de rgo pblico, bem como daqueles para cuja criao ou
custeio o errio haja concorrido ou concorra com menos de cinqenta por cento do
patrimnio ou da receita anual, limitando-se, nestes casos, a sano patrimonial
repercusso do ilcito sobre a contribuio dos cofres pblicos.
Da anlise do dispositivo supra, depreende-se que a identificao do sujeito passivo
depende exclusivamente da sua condio de ente pblico, pois somente sero considerados
atos de improbidade aqueles praticados contra:

a) a administrao direta ou indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados,


dos Municpios e do Distrito Federal;
b) de empresa incorporada ao patrimnio pblico ou de entidade para cuja criao ou
custeio o errio participe com mais de cinqenta por cento do patrimnio ou da receita
anual;
c) o patrimnio de entidade para cuja criao ou manuteno o errio concorra com
menos de cinqenta por cento do patrimnio ou da receita anual, ou que receba
subveno, benefcio ou incentivo fiscal ou creditcio, de rgo pblico.

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No que tange aos entes referidos no pargrafo anterior, itens a e b, ainda que o ato
de improbidade administrativa seja praticado em detrimento do seu patrimnio, havendo
somente o enriquecimento ilcito do agente ou a violao aos princpios da administrao,
sero inteiramente aplicveis as sanes previstas no artigo 12 da Lei n. 8.429/92. O mesmo
no ocorre, entretanto, com relao aos entes relacionados no item c, que somente
permitem o enquadramento na Lei de Improbidade quando a prtica do ato se der em
desfavor do patrimnio das entidades pblicas mencionadas, exigindo, assim, a ocorrncia
de dano. Eis o motivo para o legislador subdividir o artigo 1 em duas partes distintas (caput
e pargrafo nico).
Da anlise do artigo citado, conclui-se que sero consideradas sujeitos passivos dos
atos de improbidade administrativa todas as pessoas jurdicas de direito pblico e, ainda, as
de direito privado, desde que tenham usufrudo de verbas pblicas para sua criao ou
custeio de suas atividades.
Na sistemtica da Lei n. 8.429/92, os atos de improbidade administrativa somente
podero ser praticados por agentes pblicos, auxiliados ou no por terceiros. Assim
estabelece o artigo 2 da aludida norma:
Reputa-se agente pblico, para os efeitos desta Lei, todo aquele que exerce, ainda
que transitoriamente ou sem remunerao, por eleio, nomeao, designao, contratao
ou qualquer outra forma de investidura ou vnculo, mandato, cargo, emprego ou funo nas
entidades mencionadas do artigo anterior.

Alm das pessoas que desempenham alguma atividade junto administrao


pblica direta ou indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, dos Municpios e
do Distrito Federal, tambm esto sujeitos a cometer atos de improbidade os agentes que
detenham algum vnculo com as entidades que recebem contribuies pblicas, a exemplo
do que ocorre na definio dos sujeitos passivos.
Assim, para os fins da lei, tanto ser agente pblico o Governador do Estado como o
proprietrio de uma pequena empresa que tenha recebido, do Poder Pblico, incentivos
fiscais ou creditcios. O que prevalece o contato com o dinheiro pblico, que pode se dar
tanto dentro como fora da administrao.
Importante frisar que a Lei n. 8.429/92 desconsiderou, para fins de responsabilizao
do agente pblico mprobo, o tempo de exerccio na atividade (o vnculo pode ser transitrio
ou duradouro), a existncia ou no de retribuio material pelas atividades (remunerada ou
gratuita), a origem do vnculo (eleio, nomeao, designao, contratao ou qualquer outra
espcie) e a natureza da relao (mandato, cargo, emprego ou funo).
Outrossim, a condio de agente pblico dever ser aferida por ocasio da prtica
do ato de improbidade, ainda que posteriormente o agente deixe de ostentar a posio que
detinha. Aplica-se, neste aspecto, a regra do tempus regit actum, sendo irrelevante a
dissoluo posterior do vnculo entre os sujeitos ativo e passivo do ato de improbidade.
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A par da responsabilizao do agente pblico, a LIA estendeu seus efeitos ao


terceiro que concorrer ou se beneficiar da prtica ilcita, o qual estar sujeito s mesmas
penalidades cominadas ao agente mprobo. Assim dispe o artigo 3, da Lei n. 8.429/92,
verbis:
As disposies desta Lei so aplicveis, no que couber, quele que, mesmo no
sendo agente pblico, induza ou concorra para a prtica do ato de improbidade ou dele se
beneficie sob qualquer forma direta ou indireta.
Como se observa, o particular somente estar sujeito s penalidades "no que
couber", de modo que as sanes sero somente aquelas compatveis com a sua condio
de terceiro, afastando-se, por exemplo, a perda da funo pblica. No entanto, tratando-se
de agente pblico que auxilia outro agente pblico no ato de improbidade, as sanes sero
aplicadas integralmente, pois tanto um quanto o outro devem obedincia aos princpios
basilares da probidade e da moralidade administrativas.
As possibilidades de responsabilizao do terceiro esto centradas em trs
condutas:
a) o terceiro induz o agente a praticar o ato de improbidade;
b) o terceiro concorre para a prtica do ato de improbidade, prestando auxlio material ou
dividindo tarefas com o agente;
c) ele no concorre para o ato, nem exerce influncia sobre o nimo do agente pblico,
porm beneficia-se de forma direta ou indireta do resultado do ilcito.
2.4.

Responsabilidade dos sucessores


Como visto, as hipteses de penalizao preconizadas pela Lei de Improbidade
Administrativa so bastante amplas, alcanando, num primeiro momento, o agente mprobo e
o terceiro participante ou beneficiado com o ato.
No entanto, a lei vai mais alm e prev a responsabilizao do sucessor do mprobo
pelos danos por este causados ao patrimnio pblico, na medida de sua herana.
A respeito, estatui o artigo 8 da Lei n. 8.429/92, verbis: "O sucessor daquele que
causar leso ao patrimnio pblico ou se enriquecer ilicitamente est sujeito s cominaes
desta Lei at o limite do valor da herana".
A primeira vista, exurge uma incompatibilidade entre o dispositivo supracitado e a
Constituio Federal de 1988, que no artigo 5, inciso XLV prev que "nenhuma pena
passar da pessoa do condenado, podendo a obrigao de reparar o dano e a decretao do
perdimento de bens ser, nos termos da lei, estendidas aos sucessores e contra eles
executadas, at o limite do valor do patrimnio transferido".
A interpretao literal do dispositivo da LIA culminaria em sujeitar o sucessor do
mprobo a todas as cominaes previstas na lei, tendo como nico limite o valor da herana
para as penalidades de cunho patrimonial.
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Nesse caso, ao artigo 8 da LIA deve ser dispensada interpretao conforme a


Constituio, j que as sanes que acarretem restries aos direitos diretamente
relacionados pessoa do agente ativo no podero ser transmitidas aos seus herdeiros,
ficando restrita a aplicabilidade do dispositivo infra-constitucional s sanes de natureza
patrimonial.
Assim, ainda que o agente corrupto tenha falecido, ser plenamente possvel a
instaurao de relao processual para a apurao dos ilcitos praticados por aquele em
vida, como tambm a aplicao de sanes de natureza pecuniria, figurando no plo
passivo o esplio e os sucessores do de cujos.

