Droit administratif

Chapitre introductif :La dcentralisation

La notion de dcentralisation est trs complexe. On peut lappliquer
aux autorits locales (le prsident du conseil communal est un agent
dcentralis). On peut lappliquer galement aux collectivits locales (la
commune est une collectivit dcentralise).
La complexit de la notion consiste aussi dans le fait que le
phnomne de dcentralisation est constitu par des composantes
diverses et le critre qui permet de discerner au niveau de chaque
composante nest pas toujours simple. Il est dusage de lopposer la
centralisation.

1. Centralisation et dcentralisation
La centralisation signifie de lEtat jouissant seul de la personnalit
juridique, a une comptence exclusive pour prendre les dcisions
concernant aussi bien la collectivit nationale dans son ensemble que ses
lments constitutifs. LEtat dispose alors dune administration
hirarchise et unifie.
La dcentralisation signifie qu ct de lEtat existent des
collectivits secondaires, ayant la personnalit juridique et qui grent leurs
propres affaires par lintermdiaires dorganes issus delles-mmes.

A.La centralisation
Elle vise les rapports de lEtat avec les collectivits locales et
lorganisation de ladministration de lEtat.

La centralisation et les collectivits locales

Dans lEtat centralis pur, les collectivits locales nont aucune vie
juridique. LEtat est seul comptent pour agir sur le plan juridique. Cest
lui seul qui satisfait sur lensemble du territoire les besoins des
citoyens. Il recourt ses propres agents et finance son action par son
propre budget.
LEtat centralis peut comporter des circonscriptions ; il sagit tout
simplement de cadres gographiques sans aucune vie juridique propre
et o les agents de lEtat agissent en son nom, chacun dans les limites

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qui lui sont imparties. Les dcisions sont prises dans la capitale et
excutes sur place par les reprsentants de lEtat.

La centralisation et ladministration de lEtat

Lorsque la centralisation est pousse lextrme, ladministration
de lEtat est trs hirarchise. Le pouvoir est concentr au sommet de la
hirarchie ; seul le ministre peut prendre les dcisions. Les agents
infrieurs ne font que transmettre et excuter. Ainsi une volont
unique, partant du centre de lEtat, se transmet jusquaux dernires
extrmits du pays .
Ce systme simple ne se rencontre plus dans les Etats volus.

B.La dcentralisation
La dcentralisation nest pas forme attnue de la centralisation.
Cest bien le contraire. Il faut la distinguer de la dcentralisation.
La dcentralisation est une technique dorganisation qui consiste
transfrer un agent local de lEtat, un pouvoir de dcision qui serait
exerc dans un Etat centralis pur, par le chef de la hirarchie.
En revanche, la dcentralisation consiste remettre des pouvoirs
de dcisions des organes plus ou moins autonomes et qui sont souvent
lus par les citoyens.
Les deux notions ont des points communs :
-Il y a toujours un pouvoir central constitu par le chef de lEtat, le
Premier ministre et les ministres.
-Des dcisions importantes chappent au gouvernement et sont
prises lchelon local.
Mais il existe aussi des diffrences importantes entre la
dconcentration et la dcentralisation.
-La dconcentration demeure une technique de
commandement ; elle nest pas sous-tendue par les principes
dmocratiques. Toutes les dcisions sont prises par le pouvoir central et
les agents qui lui sont soumis. Par contre, la dcentralisation est une
technique dmocratique : elle ncessite la reconnaissance dentits

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autonomes administres par des organes plus ou moins libres par rapport
au gouvernement. La formule anglaise de self-government traduit peut
tre mieux le phnomne dont il sagit.
Un systme peut tre centralis et concentr (rare).
Un systme peut centralis et dconcentr (ce qui arrive le plus
souvent) lorsque lagent local, reprsentant le pouvoir central, reoit
certains pouvoirs de dcision.
Enfin, un systme peut tre dcentralis : des organes autonomes
par rapport au pouvoir central grent des services locaux.

