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COMISSO ESPECIAL DESTINADA A DAR PARECER SOBRE A


PEC N 20-A, DE 1995

PROPOSTA DE EMENDA CONSTITUIO N 20-A, DE 1995

Estabelece o Parlamentarismo.
Autores: Deputado EDUARDO JORGE
e outros
Relator: Deputado BONIFCIO DE
ANDRADA

I - RELATRIO

A Proposta de Emenda Constituio n 20-A, de


1995, de que primeiro signatrio o nobre Deputado EDUARDO
JORGE, visa a instituir entre ns o sistema parlamentarista de
governo.
Cuida a proposio, inicialmente, de definir o perfil
dos principais institutos do novo sistema que prope, dando ao Poder
Executivo a caracterstica feio dual dos regimes parlamentaristas,
repartindo competncias entre o Chefe do Estado e o Chefe do
Governo, estabelecendo normas sobre nomeao e queda do
Conselho de Ministros, disciplinando os institutos da moo de
censura e do voto de confiana e criando a hiptese de dissoluo da
Cmara dos Deputados e de convocao de novas eleies.
Sobre o Presidente da Repblica, concebido, na
proposta, como Chefe do Estado e rbitro do Governo, sua

peculiaridade em relao aos sistemas parlamentaristas mais


tradicionais, mas em linha com os modelos semipresidencialistas, o
fato de ser eleito por sufrgio universal, direto e secreto, alm de
poder escolher e nomear o Primeiro-Ministro livremente, devendo
ouvir, apenas, o partido ou coligao majoritria na Cmara dos
Deputados.
De resto, exerce as funes tpicas do cargo, como a
de dissolver a Cmara dos Deputados em casos de crise, manter
relaes com Estados estrangeiros, declarar guerra e celebrar a paz,
ratificar tratados internacionais, dentre outras atribuies
assemelhadas.
Ao
Conselho de Ministros, composto pelo
Primeiro-Ministro e os Ministros de Estado, dado exercer as funes
de governo propriamente ditas, ficando sob sua responsabilidade a
direo superior da administrao federal e a definio das linhas
gerais de ao governamental. A indicao do Primeiro-Ministro
prerrogativa do Presidente da Repblica, mas seu programa de
governo deve ser aprovado pela Cmara dos Deputados, sob pena
de ter de ser feita nova indicao.
Uma segunda rejeio
consecutiva pela Cmara faz recair sobre esta o poder-dever de
escolher, por maioria absoluta de votos, o Primeiro-Ministro.
Caracterizando as relaes entre
Governo e
Cmara, sobressaem-se os institutos da moo de censura e do voto
de confiana, aquela destinada a demonstrar insatisfao com a
conduo do programa de governo, este solicitado para cobrar o
apoio inicialmente empenhado. A moo de censura, inspirada no
modelo alemo, j deve ser acompanhada da indicao de novo
nome para Primeiro-Ministro; o voto de confiana, uma vez solicitado
e rejeitado, obriga imediata exonerao do Conselho.
As possibilidades de dissoluo da Cmara e
convocao de novas eleies so duas, a saber: 1) quando a
maioria parlamentar que aprovou a investidura do Primeiro-Ministro
nega apoio execuo de seu programa de governo; e 2) quando
dado Cmara escolher o Primeiro-Ministro e nenhum candidato
alcana maioria absoluta de votos, o Presidente pode optar entre

nomear o mais votado ou simplesmente dissolver a Cmara,


recomeando todo o processo.
Estas, em sntese, as linhas gerais de sustentao
do modelo de parlamentarismo em foco, preocupando-se a presente
proposta, quanto ao mais, apenas em adaptar o restante do texto
constitucional s modificaes feitas em relao ao sistema de
governo.
Com o fim de examinar e emitir parecer sobre o
mrito da proposio, instituiu-se esta Comisso Especial nos termos
do 2 do art. 202 do Regimento Interno, tendo sido iniciados seus
trabalhos no dia 8 de outubro de 1997, ocasio em que foi eleito
Presidente o saudoso Deputado FRANCO MONTORO e designados
Relator e Sub-Relator, respectivamente, os Deputados ODACIR
KLEIN e BONIFCIO DE ANDRADA.
No curso dos debates sobre a matria, alguns
parlamentares honraram os trabalhos da Comisso com sugestes de
textos alternativos ao da proposta original, assim enriquecendo a
discusso sobre a matria.
O primeiro desses textos, apresentado pelo nobre
Deputado PAULO LUSTOSA e outros, concorda, na maioria das
disposies, com a PEC n 20/95, visando, igualmente, instaurao
de um sistema parlamentarista com eleio direta do Presidente da
Repblica, nos moldes da atual Constituio francesa. H
divergncias, apenas, em relao a alguns pontos, como o poder de
sancionar as leis, conferido ao Primeiro-Ministro no tocante s
matrias de competncia do Governo, ou atribuio do Conselho da
Repblica para se manifestar obrigatoriamente sobre proposta de
demisso do Governo, inexistente no texto da proposta original.
Outra sugesto chegada a esta Relatoria foi a
apresentada pelo ilustre Deputado ISRAEL PINHEIRO FILHO, que
submeteu ao exame da Comisso Especial texto tambm inspirado
na PEC n 20/95, na qual introduziu algumas modificaes tendentes

