MEDIDA CAUTELAR NO MANDADO DE INJUNO 5.

096 RIO GRANDE DO

SUL
RELATOR
IMPTE.(S)
ADV.(A/S)
IMPDO.(A/S)
ADV.(A/S)
IMPDO.(A/S)
IMPDO.(A/S)
IMPDO.(A/S)
PROC.(A/S)(ES)

: MIN. CELSO DE MELLO

: MAURO ALVAREZ LAMEIRA
: GUSTAVO MOREIRA
: PRESIDENTE DA REPBLICA
: ADVOGADO -GERAL DA UNIO
: CMARA DOS DEPUTADOS
: SENADO FEDERAL
: MUNICPIO DE SANTA MARIA
: PROCURADOR-GERAL DO MUNICPIO DE SANTA
MARIA

DECISO: Registro, preliminarmente, que o Supremo Tribunal

Federal, apreciando questo de ordem suscitada, em sesso plenria, no
MI 795/DF, Rel. Min. CRMEN LCIA, reconheceu assistir, ao Relator
da causa, competncia para julgar, monocraticamente, em carter
definitivo, os mandados de injuno que objetivem garantir, ao
impetrante, o direito aposentadoria especial a que se refere o art. 40,
4, da Constituio da Repblica.
O caso em exame ajusta-se aos pressupostos que, estabelecidos na
questo de ordem ora referida, legitimam a atuao monocrtica do
Relator da causa.
Trata-se de mandado de injuno que objetiva a colmatao de
alegada omisso estatal no adimplemento de prestao legislativa
determinada no art. 40, 4, da Constituio da Repblica.
A parte ora impetrante enfatiza o carter lesivo da omisso
imputada Senhora Presidente da Repblica, assinalando que a lacuna
normativa existente, passvel de integrao mediante edio da faltante
lei complementar, tem inviabilizado o seu acesso ao benefcio da
aposentadoria especial.

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MI 5.096 MC / RS

Sendo esse o contexto, cabe verificar se se revela admissvel, ou no, na

espcie, o remdio constitucional do mandado de injuno.
Como se sabe, o writ injuncional tem por funo processual
especfica viabilizar o exerccio de direitos, liberdades e prerrogativas
diretamente outorgados pela prpria Constituio da Repblica, em
ordem a impedir que a inrcia do legislador comum frustre a eficcia de
situaes subjetivas de vantagem reconhecidas pelo texto constitucional.
Na realidade, o retardamento abusivo na regulamentao legislativa
do texto constitucional qualifica-se presente o contexto temporal em
causa como requisito autorizador do ajuizamento da ao de mandado
de injuno (RTJ 158/375, Rel. p/ o acrdo Min. SEPLVEDA
PERTENCE), pois, sem que se configure esse estado de mora legislativa
caracterizado pela superao excessiva de prazo razovel , no haver
como reconhecer-se ocorrente, na espcie, o prprio interesse de agir em
sede injuncional, como esta Suprema Corte tem advertido em sucessivas
decises:
MANDADO DE INJUNO. (...). PRESSUPOSTOS
CONSTITUCIONAIS DO MANDADO DE INJUNO
(RTJ 131/963 RTJ 186/20-21). DIREITO SUBJETIVO

LEGISLAO/DEVER
ESTATAL
DE
LEGISLAR
(RTJ 183/818-819). NECESSIDADE DE OCORRNCIA DE MORA
LEGISLATIVA (RTJ 180/442). CRITRIO DE CONFIGURAO
DO ESTADO DE INRCIA LEGIFERANTE: SUPERAO
EXCESSIVA DE PRAZO RAZOVEL (RTJ 158/375). (...).
(MI 715/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO, in
Informativo/STF n 378, de 2005)

