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IMPEACHMENT - CRIME DE RESPONSABILIDADE EXONERAO DO CARGO

Lus ROBERTO BARROSO*


I. Crimes de responsabilidade e processo de impeachment: anlise sumria dos aspectos essenciais -11. No possvel a instaurao de processo
por crime de responsabilidade quando o acusado no mais ocupe o cargo
do qual era passvel de destituio -111. Emface da legislao aplicvel,
o ato de instaurao do processo de impeachment a aprovao pela
Assemblia Legislativa, por quorum constitucional de dois teros dos seus
membros, do Projeto de Decreto Legislativo previsto regimentalmente, e
no a mera aprovao do parecer da Comisso Parlamentar Especial.
- IV. O requisito para instaurao do processo por crime de responsabilidade que o agente poltico no tenha deixado o cargo. indiferente para
os fins da legislao, se hiptese foi de renncia ou de exonerao. - V.
Os crimes de responsabilidade a serem definidos em lei especial, como prev
o pargrafo nico do art. 85 da Constituio Federal, s podem ser os que
correspondam sfiguras tpicas constantes do corpo do dispositivo. Trata-se
de matria de reserva constitucional, insuscetvel de extenso discricionria
por parte do legislador - VI. Concluso

Consulta-me o ilustre advogado brasiliense, Dr. Antonio Carlos de Almeida


Castro, acerca de aspectos relativos ao processo por crime de responsabilidade
instaurado contra cliente seu, ex-Secretrio de Estado de Fazenda de Santa Catarina.
A hiptese encontra-se narrada a seguir.
O consulente impetrou, em favor de seu cliente, mandado de segurana contra
o ato do Presidente da Assemblia Legislativa do Estado de Santa Catarina consistente na submisso, ao Plenrio daquela Casa, do projeto de decreto legislativo de
instaurao de processo por crime de responsabilidade conexo com o imputado ao
Governador do Estado. Fundou-se o mandamus em que, quando da prtica do ato
impugnado, o impetrante no mais ocupava o cargo de Secretrio de Estado, por lhe
haver sido concedida exonerao a pedido, no estando sujeito, por via de conseqncia, ao processo de impeachment.

* Professor Titular de Direito Constitucional da Universidade do Estado do Rio de Janeiro; Master


Laws pela Vale Law School; Procurador do Estado do Rio de Janeiro.
R. Dir. Adm.,

Rio de Janeiro, 212: 161-174,

0/

abr.ljun. 1998

o Excelentssimo Senhor Desembargador Relator do mandado de segurana,


ao apreciar o pedido de liminar, entendeu por bem deneg-lo, por supor ausente o
periculum in mora. e fundando-se, ademais, em que:
a) a instaurao do processo contra o impetrante dera-se em momento anterior,
com o acolhimento, pela Assemblia Legislativa, do parecer da Comisso Especial
designada para apreciar a denncia oferecida;
b) na hiptese de exonerao, diferentemente do que se passa com a renncia,
no se subtrai o servidor s penas da lei, consoante dispem a Lei do Regime Jurdico
nico dos Servidores Pblicos da Unio e o Estatuto dos Funcionrios Pblicos do
Estado.
O presente estudo, aps algumas consideraes sumrias sobre a natureza,
partes, fundamentos e objeto do processo de impeachment, pretende demonstrar que:
I. No possvel a instaurao de processo por crime de responsabilidade contra
agente poltico que j no ocupe mais o cargo que o sujeitava a tal procedimento;
11. Em face da legislao aplicvel, o ato de instaurao do processo de impeachment a aprovao pela Assemblia Legislativa, mediante quorum constitucional de
dois teros dos seus membros, do projeto de decreto legislativo previsto regimentalmente, e no a mera aprovao do parecer da Comisso Parlamentar Especial;
m. O requisito para instaurao do processo por crime de responsabilidade
que o agente poltico no tenha deixado o cargo. indiferente, para os fins da
legislao, se a hiptese foi de renncia ou de exonerao;
IV. Os crimes de responsabilidade a serem definidos em lei especial, como prev
o pargrafo nico do art. 85 da Constituio Federal, s podem ser os que correspondam s figuras tpicas constantes do corpo do dispositivo. Trata-se de reserva
constitucional, insuscetvel de extenso discricionria por parte do legislador.
A seguir a anlise de cada um dos argumentos.
I. Crimes de responsabilidade e processo de impeachment: anlise sumria dos
aspectos essenciais I
Crimes de responsabilidade so aqueles suscetveis de ser praticados por determinados agentes polticos, em razo dos cargos pblicos que ocupam. A Constituio
da Repblica faz uma capitulao genrica dos delitos dessa natureza nos incisos 11