a aproxim-la ainda mais da concepo francesa de sistema de


governo. Traz, ainda, como novidade, a supresso do Congresso
Nacional como instituio do Poder Legislativo, deixando no texto da
Constituio Federal semipresidencialista que prope apenas as
figuras da Cmara dos Deputados e do Senado Federal.
A realizao de audincias pblicas com a
presena de emritos estudiosos do tema veio enriquecer
enormemente os debates sobre a
matria no mbito desta
Comisso, que teve a honra de receber e ouvir os seguintes
convidados:
- em 21-10-97, o Professor e Cientista Poltico
BOLIVAR LAMOUNIER, que fez persuasiva exposio favorvel
adoo de um presidencialismo moderno, participativo, como o
francs, o chamado semipresidencialismo, tecendo consideraes
sobre a questo da relevncia do sistema de governo para a
democracia e procurando demonstrar a maior capacidade dos
regimes parlamentarizados para resolver as crises polticas; em
relao ao plebiscito ocorrido em 1993, observou, em sntese, que a
matria no se presta a esse tipo de consulta, tendo a campanha
colocado em campos opostos tipos extremos, polares,
muito
afastados, de fato, da realidade contempornea, que tem consagrado
cada vez mais os modelos hbridos, com caractersticas de um e de
outro;
- em 21-10-97, o ilustre Senador JOSAPHAT
MARINHO, que fez, em sua palestra, acuradas observaes
referentes ao Estado de Direito e necessidade, dele decorrente, de
funcionamento equilibrado dos Poderes. A seu ver preciso reao
contra os abusos cometidos hoje por um Executivo que concentra
poderes em excesso; lembrou, ainda, a fragilidade de nossos
partidos polticos como um empecilho adoo do parlamentarismo;
sobre a questo do plebiscito como maneira de decidir entre os
sistemas de governo, revelou-se pouco entusiasta com respeito ao
instrumento, explicando, em resumo, que o plebiscito precisa refletir o
estado real da opinio pblica e no um estado criado pela
publicidade ou pelo governo, como ocorreu em 1993; lamentou, ao
final, o fato de que, em lugar de interpretar a Constituio, para

aplic-la, exista entre ns a mentalidade de, diante de qualquer


dificuldade, escolher o caminho da reforma, que no d estabilidade
s instituies;
- em 28-10-97, o Dr. PAULO BROSSARD, que
usou robustos argumentos histricos para demonstrar que o sistema
presidencialista, entre ns, no se aperfeioou, mas, ao contrrio,
involuiu, manifestando-se favorvel adoo de um parlamentarismo
mais tradicional, sem eleio direta do Presidente da Repblica, a
qual, segundo sua viso, de difcil compatibilidade com esse
sistema de governo; opinou, ainda, contrariamente tese de que, no
Brasil, o sistema de governo presidencialista ter-se-ia tornado
clusula ptrea aps o plebiscito de 1993, observando, em sntese,
que, naquela ocasio, colheu-se apenas o flagrante da opinio
pblica do momento, o que pode vir a ser alterado, em outro; demais,
as clusulas ptreas j estariam enumeradas na Constituio, entre
elas no figurando o sistema de governo, e ainda que assim o fosse,
o que se vedaria seriam as propostas tendentes a abolir, no as de
simplesmente modificar, reformar;
- em 4-11-97, o Sr. FRANCISCO URBANO
ARAJO FILHO, que defendeu o sistema parlamentar - combinado
com o voto distrital misto e com o voto facultativo - como o melhor
para a garantia do processo democrtico, lembrando que nele a
sociedade tem participao mais efetiva nas decises do Governo e
na conduo das polticas pblicas; procurou, em sntese, demonstrar
que defender o parlamentarismo nessas condies defender a
essncia da liberdade e do exerccio da democracia, colocando o
Estado a servio do povo; ressaltou, ainda, os poderes legtimos do
Congresso Nacional para aprovar emenda constitucional e instituir o
parlamentarismo no Pas.
- em 26-11-97, o Dr. HINDEMBURGO PEREIRA
DINIZ, que fez exposio historiando a evoluo dos sistemas de
governo parlamentarista e presidencialista e procurando demonstrar
certa tendncia de hipertrofia do Executivo neste ltimo, em
conseqncia da concentrao de prerrogativas nas mos de um s
homem; manifestou opinio no sentido da no evoluo institucional
do presidencialismo, abrindo exceo para a experincia norte
americana, e sugeriu, para o Brasil, em resumo, a adoo do tipo de

parlamentarismo francs, mas com definio bastante precisa das


competncias do Presidente e do Premier, evitando-se esferas de
poder concorrentes, que tendem a gerar competies traumticas.
Na presente legislatura, esta Comisso foi
reinstalada em 17 de junho de 1999, ainda sob a presidncia do
saudoso Deputado FRANCO MONTORO e, aps seu falecimento, em
17 de julho de 1999, foi eleita sua presidenta a Deputada RITA
CAMATA, em 25 de agosto de 1999 e designado relator o Deputado
BONIFCIO DE ANDRADA.
No prazo regimental, foi apresentada uma emenda
de autoria do nobre Deputado EDUARDO JORGE, que intenta a
realizao de consulta popular prvia adoo do sistema
parlamentarista.
Na retomada dos trabalhos, tanto a Presidenta,
quanto o Relator e numerosos parlamentares em suas intervenes
no mbito da Comisso consideraram estarmos vivendo momento
muito oportuno para o debate sobre o parlamentarismo como soluo
institucional para o Pas. O sistema conta com a simpatia de altas
lideranas da Repblica, a comear do prprio Presidente da
Repblica, cujo partido tem, como ponto programtico, a defesa do
parlamentarismo. Sondagem feita entre os deputados pelo ilustre
Deputado PAULO KOBAYASHI, de So Paulo, mostrou que a maioria
favorece o sistema parlamentar de governo. Alm disso, conforme se
verificou na Comisso, predomina entre seus membros grande
abertura a sugestes, tanto advindas da sociedade civil, quanto
surgidas no prprio seio do Congresso, para que a proposta
resultante dos trabalhos surja de forma o mais consensual possvel.
No s se decidiu o apoio da Comisso
republicao de monografia Parlamentarismo ao Alcance de Todos
do ex-Deputado RAUL PILLA, para ampla distribuio, com o intuito
de aumentar a informao disponvel para a opinio pblica sobre o
sistema parlamentar, mas tambm uma nova rodada de audincias
pblicas, com especialistas acadmicos e lderes polticos, destinada

