CRECIMIENTOECONMICO,DESIGUALDADYPOBREZA

RealAcademiadeCienciasMoralesyPolticas

IntervencindelAcadmico

AlfonsoNovalesCinca
21deJuniode2011


Introduccin
Disear la poltica econmica ms adecuada para el logro de un determinado
objetivoes,sinduda,unadelasreasdelaTeoraEconmicaconmayortrascendencia
social. El problema es siempre complejo, pues es preciso estimar las interrelaciones
que existen entre los instrumentos disponibles as como la magnitud de sus posibles
efectos sobre el objetivo escogido, para poder decidir cules son los instrumentos
idneos y la intensidad con que deben utilizarse. Y la eleccin previa de objetivo es
crucial, puesto que la poltica econmica que es ptima para el logro de un
determinadofin,noloserparaconseguirunobjetivodiferente.
Peroculdebeserelobjetivoelegido?Habitualmente,lapolticaeconmica
sediseaalrededordelasperspectivasdecrecimientosostenidodeundeterminado
pas o rea econmica, y discrepancias en la tasa de crecimiento alcanzada, tan
pequeas que podran explicarse por los niveles de precisin estadstica con que se
trabaja, son a menudo objeto de un encendido debate. Pero existen tambin
instituciones internacionales, como elBanco Mundial o elCentro de Desarrollo de la
OCDE,quetienencomoobjetivopotenciareldesarrolloeconmicoy,concretamente,
laluchacontralapobreza.Parecenpreocupacionesdiferentes,yconvienepreguntarse
acerca de la posible sintona o, en su caso, antagonismo, entre la persecucin del
crecimientoeconmicoporunlado,ylaeliminacindelapobreza,porotro.Esteser
elcontenidodemiintervencin.
Antes de comenzar, fijemos algunos criterios: me referir como pobreza
absolutaalnmerodeciudadanosqueenundeterminadopasvivenpordebajodeun
ciertoumbralderenta,queelBancoMundialsuelefijaren1$2$porda,traducidoa
moneda y precios locales. Claramente, este concepto se refiere a la capacidad de
satisfacerlasnecesidadesmnimasdesubsistencia.Porsuparte,lapobrezarelativase
mideatravsdelnmerodeciudadanosconrentainferioraundeterminadoumbral
especfico de cada pas, como puede ser el 50% de su renta media. Por ltimo, la
intensidad de la pobreza se mide mediante la denominada brecha de pobreza
(povertygap),quetieneencuentanoslolaproporcindepobres,sinoelgradoen
queloson.
En1970,1.400millonesdepersonas,casiun40%delapoblacinmundial,viva
bajolalneadepobrezade1$/da;en1990,dichatasadepobrezasehabareducidoal
26%pero,debidoalcrecimientopoblacional,elnmerodepobreseraelmismo.Enel
ao2000lapoblacinmundialexcedade6milmillonesdepersonas.Unadecada5
personas, 1.200 millones, vivan con menos de 1$/da. La mitad de la poblacin

mundial,casi3milmillonesdepersonas,vivaconmenosde2$porda.EnlaOCDE,
con1.300millonesdepersonas,nohabaincidenciadepobrezaabsoluta.
La desigualdad es un concepto diferente, pero relacionado con la pobreza, al
que aludir extensamente. Se refiere habitualmente a las diferencias de renta entre
ciudadanos, y se mide mediante la comparacin entre la renta percibida por
determinados porcentajes de la poblacin de mayor y menor renta: a modo de
ejemplo,podradecirsequelarentadel10%delapoblacinconmayorrentaenun
determinadopases15vecessuperioraladel10%delapoblacinconmenorrenta.
Alternativamente, la desigualdad puede medirse a travs de los ndices de Gini o de
Atkinson,quesebasanentodaladistribucindelarenta.
En2000,el20%msricorecibael74%delarentamundial,yel2%msricode
lapoblacinmundialposealamitaddelariquezamundial,mientrasqueel20%ms
pobre reciba nicamente el 2% de la renta. El Producto Interior Bruto de las 48
naciones ms pobres, una cuarta parte de los pases del mundo) es menor que la
riqueza de las tres personas ms ricas. Por mucho que sean conocidas, estas cifras
revelan la tremenda magnitud del drama humano que se vive fuera del reducido
ncleodenuestrassociedadesdesarrolladas.
Adems,creoqueelanlisisylaevaluacindelasimplicacionesquetienenla
pobreza y la desigualdad debe realizarse de manera diferenciada en tres tipos de
pases: las economas desarrolladas, las economas en desarrollo que presentan una
evolucin positiva de su renta media, y los pases que forman lo que P. Collier
denomina el Club de la Miseria (Bottom Billion), pues la incidencia de la pobreza
absolutaylagravedaddelasimplicacionesdelassituacionesdedesigualdadypobreza
esmuydistintadeunoaotrogrupo.Esevidentequelasconsecuenciasdeteneruna
rentainferioraun50%delamedianacionalnosonlasmismasenpasescomoEEUUo
EspaaqueenpasesdelfricasubSahariana.Porotraparte,enlospasesdelaOCDE
no hay incidencia de pobreza absoluta, pero hay situaciones claras de desigualdad y
pobrezarelativa.
EnTheSpiritLevel,RichardWilkinsonyKatePickett,utilizandatosdelHuman
DevelopmentReportde2006,calculandolasvecesquelarentadel20%deciudadanos
de mayor renta excede de la del 20% de ciudadanos con menor renta. Entre los 23
pases considerados, Singapur con 9,8 veces, EEUU con 8,2 veces y Portugal con 8,0
aparecencomolos3pasesconmayordesigualdad,mientrasqueJapncon3,8veces,
yFinlandia,Noruega,SueciayDinamarca,connivelesligeramentemsaltos,aparecen
comolospasesconmenordesigualdad.Enestarelacin,Espaaapareceenlazona
media,conunndicede5,4,similaraldeFranciayCanad.