I
Vejam-se. a respeito do tema: Paulo Brossard. O impeachment; Humberto Ribeiro Soares,
/mpeachmenr - crimes de responsabilidade do Presidente da Repblica; Denise Freitas Fabio Guasque,
O "impeachmenr" do Presidente da Repblica (RT 684/400); Ives Gandra da Silva Martins, Aspectos
procedimentais do instituto jurdico do "/mpeachment" e conformao da figura da improbidade
administrativa (RT 685/286); Antnio Cludio de Lima Vieira, Sobre o "/mpeachment" na Cmara dos
Deputados (RT 685/403): Roberto Delmanto e Roberto Delmanto Jnior, A ilegitimidade processual dos
autores do pedido de "/mpeachment" (RT 690/410); Carlos Eduardo Thompson Flores Lenz, A
inrerveno do Judicirio no processo de "/mpeachmenr" (RT 695/262); Paulo Lopo Saraiva, A funo
judicante do Poder Legislativo no Brasil (RILSF 127143); Srgio Srvulo da Cunha, Responsabilidade
poltica e "/mpeaclzment" (RTDP 5/225); Fernando Whitaker da Cunha. O Poder Legislativo e o
"/mpeachmenr" (RILSF 116/31); Barbosa Lima Sobrinho, As sanes do "/mpeachmenr" (RPGE-RJ
46/1). Veja-se. tambm. /mpeachmenr. publicao do Supremo Tribunal Federal com as principais
decises sobre crimes de responsabilidade do Presidente da Repblica.

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a VII do art. 85, prevendo, ainda, no pargrafo nico do dispositivo: "Esses crimes
sero definidos em lei especial, que estabelecer as normas de processo e julgamento" .
Embora no seja empregado no texto constitucional ou na legislao, o termo
ingls impeachment utilizado, de forma ampla, para identificar o processo mediante
o qual se promove a apurao e o julgamento dos crimes de responsabilidade. No
obstante remeta a matria legislao ordinria, como visto acima, a Constituio
Federal institui, ela prpria, algumas regras procedimentais a serem seguidas (v. arts.
51, I, 52, I e 11, e 86). A Lei 1.079, de 10/04/50, define os crimes de responsabilidade
e regula o processo respectivo.
No de proveito, nas circunstncias, qualquer esforo de erudio na busca
das razes histricas do instituto e sua evoluo. Basta o registro de que surgiu na
Gr-Bretanha, com contedo poltico e penal, sendo abandonado naquele pas, ao
longo dos anos, substitudo por mecanismos prprios do sistema parlamentar. O
constitucionalismo norte-americano o importou, em 1787, como instrumento prprio
de responsabilizao dos governantes e outros agentes polticos no sistema presidencial, com ndole estritamente poltica.
No Brasil, os mecanismos substantivos e processuais de responsabilizao do
Presidente da Repblica e outros agentes polticos foram introduzidos com a Constituio de 1891, havendo constado de todas as Cartas subseqentes. Em plano
infraconstitucional, trs diplomas trataram do tema: a Lei n2 27, de 7/01/1892; a Lei
n2 30, de 8/0111892; e a Lei n2 1.079, de 10/04/50, ainda em vigor em sua maior
parte, consoante reiterado por deciso do Supremo Tribunal Federal. 2
O processo dos crimes de responsabilidade mereceu tratamento peculiar na
Constituio em vigor, sendo que o tema, por fora das vicissitudes da histria
recente do pas, foi amplamente debatido na doutrina e na jurisprudncia do Supremo
Tribunal Federal. Parece bem, assim, em desfecho destas notas conceituais, abordar,
sempre com a brevidade conveniente, aspectos referentes natureza, s partes, aos
fundamentos e ao objeto do processo de impeachment. 3
Influenciada pela sistemtica norte-americana, parte da doutrina militou na
crena, hoje vencida, de que o processo por crime de responsabilidade teria natureza
integralmente poltica. Como conseqncia de tal ponto de vista, sustentou-se faltar
jurisdio ao Poder Judicirio para conhecer de quaisquer questes afetas ao tema. 4
inegvel que o processo de impeachment tem uma dimenso poltica, tanto pela
natureza dos interesses em jogo e das pessoas envolvidas, como, notadamente, por
duas circunstncias: a) no podem os rgos do Poder Judicirio rever o mrito da

Em seu voto condutor no MS 21.689-DF, consignou o Ministro Carlos Mrio Velloso: "A Lei nl!
1.079, de 1950, editada sob o plio da CF/46, que foi recepcionada em sua grande parte pela CF/88, a
lei referida no pargrafo nico do art. 85".
3 No prpria a traduo literal por impeachment, termo que, na verdade, identifica outra situao: a
impossibilidade temporria para o exerccio do cargo por circunstncias como viagem ou doena.
4 O principal divulgador deste entendimento foi o ex-Senador e ex-Ministro do STF Paulo Srossard,
em sua obra O lmpeachment e em votos sucessivos no STF. No julgamento do MS 20.941-DF, aderiram
a tal ponto de vista os Ministros Seplveda Pertence e Clio Sorja.
2