a aprofundar o debate sobre o tema sistema de governo, em


particular o parlamentarismo.
Dando cumprimento deciso sobre novas
audincias pblicas, a Comisso teve a honra de receber os
seguintes convidados:
- em 30 de maro de 2000, o professor de Cincia
Poltica da Universidade de Braslia, Dr. VAMIREH CHACON, que
distinguiu o parlamentarismo de corte britnico, mais puro, e os que o
sucederam historicamente, monrquicos e, depois, republicanos, tais
como o alemo, o francs e o portugus. Nos parlamentarismos
monrquicos, os monarcas Chefes de Estado no so figuras
meramente decorativas, pois desempenham funes importantes em
momentos crticos. No parlamentarismo francs, o Presidente da
Repblica, com a Constituio de 1958, passou a exercer importantes
funes nos planos da defesa e das relaes externas do Pas, assim
como tambm ocorre em Portugal. A superioridade do
parlamentarismo residiria em o Poder Legislativo governar, o que leva
a maior co-responsabilidade na gesto do Pas, pois quem faz a lei
ter, tambm, de execut-la. Sendo monocrtica a cultura poltica
nacional, a opinio pblica no aceitaria o parlamentarismo com um
presidente despojado de poderes.
- em 4 de maio de 2000, em audincia conjunta, o
Vice-Presidente da Repblica, Dr. MARCO MACIEL, e o cientista
poltico Dr. WANDERLEY GUILHERME DOS SANTOS. O VicePresidente assinalou que a questo do sistema de governo no
poderia ser vista isoladamente de outros componentes do sistema
poltico, entre eles o sistema eleitoral e o sistema partidrio, tendo de
haver coerncia entre eles, para que o sistema poltico seja capaz de
atender satisfatoriamente as demandas coletivas. As reformas
polticas visariam ao aperfeioamento no apenas dos sistemas
eleitoral e partidrio, mas tambm do prprio sistema de governo e da
Federao. A Constituio determina que o sistema eleitoral seja
proporcional, mas o sistema misto de molde alemo atende a esse
requisito. Com o sistema proporcional puro, deveria adotar-se a
votao em listas fechadas, para lograrmos ter partidos
programticos. Quanto ao sistema de governo, o presidencialismo

brasileiro tem sido a opo reiterada em vrias oportunidades,


inclusive em dois plebiscitos. Demais, como o parlamentarismo funde
os poderes fundidos, sua adoo feriria a clusula ptrea da
Constituio quanto separao dos poderes.
- o professor WANDERLEY GUILHERME DOS
SANTOS afirmou no haver evidncia emprica, com os indicadores
de desenvolvimento econmico, igualdade na distribuio de renda
ou,
mesmo,
estabilidade
poltica,
da
superioridade
do
parlamentarismo sobre o presidencialismo. A alegao de rigidez do
presidencialismo, contraposta flexibilidade do parlamentarismo,
tende a ignorar que, na prtica, uma vez conquistado o poder no
parlamentarismo, muito difcil oposio desalojar o governo.
Tampouco h que confrontar nossas instituies polticas com
modelos idealizados de democracia, a que sequer os pases tidos
como democrticos no Primeiro Mundo se ajustam. Neles, o prprio
sufrgio universal foi conquista recente. No haveria como
menosprezar nossas instituies polticas, pois permitiram ao Pas, no
sculo XX, um recorde de desempenho econmico. esdrxulo, na
viso democrtica, criticar o presidencialismo porque h eleies em
intervalos prefixados, como tambm falar de legitimidade dual a do
Presidente e a do Legislativo como sendo um problema, pois essa
crtica eqivale a criticar o princpio democrtico da eleio e a
separao dos poderes.
- em 17 de abril de 2001, o ex-governador do
Cear, Dr. CIRO GOMES, para quem o parlamentarismo pode ser a
soluo dos grandes impasses institucionais do Pas. A proposta
parlamentarista no pode, porm, ter conotao golpista, por isso a
reforma deve ter vigncia s em 2006 ou, at mesmo, 2010. O
presidencialismo brasileiro pode comear a acostumar-se com uma
lgica mais parlamentarista, pela adoo dos plebiscitos e referendos
como mecanismos de democracia direta, destinados a eliminar os
impasses e o fisiologismo nas relaes do Executivo com o
Congresso Nacional, e eleies universais antecipadas para todos os
cargos, quando houver impasses entre os Poderes.
- em 24 de abril de 2001, o Presidente Nacional do
PDT, Dr. LEONEL BRIZOLA, para quem ambos os sistemas so
formas democrticas de governo, mas optar por um ou outro sistema

no matria prioritria, havendo problemas mais fundamentais a


resolver no pas, como o das nossas deficincias sociais. O
parlamentarismo pareceria mais democrtico e flexvel, contraposto
rigidez menos democrtica do presidencialismo, mas o governo, no
parlamentarismo, emanao da maioria do Congresso, enquanto a
legitimidade do presidente nasce nova das urnas, no dia das eleies.
A operao do presidencialismo delicada, pois os titulares do
Executivo se consideram mais importantes do que os dos outros
Poderes. No parlamentarismo, a maioria pode no se conter nos
limites democrticos. Em suma, importa pensarmos em como resolver
os problemas de nosso povo, nenhum desses sistemas sendo, de per
si, a soluo. Ademais, a proposta parlamentarista tenderia a ter um
contedo de golpe, razo pela qual no se deveria pretender mudar o
regime agora, mas sim ter as eleies e aprimorar o sistema atual.
- em 8 de maio de 2001, o Ministro da Sade, Dr.
JOS SERRA, que sustentou residir o gargalo para a afirmao do
nosso processo de desenvolvimento na inadequao das formas
institucionais e jurdicas, em cujo tratamento a Constituio de 88
teria sido omissa. O presidencialismo estabelece uma relao
permanente de no-cooperao entre os
poderes.
No
parlamentarismo, o Executivo forte, porque o governo depende de
uma maioria solidria com ele. Uma mudana do presidencialismo
para o parlamentarismo facilitaria tambm mudar o sistema eleitoral.
No atual, as campanhas so caras, os vnculos entre o eleitor e o
eleito muito tnues, e se estimula o personalismo, que enfraquece os
partidos, sem os quais no h democracia forte. Para o
parlamentarismo voltar agenda, a mudana deve ser no para o
futuro prximo, mas para um mandato subseqente, para no haver a
idia de golpe. Tendo o plebiscito sido feito h muitos anos, acredita
poder suscitar-se novamente a questo.
o relatrio.
II - VOTO DO RELATOR
A Proposta de Emenda Constitucional do eminente
Deputado EDUARDO JORGE contm normas constitucionais para o