Establecidos estos conceptos bsicos, volvamos a considerar los posibles

objetivos de la poltica econmica. Indudablemente, una rpida eliminacin de la
pobreza absoluta debe ser el objetivo prioritario de la economa del desarrollo. Para
ello,estbastanteestablecidoqueelmejormecanismoesuncrecimientoeconmico
robusto1pues,dadaunadeterminadadistribucindelarenta,lapobrezaabsolutaes
consecuencia de una reducida renta media. Por su parte, la pobreza relativa est
relacionada con la desigualdad en la distribucin de la renta; su reduccin es un
objetivo menos urgente que la lucha contra la pobreza absoluta, pero es asimismo
importante.Demodoqueloscambiosenpobrezaseproducen,bienporvariaciones
en la renta media, o bien por cambios en la distribucin de la renta y, por tanto, el
verdadero reto en el diseo de la lucha contra la pobreza reside en entender las
posiblesinteraccionesentrecrecimientoeconmicoydistribucin.Enesteanlisisde
relaciones entre crecimiento, desigualdad y pobreza, resaltar lo que considero que
son los tres resultados fundamentales, antes de analizar las propuestas de poltica
econmicaapropiadasparalaluchacontralapobreza.
Elefectodelcrecimientosobreladesigualdad
Parecerazonablepensarquelapreocupacinltimadeungobiernodebeserel
bienestardesusciudadanos.Porconsiguiente,silapolticamacroeconmicasedefine
entornoalatasadecrecimientodelProductoInteriorBrutoesporqueseconsidera
queestablecerelentornoquepermitadesarrollarlasposibilidadesdecrecimientode
una economa y mantenerlas de manera estable es un buen modo de maximizar el
bienestar.Y,sinembargo,latasadecrecimientodelPIB,utilizadaenlapresentaciny
seguimiento de la poltica macroeconmica, proporciona una indicacin muy
incompleta de lo que sucede en el pas, al no recoger el modo en que la renta
generadapordichocrecimientosedistribuyeentrelapoblacin.
Elcrecimientoeconmicoinfluyesobrelaasignacinderecursosentresectores
productivos, sobre los precios relativos de los bienes, sobre las remuneraciones que
reciben losfactores productivos (trabajo, capital fsico,capital humano, tierra)y,por
consiguiente,tambinsobreladistribucindelarenta.Salvoquestacrecieraenla
misma proporcin para todos los ciudadanos, su distribucin variar con el
crecimiento,aunqueesfcilimaginarcircunstanciasbajolascualesdichocrecimiento
pueda conducir tanto a una distribucin de la renta ms igualitaria como a una
distribucin ms desigual. Cul sea el sentido de tal efecto depender de muchos

1
K.Deininger y L.Squire (197), Economic Growth and Income Inequality: Reexamining the Links,
FinanceandDevelopment,march,3841.DollaryKraay(2002),Growthisgoodforthepoor,Journal
ofEconomicGrowth,7,195225.M.Ravallion(2001),Growth,Inequality,andPoverty:LookingBeyond
the Averages, World Development, 29(11), 180315, Bourguignon (2004), The povertygrowth
inequalitytriangle,TheWorldBank,manuscrito