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deciso proferida pela Casa Legislativa; b) a deciso no deve reverncia aos rigores
de objetividade e motivao que se impem aos pronunciamentos judiciais (CF, art.
93, IX).
Nada obstante, a despeito de posies minoritrias dissonantes, afirmou-se, com
a chancela da jurisprudncia reiterada do Supremo Tribunal FederaI,5 a tese de
cabimento de controle judicial dos atos praticados no processo por crime de responsabilidade perante rgo legislativo. Por evidente, como assinalado, no caber a
reviso de mrito, mas, sim, se a competncia constitucional foi exercida nos seus
legtimos limites e se no ocorreu violao a direitos subjetivos.
No que diz respeito s partes, de se assinalar, de plano, no ser cabvel uma
analogia rigorosa com o processo judicial tpico, notadamente no que diz respeito
ao plo ativo. No plo passivo, esto sujeitos ao processo por crime de responsabilidade o Presidente da Repblica, os Ministros de Estado, os Ministros do STF, o
Procurador-Geral da Repblica, os Governadores e Secretrios de Estado. 6 Veja-se
que no caso do Presidente e seus Ministros, assim como do Governador e seus
Secretrios (Lei 1.079/50, arts. 14 e 75), o denunciante apresenta mera notitia
criminis, no se tomando parte ativa nem integrando o processo.
Osfundamentos do pedido de impeachment so os fatos tipificados em lei como
crime de responsabilidade, em desenvolvimento do delineamento constitucional
inscrito no art. 85, in verbis:
"Art. 85. So crimes de responsabilidade os atos do Presidente da Repblica
que atentem contra a Constituio Federal e, especialmente, contra:
I - a existncia da Unio;
11 - o livre exerccio do Poder Legislativo, do Poder Judicirio, do Ministrio
Pblico e dos Poderes constitucionais das unidades da Federao;
III - o exerccio dos direitos polticos, individuais e sociais;
IV - a segurana interna do Pas;
V - a probidade na administrao;
VII - o cumprimento das leis e das decises judiciais.
Pargrafo nico. Esses crimes sero definidos em lei especial, que estabelecer
as normas de processo e julgamento."
Assinale-se, por ora, para desenvolvimento posterior, a circunstncia relevante
de que a Constituio em vigor, tal como a de 1967-69, mas em contraste com a de
1946, no incluiu no elenco de crimes de responsabilidade "a guarda e o legal
emprego dos dinheiros pblicos" , que aquela Carta contemplava no inciso VII do
art. 89, e a Lei 1.059/50 desenvolveu no art. 11. 7

V., e.g., acrdos nos Mandados de Segurana 20.941,21.564 e 21.689.


Estes os agentes polticos constantes da Lei 1.079/50. O Decreto-lei nll 201, de 27/02167, cuida da
responsabilizao de Prefeitos e Vereadores.
7 O art. 89 da CF de 1946 tinha a seguinte redao: "Art. 89. So crimes de responsabilidade os atos
do Presidente da Repblica que atentarem contra a Constituio Federal e, especialmente, contra:
I - a existncia da Unio;
11 - o livre exerccio do Poder Legislativo, do Poder Judicirio e dos poderes constitucionais dos
Estados;
5
6

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A prvia autorizao do rgo legislativo para a instaurao de processo contra


o Chefe do Executivo exigida tanto nos casos de crime comum como nos de crime
de responsabilidade. Concedida autorizao, o julgamento realizar-se- perante o
Poder Judicirio, na primeira hiptese, ou perante o prprio Poder Legislativo, na
segunda. Consoante o modelo federal inscrito no pargrafo nico do art. 52, transplantado para os Estados-membros,8 so duas as penas estabelecidas para os crimes
de responsabilidade: a) perda do cargo; b) inabilitao, por oito anos, para o exerccio
de funo pblica. Confira-se a dico constitucional, in verbis:

"Art. 52 ............................................................................................................... .
Pargrafo nico. Nos casos previstos nos incisos I e 11, funcionar como Presidente o do Supremo Tribunal Federal, limitando-se a condenao, que somente ser
proferida por dois teros dos votos do Senado Federal, perda do cargo, com
inabilitao, por oito anos, para o exerccio de funo pblica, sem prejuzo das
demais sanes judiciais cabveis" .
O tema foi amplamente discutido no Supremo Tribunal Federal, quando do
julgamento do MS 21.689-DF, restando consignado na ementa do acrdo:

"A existncia, no "impeachment" brasileiro. segundo a Constituio e o direito


comum (CF. 1988. art. 52. pargrafo nico; Lei n 1.079. de 1950. artigos 2. 33 e
34). de duas penas: a) perda do cargo; b) inabilitao. por oito anos. para o
exerccio de funo pblica".
Repassados, assim, os conceitos fundamentais sobre o tema, tal como desenvolvidos pela doutrina e abrigados pela mais alta Corte, passa-se, a seguir, sua
aplicao hiptese concreta em exame.
Jl. No possvel a instaurao de processo por crime de responsabilidade

quando o acusado no mais ocupe o cargo do qual era passvel de destituio


Consoante informa, documentadamente, o consulente, o impetrante teve sua
exonerao concedida em 30 de junho de 1997, por ato do Governador do Estado
publicado no Dirio Oficial do mesmo dia, e que circulou no dia 1I! de julho seguinte.
Somente no dia 2 de julho o Presidente da Assemblia Legislativa submeteu votao
o Projeto de Decreto Legislativo nl! 057/97, cujo objeto era, precisamente, "instaurar

III - o exerccio dos direitos polticos, individuais e sociais;


IV - a segurana interna do pas;
V - a probidade na administrao;
VI - a lei oramentria;
VII - a guarda e o legal emprego dos dinheiros pblicos;
VIII - o cumprimento das decises judicirias.
Pargrafo nico. Esses crimes sero definidos em lei especial, que estabelecer as normas de processo
e julgamento" .
8 A Constituio do Estado de Santa Catarina dispe em seu art. 40, pargrafo nico: .. Nos casos
previstos nos incisos XX e XXI, funcionar como presidente o do Tribunal de Justia, limitando-se a
condenao, que somente ser proferida por dois teros dos votos de seus membros, perda do cargo,
com inabilitao por oito anos para o exerccio de funo pblica, sem prejuzo das demais sanes
judiciais cabveis".