2.5.

Perdimento de bens resultantes de enriquecimento ilcito


Com o escopo de recuperar o patrimnio atacado e recompor o status quo da
Administrao Pblica, a LIA estabeleceu, no artigo 12 incisos I e II, o perdimento dos bens
oriundos de atos de improbidade que importam enriquecimento ilcito ou causam dano ao
errio.
Inobstante figurar no rol das penalidades aplicveis ao agente mprobo, o perdimento
de bens no possui carter sancionatrio, pois visa nica e exclusivamente recompor o
status quo ante, e reconduzir o agente corrupto situao anterior prtica do ilcito,
mantendo inatacado o seu patrimnio legtimo. Pressupe a incompatibilidade da
remunerao do agente pblico com a sua evoluo patrimonial, abrangendo tanto os bens
ou valores desviados do patrimnio pblico como aqueles recebidos de terceiros em razo
da atividade exercida.
A medida alcana tanto os bens e valores, como os seus frutos e produtos. No caso
de bens infungveis (24), devero ser restitudos in natura, da mesma forma que foram
acrescidos ao patrimnio do mprobo. Caso no seja mais possvel a restituio, responder
o patrimnio do agente pelo montante equivalente ao bem desviado. Em se tratando de bens
fungveis (25), o perdimento haver de incidir sobre o montante equivalente do patrimnio do
agente, sempre que forem consumidos ou deteriorados.
Ainda que a vantagem ilcita tenha sido auferida mediante uma prestao negativa
(deixar de fazer algo), em que o agente no tenha tido nenhum dispndio financeiro, porm
tenha obtido alguma vantagem, deve o proveito auferido ser estimado, de modo a
proporcionar a verificao do numerrio que o mprobo efetivamente economizou,
viabilizando a condenao na restituio dos respectivos valores.
Quanto ao perdimento, importante observar que somente o aumento patrimonial
posterior ao exerccio da funo pblica poder ser atingido por eventual provimento cautelar
de indisponibilidade de bens, j que os adquiridos antes da investidura no tm vnculo com
a atividade pblica, estando ausente o nexo de causalidade necessrio configurao do
enriquecimento ilcito.

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2.6.

Representao para indisponibilidade de bens


Providncia salutar no sentido de garantir a recomposio do patrimnio pblico
lesado, a indisponibilidade dos bens do agente infrator vem disciplinada no artigo 7 da Lei n.
8.429/92, in verbis:
Art. 7 Quando o ato de improbidade causar leso ao patrimnio pblico ou ensejar
enriquecimento ilcito, caber autoridade administrativa responsvel pelo inqurito
representar ao Ministrio Pblico, para a indisponibilidade dos bens do indiciado.
Pargrafo nico. A indisponibilidade a que se refere o caput deste artigo
recair sobre bens que assegurem o integral ressarcimento do dano, ou sobre o
acrscimo patrimonial resultante do enriquecimento ilcito.
A decretao da indisponibilidade dos bens corolrio da regra geral de que todo
dano deve ser reparado, respondendo o acervo patrimonial do agente, presente e futuro,
pela leso causada ao errio.
Para Rogrio Pacheco Alves (26):
O desiderato de integral ressarcimento do dano ser alcanado, assim, por
intermdio da decretao de indisponibilidade de tantos bens de expresso econmica
(dinheiro, mveis, imveis, veculos, aes, crditos de um modo geral etc.) quantos bastem
ao restabelecimento do status quo ante.

A indisponibilidade significa a impossibilidade do mprobo alienar os seus bens, o


que pode concretizar-se de diversas formas, dependendo da espcie de bens. Assim, quanto
aos imveis, a principal medida a inscrio do ato judicial no Registro de Imveis, o que
faculta ao mprobo continuar no exerccio da posse do bem indisponibilizado, desde que no
haja indcios de dilapidao do mesmo. J no tocante aos bens mveis, o que pode ocorrer
o depsito do bem em mos do proprietrio, ficando este sujeito s penalidades legais em
caso de alienao ou perda do bem.
A indisponibilidade visa, assim, garantir futura execuo por quantia certa, de modo
a proporcionar o integral ressarcimento do dano causado ao ente pblico. Nessa tica, por
assemelhar-se s medidas cautelares do arresto e do seqestro, e tambm pela gravidade
dos seus efeitos, sua decretao exige a presena do fumus boni juris e do periculum in
mora. O fumus boni juris no exige prova incontestvel, exauriente, mas to somente a
probabilidade de sucesso do autor na demanda. J quanto ao periculum in mora, parcela
da doutrina defende que est implcito na dico do artigo 7 da Lei de Improbidade,
dispensando o autor de demonstrar o propsito do mprobo de frustrar a reparao do dano.
Neste norte, salienta Fbio Medina Osrio (27) que "O periculum in mora emerge, via de
regra, dos prprios termos da inicial, da gravidade dos fatos, do montante, em tese, dos prejuzos
causados ao errio". Com base nessa premissa, sustenta o autor que "a indisponibilidade patrimonial

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medida obrigatria, pois traduz conseqncia jurdica do processamento da ao, forte no artigo 37,
4, da Constituio Federal".
No mesmo sentido, assevera Rogrio Pacheco Alves (28):
[...] exigir a prova, mesmo que indiciria, da inteno do agente de furtar-se efetividade da
condenao representaria, do ponto de vista prtico, o irremedivel esvaziamento da indisponibilidade
perseguida em nvel constitucional e legal.
Como muito bem percebido por Jos Roberto dos Santos Badaque, a indisponibilidade
prevista na Lei de Improbidade uma daquelas hipteses nas quais o prprio legislador
dispensa a demonstrao do perigo de dano. Deste modo, em vista da redao imperativa
adotada pela Constituio Federal (artigo 37, 4) e pela prpria Lei de Improbidade (artigo
7), cremos acertada tal orientao, que se v confirmada pela melhor jurisprudncia.
A indisponibilidade dever incidir apenas sobre o montante dos bens do agente
necessrio integral reparao do dano, no sobre todo o patrimnio do requerido. Da a
importncia de se ter uma estimativa do montante a ser reparado, de modo a viabilizar uma
adequada disponibilidade dos bens.
A medida de indisponibilidade tambm no poder alcanar os bens considerados
impenhorveis pela lei, com exceo s hipteses em que a conduta danosa configure crime,
e quando haja sentena penal condenatria definitiva, casos em que no ser oponvel a
impenhorabilidade do bem de famlia, nos termos do artigo 3, VI, da Lei n. 8.009, de
29.03.1990.
No caso da decretao da indisponibilidade recair sobre bens de pessoa casada pelo
regime de comunho universal, reiteradas decises (29) vm admitindo a possibilidade de
oposio de embargos de terceiro pelo cnjuge inocente, uma vez que sua parcela do
patrimnio no responde pelo dano causado pela outra parte.
Por fim, h de se salientar que a indisponibilidade dos bens pode ser decretada pelo
magistrado ex officio, poder que lhe conferido pelo artigo 797 do Cdigo de Processo Civil,
mas que somente deve ser utilizado em casos extremos, com vistas a no ferir a
imparcialidade caracterstica da funo judicante.

