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Suspenso de liminar e usinas hidreltricas

A flexibilizao do licenciamento ambiental por via judicial


Rodrigo Oliveira e Flvia do Amaral Vieira

Poder Judicirio tem se constitudo como importante


campo de disputa em torno
da legalidade dos megaprojetos na
Amaznia brasileira. Apesar de contarmos com um sistema jurdico
que, em tese, atende s necessidades
de prestao jurisdicional pela garantia de direitos, ele tem sido alvo
de investidas de distintos atores interessados no modelo de desenvolvimento econmico imposto pelo Estado e por grandes grupos privados.
No caso das grandes usinas hidreltricas (UHEs) planejadas para
a bacia do rio Tapajs (Teles Pires,
So Manoel e So Luiz do Tapajs,
por exemplo), somente o Ministrio
Pblico Federal (MPF) apresentou,
at novembro de 2014, 14 aes judiciais questionando aspectos cruciais
do licenciamento ambiental, em
especial: vcios e carncias do estu-

do de impacto ambiental (EIA); no


elaborao ou irregularidade do estudo de componente indgena (ECI);
ausncia de consulta prvia, livre
e informada aos povos indgenas e
comunidades tradicionais possivelmente impactados; e nulidade das
licenas concedidas.
Ocorre que a discusso da legalidade desses projetos no mbito
do Judicirio ou seja, o debate de
mrito vem sendo prejudicada pelo
uso da suspenso de liminar, instrumento judicial que permite suspender decises e sentenas contrrias
ao poder pblico quando estejam
presentes os motivos polticos ensejadores, quais sejam evitar leso
ordem pblica e leso economia
pblica, sem que o assunto de fundo seja debatido1.
Tomando como universo essas 14
aes propostas, este artigo tem por

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1. H discusso em
nvel terico e nos
tribunais sobre a
natureza jurdica da
suspenso de liminar,
se um recurso
jurdico, assim derivado
do direito ao duplo
grau de jurisdio,
ou se um incidente
processual com efeitos
de contracautela, que
se diferencia do recurso
pela peculiaridade de
no discutir o mrito
da ao, tendo apenas
efeito de sustao da
liminar concedida
quando identificados
os critrios dispostos
pela lei. Tal discusso
no objeto deste
artigo, de forma que
nos reservamos a
tratar a suspenso de
liminar como instituto
processual.

2. A suspenso de
liminar e a suspenso
de segurana (SS)
se equivalem em
procedimento e
finalidade. No entanto,
a segunda se aplica
especificamente s
decises em mandado
de segurana, conforme
previsto no artigo 15
da Lei n12.016/2009.
| N.E. Ver ainda, neste
volume, A suspenso
de segurana: peixe
fora dgua diante
da Constituio
democrtica, de Flvia
Baracho Trindade et al.

3. Art. 4 Compete
ao presidente do
tribunal, ao qual
couber o conhecimento
do respectivo
recurso, suspender,
em despacho
fundamentado, a
execuo da liminar
nas aes movidas
contra o Poder Pblico
ou seus agentes, a
requerimento do
Ministrio Pblico
ou da pessoa jurdica
de direito pblico
interessada, em caso
de manifesto interesse
pblico ou de flagrante
ilegitimidade, e para
evitar grave leso
ordem, sade,
segurana e economia
pblicas.

fim o estudo das decises judiciais


em suspenso de liminar. Em um
primeiro momento, analisaremos
como os juzes definem os termos
leso ordem pblica e leso
economia pblica, identificando-se
um padro nas definies. Em seguida, tais definies sero problematizadas, considerando sua repercusso para a garantia de direitos
e da legalidade do licenciamento
ambiental de grandes barragens no
Brasil.

