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ISBN: 978-85-99138-87-8
1.Economia. 2. Desenvolvimento. 3.
Finanas pblicas. 4. Austeridade econmica. 5.
Michel Temer. 5 Dilma Rousseff.
1 edio
ndice
Sumrio Executivo 7
Introduo
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3
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Referncias
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Sumrio
Executivo
Apresentao
Desde o final de 2014, o Brasil vem sendo
submetido retrica que prope a austeridade como nico caminho para recuperar a
economia. Com o objetivo de melhorar as
contas pblicas e restaurar a competitividade da economia por meio de reduo de
salrios e de gastos pblicos, a austeridade
se sustenta em argumentos controversos e
at mesmo falaciosos. Entre os principais
experimentos internacionais, vem predominando resultados contraproducentes,
no resultando em crescimento, tampouco
equilbrio fiscal. O que sim menos controverso que tais experimentos tm como
SUMRIO EXECUTIV O
Da agenda Fiesp
ao austericdio
A economia brasileira entrou
em uma trajetria de desacelerao no
quadrinio 2011-2014 depois do desempenho extraordinrio durante 20072010. H fatores que escapam poltica
econmica e explicam essa desacelerao,
dentre eles a perda de dinamismo de um
ciclo domstico de consumo e de crdito
ou os desdobramentos da crise internacional. Contudo, importante apontar
que a poltica fiscal praticada pelo governo
contribuiu para essa trajetria de queda do
crescimento.
Enquanto no quadrinio 2007-2010
o espao fiscal foi canalizado prioritariamente para investimentos pblicos, no
quadrinio 2011-2014 a taxa de investimento
parou de crescer e, em compensao, o
governo elevou significativamente os subsdios e desoneraes ao setor privado. O
governo fez uma aposta no setor privado e
acreditou que promoveria o crescimento
econmico via realinhamento de preos
macroeconmicos e incentivos aos investimentos privados a chamada agenda
FIESP. Ironicamente, a FIESP passou de
beneficiada das polticas de um governo
S U M R I O E X E C UT I V O
A virada para a austeridade foi um
remdio equivocado para os problemas
pelos quais a economia brasileira passava.
O tratamento de choque fundado em uma
contrao fiscal, um rpido ajuste na taxa
de cmbio, um choque de preos administrados e um aumento de juros contribuiu
para criar a maior crise econmica dos
ltimos tempos. Contudo, para determinados interesses polticos, o ajuste se
mostrou funcional ao gerar desemprego,
queda de salrios reais e assim mudar a
correlao de foras para favorecer a imposio de outro projeto de pas, sem passar
pelo crivo das urnas.
Como medida de longo prazo, o
governo Temer prope estabelecer um
Novo Regime Fiscal por meio de uma
proposta de emenda constitucional (PEC
241) que cria por 20 anos um teto para
crescimento das despesas pblicas vinculado inflao. Enquanto a populao e
o PIB crescem, os gastos pblicos ficam
congelados.
O novo
regime fiscal
e a imposio
de outro projeto
de sociedade
A gesto da poltica fiscal protagonizada pelo governo Temer lanou sinais
contraditrios com relao continuidade
das polticas de austeridade. Para o curto
prazo definiu-se o keynesianismo fisiolgico e para o longo prazo, a austeridade
permanente.
O afrouxamento da meta fiscal
para 2016 e 2017 evidencia por um lado
o pragmatismo econmico e, por outro
lado, hipocrisia dos que argumentam pela
austeridade e, simultaneamente, passam
A proposta apoia-se em argumentos
falsos de que naes desenvolvidas usam
regras semelhantes. Desde 2011, membros
da Unio Europeia estabeleceram um limite
para o crescimento da despesa associado
taxa de crescimento de longo prazo do PIB
e no em crescimento real nulo. Na maioria
desses pases j existe uma estrutura consolidada de prestao de servios pblicos,
diferentemente do Brasil onde h muito
maiores carncias sociais e precariedades
na infraestrutura.
Segundos nossas estimativas, a
regra implicaria reduzir a despesa primria
do governo federal de cerca de 20% do PIB
em 2016 para algo prximo de 16% do PIB
at 2026 e de 12% em 2036.