2.7.

Prescrio:
Fenmeno concebido como imperativo de ordem pblica, a prescrio fator
imprescindvel harmonia das relaes sociais, atuando como elemento impeditivo de uma
situao de instabilidade generalizada.
Com seus efeitos, a prescrio faz com que a inrcia e o decurso do prazo sirvam de
punio ao detentor de um direito que, por negligncia ou descaso, deixe de exerc-lo em
tempo hbil.
24

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Como cedio, o emprego do instituto da prescrio estendido aos mais diversos


ramos do direito. No que concerne ao presente estudo, dois dispositivos legais merecem
especial ateno: o artigo 37, 5, da Constituio Federal e o artigo 23 da Lei n. 8.429/92.
Visando a proteo do patrimnio pblico, o artigo 37, 5, da Constituio (30)
dispe sobre o carter imprescritvel das aes a serem ajuizadas em face de qualquer
agente, servidor ou no, objetivando o ressarcimento dos prejuzos causados ao errio.
Como conseqncia, somente as demais sanes previstas no artigo 12 da LIA sero
atingidas pela prescrio, restando excludo, assim, o ressarcimento do dano (material ou
moral), o qual poder ser perseguido a qualquer momento.

Em decorrncia do dispositivo constitucional supra referido, torna-se inaplicvel o


artigo 23 da Lei de Improbidade s hipteses de ressarcimento do dano. O dispositivo
encontra-se assim redigido:
Art. 23. As aes destinadas a levar a efeito as sanes previstas nesta Lei
podem ser propostas:
I at cinco anos aps o trmino do exerccio do mandato, de cargo em
comisso ou de funo de confiana;
II dentro do prazo prescricional previsto em lei especfica para faltas
disciplinares punveis com demisso a bem do servio pblico, nos casos de exerccio
de cargo efetivo ou emprego.

Como se pode constatar, a disciplina do lapso prescricional variar conforme o


vnculo com o Poder Pblico seja, ou no, temporrio. Tratando-se relao de carter
temporrio, a prescrio somente iniciar seus efeitos a contar da dissoluo do vnculo,
ensejando assim a possibilidade de ampla apurao dos ilcitos praticados, pois, durante
todo o perodo em que o agente permanecer vinculado Administrao a prescrio
permanecer estagnada.
Tratando-se de vnculo originado de mandato eletivo, nos casos em que o agente
reeleito, a prescrio somente comear a fluir a partir do trmino do exerccio do ltimo
mandato, ainda que o ilcito tenha sido praticado no decorrer do mandato anterior (31).
Nos casos em que o vnculo no seja de carter temporrio, o lapso prescricional
ser idntico quele previsto em lei especfica para os casos de demisso a bem do servio
pblico, conforme o artigo 23, II, da LIA. A lei especfica referida no dispositivo ser aquela
que institui o regime jurdico da categoria a que pertena o agente mprobo. Nada impede,
porm, que haja previso diversa em legislao esparsa.
Inexistindo na lei referncia demisso a bem do servio pblico
aplicado o lapso prescricional relativo demisso em geral.

25

(32)

, deve ser

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CAPTULO II

3. DOS ATOS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA QUE


IMPORTAM ENRIQUECIMENTO ILCITO
3.1.

Enriquecimento ilcito: conceito e abrangncia


Enriquecimento, segundo De Plcido e Silva (33), deriva de enriquecer (em-rico-ecer),
que significa ser engrandecido, aumentado o patrimnio de uma pessoa pela integrao de
bens.
Juridicamente, o enriquecimento tem duas variveis distintas, podendo ser lcito, que
se opera de causa justa, ou que se promove dentro dos princpios do suun cuique tribuere (a
cada um o que seu) e do neminen laedere (no lesar ningum); ou ilcito, considerado
enriquecimento sem causa ou tambm locupletamento ilcito, vedado no ordenamento
jurdico ptrio.
O enriquecimento, de um modo geral, no se opera apenas pela ascenso
patrimonial de uma pessoa, mas tambm pela obteno de alguma vantagem, mesmo que
esta no importe aumento de patrimnio. Assim, o enriquecimento pode ser tanto material
quanto moral ou intelectual. O enriquecimento material pressupe a soma de bens ao
patrimnio, enquanto que o moral e o intelectual "resultam de fatos que impedem uma
diminuio patrimonial ou asseguram a conservao de um direito, j integrado ao
patrimnio" (34).
O simples enriquecimento custa de outrem no considerado ilcito. O que infringe
a ordem moral e legal o enriquecimento injusto, que fere o princpio da eqidade, e que
gera o dever moral de indenizar aquele que empobreceu.
Segundo Emerson Garcia (35):
[...] o princpio do no-locupletamento indevido reside na regra de eqidade que veda a uma
pessoa enriquecer s custas do dano, do trabalho ou da simples atividade de outrem, sem o concurso da
vontade deste ou o amparo do direito e tal ocorrer ainda que no haja transferncia patrimonial.
Para o mesmo autor, so necessrios quatro requisitos essenciais para a
identificao do enriquecimento indevido:

a) o enriquecimento material, moral ou intelectual de algum;


b) o empobrecimento de outrem;
c) ausncia de justa causa para o enriquecimento;
d) nexo de causalidade entre o enriquecimento e o empobrecimento.

Presentes estes requisitos, surge para o empobrecido o direito de pleitear o


ressarcimento proporcional ao enriquecimento indevido do favorecido.
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Traados os preceitos bsicos do enriquecimento sem causa, resta analis-lo sob o