factores,comoculesseanlasfuentesdelcrecimiento,laparticipacindelosfactores
en la generacin de la renta, o el grado de concentracin en la propiedad de los
mediosdeproducciny,endefinitiva,delosmecanismosdedistribucin.Peroesclaro
que,sisepersiguelareduccindelapobreza,elefectoqueelcrecimientopuedatener
sobreladistribucindelarentaesunaspectofundamental,porloquetambinloes
entender los condicionantes del impacto redistributivo del crecimiento econmico.
Pasemosaanalizarestacuestin.
Hastahacenomuchosaos,lahiptesisdeKuznets(1955)yLewis(1954)2era
la ley ms conocida acerca de dicho impacto redistributivo: en las fases iniciales de
desarrollo se produce un trasvase de trabajadores desde sectores de baja
productividadybajadesigualdadasectoresdealtaproductividadydesigualdadmedia,
generndoseasunaumentoenladesigualdadglobal.Esteprocesodesaparececonel
mayor desarrollo, por lo que incrementos adicionales de renta reducen entonces la
desigualdad. El resultado final es que la desigualdad aumenta inicialmente con el
desarrollo, reducindose posteriormente a partir de niveles suficientemente altos de
renta.
Pero, como explic nuestro compaero JaimeTerceiro Lomba en suponencia
de 2006 en esta Academia (Sobre la desigualdad), contrariamente a los resultados
obtenidos en los estudios iniciales, la evidencia emprica no ha sido favorable a esta
hiptesis. Conviene hacer un parntesis metodolgico: Hay tres razones por las que
puedenoaparecerevidenciaempricaacercadeunahiptesisdeestetipo:una,queel
efectoquesebuscanoexistaprcticamenteenningnpas;otra,queelefectoexistay
seadelmismosignoentodoslospases,perosiendomuyheterogneoenintensidad,
sumagnitudsemidaconunaprecisinmuyreducida;unatercera,queelefectoexista
en unos pases, mientras que en otros se produzca el efecto contrario, y la
compensacin de resultados puede generar un efecto estimado nulo, que puede
conducirainterpretacionesequvocas. Loquesugiereademsque,comomuestraun
nmero creciente de trabajos, el anlisis del desarrollo de cada pas como un caso
especficopuederesultarmsfructfero.
Esta ltima interpretacin es la que considero aplicable a la hiptesis de
KuznetsLewis. La dificultad para detectar empricamente un efecto del ritmo de
crecimientoeconmicosobreladesigualdadnosedebeaquedichoefectonoexista,
sinoaqueesespecficodelascondicionesdecadapas,comomuestranlosestudios
de casos disponibles. A modo de ejemplo, Ferreira y Paes de Barros (1998) y

2
Kuznets,S.(1955),Economicgrowthandincomeinequality,AmericanEconomicReview,45:128.
Lewis,W.A.(1954),Economicdevelopmentwithunlimitedsuppliesoflabour,ManchesterSchoolof
EconomicandSocialStudies,22(2)13991.

Bourguignon, Ferreira y Lustig (2003) explican cmo el dbil crecimiento en Brasil3

durante el prolongado perodo desde 1976 a 1996 no tuvo grandes consecuencias
negativas sobre la desigualdad debido a que una mayor escolarizacin, unida a un
descenso en la tasa de natalidad, ambos con un efecto reductor de la desigualdad,
compensaron el incremento en sta que pudiera haberse derivado del dbil
crecimiento.
Esteeselprimerresultadoquequieroresaltar:elcrecimientoeconmicotiene
efectos prcticamente inevitables sobre la desigualdad, aunque el signo e intensidad
detalesefectosdependen,porunlado,delavelocidadydelosaspectosestructurales
delcrecimientoy,muyenparticular,delmecanismodistributivodominante,queest
determinado en buena medida por la calidad de las instituciones polticas y
econmicas.Pero,deacuerdoconlaconceptualizacindeladinmicainstitucionalde
Acemoglu,JohnsonyRobinson(2005)4lasinstitucionespolticasyeconmicassonde
naturalezaendgena,evolucionandoenunprocesoenelquelasinstitucionespolticas
de facto, o instituciones polticas informales, junto con los valores sociales vigentes,
delimitanlaestructuradelasinstitucioneseconmicas;stas,asuvez,influyensobre
el resultado econmico y determinan la distribucin de la renta, y el mecanismo
distributivo determina la estructura futura de las instituciones polticas y los valores
socialesdominantes.
Precisamente la peculiaridad de efectos que el crecimiento econmico tiene
sobreladesigualdadsugiereque,sibienhaylugarparapolticasintervencionistasque
favorezcan un posible impacto redistributivo del crecimiento, a las que luego me
referir,stasdebenserdiseadasespecficamenteparacadacaso,ynotienesentido
trasplantarpolticasdeuncontextoeconmicoinstitucionalaotromuydiferente.
Elefectodeladesigualdadsobreelcrecimiento
A diferencia de la diversidad de efectos que el crecimiento puede tener sobre la
desigualdad de la renta, parece claro que la desigualdad puede ser un freno al
crecimiento econmico, a travs del deterioro institucional y de la ausencia de
incentivos al esfuerzo. Hay varios canales a travs de los cuales se produce este
impacto.

3
BourguignonF.,F.FerreirayN.Lustig(2005),TheMicroeconomicsofIncomeDistributionDynamicsin
East Asia and Latin America, Washington, DC: The World Bank, as como la discussion general en
Bourguignon, F. (2004),The Effect of Economic Growth on Social Structures, (The Handbook of
EconomicGrowth,AghionyDurlauf,editores,Amsterdam:Elsevier).
4

Acemoglu, D., S. Johnson y J.A. Robinson, 2005, Institutions as a fundamental cause of longrun
growth,captulo6enHandbookofEconomicGrowth,volume1,AghionyS.N.Durlaufeditors,Elsevier.