Suspenso de liminar e
antecipao de tutela
A suspenso de liminar e antecipao de tutela (SLAT)2 um instrumento judicial que permite ao presidente de um tribunal suspender a
execuo de sentenas e liminares
assinadas por juzes de instncia
inferior para evitar grave leso
ordem, sade, segurana e economia pblicas (Lei n8.437/1992,
artigo 4)3.
Diferentemente dos instrumentos processuais comuns, que podem
ser manejados por qualquer parte
do processo, a SLAT s pode ser utilizada por pessoa jurdica de direito
pblico (Unio, estados, municpios,
autarquias e fundaes pblicas)
e pelo Ministrio Pblico. Embora
a lei s preveja esses dois casos de
legitimidade ativa, os tribunais brasileiros admitiram recentemente que
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empresas de capital privado como


a mineradora Vale S.A., no caso da
duplicao da Estrada de Ferro Carajs fizessem uso do recurso, sob
o argumento de que prestariam servios de interesse pblico (Brasil,
Justia Federal, Tribunal Regional
Federal da Primeira Regio, 2013b)4.
Enquanto decises comuns permanecem vlidas at que sobrevenha
nova deciso (provisria ou definitiva), a deciso em SLAT perdura at
que o processo principal tenha uma
sentena de carter irrecorrvel (Lei
n8.437/1992, artigo 4, 9).
Essas caractersticas tornam
a SLAT um fator de desequilbrio
processual em favor do Estado. Vejamos sua aplicao nos processos
referentes s UHEs previstas para
a bacia do Tapajs. Do total de 14
aes propostas, 12 tiveram decises
liminares, das quais nove foram favorveis ao MPF5. Isso significa que
em 75% das aes decididas, o Poder
Judicirio reconheceu que o licenciamento desrespeitou as leis brasileiras. Essas decises determinaram
a suspenso do licenciamento ou
da obra, conforme o caso at que
a ilegalidade fosse corrigida. No entanto, nenhuma delas chegou a ser
aplicada, pois foram suspensas via
SLAT, sem qualquer alterao quanto ilegalidade.
Outro importante indicador prtico de desequilbrio processual a

Oliveira e Vieira

diferena no tempo mdio de julgamento das decises liminares e das


decises em SLAT. Para calcular essa
diferena, consideramos o intervalo
entre a data da autuao6, seja do
processo principal ou da SLAT, e a
data da deciso judicial, excluindo-se o primeiro dia e incluindo-se o
ltimo. No universo considerado,
as liminares demoraram em mdia
160,3 dias para serem decididas,
enquanto as decises em SLAT, apenas 3,9 dias. Chama ateno a ao
judicial que contesta os impactos
da UHE So Manoel sobre o povo
indgena em isolamento voluntrio referido como Isolados Apiak
(Brasil, Ministrio Pblico Federal,
2013c). A liminar que exigiu a paralizao da obra levou 144 dias para
ser decidida (a ao foi autuada em
5 de dezembro de 2013 e a liminar,
concedida em 28 de abril de 2014),
enquanto a SLAT foi autuada e decidida no mesmo dia (26 de maio
de 2014) (Brasil, Justia Federal, Tribunal Regional Federal da Primeira
Regio, 2014).
Embora esse debate processual
seja relevante, no nos aprofundaremos nele aqui, j que o presente
artigo se prope a refletir sobre o
contedo das decises em SLAT. Circunscrevendo a anlise s nove decises mencionadas, verifica-se que
o fundamento jurdico acionado
para suspender decises que reco-

nheam ilegalidade nas barragens


a possibilidade de leso ordem
pblica e leso economia pblica. Os termos ordem pblica
e economia pblica so conceitos
jurdicos indeterminados isto , eles
no possuem contedo determinado a priori, cabendo aos julgadores
atriburem sentido a partir da interpretao em um caso concreto.
Por isso, fundamental investigar
como os juzes definem tais expresses. Assim, passamos a analisar as
SLAT das barragens previstas na bacia do Tapajs.