prisma da Lei n. 8.429/92, que reuniu em um nico artigo a disciplina dos "atos de
improbidade administrativa que importam em enriquecimento ilcito", verbis:
Artigo 9 Constitui ato de improbidade administrativa importando enriquecimento
ilcito auferir qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida em razo do exerccio de cargo,
mandato, funo, emprego ou atividade nas entidades mencionadas no artigo 1 desta lei, e
notadamente:
I
receber, para si ou para outrem, dinheiro, bem mvel ou imvel, ou qualquer outra
vantagem econmica, direta ou indireta, a ttulo de comisso, percentagem, gratificao
ou presente de quem tenha interesse, direto ou indireto, que possa ser atingido ou
amparado por ao ou omisso decorrente das atribuies do agente pblico;
II
perceber vantagem econmica, direta ou indireta, para facilitar a aquisio, permuta ou
locao de bem mvel ou imvel, ou a contratao de servios pelas entidades referidas
no artigo 1 por preo superior ao valor de mercado;
III perceber vantagem econmica, direta ou indireta, para facilitar a alienao, permuta ou
locao de bem pblico ou o fornecimento de servio por ente estatal por preo inferior
ao valor de mercado;
IV utilizar, em obra ou servio particular, veculos, mquinas, equipamentos ou material de
qualquer natureza, de propriedade ou disposio de qualquer das entidades
mencionadas no artigo 1 desta lei, bem como o trabalho de servidores pblicos,
empregados ou terceiros contratados por essas entidades;
V receber vantagem econmica de qualquer natureza, direta ou indireta, para tolerar a
explorao ou a prtica de jogos de azar, de lenocnio, de narcotrfico, de contrabando,
de usura ou de qualquer outra atividade ilcita, ou aceitar promessa de tal vantagem;
VI - receber vantagem econmica de qualquer natureza, direta ou indireta, para fazer
declarao falsa sobre medio ou avaliao de obras pblicas ou qualquer outro
servio, ou sobre quantidade, peso, medida, qualidade ou caracterstica de mercadorias
ou bens fornecidos a qualquer das entidades mencionadas no artigo 1 desta lei;
VII adquirir, para si ou para outrem, no exerccio de mandato, cargo, emprego ou funo
pblica, bens de qualquer natureza cujo valor seja desproporcional evoluo do
patrimnio ou renda do agente pblico;
VIII aceitar emprego, comisso ou exercer atividade de consultoria ou assessoramento para
pessoa fsica ou jurdica que tenha interesse suscetvel de ser atingido ou amparado por
ao ou omisso decorrente das atribuies do agente pblico, durante a atividade;
IX perceber vantagem econmica para intermediar a liberao ou aplicao de verba
pblica de qualquer natureza;
X receber vantagem econmica de qualquer natureza, direta ou indiretamente, para omitir
ato de ofcio, providncia ou declarao a que esteja obrigado;
XI incorporar, por qualquer forma, ao seu patrimnio bens, rendas, verbas ou valores
integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no artigo 1 desta lei; XII
usar, em proveito prprio, bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo
patrimonial das entidades mencionadas no artigo 1 desta lei.

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Como se observa, o caput do artigo traa os lineamentos gerais da espcie de


improbidade, estabelecendo como ilcito abrangido pela lei o recebimento, pelo funcionrio
pblico, de qualquer espcie de vantagem econmica em razo da funo exercida. Assim, a
definio de enriquecimento ilcito, nos termos da Lei n. 8.429/92, difere da definio oriunda
do direito privado, posto que est direcionada especificamente aos entes ocupantes de
cargos pblicos ou a estes equiparados, tendo sempre como sujeito passivo a Administrao
Pblica.
Marcelo Figueiredo (36), na obra Probidade Administrativa, define com propriedade o
conceito de enriquecimento ilcito preconizado pela Lei n. 8.429/92:
Cremos que, para a lei anotada, configura enriquecimento ilcito a conduta de todo e
qualquer agente pblico ou equiparado que acrescente a seu patrimnio valores, direitos ou
bens em detrimento da Administrao Pblica. Do mesmo modo, o agente ou equiparado
que age, que conduz sua ao administrativa, de modo a tisnar o princpio da moralidade
administrativa, tal como vazada concretamente na lei anotada.
Segundo Emerson Garcia (37), ser considerado ilcito "todo enriquecimento relacionado
ao exerccio da atividade pblica e que no seja resultado da contraprestao paga ao agente".
Assim, o artigo 9 e seus incisos da Lei n. 8.429/92 cuidam exclusivamente dos atos
que importam enriquecimento ilcito do agente, modalidade que na concepo de Marino
Pazzaglini Filho (38), a mais grave das espcies de improbidade, verbis:
Trata-se da modalidade mais grave e ignbil de improbidade administrativa, pois
contempla o comportamento torpe do agente pblico que desempenha funes pblicas de
sua atribuio de forma desonesta e imoral. Expressa a norma do artigo 9 da LIA o trfico, a
negociao da funo pblica pelo administrador no exerccio de qualquer atividade estatal.
O ncleo do tipo vem expresso no prprio caput do artigo 9: "auferir qualquer tipo
de vantagem patrimonial indevida em razo do exerccio de cargo, mandato, funo,
emprego ou atividade nas entidades mencionadas no artigo 1 desta Lei".
O termo "auferir" provm do Latim auferre, que significa "perceber", "colher", "obter"
ou "tirar". A expresso "vantagem patrimonial indevida", que a primeira vista denota apenas o
aspecto econmico, deve ser estendida a todos os "interesses" que afrontem a moralidade
administrativa, mas que no importem imediata reduo patrimonial, como por exemplo o
favoritismo, a inteno concreta de privilegiar algum para futuramente obter alguma
vantagem, etc.

A complementar o preceito genrico inserido no caput, os incisos do artigo 9 da Lei


n. 8.429/92 arrolam as mais variadas condutas tpicas, que guardam entre si uma
caracterstica comum: o agente aufere vantagem indevida, em razo do exerccio da funo
pblica.

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Os ncleos verbais contidos nos incisos do artigo 9 resumem-se nos verbos


receber, perceber, aceitar, utilizar, usar, adquirir e incorporar. Receber e perceber tm o
sentido de entrar na posse de algo, disso passando a ter disponibilidade. Aceitar significa
anuir, concordar com determinada situao ou em receber alguma coisa. Utilizar e usar tm
sentido de empregar algo, no caso, em benefcio prprio. Adquirir denota alienao onerosa,
enquanto que incorporar acrescentar ao patrimnio, fazer sua determinada coisa.
Antes de analisar um a um os incisos do artigo 9, cumpre salientar que nenhuma
das condutas arroladas comporta a forma culposa, sendo necessrio, em todos os casos, a
demonstrao do dolo do agente. "No h, pois, enriquecimento ilcito imprudente ou
negligente" (39).

3.2.

Recebimento de vantagem econmica indevida (inciso I)


No inciso I o legislador define como ato de improbidade, sujeito s cominaes da
lei, o fato do funcionrio pblico praticar a seguinte conduta:
I - receber, para si ou para outrem, dinheiro, bem mvel ou imvel, ou qualquer
outra vantagem econmica, direta ou indireta, a ttulo de comisso,
percentagem, gratificao ou presente de quem tenha interesse, direto ou
indireto, que possa ser atingido ou amparado por ao ou omisso decorrente
das atribuies do agente pblico.
Segundo Paulo Mascarenhas (40), "trata-se da chamada propina". o caso, por
exemplo, do agente pblico que recebe vantagem para agilizar determinado procedimento,
ou do fiscal que recebe propina para no reter determinada carga no posto fiscal.
A norma, nesse caso, preocupa-se com os atos de ofcio do agente pblico e com a
possibilidade deste "comercializar" suas atribuies em troca de "presentes ou gratificaes".
Segundo Marcelo Figueredo (41), "deseja-se evitar a malfica troca de interesses ou
favores".
Caracteriza-se o ilcito pela presena dos seguintes requisitos: a) recebimento, pelo
agente pblico, de dinheiro, bens ou qualquer espcie de vantagem direta ou indireta; b)
conhecimento, pelo agente, da ilicitude da vantagem obtida; c) existncia de um interesse
direito ou indireto do fornecedor da vantagem, que possa ser alcanado por ao ou omisso
do funcionrio pblico.
Para a configurao da improbidade basta o recebimento da vantagem pelo agente,
pouco importando se este tenha praticado algum ato para beneficiar o terceiro corruptor.