Essa omisso inconstitucional, derivada do inaceitvel

inadimplemento do dever estatal de emanar regramentos normativos
encargo jurdico que no foi cumprido na espcie , encontra, neste
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writ injuncional, um poderoso fator de neutralizao da inrcia
legiferante e da absteno normatizadora do Estado.
O mandado de injuno, desse modo, deve traduzir significativa
reao jurisdicional autorizada pela Carta Poltica, que, nesse writ
processual, forjou o instrumento destinado a impedir o desprestgio da
prpria Constituio, consideradas as graves consequncias que
decorrem do desrespeito ao texto da Lei Fundamental, seja por ao do
Estado, seja, como no caso, por omisso e prolongada inrcia do Poder
Pblico.
Isso significa, portanto, que o mandado de injuno deve ser visto e
qualificado como instrumento de concretizao das clusulas
constitucionais frustradas, em sua eficcia, pela inaceitvel omisso do
Poder Pblico, impedindo-se, desse modo, que se degrade, a Constituio,
inadmissvel condio subalterna de um estatuto subordinado
vontade ordinria do legislador comum.
Na verdade, o mandado de injuno busca neutralizar as
consequncias lesivas decorrentes da ausncia de regulamentao
normativa de preceitos constitucionais revestidos de eficcia limitada,
cuja incidncia necessria ao exerccio efetivo de determinados direitos
neles diretamente fundados depende, essencialmente, da interveno
concretizadora do legislador.
preciso ter presente, pois, que o direito legislao s pode ser
invocado pelo interessado, quando tambm existir simultaneamente
imposta pelo prprio texto constitucional a previso do dever estatal
de emanar normas legais. Isso significa, portanto, que o direito
individual atividade legislativa do Estado apenas se evidenciar
naquelas estritas hipteses em que o desempenho da funo de legislar
refletir, por efeito de exclusiva determinao constitucional, uma
obrigao jurdica indeclinvel imposta ao Poder Pblico, consoante

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adverte o magistrio jurisprudencial desta Suprema Corte (MI 633/DF, Rel.
Min. CELSO DE MELLO, v.g.).
Desse modo, e para que possa atuar a norma pertinente ao instituto
do mandado de injuno, revela-se essencial que se estabelea a
necessria correlao entre a imposio constitucional de legislar, de um
lado, e o consequente reconhecimento do direito pblico subjetivo
legislao, de outro, de tal forma que, ausente a obrigao
jurdico-constitucional de emanar provimentos legislativos, no se tornar
possvel imputar comportamento moroso ao Estado, nem pretender
acesso legtimo via injuncional (MI 463/MG, Rel. Min. CELSO DE
MELLO MI 542/SP, Rel. Min. CELSO DE MELLO MI 642/DF, Rel. Min.
CELSO DE MELLO).
O exame dos elementos constantes deste processo, no entanto,
evidencia que existe, na espcie, o necessrio vnculo de causalidade
entre o direito subjetivo legislao, invocado pela parte impetrante, e o
dever do Poder Pblico de editar a lei complementar a que alude o
art. 40, 4, da Carta da Repblica, em contexto que torna plenamente
admissvel a utilizao do writ injuncional.
Registro, ainda, por necessrio, que no se legitima a interveno,
neste processo injuncional, de qualquer dos entes federados regionais
(Estados-membros e Distrito Federal) ou locais (Municpios), na condio
de pessoas estatais interessadas, ou, quando for o caso, das respectivas
autarquias e empresas governamentais, pelo fato constitucionalmente
relevante de que a colmatao da omisso normativa, considerada a
natureza da matria a ser regulamentada (regime de aposentadoria especial),
compete, exclusivamente, a instituies estruturadas no mbito da Unio
Federal (a Presidncia da Repblica e o Congresso Nacional), como tem
acentuado, em inmeras decises, a propsito da questo pertinente
legitimao passiva ad causam nas aes de mandado de injuno, o
Plenrio desta Suprema Corte:

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Mandado de Injuno. (...). Natureza do mandado de

injuno. Firmou-se, no STF, o entendimento segundo o qual o
mandado de injuno h de dirigir-se contra o Poder, rgo, entidade
ou autoridade que tem o dever de regulamentar a norma
constitucional, no se legitimando ad causam, passivamente, em
princpio, quem no estiver obrigado a editar a regulamentao
respectiva. (...). Mandado de injuno no conhecido.
(MI 352-QO/RS, Rel. Min. NRI DA SILVEIRA grifei)
AGRAVO REGIMENTAL NO MANDADO DE INJUNO.
APOSENTADORIA ESPECIAL DE SERVIDOR PBLICO
ESTADUAL. LEGITIMIDADE PASSIVA.
1. Apenas a autoridade, rgo ou entidade que tenha o dever
de regulamentar a norma constitucional dispe de legitimidade
passiva ad causam no mandado de injuno.
2. Agravo regimental ao qual se nega provimento.
(MI 1.525-AgR/DF, Rel. Min. CRMEN LCIA grifei)
AGRAVO REGIMENTAL. MANDADO DE INJUNO.
APOSENTADORIA ESPECIAL DO SERVIDOR PBLICO.
ARTIGO 40, 4, III, DA CONSTITUIO DA REPBLICA.
APLICAO DO ART. 57 DA LEI 8.213/1991. PRECEDENTES.
LEGITIMIDADE PASSIVA. AGRAVO IMPROVIDO.
I - A orientao do Supremo Tribunal Federal firmou-se
no sentido de que apenas a autoridade, rgo ou entidade que
tenha o dever de regulamentar a norma constitucional dispe de
legitimidade passiva ad causam no mandado de injuno.
Precedentes.
.......................................................................................................
III - Agravo regimental a que se nega provimento.
(MI
2.814-AgR/DF,
Rel.
Min.
RICARDO
LEWANDOWSKI grifei)

Passo, desse modo, a analisar a pretenso injuncional em causa.