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processo por crime de responsabilidade contra o Senhor Paulo Srgio Gallotti Prisco
Paraso, Secretrio de Estado da Fazenda" .
Naquela altura, todavia, j no era mais possvel a instaurao do processo. A
tese singela e incontroversa.
A Lei 1.079, de 10 de abril de 1950, que, como se deixou assentado, foi
recepcionada em sua maior poro pela Constituio de 1988, fornece o roteiro para
equacionamento e soluo da questo posta. Confiram-se, a propsito, os arts. 15,
76, pargrafo nico, e 79 pargrafo nico do indigitado diploma legal:
"DO PRESIDENTE DA REPBLICA E MINISTROS DE ESTADO
Art. 15. A denncia s poder ser recebida enquanto o denunciado no tiver,
por qualquer motivo, deixado definitivamente o cargo."
DOS GOVERNADORES E SECRETRIOS DOS ESTADOS
"Art. 76 ............................................................................................................... .
Pargrafo nico. No ser recebida a denncia depois que o governador, por
qualquer motivo, houver deixado definitivamente o cargo."
"Art. 79 ............................................................................................................... .
Pargrafo nico. Os secretrios de Estado, nos crimes conexos com os dos
governadores, sero sujeitos ao mesmo processo e julgamento."
As normas em questo estabelecem, de modo uniforme para os agentes polticos
federais - Presidente da Repblica e Ministros de Estado - e estaduais - Governadores e Secretrios de Estado - , uma condio de procedibilidade para a instaurao do processo de impeachment. Com efeito, no admite a lei seja a denncia por
crime dessa natureza recebida caso o agente poltico tenha, por qualquer motivo,
deixado definitivamente o cargo.
Esta a posio da doutrina especializada, como se v, e.g.:
"O art. 15 da Lei n!! 1.079/50 estabelece uma condio objetiva de procedibilidade para a aceitao da denncia, eis que vincula o recebimento da pea acusatria ao fato de o Presidente estar no exerccio do cargo.
(. .. ) Portanto, trata-se de uma condio de procedibilidade e tambm de punibilidade." 9
A matria foi longamente analisada pelo Supremo Tribunal Federal quando do
julgamento do Mandado de Segurana n2 21.564-DF, impetrado pelo ex-Presidente
Collor de Mello. A hiptese ento em discusso estremava-se da que objeto do
presente parecer pelo fato de que o ex-Presidente renunciou ao cargo durante a sesso
de julgamento pelo Senado Federal, muito tempo depois de ter sido tecnicamente
recebida a denncia e instaurado o processo por crime de responsabilidade. Na
hiptese aqui versada, o impetrante deixou o cargo de Secretrio de Estado em data
anterior instaurao do processo.
A posio do Supremo Tribunal Federal inequvoca, e materializou-se na
prpria ementa do acrdo, cujo item IH tem a seguinte dico:
"/lI - Alterao do direito positivo brasileiro: a Lei n!! 27, de J892, art. 3!!,
estabelecia: a) o processo de impeachment somente poderia ser intentado durante
o perodo presidencial; b) intentado, cessaria quando o Presidente, por qualquer

Denise Freitas Fabio Guasque. O impeachment do Presidente da Repblica, RT 684/400. p. 403.

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motivo. deixasse definitivamente o exerccio do cargo. A Lei n 1.079. de 1950.


estabelece. apenas. no seu art. 15. que a denncia s poder ser recebida enquanto
o denunciado no tiver. por qualquer motivo. deixado definitivamente o cargo. "
A nfase do acrdo, nessa parte, recaiu na modificao legislativa que repercutiu sobre os efeitos da sada do agente poltico do cargo. Presentemente, inexiste
norma prevendo a extino do processo quando, aps sua instaurao, venha a
operar-se a vacncia do cargo. Manteve-se, todavia, regra expressa vedando a instaurao do processo quando o acusado, por qualquer motivo, houver deixado definitivamente o cargo. o que se colhe, didaticamente, do voto do Ministro Seplveda
Pertence a seguir transcrito, verbis:
"Donde. coerentemente. no art. 15 da lei n 1.079/50. a reduo a uma s das
duas conseqncias que a lei velha. tambm coerentemente. imputava ao mesmo
fato - ter o denunciado. por qualquer motivo. deixado definitivamente o cargo:
antes. a vedao de intentar-se o processo ou a extino do processo j instaurado;
hoje, apenas a impossibilidade de receber-se a denncia, aps a vacncia do cargo. "
(grifos acrescentados).
Cabe fazer uma observao final relevante acerca desse julgado do Supremo
Tribunal Federal. O acrdo, por maioria apertada obtida com a convocao de
Ministros do Superior Tribunal de Justia, concluiu que a renncia, quando j
iniciado o julgamento - isto , com o processo em curso e j em sua fase final no paralisa o processo. Os quatro votos vencidos - dos Ministros limar Galvo,
Celso de Mello, Moreira Alves e Octvio Gallotti - entenderam que a sada do
agente poltico do cargo tomava sem objeto o processo de impeachment j instaurado.
natural a inferncia de que, mantida a composio, a posio unnime do Supremo
Tribunal Federal no sentido do descabimento de processo de impeachment se o
acusado j no estiver no cargo no momento de oferecimento da denncia, como
prev de forma expressa a Lei n2 1.079/50.
A aplicabilidade do~ princpios, regras e conceitos acima enunciados aos Secretrios de Estado fora de dvida. Em primeiro lugar, por previso expressa da
Lei 1.079/50, que dedica sua "Parte Quarta" aos Governadores e Secretrios de
Estado, e onde se colhem os dispositivos transcritos ao incio deste captulo (pargrafos nicos dos arts. 76 e 79). Em segundo lugar, porque no h na legislao
estadual de qualquer nvel norma provendo em sentido diverso. E, ainda quando
houvesse, no resistiria ao contraste constitucional.