Adicionalmente, para que o teto
global da despesa seja cumprido dado
que algumas despesas como os benefcios
previdencirios tendem a crescer acima
da inflao - os demais gastos (como Bolsa
Famlia e investimentos em infraestrutura)
precisaro encolher de 8% para 4% do PIB
em 10 anos e para 3% em 20 anos, o que
pode comprometer o funcionamento da
mquina pblica e o financiamento de
atividades estatais bsicas. Essa meta no
parece ser realista.
10
SUMRIO EXECUTIV O
A nova regra no prev nenhum
mecanismo para lidar com crises econmicas ou outros choques. Ao contrrio,
tende a engessar a poltica fiscal por duas
dcadas.
Na verdade, o que o novo regime
se prope a fazer retirar da sociedade e
do parlamento a prerrogativa de moldar
o tamanho do oramento pblico, que
passar a ser definido por uma varivel
econmica (a taxa de inflao), e impor
uma poltica permanente de reduo relativa do gasto pblico.
Em suma, trata-se da imposio de
um projeto de pas que dificilmente passaria
no teste de um pleito eleitoral, nica forma
de garantir sua legitimidade.
Quem ganha? Quem no quer
financiar os servios pblicos por meio de
impostos e o grande capital que enxerga
o Estado como concorrente quando esse
ocupa setores que poderiam ser alvo de
lucros privados, como sade e educao.
Quem perde? A populao mais
pobre, isto , aqueles que so os principais
beneficirios dos servios pblicos. Alm
disso, aqueles que vislumbram uma sociedade mais justa e igualitria.
O falacioso
discurso
da austeridade
A austeridade uma poltica deliberada de ajuste da economia por meio
de reduo de salrios e gastos pblicos
S U M R I O E X E C UT I V O
A insensatez do
supervit primrio
O regime fiscal brasileiro extremamente pr-cclico, ou seja, acentua as
fases de crescimento e de recesso. Assim,
em contextos de baixo crescimento, a busca
pelo cumprimento da meta fiscal por meio
de uma poltica fiscal contracionista retira
estmulos demanda agregada e reduz
ainda mais o crescimento econmico e a
prpria arrecadao.
Um segundo fator a se sublinhar
sobre o regime fiscal brasileiro sua natureza anti-investimento, porque, diante de
uma estrutura de gastos pblicos rgida, os
cortes de despesa recaem primordialmente
sobre o investimento pblico, um dos
poucos gastos passveis de contingenciamento. O mesmo regime impe uma lgica
curto-prazista gesto da poltica fiscal e
subordina o planejamento governamental.
Na ditadura do supervit primrio,
os fins so atropelados pelos meios, e tudo
se submete necessidade de cumprir a meta
de curto prazo, inclusive o prprio crescimento, o emprego e o bem estar da populao. Portanto, um novo modelo de gesto
fiscal precisa ser constitudo, de carter
Desmistificando
a dvida pblica
A dvida brasileira to grande?
Qual o parmetro para definio de
grande? Na verdade, poucos economistas
se arriscam a definir um parmetro timo
para dvida pblica, simplesmente porque
as evidncias no parecem indicar que esse
patamar exista. No h um nmero mgico
a partir do qual a relao dvida pblica/PIB
torna-se problemtica. Isso vai depender
das especificidades de cada pas.
No Brasil, a excessiva preocupao
com o patamar da dvida carregada por
preconceitos ideolgicos e por uma viso
estreita sobre a relao entre Estado, moeda
estatal e dvida pblica. Uma dvida elevada
pode custar muito caro, mas um Estado
soberano no quebra por conta de dvidas
na sua prpria moeda. Por isso, a natureza
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12
SUMRIO EXECUTIV O
primrio, mas principalmente pela acumulao de ativos por parte do Estado como
a acumulao de reservas cambiais e de
crditos junto ao BNDES.
Essa estratgia possui mritos
como, por exemplo, a reduo da vulnerabilidade externa do setor pblico. Da mesma
forma a poltica de expanso dos emprstimos do BNDES, em 2009, foi importante
para a ao contracclica que assegurou
a recuperao rpida da economia brasileira na maior crise da histria do capitalismo mundial desde a dcada de 1930. No
entanto, no devemos negligenciar seus
elevados custos.