Una primera lnea explicativa se basa en argumentos de calidad institucional. El

crecimiento est determinado por la acumulacin de distintos tipos de activos
productivos, incluyendo capital fsico y capital humano, y del conocimiento preciso
para la produccin. Los incentivos para poner en marcha tales procesos de
acumulacin, aprendizaje e innovacin descansan en la capacidad de los ciudadanos
deapropiarseprivadamentedelfrutodesuesfuerzoyestacapacidaddepende,asu
vez, de las polticas impositivas y regulatorias y de la calidad de las instituciones
econmicas y polticas, en definitiva. La desigualdad contribuye al deterioro
institucional, con instituciones polticas informales (de facto) deficientes. En tales
sociedades,pequeosgruposacumulanunimportantepoderpolticoquelespermite
hacer lobby proponiendo polticas que les benefician, pero que pueden ser dainas
para el resto de la economa y para el crecimiento, y su capacidad para bloquear
cambiosnormativosquepodrancontribuirareducirsignificativamentelapobrezaes
enormemente contraproducente. El clientelismo poltico excluye entonces de la
generacinderentasaunapartedelapoblacin,losnoafinesalaclasedirigente,que
pueden tener mayor potencial de dinamismo. En estas sociedades con importantes
conflictosdistributivosseaplicarnpolticasmenospropensasalaapropiacinprivada
ymsfavorablesaladesviacinderentas(rentseeking)porpartedelosgruposafines
al poder, con una menor proteccin de los derechos de propiedad, y con la natural
consecuenciadeunamenoracumulacindeactivosyunmenorcrecimiento.Enestas
condiciones, plantearse polticas de correccin de la desigualdad para mejorar el
crecimientoesunejercicioacadmicoftil.
Un segundo canal lo constituyen las imperfecciones en los mercados de
capitales. Los individuos pobres no tienen las mismas oportunidades que los ricos
porque no pueden permitirse los mismos niveles de educacin, o porque no pueden
acceder a los crditos que precisan para comenzar sus negocios, o al seguro que
permita cubrir las posibles contingencias de una hipottica actividad productiva. La
imperfeccindelosmercadospuedevenirenlaformadeunmayorcostedeaccesoal
crdito, o de mayores exigencias de colateral. Por este mecanismo, la asimetra
informativacaractersticadelosmercadosfinancieroshacequelospasesconmayor
desigualdad y alta pobreza absoluta infrautilicen su potencial productivo y de
crecimiento respecto de los pases con un menor nmero de pobres o con una
distribucin de renta ms igualitaria, pues prstamos que seran buenos no son
concedidos,ylossolicitantescontinansiendomspobresdeloquepodransersiel
mercado de crdito hubiese funcionado correctamente. Este mecanismo no explica
cmo se origina la desigualdad inicial, pero explica que la denominada trampa de
pobrezaopovertytrappuedapersistirdurantemuchotiempo.

Untercermecanismosurgecomoconsecuenciadelaausenciadeincentivos5,
que ayudaa explicar cmo un nivel muy reducido de desigualdadde rendimientos
son contraproducentes para el crecimiento: por un lado, una distribucin de renta
artificialmenteigualitaria,alimponerlaigualdadderemuneracinalesfuerzo(comose
haobservadoeneconomasdeEuropadelEsteduranteelrgimencomunista)difiere
de la distribucin ptima, que se basa en valorar las diferencias de talento, mrito y
esfuerzo y, por ello, inhibe el crecimiento al reducir los incentivos al esfuerzo y
estimular un comportamiento de freerider. Sin embargo, tambin existe evidencia
empricaacercadequeunaciertadesigualdadderendimientosenlapartealtadela
distribucin de la renta, que refleje la capacidad de los potenciales inversores de
apropiarsedelarentabilidaddesusproyectosdeinnovacin,puedeserpositivapara
elcrecimiento.
Por ltimo, los costes asociados a una elevada desigualdad pueden asimismo
erosionar la cohesin social, pues al aumentar la brecha entre ricos y pobres,
aumentan las actividades criminales e ilegales junto con los costes de transaccin
relativosalaseguridadenlaactividadempresarialyalcumplimientodeloscontratos.
Una desigualdad elevada puede generar asimismo una mayor inestabilidad poltica,
conduciendo a niveles de inversin subptimos.6 Adicionalmente, los niveles de
violencia, generalmente ms elevados en sociedades ms desiguales7 (Latinamrica,
frica subSahariana) y en regiones de rpido crecimiento (Europa del Este, Asia
Central, Rusia) constituyen una carga social y econmica que puede frenar el
crecimiento, tanto por los recursos necesarios para su eliminacin, como por la
incertidumbre que generan acerca del respeto a los derechos de propiedad, entre
otrosaspectos.
El segundo resultado que quiero resaltar es que el efecto negativo de la
desigualdadsobreelcrecimientosedebeatresfactores:a)ladificultaddeaccesoalos
medios econmicos que posibiliten el desarrollo, b) una excesiva igualdad de
rendimientosdelesfuerzoyc)lanaturalezadelasinstitucionespolticasyeconmicas.
As pues, las instituciones vigentes juegan un doble papel, condicionando tanto los
efectosdistributivosdelcrecimiento,comoelfrenoqueladesigualdadpuedeimponer
sobreelcrecimientoeconmico.