IIl. Em face da legislao aplicvel. o ato de instaurao do processo de


impeachment a aprovao pela Assemblia Legislativa. por quorum
constitucional de dois teros dos seus membros. do Projeto de Decreto
Legislativo previsto regimentalmente. e no a mera aprovao do parecer da
Comisso Parlamentar Especial

Dispe a Lei 1.079/50, em seu art. 79:


"Art. 79. No processo e julgamento dos governadores sero subsidirios desta
Lei. naquilo em que lhe forem aplicveis. assim o regimento interno da Assemblia
Legislativa e do Tribunal de Justia. como o Cdigo de Processo Penal".
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Em harmonia com o regramento federal, a Constituio do Estado de Santa


Catarina estabelece, em seu art. 73, que o Governador ser submetido a processo e
julgamento perante a Assemblia Legislativa, por crimes de responsabilidade, depois
de declarada, pelo voto de 2/3 de seus membros, a procedncia da acusao. O art.
75 submete os Secretrios de Estado ao mesmo processo e julgamento do Governador, nos crimes conexos.
Por sua vez, o Regimento Interno da Assemblia Legislativa, promulgado como
Resoluo DP n2 47. de 4 de dezembro de 1989, dedica seus arts. 243 a 245 ao
"processo nos crimes de responsabilidade do Governador e dos Secretrios de
Estado" . O l do art. 243 prev a apreciao preliminar da acusao (denominada
no Regimento de representao) por uma "Comisso Especial, constituda de um
quinto dos membros da Assemblia com observncia da proporcionalidade partidria, para emitir parecer sobre a representao e as informaes, no prazo mximo
de quinze dias a contar de sua instalao" . O 22 do mesmo artigo prev hipteses
de prorrogao do prazo para trinta ou sessenta dias. Em dispositivo especialmente
relevante para os fins aqui visados, determina o 3Qdo art. 243, in verbis:
" 3. O parecer da Comisso Especial concluir, em projeto de decreto
legislativo, pelo recebimento ou no da representao".
O Regimento Interno, portanto, em regra de meridiana clareza, sem margem a
interpretaes complexas ou ambguas, estabelece que o parecer concluir apresentando um projeto de decreto legislativo. Em seguida, o 42 do art. 243, tambm em
linguagem cristalina, preceitua:
" 4 Caso seja aprovado o projeto, por dois teros dos membros da Assemblia
concluindo pelo recebimento da representao, para os efeitos de direito, o Presidente
promulgar o decreto legislativo, do qual far chegar uma via ao substituto constitucional do Governador para que assuma o poder, no dia em que entre em vigor a
deciso da Assemblia. "
Cabe observar que o Supremo Tribunal Federal, na apreciao da medida
cautelar impetrada na ADIN nQ1.628-SC, suspendeu a eficcia do trecho no grifado,
o que , todavia, inteiramente irrelevante para a discusso aqui desenvolvida. Pois
bem: como resulta superlativamente evidente do preceptivo transcrito, a aprovao
do projeto de decreto legislativo que importa no recebimento da representao
(rectius: da denncia), e no qualquer outro ato. Alis, por esta razo que a ementa
do Projeto de Decreto Legislativo n2 57/97, resultante de projeto apresentado pela
Comisso Especial, dispe: "Autoriza a instaurao de processo por crime de
responsabilidade". Confira-se a ntegra do referido ato legislativo, aprovado como
Decreto Legislativo n2 17.810, de 2.07.97:
"Autoriza a instaurao de processo por crime de responsabilidade.
O Presidente da Assemblia Legislativa do Estado de Santa Catarina,faz saber
a todos os habitantes deste Estado que ela aprovou e ele promulga o seguinte
DECRETO LEGISLATIVO:
Art. lQ Fica autorizada, a Assemblia Legislativa do Estado de Santa Catarina,
nos termos do Artigo 40, incisos XVI e XX, da Constituio Estadual, a instaurar
processo por crime de responsabilidade contra o Senhor PAULO SRGIO GALLOTTI PRISCO PARASO, Secretrio de Estado da Fazenda.
168