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Modelo Parlamentarista de Governo, dentro da concepo clssica


dos sistemas adotados na Itlia, Alemanha e outros pases, seja de
forma monrquica, seja republicana.
Prope-se um Chefe de Estado e um Chefe de
Governo, aquele, um Presidente da Repblica, eleito diretamente pelo
povo e este ltimo, o Primeiro Ministro, a quem caber a direo
governamental do Pas, juntamente com a sua equipe ministerial,
conforme indicado no Relatrio.
Com a reinstalao da Comisso, o nobre Autor
apresentou uma emenda visando realizao de consulta popular
prvia vigncia das modificaes a serem implementadas pela nova
ordem constitucional.
A proposta principal encerra tambm outras
providncias peculiares, relativas ao funcionamento do Poder
Legislativo e merece, indiscutivelmente, os elogios da representao
popular, pois que, uma vez aprovada, ir autorizar a plena insero
do modelo parlamentarista de governo, com todos seus aspectos
positivos, na vida poltica do Pas.
Polmicas sobre o sistema parlamentar de governo
A matria provoca sem dvidas polmicas de
ordem jurdica, alm das de ordem poltica. Pode-se mostrar a
superioridade do regime parlamentarista, que trouxe ao Brasil a
estabilidade poltica no sculo XIX, numa sociedade com graves
incoerncias e discriminaes, e que tambm
permitiu o
desenvolvimento da democracia em pases como a Inglaterra, a Itlia,
a Sucia, a Noruega, a Blgica, a Espanha, o Canad, a Austrlia, a
Dinamarca, a ndia, entre outras naes. Todavia, a vocao
presidencialista brasileira, formada no embalo doutrinrio do
positivismo republicano, no alcana qualquer espcie de
compreenso a respeito destes dados evidentes sobre o
parlamentarismo.

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O argumento hoje mais repetido em reunies dos


presidencialistas o de que o plebiscito de 1993 teria criado, entre
ns, uma barreira insupervel para se implantar o Sistema de
Gabinete.
Trata-se de anlise superficial, em que a carga
emocional sobrepe-se lgica. Alis, julgam muitos ser a velha
vocao autoritria, inspirada pelo positivismo republicano e
alimentada pelos governantes que assumiram o poder aps a
Revoluo de 30 e, ainda, no Estado Novo, o que gerou o ambiente
pouco cientfico e apaixonado de defesa doutrinria do
presidencialismo.
O plebiscito de 93 dispositivo de norma transitria
da Constituio Federal, no tendo por isto aplicabilidade
permanente. Consumiu-se no instante em que foi realizado. A teoria
da normas transitrias e das normas permanentes anula qualquer
apelo contraditrio a respeito da matria no campo jurdico.
Sob o aspecto poltico institucional, seria um
absurdo atrelar permanentemente o Pas a uma deciso popular de
carter momentneo, o que representaria o engessamento da prpria
evoluo poltica do Pas. Alm disto o plebiscito tem sido
ultimamente alimentado por uma revoltante acusao ao atual
Presidente da Repblica, alegando-se que se pretende o
Parlamentarismo, para lhe dar mais um mandato novo de seis anos,
aps os dois de quatro que vem exercendo.
A tudo ainda se junta a crtica ao antigo
Parlamentarismo francs, que teria sido superado pelo General De
Gaulle, e tambm a experincia para o governo democrtico de
Portugal.
Finalmente, h os que julgam que, em vspera de
uma eleio para a Presidncia da Repblica, a implantao do
Parlamentarismo poderia significar uma tentativa de limitao do

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futuro Presidente, como de certa maneira teria ocorrido ao tempo de


Joo Goulart.
Deficincias do Presidencialismo de 1988
Se
estas
observaes
contrrias
ao
Parlamentarismo J encontram alguma ressonncia em setores
expressivos na vida pblica e da sociedade brasileira, irrecusvel a
afirmao de que o sistema constitucional de 88 fabricou um
mecanismo de Poderes Republicanos com indiscutveis deficincias,
gerador e amplificador de conflitos e crises.
O enfraquecimento do Congresso Nacional com as
Medidas Provisrias e a obrigao constitucional de dar aos Projetos
de Lei do Executivo prioridade na tramitao parlamentar,
desconhecida de outros povos e da prpria evoluo brasileira, a no
ser no perodo dos governos militares, demonstra a existncia de
somas de atribuies anteriormente desconhecidas do Presidente da
Repblica, o que retrata saciedade essa deturpao poltica na
articulao das peas bsicas do Governo.
Tambm a burocratizao estabelecida por certas
normas da Constituio afetou o Judicirio brasileiro, ao produzir a
atual situao de demora e espera nas decises judiciais, que
dificulta o andamento dos processos e a busca da justia em nosso
Pas.
Por outro lado, o modelo eleitoral brasileiro, com o
sistema proporcional deturpado, ao longo das suas prticas, pela
grande magnitude das circunscries eleitorais, pelas modalidades de
financiamento das campanhas, pelo individualismo e pouca
solidariedade partidria dos candidatos, induzidos pelo sistema, pela
proliferao de legendas sem expresso, entre outros problemas,
desfigura o teor democrtico das eleies.
H, pois, uma crise no Brasil, onde o modelo
presidencialista adotado, ao contrrio do que se d nos Estados