A estratgia de acumulao simultnea de ativos e passivos, com grande
diferencial de rentabilidade entre eles,
explica boa parte da elevada conta de
juros. Em 2015, somando-se os custos de
oportunidade da manuteno das reservas
internacionais e dos crditos ao BNDES
com o resultado das operaes de swaps
cambiais, chegamos a 4,9% do PIB.
Em suma, se o objetivo for equacionar a dvida bruta preciso desatar o n
da gesto macroeconmica, reduzir substancialmente o gasto com juros e ponderar
o custo da estratgia de acumulao de
ativos. A ideia que se disseminou no Brasil
de que ao governo s compete controlar
os gastos primrios, desconsiderando os
custos e benefcios fiscais das demais polticas macroeconmicas, deve ser revista e
amplamente debatida.
Mito da gastana
federal
S U M R I O E X E C UT I V O
O diagnstico convencional
da crise pela qual passa o pas se traduz
simplificadamente na seguinte narrativa:
os governos do PT expandiram demais
os gastos pblicos, encobriram o dficit
pblico crescente por meio da chamada
contabilidade criativa e das pedaladas
fiscais e esse tipo de poltica fiscal expansionista e nada transparente destruiu a
confiana do mercado e mergulhou o pas
na estagflao.
Contudo, a anlise dos dados
mostra que, de fato, a despesa do governo
vem crescendo a um ritmo elevado e estvel
h tempos. As taxas mdias de crescimento
real do gasto do governo federal dos ltimos
quatro governos foram: FHC II (3,9%), Lula
I (5,2%), Lula II (5,5%) e Dilma I (3,8%).
O principal fator por detrs do crescimento das despesas na esfera federal no
so os gastos com pessoal, como muitos
acusam. Estes crescem sistematicamente
abaixo do PIB e tiveram sua menor taxa de
expanso real justamente no governo Dilma
I (-0,3%), ao contrrio do que ocorre, por
exemplo, nos estados e municpios, onde
o gasto com salrios e aposentadorias de
servidores tem crescido a 5,5% ao ano, independentemente da colorao partidria do
governante.
O motor do gasto federal tem sido
os benefcios sociais (aposentadorias e
penses do INSS, benefcios a idosos e
deficientes, seguro-desemprego, bolsa
famlia, etc), que hoje consomem metade
do gasto da Unio (mais de R$ 500 bilhes
em 2015) e crescem a taxas sistematicamente superiores ao PIB pelo menos desde
1999, por influncia principal de fatores
demogrficos, da justa formalizao e dos
direitos consagrados na Constituio e,
adicionalmente, pela poltica de valorizao
do salrio mnimo.
Porm, uma viso mais acurada dos
gastos sociais mostra que tampouco nesta
rea houve expanso desenfreada, sobretudo frente s demandas sociais brasileiras,
e que a poltica de valorizao do salrio
mnimo contribuiu para este cenrio, mas
com impactos sobre a reduo da desigualdade relevantes. Certamente possvel
discutir excessos e tornar o gasto mais
eficiente, mas as possibilidades de fontes de
financiamento discutidas neste documento
evidenciam que este um debate que deve
envolver toda a sociedade brasileira.
Vale notar que, a despeito de gastos
elevados, o governo conseguiu manter
resultados fiscais positivos na ltima
dcada e meia pelo aumento da carga
tributria (1999-2005) ou pelo crescimento
mais acelerado do PIB (2006-2011). Nos
governos Lula, enquanto o pas crescia, no
havia desajuste fiscal apesar do crescimento
do gasto pblico. Mas a partir de 2012, com a
queda do crescimento econmico e com as
desoneraes tributrias, houve uma piora
dos resultados fiscais.
Reforma
tributria, j!