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Cumpre assinalar, nesse contexto, que o Plenrio do Supremo Tribunal
Federal, ao apreciar ao injuncional em que tambm se pretendia a
concesso de aposentadoria especial, no s reconheceu a mora do
Presidente da Repblica (mora agendi) na apresentao de projeto de lei
dispondo sobre a regulamentao do art. 40, 4, da Constituio, como,
ainda, determinou a aplicao analgica do art. 57, 1, da Lei n 8.213/91,
com o objetivo de colmatar a lacuna normativa existente:
(...) APOSENTADORIA TRABALHO EM CONDIES
ESPECIAIS PREJUZO SADE DO SERVIDOR
INEXISTNCIA DE LEI COMPLEMENTAR ARTIGO 40,
4, DA CONSTITUIO FEDERAL. Inexistente a disciplina
especfica da aposentadoria especial do servidor, impe-se a adoo,
via pronunciamento judicial, daquela prpria aos trabalhadores em
geral - artigo 57, 1, da Lei n 8.213/91.
(MI 721/DF, Rel. Min. MARCO AURLIO, Pleno grifei)

Registro, ainda, que esta Suprema Corte, em sucessivas decises,

reafirmou essa orientao (MI 758/DF, Rel. Min. MARCO AURLIO
MI 796/DF, Rel. Min. AYRES BRITTO MI 809/SP, Rel. Min. CRMEN
LCIA MI 824/DF, Rel. Min. EROS GRAU MI 834/DF, Rel. Min.
RICARDO LEWANDOWSKI MI 874/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO
MI 912/DF, Rel. Min. CEZAR PELUSO MI 970/DF, Rel. Min. ELLEN
GRACIE MI 1.001/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO MI 1.059/DF, Rel.
Min. CELSO DE MELLO MI 1.967-AgR/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO,
v.g.), garantindo, em consequncia, aos servidores pblicos que se
enquadrem nas hipteses previstas nos incisos I, II e III do 4 do art. 40
da Constituio (pessoa portadora de deficincia, exerccio de atividades
de risco ou execuo de trabalhos em ambientes insalubres), o direito
aposentadoria especial:
DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO.
MANDADO DE INJUNO. SERVIDORA PBLICA.
ATIVIDADES EXERCIDAS EM CONDIES DE RISCO OU

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INSALUBRES. APOSENTADORIA ESPECIAL. 4 DO
ART. 40 DA CONSTITUIO FEDERAL. AUSNCIA DE LEI
COMPLEMENTAR. MORA LEGISLATIVA. REGIME GERAL
DA PREVIDNCIA SOCIAL.
1. Ante a prolongada mora legislativa, no tocante edio da lei
complementar reclamada pela parte final do 4 do art. 40 da Magna
Carta, impe-se ao caso a aplicao das normas correlatas previstas no
art. 57 da Lei n 8.213/91, em sede de processo administrativo.
2. Precedente: MI 721, da relatoria do ministro Marco Aurlio.
3. Mandado de injuno deferido nesses termos.
(MI 788/DF, Rel. Min. AYRES BRITTO grifei)
MANDADO
DE INJUNO. APOSENTADORIA
ESPECIAL DO SERVIDOR PBLICO. ARTIGO 40, 4, DA
CONSTITUIO DA REPBLICA. AUSNCIA DE LEI
COMPLEMENTAR
A
DISCIPLINAR
A
MATRIA.
NECESSIDADE DE INTEGRAO LEGISLATIVA.
1. Servidor pblico. Investigador da polcia civil do Estado
de So Paulo. Alegado exerccio de atividade sob condies de
periculosidade e insalubridade.
2. Reconhecida a omisso legislativa em razo da ausncia de
lei complementar a definir as condies para o implemento da
aposentadoria especial.
3. Mandado de injuno conhecido e concedido para
comunicar a mora autoridade competente e determinar a aplicao,
no que couber, do art. 57 da Lei n. 8.213/91.
(MI 795/DF, Rel. Min. CRMEN LCIA grifei)
MANDADO
DE
INJUNO
COLETIVO