Flexibilizao do licenciamento
ambiental por via judicial
Aps o levantamento da ntegra
de todas as decises, procedeu-se
leitura dos argumentos utilizados
pelos juzes. Os argumentos foram
transcritos para um quadro e sistematizados a partir de trs grupos: i)
definio de leso ordem pblica;
ii) definio de leso economia
pblica; e iii) argumentos relacionados ao mrito da ao principal, ou
seja, existncia ou no de vcio no
licenciamento ambiental.
Essa metodologia permitiu observar que o mrito no discutido
satisfatoriamente, mas de maneira
limitada e subordinada argumentao de leso ordem e economia
pblicas, o que se justifica pela natureza legal da SLAT. Em trs casos,

Suspenso de liminar e usinas hidreltricas

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4. Note-se que comum


nas regies onde
so implementados
grandes projetos
muitas vezes marcadas
pela ausncia do Estado
e da prestao de
servios pblicos que
haja confuso entre
o papel do Estado, do
poder pblico e das
empresas privadas.
Quando as empresas
se instalam, elas so
obrigadas a prover
obras de infraestrutura
e/ou oferecer servios
pblicos, que so
condicionantes
legalmente
impostas, fruto da
responsabilidade
jurdica pelos impactos
socioambientais
decorrentes da prpria
natureza impactante
dos seus projetos.
Historicamente,
tem-se percebido
que essas medidas
compensatrias no
conseguem fazer
frente aos impactos
provocados pelos
empreendimentos.
5. Deciso liminar
a deciso provisria
proferida no incio do
processo; tem carter
de urgncia e objetiva
evitar a consumao de
um dano para a parte
autora: Art. 273 - O juiz
poder, a requerimento
da parte, antecipar,
total ou parcialmente,
os efeitos da tutela
pretendida no pedido
inicial, desde que,
existindo prova

inequvoca, se convena
da verossimilhana
da alegao e: I - haja
fundado receio de
dano irreparvel ou de
difcil reparao (Lei
Federal n5.869/1973).
O levantamento foi
realizado em 1 nov. 2014.
6. Data em que
o processo
formado, recebendo
uma numerao
padronizada.
7. Por outro lado, como
se sabe tambm, o
aproveitamento do
riqussimo potencial
hidreltrico do Pas
constitui imperativo de
ordem prtica, que no
pode ser desprezado
em uma sociedade em
desenvolvimento como
a nossa, cuja demanda
por energia cresce
dia a dia de forma
exponencial. Afinal,
no se pode olvidar
a crise registrada no
setor eltrico que
ocorreu em 2001, a
qual tantos transtornos
causou aos brasileiros
(Brasil, Justia Federal,
Supremo Tribunal
Federal, 2013: 2-3).
Os graves prejuzos
que a deciso
ocasiona, somados
aos pontos aqui
levantados relativos
ao mrito da ao
principal, evidenciam
a necessidade de
suspenso da deciso,
em face da sua aptido
de atentar contra a
ordem e a econmica
pblicas, mxime por
retardar as medidas

no h qualquer argumento de mrito (Brasil, Justia Federal, Supremo Tribunal Federal, 2013; Brasil,
Justia Federal, Tribunal Regional
Federal da Primeira Regio, 2013c,
2014). O tempo mdio de deciso
(3,9 dias) sugere a impossibilidade de discutir os temas complexos
que envolvem as aes judiciais, e
os prprios magistrados enfatizam
que a discusso de mrito restrita.
Portanto, no julgamento da SLAT,
a discusso sobre a violao de direitos residual e no repercute sobre a deciso a ser tomada, o que
chamado no direito de argumento
obiter dictum.
Esse aspecto tem produzido decises paradoxais, como o julgamento
da SLAT da UHE Barra Grande, construda no rio Pelotas (Santa Catarina). No caso, mesmo diante de uma
incontroversa violao de direitos
pois o prprio empreendedor (Energtica Barra Grande S.A.) admitiu a
fraude no EIA, ao assinar um termo
de ajustamento de conduta (TAC) ,
o Poder Judicirio concedeu a SLAT e
autorizou o enchimento do reservatrio da barragem (Brasil, Justia Federal, Tribunal Regional Federal da
Quarta Regio, 2004). Com isso, consumou dano ambiental irreversvel a
reas remanescentes de Mata Atlntica em estgio primrio de conservao, desrespeitando a proibio
legal do Decreto Federal n750/1993.
250