F.FerreirayM.Ravallion(2010),Povertyandinequality:theglobalcontext,captulo24enTheOxford
HandbookofEconomicInequality.
6

G.Bertola(1993),Factorsharesandsavingsinendogenousgrowth,AmericanEconomicReview,83,
118498
7

A.Alesina y R.R.Perotti (1996), Income distribution, political instability, and investment, European
EconomicReview,40(6),12031228

Crecimientoeconmicoyluchacontralapobreza
Aun con todos los condicionantes que imponen los niveles de desigualdad,
existe clara evidencia emprica acerca de que un crecimiento econmico ms rpido
viene generalmente asociado con una mayor reduccin de la pobreza. De hecho, es
difcil encontrar pases en los que la pobreza y la renta per cpita hayan crecido o
decrecidosimultneamenteduranteperiodosampliosdetiempo.Peroqugradode
reduccin de pobreza puede esperarse mediante un impulso al crecimiento? Las
estimacionesdisponiblessugierenqueun1%deincrementoenrentaoenelgastoen
consumoenlapoblacintotalreducelaproporcindepersonasviviendopordebajo
delumbraldepobreza,enmedia,entreun2%yun3%,yesteesunefectonotable.8
Sin embargo, no es el nico factor explicativo de las variaciones en pobreza pues,
comomuestraF.Borguignon(2003),elritmodecrecimientodeunaeconomaexplica
sloun26%delosdescensosenelnmerodepobres,reflejandolaexistenciadeotros
factores determinantes relevantes, posiblemente las diferencias en calidad
institucional.
Esto explica que exista mucha heterogeneidad: unos pases experimentan
rachas de crecimiento elevado sin apenas reduccin de pobreza, mientras otros han
conseguidodescensosenpobrezaconuncrecimientolimitado.Eltercerresultadoque
queradestacar,seobtieneenelanlisiscomparadodelosepisodiosdereduccinde
pobreza en una amplia muestra de pases9 indica que la capacidad del crecimiento
econmicoparareducirlapobrezaesmenorcuantomayorseaelgradodedesarrollo
delpas,ytambincuantomayorseaelnivelinicialdedesigualdadpues,comoyahe
analizado,ladesigualdadcondicionaladistribucindelosnuevosrecursos.Peroexiste
un efecto adicional, pues como coment al inicio, la desigualdad vara con el
crecimiento,sibienenunsentidonounvocamentedeterminado;demodoquesiel
crecimiento econmico genera desigualdad, entonces el efecto total del crecimiento
sobre la pobreza ser menor que el efecto parcial, que resultara manteniendo
constanteladistribucindelarenta.Siseproduceunfuertedeterioroendesigualdad,
la pobreza podra llegar a aumentar en respuesta al crecimiento econmico. En
definitiva, los cambios en desigualdad inducidos por el crecimiento, favorables o
desfavorables,sontotalmenterelevantesenlaluchacontralapobreza.
La desigualdad esticamentecuestionable ens misma,ycomo tal surge con
frecuencia en los debates en esta Academia y, por s solos, los aspectos ticos ya
justificaran una intervencin sobre el posible efecto redistributivo del crecimiento.

8
M.RavallionyS.Chen(1997),WhatCanNewSurveyDataTellUsaboutRecentChangesinDistribution
andPoverty?WorldBankEconomicReview,11/2:35782.
9

F.Bourguignon(2003)[Thegrowthelasticityofpovertyreduction,enInequalityandGrowth:Theory
andpolicyimplications,editadoporT.EicheryS.J.Turnovsky].