3.3.

Percebimento de vantagem para facilitar negcio superfaturado (inciso II)


Estabelece o inciso II punio para o agente que:

29

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II -

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perceber vantagem econmica, direta ou indireta, para facilitar a aquisio,


permuta ou locao de bem mvel ou imvel, ou a contratao de servios
pelas entidades referidas no artigo 1 por preo superior ao valor de mercado.

Trata-se de verdadeira troca de favores, onde o funcionrio pblico recebe vantagem


econmica para facilitar a realizao de negcio superfaturado entre o particular e a
Administrao Pblica. A conduta mproba revela-se no verbo "facilitar", que significa fazer
fcil, tornar possvel, em troca de compensao econmica indevida.
O superfaturamento a aquisio, locao ou contratao de servio por preo
superior ao valor de mercado. A aquisio, permuta, locao e prestao de servios so
institutos regulados pela Lei n. 8.666, de 1993 (42), e, a exceo da permuta que exige lei
autorizadora e prvia avaliao, todos necessitam de processo licitatrio.
O ato de improbidade pode se dar em qualquer das fases do procedimento licitatrio,
ou at por sua total supresso. O objetivo desse inciso exatamente fazer com que sejam
observados todos os procedimento previstos pela lei para o trato com a coisa pblica, de
modo a evitar o favorecimento de alguns em detrimento da coletividade.

3.4.

Percebimento de vantagem por subfaturamento (inciso III)


O inciso III da LIA define como ato de improbidade a seguinte conduta:
III - perceber vantagem econmica, direta ou indireta, para facilitar a alienao,
permuta ou locao de bem pblico ou o fornecimento de servio por ente
estatal por preo inferior ao valor de mercado

Ao contrrio do inciso II, o inciso III trata do recebimento, pelo agente pblico, de
vantagem indevida para facilitar a celebrao de negcio subfaturado, ou seja, por quantia
inferior ao valor normal de mercado.
Requer a percepo pelo agente pblico de vantagem econmica direita ou indireta,
e a sua atuao intencional no sentido de facilitar a alienao, permuta ou locao de bem
pblico ou o fornecimento de servio pelo ente estatal para terceiro corruptor por preo
notadamente inferior ao praticado no mercado.
Exemplificando, Paulo Mascarenhas (43) cita o caso do agente pblico que recebe
propina para "jogar fora", por valor irrisrio, o bem pblico que estava para ser alienado,
assim como tambm o caso do agente que, servindo em uma empresa pblica, fornece
servios por preo abaixo do valor de mercado, com o intuito de favorecer terceiro e lesar o
errio.

30

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3.5.

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Uso em obra ou servio particular de pessoal e de bens de entidades pblicas


ou assemelhados (inciso IV)
O inciso IV da LIA visa proibir o agente pblico de praticar a seguinte conduta:
IV -

utilizar, em obra ou servio particular, veculos, mquinas, equipamentos ou


material de qualquer natureza, de propriedade ou disposio de qualquer das
entidades mencionadas no artigo 1 desta lei, bem como o trabalho de
servidores pblicos, empregados ou terceiros contratados por essas entidades.

Trata-se de ato de improbidade em que o agente utiliza-se da estrutura e do trabalho


de pessoas pertencentes a rgos pblicos com o fim de obter vantagem patrimonial
indevida. o caso, por exemplo, do agente pblico que ministra cursos de custo
considervel servindo-se da estrutura do rgo pblico (prdio, iluminao, funcionrios,
etc.); ou o caso do agente que utiliza o veculo de servio para levar seus filhos escola.
De fato, a conduta prevista neste inciso era prtica corrente na Administrao
Pblica brasileira. Isso porque reiteradas decises dos tribunais ptrios firmaram o
entendimento de que o desvio de bens pblicos em proveito de particulares no configurava
o crime de peculato. Como tambm no existia a figura do "peculato de uso", ficavam os
acusados dessa prtica totalmente impunes.
Assim, a previso da Lei n. 8.429/92 tipifica uma conduta tida como usual, ensejando
a sua punio.
Cumpre destacar, ainda, que para configurar a prtica de improbidade administrativa
deve haver o abuso funcional e o propsito de auferir vantagem indevida, sem os quais resta
excludo o elemento subjetivo dolo indispensvel configurao da espcie de
improbidade. Assim, por exemplo, o fato do agente pblico, que encontra-se em plena
jornada de trabalho, fazer uso de servidor pblico para ir ao banco, pagar contas, buscar
lanche, ou fazer uso do telefone para ligaes particulares no configura improbidade
administrativa, vez que ausente o dolo de auferir vantagem indevida.

3.6.

Recebimento de vantagem por tolerar prtica criminosa (inciso V)


O inciso V descreve a seguinte conduta delitiva:
V-

receber vantagem econmica de qualquer natureza, direta ou indireta, para


tolerar a explorao ou a prtica de jogos de azar, de lenocnio, de narcotrfico,
de contrabando, de usura ou de qualquer outra atividade ilcita, ou aceitar
promessa de tal vantagem.

O ncleo da espcie de improbidade o verbo tolerar, que significa permitir, ser


condescendente. Essa tolerncia deve ter origem na promessa ou no recebimento de
vantagem econmica indevida.
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Somente est sujeito a esse tipo de improbidade o agente que detenha poder de
fiscalizao ou de represso determinadas prticas delitivas. Enquadram-se nessa
categoria os membros da polcia judiciria - responsveis pela represso ao crime e da
polcia administrativa que detm o poder de polcia e a competncia para conceder e
cassar alvars de funcionamento de estabelecimentos comerciais.
Para a configurao da improbidade necessria a conscincia, pelo agente, da
ilicitude do ato.

3.7.

Recebimento de vantagem mediante declarao falsa (inciso VI)


O inciso VI cuida do seguinte ato de improbidade:
VI - receber vantagem econmica de qualquer natureza, direta ou indireta, para
fazer declarao falsa sobre medio ou avaliao de obras pblicas ou
qualquer outro servio, ou sobre quantidade, peso, medida, qualidade ou
caracterstica de mercadorias ou bens fornecidos a qualquer das entidades
mencionadas no artigo 1 desta lei.