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Unidos, Argentina e Costa Rica, entre outros pases, indica


autoritarismo poltico bem entranhado na mquina de Governo, o que
desgasta permanentemente as instituies democrticas.
O saudoso Deputado FRANCO MONTORO,
homem pblico ilustre, cientista do direito e pensador poltico de
manifestas demonstraes de talento, ultimamente defendia com
nfase o chamado Presidencialismo Participativo, pois percebia as
dificuldades da implantao do Sistema de Gabinete, entre ns, de
imediato.
Pretendia
o
eminente
paulista,
com
o
Presidencialismo Participativo - a que ns, em trabalho recente
publicado pela Cmara dos Deputados, denominamos - Novo
Presidencialismo efetuar uma reforma poltica que objetivasse o
aperfeioamento e a melhoria estrutural do regime de governo
nacional. Alis, sobre essa matria, em trabalho publicado pela
Cmara dos Deputados (Parlamento Brasileiro e Sua Crise no Fim do
Sculo Deputado Bonifcio de Andrada) fazemos referncia ao
assunto da seguinte forma:
Esta dualidade de titulares frente do poder
poltico, sendo que um mais importante, exercendo
funes magnas superiores, as principais
atividades, enquanto que o outro o auxiliar-gerente,
assume delegaes expressivas, constitui uma
prtica que podemos constatar no primeiro sculo
do governo brasileiro, mas tambm na Repblica
de 1891.
FRANCO MONTORO se referia tambm ao tema e
afirmava que a concentrao de competncias e atribuies na figura
do Presidente da Repblica, segundo o que dispe a Constituio de
1988, dificultava o prprio exerccio das atividades presidenciais.
Acrescentava, ainda, que tal situao impedia a participao
democrtica do Congresso Nacional, nas grandes decises do Pas,
enfraquecia os Partidos Polticos e o dilogo dos homens pblicos da

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rea legislativa com os do Poder Executivo, alm de fortalecer as


prticas tecnoburocrticas na Administrao Pblica.
Para corrigir essas deficincias, defendia maior
coparticipao como resultado de algumas providncias que
poderiam ser tomadas dentro da prpria estrutura do
Presidencialismo atualmente institudo.
Dois problemas
Temos, portanto, diante de ns, dois problemas
institucionais de alta relevncia. De um lado, um debate em torno do
Sistema de Governo, com claros sinais da necessidade de introduzir
no Pas o Regime de Governo Parlamentarista.
De outro lado, antepe-se Nao a crise do atual
modelo Presidencialista no Brasil, com evidentes deturpaes no seu
funcionamento, que recaem sobre o povo com riscos para a prpria
nacionalidade.
Ora, se pelos motivos acima mencionados no
temos condies de introduzir de pronto o Regime Parlamentarista no
Pas, cumpre compreendermos o instante histrico e propormos a sua
implantao a partir de 2006, sob o modelo do chamado
Parlamentarismo presidencializado contido na Constituio francesa
de 1958, e, no mesmo instrumento, estipular um referendo em 2010,
aps a experincia com o novo sistema de governo.
O modelo proposto
Estes so os lineamentos do novo modelo:
1) Criam-se as figuras do Primeiro Ministro, do Conselho de Ministros
e do Programa de Governo.
2) Ao Presidente da Repblica caber nomear e demitir o Primeiro
Ministro.

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3) Antes de ser nomeado, o Primeiro Ministro levar, para aprovao,


ao Presidente da Repblica, o Programa de Governo
4) Aps a aprovao do Programa de Governo, o Primeiro Ministro
comunicar o seu teor Cmara dos Deputados.
5) A Cmara poder apresentar moo de desconfiana contra o
Primeiro Ministro aps seis meses da apresentao do Programa
de Governo.
6) Quando o Primeiro Ministro for demitido pelo Presidente ou sofrer
moo de desconfiana da Cmara, com ele cair todo o
Ministrio.
7) Na hiptese de grave crise poltica e institucional, o Presidente,
com a aprovao do Conselho da Repblica e do Conselho de
Defesa, poder dissolver a Cmara dos Deputados convocando
eleies em 60 (sessenta) dias.
8) Todos os atos governamentais sero assinados pelo Presidente e
referendados pelo Primeiro Ministro, podendo haver delegao.
9) Incluem-se no Conselho da Repblica (art. 89 da Constituio
Federal) o Presidente do Supremo Tribunal Federal e o Presidente
do Tribunal Superior Eleitoral, alterando-se a representao de
cidados de seis para quatro membros.
10) Incluem-se no Conselho de Defesa Nacional (art. 91 da
Constituio Federal) o Presidente do Supremo Tribunal Federal e
o Oficial-General da ativa mais antigo das Foras Armadas.
O Presidencialismo Participativo
Todavia, ao lado desta providncia para o futuro do
Pas, temos o imperativo moral de enfrentar, agora e j, a crise do
Presidencialismo e procurar-lhe o aperfeioamento mediante uma
nova pea institucional, que lhe possibilite um processo participativo
no s das lideranas, mas tambm segmentos da sociedade, na
sua engrenagem poltica.