LEGITIMIDADE DA UTILIZAO, POR ENTIDADES DE

CLASSE E/OU ORGANISMOS SINDICAIS, DE REFERIDA
AO CONSTITUCIONAL DOUTRINA PRECEDENTES
(RTJ 166/751-752, v.g.) SERVIDOR PBLICO PORTADOR DE
DEFICINCIA DIREITO PBLICO SUBJETIVO
APOSENTADORIA ESPECIAL (CF, ART. 40, 4, I) INJUSTA
FRUSTRAO DESSE DIREITO EM DECORRNCIA DE

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INCONSTITUCIONAL, PROLONGADA E LESIVA OMISSO
IMPUTVEL A RGOS ESTATAIS DA UNIO FEDERAL
CORRELAO ENTRE A IMPOSIO CONSTITUCIONAL
DE LEGISLAR E O RECONHECIMENTO DO DIREITO
SUBJETIVO LEGISLAO DESCUMPRIMENTO DE
IMPOSIO
CONSTITUCIONAL
LEGIFERANTE
E
DESVALORIZAO FUNCIONAL DA CONSTITUIO
ESCRITA A INRCIA DO PODER PBLICO COMO
ELEMENTO REVELADOR DO DESRESPEITO ESTATAL AO
DEVER DE LEGISLAR IMPOSTO PELA CONSTITUIO
OMISSES NORMATIVAS INCONSTITUCIONAIS: UMA
PRTICA GOVERNAMENTAL QUE S FAZ REVELAR O
DESPREZO
DAS
INSTITUIES
OFICIAIS
PELA
AUTORIDADE SUPREMA DA LEI FUNDAMENTAL DO
ESTADO A COLMATAO JURISDICIONAL DE
OMISSES
INCONSTITUCIONAIS: UM GESTO DE
FIDELIDADE, POR PARTE DO PODER JUDICIRIO,
SUPREMACIA
HIERRQUICO-NORMATIVA
DA
CONSTITUIO DA REPBLICA A VOCAO PROTETIVA
DO MANDADO DE INJUNO LEGITIMIDADE DOS
PROCESSOS DE INTEGRAO NORMATIVA (DENTRE ELES,
O RECURSO ANALOGIA) COMO FORMA DE
SUPLEMENTAO
DA
INERTIA
AGENDI
VEL
DELIBERANDI PRECEDENTES DO SUPREMO TRIBUNAL
FEDERAL RECURSOS DE AGRAVO IMPROVIDOS.
(MI 3.322-AgR/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO)

Vale referir, em face da pertinncia de que se reveste, fragmento da

deciso que o eminente Ministro EROS GRAU proferiu no julgamento do
MI 1.034/DF, de que foi Relator:
31. O Poder Judicirio, no mandado de injuno, produz
norma. Interpreta o direito, na sua totalidade, para produzir a
norma de deciso aplicvel omisso. inevitvel, porm, no
caso, seja essa norma tomada como texto normativo que se
incorpora ao ordenamento jurdico, a ser interpretado/aplicado.

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D-se, aqui, algo semelhante ao que se h de passar com a smula
vinculante, que, editada, atuar como texto normativo a ser
interpretado/aplicado.
.......................................................................................................
34. A este Tribunal incumbir - permito-me repetir - se
concedida a injuno, remover o obstculo decorrente da omisso,
definindo a norma adequada regulao do caso concreto, norma
enunciada como texto normativo, logo sujeito a interpretao pelo seu
aplicador.
35. No caso, o impetrante solicita seja julgada procedente a
ao e, declarada a omisso do Poder Legislativo, determinada a
supresso da lacuna legislativa mediante a regulamentao do
artigo 40, 4, da Constituio do Brasil, que dispe a propsito da
aposentadoria especial de servidores pblicos.
.......................................................................................................
37. No mandado de injuno, o Poder Judicirio no define
norma de deciso, mas enuncia a norma regulamentadora que
faltava para, no caso, tornar vivel o exerccio do direito da
impetrante, servidora pblica, aposentadoria especial.
38. Na Sesso do dia 15 de abril passado, seguindo a nova
orientao jurisprudencial, o Tribunal julgou procedente pedido
formulado no MI n. 795, Relatora a Ministra CRMEN LCIA,
reconhecendo a mora legislativa. Decidiu-se no sentido de suprir a
falta da norma regulamentadora disposta no artigo 40, 4, da
Constituio do Brasil, aplicando-se hiptese, no que couber, o
disposto no artigo 57 da Lei n. 8.213/91, atendidos os requisitos legais.
Foram citados, no julgamento, nesse mesmo sentido, os seguintes
precedentes: o MI n. 670, DJE de 31.10.08, o MI n. 708, DJE de
31.10.08; o MI n. 712, DJE de 31.10.08, e o MI n. 715, DJU de 4.3.05.
(grifei)