Somente est sujeito a esta espcie de improbidade o agente pblico que detm
atribuio funcional e qualificao tcnica para medir ou avaliar bens, obras ou servios.
Pratica o ato, por exemplo, o funcionrio da Prefeitura Municipal encarregado de receber e
conferir a mercadoria adquirida pela Municipalidade, emitindo termo de recebimento no
verdadeiro quanto aos aspectos que tem obrigao funcional de atestar.
Exige-se, para a consumao do ilcito, que a declarao emitida pelo agente seja
falsa e que este tenha conscincia da sua falsidade.

3.8.

Enriquecimento sem causa lcita (inciso VII)


Trata o inciso VII dos casos de enriquecimento sem causa do agente pblico, cuja
conduta tipificada a seguinte: "adquirir, para si ou para outrem, no exerccio de
mandato, cargo, emprego ou funo pblica, bens de qualquer natureza cujo valor seja
desproporcional evoluo do patrimnio ou renda do agente pblico".
o acrscimo patrimonial incompatvel com os vencimentos percebidos durante o
exerccio do mandato, cargo, emprego ou funo pblica. Como bem salienta o insigne
Marcelo Figueiredo (44), preocupa-se a lei "com a desproporo, o desequilbrio, entre suas
rendas, proventos em geral e a capacidade de adquirir bens".
Ocorre com bastante freqncia, porm de difcil comprovao, pois exige a
demonstrao de que o acrscimo patrimonial desproporcional oriundo do exerccio
inadequado da funo pblica.

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Neste ponto, diverge a doutrina sobre o nus da prova do enriquecimento imotivado.


Para alguns, cabe ao autor da ao (geralmente o Ministrio Pblico) comprovar apenas que
a evoluo patrimonial do agente incompatvel com o seu vencimento, cabendo a este
provar que o acrscimo patrimonial resultado dos seus proventos.
Neste sentido, leciona Wallace Paiva Martins Jnior, citado por Marino Pazzaglini
Filho (45):
A lei presume a inidoneidade do agente pblico que adquire bens ou valores
incompatveis com a normalidade do seu padro de vencimentos, bastando provar que
exercia funo pblica e que os bens e valores (mobilirios ou imobilirios) adquiridos so
incompatveis ou desproporcionais evoluo de seu patrimnio ou renda. A lei tambm
censura os sinais exteriores de riqueza e a obteno de bens e valores para outrem e pune
igualmente artifcios empregados para dissimular o enriquecimento ilcito, de modo que
atinge a aquisio direta ou indireta (simulao, triangularizao, utilizao de esquema de
lavagem de dinheiro, de testas-de-ferro, membros da famlia etc.). A inidoneidade financeira
gera a ilicitude do enriquecimento. Quem no tinha disponibilidade econmica para ter um
patrimnio desproporcional e incompatvel com a evoluo da renda ou patrimnio no tem
justificativa hgida para a sua aquisio, advindo esses recursos de origem ilcita.
Divergindo desse entendimento, Marcelo Figueiredo (46) salienta que cabe ao Estado
a comprovao da ilicitude do enriquecimento, verbis: "Em sntese, o dispositivo no afasta a
necessidade de demonstrao, pelo Estado, da ilicitude ou desproporo das aquisies dos
bens ou rendas tidas por atos de improbidade".
Sem destoar, Marino Pazzaglini Filho (47) destaca a inexistncia de previso legal
para a inverso do nus da prova e a conseqente obrigatoriedade de aplicao da regra
actore incumbit probatio (ao autor incumbe provar).
Em suma, para a configurao do ato de improbidade capitulado no inciso em
comento, necessrio que o autor da ao civil pblica comprove que o agente obteve
evoluo patrimonial incompatvel com sua condio de servidor pblico; que portou-se de
forma ilcita ou abusiva e que esse comportamento foi a causa do seu enriquecimento
desproporcional.

3.9.

Exerccio de outras atividades profissionais incompatveis (inciso VIII)


Estabelece o inciso VIII da Lei n. 8.429/92 como ato de improbidade:
VIII - aceitar emprego, comisso ou exercer atividade de consultoria ou
assessoramento para pessoa fsica ou jurdica que tenha interesse suscetvel
de ser atingido ou amparado por ao ou omisso decorrente das atribuies
do agente pblico, durante a atividade.

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O dispositivo em comento visa a punio do agente pblico que d consultoria ou


assessoramento para entes privados que tenham interesses comuns ou qualquer espcie de
vnculo com a Administrao Pblica. Busca evitar que o agente pblico exera o papel de
intermedirio entre os interesses do ente privado perante a Administrao Pblica.
A norma no exige o efetivo benefcio da pessoa fsica ou jurdica particular,
bastando a simples possibilidade de favorecimento em razo da funo exercida pelo agente
pblico, bem como a conscincia, por parte deste, dessa possibilidade.

3.10. Intermediao para aplicao de verba pblica (inciso IX)


O inciso IX retrata a seguinte conduta: "perceber vantagem econmica para
intermediar a liberao ou aplicao de verba pblica de qualquer natureza".
O ncleo da ao representada pelo verbo intermediar, que significa intervir,
interceder, mediar. Veda a lei o recebimento de vantagem econmica para intervir na
liberao de verba pblica de qualquer natureza em favor de particular.
Verba pblica considerado "todo e qualquer recurso constante dos oramentos ou
dos cofres pblicos" (48).
Infelizmente so corriqueiros os casos de liberaes de verbas pblicas mediante o
pagamento de "participaes", ou as chamadas "comisses".
Somente pode ser sujeito ativo dessa espcie de ilcito o agente pblico com
poderes ou influncia na conduo das verbas pblicas.

3.11. Recebimento de vantagem para prevaricar (inciso X)


Outra conduta considerada ato de improbidade administrativa, tipificada no inciso X,
do artigo 9, da LIA "receber vantagem econmica de qualquer natureza, direta ou
indiretamente, para omitir ato de ofcio, providncia ou declarao a que esteja
obrigado".
Referido inciso contempla a omisso do agente pblico do seu dever de ofcio. Os
agentes pblicos, titulares de competncias administrativas e funcionais, obrigam-se a dar
cumprimento lei. Nenhum servidor poder omitir-se de cumprir com o seu dever, salvo se
suas ordens forem manifestamente ilegais.
No caso, a lei visou proteger o fiel cumprimento do dever funcional do agente
pblico, impondo-lhe uma sanso para o caso de omisso consciente e preordenada.
Para configurao do ilcito, no entanto, exige-se o recebimento de vantagem
econmica e a conscincia do dever funcional e da antijuridicidade do no cumprimento.