Art. 21! Este Decreto Legislativo entra em vigor na data de sua publicao.
Art. 311 Revogam-se as disposies em contrrio."
vista do que acima se exps e transcreveu, no relevante, nas circunstncias,
o fato de que o Plenrio da Assemblia Legislativa tenha aprovado, com qualquer
quorum, o parecer da Comisso Especial. que somente com a aprovao e a
promulgao do decreto legislativo deve-se considerar recebida a denncia, "para
os efeitos de direito", como explcita o prprio dispositivo. Assim, a aprovao do
parecer da Comisso Especial no Plenrio da Casa Legislativa no supre, por evidente, a necessidade de discusso e votao do projeto de decreto legislativo.
E assim , no apenas por fora da literalidade e do esprito da regra, como por
outras razes que se cumulam. Em primeiro lugar porque o procedimento legislativo
no facultativo, nem fungvel. Bem ao revs, tem ele carter vinculado e sujeito
reserva legal absoluta. Logo, onde a norma de regncia exige decreto legislativo,
no se pode suprir com parecer de comisso.
Segundo, porque da aprovao do parecer da Comisso Especial no Plenrio
no se extrai como conseqncia, a fortiori, a aprovao do projeto de decreto
legislativo que oferece. De fato, nada garante que as foras polticas no se aglutinaro de uma outra forma, provocando uma alterao na votao, ou que aquilo que
obteve aprovao em bloco (parecer) no tenha o mesmo xito em separado (projetos
de decretos legislativos).
.
Em concluso: a instaurao do processo por crime de responsabilidade, por
fora da legislao aplicvel - Lei 1.079/50, Constituio do Estado de Santa
Catarina e Regimento Interno da Assemblia Legislativa - somente se d mediante
aprovao, por dois teros, do Projeto de Decreto Legislativo apresentado pela
Comisso Especial e submetido a Plenrio. Ora bem: este decreto legislativo,
incontroverso, somente foi votado em 2 de julho de 1997, quando o impetrante da
segurana no mais ocupava o cargo de Secretrio de Estado desde o dia 30 de junho
anterior.

IV. O requisito para instaurao do processo por crime de responsabilidade


que o agente politico no tenha deixado o cargo. indiferente. para os fins da
legislao. se a hiptese foi de renncia ou de exonerao
Os institutos jurdicos da renncia e da exonerao, naturalmente, abrigam
contedos diversos. A renncia configura ato unilateral do agente pblico, mediante
o qual expressa a vontade de deixar o cargo que ocupa. 10 A exonerao a cessao
da relao jurdico-funcional do servidor, sem carter de sano. Pode ela se dar a
pedido ou ex officio, neste ltimo caso quando se tratar de cargo em comisso ou,
no caso de cargo efetivo, quando no satisfeitas as exigncias do estgio probatrio
ou quando, tendo tomado posse, o servidor no entrar em exerccio no prazo estabelecido. H consenso em que a exonerao no tem carter de penalidade. 11

10

11

V., por todos, Benjamin Villegas Basavilbaso, Tratado, 1955, vol. I, p. 355.
V., por todos, Maria Sylvia Zanella di Pietro, Direito Administrativo Brasileiro, 1997, p. 384.
169

bem de ver, no entanto, que a distino entre as duas figuras, que pode ter
grande relevncia em outras circunstncias, totalmente incua na hiptese sob
exame. Igualam-se uma e outra no efeito que aqui interessa que a vacncia do
cargo. De fato, os artigos 15 e 76 da Lei nll \.079/50 estabelecem que a denncia
por crime de responsabilidade s poder ser recebida enquanto o agente poltico
denunciado, por qualquer motivo, "no houver deixado definitivamente o cargo".
A expresso utilizada pelo legislador propositadamente ampla, servindo para
designar toda e qualquer hiptese de sada do cargo em carter definitivo. Em nenhum
momento a palavra renncia utilizada.
Portanto, configurada a vacncia do cargo, seja por renncia - para os agentes
polticos que detm mandato popular - seja por exonerao ou por qualquer outra
forma para os demais, incide a vedao legal genrica para instaurao de processo
de impeachment. No pode o intrprete fazer uma distino arbitrria, que no tem
fundamento legtimo no relato da norma.
No se afigura pertinente, de outra parte, a invocao da legislao genrica de
regncia do regime jurdico funcional dos servidores pblicos. Em primeiro lugar,
toda evidncia, pela existncia de lei especfica. Em segundo lugar, porque tanto
a lei federal do regime jurdico nico - Lei 8.112, de 11.12.90, art. 172 12 - , como
o Estatuto dos Funcionrios Pblicos de Santa Catarina, no art. 163,13 restringem a
faculdade de requerer exonerao" ao servidor que estiver respondendo a processo
disciplinar". Nem a mais arrebatada das interpretaes livres haveria de considerar
o impeachment um processo disciplinar. De fato, o processo por crime de responsabilidade tem por finalidade, como visto no capitulo introdutrio, a destituio do
agente poltico do cargo e sua inabilitao para o exerccio de funo pblica por
um determinado perodo. Tais penalidades, intuitivamente, no se confundem com
as que resultam do processo administrativo de responsabilizao interna do servidor.
Reitere-se a evidncia: no h como confundir o processo de impeachment, que
versa sobre a prtica de crimes de responsabilidade e tem o objeto acima referido,
com o processo administrativo disciplinar, que tem por fim a aplicao de sanes
administrativas - como a advertncia, a suspenso e a demisso - ao servidor que
tenha violado seus deveres funcionais. Ademais, enquanto o primeiro levado a
efeito pelo Poder Legislativo, o segundo conduzido no mbito interno do Poder a
que pertence o servidor acusado.
Pois bem: nenhum processo administrativo disciplinar fora instaurado contra o
impetrante. A denncia oferecida perante o Presidente da Assemblia Legislativa
lhe imputava a suposta prtica de crime de responsabilidade, previsto na Lei n2
1.079/50. Assim, no tem aplicabilidade ao caso o art. 163 do Estatuto dos Servidores
Pblicos do Estado. Ainda que assim no fosse, isto , ainda que o consulente
estivesse respondendo a processo administrativo disciplinar, o aludido dispositivo