La dcentralisation au niveau des collectivits locales

Certaines conditions doivent tre runies.
-Premire condition : lEtat doit reconnatre lexistence dintrts locaux
autres que ceux de la collectivit nationale toute entire.
Exemple : La distribution deau et dlectricit de la commune de doit
pas se confondre avec la rpartition de la production des barrages. Dans
un cas, il sagit dun intrt local ; dans lautre il sagit de lintrt de tout
le pays. Un autre service dintrt local : celui des transports urbains dans
une ville dtermine.
-Deuxime condition : Il faut, en plus, que la gestion des intrts locaux
revienne des organes ayant une indpendance minimale lgard du
pouvoir central. Dans la pratique, les organes locaux sont lus par les
citoyens intresss. Il peut y avoir des procds mixtes ; la pouvoir central
dsignant par exemple des personnes sur une liste dlus par les
administrs.
-Troisime condition : la collectivit locale doit avoir la personnalit
juridique cest--dire la personnalit morale et lautonomie financire. La
collectivit doit pouvoir agir en son propre nom, mais aussi financer ses
oprations par son propre budget. Cela ncessite normalement deux
choses : que la collectivit ait des ressources propres et quelle ait une
libert dans lemploi de ces ressources.
Toutes les collectivits locales ne peuvent pas avoir des recettes
locales suffisantes (mme dans les pays dvelopps). Le budget dun
grand nombre de communes est aliment essentiellement par des
subventions En plus, les rgles de lengagement des dpenses sont

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strictes et la personne dcentralise ne dispose pas toujours vrai dire du

choix de ses dpenses Lautonomie financire nest jamais complte.
Les trois conditions ne sont jamais remplies de la mme manire. Les
lments constitutifs de la dcentralisation peuvent tre plus ou moins
prononcs selon les pays ; ils font alors varier la dcentralisation du
minimum au maximum. Ainsi, un systme administratif donn est plus ou
moins dcentralis selon que llection est retenue pour tous les
organes locaux ou pour certains dentres eux seulement.
Mais la dcentralisation ne dpasse jamais un certain seuil au-del
duquel les rapports entre les collectivits secondaires et lEtat
commencent relever du fdralisme.
Dans lEtat dcentralise, les collectivits locales voient leur statut
dtermin par la loi ordinaire, elles ne peuvent pas le modifier et fixer
elles-mmes leurs attributions, elles nont pas comme disent certains
auteurs la comptence de la comptence. Dans lEtat fdral, les Etat
fdrs tirent leur comptence de la constitution fdrale, et ils
dterminent eux-mmes la forme de leurs institutions ; de plus, ils
participent lexercice du pouvoir fdral alors que les collectivits
dcentralises ne sont pas du tout associes en tant que telles lexercice
du pouvoir central. Il faut ajouter que la comptence des Etats fdrs
stend au domaine lgislatif et judiciaire ; ce nest pas le cas pour les
collectivits locales. Enfin, ils sont souverains dans les domaines que la
constitution fdrale fait entrer dans leurs comptence ; quant aux
collectivits dcentralise, elles sont toujours soumises un certains
contrle de lEtat qui vrifie au moins la lgalit de leur action.
Il y a donc des diffrences importantes entre la dcentralisation et le
fdralisme. On peut mme parler dopposition. Mais il ne faut pas oublier
quil y a des situations intermdiaires difficiles situer par rapport aux
deux systmes qui sopposent tous les deux la centralisation et visent
concilier les impratifs de lunit nationale et le respect des diffrents
groupements lintrieur du pays.

La dcentralisation au niveau de ladministration de lEtat

Lorsque lon parle de dcentralisation, on pense presque toujours aux
rapports entre lEtat et les collectivits locales ; cest dailleurs propos de
ces rapports quest ne la notion en question. Mais la mme technique est
utilise pour remdier aux dfauts de la centralisation en tant

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quorganisation de ladministration dEtat. Certains services administratifs

vont chapper la hirarchie traditionnelle : ils vont tre dots de la
personnalit juridique et de lautonomie financire, ils vont tre dirigs par
des organes propres qui ont des rapports avec lautorit suprieure
comparable ceux qui existent entre collectivits dcentralises et
pouvoir central. Il sagit alors de la dcentralisation par services (ou
dcentralisation technique ou spciale ou encore fonctionnelle). Les
services qui en profitent reoivent gnralement le statut
dtablissement public.
Dcentralisation territoriale et dcentralisation technique sont
rapprocher lune de lautre, mais il ne faut pas oublier que la
dcentralisation territoriale a une base gographique alors que la
dcentralisation par services repose sur des lments techniques
332997672.doc(on cherche grer plus convenablement un service
public).