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A busca do Presidencialismo participativo deveria


ter, como medida inicial, a insero, no modelo atual, de um Ministro
Coordenador, papel que, na prtica, j existiu entre ns e em pases
como os Estados Unidos, procurando-se, com essa providncia, obter
equilbrio, harmonia e eficincia entre os Poderes da Repblica no
atual cenrio brasileiro.
O Ministro Coordenador no apenas fortalecer a
gesto governativa do Presidente da Repblica na rea do Executivo,
como ainda promover condies participativas do Parlamento e do
povo, com a obrigao de seu comparecimento, de 30 em 30 dias, no
plenrio mximo do Congresso Nacional, para prestao de contas
do trabalho governamental nesse perodo.
Este ltimo aspecto teria a mais alta significao. O
Pas assistir, de 30 em 30 dias, no plenrio congressual, a um
espetculo poltico institucional da maior expresso, com o grande
debate em que, de um lado, haver as explicaes sobre o
andamento da administrao federal e, de outro, as crticas da
oposio ao governamental.
O nosso substitutivo contempla esses dois
aspectos, que se ajustam aos reclamos e aspiraes generalizadas
em face de um presente dominado por problemas complexos e de um
futuro que preciso desenhar estrategicamente com o fortalecimento
da democracia entre ns.
Concluso
O Presidencialismo participativo aperfeioar um
Presidencialismo enfermo e doentio, como o do Brasil de hoje, e o
Parlamentarismo, modelo francs, nos abrir novos horizontes ao
Brasil de amanh.
Por essas razes, o nosso substitutivo apresenta
as duas solues, uma a de aperfeioamento imediato do

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Presidencialismo e, no futuro prximo, a de implantao do


Parlamentarismo moderno, submetido a referendo popular.
Isso posto, manifesto o meu voto pela
admissibilidade da Emenda n 1 e, no mrito, pela aprovao da
Proposta de Emenda Constituio n 20-A, de 1995, e da Emenda
n 1, nos termos do Substitutivo em anexo.

Sala da Comisso, em 13 de setembro de 2001.

Deputado BONIFCIO DE ANDRADA


Relator

COMISSO ESPECIAL DESTINADA A DAR PARECER SOBRE A


PEC N 20-A, DE 1995

SUBSTITUTIVO PROPOSTA DE
EMENDA CONSTITUIO N 20-A, DE 1995

D nova redao ao Captulo II, do


Ttulo IV , da Constituio Federal, que dispe
sobre o Poder Executivo.

As Mesas da Cmara dos Deputados e do Senado


Federal, nos termos do art. 60 da Constituio Federal, promulgam a
seguinte emenda ao texto constitucional:

Art. 1 Os arts. 76, 77, 78, 79, 80, 81, 82, 83, 84,
85, 86, 87, 88, 89, 90 e 91 da Constituio Federal passam a vigorar
com a seguinte redao:

CAPTULO II
Do Poder Executivo

Seo I
Do Presidente da Repblica
Art. 76. O Presidente da Repblica o Chefe de
Estado e o comandante supremo das Foras Armadas, cabendo-lhe

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garantir a unidade, a independncia, a defesa nacional e o livre


exerccio das instituies democrticas. (NR)
Art. 77 A eleio do Presidente da Repblica
realizar-se- por sufrgio universal, direto e secreto, noventa dias
antes do trmino do mandato presidencial.
1 Ser proclamado eleito o candidato que
obtiver a maioria absoluta dos votos, no computados os em branco e
os nulos.
2 Se nenhum candidato alcanar a maioria
prevista no pargrafo anterior, far-se- nova eleio em at vinte dias
aps a proclamao do resultado, concorrendo os dois candidatos
mais votados e considerando-se eleito aquele que obtiver a maioria
dos voto vlidos.
3 Se, antes de realizado o segundo turno,
ocorrer morte, desistncia ou impedimento legal de candidato,
convocar-se-, dentre os remanescentes, o de maior votao. (NR)

Art. 78 O Presidente da Repblica tomar posse


perante o Congresso Nacional que, se, no estiver reunido, ser
convocado para tal fim, prestando o seguinte compromisso: Prometo
manter, defender e cumprir a Constituio, observar as leis, promover
o bem geral do povo brasileiro, selar pela unio, integridade e
independncia da Repblica.
1 Se o Presidente, salvo motivo de fora maior,
decorridos dez dias, no tiver tomado posse, o cargo ser declarado
vago pelo Tribunal Superior Eleitoral.
2 vedada ao Presidente da Repblica, desde
sua posse, filiao ou vinculao a partido poltico, ainda que
honorfica. (NR)

Art. 79 O mandato do Presidente da Repblica


de cinco anos e ter incio em primeiro de janeiro do ano seguinte ao
da sua eleio.

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1 Em caso de impedimento do Presidente da


Repblica, ausncia do Pas ou vacncia, sero sucessivamente
chamados ao exerccio do cargo, o Presidente da Cmara dos
Deputados, o Presidente do Senado Federal e o Presidente do
Supremo Tribunal Federal.
2 A renncia do Presidente da Repblica tornarse- efetiva com o envio da respectiva mensagem ao Congresso
Nacional.
3 Ocorrendo a vacncia do cargo de Presidente
da Repblica, far-se- nova eleio no prazo de quarenta e cinco
dias, contados da data da declarao, iniciando o eleito um novo
mandato. (NR)

Seo II
Das atribuies do Presidente da Repblica

Art. 80 Compete privativamente ao Presidente da


Repblica:
I nomear e exonerar o Primeiro Ministro e, por
proposta deste, os Ministros de Estado;
II nomear, aps aprovao pelo Senado Federal,
os Ministros do Supremo Tribunal Federal e dos Tribunais Superiores,
os Chefes de misso diplomtica de carter permanente, os
Governadores de Territrios, o Procurador- Geral da Repblica, o
Advogado-Geral da Unio, o Presidente e os Diretores do Banco
Central;
III nomear, observado o disposto no art. 73, os
Ministros do Tribunal de Contas da Unio;
IV nomear os magistrados, nos casos previstos
nesta Constituio;
V convocar extraordinariamente o Congresso
Nacional;