A estrutura tributria brasileira
extremamente perversa com os mais pobres
e a classe mdia e benevolente com os mais
ricos. Esse sistema singular reflexo tanto
do federalismo brasileiro e da dualidade
tributria (impostos e contribuies sobrepostos), quanto de algumas recomendaes
de poltica que o mainstream econmico
propagou nas dcadas de 80 e 90 e que
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SUMRIO EXECUTIV O
de Renda (IRPF) s atingem os rendimentos tributveis, o que no inclui atualmente a distribuio de lucros e dividendos
que so as principais fontes de renda dos
mais ricos. Ento, qualquer proposta de
reforma do imposto de renda que no passe
pela tributao dos dividendos no ser to
efetiva nos objetivos de contribuir com uma
maior justia fiscal e tambm gerar receitas
extras para o governo.
Na atual conjuntura de crise,
pouco razovel crer na possibilidade de
um equilbrio fiscal com baixo crescimento. Isso implica que, no curto prazo,
deveramos no mnimo assegurar espao
fiscal para o investimento pblico e para
gastos sociais de elevado impacto sobre o
bem-estar das camadas mais vulnerveis
da populao.
Uma reforma tributria, que
combine eficincia e equidade poderia
atuar incentivando o crescimento econmico de longo prazo ao reduzir a tributao
do lucro e da produo das empresas, ao
mesmo tempo em que concentra o ajuste
fiscal de curto prazo sobre uma pequena
parcela da poupana dos mais ricos, no
diretamente relacionada ao investimento, e,
por conseguinte, vinculada a um maior nvel
de emprego e produto. Assim, ganha-se
tempo para aprimorar outras propostas
de reformas estruturais das despesas,
debat-las com a sociedade e pactu-las
democraticamente
Introduo
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16
INTRODUO
1.
Supervit
primrio:
a insensatez
conduz
a poltica fiscal
A poltica fiscal tem um papel fundamental
na construo de um modelo de desenvolvimento social e distributivo. As formas de
arrecadao e de gasto do Estado so determinantes para o crescimento econmico,
para a distribuio da renda e da riqueza,
para a organizao dos servios sociais e
para a expanso da infraestrutura urbana
e logstica. H, portanto, muitas dimenses que articulam a poltica fiscal com o
desenvolvimento. Nessa seo, discute-se
em um plano terico e conceitual como
o regime fiscal brasileiro um entrave ao
crescimento econmico e como a opo
pela austeridade fiscal inadequada.
No plano macroeconmico a poltica fiscal
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1 . S U P E R VI T P R I M R I O : A I N S E N S A T E Z C O N D U Z A P O L T I C A F I S CAL
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1 . S U P E R VI T P R I M R I O : A I N S E N S A T E Z C O N D U Z A P O L T I C A F I S CAL
1.2 Contrao
fiscal expansionista
e o crculo vicioso
da austeridade
A obsesso alarmista contra qualquer
elevao da dvida pblica esconde
uma agenda poltica a favor dos grupos
financeiros e internacionais travestida
como uma questo meramente tcnica,
seja ao defender a retrao de bancos
pblicos, seja ao sugerir reduo dos
gastos sociais. Alm disso, tal obsesso
pode gerar seu contrrio, ou seja, produzir
a prpria elevao do endividamento que
se queria evitar. Isto tende a ocorrer particularmente em circunstncias de desacelerao cclica da economia e das receitas
tributrias.
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1 . S U P E R VI T P R I M R I O : A I N S E N S A T E Z C O N D U Z A P O L T I C A F I S CAL
1.3 O regime
fiscal brasileiro:
pr-cclico,
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anti-investimento e
anti-planejamento
No caso brasileiro, a estrutura fiscal constituda a partir do estabelecimento do
chamado trip macroeconmico
marcada pela pr-ciclicidade. Como a
meta fiscal fixa, desconsiderando as alteraes no ciclo econmico, ela potencializa
as altas e baixas da atividade econmica.
Por definio, o governo tem controle sobre
a sua deciso de gasto, mas no sobre a sua
arrecadao, que depende do crescimento
econmico. Dessa forma, o estabelecimento de uma meta anual implica que o
governo se comprometa com um resultado
fiscal com base em uma expectativa de arrecadao, considerando um crescimento
econmico estimado. Trata-se de acertar
um alvo em movimento.