Existe tambin una creciente inquietud entre los investigadores en ciencias sociales
acercadeladesigualdadcomofuentedeproblemasyconflictossocialesyeconmicos
de muy diverso cariz, desde sanitarios a educativos y de seguridad, suficientes para
justificar la lucha contra la desigualdad. En su libro The Spirit Level, Richard
Wilkinson y Kate Pickett aportan evidencia emprica a este respecto, argumentando
que la desigualdad dentro de un pas est en la raz de muchos males, desde la
incidencia de enfermedades, a los malos resultados escolares, la violencia, la
esperanzadevida,losembarazosdeadolescentes,resultadoseducativos,consumode
drogas, etc., una visin que parece estar ganando en aceptacin. Que la evidencia
empricaensulibroprovengadeeconomasdesarrolladas(lospasesdelaOCDE)ode
losestadosdeEEUU,lahaceanmssignificativa,puesnocabesinoesperarquela
influenciadeladesigualdadcomoposiblecausadetalesproblemasseaanmayoren
economasmenosdesarrolladas.Pero,desdelapticadelaluchaporlaeliminacinde
la pobreza, los resultados que antes apunt confieren pleno sentido a dedicar
esfuerzosenlareduccindeladesigualdad,lograndoloqueseconocecomoundoble
dividendo: en igualdad de condiciones, una menor desigualdad permite lograr un
mayor crecimiento, y tambin que ste tenga un mayor impacto reductor de la
pobreza.
Al definir los elementos de la batalla para reducir la desigualdad, considero
importantes los recientes enfoques que sugieren distinguir entre desigualdad de
oportunidades,porunlado,ydesigualdadenelrendimientoeconmicoobtenidodel
esfuerzo,porotro.Discutiracercadequentendemosporigualdaddeoportunidades
podrallevarnosaundebatedeenormeinters,peromuylejosdelobjetivodeesta
intervencin, y de la capacidad de quien les habla. En un sentido tico o de justicia
social, podramos quiz vincular la igualdad de oportunidades a las capacidades
definidas por Sen y Nussbaum.10 Pero desde una perspectiva estrictamente
econmica,queeslaquemeorientaenestaintervencin,cabeentenderlaigualdad
deoportunidadesenuntripleplano:a)igualdaddeaccesoalaeducacin,b)igualdad
enelaccesoalcrdito,c)igualdadeneltratamientodetodoslosciudadanosporparte
delaAdministracin,conuncumplimientoannimodelasnormas.
No cabe sino esperar que la desigualdad de oportunidades tenga un efecto
negativosobreelcrecimiento;dehecho,yacomentsobrelasdificultadesdeacceso
alcrditoporpartedelapoblacincomouncanalporelcualladesigualdadfrenael

10

M.C.Nussbaum,(2011),Creatingcapabilities:thehumandevelopmentapproach,TheBelknapPress
ofHarvardUniversityPress.A.Sen,(1999),Developmentasfreedom,NewYork,Knopff.A.Sen,(2009),
Theideaofjustice,HarvardUniversityPress,Cambridge,MA.SegnNussbaum((2011),p.33),unorden
politicodecentedebeaseguraratodossusciudadanosalmenosunnivelmnimodediezcapacidades
centrales(eningls):1)Life,2)Bodilyhealth,3)Bodilyintegrity,4)Senses,imaginationandthought,5)
Emotions, 6) Practical reason, 7) Affiliation, 8) Other species, 9) Play, 10) Control over ones
environment:a)Political,b)Material.

10

crecimiento econmico. Por otro lado, la desigualdad de rendimientos del esfuerzo

puede tener una relacin positiva o negativa con el crecimiento. En tal situacin, la
relacinempricaentredesigualdadglobalycrecimientoesambiguaypuederesultar
nula, en funcin de cul de los dos componentes predomine en un pas. Trabajar en
arasdelaigualdaddeoportunidadesescentralenlaluchacontralapobreza,aunque
setratedeunprocesolento,porqueestetipodedesigualdadpuedefrenarelproceso
de reformas que impulsa el crecimiento, mientras que las polticas contra la
desigualdadderendimientossuelensercontraproducentes.
Implicacionesparalapolticamacroeconmica
Desde la perspectiva de la poltica econmica, cmo debe establecerse la
lucha contra la pobreza? En pases donde hay una clase dominante prxima a los
gobernantes, las instituciones polticas y econmicas pondrn en marcha un
mecanismo redistributivo deficiente, en el que la clase dirigente se apropiar de la
renta generada con el crecimiento econmico, y la reduccin de la pobreza ser
mnima. Desafortunadamente, existe una notable correlacin entre el grado de
desigualdadylaexistenciadetalclasedominante,porloquelospasesconunamayor
incidenciadepobrezaabsolutasonlosquetienenmayoresproblemasinstitucionales
para salir de tal situacin. En estos casos, el crecimiento econmico slo reducir la
pobreza si el mecanismo distributivo de la renta es suficientemente equitativo,
permitiendoelaccesodenuevosciudadanosalasclasesdirigentesyposibilitandocon
elloquesusvaloressocialespasenajugarunpapelenelprocesodedefinicindelas
instituciones formales e informales. Por esto es necesario combinar polticas de
crecimiento con polticas redistributivas que eliminen los posibles efectos negativos
delcrecimientoeconmicosobreladesigualdad.
Desdelavisinquehedesarrollado,laluchacontralapobrezarequieredeuna
decidida actuacin en tres reas: 1) diseando normas y polticas macroeconmicas
adecuadas para impulsar el crecimiento, 2) impulsando la seguridad jurdica que
posibilite el desarrollo econmico, y 3) aliviando el efecto que sobre la desigualdad
tiene el crecimiento mediante una mejora en la igualdad de oportunidades.
Examinemoslostrestiposdeactuacin.
Como nos recuerda el profesor Carlos Sebastin en su excelente trabajo
Instituciones y Economa realizado para la Fundacin Areces,11 la promulgacin de
normasqueregulanlaactividaddelosagenteseconmicospuedeestarjustificadaen
muchos casos por la existencia de informacin imperfecta entre los participantes en
distintosmercados,peropuedenresultarineficientesparalainversinproductivayla

11

C.Sebastin(2008),Calidadinstitucionalycrecimientoeconmico,captulo1enSebastin,C.,G.
Serrano,J.Roca,yJ.Oss,(2008),EconomaeInstituciones,FundacinRamnAreces.