2. La tutelle administrative
La dcentralisation ne signifie pas lindpendance des collectivits locales.
Lautorit dcentralise ne peut pas chapper un contrle minimum de
la part du pouvoir central (ou ses reprsentants locaux).
Mais ce contrle ne peut tre pouss trs loin, autrement la
dcentralisation sera vide de sa substance.
Deux types de contrles possibles : lun trs troit, exerc par le
gouvernement sur les autorits centralises, cest--dire sur ses
reprsentants locaux, lautre plus lche, exerc toujours par le pouvoir
central sur les collectivits dcentralises.
-Exemple du premier type : contrle du ministre sur les chefs de
services extrieurs de son dpartement.
-Exemple du second type : contrle du gouvernement sur les
assembles locales.

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Dans le cadre de la dcentralisation, on parle souvent de tutelle

administrative. Le terme ne convient pas tellement dans la mesure o il
voque les incapacits du droit civil. En vrit, il sagit dun contrle que
les agents de lEtat exercent sur les actes des organes dcentraliss en
vue de faire respecter la lgalit et de sauvegarder la poursuite de
lintrt gnral, il faut distinguer entre le pouvoir tutelle et le pouvoir
hirarchique.

A.Pouvoir tutelle et pouvoir hirarchique

Le contrle hirarchique est exerc par le gouvernement sur lactivit des
agents du systme centralis ; le pouvoir hirarchique est exerc par un
chef sur ses subordonnes : chaque ministre dispose de ce pouvoir sur
tous les agents travaillant dans son dpartement. Cest un pouvoir
inconditionn. Le suprieur peut donner ses subordonns tous les
ordres quil juge bon. Il peut annuler ou rformer les dcisions de ses
subalternes.
Le pouvoir de tutelle diffre beaucoup du prcdent, on ne prend pas en
considration un suprieur et des infrieurs, mais un contrleur (lautorit
de tutelle) et un contrl (lautorit sous tutelle). Cest un pouvoir
conditionn. Il ne peut sexercer que dans les conditions dtermines et
selon des normes arrtes par la loi. Le pouvoir hirarchique se prsume,
le pouvoir tutelle ne se prsume pas ; cest la loi de lattribuer
expressment : pas de tutelle sans texte, pas de tutelle au-del des
textes pour reprendre la formule classique.
Lautorit de tutelle ne peut pas donner des ordres lautorit sous
tutelle. Celle-ci est responsable de la personne morale quelle administre
elle nest tenue que par la loi et les rglements ; lautorit de tutelle ne
peut ajouter des prescriptions la rglementation qui oblige la collectivit
locale.

B.Les buts de la tutelle

Par son contrle, lEtat poursuit un but dintrt gnral : sauvegarder
lunit politique et lharmonie sociale du pays, dfendre les intrts de la
personne dcentralise qui risque dtre mal gre et enfin prserver les
droits et liberts des citoyens, lesquels peuvent tre restreints par
lautorit locale

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Dans la pratique, il sagit dabord de faire respecter la lgalit, les

collectivits dcentralises devant respecter la constitution, la loi et les
rglements.
Il sagit ensuite de poursuivre un but dopportunit.
Dans lEtat fdral, les autorits fdrales ne peuvent sopposer aux
dcisions des autorits fdres que pour faire respecter la lgalit. Dans
un Etat dcentralis, lautorit de tutelle peut intervenir au nom de
lopportunit. Exemple : le pouvoir central pourra refuser dapprouver un
emprunt fait par lautorit dcentralise pour la simple raison quil lui
parait excessif.
Le contrle de lopportunit ne peut pas tre systmatique, autrement on
aura affaire un pouvoir hirarchique. Il faut quune large zone
dopportunit soit reconnue la collectivit dcentralise ; faute de quoi,
la dcentralisation perdra toute signification.
La dcentralisation ncessite un minimum de confiance dans les
collectivits locales ; il est vrai que le peu dexprience des lus peut faire
en sorte que ladministration ne sera pas parfaite, mais il ne faut pas
perdre de vue que la gestion de loin pas les autorits centralises
comporte des risques ; et que dautre par, la libert des intresss de
grer eux-mmes leurs affaires offre certains attrait .

C.Les modalits dexercices de la tutelle

Il faut distinguer entre la tutelle sur les agents et la tutelle sur les actes.
Tutelle sur les agents ou les organes.
Le pouvoir central peut intervenir au niveau de la dsignation des agents
ou des organes de la personne sous tutelle : il peut ne pas intervenir du
tout ce stade :
La dcentralisation sera alors plus pousse.