12 O dispositivo tem o seguinte teor: "Art. 172. O servidor que responder a processo disciplinar s poder
ser exonerado a pedido, ou aposentado voluntariamente, aps a concluso do processo e o cumprimento
da penalidade, acaso aplicada" .
13 O dispositivo tem o seguinte teor: "Art. 163. O funcionrio que estiver respondendo a processo
disciplinar no poder, antes de seu trmino, ser exonerado a pedido, nem se afastar do servio, a no
ser em virtude de licena por doena, suspenso preventiva, priso administrativa ou priso em flagrante" .
170

no teria o condo de impedir os efeitos de sua exonerao para os fins do processo


de impeachment.
De fato, o que pretendeu o Estatuto foi tornar a exonerao inoponvel
Administrao Pblica, de modo a evitar que o servidor se subtrasse aplicao da
sano administrativa por meio deste procedimento. O dispositivo estatutrio, portanto, tem sua aplicabilidade limitada ao mbito do processo disciplinar, com vistas
a assegurar a aplicao da pena administrativa, no se estendendo a processos de
outra natureza.

V. Os crimes de responsabilidade a serem definidos em lei especial, como prev


o pargrafo nico do art. 85 da Constituio Federal, s podem ser os que
correspondam s figuras tpicas constantes do corpo do dispositivo. Trata-se de
matria de reserva constitucional, insuscetvel de extenso discricionria por
parte do legislador
Todas as Constituies republicanas brasileiras, a partir de 1891, capitularam,
em carter esquemtico, as figuras tpicas referentes aos crimes de responsabilidade,
prevendo sua definio em lei ordinria especial. A Constituio em vigor explicita,
nos sete incisos do art. 85, j reproduzidos no captulo I deste parecer, os bens
jurdicos a serem tutelados mediante a imputao de crimes de responsabilidade. O
pargrafo nico do artigo prev expressamente: "Esses crimes sero definidos em
lei especial, que estabelecer as normas de processo e julgamento" .
A Constituio, como se constata singelamente, atribuiu ao legislador infraconstitucional a disciplina substanti va e processual da matria, salvo naquilo que reservou
para si prpria. Assim, por exemplo, no poder a lei ordinria, ao cuidar do processo,
dispor acerca das competncias da Cmara e do Senado de modo diverso do j feito
pelo constituinte. Da mesma forma, ao tratar das definies dos crimes, no poder
incluir categoria diversa das que se encontram no elenco do art. 85. intuitivo que
seja assim, como captou a pena sempre arguta de Jos Afonso da Silva, in verbis:
"Todos esses crimes sero definidos em lei especial, que estabelecer as normas
de processo e julgamento (art. 85, pargrafo nico, j existindo a propsito a Lei
n 1.079/50), respeitados naturalmente as figuras tpicas e os objetos materiais
circunscritos nos incisos do art. 85." 14 (grifos acrescentados).
possvel afirmar, por via de conseqncia, que os crimes de responsabilidade
se submetem, no direito brasileiro, a um regime de tipologia constitucional estrita,
cabendo ao legislador ordinrio to-somente explicitar e minudenciar prticas que
se subsumam aos tipos constitucionais.
A Lei n2 1.079/50, que, como j assinalado por mais de uma vez, reconhecida
como a lei de que trata o pargrafo nico do art. 85 da Constituio, reserva os oito
captulos de seu Ttulo I definio dos crimes de responsabilidade, seguindo o

14

Direito Constitucional Positivo, 1997, p. 519.