11

innovacin. As, una deficiente regulacin industrial puede potenciar situaciones de

falta de competencia; el sistema impositivo puede condicionar negativamente las
decisiones de inversin y el esfuerzo laboral, y la regulacin del comercio exterior
puedegenerarunexcesivoproteccionismoodificultarlacompetitividadexterior.Una
correctapolticamacroeconmicaacercadelainflacin,elendeudamiento,eltipode
cambioylostiposdeinters,debeevitardistorsionesmacroeconmicasmediantelas
cuales los grupos dirigentes pueden desviar rentas a su favor12. Generalmente las
normas de mala calidad, entorpecedoras del crecimiento, son consecuencia de
intereses de grupos de poder poltico o econmico, o del inters recaudatorio del
propio Estado, quienes se benefician de las malas regulaciones. Tales distorsiones
reducen el crecimiento econmico pero, por otra parte, su eliminacin no acelera el
crecimiento. Y, como he podido mostrar en investigacin realizada con C. Sebastin,
para explicar las tasas de crecimiento observadas en pases en desarrollo son ms
importantes los factores institucionales que los indicadores de las polticas
macroeconmicaspuestasenprctica.
La segunda lnea de actuaciones se refiere a mejorar la seguridad jurdica y a
configurar una Administracin de Justicia eficaz e independiente, y todo ello
subordinadoalosvaloressocialesycdigosdeconductaqueinfluyenenlaaplicacin
e interpretacin de las normas. Si se opta por luchar contra la pobreza mediante el
crecimientoeconmico,seprecisageneraractividadproductiva.Perolasdecisionesde
creacin de empresas, inversin, innovacin y trabajo estn condicionadas por las
normasenvigor,porlaseguridadquesepercibaendichomarconormativo,yporla
confianzaenpoderdisfrutardelfrutodelesfuerzo,yaquelaactividadempresarialy
especialmente la innovacin, son apuestas a futuro. Si los agentes perciben la
posibilidaddeobtenerunarentabilidadmayorymenosinciertaacercndosealpoder
cuandosteseejercedeformasesgada,yllevandoacaboactividadesineficientes o
incluso actividades que no conllevan generacin de rentas, preferirn hacerlo a
acometer actividades innovadoras. Para evitarlo, es necesario que exista una cultura
decumplimientodecontratosyacuerdos,debidoaquelosincumplidoresrecibenla
censurasocialylaaccincorrectivadelajusticia.Nosepuedeesperarqueaparezcan
empresarios innovadores en equipos y procesos productivos, mejorando la
productividad de los actuales procesos y abriendo nuevos mercados, si estos no
confan en el cumplimiento de las leyes y de los contratos. Por la misma razn, la
proteccindelosacreedoresesfundamentalparaquesedesarrollenunosmercados
decapitalesdondelosempresariospuedanfinanciarse.13

12

D.Acemoglu,S.Johnson,J.RobinsonyY.Thaicharoen(2003),Institutionalcauses,macroeconomic
symptoms:volatility,crisesandgrowth,JournalofMonetaryEconomics,50,49123
13