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VI dissolver a Cmara dos Deputados, na


hiptese de grave crise poltica e institucional, ouvido o Conselho da
Repblica e o Conselho de Defesa, e convocar eleies
extraordinrias em sessenta dias;
VII iniciar o processo legislativo, na forma e nos
casos previstos nesta Constituio;
VIII sancionar, promulgar e fazer publicar as leis,
IX vetar projeto de lei, parcial ou totalmente, ou
solicitar a sua reconsiderao ao Congresso Nacional;
X convocar e presidir o Conselho da Repblica e
indicar dois de seus membros;
XI convocar e presidir o Conselho de Defesa
Nacional:
XI manter relaes com Estados estrangeiros e
acreditar seus representantes diplomticos;
XII celebrar tratados, convenes e atos
internacionais, sujeitos a referendo do Congresso Nacional;
XIV declarar guerra, no caso de agresso
estrangeira, autorizada pelo Congresso Nacional ou com o seu
referendo, quando ocorrida no intervalo das sesses legislativas, e,
nas mesmas condies, decretar, total ou parcialmente, a mobilizao
nacional;
XV celebrar a paz, com autorizao ou referendo
do Congresso Nacional;
XVI permitir, com autorizao do Congresso
Nacional, que foras estrangeiras aliadas transitem pelo territrio
nacional ou, por motivo de guerra, nele permaneam
temporariamente, sempre sob o comando de autoridade brasileira;
XVII exercer o comando supremo das Foras
Armadas, nomear seus comandantes e prover os postos de OficiaisGenerais;
XVIII autorizar brasileiro a aceitar penso,
emprego ou comisso de governo estrangeiro;

22

XIX enviar mensagem ao Congresso Nacional, ou


a qualquer de suas Casas;
XX decretar o estado de defesa, por solicitao
do Primeiro-Ministro, ouvidos o Conselho da Repblica e o Conselho
da Defesa Nacional, e submet-lo ao Congresso Nacional;
XXI solicitar ao Congresso Nacional, ouvidos o
Conselho da Repblica e o Conselho da Defesa Nacional,
autorizao para decretar o estado de stio;
XXII-

conferir

condecoraes

distines

honorficas;
XXIII conceder indulto ou graa;
escolhas dos
Aeronutica;

XXIV exercer a direo da poltica de guerra e a


Comandantes da Marinha, do Exrcito e da

XXV assinar todos os atos governamentais,


referendados pelo Primeiro-Ministro,
XXVI exercer outras atribuies previstas nesta
Constituio.
1 facultativo ao Presidente da Repblica
comparecer ao Congresso Nacional para o anncio das medidas
administrativas importantes ou para manifestaes polticas
relevantes.
2 O Presidente da Repblica poder delegar
atribuies ao Primeiro-Ministro. (NR)

Seo III
Da formao do governo

Art. 81 O governo exercido pelo PrimeiroMinistro e pelos integrantes do Conselho de Ministros.

23

1 O Primeiro-Ministro e o Conselho de Ministros


repousam na confiana da Cmara dos Deputados e exoneram-se
quando ela lhes venha a faltar.
2 No importa obrigao de renncia o voto
contrrio da Cmara dos Deputados proposta do Conselho de
Ministros, salvo se apresentada como questo de confiana. (NR)

Art. 82 Compete ao Presidente da Repblica, aps


consulta aos Partidos polticos institudos que compem a maioria da
Cmara dos Deputados, nomear o Primeiro-Ministro e, por indicao
deste, os demais integrantes do Conselho de Ministros.
1 Em prazo no inferior a dez dias antes da
nomeao, o Primeiro-Ministro apresentar ao Presidente da
Repblica o programa de governo, que aprovando-o comunicar o
seu teor Cmara dos Deputados.
2 O Primeiro-Ministro e os integrantes do
Conselho de Ministros devem, no prazo de dez dias contados da
nomeao, comparecer perante a Cmara dos Deputados para
discusso do programa de governo. (NR)

Art. 83 Em qualquer oportunidade, o PrimeiroMinistro poder solicitar voto de confiana Cmara dos Deputados,
mediante declarao ou proposio que considere relevante.
1. O voto de confiana ser aprovado pela
maioria dos membros da Cmara dos Deputados.
2 Decorridos seis meses da posse do PrimeiroMinistro, a Cmara dos Deputados poder, por iniciativa de um quinto
e pelo voto da maioria absoluta, apreciar moo de censura ao
governo.
3 Rejeitada a moo de censura, seus
signatrios no podero subscrever outra, antes de decorridos seis
meses.

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4 vedada a iniciativa de mais de trs moes


que determinem a destituio do governo, na mesma sesso
legislativa. (NR)

Art. 84 Ocorre a demisso do governo, em caso


de:
I incio de legislatura;
II rejeio do programa de governo;
III aprovao de moo de censura;
IV no aprovao do voto de confiana;
V morte ou renncia do Primeiro-Ministro.
1 A demisso do governo, nos casos dos
incisos I a IV, no produzir efeitos at a posse do novo PrimeiroMinistro.
2 Em caso de morte ou renncia do PrimeiroMinistro, responder pelo cargo, at a posse do novo governo, o
Ministro da Justia.
3 permitida ao Primeiro-Ministro e aos
integrantes do Conselho de Ministros a reeleio para mandato
parlamentar, mesmo que estejam no exerccio do cargo. (NR)

Seo IV
Do Primeiro-Ministro

Art. 85 O Primeiro-Ministro ser nomeado dentre


os membros do Congresso Nacional, maiores de trinta e cinco anos.
Pargrafo nico. O Primeiro-Ministro, em caso de
impedimento, indicar o seu substituto dentre os membros do
Conselho de Ministros. (NR)

Art. 86. Compete ao Primeiro-Ministro:

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I exercer a direo superior da administrao


federal;
II elaborar o programa de governo e submet-lo
aprovao do Presidente da Repblica;
III indicar, para a nomeao pelo Presidente da
Repblica, os Ministros de Estado e solicitar sua exonerao;
IV promover a unidade da ao governamental,
elaborar planos e programas nacionais e regionais de
desenvolvimento, submetendo-os ao Congresso Nacional;
V expedir decretos e regulamentos para a fiel
execuo das leis;
VI enviar ao Congresso Nacional o plano
plurianual, o projeto de lei de diretrizes oramentrias e as propostas
dos oramentos;
VII prestar contas, anualmente, ao Congresso
Nacional at sessenta dias aps a abertura da sesso legislativa;
VIII dispor sobre a organizao
funcionamento da administrao federal, na forma da lei;