171

roteiro da previso constitucional. Assim, as diversas figuras tpicas e objetos jurdicos elencados nos incisos do art. 85 so, um a um, regulamentados nos arts. 51.! a
12 da Lei.
Nada obstante, em um dispositivo especfico, a Lei 1.079/50 perde a sintonia
com a Lei Maior: o art. 11, inserto no Captulo VII, tipifica como crimes de
responsabilidade condutas que no tm correspondncia na matriz constitucional.
Com efeito, tal preceptivo versa sobre "crimes de responsabilidade contra a guarda
e o legal emprego dos dinheiros pblicos", figura tpica que no consta do elenco
do art. 85 da Constituio.
A existncia do art. 11 da Lei n 1.079/50, no entanto, facilmente explicvel.
que a Constituio de 1946, sob cuja gide a Lei nl.! 1.079 foi editada, estabelecia,
no inciso VII de seu art. 89, precisamente, a figura tpica do crime de responsabilidade contra "a guarda e o legal emprego dos dinheiros pblicos", como haviam
feito todas as Constituies at ento. 15 Desse modo, era natural que a lei infraconstitucional destinasse um de seus captulos definio de condutas que configurariam
tal tipo penal. Todavia, esta figura tpica foi suprimida dos textos da Constituio
de 1967 e da Emenda Constitucional n O1/69, no havendo sido reproduzida na
Constituio de 1988.
A supresso de um dos tipos do elenco constitucional de crimes de responsabilidade produz, em ltima anlise, os efeitos de uma abolitio criminis. Com efeito,
todos os fatos anteriormente criminalizados tomam-se, ipso facto, atpicos, no mais
ensejando qualquer conseqncia na esfera da responsabilidade poltica. Coerente
com a premissa de que todas as figuras tpicas dos crimes de responsabilidade
encontram-se sujeitas a regime de reserva constitucional estrita, inarredvel a
concluso de que o art. II da Lei n 1.079/50 no foi recepcionado pela ordem
constitucional vigente.
Segundo relato do ilustre consulente, instrudo com os documentos do processo, a nica imputao que pesa contra seu cliente a de "ordenar despesas no
autorizadas por lei ou sem observncia das prescries legais relativas s mesmas" ,
conduta prevista, precisamente, no art. 11, n 1, da Lei n2 1.079/50, que trata dos
crimes de responsabilidade contra a guarda e o legal emprego dos dinheiros
pblicos.
No resta dvida, portanto, que a acusao atribui ao impetrante a prtica de
fato manifestamente atpico (ao menos do ponto de vista dos crimes de responsabilidade), uma vez que a norma legal incriminadora que lhe dava suporte foi revogada
ainda em 1967, pela Constituio Federal editada naquele ano. 16 Embora irrelevante
para a hiptese aqui examinada, ainda que a revogao se tivesse operado aps a
prtica do fato, o efeito seria idntico, por fora da abolitio criminis.

CF 1989, art. 54, 72; CF 1934, art. 57, g; CF 1937, art. 85, d.
16 A jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal no sentido de que a nova Constituio revoga as leis
anteriores, quando com ela incompatveis, antiga, havendo sido recentemente ratificada, aps ampla
discusso, no julgamento da ADln n~ 2, da qual foi relator o ento Ministro Paulo Brossard. Sobre o
tema. v. nosso Interpretao e aplicao da Constituio, Ed. Saraiva, 19%, p. 64 e ss.
15

172

fora de dvida, por outro lado, que o Poder Judicirio est autorizado a exercer
o controle da legalidade sobre o processo de impeachment, salvaguardando eventual
direito subjetivo violado, conforme o j mencionado entendimento consolidado na
jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal. A hiptese em questo enseja, de modo
claro e inequvoco, o judicial review. Confira-se, a propsito, significativo trecho
do voto do Ministro Seplveda Pertence no julgamento do Mandado de Segurana
n2 21.546-DF, in verbis:
"Desse modo, Senhor Presidente, no excluo, por exemplo, que caiba ao Poder
judicirio a verificao da existncia, em tese, da imputao de um crime de responsabilidade, dada a exigncia constitucional, que peculiar ao nosso sistema, de
sua tipificao em lei, ainda que no exclua a ampla discricionariedade e a exclusividade do juzo do Senado na concretizao dos conceitos indeterminados da
definio legal tpica dos crimes de responsabilidade. " (grifos acrescentados).
Como se v, admite o Ministro Seplveda Pertence, como no poderia deixar
de ser, que o Poder Judicirio exera controle sobre a tipicidade dos fatos objetos
de imputao em processo por crime de responsabilidade. A ressalva quanto
margem de discricionariedade das Casas legislativas correta, mas no interfere
minimamente com o caso vertente. que a verificao da atipicidade da imputao
no depende aqui da anlise de fatos ou provas, sendo pura questo de direito.
Tambm no se est diante da concretizao de conceitos legais indeterminados, que
estariam a cargo exclusivo do Poder Legislativo.
A anlise da atipicidade, na hiptese, depende de raciocnio puramente jurdico.
Cuida-se, apenas, de reconhecer que o fato imputado ao impetrante no enseja a
instaurao de processo por crime de responsabilidade, pois o dispositivo legal que
continha tal previso foi revogado. Estabelecida a premissa, a concluso inafastvel: deve o Poder Judicirio determinar o trancamento do processo de impeachment
instaurado contra o impetrante, eis que fundado em imputao de fato manifestamente atpico.

VI. Concluso
Em face do que foi exposto, e ratificando as proposies enunciadas ao incio
do presente estudo, possvel compendiar as idias aqui desenvolvidas nas seguintes
concluses:
1. No legtima a instaurao de processo por crime de responsabilidade contra
acusado que j tenha deixado o cargo pblico que ocupava;
2. vista da legislao aplicvel - Lei 1.079/50, Constituio do Estado de
Santa Catarina e Regimento Interno da Assemblia Legislativa do Estado de Santa
Catarina - , a instaurao do processo por crime de responsabilidade somente se d
pela aprovao do projeto de decreto legislativo apreseO'tado pela Comisso Especial,
cujo objeto especfico , precisamente, a autorizao para deflagrao do impeachment;
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3. O que impede a instaurao do processo por crime de responsabilidade o


fato de o agente poltico haver deixado o cargo, sendo irrelevante, para este fim, se
a hiptese foi de renncia ou exonerao.
4. A lei ordinria s pode definir como crimes de responsabilidade as figuras
tpicas constantes do elenco constitucional do art. 85. Suprimida, por Constituio
superveniente, hiptese existente nas Cartas anteriores, perdem a vigncia os dispositivos da Lei 1.079/50 que desenvolviam a figura tpica abolida.
como me parece.

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