A razo de decidir das SLAT (ratio


decidendi), isto , o argumento jurdico que fundamenta a deciso, a
possibilidade de leso ordem pblica e leso economia pblica.
Nos casos estudados, as expresses
so empregadas como sinnimos,
o que denota ausncia de critrios
conceituais que orientem a interpretao, abrindo espao para a
confuso entre interesses coletivos
e interesses do Estado. Nota-se tambm que os intrpretes no fazem
referncia gravidade da leso, qualificador exigido pela lei.
As decises partem do pressuposto de que o Brasil vive uma crise
na oferta de energia e, consequentemente, todas as UHEs previstas para
a bacia do Tapajs so consideradas
cruciais para ampliao do parque
energtico7. Para os magistrados, as
decises suspensas causam leso
ordem e economia pblicas unicamente por reconhecerem a ilegalidade e ordenarem a interrupo do
licenciamento ou da obra, atrasando o cronograma energtico brasileiro8. Esse o padro de definio
identificado.
Embora a existncia da crise
energtica seja fato complexo que,
para ser comprovado, demandaria
no s confrontao dos valores
da energia produzida e consumida, mas discusso sobre fontes alternativas, diversificao da matriz

Oliveira e Vieira

energtica, linhas de transmisso,


desperdcio, eficincia, impactos
etc. , essa informao veiculada
unilateralmente pelos Estados, amplificada pela imprensa hegemnica e reproduzida pelos magistrados
sem exigncia de prova ou reflexo
mais consistente.
Mas, para os fins deste artigo, vamos admitir que a crise energtica e
a ameaa de apago sejam fatos notrios, verdades que dispensam produo de prova, segundo nosso Cdigo de Processo Civil9. Sendo assim,
toda obra direcionada ampliao
da oferta de energia, como o caso
das UHEs, atende ordem e economia pblicas. Os magistrados consideraram que as decises violaram a
ordem e economia pblicas, por ordenarem a interrupo do licenciamento e da obra das barragens. Essa
definio de leso ordem e economia pblicas formulada pelos juzes
genrica, a ponto de justificar a
suspenso de toda deciso contrria
s UHEs. Pelo raciocnio empregado,
enquanto perdurar a crise energtica, o desrespeito ao licenciamento
ambiental est judicialmente autorizado e normas jurdicas vlidas se
tornam ineficazes. a flexibilizao
do licenciamento ambiental por via
judicial, sem necessidade de modificao legislativa.
A legislao brasileira sobre licenciamento ambiental tida como

uma das mais avanadas do mundo.


Ela se aplica a todos os empreendimentos ou atividades que empregam recursos naturais ou que possam causar algum tipo de poluio
ou degradao ao meio ambiente. O
fato de o empreendimento atender
eventualmente ao interesse pblico no o autoriza a desrespeitar as
regras de controle. Quando, atravs
da SLAT, afastam-se os efeitos de
deciso que reconhecia irregularidades, sinaliza-se que os empreendimentos destinados expanso da
oferta energtica no esto sujeitos
s normas do licenciamento.
O que resulta dessa prtica a
concretizao da obra questionada,
que se transforma em fato consumado, pela prpria demora judicial
que representa o trnsito em julgado de uma deciso de mrito, nico
meio de cessar os efeitos da SLAT. O
sistema jurdico nacional se mostra
incapaz de intervir no planejamento
energtico e econmico do governo,
mesmo que para garantir o respeito
Constituio e s leis vigentes.