C.Sebastin(2008),op.citada,pg.2y3

12

La tercera lnea de actuacin se refiere a la bsqueda de la igualdad de

oportunidades,quedebehacerposibleelaccesodetodoslosciudadanosalcrditoy,
con l, al sistema educativo y a las oportunidades de inversin y de creacin de
empresasy,paraello,losmecanismosredistributivosdebenseradecuados.Conviene
resaltarqueeslaredistribucinderiqueza,noladistribucindelarentaloquepuede
generartalefectopositivoparaelcrecimiento.Dehecho,transferenciasderentano
finalistas pueden tener un efecto negativo sobre el crecimiento, al reducir la
rentabilidaddelcapitalfsicoyhumanoydesincentivarelahorroylainversin,loque
hallevadoacuestionaralgunosdelosformatostradicionalesdelaAyudaalDesarrollo.
Existendiversossistemasadicionalesquepuedenfavorecerlaacumulacinde
activosproductivosodeconocimientoy,conello,laigualdaddeoportunidades.Entre
ellos, un cierto tipo de banca concentrada en la concesin de los denominados
microcrditos puede tener un elevado impacto reductor de la pobreza. Otro
mecanismoenestadireccineslaconcesindesegurosfrenteaposiblesfluctuaciones
derenta,queevitenqueenunasituacineconmicadesfavorablelasfamiliasprecisen
desahorrar o sacar a los hijos de la escuela para ponerlos a trabajar, a la vez que
permitan asumir oportunidades productivas de autoempleo. Desde hace unos aos
vienecreciendoasimismolaimportanciadelasllamadastransferenciasinteligentesde
renta (smart transfers) que incluyen algn elemento de condicionalidad, como el
compromisodeasistenciadelosniosalaescuelaolasvisitasalmdico.
Pero no conviene olvidar que, aunque determinadas polticas redistributivas
pueden beneficiar a los pobres directa e indirectamente, lo harn solo si la
redistribucinnodificultalainversin.Estopuedeexplicarqueenelpasado,algunas
polticas redistributivas hayan fracasado a menudo en su intento de beneficiar a los
mspobres.Porejemplo,laredistribucindelatierraentrecampesinospobrescomo
se llev a cabo en Per, no trae como inevitable consecuencia ni el desarrollo
econmico ni la derrota de la pobreza. Debe garantizarse la difusin del know how
empresarial. La prdida del personal tcnico y gerencial que laboraban en las
haciendasmsmodernasfue,alconvertirseencooperativasdeproduccin,unadelas
razones principales para que estas fracasaran. No hubo una poltica decidida de
formacindecuadrostcnicosquereemplazaranalosdesplazados.
Laigualdaddeoportunidadesrequiereasimismoeficaciaytransparenciadelas
Administracionespblicas,evitandolossesgosenlaaplicacindelasnormas,laventa
dederechospblicosylicencias,elclientelismopoltico,ylaintervencindirectadelos
gobiernos.Esprecisoquelasnormasseapliquendemaneraannima,quesecumplan
sindistincin,yquelaregulacinnoimpongarestriccionesinnecesarias.Lossesgosse
producen a favor de grupos o empresas ya establecidos, que gozan de relaciones
especiales con los poderes pblicos, por lo que entorpecen o incluso impiden el
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desarrollo de emprendedores que pudieran dinamizar los mercados y los sectores

productivos. Tambin es precisa una eficiente dotacin de capital pblico y una
adecuada distribucin territorial del mismo, as como una Administracin Pblica
preparada,elementosestosquepuedenirencontradelosinteresesdegruposafines
alpoder.14
Cuando se buscan elementos concretos con los que configurar las polticas
econmicas en las tres lneas de actuacin que he descrito: normas y polticas
macroeconmicas adecuadas, seguridad jurdica e igualdad de oportunidades, se
apreciaquelaexperienciarecientedexitosdecrecimientoestandiversaencuantoa
la base de polticas econmicas que la sustenta, que no permite una simple
caracterizacinderecomendaciones.Estaobservacinhamovidoainvestigadoresde
laUniversidaddeHarvardapuntualizarconvincentementelainefectividaddepolticas
excesivamentegenricascomolasbasadasenlatriplerecomendacindeestabilizar,
liberalizar y privatizar, que constituyeron el ncleo del denominado consenso de
Washington,yquenohansidounagarantadexito.Nilospasesquelaspusieronen
marcha experimentaron un claro crecimiento, ni los pases que crecieron
significativamentehabanaplicadoestetipodepolticas.
Porelcontrario,estosinvestigadoresenfatizanlaconvenienciadecentrarseen
lacapacidaddelospasesdealcanzarcuatroobjetivosgeneralesdepolticaeconmica
que podran enmarcarse dentro de las tres lneas de actuacin que he descrito.15
Proponen asimismo que las estrategias de crecimiento sean diseadas segn el
diagnstico obtenido en el anlisis de tres aspectos: a) la posible escasez de fondos
paralainversinjunto,posiblemente,conelaltocostedelcapital,b)unarentabilidad
social a la inversin privada excesivamente reducida, c) una rentabilidad social
elevada, pero con dificultad para que los inversores privados hagan suya dicha
rentabilidad. Una vez identificada cul de las tres reas plantea la restriccin ms
severa, procede analizar cules son las causas de la misma. Si es el elevado coste
domstico del capital, puede deberse a un bajo nivel de ahorro domstico, a una
deficiente intermediacin financiera, o una escasa integracin en los mercados
financieros internacionales; si se identific el reducido rendimiento social como
restriccin ms severa, podra deberse a una baja calidad del factor trabajo, a
deficientes infraestructuras o a una difcil geografa; mientras que si el principal
problema reside en la dificultad de apropiacin de la rentabilidad de una inversin
privada,stapuededeberseaunosimpuestoselevados,unaaltacorrupcin,fuertes

14

C.Sebastin(2008),op.citada,pg.9

15

R.Hausmann,D.RodrikyA.Velasco(2004),GrowthDiagnostics,HarvardUniversity,manuscrito,y
D.Rodrik(2004)Rethinkinggrowthpoliciesinthedevelopingworld,manuscrito.

14

riesgos macroeconmicos, o a externalidades de mercado: informacin asimtrica,

fallosdecoordinacin.
Taldescripcinnohacesinoilustrarlaslimitacionesdelosmodeloseconmicos
existentes, insuficientes para considerar tan amplia gama de posibilidades de
actuacin, y silenciosos en aspectos tan centrales como la calidad institucional o el
nivel de seguridad jurdica. Los economistas tenemos por delante un difcil reto
metodolgico cuyas enormes implicaciones sociales deben constituir el estmulo
precisoparaacometerlo.

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