No decorrer do ano, o crescimento pode
no se realizar conforme projetado e
resultar em uma arrecadao menor do
que a prevista, comprometendo o resultado fiscal. Diante disso, o governo pode:
a) anunciar que no vai mais cumprir a
meta, o que implica em um forte desgaste
com o congresso e com a sociedade b)
no anunciar nada e, por meio de medidas
artificiais como as receitas no recorrentes
(receitas extraordinrias, descontos e
antecipao de dividendos, contabilidade
criativa etc.) ou postergao de pagamentos
(por exemplo, as chamadas pedaladas),
cumprir contabilmente a meta primria;ou
c) tomar medidas adicionais para aumentar
os impostos ou reduzir os gastos de forma
a garantir a meta fiscal do perodo. Das trs
opes, as duas primeiras so pssimas
para a credibilidade do governo e a ltima
1 . S U P E R VI T P R I M R I O : A I N S E N S A T E Z C O N D U Z A P O L T I C A F I S CAL
1.4 Sim, h
alternativas:
propostas para um
novo regime fiscal
A reverso da atual crise econmica brasileira depende de um trabalho coordenado,
de vrios fatores polticos e econmicos
que superam em muito o escopo deste
documento. No entanto, a questo que
cabe colocar aqui que existem alternativas ao inadequado regime fiscal brasileiro
que auxiliam a retomada do crescimento,
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2.
Dvida pblica
e a gesto
macroeconmica
2.1 A dvida
pblica no
pecado nem
irresponsabilidade
No Brasil, a excessiva preocupao com
o patamar da dvida carregada por
preconceitos ideolgicos e por uma viso
estreita sobre a relao entre Estado, moeda
estatal e dvida pblica. A ideia de que
o aumento da dvida pblica necessariamente negativo repousa sobre
uma viso moralista da economia, a
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2.2 No h
um nmero mgico
para a dvida
pblica
Em 2011, durante o debate parlamentar
sobre o aumento do limite da dvida pblica
nos EUA, um artigo de Carmen Reinhart
& Kenneth Rogoff foi muito influente ao
apresentar dados para argumentar que, a
partir do patamar de 90% do PIB, a dvida
pblica levaria queda significativa do
crescimento econmico. Pouco tempo
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3.
Gasto pblico
e o perigoso
caminho da
austeridade
3.1 O gasto pblico
e a crise fiscal
O diagnstico convencional da crise pela
qual passa o pas, do ponto de vista econmico e fiscal, traduz-se simplificadamente
na seguinte narrativa: os governos do PT
expandiram demais os gastos pblicos,
principalmente depois da crise internacional, encobriram o dficit pblico crescente por meio da chamada contabilidade
criativa e das pedaladas fiscais, e esse
tipo de poltica fiscal expansionista e
nada transparente destruiu a confiana do
mercado e mergulhou o pas na estagflao.
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3 . GA S T O P BLI C O E O P E R I GO S O C A M I N H O D A A U S T E R I DADE
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3.3 Antecedentes
do austericdio:
o equvoco das
desoneraes
Quais fatores estariam por detrs da
desacelerao econmica a partir de
2011? Sem dvida no podemos negligenciar a conjuno de fatores internos e
externos, como a perda de dinamismo do
boom domstico de consumo de crdito,
ou os desdobramentos da crise financeira
3 . GA S T O P BLI C O E O P E R I GO S O C A M I N H O D A A U S T E R I DADE
Quadro 5: RANKING DE CRESCIMENTO DO PIB. TAXAS AO ANO DE CRESCIMENTO REAL EM MOEDA NACIONAL.
Fonte: Elaborao prpria com dados do World Economic Outlook Database do FMI.06/11/2015.
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3 . GA S T O P BLI C O E O P E R I GO S O C A M I N H O D A A U S T E R I DADE
3.3 Austeridade:
uma escolha
equivocada
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4.
Reforma tributria
progressiva:
uma nova agenda
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mais precisam.
Alm dessa orientao mais geral, as
autoridades tributrias brasileiras foram
muito influenciadas por duas propostas
bastante defendidas pelos liberais americanos durante os governos Reagan e Bush.