Consideraes finais
A SLAT tem sido bastante criticada e denunciada por organizaes
e movimentos sociais, como lei de
exceo e como violao de direitos
humanos no caso concreto. O Estado brasileiro foi questionado publicamente em audincia na Comisso

Suspenso de liminar e usinas hidreltricas

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tangentes ampliao
do parque energtico
do Pas, previsto no
Plano de Acelerao
do Crescimento (PAC
2), empreendimentos
energticos
competitivos,
renovveis e de baixa
emisso de carbono,
que movimentam
bilhes de reais e
representam milhares
de empregos diretos
e indiretos (Brasil,
Justia Federal, Tribunal
Regional Federal da
Primeira Regio, 2012:
7). [A deciso] atenta
contra a ordem e a
economia pblicas,
sobretudo em face
da realidade do setor
energtico do Pas,
em que a demanda
de energia equivale
oferta desse insumo,
ou at mesmo j a
supera. J a suspenso
do procedimento
[leilo da UHE Teles
Pires], a pretexto de
salvaguardar o meio
ambiente, traduz
medida precipitada
e excessiva sem
observncia do
princpio da
razoabilidade, que
deve nortear todas as
decises judiciais ,
capaz de atentar contra
a ordem e a economia
pblicas, mxime por
retardar as medidas
tendentes ampliao
do parque energtico
do Pas (Brasil, Justia
Federal, Tribunal
Regional Federal da
Primeira Regio,
2010: 7).

8. No meu entender,
interromper o
planejamento do
Governo destinado ao
setor energtico do
pas, estratgico para
o desenvolvimento
da nao, causa
grave leso ordem
pblica, em sua
esfera administrativa,
especialmente por
poder comprometer a
prestao dos servios
pblicos que dependem
dessa fonte de energia
(Brasil, Justia Federal,
Superior Tribunal de
Justia, 2013: 9).
9. Art. 334 - No
dependem de prova
os fatos: I notrios
[] (Lei Federal
n5.869/1973).
10. A audincia completa consta no canal da
CIDH no YouTube. Disponvel em: <https://
www.youtube.com/
watch?v=psrkh1zfwsw>
(acesso: 27 abr. 2014).
11. Note-se que essa
afirmao vem sendo
contestada, uma vez
que, para analistas do
planejamento energtico brasileiro, a energia
gerada por essas barragens no ter como
destino final os pequenos consumidores
individuais, e sim servir ao capital privado,
notadamente s indstrias eletrointensivas
que tm se instalado na
regio amaznica
desde os anos de 1970
(Sev Filho, 2005: 29-54).

Interamericana de Direitos Humanos (CIDH), em Washington (EUA),


no dia 28 de maro de 2014, por
utilizar a SLAT (OEA critica, 2014)10.
Organizaes de defesa de direitos
humanos solicitaram CIDH que
analisasse o instrumento luz da
Conveno Americana de Direitos
Humanos, declarando sua incompatibilidade e requerendo ao Brasil
sua abolio.
Nos casos referentes s barragens
previstas para a bacia do Tapajs, o
Judicirio deixou de atuar como poder contramajoritrio, em defesa
dos direitos das minorias, ao impedir o acesso de grupos vulnerveis
e vtimas de violaes de direitos
s garantias judiciais asseguradas
pela liminar suspensa. Distantes
dos centros de poder, afetadas por
megaprojetos, as minorias so ignoradas frente ao discurso construdo
da necessidade de aumento da gerao de energia11. Esse contexto tem
como base uma opo poltica estatal de desenvolvimento pautado no
neoextrativismo, que se traduz na
converso dos territrios tnicos e
florestas em fronteiras econmicas
para minerao, explorao de petrleo e agropecuria.
A ascenso do modelo neoextrativista no Brasil tem sido marcada
pela flexibilizao do licenciamento ambiental de maneira sofisticada.
Evitando o desgaste que represen252