IX iniciar o processo legislativo, na forma e nos


casos previstos nesta Constituio;
X acompanhar os projetos de lei em tramitao
no Congresso Nacional, com a colaborao dos Ministros de Estado;
XI prover e extinguir os cargos pblicos federais,
na forma da lei;
XII conceder, autorizar, permitir ou renovar
servios de radiodifuso e de televiso;
XIII convocar e presidir o Conselho de Ministros;
XIV comparecer regularmente ao Congresso
Nacional ou s suas Casas e participar das respectivas sesses, na
forma regimental;
XV
Ministrio;

acumular,

eventualmente,

qualquer

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XVI integrar o Conselho da Repblica e o


Conselho de Defesa Nacional;
XVII enviar mensagem ao Congresso Nacional
ou a qualquer de suas Casas;
XVIII proferir mensagem ao Congresso Nacional,
por ocasio da abertura da sesso legislativa, expondo a situao do
pas e solicitando as providncias que julgar necessrias, devendo
avaliar a realizao, pelo governo, das metas previstas no plano
plurianual de investimento e nos oramentos da Unio;
XIX exercer outras atribuies previstas nesta
Constituio ou que lhe forem delegadas pelo Presidente da
Repblica.
Pargrafo nico. O Primeiro-Ministro comparecer
mensalmente ao Congresso Nacional, para apresentar relatrio sobre
a execuo do programa de governo ou expor assunto de relevncia
para o Pas, importando em crime de responsabilidade a ausncia
injustificada. (NR)

Seo V
Do Conselho de Ministros

Art. 87 O Conselho de Ministros, integrado por


todos os Ministros de Estado, convocado e presidido pelo PrimeiroMinistro.
1 O Conselho de Ministros decide por maioria
absoluta de votos, tendo prevalncia, em caso de empate, o voto do
Primeiro-Ministro.
2 Compete ao Conselho de Ministros:
I opinar sobre as questes encaminhadas pelo
Presidente da Repblica;

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II aprovar os decretos, as propostas de lei e


examinar as questes suscitadas pelo Primeiro-Ministro ou pelos
Ministros de Estado;
III elaborar programa de governo e apreciar a
matria referente sua execuo;
IV elaborar o plano plurianual de investimentos, a
lei de diretrizes oramentrias e as propostas dos oramentos
previstos nesta Constituio;
V deliberar sobre as questes que afetem a
competncia de mais de um Ministrio.
3 Quando o Primeiro-Ministro for exonerado
pelo Presidente da Repblica ou sofrer moo de censura da Cmara
dos Deputados, todos os membros do Conselho de Ministros sero
exonerados.
4 O Conselho de Ministros indicar ao
Presidente da Repblica os Secretrios e Subsecretrios de Estado,
que respondero pelo expediente do Ministrio durante os
impedimentos dos Ministros de Estado.
5 O Lder da minoria e o colgio de seus vicelderes autorizados a responder pelos assuntos correspondentes aos
Ministrios existentes gozaro, no que couber, na forma regimental,
de tratamento compatvel com o concedido em lei ao PrimeiroMinistro e aos demais integrantes do Conselho de Ministros. (NR)

Art. 88 Os Ministros de Estado sero escolhidos


dentre cidados maiores de vinte e um anos, que estejam no gozo
dos direitos polticos.
Pargrafo nico. Os Ministros de Estado tm
acesso s sesses de ambas as Casas do Congresso Nacional e s
reunies de suas Comisses, nos termos de seus respectivos
regimentos. (NR)

Art. 89 ......................................................................

28

I o Primeiro-Ministro;
.................................................................................
VII o Presidente do Supremo Tribunal Federal;
VIII o Presidente do Tribunal Superior Eleitoral;
IX - quatro cidados brasileiros natos, com mais
de trinta e cinco anos de idade, sendo dois nomeados pelo Presidente
da Repblica, um eleito pelo Senado Federal e outro eleito pela
Cmara dos Deputados, todos com mandato de trs anos, vedada a
reconduo. (NR)
..................................................................................
Art. 91 .....................................................................
I o Primeiro-Ministro;
..........................................................................
IX - o Oficial-General da ativo mais antigo das
Foras Armadas;
X o Presidente do Supremo Tribunal Federal.
(NR)

Art. 2 At a entrada em vigor desta Emenda


Constitucional, sero observadas as seguintes normas:
I O Presidente da Repblica ser auxiliado pelo
Ministro-Coordenador, de sua livre nomeao e exonerao;
II Ao Ministro-Coordenador, alm de outras
atribuies delegadas pelo Presidente da Repblica, cabe
articulao poltico-administrativa do Governo, competindo-lhe
coordenar os Ministrios, sob a orientao do Presidente da
Repblica, e presidir as reunies ministeriais, na sua ausncia;
III - O Ministro-Coordenador comparecer
mensalmente ao Congresso Nacional, para apresentar relatrio sobre
a execuo dos planos e programas de governo ou expor assunto de
relevncia para o Pas, importando em crime de responsabilidade o
no comparecimento injustificado;
IV A Cmara dos Deputados poder, pelo voto
da maioria absoluta de seus membros, requerer ao Presidente da
Repblica o afastamento do Ministro-Coordenador.

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Art. 3 Esta Emenda Constitucional ser submetida


a referendo popular nas eleies a serem realizadas em 2010.

Art. 4 Esta Emenda Constitucional entra em vigor


em 1 de janeiro de 2007, ressalvado o art. 2 que ter vigncia
imediatamente aps a sua publicao.

Sala das Sesses, em 13 de setembro de 2001.

DEPUTADO BONIFCIO DE ANDRADA


RELATOR

11091600.999