Esses defendiam a reduo das alquotas
mximas aplicadas ao imposto de renda das
pessoas fsicas e a iseno dos rendimentos
derivados de dividendos distribudos, com
o argumento de que a poupana e o investimento privados aumentariam, gerando
maior crescimento do PIB e das receitas
tributrias. No Brasil, essas e outras medidas
de incentivo aos ditos investidores foram
adotadas nas dcadas de 1980 e 1990, num
movimento que o ex-secretrio da Receita
Federal Everardo Maciel denominou de
antecipao histrica.
O Brasil foi um dos primeiros pases e
at hoje um dos poucos que isentou e
continua isentando integralmente de
imposto de renda os dividendos distribudos a acionistas, tal como a pequena
Estnia. Mxico e Grcia, que tambm
aplicavam a iseno, voltaram atrs h
alguns anos, enquanto a maioria dos
pases desenvolvidos (incluindo os
Estados Unidos) mantm, com alguns
ajustes e modificaes, o sistema clssico de tributao do lucro, que prev a
cobrana em duas etapas, na empresa e
depois na pessoa fsica.
Ao mesmo tempo em que isentava dividendos, mantinha a alquota mxima do
imposto de renda da pessoa fsica (27,5%)
em um patamar baixo para os padres internacionais e permitia uma ampla gama de
dedues no pagamento de imposto de
renda pelas empresas e pessoas fsicas, o
governo brasileiro passou a lanar mo de
um conjunto de instrumentos tributrios
4 . R E F O R M A T R I BU T R I A P R O GR E S S I VA : U M A N O VA A G EN DA
4.1 A tributao
dos lucros e das
rendas no Brasil
e no mundo
O sistema clssico de tributao dos lucros e
dividendos que se disseminou no sculo XX
se baseia no que se convencionou chamar
dupla tributao, ou seja, a tributao em
duas etapas, do lucro na pessoa jurdica
(empresa) e, posteriormente, havendo
distribuio de dividendos aos acionistas,
tambm na pessoa fsica. Embora o lucro
original seja um s, h nesse procedimento uma distino entre o que renda
da empresa e o que renda pessoal e que,
como tal, pode idealmente ser submetida
ao princpio da progressividade, ou seja, a
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Salrios Mnimos
4 . R E F O R M A T R I BU T R I A P R O GR E S S I VA : U M A N O VA A G EN DA
Em contrapartida, a proposta de se
aumentar alquotas do imposto de
renda das pessoas fsicas sem revogar
a iseno de dividendos no proporciona uma redistribuio de renda to
efetiva. Por um motivo bvio: as alquotas
progressivas da tabela do IRPF s atingem
os rendimentos tributveis, o que no
inclui atualmente os dividendos, nem os
rendimentos de aplicaes financeiras que
so as principais fontes de renda dos mais
ricos. Ento, qualquer proposta de reforma
do imposto de renda que no passe pela
tributao dos dividendos no ser to
efetiva nos objetivos de contribuir com
uma maior justia fiscal e tambm gerar
receitas extras para o governo.
claro que o xito seria maior se a tributao dos dividendos fosse complementada por medidas adicionais de tributao
progressiva sobre a renda e o patrimnio,
como a reviso das alquotas do IRPF e
do imposto sobre herana (ITCMD) ou
mesmo a instituio do imposto sobre
grandes fortunas (IGF). Tais medidas so
positivas em seus objetivos, mesmo que
seus impactos arrecadatrios possam ser
mais modestos.
Nossas alquotas do imposto sobre herana,
por exemplo, esto desalinhadas na comparao internacional. A alquota no Reino
Unido de 40%. Em outros pases, ela
varivel: nos Estados Unidos, a mdia de
29%; no Chile, 13%. No Brasil a cobrana de
ITCMD varia em cada estado, com faixas
dspares entre 1% e 8%. Pases como Argentina, Colmbia, Frana, ndia, Noruega,
Sucia e Uruguai adotam o Imposto sobre
Grandes Fortunas (IGF), com alquotas
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4 . R E F O R M A T R I BU T R I A P R O GR E S S I VA : U M A N O VA A G EN DA
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Referncias
Furceri.
(2015).
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2013.
Design