Cabe assinalar, de outro lado, que a douta Procuradoria-Geral da

Repblica, ao pronunciar-se pela parcial procedncia do pedido
formulado no MI 1.001/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO,
reportou-se manifestao que ofereceu no MI 758/DF, Rel. Min.
MARCO AURLIO, em cujo mbito foi suscitada controvrsia
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idntica ora veiculada nesta causa, formulando, ento, parecer
assim ementado:
MANDADO DE INJUNO. REGULAMENTAO DO
ART. 40, 4, DA CONSTITUIO DA REPBLICA.
APOSENTADORIA ESPECIAL. SERVIDOR EXERCENTE DE
ATIVIDADE INSALUBRE. EVOLUO JURISPRUDENCIAL.
MI
N
721.
RECONHECIMENTO
DA
OMISSO
LEGISLATIVA. SUPRIMENTO DA MORA COM A
DETERMINAO DE APLICAO DO SISTEMA REVELADO
PELO REGIME GERAL DE PREVIDNCIA SOCIAL,
PREVISTO NA LEI N 8.213/91, AT QUE SOBREVENHA A
REGULAMENTAO
PRETENDIDA.
PARECER
PELA
PROCEDNCIA PARCIAL DO PEDIDO. (grifei)

Cumpre ressaltar, finalmente, que o Plenrio do Supremo Tribunal

Federal, em diversos precedentes firmados sobre a matria (MI 1.115-ED/DF, Rel. Min. CRMEN LCIA MI 1.125-ED/DF, Rel. Min.
CRMEN LCIA MI 1.189-AgR/DF, Rel. Min. CRMEN LCIA, v.g.),
salientou que, efetivada a integrao normativa necessria ao exerccio
de direito pendente de disciplinao normativa, exaure-se a funo
jurdico-constitucional para a qual foi concebido (e institudo) o remdio
constitucional do mandado de injuno, como se v de deciso
consubstanciada em acrdo assim ementado:
EMBARGOS DE DECLARAO NO MANDADO DE
INJUNO. CONVERSO EM AGRAVO REGIMENTAL.
APOSENTADORIA ESPECIAL DO SERVIDOR PBLICO.
ARTIGO 40, 4, DA CONSTITUIO DA REPBLICA.
APLICAO DO ART. 57 DA LEI N. 8.213/1991.
COMPETNCIA DA AUTORIDADE ADMINISTRATIVA.
1. A autoridade administrativa responsvel pelo exame do
pedido de aposentadoria competente para aferir, no caso
concreto, o preenchimento de todos os requisitos para a aposentao
previstos no ordenamento jurdico vigente.

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2. Agravo regimental ao qual se nega provimento.
(MI 1.286-ED/DF, Rel. Min. CRMEN LCIA, Pleno
grifei

Isso significa, portanto, que no cabe deferir, nesta sede injuncional,

como reiteradamente acentuado por esta Suprema Corte (MI 1.312/DF,
Rel. Min. CELSO DE MELLO MI 1.316/DF, Rel. Min. ELLEN GRACIE
MI 1.451/DF, Rel. Min. ELLEN GRACIE, v.g.), a especificao dos exatos
critrios fticos e jurdicos que devero ser observados na anlise dos pedidos
concretos de aposentadoria especial, tarefa que caber, exclusivamente,
autoridade administrativa competente ao se valer do que previsto no art. 57
da Lei 8.213/91 e nas demais normas de aposentao dos servidores pblicos
(MI 1.277/DF, Rel. Min. ELLEN GRACIE grifei).
Sendo assim, em face das razes expostas, e tendo em vista, ainda, os
pareceres favorveis que a douta Procuradoria-Geral da Repblica tem
formulado a respeito da mesma questo ora veiculada nesta deciso,
concedo, em parte, a ordem injuncional, para, reconhecido o estado de
mora legislativa, garantir, parte impetrante, o direito de ter o seu pedido
administrativo de aposentadoria especial concretamente analisado pela
autoridade administrativa competente, observado, para tanto, o que dispe o
art. 57 da Lei n 8.213/91, restando prejudicado, em consequncia, o exame
do pedido de medida liminar.
Arquivem-se os presentes autos.
Publique-se.
Braslia, 28 de novembro de 2012.

Ministro CELSO DE MELLO

Relator

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