taria uma tentativa de mudana


na legislao com consequncias
jurdicas (declarao de inconstitucionalidade, violao do princpio
da proibio do retrocesso ecolgico, desrespeito s leis internacionais ratificadas pelo pas) e polticas
(prejuzo imagem do governo) , o
Poder Executivo adota uma srie de
mecanismos administrativos e judiciais que enfraquecem as normas
de comando e controle do licenciamento e viabilizam a implantao
dos projetos extrativistas.
No plano administrativo, observa-se a reduo do oramento
e a perda de autonomia de rgos
envolvidos, como o Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e Recursos
Naturais Renovveis (Ibama) e a
Fundao Nacional do ndio (Funai).
As licenas para os empreendimentos so concedidas em contrariedade aos pareceres tcnicos dos especialistas responsveis pela anlise
dos estudos de impacto. O corpo de
servidores desses rgos se mostra
insuficiente para acompanhar e fiscalizar a execuo das obras. Por
outro lado, crescente o nmero de
TACs, contratos administrativos firmados entre Ministrio Pblico, Estado e empresas privadas, que muitas vezes tm por efeito legalizar
projetos que violam as leis.
Esse cenrio de enfraquecimento administrativo tem como um de

Oliveira e Vieira

seus reflexos a crescente judicializao do licenciamento ambiental. Em julgamentos de mrito, o


Judicirio tem reconhecido sucessivas violaes s leis. No entanto,
o Poder Executivo vale-se de regras
processuais desiguais, como a SLAT,
como estratgia para fazer frente
judicializao (Silva, 2004) e evitar
que seus projetos sejam embargados, sem que precise corrigir as
prticas ilcitas. Conforme se procurou demonstrar no presente artigo, a interpretao conferida pelos
magistrados s expresses leso
ordem pblica e leso economia pblica cria uma categoria de
empreendimentos que no estaria
obrigada a respeitar as regras do
licenciamento, diante da suposta
necessidade de expanso do setor
eltrico.
[artigo concludo em novembro de 2014]

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de liminar e antecipao de tutela n1745/DF. Braslia, 22 abr.
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tutela n722/DF. Braslia, 26 set.
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Regional Federal da Primeira Regio. 2012. Suspenso de liminar

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___. 2014. Suspenso de liminar e
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Suspenso de liminar e usinas hidreltricas

253

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n14123-48.2013.4.01.3600. Cuiab, 26 set.
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n17643-16.2013.4.01.3600. Cuiab, 4 dez.
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n17765-29.2013.4.01.3600. Cuiab, 6 dez.
___. 2010. Ao civil pblica n3314655.2010.4.01.3900. Belm, 23 nov.
Brasil. Presidncia da Repblica.
1973. Lei Federal n5.869, de 11
jan. Institui o Cdigo de Processo Civil.
___. 1992. Lei Federal n8.437, de 30
jun. Dispe sobre a concesso de
medidas cautelares contra atos
do Poder Pblico e d outras
providncias.
254

Montgomery, Alexandra; Sampaio,


Alexandre; Millikan, Brent;
Chammas, Danilo; Baker, Eduardo; Amorim, Leonardo; Veramendi, Mara J.; Amanajs, Roberta;
Oliveira, Rodrigo. 2014. Situao
do direito ao acesso justia e a suspenso de decises judiciais (ao de
suspenso de segurana) no Brasil.
Relatrio apresentado durante o
150 perodo ordinrio de sesses
da Comisso Interamericana de
Direitos Humanos. Washington,
D.C., Justia Global/Justia nos
Trilhos/Sociedade Paraense de
Direitos Humanos/Terra de Direitos/Instituto Socioambiental/
Asociacin Interamericana para
la Defensa del Ambiente/International Rivers, 28 mar. Disponvel em: <http://amazonwatch.
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Oliveira e Vieira

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Suspenso de liminar e usinas hidreltricas

255