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3.12. Apropriao de bens ou valores pblicos (inciso XI)


O inciso XI tipifica a seguinte conduta: "incorporar, por qualquer forma, ao seu
patrimnio bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das
entidades mencionadas no artigo 1 desta lei".
Refere-se o inciso ao enriquecimento ilcito mediante a incorporao, por qualquer
forma, de bens ou rendas pertencentes ao patrimnio pblico. Incorporar significa apoderar,
anexar, apropriar. Visa o dispositivo evitar a "mistura" do patrimnio pblico com o dos
agentes pblicos.
Configura-se a improbidade administrativa por apropriao do patrimnio pblico
quando o agente pblico, em razo da funo que exerce, tem a posse ou guarda de bens,
verbas ou valores pertencentes ao errio, e, de livre conscincia, apropria-se dos mesmos,
em proveito prprio ou alheio.
Tal conduta amolda-se tipificao do crime de peculato, inscrito no artigo 312 do
Cdigo Penal, cuja redao a seguinte: "Apropriar-se o funcionrio pblico de dinheiro,
valor ou qualquer outro bem mvel, pblico ou particular, de que tem a posse em razo do
cargo, ou desvi-lo, em proveito prprio ou alheio: Pena recluso, de 2 (dois) a 12 (doze)
anos, e multa."
Pena que o texto legal subestimou a capacidade dos agentes corruptos pressupondo
que estes seriam ingnuos ao ponto de apropriarem-se de forma direta de bens ou valores
pblicos. Sabe-se que hoje existem inmeras formas mais complexas, porm eficazes, de
lesar o patrimnio pblico. Como bem salienta Marcelo Figueiredo (49) ao analisar o inciso em
comento:
que, na verdade, existem vrias frmulas e meios para tal objetivo. Normalmente
utiliza-se de terceiros como testas-de-ferro, adquire por si ou terceiros reas que futuramente
sero desapropriadas enfim, realiza verdadeiras manobras e estratgias para que, depois
de longo tempo, possa finalmente incorporar ao seu patrimnio os bens a que alude a lei.
Anote-se que se o agente pblico for Prefeito Municipal, aplicar-se-, a par da Lei n.
8.429/92, as sanes do Decreto-Lei n. 201/67, por tratar-se, tambm, de crime de
responsabilidade sujeito ao julgamento do Poder Judicirio. (50)

3.13. Uso particular de bens ou valores pblicos (inciso XII)


E o ltimo inciso do artigo 9 tipifica o ato de "usar, em proveito prprio, bens,
rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades
mencionadas no artigo 1 desta lei".
Procura o referido inciso coibir o uso abusivo de bens, rendas ou valores pblicos
pelos prprios agentes pblicos. Caracteriza o ilcito a mera utilizao, mesmo sem inteno
de incorporao, de bens ou valores pertencentes ao ente pblico.
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A utilizao de bens pblicos somente pode se dar no exerccio regular da atividade


administrativa, no cumprimento dos deveres e obrigaes funcionais, nunca em proveito
prprio.
Da mesma forma que no inciso anterior, de o agente pblico for Prefeito Municipal,
estar sujeito s sanes do Decreto-Lei n. 201/67 (crimes de responsabilidade dos
Prefeitos).

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CONSIDERAES FINAIS
A Administrao Pblica hoje alvo dos olhares atentos do povo. Foi-se o tempo em
que o administrador pblico era soberano e governava sem necessidade de justificar seus
atos e atitudes.
Atualmente, a Administrao Pblica exige o compromisso tico e moral do gestor
pblico, impulsionada pelo avano das leis e pela mudana cultural ocorrida no seio da
sociedade. O povo hoje mais exigente e sabe defender o seu patrimnio. rgos como o
Ministrio Pblico auxiliam no combate corrupo e do fora ao movimento de
moralizao das instituies pblicas.
Avanos legislativos significativos no combate subverso administrativa ocorreram
nos ltimos anos. O principal deles, sem dvida, foi o advento da Constituio Federal de
1988, que alm de estabelecer princpios que servem de alicerce para a atividade
administrativa, dedicou especial ateno ao problema da corrupo, que denominou
improbidade administrativa.
Improbidade significa desonestidade, desrespeito, m qualidade (de uma coisa). O
agente mprobo age sem observar as regras morais e ticas da boa administrao, sobre
tudo o dever de probidade.
No combate ao mal da improbidade, e tambm atendendo ao comando
constitucional, editou o legislador ordinrio a Lei n. 8.429, de 02.06.92, doravante
denominada LIA, ou "Lei Anti-Corrupo".
Ousada e inovadora, a Lei de Improbidade trata das sanes aplicveis aos agentes
pblicos nos casos de enriquecimento ilcito no exerccio de mandato, cargo, emprego ou
funo na Administrao Pblica direta, indireta ou fundacional, abrangendo o
enriquecimento ilcito, o prejuzo ao errio e os atentados aos princpios constitucionais que
norteiam a Administrao Pblica.
Com ela o Poder Judicirio, o Ministrio Pblico, as Cortes de Contas e
principalmente os cidados tm em mos um forte instrumento de punio dos agentes
corruptos e, sobretudo, de moralizao das instituies pblicas.
Desde o advento da Constituio Federal de 1988, onde surgem diversas garantias
sociais at ento sonegadas pelos textos constitucionais, passou-se a necessitar de meios
eficazes de controle e fiscalizao da atuao dos agentes do Estado. Neste contexto, o
combate improbidade administrativa tornou-se fundamental para a manuteno das
garantias alcanadas e para a prpria subsistncia do Estado Democrtico de Direito, uma
vez que o seu efeito contamina a sociedade e degenera os princpios ticos do povo.

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Neste aspecto, menciona o mestre Kiyoshi Harada (50):


A improbidade administrativa um cancro que corri a Administrao Pblica. Pelo
seu efeito perverso, que afeta a vida da sociedade causando descrdito e revolta contra a
classe dirigente em geral, acaba por minar os princpios basilares que estruturam o Estado
Democrtico de Direito.
Quando a sociedade corrompida por esses males, somente se pode socorr-la
atravs de medidas concretas de represso e moralizao, na busca incessante de restaurar
os princpios bsicos da democracia.
Para isto, existem os instrumentos necessrios. Basta utiliz-los.
Independentemente da posio social ou da funo exercida, cabe a todos velar pela
observncia dos princpios fundamentais da Administrao Pblica, de modo a contribuir
para a diminuio ou completa extino do fenmeno chamado improbidade administrativa.
Estas so, em linhas gerais, as concluses que se absorve do presente trabalho, que
em momento algum teve a pretenso de esgotar a matria, mas sim oferecer ao leitor uma
noo geral sobre a improbidade administrativa e o tratamento destinado pela Lei n. 8.429/92
aos atos que importam enriquecimento ilcito.
Para finalizar, cumpre recordar os ensinamentos do clebre Rui Barbosa, um dos
maiores combatentes da corrupo em nosso pas:
De tanto ver triunfar as nulidades; de tanto ver prosperar a desonra, de tanto
agigantarem-se os poderes nas mos dos maus, o homem chega a desanimar-se da
virtude, a rir-se da honra e a ter vergonha de ser honesto.
Que Deus nos ajude nesta luta.

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REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
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1999.
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<www1.jus.com.br/doutrina/texto.asp?id=361> Acesso em 28/11/2002;
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Administrao Pblica. Disponvel em: <www1.jus.com.br/doutrina/texto.asp?id=3489>
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Disponvel
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<www.netunio.com.br/~fabrao/mp/artigos/artwall3.htm> Acesso em: 29/11/2002;

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PAZZAGLINI FILHO, Marino. Lei de improbidade administrativa comentada:


aspectos constitucionais, administrativos, civis, criminais, processuais e de responsabilidade
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Improbidade Administrativa questes polmicas e atuais. 2 ed. So Paulo. Malheiros:
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1987;
SILVA. Jos Afonso. Curso de direito constitucional positivo. 9. ed. So Paulo:
Malheiros, 1993;
Notas
1

Tal qual o exemplo das frutas, em que uma unidade podre contamina todas as
demais.
2
MAQUIAVEL, Nicolai. O prncipe. trad. de Maria Lcia Cumo. 2. ed., Rio de Janeiro:
Paz e Terra, 1998, p. 22.
3
MONTESQUIEU, Charles de Secondat, Baron de. O esprito das leis. So Paulo:
Martins Fontes, 1996. p. 46.
4
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 14. ed. atualizada pela
Constituio Federal de 1988. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1989. p. 55.
5
REALE, Miguel. Lies preliminares de direito. 1974. p. 339, apud MEDAUAR,
Odete. Direito administrativo moderno - de acordo com a Emenda Constitucional n 19. 3.
ed. revista e atualizada. So Paulo. Revista dos Tribunais: 1999. p. 135.
6
MEIRELES, Hely Lopes. Op., Cit., p. 79.
7
Poder discricionrio a faculdade conferida Administrao Pblica de, diante de um
caso concreto, apreci-lo segundo critrios de oportunidade e convenincia e escolher uma
entre as vrias solues admitidas pelo direito.
8
MEIRELES, Hely Lopes. Op., Cit.,p. 80.
9
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 11 ed. So Paulo. Atlas:
1999. p. 78.
10
MEDAUAR, Odete. Direito administrativo moderno - de acordo com a Emenda
Constitucional n 19. 3. ed. revista e atualizada. So Paulo. Revista dos Tribunais: 1999. p.
142.
11
MEIRELES, Hely Lopes. Op., cit., p. 87.
12
FIGUEIREDO, Marcelo. Probidade administrativa. So Paulo: Malheiros, 1995, p.
21. apud FERNANDES, Flvio Stiro. Improbidade administrativa. Jus Navegandi,

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Teresina,
a.2,
n.21,
nov.
1997.
Disponvel
em:
<http://
www1.jus.com.br/doutrina/texto.asp?id=359>. Acesso em: 28/01/2003.
13
MEDAUAR, Odete. Op., cit., p. 142.
14
SILVA. Jos Afonso. Curso de direito constitucional positivo. 9. ed. So Paulo:
Malheiros, 1993. p. 337.
15
PAZZAGLINI FILHO, Marino. Lei de improbidade administrativa comentada:
aspectos constitucionais, administrativos, civis, criminais, processuais e de responsabilidade
fiscal: legislao e jurisprudncia atualizadas. So Paulo: Atlas, 2002. p. 17.
16
GARCIA, Emerson; ALVES, Rogrio Pacheco. Improbidade administrativa. 2
tiragem. Rio de Janeiro. Lumen Juris: 2002. p. 136.
17
Idem, p. 136.
18
Idem, p. 137.
19
Idem, p. 137.
20
ROSA, Alexandre; GUIZZO NETO, Affonso. Improbidade administrativa e lei de
responsabilidade fiscal Conexes necessrias. Florianpolis. Habitus: 2001. p. 48.
21
Correspondente ao artigo 1525 do Cdigo Civil de 1916.
22
Correspondente ao artigo 159 do Cdigo Civil de 1916.
23
GARCIA, Emerson; ALVES, Rogrio Pacheco. Op., Cit., p. 231.
24
Bens infungveis so aqueles que, pelas caractersticas prprias, no podem ser
substitudos por outros da mesma espcie, qualidade e quantidade.
25
Bens fungveis, ao contrrio, so aqueles que podem ser substitudos por outros da
mesma espcie, qualidade e quantidade.
26
GARCIA, E.; ALVES, R. P. Op. cit.,, p. 639.
27
OSRIO, Fbio Medina. Improbidade administrativa: observaes sobre a Lei
8.429/92. 2. ed. Porto Alegre: Sntese, 1998. p. 240-241.
28
GARCIA, E.; ALVES, R. P. Op. cit.,, p. 641.
29
"A lei estabelecer prazos de prescrio para ilcitos praticados por qualquer agente,
servidor ou no, que causem prejuzo ao errio, ressalvadas as respectivas aes de
ressarcimento".
30
GARCIA, E.; ALVES, R. P. Op. cit.,, p. 422.
31
O artigo 142 da Lei n 8.112/90 (Regime Jurdico dos Servidores Federais) somente
refere ao lapso prescricional de 5 (cinco) anos para a aplicao da sano de demisso, no
utilizando a terminologia a bem do servio pblico.
32
SILVA, De Plcido e. Vocabulrio jurdico. 10 ed. v. I. Rio de Janeiro: Forense,
1987. p. 172.
33
SILVA, De Plcido e. Op Cit. p. 172.
34
GARCIA, E.; ALVES, R. P. Op. cit.,, p. 191.
35
FIGUEIREDO, Marcelo. Probidade administrativa. 4 ed. So Paulo: Malheiros,
2000. p. 47.
36
GARCIA, E.; ALVES, R. P. Op. cit.,, p. 195.
37
PAZZAGLINI FILHO, Marino. Op. cit., p. 54.
38
PAZZAGLINI FILHO, Marino. ROSA, Marcio Fernando Elias. FAZZIO JUNIOR,
Waldo. Improbidade administrativa Aspectos jurdicos da defesa do patrimnio
pblico. 4 ed. So Paulo. Atlas: 1999. p. 63.
39
MASCARENHAS, Paulo. Improbidade administrativa e crime de
responsabilidade de Prefeito. 2 ed. So Paulo. De Direito: 2001. p. 26.
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40

FIGUEIREDO, Marcelo. Op., Cit., p. 70.


Lei das Licitaes Pblicas.
42
MASCARENHAS, Paulo. Op. cit., p. 27.
43
FIGUEIREDO, Marcelo. Op. cit., P. 75-6.
44
PAZZAGLINI FILHO, Marino. Op. cit., p. 66.
45
FIGUEIREDO, Marcelo. Op. cit., p. 76.
46
PAZZAGLINI FILHO, Marino. Op. cit., p. 66.
47
PAZZAGLINI FILHO, Marino. Op. cit., p. 69.
48
FIGUEIREDO, Marcelo. Op. cit., p. 79.
49
MASCARENHAS, Paulo. Op. cit., p. 31.
50
HARADA, Kiyoshi. Ato de improbidade administrativa.
<www1.jus.com.br/doutrina/texto.asp?id=361> Acesso em 28/11/2002;
41

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Disponvel

em: