Ira Sharkansky - Administracion Publica

ADMINISTRACION
PUBLICA
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URRIHR 1322' MEXICO 12, D. f.
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PUBLICA
LA POLITICA FRENTE A LA BUROCRACIA
IRA ~HARKANSKY
Ttulo de la obra en ingls:
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Poliey-making in Government Agencies
Publicado por
Markham Publishing Company, Chicago
Derechos Reservados
Traduccin de Agustn Contn
Copyright 197'', por Editores Asociados, S. A.

Angel Urraza 1322, Mxico 12, D. F.
Impreso en Mxico
Pririted in Mexico
A mi madre
Beetrice Mines Sharkansky
CONTENIDO
PREFACIO
RECONOCIMIENTOS
I NTRODUCCION
NUESTRO ENFOQUE DE LA ADMINISTRACION PUBLICA

Medio ambiente e insumos
Proceso de conversin
Servicios
Retroalimentacin
LA ESTRUCTURA DE SISTEMAS
LOS LIMITES DE LOS SISTEMAS ADMINISTRATIVOS
LA ORGANIZACION DE ESTE LIBRO
2
COMPARACION EN EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACION

PUBLICA
ANALISIS COMPARATIVO DE SISTEMAS ADMINISTRATIVOS EN LOS ESTADOS UNIDOS

ANALISIS COMPARATIVO POR ENCIMA DE LAS FRONTERAS NACIONALES
SISTEMAS ADMINISTRATIVOS EN LOS PAISES MAS
DESARROLLADOS
SISTEMAS ADMINISTRATIVOS EN PAISES MENOS
DESARROLLADOS
Autocrticas-tradicionales
La lite burocrtica
Competitivas y polirquicas
Movilizacin del partido dominante
RESUMEN
11
13
19
21
23
24
25
30
32
36
42
XI
Primera Parte
PROCESO DE CONVERSION DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO
44
DECISIONES EN DEPENDENCIAS ADMINISTRATIVAS
44
MODELO RACIONAL DE TOMA DE DECISIONES Y SUS

DESVENTAJAS
La multitud de problemas, metas y compromisos norma-
48
tivos
Lmites que pesan sobre la informacin
Necesidades, compromisos, inhibiciones e incapacidades
de los administradores
Dificultades estructurales dentro de las unidades administrativas y que involucran sus relaciones con los legisladores y el jefe del ejecutivo
Mala conducta de administradores
LA TOMA DE DECISIONES EN LAS UNIDADES ADMINISTRATIVAS: COMPROMISOS CON EL MODELO
RACIONAL
Satisfaccin de la multitud. de problemas, metas y normas
Satisfaccin de
Satisfaccin de
hibiciones y
Satisfaccin de
los lmites de informacin

las necesidades, los compromisos, las inlas incapacidades de los administradores
los problemas estructurales
USO DE REGLAS EN LA TOMA DE DECISIONES
58
65
Dependencia de las tensiones

Ajuste mutuo
Rutinas
Oportunidades de innovacin de las decisiones
de los administradores: desviaciones de
las rutinas
ESFUERZOS RACIONALES PARA REFORMAR LA TOMA
DE DECISIONES: EL CASO DE LOS PRESUPUESTOS
RESUMEN
ORGANIZACION ADMINISTRATIVA Y UNIDADES DE CON. TROL ADMINISTRATIVO: LAS ESTRUCTURAS Y SUS

RAleES INTELECTUALES
LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA COMO CONTROVERSIA POLITICA
RAlCES INTELEcruALES DE LA ORGANIZACION
ADMINISTRATIVA
79
82
85
85
88
Responsabilidad poltica
Separacin de poderes: Controles y balances
Pericia profesional
Administracin jerrquica
ORGANIZACION ADMINISTRATIVA EN EL GOBIERNO
NACIONAL
XII
97
Departamentos del gabinete y oficinas

independientes
Comisiones reguladoras "independientes".
Empresas gubernamentales
Empresas que reciben ayuda federal
Contratistas del gobierno
Hbridos administrativos
UNIDADES DE CONTROL ADMINISTRATIVO EN EL
GOBIERNO NACIONAL
Unidades ejecutivas para el control administrativo
Mecanismos del Congreso para el control administrativo
Mecanismos judiciales para el control administrativo
La Comisin de Servicios Pblicos
ORGANIZACIONES ADMINISTRATIVAS DE LOS GOBIERNOS ESTATALES Y SUS MECANISMOS DE CONTROL
ORGANIUCIONES ADMINISTRATIVAS DE LOS GOBIERNOS LOCALES Y SUS MECANISMOS DE CONTROL
CRECIMIENTO DE LAS UNIDADES ADMINISTRATIVAS
EN EL SIGLO VEINTE
RESUMEN
5
PERSONAL DE LAS DEPENDENCIAS ADMINISTRATIVAS
RECLUTAMIENTO, SELECCION y ADIESTRAMIENTO

DE FORMULADORES DE NORMAS PARA DEPENDENCIAS ADMINISTRATIVAS
PROCEDIMIENTOS DE PERSONAL "NO POLITICO" EN
LA ADMINISTRACION NACIONAL
CONTRATACION COLECTIVA EN EL SER.VICIO PUEllCO: CONFRONTACIONES CON LA ADMINISTRACION
DE PERSONAL
PROCEDIMIENTOS DE PERSONAL PARA LOS DESIGNADOS POLITICAMENTE EN LA ADMINISTRACION
NACIONAL
IMPORTANCIA DE LOS RASGOS PERSONALES DE LOS
ADMINISTRADORES EN
LAS ORGANIZACIONES
ADMINISTRATIVAS
QUIENES SON ADMINISTRADORES PUBUCOS?
CARRERA y EXITOS EN LAS DEPENDENCIAS ADMINISTRATIVAS
EMPLEO EN EL GOBIERNO DE LOS SOCIALMENTE EN
DESVENTAJA
Los negros en el gobierno
Las mujeres en el gobierno
VALORES, ASPIRACIONES Y PERSONAUDADES EN LAS
DEPENDENCIAS ADMINISTRATIVAS
RESUMEN
111
119
123
126
133
135
136
138
142
145
148
150
153
156
164
168
KITI
Segunda Parte
171
INSUMOS DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO

6
173
CONDICION DE LA ADMINISTRACION PUBLICA
EVALUACIONES DE LAS DEPENDENCIAS ADMINISTRATIVAS EN LA LITERATURA POUTICA DEL PASADO

OPINIONES CONTEMPORANEAS DE LA ADMINISTRACION PUBUCA
OPINIONES DE LOS CIUDADANOS SOBRE LA ADMINISTRACION PUBUCA
CULTURAS POUTICAS y ORGANIZACIONES ADMINISTRATIVAS EN ESTADOS Y REGIONES
RESUMEN
7
DEMANDAS CIUDADANAS
TRATIVAS
Y DEPENDENCIAS
EJECUTIVOS,
LEGISLADORES
182
l88
191
193
ADMINISTRADORES
DEBIUDAD LEGISLATIVA EN LAS RELACIONES CON

DEPENDENCIAS ADMINISTRATIVAS
FUENTES DE PODER LEGISLATIVO EN LAS RELACIONES CON LAS DEPENDENCIAS ADMINISTRATIVAS
XIV
178
ADMINIS-
LOS CIUDADANOS INDIVIDUALES COMO PROVEEDORES

DE INSUMOS PARA LAS DEPENDENCIAS ADMINISTRATIVAS
LOS MEDIOS DE COMUNICACION SOCIAL COMO INTERMEDIARIOS ENTRE LOS CIUDADANOS Y LOS ADMINISTRADORES
LAS ENCUESTAS DE LA OPINION PUBUCA COMO INTERMEDIARIAS ENTRE LOS CIUDADANOS Y LOS
ADMINISTRADORES
LAS ELECCIONES COMO INTERMEDIARIAS ENTRE LOS
CIUDADANOS Y LOS ADMINISTRADORES
LOS GRUPOS DE INTERESES COMO INTERMEDIARIOS
ENTRE LOS CIUDADANOS Y LOS ADMINISTRADORES
Bsqueda de aliados en los grupos de intereses por parte
de los administradores
Grupos de intereses del gobierno
Limitaciones sobre la influencia de los grupos de intereses
LOS PARTIDOS POUTICOS COMO INTERMEDIARIOS
La "maquinaria" como arquetipo del gobierno de partido
LAS DEPENDENCIAS ADMINISTRATVAS COMO RECOLECTORAS DE INFORMACION
RESUMEN
8
174
193
196
199
200
202
211
216
219
222
223
225
DEBILIDAD DEL EJECUTIVO EN LAS RELACIONES CON

LAS DEPENDENCIAS ADMINISTRATIVAS
FUENTES DE PODER EJECUTIVO EN LAS RELACIONES
CON LAS DEPENDENCIAS ADMINISTRATIVAS
VARIACIONES EN LAS RELACIONES ENTRE LAS RAMAS
EJECUTIVA Y LEGISLATIVA Y LAS DEPENDENCIAS ADMINISTRATIVAS
Influencia de partidos en las relaciones administrativaslegislativas-ejecutivas
Cambio en la condicin de los administradores
Cambios en la direccin de las dependencias administrativas
Anlisis de costo y beneficios de la "supervisin"
legislativa
Los poderes formales de las ramas legislativa y ejecutiva
RELACIONES PRESUPUESTARIAS ENTRE LEGISLADORES, EJECUTIVOS Y ADMINISTRADORES
Cronologa presupuestaria
Formulacin del ejecutivo
Accin del Congreso
Aplicacin del presupuesto
Naturaleza de las decisiones presupuestarias en las ramas
ejecutiva y legislativa
RESUMEN
228
231
232
238
257
Tercera Parte
PRODUCTOS DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO
RELACIONES INTBRGUBERNAMENTALES
SIGNIFICADO DEL FEDERALISMO PARA LOS ADMINISTRADORES

TIPOS DE RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES:
ENTRE LOS NIVELES FEDERAL, ESTATAL Y
LOCAL
Asignaciones federales de ayuda
Otras ayudas federales a los Estados y las localidades
AYUDAS ESTATALES A GOBIERNOS LOCALES
RELACIONES "HORIZONTALES" INTERLOCALES E
lNTERESTATALES
Estmulos para las relaciones horizontales ntergubernamentales
Instrumentos de relaciones horizontales
Similitudes regionales en las normas pblicas
LAS REALIDADES MIXTAS DE LAS RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES
RESUMEN
259
261
262
265
278
284
298
300
XV
10
VARIEDADES DE SeRVICIOS ADMINISTRATIVOS
LOS ESFUERZOS ADMINISTRATIVOS Y LOS SERVICIOS

PUBLICOS
LA INFORMACION COMO SERVICIO
SERVICIOS PARA OTRAS DEPENDENCIAS ADMINISTRATIVAS
Qu gobiernos reciben ayudas ntergubernamentales
importantes?
Cmo afectan a las normas de los beneficiarios las
ayudas ntergubernamentales?
Controversias polticas como servicios de las ayudas
ntergubernamentales
Las actitudes como servicios: opiniones de los beneficiarios sobre las ayudas intergubernamentales
EFECTOS DE LOS SERVICIOS ADMINISTRATIVOS SOBRE
PROBLEMAS SOCIALES Y ECONOMICOS
RESUMEN
INDICE ALFABETICO DE MATERIAS
XVI
308
309
311
314
324
327
328
PREFACIO
Dentro de la profesin acadmica, es comn que los escritores indiquen

en qu se diferencia su modo de abordar el tema de los mtodos de exposicin
utilizados por otros. En este caso, es especialmente apropiada esa declaracin. Este libro se diferencia de otros textos del campo de la administracin
pblica, en que hace hincapi en los procesos polticos internos y los que rodean a las dependencias administrativas, en lugar de recalcar las tcnicas
administrativas que debe dominar un administrador incipiente. Se escribi
para los estudiantes que tratan de comprender las operaciones de la admnstracin pblica, dentro de su medio ambiente poltico.
La administracin pblica misma se presta a diversos mtodos de enfoque. A veces se ensea en los departamentos de ciencias polticas de los
colegios de artes liberales, y podemos suponer que esos cursos se enfocan
sobre las actividades de las unidades administrativas en relacin con otras
actividades del proceso poltico ms amplio; el resultado final tiene ms probabilidades de ser una comprensin que un adiestramiento en las tcnicas de
administracin.. En otros lugares, la administracin pblica se encuentra separada de las ciencias polticas y se ofrece a los estudiantes como preparacin
profesional. Asimismo, se encuentra subordinada a programas que brindan
instruccin en el campo general de la "administracin". Un estudiante de la
American University de Beirut revel su confusin respecto a la administracin pblica, en trminos no muy diferentes de los empleados por los norteamericanos mismos:
Me siento confundido con respecto a la administracin pblica ... La Escuela Superior de Estados Unidos en la que solicit mi
ingreso. imparte la administracin pblica junto con la de negocios,
y cuando el Coronel Urwick estuvo aqu, dijo que el principal estudio es el de la administracin; sin embargo, cuando estuvo el profesor Pollock, dijo que la administracin pblica es una parte de las
ciencias polticas. El decano Reining nos dijo que tena una escuela
separada de administracin pblica; pero el decano Stone uni la
PREFACIO
administracin pblica con la internacional. Cmo puedo conciliar

todo esto? (1).
La administracin pblica tiene clientela tanto de las "artes liberales"
como "profesionales", y los libros de texto de esta disciplina se escriben lo
mismo para los colegios de artes liberales que para las escuelas profesionales
de una universidad.
No slo la diferencia de perspectiva entre un departamento de artes li~
berales y una escuela profesional provoca disputas sobre administracin pblica, sino que esta disciplina se caracteriza por las discusiones que surgen
tambin entre los miembros del cuerpo docente de una misma organizacin.
En muchos departamentos de ciencias polticas, que se. consideran slidamente
implantados en la tradicin liberal, los cursos de administracin pblica pueden impartirse desde el punto de vista liberal o desde el profesional. Los estudiantes que aspiran a una carrera en el gobi~rno se ven apremiados a seguir
esos cursos; los instructores pueden tener cierta experiencia administrativa,
y los textos proporcionan, a menudo, informes tiles para un administrador
pblico. Un libro popular de introduccin incluye captulos sobre la direccin,
la toma de decisiones, la contratacin del personal, los mtodos de examen, la
evaluacin y la promocin, las relaciones de empleados, el efecto de la tecnologa de las computadoras sobre la administracin pblica, la preparacin,
la autorizacin y la aplicacin del presupuesto, y la revisin judicial de las
decisiones administrativas. Despus de ese curso de introduccin en admnstracin pblica, un graduando puede tomar cursos adicionales de "adrninistracin de finanzas pblicas" y "administracin de personal pblico".
Entre los especialistas en ciencias polticas, los expertos en administracin
pblica se separan no slo por sus intereses en la instruccin propia de la
administracin, sino tambin porque su preparacin es "tradicional", "nstituconal" o "no cientfica"; no obstante, los administradores prcticos consderan con frecuencia a los instructores de administracin pblica como demasiado "acadmicos", "tercos?o o "poco prcticos". El director de la Public
Administration R.eview ha descrito al "especialista en administracin pblica"
como un hombre con
... una pssicin ambivalente y, a menudo, incmoda: es un
especialista prctico entre los acadmicos y un acadmico entre los
administradores pblicos ...
Para los especialistas en ciencias polticas orientados hacia los
valores y las actividades que se designan como... "de comporta(1) Keith M. Anderson, Emerqinq Synthesis in American Public Administra:ion
(New York: Asia Publishing House, 1966). Citado por Dwight Waldo. "Public Adnllnistraton" [ournel of Polines, 30 (Mayo. 1969). 443-79.
PREFACIO
miento", el especialista en administracin pblica no ha progresado

hasta los lmites de la disciplina: tiene una preocupacin anticuada
por las instituciones y los programas; es excesivamente celoso de
las normas y las prescripciones y, cuando mucho, es un tecnlogo,
ms que un cientfico ... Se le considera como ms o menos orentado hacia un mundo externo de asuntos del gobierno, ms que hacia las materias acadmicas y disciplinarias, en sentido estricto, y
como alguien que se preocupa de manera primordial. o quiz exclusiva, de preparar a los estudiantes para conseguir y conservar ..empleos en el gobierno" (2).
Otro conflicto se establece entre quienes estudian administracin pblica
como entidad distinta y quienes consideran que el tema adecuado de investgacin es la administracin por s misma. Quienes tienen mayor amplitud de
ideas, ven a la administracin como un proceso genrico, que puede dividirse
en "pblica", "privada", "de negocios", "educativa", "militar" o de otros
tipos; sin embargo, se pretende que cada fraccin tiene menos caractersticas
distintivas que el proceso general del que forman parte todas ellas. Desde
ese punto de vista, el estudio de la administracin pblica representa una dstraccin. Para comprender o practicar la administracin de cualquier tipo, es
preciso dedicarse al examen de la administracin en varias de sus formas.
Actualmente, en lugar de una teora vlida universalmente de
[administracin], hay una variedad cada vez mayor de teoras par ~
ciales: de administracin de negocios, pblica, de hospitales, de
educacin y de otros tipos ...
Las ciencias administrativas estn estableciendo una identidad
y ganando mpetu. Creemos firmemente que se est preparando una
ciencia rigurosa de la administracin, que pueda justificar sucesos
en tiempos y lugares particulares, y el contenido tico y normativo
de esos sucesos, sin incorporar en s misma las condiciones particulares y los valores de tales hechos. La teora necesaria debe tomar
en consideracin esos factores, como variables. Las variables deben
ser suficientemente amplias para incluir las condiciones y las circunstancias ticas que pueden hallarse en todos los campos de la
administracin y en todos los contextos culturales (3).
(2) Waldo, ibid.

(3) Peter B. Hammond, et al., "On the Study of Admlnstraton", en James D.
Thompson, et el., eds., Comperetioe Studies in Administration (Pittsburgh: University of
Pittsburgh Press, 1959), pp, 3-4.
PREFACIO
En este libro no se resuelven las cuestiones relativas a la naturaleza

genrica de la administracin o a las caractersticas distintivas de la adninstracin pblica. Tiene sus races principales en las ciencias polticas y trata
de reunir los informes sobre administracin que son ms importantes para la
comprensin del proceso poltico ms amplio. Desde luego, gran parte de
esa informacin se refiere a la administracin pblica. Incluye informacin
sobre la consideracin del pblico hacia las burocracias del gobierno; sobre
las caractersticas personales de los administradores pblicos; sobre las interacciones entre los administrado~es pblicos y los partidos polticos. los
grupos de interesados y las ramas ejecutiva y legislativa del gobierno; y
sobre los interacciones entre los administradores pblicos y los funcionarios
del gobierno de diferentes unidades del sistema federal. A veces, tomamos en
consideracin ciertos informes sobre el comportamiento de los administradors, en contextos no gubernamentales. Por ejemplo, al ocuparnos de la toma
de decisiones dentro de organizaciones administrativas. resulta evidente que
ciertas caractersticas de esa funcin prevalecen tanto en las administraciones
pblicas como en las organizaciones administrativas privadas de cierta mag~
nitud. Asimismo. encontramos ciertas similitudes sorprendentes en los antecedentes sociales de los administradores de alto nivel, tanto en las dependen,
cias del gobierno como en las grandes empresas comerciales. Sin embargo, en
su mayor parte, el enfoque reposa en los atributos y las actividades de los
administradores pblicos. Se hace hincapi en la contribucin de la admnstracin pblica al establecimiento de normas pblicas. Aunque hay ciertas
caractersticas de la administracin que se revelan comunes al campo pblico
y al privado, resulta secundario, para nuestros fines, todo anlisis de sus
puntos de coincidencia y de sus diferencias.
La estructura de sistemas deber aclarar las funciones normativas de la
administracin pblica y poner de relieve la importancia de la administracin
para otras caractersticas de la poltica. Este libro trata de los diversos rasgos
que parecen capaces de afectar al establecimiento de normas en las unidades
administrativas y -hasta donde lo permite h literatura existente- describe
las interacciones entre esas caractersticas y la influencia que tiene cada una
.de ellas sobre las funciones normativas del administrador. Entre las prequntas a las que intentamos dar respuesta en este libro, se encuentran algunas
de las interrogantes clsicas de las ciencias polticas, enunciadas de nuevo
con el fin de que sean pertinentes y compatibles con un estudio de la admnistracin pblica:
~
Quin obtiene qu, cundo y cmo de las decisiones tomadas

por las unidades administrativas?
Qu participacin tienen los administradores en el establecimiento de normas, en comparacin con la de los legisladores
PREFACIO
elegidos, los ejecutivos superiores y los miembros del cuerpo

judicial?
Hasta qu punto y cmo influyen, los administradores en los

beneficios que obtienen los ciudadanos de los gobiernos?
Cmo influyen los administradores en los constreimientos
que pesan sobre el comportamiento de los ciudadanos y (fue
proceden de las dependencias del gobierno?
La composicin de este libro realza su empleo de la estructura de sistemas.

Despus de dos captulos de introduccin, en los que se explican los conceptos
de sistemas y se describen los mritos del establecimiento de comparaciones
en el campo de la administracin pblica, un grupo de tres captulos trata del
proceso de conversin del sistema administrativo, que transforma los insumas
de un sistema en sus productos o servicios. En esos captulos se examina el
proceso de toma de decisiones en las dependencias administrativas, las estructuras de estas ltimas y sus lazos formales con otras ramas del gobierno,
as como el personal que opera en ellas.
A continuacin, un grupo de tres captulos se ocupa de diversas fuentes
de insumos para las unidades administrativas; la cultura poltica y sus predisposiciones para la administracin pblica; las demandas de los ciudadanos,
y las exigencias y los recursos que emanan de las ramas ejecutiva y legislativa
del propio gobierno de un administrador. Finalmente, se dedican dos captulos
al examen de los servicios que rinden las unidades administrativas para otros
gobiernos y otros participantes activos, dentro de sus medios ambientes.
Aunque este libro se aleja del modelo tpico de los textos de administracin pblica, la separacin es ms una cuestin de formato y enfoque que
una revolucin profunda en el contenido. Muchos de los puntos analizados en
esta obra pueden hallarse en otros textos de administracin pblica; sin embargo, la organizacin de este libro coloca esos temas en un contexto diferente.
En lugar de presentarlos como instrumentos para la administracin pblica,
se consideran como componentes del sistema administrativo. Por ejemplo, en
lugar de dedicar un captulo a la "administracin de personal", en este. libro
se toman en consideracin ciertos puntos relativos al personal en el Captulo
5, que trata de la seleccin de administradores de nivel normativo y sus caractersticas socioeconmicas, sus capacidades y sus valores; y se analizan varios
otros temas adicionales en el Captulo 6, que trata del concepto que tiene el
pblico del servicio administrativo. Puesto que hacemos hincapi en el establecimiento de normas, omitimos muchos conceptos de administracin de personal, relativos a la seleccin y el adiestramiento de empleados de niveles
mediano y bajo.
PREFACiO
Otro ejemplo de esta perspectiva diferente es que no hay un grupo separado de captulos sobre presupuestos, como tales; pero en el Captulo 8
-que trata de las relaciones entre administradores, legisladores y el ejecutivo
en jefe- se describen los procesos presupuestarios en los gobiernos Federal,
estatales y locales. A un especialista en ciencias polticas. los presupuestos le
parecen menos importantes por s mismos que como ejemplos de las interaccones normativas entre los administradores y otras ramas del gobierno. Los
procesos presupuestarios proporcionan los mejores ejemplos de relaciones intragubernamentales que tienen lugar de manera regular. En el Captulo 8 nos
ocupamos menos de la descripcin de los papeleos y los plazos que deben
satisfacer los funcionarios encargados de los presupuestos. que del anlisis
de las decisiones tomadas y de los tipos de influencias que les dan forma. En
el Captulo 3 se analizan tambin los presupuestos. en relacin con la toma
de decisiones, yesos conceptos se utilizan para ilustrar varios aspectos gene~
rales del comportamiento normativo en las dependencias adminstrativas.
"
i
AGRADECIMIENTOS
Son muchas las personas que han contribuido a la preparacin de este

libro. Cientos de estudiantes, en mis cursos de administracin pblica y
durante un perodo de cinco aos, ayudaron con sus comentarios, explcitos
e implcitos, al bosquejo y el contenido de este libro, a medida que los conceptos se fueron presentando en las clases y las conferencias. Durante ese
mismo lapso varias organizaciones me proporcionaron fondos para efectuar
investigaciones: la Universidad BaH State, el Consejo de Investigaciones en
Ciencias Sociales, el Centro de Computadoras de la Universidad Estatal
de Florida, la Oficina de Investigaciones Generales de la Universidad de
Georgia, la Escuela de Graduados y el Centro para el Estudio de las Normas y la Administracin Pblica, ambos de la Universidad de Wsconsn,
Los resultados primarios de esas investigaciones se publican en otros textos;
pero este libro refleja el efecto de tales experiencias en mis conceptos sobre
administracin pblica y el proceso politico en que sta se desenvuelve.
Las primeras copias del manuscrito fueron revisadas por Chalmers Brumbaugh, Marvin Druker, Barry Gaberman, Richard Hartwig, Michael Kagay,
Martin Landau, Clara Penniman, Wallace Sayre, Frank Sherwood, Donald
Van Meter, Aaron Wldavsky, Dei! Wright y Dean Yarwood. Las Sras.
Beverly Shaver y Deanna Gervasi mecanografiaron el manuscrito. En
casa, Erca. Stefan y mi esposa, Ina, aceptaron los problemas domsticos
producidos por otro de los libros de Pap. El libro se lo dedico a mi madre
que, en el pasado, administr una pequea organizacin que fue muy importante en mi vida.
1. S.
Madison, Wisconsin.
Julio de 1969.
, I
Administracin
Pblica
I
I
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I
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I
I
I
I
I
IN TRODUCCION
Los administradores pblicos y las caractersticas que influyen en sus

actividades son temas vitales para los especialistas en ciencias polticas y
otros estudiantes interesados en los asuntos pblicos.
La gran amplitud de las responsabilidades de los administradores es
un indicio claro de la importancia que tiene la administracin pblica. En
los Estados Unidos, durante 1966~67, contribuyeron a erogar 259,000 mllones de dlares, o sea, el 33 por ciento del Producto Nacional Bruto, que
es un indicador, usado comnmente, de nuestros recursos nacionales totales. En el curso de 1968, ms de 12 millones de civiles trabajaron para las
dependencias pblicas, adems de los 3.5 millones de ciudadanos que eran
miembros de las fuerzas armadas. La potencia fsica de los militares es un
tipo de recurso de poder cuyo uso se ve afectado por los administradores
pblicos. Hay tambin otros poderes a los que dan forma los administradores que planean y aplican programas para la creacin de escuelas y universidades pblicas. asignan fondos para investigaciones a proyectos de
medicina y de ciencias naturales y sociales. negocian con los terratenientes
con respecto al precio que debe pagarse por el derecho de paso de una
carretera, establecen normas de sanidad y seguridad para los alimentos.
los medicamentos, los cosmticos, los automviles y los aviones, y ponen
a prueba artculos individuales para asegurarse de que se someten a esas
normas. Las dependencias que regulan la economa rigen nuestras vidas y
fortunas. Muchos de nosotros (el 20 por ciento de la fuerza laboral) estamos
empleados en dependencias del gobierno. de modo que nuestros salarios.
beneficios marginales y rdenes de trabajo se encuentran sujetos a las decsones de los administradores. Todos vivimos en un "estado administrativo"
y muchas de nuestras privaciones y nuestras ventajas proceden de las dependencias administrativas; sin embargo, no tenemos por que preocuparnos
12
por esa situacin, ya que hay
como finalidad la proteccin de
danos individuales. Muchos de
motivo de burla, tienen como fin
administradores.
ADMINISTRACIN PBLICA
procedimientos administrativos que tienen

los derechos y los intereses de los cudalos "papeleos" que, con frecuencia, son
la gua y el control de las decisiones de los '
No es factible' describir las actividades de un administrador pblico

"tpico". Algunos de ellos se ocupan de tareas rutinarias que han sido detalladas por medio de acciones de la rama legislativa. En esa categora se
encuentra el investigador de casos del departamento de beneficencia de un
condado, que decide qu beneficios deben corresponder a un solicitante, de
acuerdo con las disposiciones de un programa de beneficencia del gobierno,
Otros administradores se ocupan de operaciones de rutina. El superior de
los investigadores de casos asigna las misiones de trabajo, se ocupa de la
distribucin de los perodos de vacaciones y del mantenimiento de su oficina local y, adems, trata con los clientes no satisfechos con las decisiones tomadas por sus subordinados. Hay todava otros que se encargan del
trabajo ms innovador del gobierno. Contribuyen al avance de los lmites
del progreso social por medio de la formulacin de proposiciones y procurando ganar partidarios para estas ltimas entre los miembros de la legislatura federal y las estatales. Adems, los administradores deben aplicar
programas innovadores. El modo en que un administrador use su discrecin
puede significar el xito o el fracaso para un proyecto que involucre a
muchos ciudadanos. Un representante sobre el terreno de la Oficina de
Educacin de los Estados Unidos que negocie con los sistemas escolares
sobre la desegregacin racial, es vital para el xito de su programa, ya que
las escuelas no aplican por s mismas la desegregacin, ni acatan simplemente las rdenes de los tribunales. Adems de ser .personalmente fieles a
los principios de igualdad de oportunidades, los administradores federales
deben mostrarse muy sensibles hacia los constreimientos que pesan sobre
las juntas escolares locales. Puede resultar necesario que un administrador
equilibre intereses agudamente en conflicto, con el fin de ayudar a los
funcionarios locales a hacerle una concesin "al gobierno de Washington",
sin perder su apoyo poltico local.
El calificativo de "administrador pblico" se usa de diversas formas;
en algunos contextos, designa a todos los empleados del gobierno, con excepcin de los de las ramas legislativa y judicial y del jefe elegido del
ejecutivo. Esa designacin incluye tanto a los empleados de los archivos
como a los barrenderos, as como tambin a las personas que ocupan puestos
elevados o de nivel medio en los departamentos del gobierno. En otros
contextos, ese trmino se reserva para los empleados de alta categora de
los departamentos o las dependencias del gobierno; o sea, para designar
al personal que toma las decisiones no rutinarias y que establece las normas,
Ixrnonucorx
13
directrices o polticas que deben respetar sus subordinados. Vamos a ocuparnos, sobre todo, de este ltimo significado del calificativo de administradores pblicos, ya que la mayor parte de nuestras exposiciones se refieren
a los funcionarios que toman decisiones importantes, dentro de las unidades
administrativas y que interactan con funcionarios de otras ramas del' gobierno; sin embargo, a veces, ampliaremos nuestro enfoque y proporcionaremos ciertos informes sobre el grupo ms extenso de los empleados administrativos.
NUESTRO ENFOQUE DE ADMINISTRACION PUBLICA.

Este libro est destinado al primer curso de estudios de administracin
pblica, y sus metas son, a la vez, ms y menos ambiciosas que las de otros
muchos textos de introduccin. Su principal objetivo es lograr que el
estudio de la administracin pblica sea importante e interesante para los
alumnos de ciencias polticas. Como resultado de ello, el' libro se ocupa
slo en forma mnima de muchos temas que se incluyen en otros textos de
administracin pblica, y se concentra en los componentes que parecen ms
importantes para el proceso poltico y que han recibido mayor atencin por
parte de los especialistas en ciencias polticas. Uno de los factores que ligan
a gran parte del material de administracin pblica con otros campos de
las ciencias polticas es su inters comn por la poltica pblica.
El significado de la palabra "poltica" es ambiguo y puede referirse
a una proposicin, un programa en curso, los fines de un programa o el
efecto de este ltimo sobre los problemas sociales que son sus objetivos
inmediatos. El trmino se usa en frases de significado tan amplio como "la
poltica exterior de los Estados Unidos" o "la poltica interna de Richard
Nxon". sin embargo, en forma ms precisa, se emplea para denotar aspectos limitados de actividades complejas: "la poltica de concesiones por la
escasez de petrleo, por la que aboga el Departamento del Tesoro" o "la
poltica (o las normas) seguida por una universidad para responder a las
demandas de los estudiantes".
Una definicin de poltica que se ajusta a muchos de los usos que de
esa palabra hacen los especialistas en ciencias polticas es: las actividades
importantes del gobierno. Una actividad es "importante" si tiene relacin
con grandes cantidades de recursos o si es significativa para los intereses
de muchas personas; sin embargo, sera errneo hacer en este punto una
definicin precisa de: poltica. A lo largo del libro, utilizaremos varias de
las connotaciones mencionadas; pero el contexto en el que: se usa indicar
en cada caso el significado subentendido.
El proceso poltico incluye la formulacin. la aprobacin y la aplcacin
de: programas del gobierno; une a los administradores pblicos con otros
14
muchos participantes activos que tienen intereses creados en la poltica y

que pueden ser funcionarios de otras ramas del gobierno, ciudadanos pr,
vados, grupos de intereses, partidos polticos y. a veces, portavoces de qobiernos extranjeros. Asimismo, dentro del proceso poltico se incluyen las
ideas, los recursos. los estmulos y los constreimientos que influyen 'en los
participantes. El proceso poltico es dinmico y se ve afectado por intensas
controversias. Los participantes arguyen respecto a los' objetivos apropiados
del gobierno, sobre los planes adecuados para la obtencin de cada objetivo,
sobre el efecto probable de los programas del gobierno sobre varios de los
grupos de la poblacin, y sobre las implicaciones de ciertos proyectos para
otras actividades del gobierno. Muchos de esos argumentos tienen un exceso
de emocin y adolecen de escasez de informacin. A menudo, los fijadores de normas toman decisiones importantes sin contar ms que "una ligera
idea" de los efectos que puedan tener esas decisiones sobre los problemas
que han de resolver.
Para tener xito al introducir a un estudiante en la administracin
pblica y el proceso poltico, es preciso que el material contenido en un
libro se disponga en una estructura tal que permita al lector comprender
las caractersticas importantes del citado proceso y las relaciones que
hacen que cada una de dichas caractersticas sea importante para las otras.
La estructura del presente texto se enfoca 00: a) un medio ambiente que.
a la vez. estimule a .los administradores y reciba los productos de sus trabajos: b) los insumes que transfieren esos estmulos del medio ambiente a
los administradores: c) los servicios que llevan los resultados de la accin
administrativa al medio ambiente: d) un proceso de conversin que transforme los insumas en servicios. y e) la retroa'limentacin que transmita los
los servicios de un perodo -tal y como interactan con las caractersticas
del medio ambiente- de vuelta al proceso de conversin, como insumos de
una poca posterior. En conjunto, forman el sistema edministretioo, tal y
como se presenta en la Figura 1(1.
Medio ambiente e insumas.

El medio ambiente incluye a la multitud de fenmenos sociales. economicos y polticos que presentan los problemas a los establecedores de normas
y, subsiquientemente, los ayudan a resolverlos u obstaculizan sus esfuerzos en
tal sentido. En el medio ambiente se encuentran: los usuarios o clientes que
deben beneficiarse con una poltica normativa dada; un mercado que establece
los costos para los artculos y los servicios que deben consumirse en un programa: y los grupos de intereses y los miembros del pblico y otras unidades
del gobierno que proporcionan apoyo poltico -o se oponen- a una poltica
dada. Mientras que ciertas caractersticas de un medio ambiente facilitan el
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FIGURA 11
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El sistema administrativo
r--------------~----------,5.
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I
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LOS SERVICIOS PARA

EL MEDIO AMBIENTE
INCLUYEN:
Los insumos internos

incluyen:
a) demandas, b) recur
sos, y e) apoyo u opos
cin de los ciudadanos y
funcionarios de otras ra
mas del gobierno.
I
I
I
I
PROCESO DE
LOS INSUMOS DEL

MEDIO AMBIENTE
INCLUYEN
....,
a) estructuras, b) procedimientos, y e) predIsposiciones y experiencias

personales de los admnlstradores.
>
bienes y servicios para

el pbUco y funcionados
de otras secciones del
coblemo.
RETROALIMENTACION: representa la influencia que

los servicios tienen sobre el
medio ambiente. de modo
que da forma a los insumos
subs1gulentes.
EL MEDIO AMBIENTE: incluye: a) usuarios o cUentes,
b) costos de los bienes y servicios, y e) miembros del pbUco y otros funcionarios del
gobierno que respaldan o se
oponen a' las dependencias,
los administradores o los
programas.
____ -.1
Vl
16
establecimiento de normas y la resolucin de problemas sociales, otras agravan

los problemas y obstaculizan los esfuerzos que hacen los responsables para
resolverlos.
Los insumos polticos son lo que se transmite' del medio ambiente al pro-ceso de conversin del sistema administrativo, e incluyen: demandas para
esas normas. recursos, y apoyo, oposicin o apata hacia las acciones de los
administradores. El pueblo pide artculos y servicios pblicos para su propio
uso, como instalaciones recreativas y servicios de educacin, transportes y
sanidad; adems, exige que se controle el comportamiento de otras personas,
ya sea por medio de la polica o de los militares. Necesita tambin las satisfacciones emocionales que se derivan de gestos o afirmaciones simblicas.
como, por ejemplo, la conmemoracin de festividades patriticas, tnicas o
religiosas. Una "demanda" es un concepto analtico que no describe necesariamente la naturaleza de la interaccin entre los ciudadanos y el administradoro Una demanda puede tomar la forma de una peticin de servicios rutinaria,
para
como la presentacin de una solicitud a una oficina de beneficencia
el ingreso a una universidad estatal; puede tratarse, simplemente, de que una
dependencia deba introducir un nuevo servicio, o puede ser un enfrentamiento
pblico. con todos los ingredientes de pancartas, desobediencia civil, intervenciones de la polica y bombas lacrimgenas. Los recursos incluyen personal,
capacidades. materiales, tecnologa y dinero. El apoyo, la oposicin o la
apata se revela en el grado en que una poblacin se siente dispuesta a pagar
impuestos, aceptar empleos oficiales y acatar la regulacin de su comportamiento por parte dl gobierno; tambin resulta evidente por la paciencia de la
misma frente a la adversidad y por sus sentimientos hacia el personal administrativo, que pueden ir del entusiasmo de "Apoye a la polica local" a 1;0
animosidad de una campaa para destituir a un rector o un maestro de
escuela. Entre esos dos extremos se encuentran las actitudes pasivas, ms
comunes, hacia los empleados del gobierno. Se han llevado a cabo varios
programas de investigacin de las actitudes de los ciudadanos hacia ellos.
cuyos resultados fueron distintos, de acuerdo con la naturaleza de las preguntas hechas o del grupo de ciudadanos objeto de la investigacin; sin embargo.
todos hacen llegar a la conclusin de que la posicin de los administradores
pblicos en los Estados Unidos es inferior a la que ocupan otros muchos
grupos profesionales o tcnicos. Esto tiene una implicacin importante para
los programas pblicos de personal: debido a que mucha gente considera que
el servicio al gobierno es una profesin indeseable, los reclutadores de ese
personal no pueden atraer a un nmero suficiente de graduados universitarios
de elevada competencia.
El sector privado no es el nico depsito de insumos para el sistema administrativo. puesto que hay tambin otras ramas del gobierno que proporcionan demandas a los administradores, en la forma de estatutos, instrucciones
INTRODUCCIN
17
y solctudes..o juicios del jefe del ejecutivo, la legislatura o la rama judicial,
Asimismo, aportan apoyo y recursos u oposicin, en la forma de fondos y

autoridad a discrecin. Algunos de esos insumas gubernamentales no son
formales y otros ni siquiera se expresan. Los administradores reciben sugestiones y recomendaciones de los legisladores durante las audiencias legislativas
y en el curso del .ao a medida que los legisladores aclaran sus, intenciones
al promulgar estatutos. Por otra parte, los administradores se imaginan con
ramas del gobierno; para ello, utilizan la extrapolacin de informes de comramas del gobierno; para ello, utilizan la extrapolacin de informes de comits, sentencias judiciales o discursos pblicos ya existentes. Por ejemplo, tratan
de discernir cules podrn ser los deseos de otros funcionarios o si es factible
que algn otro funcionario se moleste tanto por alguna accin administrativa
especfica que solicite la aplicacin de sancones.
Proceso de conversin.
No slo los insumos influyen en los actos de los administradores, sino
tambin ciertas caractersticas del proceso mismo de conversin. A esas caractersticas se las ha desigado diferentemente, para poder distinguirlas de
los insumos procedentes del medio ambiente. Puesto que se originan dentro
del proceso de conversin, reciben el nombre de insumo internos y comprenden las estructuras formales que existen dentro de las dependencias administrativas, los procedimientos empleados por los funcionarios para tomar sus
decisiones y las predisposiciones y experiencias personales de los administradores. Estos ltimos deben tomar en consideracin numerosas consecuencias
implcitas en sus decisiones y deben hallar alguna forma de evaluacin de la
intensidad, el apoyo poltico, las virtudes morales y los costos financieros
asociados con cada una de las demandas principales. Debido a que cada accin
importante tiene probabilidades de involucrar a numerosos solicitantes de otras
unidades del gobierno, as como tambin del sector privado, pueden presentarse muchas situaciones en las que quienes deben tomar las decisiones se
sienten molestos y, por ende. pueden alterar sus procedimientos para hacer
elecciones. Entre las caractersticas que podemos hallar en el proceso de
conversin, tenemos: conflictos entre las reglas formales de la organizacin
y los valores personales de los administradores; choques entre administradores.
que hagan aumentar los costos de los servicios de una dependencia; el uso.
por parte de quienes toman las decisiones, de procedimientos de rutina para
simplificar los insumas complejos y numerosos, y las tendencias a la rigidez
frente a demandas innovadoras. La direccin y el personal de una dependencia pueden estar en desacuerdo respecto a los salarios apropiados, las condiciones de trabajo y los servicios prestados a los clientes o usuarios. Como
otras secciones del gobierno es frecuente que la administracin se vea involucrada en controversias; en realidad, la administracin se ve afectada por
18
evaluaciones distintas de su propia actividad. debido a sus numerosas relaciones con otros sistemas sociales. econmicos y polticos. Existen conflictos
frecuetes entre los mismos administradores. as como tambin entre ellos y
los proveedores de insumos o los receptores de los servicios.
Servicios.
Los productos que .los administradores proporcionan a su medio ambiente

incluyen servicios. artculos tangibles y regulaciones del comportamiento. adems de gestos. declaraciones y actividades que confieren mensajes simblicos
a quienes tienen disposicin para comprenderlos. Al sector privado. los admnstradores le brindan la satisfaccin de muchas de las necesidades materiales
y simblicas. Los administradores facilitan tambin beneficios directos a los
funcionarios de otras unidades del gobierno: informacin, asesoramiento tcnico y proposiciones concretas que son necesarias para la formulacin de la
poltica. A continuacin. los legisladores y los ejecutivos les dan vida. medante promesas y rendimiento de servicios a los votantes: sin embargo. a fin de
cuentas, la mayora de esos servcos deben proceder de las dependencias
administrativas. Mientras que el poltico puede suministrar al administrador
los recursos necesarios y exigirle que los utilice para dar al pblico el servicio
deseado. es el administrador el que aplica generalmente el estatuto preciso que
ha sido promulgado por la legislatura o el que se encarga de prestar al pblico
un servicio dado. Al no hacerlo as. el administrador puede ofender tanto a
los ciudadanos como a los miembros electos de la rama legisl'ativa. Esas fallas
son "servicios negativos". puesto que implican privaciones a corto plazo para
las personas del medio ambiente del administrador y privaciones a largo plazo
para los mismos administradores.
Retroalimentacin.
La retroalimentacin representa la influencia de servICIOS previos sobre
las demandas. los recursos y el apoyo o la oposicin (o sea, los insumos)
que recibe un sistema admnstratvo. Las leyes fiscales existentes influyen en
el flujo de recursos econmicos hacia las dependencias administrativas. Los
servicios pblicos y las normas reguladoras afectan directamente a las satisfacciones de los ciudadanos y. por ello. dan forma a las demandas que presen tan. Los esfuerzos previos para fomentar el desarrollo econmico pueden
afectar las condiciones sociales y econmicas. en modos que influyen tanto en
los recpr~os proporcionados por los impuestos existentes como en las demandas/y H 'apoyo de la poblacin.
Los mecanismos de retroalimentacin resultan evidentes en la continuidad
de las interacciones entre los administradores y las muchas fuentes de sus
insumas y los receptores de sus servicios. Los ciudadanos. los legisladores y
INTRODUCCiN
19
el jefe del ejecutivo raramente se encuentran satisfechos de una vez por todas.
Algunos de ellos piden frecuentemente ms. Pueden solicitar el mejoramiento
de los servicios existentes. la expansin de la magnitud de los mismos para
satisfacer las demandas de una mayor poblacin. y la ampliacin del alcance
de un programa para abarcar ciertas necesidades que no satisfacen las actvdades actuales. El ciclo anual del presupuesto exige que exista un personal
especializado para defender sus actividades del ao en curso y sus proposcones para el siguiente, en audiencias ante funcionarios de las ramas ejecutiva y legislativa. En esas ocasiones. las evidencias de realizacin de programas y las demandas no satisfechas vuelven a los administradores. en forma
de instrucciones de programas y topes presupuestarios para el ao siguiente.
Los grupos que reciben los servicios de una dependencia o sienten el efecto
de sus regulaciones se unen con aliados en la legislatura y tratan de alterar
la autoridad legal de una dependencia o su nivel de asignaciones. En casos
menos formales. los grupos de usuarios o clientes y los legisladores estn
tratando siempre de hacer algn esfuerzo para que los administradores cambien su poltica o sus decisiones en circunstancias particulares.
LA ESTRUCTURA DE SISTEMAS
El medio ambiente. los insumas. el proceso de conversron, los serVICIOS
y la retroalimentacin se relacionan e interactan unos con otros. de la manera que se muestra en la Figura 1~1. A todo un conjunto completo de esos
elementos y sus interacciones se le llama sistema administrativo. Un sistema
no es simplemente la unidad administrativa contenida en el proceso de conversin. Un sistema administrativo es la combinacin de la unidad administrativa con todos los elementos y los procesos que interactan con la unidad;
o sea: a) el medio ambiente dentro del que opera la unidad administrativa y
que influye en la unidad y es afectado por sta. y los b) insumas y e) servcios de la unidad. conectados entre s por el d) proceso de conversin y e)
los mecanismos de retroalimentacin. Este tipo de sistema constituye una
estructura til para tratar temas individuales: no slo enfoca la atencin sobre
una descripcin simple de las partes separadas, sino tambin en la importancia
y la relacin de esas partes entre ellas.
Como estructura conceptual, un sistema administrativo nos ayuda a
pensar en la administracin pblica. No es un conjunto fijo de participantes
activos y actividades y puede servir para dirigir nuestras ideas sobre sucesos
universales (o sea. las generalizaciones sobre actividades administrativas de
todos los gobiernos) o sobre sucesos particulares. (o sea, actividades administrativas en ciertos lugares o circunstancias). Podemos imaginarnos que un
sistema administrativo abarque los actos de la mayora de los administradores
pblicos de los Estados Unidos y que incluya funconaros legislativos y judiciales de los gobiernos estatales, locales y nacional, as comotaJIlbin. a
20
todos 105 principales grupos de intereses involucrados en las cuestiones primordiales. Para otros fines, podramos imaginarnos un sistema administrativo
para explicar los actos de una dependencia. Por ejemplo, un sistema enfocado
en la Oficina Federal de Investigaciones incluira a un conjunto limitado de
recursos, funcionarios del gobierno, grupos de intereses y ciudadanos.
Al pensar en la administracin pblica de una estructura de sistemas,
debemos acostumbrarnos a reflexionar en la pertinencia de los componentes
individuales: qu implicaciones para los servicios pueden hallarse en las diversas caractersticas del proceso de conversin? Cmo responde el carcter
del proceso de conversin a los nsumos procedentes del medio ambiente?
Qu tipo de limitaciones sobre los servicios ejercen las cantidades de recursos
que entran del medio ambiente al proceso de conversin? Este tipo de cuestionario establece la importancia de la administracin pblica para la poltica,
la economa y otras caractersticas de su medio ambiente, que nos interesan
como cudadanosj'y como graduados en ciencias polticas (1). El sistema administrativo no es un conjunto de patrones fijos en el que los administradores
inicien relaciones documentadas con su medio ambiente. El sistema es una
estructura conceptual que tiene como finalidad el servir de ayuda para el
estudio de la administracin pblica. Ls insumos y la retroalimentacin sugieren los tipos de estmulos que tienen probabilidades de influir en las actividades del proceso de conversin: el trmino servicios es simplemente un vocablo utilizado para designar la categora de fenmenos que reflejan los resultados del trabajo administrativo. Como estructura conceptual, el sistema
sirve de gua para la seleccin y la organizacin de los informes sobre la
administracin pblica. Lltlzando como gua el sistema, reuniremos informacin sobre conceptos que parecen funcionar como componentes de conversin,
insumos, resultados o servicios y mecanismos de retroalimentacin:
a continua./
cin, veremos como interactan realmente entre s esos conceptos.
Los enlaces entre el medio ambiente, los insumos, la conversin, los servicios y la retroalimentacin pueden parecer un sistema cerrado en el que los
encargados de tomar las decisiones responden continuamente al efecto que
(1) La obra terica citada con mayor frecuencia en relacin con el mtodo de sistemas
es A Systems Analysis of Political Life (Nueva York: Wiley, 1965), de David Easton.
Vase tambin: A Framework [or Political Anal.'lsis (Englewood Cliffs, N. J.: PrentceHall, 1965), del mismo autor: Comparative Politics: A Developmental Approach (Boston:
Lttle, Brown, 1966), de Gabriel Almond y G. Bingham Powell, [r.: Politics, Economice,
end the Public: Policy Outcomes in the American States (Chicago: Rand McNalIy, 1966),
de Thomas R. Oye: The Power 01 the Purse: Appropriations Politics in Congress (Boston:
Lttle, Brown, 1966), de Richard F. Fenno: The Legislative System (Nueva York: Wiley,
1962), de John C. Wahlke, et el.: y The Nerves 01 Government (Nueva York: Free Press
of Glencoe, 1963), de Karl W. Deutsch.
El "mtodo de sistemas" no es el nico para organizar un libro sobre la administracin pblica. Vase en el Prefacio una exposicin de las razones que tiene' el autor para
esta eleccin.
INTRODUCOl6N
21
hayan podido tener sobre el medio ambiente sus propias decisiones anteriores.
La Figura 1~ 1 puede sugerir a ciertos lectores ese "circulo cerrado": sin embargo, en ese diagrama se muestran slo cules son los aspectos de un sistema que interactan con otros, sin presentar el carcter de esas relaciones.
Hay mucho que se pasa por alto entre los componentes de un sistema. En el
mundo real. hay numerosas caractersticas que pueden influir en las decisiones
de los participantes. Continuamente surgen nuevos insumos de las demandas
de los ciudadanos y las organizaciones civiles. Los funcionarios tienen muchas
opciones al revisar las consecuencias de sus decisiones anteriores y se dferencian entre ellos por la importancia que atribuyen a los precedentes, las
demandas procedentes de ciudadanos u otros funcionarios, y sus propias evaluaciones del xito de las actividades corrientes.
Un sistema administrativo puede alcanzar la estabilidad si sus encargados de tomar decisiones logran satisfacer las demandas y vivir de acuerdo
con los recursos obtenidos correctamente; sin embargo, para los administradores que presentaremos en este libro, la estabilidad ser cuando mucho, una
meta dificil de alcanzar. Para algunos participantes, la bsqueda de la estabilidad se ver frustrada por un medio ambiente que no slo les proporcione
metas ambiguas y variables, sino tambin recursos y respaldos que cambien
de acuerdo con numerosos y complejos factores determinantes. Para otros
encargados de la toma de decisiones, la estabilidad es verdaderamente menos
importante que un cambio de gran alcance en su dependencia y el medio que
la rodea.
LOS LIMITES DE LOS SISTEMAS ADMINISTRATIVOS

Para poder examinar los sistemas que enlazan a las unidades admnistrativas con sus medios ambientes, es necesario establecer los lmites que rodean al sistema de conversin y lo separan de los insumas y los servicios, El
proceso de conversin incluye unidades que proporcionan servicios, recaudan
impuestos e imponen regulaciones. Las unidades administrativas se denominan
en formas diversas: como "departamentos", "oficinas", "dependencias", ..co
misiones", "secciones", "servicios" o con cualquier otro trmino que consderen apropiado quienes creen una unidad. Por ejemplo, en el gobierno naconal, podemos encontrar el Departamento de Justicia. la Oficina de Educacin,
la Dependencia para el Desarrollo Internacional, el Servicio de Sanidad P~
blca, la Oficina de Asuntos Indgenas, la Comisin de Comercio Interestatal
y el Sistema Selectivo de Servicio. Algunos autores llaman a estas ltimas las
unidades "de lnea" del gobierno que, en esta forma, se distinguen de las
unidades "superiores", que estn al servicio del jefe del ejecutivo y le ayudan
a supervisar y controlar la rama administrativa. Consideramos que las unida~
des de lnea se encuentran dentro del proceso de conversin de los sistemas
ADMINiSTRACiN PBliCA
administrativos. El jefe del ejecutivo, los legisladores, los jueces y los mem,
bros del personal que se encuentra directamente a su servicio. se hallan excluidos del proceso de conversin y asignados al "medio ambiente" de nuestra
estructura conceptual. A nivel federal. se considera que instituciones tales
como la Oficina de Presupuestos y la Secretara de la Casa Blanca forman
parte del ejecutivo (o "la presidencia") y, por consiguiente, se encuentran
en el medio ambiente del sistema administrativo. Junto con otras unidades
legislativas. judiciales y ejecutivas, proporcionan insumos a las dependencias
administrativas. Obsrvese que establecemos una distincin entre la rama edministrativa y la ejecutiva. Esta ltima se incluye con otros fenmenos poltcos que proporcionan direccin a los administradores y tratan de controlar
sus actividades.
Desde luego, esos lmites no son muy claros. Parte del trabajo de
las unidades administrativas se parece al desarrollado por los ejecutivos, los
legisladores y los jueces. Los directores de numerosos departamentos de los
gobiernos estatales y locales son elegidos por los votantes y actan como
ejecutivos de sus propios departamentos. separados del jefe del ejecutivo. En
todos los niveles de gobierno. las dependencias reguladoras tienen a su cargo
la responsabilidad de legislar -y. luego. adjudicar- sus propios reqlamentos. Algunas organizaciones sirven. en parte. como unidades de administracin
pblica y otras veces, como miembros del sector privado (por ejemplo, los
contratistas del gobierno). Los administradores no slo aplican las decisiones
tomadas en las unidades legislativas. judiciales y ejecutivas del gobierno. sino
que tambin sugieren normas a los miembros de otras ramas y, con frecuencia,
redactan los textos de las leyes promulgadas por la rama legislativa; asimismo.
observan una gran discrecin al cumplir con las misiones que se les asignan.
Al describir el trabajo de los administradores. nos estaremos ocupando de
personas e instituciones que proporcionan sus propias contribuciones importantes a la poltica del gobierno.
t
A pesar de la irregularidad de los lmites del proceso de conversin,

siguen constituyendo un tema vlido para este libro. Haremos hincapi en la
"cuarta rama del gobierno"; o sea, las personas y las organizaciones que no
se incluyen. habitualmente, en las divisiones tripartitas simples, de ejecutivo.
legislativo y judicial.
En los Estados Unidos -que son el objetivo principal de este libroexisten variaciones en los insumos recibidos, las conversaciones efectuadas y
los servicios de las unidades administrativas en los diferentes niveles de go~
berno, En cada uno de estos ltimos. adems. las caractersticas importantes
de los sistemas administrativos pueden variar tambin de una dependencia a
otra. El empleo de un mtodo de sistemas no implica uniformidades en el
comportamiento. sino que proporciona una estructura que nos ayuda a dentfcar las tendencias generales y las desviaciones, as como tambin a com-
NTRODUCOIN
prender las causas que las producen. En ciertas ocasiones, emplearemos un

sistema que tenga aplicaciones generales en las unidades administrativas. En
otros, casos, nos referiremos a un sistema que es slo pertinente para un n,
mero limitado de dichas unidades administrativas.
LA ORGANIZA ctou DE ESTE LIBRO

Aunque en este captulo nos ocupamos de las categoras abstractas de
los sistemas administrativos, el libro mismo no est desprovisto de la vida
dinmica y emocionante de la poltica. En otros captulos posteriores nos Ou~
paremos del apoyo dado a los administradores por la cultura poltica de los
Estados Unidos: de los antecedentes sociales de los administradores y sus
propias opiniones sobre sus empleos: de los esfuerzos que hacen para influir
en la poltica: de los conflictos entre las unidades administrativas que estn
claramente subordinadas a un jefe comn del ejecutivo, y de los mtodos que
utilizan los funcionarios para tomar decisiones, cuando su medio ambiente
impide el uso de un procedimiento "racional". La estructura de sistemas se
pone de manifiesto, con mayor claridad, en el conjunto general del libro. En
tres captulos consecutivos examinaremos los aspectos del proceso de conversin: en otros tres, los insumes, y en dos ms. los ltimos. los servicios y la
retroalimentacin: sin embargo, antes de ellos. en un segundo captulo de
introduccin. analizaremos el uso de la investigacin comparativa, como adcin a la estructura de sistemas. Efectuaremos comparaciones entre sistemas
administrativos internos de los Estados Unidos, as como tambin entre stos
y algunos ejemplos del extranjero. Como hicimos notar antes, el entendimiento
del sistema administrativo no es completo. La prueba de la estructura de sistemas, para este libro. se encuentra en la cantidad de claridad que le da al tema,
en el xito con que indica las relaciones importantes entre diversos componentes del sistema y, finalmente. en cualquier investigacin que provoque y que
contribuya a esclarecer ciertas caractersticas del sistema que actualmente son
temas de especulacin o han sido insuficientemente comprobadas.
COMPARACION EN EL ESTUDIO
DE LA ADMINI8TRACION PUBliCA
Este libro se enfoca en los sistemas administrativos que hay en los Estados Unidos. Al concentramos en temas internos, podemos analizarlos en forma ms profunda. Como resultado de ello -aunque sntndolo-, nos vemos
obligados a sacrificar la amplitud en nuestro tratamiento del tema. Ese enfoque no refleja ninguna evaluacin negativa del campo, rico y en expansin
de la administracin pblica transcultural comparativa. La estructura de sstemas respalda -y desde luego, requiere- un anlisis comparativo. En
muchos estudios se comparan las actividades administrativas en varios mbitos, tanto dentro del contexto de un solo pas como entre diferentes naciones.
Por ejemplo, por medio de estudios comparativos, vemos cmo responden 165
administradores a diferentes tipos de insumos IY cmo varan los servicios con
la naturaleza de las actividades administrativas. En este captulo se ilustran
algunas de las ventajas obtenidas por los especialistas en ciencias polticas.
al comparar diferentes sistemas administrativos de los Estados Unidos; a continuacin, se examinan brevemente algunas de las caractersticas de los sstemas admstratvos de pases extranjeros. Hay evidencias que permiten nferr la existencia de ciertos aspectos de los medios ambientes que tienen influencias importantes sobre las unidades administrativas. en todo el mundo.
El enfoque sobre los sistemas administrativos internos de los gobiernos
nacional, estatales y locales de los Estados Unidos. no implica ninguna fdelidad parroquial a las fronteras de este pas. Los insumos y los servicios de
la administracin pblica estadounidense tienen un alcance global: esto resulta
ms evidente en los campos de la diplomacia. la ayuda internacional y la
poltica militar. En otros programas cuya clientela es ms uniformemente
nacional, hay tambin insumos y servicios internacionales. En 1968, cerca del
9 por ciento de los empleados civiles del gobierno federal estaban estaco-
COMPARACiN EN EL ESTUDIO D LA ADMINISTRACiN PBLICA
25
nados fuera del pas. El Servicio de Sanidad Pblica de los Estados Unidos
se ocupa de las enfermedades de 'todo el mundo, mientras que la Oficina de
Educacin patrocina investigaciones en los programas educativos de otros
pases, en parte como programa de ayuda a los educadores de los mismos y.
en parte, para adquirir informacin sobre tcnicas didcticas desarrolladas
en otros lugares. Por abajo del nivel federal, los planeadores de ciudades [urbanistas) y los expertos en transportes estudian operaciones de viviendas pblicas y trnsito o transporte colectivo, en ciudades de todo el mundo. Lo hacen para ampliar su conocimiento de alternativas, para usarlas en su propio
pas. Con frecuencia sucede que las acciones administrativas tienen tanto repercusiones internacionales como internas: este es, seguramente, el caso en
los programas de investigacin y desarrollo de armamentos militares. Una
nueva empresa en ese campo proporciona indicios a los gobiernos extranjeros
sobre cambios posibles en nuestra potencia de armamentos y sobre la estrategia ofensiva o defensiva probable: adems. al mismo tiempo, esa empresa
proporciona recompensas econmicas considerables a las comunidades estadounidenses en las que se almacenan o fabrican esas armas. Uno de los temas
polticos ms controvertibles que relacionan al sector administrativo con el
poltico y el industrial, tanto al interior de los Estados Unidos como en
ultramar. se refiere al "complejo militar-industrial". Se trata de una pretendida trama de ambiciones combinadas. que se dice que impulsa a los Estados
Unidos hacia niveles elevados de erogaciones militares y a una competencia
armamentista internacional muy peligrosa. Supuestamente. tras esas erogaciones se encuentran alianzas de industriales que desean obtener los benecios inherentes a la fabricacin de armas. polticos que quieren tener bases
militares o nminas industriales para sus constituyentes. lderes de partidos
polticos que desean el mejor "artculo poltico de defensa" para sus canddatos. y oficiales militares que aspiran al poder (vase ms adelante. en las
pginas 205~206).
ANALISIS COMPARATIVO DE SISTEMAS

VOS EN LOS ESTADOS UNIDOS
ADMINISTRATI~
Dentro de su enfoque interno, en este libro se hace un esfuerzo de concierto para utilizar el mtodo comparativo de anlisis. Hasta donde es posible,
se basa en estudios explcitamente comparativos. en su examen de los procesos
administrativos en diversas dependencias del gobierno federal o en' varios
estados y localidades.
El mtodo comparativo indica diferencias de forma y de procedimientos
dentro de contextos variables: identifica la amplitud con que varan los Ienmenos adminstrativos, y demuestra los patrones en que tienden a presentarse juntas ciertas caractersticas de dichos sistemas. Por ejemplo. como
26
resultado del anlisis comparativo, hemos aprendido mucho sobre la influencia de las condiciones econmicas -una caracterstica del medio ambientesobre los tipos de servicios de las dependencias administrativas.
Thomas R. Dye proporciona el enunciado ms claro del argumento
segn el cual el nivel del desarrollo econmico, dentro de una jurisdiccin.
afecta a los servicios polticos. (1) Las caractersticas de la economa afectan tanto a los recursos de que pueden disponer los establecedores de normas
o polticas como a las demandas de servicios que les llegan del medio
ambiente. Dye y varios otros eruditos han examinado el efecto de la economa en la poltica de los gobiernos estatales y locales de los Estados Unidos; Los niveles elevados de desarrollo econmico (medidos por medio de
conceptos tales como el porcentaje de la poblacin del Estado que vive
en regiones urbanas. el ingreso personal per cpita, el nivel educativo medio
y el empleo en la industria) se presentan. generalmente. en Estados que
muestran altos niveles de erogaciones, productos y servicios, en los campos
de la educacin. la beneficencia y la sanidad (los productos y los servicios
en esos campos se miden por medio de los salarios de los maestros, los
ndices de asistencia de alumnos a las escuelas. el xito en los exmenes
nacionales. los beneficios medios de la beneficencia y la incidencia de instalaciones y servicios mdicos). El desarrollo econmico puede proporcionar los medios para adquirir esos servicios. o incrementar las demandas de
los mismos por parte de grupos clientes.
Sin embargo, en contraste con esos descubrimientos, se encuentran los
resultados obtenidos en los campos de carreteras y recursos nacionales. En
estas dos zonas, el desarrollo econmico se asocia de manera inversamente
proporcional a los niveles de gastos y servicios (medidos por los kilmetros
terminados de carreteras y la magnitud de la, vida silvestre y las actividades
en los parques estatales). Es decir, que los niveles altos de erogaciones.
productos y servicios, se producen en los estados que tienen bajos niveles
de ingresos, educacin, urbanizacin e ndustralizacn. Las explicaciones
a este respecto son tentativas y, en algunos casos, conflictivas. Los programas de carreteras y recursos naturales pueden basar su mpetu en las largas
distancias existentes entre los centros de poblacin y los espacios abiertos.
La poltica de los estados rurales puede facilitar el empleo de tcnicas de
"partidas de favoritismo regional" y "contubernios de ayuda recproca y
(1) Thomas R. Dye, Politics, Economics, aOO the Public: Policy Outcomes in the
American States (Chicago: Rand McNally. 1966). Vase tambin, de Richard E. Dawson
y James A. Robinson, "Inter-party Competton, Economic Variables, and Welfare Policies
in the American States", [ournel 01 Pclitics, 25 (mayo de 1963). 265-89; Richard I. Hofferbert, "The Relation Between Public Policy and Sorne Estructural and Environmental Variables in the American States", American Political Science Reotei, 60 (marzo de 1966).
73-82: e Ira Sharkansky, "RegionaUsm, Economic Status and the Public Polces of American States", Social ScienceQuarierly, 49 (junio de 1968), 9-26.
, i
COMPARACIN EN EL ESTUOIO OE LA ADMINISTRACIN PBLICA
27
trueque de votos entre polticos", para autorizar una red densa de carreteras
entre establecimientos dispersos. Por el contrario, la congestin producida
por la industrializacin y la urbanizacin puede hacer que la construccin
de carreteras resulte prohbtvamente costosa y polticamente sujeta a controversias. Por otra parte, puesto que por las carreteras urbanas circulan
muchos vehculos de manera ms eficiente que por las rurales, la industrializacin y la urbanizacin pueden reducir, en realidad, el costo de carreteras
adecuadas a las demandas.
En investigaciones adicionales, se ha examinado la influencia de la economa sobre la poltica, en condiciones variables. Se descubri que la economa vara en cuanto a su influencia sobre los servicios. Esta variacin tiene
lugar entre diversos niveles de gobierno, en diferentes perodos de tiempo,
entre distintos tipos de servicios pblicos y a niveles variados de afluencia. Uno
de los descubrimientos es que el desarrollo econmico tiene mayor influencia sobre los servicios de los gobiernos locales que sobre los de los estatales (2).
Las diferencias en los recursos econmicos y las oportunidades fiscales contribuyen a explicar el hecho de que los gobiernos locales dependan ms de los
recursos econmicos internos de su jurisdiccin. La mayora de los gobiernos
locales deben buscar recursos en una .,;zona geogrfica estrechamente limitada: \
adems, se encuentran confinados slo a una fuente principal de ingresos, los
impuestos sobre la propiedad, que genera, por s misma, una gran cantidad
de controversias polticas. Los gobiernos estatales disponen de una jurisdiccin ms amplia y pueden transferir recursos de las comunidades "pudientes"
a las "no pudientes". Por otra parte, los funcionarios estatales tienen opciones
ms amplias de ingresos, que incluyen los impuestos sobre la renta y las ventas
al menudeo. .El impuesto estatal sobre la renta y el impuesto sobre ventas
parecen ser menos molestos, polticamente, que los impuestos locales sobre la
propiedad; adems, los impuestos estatales parecen ser menos vulnerables a
un receso econmico. Como resultado de ello, los funcionarios estatales pueden liberarse de muchas de las limitaciones sobre la poltica que parecen
originarse en el sector econmico y limitar la discrecin poltica de los funcionarios de los gobiernos locales. Entre los Estados, parece ser que las relaciones
entre la economa y la poltica son menos importantes en los estados de nivel
medio, cuyas condiciones econmicas son en su mayor parte similar y moderadamente. ricas. En esas condiciones, las peculiaridades en los insumos no
econmicos parecen ser las ms importantes para determinar los tipos de
polticas que se produzcan. En los extremos de pobreza, los gobiernos estatales
parecen estar limitados estrechamente por la pequea cantidad de recursos
(2) Comprense los datos sealados con City Expenditures in the United Stsies, de
Harvey E. Brazer (Nueva York: National Bureau of Econornc Research, 1959) con los
citados en Spending in the American Stetes, de Ira Sharkansky (Chicago: Rand McNalIy,
1968), Captulo 4.
28
disponibles. En el extremo superior del espectro econmico, los gobiernos estatales pueden considerar sencillo pagar por las demandas de sus residentes,
y tienden a satisfacerlas por medio de erogaciones, productos y servicios generosos {3). Los funcionarios del gobierno nacional no parecen tener obstculos por causa de limitaciones econmicas, debido en parte, a su poder fiscalizador de los recursos de las zonas ricas del pas y, en parte, a su capacidad
para obtener prstamos frente al dficit corriente en la balanza de imposicin
y gastos. En realidad, el gobierno nacional maneja numerosos programas para
controlar los niveles de empleo, intereses y salarios y, por ende, puede ser
tanto el patrn como el subordinado de la economa.
En la actualidad, la influencia de las condiciones econmicas sobre las
polticas de los gobiernos estatales y locales parece disminuir (4). Quienes
establecen las normas o las polticas tienen ahora ms oportunidades para
gastar a niveles situados por encima de las "normas" de sus condiciones econmicas. Parte de esta flexibilidad incrementada puede reflejarse en el aumento de la magnitud de las ayudas federales. Al transferir recursos de las
jurisdicciones "pudientes" a las "no pudientes", las concesiones federales de
ayuda contrarrestan algunas de las diferencias existentes entre los Estados;
asimismo, los gobiernos estatales y locales tienen, actualmente, una estructura
fiscal ms flexible. Con los impuestos estatales sobre los ingresos personales.
y los que pesan sobre las ventas al menudeo, que se utilizan ya en ms de
40 de los Estados (mentras que ninguno de ellos recaudaba esos impuestos
a comienzos del siglo) y con los numerosos gobiernos locales que utilizan tambin en la actualidad esa forma de imposicin, los establecedores de normas
pueden obtener una proporcin cada vez mayor de recursos en sus propjas jurisdicciones. Incluso los Estados ms pobres (por ejemplo, Missp. Carolina
del Sur, Arkansas y Vermont) tienen ciertos ncleos de riqueza que pueden
contribuir a sostener los servicios en sus condados ms pobres;
s tambin evidente que las condiciones econmicas ejercen menos limitaciones sobre ciertos tipos de polticas que sobre otros. La importancia poltica
de una norma es uno de los factores que pueden hacer disminuir la influencia
de la economa. Hasta el punto en el que los programas se convierten en tema de disputas importantes entre candidatos individuales y partidos polticos,
tales programas pueden provocar el empleo de cantidades considerablemente
mayores de recursos que las que se asocian normalmente al nivel de riqueza
de la jurisdiccin de que se trate. Los funcionarios "se esfuerzan todava
ms" bajo el impulso de las demandas pblicas. En condiciones diferentes
(3) [ohn G. Grumm, "Structural Determinants of Legislative Output", documento
presentado ante la Conferencia sobre la Medicin de las Normas en los Estados Norteamericanos, Inter-University Consortium for Poltical Research, Ano Arbor, Michigan, 1968.
(4) Alan K. Campbell y Seymour Sachs, Metropolitan American: Fiscal Patterns and
Governmental Systems (Nueva York: Free Press of Glencoe, 1967), p. 57.
001111
r
COMPARACIN EN EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA
29
-cuando los sentimientos del pblico son contrarios a un programa- existe

menos rendimiento que el que pudiera esperarse de acuerdo con las condiciones econmicas (5).
En otro tipo de investigacin se examina el efecto de los recursos econmicos en cuanto a que afectan a diferentes caractersticas de la poltica
pblica: el producto total de servicio de una jurisdiccin y la distribucin de
los beneficios de servicio entre grupos de ingresos diferentes. La cantidad
de recursos existentes en una jurisdiccin parece afectar al total de beneficios
producidos, ms que a la distribucin de stos entre los residentes de dferentes grupos de ingresos (6). Podemos suponer que quienes establecen las
normas o las polticas son sensibles a las cantidades totales de recursos exstentes, cuando se enfrentan a 'cuestiones tales como el nmero de maestros
que deben contratarse, la cantidad de aulas que es preciso construir, los kilmetros de carreteras que deban hacerse, el nmero de hectreas que deben
adquirirse para parques estatales o las cantidades de dinero a erogar para la
beneficencia pblica. Quienes establecen las normas pueden ser ms sensibles
a las limitaciones polticas no econmicas, cuando toman en consideracin las
cuestiones relativas a la distribucin: a dnde asignar a los maestros o en
dnde construir las aulas, qu lugares elegir para los parques o las carreteras
o cunto debern pagar a las diferentes clases de quienes se acojan a la beneficencia pblica.
Esos datos de la influencia de las condiciones econmicas sobre los servicios de los sistemas administrativos pueden aplicarse exclusivamente a los
Estados Unidos o, asimismo, a situaciones anlogas en otros pases. Los datos
pueden expresarse en forma interrogativa, que permita las pruebas transnacionales. Estn menos limitadas las unidades administrativas de los gobiernos nacionales por las condiciones econmicas que las de los gobiernos locales
o regionales. debido a sus mayores jurisdicciones, a sus oportunidades para redistribuir los recursos de las zonas "pudientes" a las "no pudientes", o a las
probabilidades que tienen para ejercer un mayor control sobre su propio desarrollo econmico? Ha disminuido en los ltimos aos la influencia de las condiciones econmicas sobre la poltica, quiz debido a los aumentos de la riqueza y la capacidad tecnolgica? Resultan menos dependientes de las condcones econmicas las decisiones normativas, cuando se politiza una cuestin?
Son menos influyentes las condiciones econmicas sobre los servicios de los
(5) Vase "Party Competton and Welfare Policies in the American States", de
Charles F. Cnudde y Oonald J. McCrone, American Poltical Science Reuiew. 63 (septiembre de 1969), 858-66; y "Dmensons of State Poltcs, Economlcs and Public Polcy", de
Ira Sharkansky y Richard I. Hofferbert, American Political Science Rectes, 63 (septiembre
de 1969), 867.79.
(6) Thomas R. Oye, "Income Inequality and American State Poltcs", American Political Science Reoteso, 63 (marzo de 1969), 157-62; y Bryan Frye y Richard Winter, "The
Politics of Redstrfbuton", American Poltical Science Reotes, 64 (junio de 1970).
30
sistemas administrativos de los pases de nivel econmico medio que en los

que se encuentran al extremo de la pobreza? (7). Ejerce el volumen total de
recursos econmicos de un pas ms influencia sobre los servicios totales de
sus sistemas administrativos que sobre la distribucin de dichos productos entre
los grupos de ingresos elevados y bajo? No se han presentado preguntas sobre estos temas de manera profunda en las comparaciones transnacionales de
los sistemas administrativos.
ANALISIS COMPARATIVO POR ENCIMA DE LAS

FRONTERAS NACIONALES
En las pginas restantes de este captulo empleamos el mtodo comparativo por encima de las fronteras nacionales. Esas comparaciones no sern
tan completas como las que se hacen entre unidades norteamericanas y que
pueden verse tanto en este como en otros captulos posteriores del libro. En
parte, esas limitaciones se incluyen a propsito. Esperamos mantener el enfoque sobre un anlisis interno profundo. Asimismo, en parte, esas limitaciones
se deben a la falta de informes del extranjero. Aunque el campo de la administracin comparativa ha progresado mucho en los ltimos aos, no se ha
obtenido an la amplitud o la profundidad que pueden encontrarse en las
comparaciones intranacionales.
Esta breve comparacin transnacional proporciona algunos de los mismos
beneficios que se obtienen mediante las comparaciones internas ms completas,
ya que permite identificar la gama global de diferencias en ciertas formas
y determinados procedimientos de administracin. Este ejercicio debe convencer ~ los lectores de que no hay nada de "natural" o "universal", en la
administracin pblica de los Estados Unidos: asimismo, permite ver li utldad de una estructura de sistemas para 'las comparaciones por .encma de las
fronteras nacionales. Lo mismo que en los anlisis internos, la disposicin en
sistemas de medio ambiente, insumos, servicios, conversin y retroalimentacin. puede realzar las caractersticas de sistemas administrativos relacionados
entre s. Con ese tipo de conocimientos, podemos llegar a comprender, hasta
cierto punto, los procesos susceptibles de producir cambios en las formas
o los procedimientos administrativos o en los servicios que proporcionan a
sus clientes las unidades administrativas.
Hasta ahora, la administracin pblica comparativa no na progresado'
todava suficientemente en sus investigaciones internacionales como para
poder definir los numerosos enlaces que existen entre las caractersticas administrativas y su medio ambiente: sin embargo, hay una caracterstica ambiental que, con frecuencia, parece ser importante para la naturaleza de la
(7) Vase "MuItivariate AnaIysis of NationaI Poltcal Development", de Marvin E.
Olsen, American Sociological Review. 33 (octubre de 1968), 699-711.
, i
31
administracin pblica: el nivel de "desarrollo". En lo que respecta a muchos

pases, el carcter de la administracin pblica corresponde al lugar en el
que existe una sociedad en una curva continua de desarrollo (8).
El "desarrollo" constituye un concepto complicado. No es un artculo
tangible que tiene o no un pas. Tal y como se usa ese trmino en la literatura,
se refiere a un conjunto de variables econmicas, sociales y polticas, cada
una de las cuales existe sobre una curva continua que va de menor a mayor
desarrollo. Un pas dado puede presentar, simultneamente, ciertas caractersticas de desarrollo, junto a otras que, aparentemente, sean subdesarrolladas;
de manera similar, ciertos aspectos de la administracin pblica pueden parecer desarrollados, mientras que otros, en el mismo pas -incluso en la misma
ciudad capital- pueden corresponder a los que son tpicos en una pas subdesarrollado. En cada uno de los extremos de la curva de desarrollo, hay
diferencias de administracin pblica que no reflejan tanto el estado de desarrollo como las experiencias histricas peculiares o los rasgos culturales. Por
ejemplo, la Gran Bretaa, Francia, Alemania y los Estados Unidos se encuentran en la actualidad casi en el mismo nivel de desarrollo avanzado; no obstante, cada una de esas naciones presenta peculiaridades en la administracin
pblica, que reflejan su propia evolucin. La correspondencia entre el desarrollo y la administracin pblica no es tan estrecha como para evitar que haya
otras variables que tengan influencia sobre la administracin. El' desarrollo
puede no ser una fuerza tan poderosa que controle la naturaleza de los cambios administrativos en una sociedad, en contra de la influencia opuesta de
las normas culturales. En esa forma, una nacin puede experimentar un desarrollo en su economa, sin que sus procedimientos administrativos se inclinen
hacia los modelos desarrollados en Europa Occidental o en los Estados Uni~
dos. La exposicin siguiente muestra las grandes diferencias administrativas
entre las sociedades ms y menos desarrolladas y, asimismo, presenta algunas
diferencias cruciales de cada categora principal.
Los especialistas en ciencias sociales tienden a mostrarse en desacuerdo
entre s en lo que respecta a las caractersticas del desarrollo. Algunos lo
equiparan con la capacidad para producir grandes cantidades de recursos tangibles, en relacin con el tamao de la poblacin, lo cual se traduce en produccin industrial y agrcola, materias primas, producto nacional bruto e ingresos personales. Otros hacen menos hincapi en la produccin material que
en las formas de organizacin social y econmica; sostienen que el desarrollo
existe en sociedades que utilizan tecnologa moderna; que distribuyen los be(8) Para los paises subdesarrollados se han empleado numerosas denominaciones.
Algunas de las alternativas ms comunes incluyen "emergentes", "en transicin", "en desarrollo" y "en espera"; ya no parece ser popular el trmino "subdesarrollado", quiz porque
lleva consigo el inconveniente de una connotacin de permanencia. Los trminos que sugit~
ren el movimiento hacia alguna etapa de mayor desarrollo parecen ser los ms, aceptables.
32
neficos de acuerdo con las realizaciones personales y no por los antecedentes

familiares, de casta o tribales; que utilizan especialistas en puestos de la economa y el gobierno, en lugar de personas con una cultura general, que deben
proporcionar su gua en toda una gama de actividades; y que tienen unidades
gubernamentales que pueden ajustarse a los cambios sociales o econmicos y
adquirir "nuevas capacidades" para satisfacer nuevas demandas (9).
Cada rasgo del desarrollo es una variable clara; no obstante, muchos

pases que se clasifican como ms desarrollados en una variable, acusan
tambin un mayor desarrollo en otras. As pues, las dimensiones del desarrollo
parecen reforzarse una a otras: por ejemplo, el uso de tecnologas complejas
parece impulsar a una sociedad hacia la especializacin y la distribucin de
los beneficios de acuerdo con un criterio de realtzaciones personales. En donde
hay programas complicados de medicina, agricultura o industria, parece necesario asignar gran parte de los recursos educativos a la preparacin de tcncos y profesionales. En ese contexto, resulta incongruente el dar prestigio y
poder poltico a lderes religiosos y tribales y no a quienes han dominado
tanto las complejas tecnologas como las organizaciones en gran escala. que
parecen acompaar a dichas tecnologas. Adems, en un contexto semejante,
las unidades del gobierno deben ser adaptables, en parte, para contribuir al
suministro del capital necesario para investigaciones en ingeniera fsica o
biologa y, en parte, para proporcionar nuevos servicios sociales a los ndviduos afectados adversamente por los cambios en el estilo de vida y la
estructura familiar, que acompaan a la industrializacin y la urbanizacin.
A pesar de la tendencia a la uniformidad de las caractersticas de desarrollo, todas y cada una de las naciones de mayor desarrollo muestran tambin ciertos rasgos peculiares de las sociedades subdesarrolladas: todas ellas
han experimentado luchas sociales que reflejan cierta incapacidad para resolver las exigencias ms intensas de algunos grupos sociales. Adems, todas
tienen ciertas regiones "atrasadas" que no han sido afectadas por la riqueza
y algunos de los rasgos de organizacin que son caractersticos del desarrollo.
I
SISTEMAS ADMINISTRATIVOS EN LOS PAISES MAS

DESARROLLADOS
Cuando los expertos describen a las naciones ms desarrolladas, toman
en consideracin, generalmente, a la mayora de los pases modernos de
Europa Occidental y a los de otros lugares del mundo que han seguido los
modelos europeos. Normalmente, la lista incluye a la Gran Bretaa, Francia.
Alemania, los Estados Unidos, los Pases Escandinavos, las naciones "blancas"
(9) El resto de este capitulo se basa en materiales que figuran en la obra Public
Admini.sti-ation: A Comparative Perspective, de Ferrel Heady (Englewood Cls, N. J.:
Prentce Hall. 1966).
33
de la Mancomunidad Britnica (Canad, Australia, Nueva Zelanda) y. quiz

a la Unin Sovitica. Sudfrca, Japn e Israel. Entre las caractersticas que
comparten generalmente esos pases figuran las siguientes:
1. La organizacin del gobierno se lleva a cabo de acuerdo con la del
sector privado. en el sentido de que existe un grado elevado de especializacin
de empleo y que los puestos se asignan de acuerdo con las realizaciones'
personales de los individuos, ms que segn la posicin familiar o la clase
social.
2. Las decisiones polticas y los juicios legales se hacen de acuerdo
con normas seculares de raciocinio; las ltes tradicionales (v.q.: las religiosas
o las tribales) han perdido su poder real para influir en las decisiones ms
importantes del gobierno.
3. La actividad gubernamental se extiende sobre una gama muy amplia
de asuntos pblicos y personales. y tiende a una mayor expansin en todas
las esferas principales.
4. El inters popular y la participacin en los asuntos pblicos estn
muy difundidos.
5. Las personas que ocupan posiciones de direccin poltica gubernamental, son consideradas en su mayor parte como ocupantes legtimos de esos
puestos, y la transferencia de la direccin tiende a tener lugar de acuerdo con
procedimientos prescritos y ordenados.
Algunas de estas cinco caractersticas tienen contrapartidas en la naturaleza de las burocracias pblicas de las naciones ms desarrolladas:
1. La burocracia es amplia y tiene numerosas subunidades distintas.
Muchas de stas requieren empleados muy especializados y. en conjunto. representan toda la escala de especializaciones ocupacionales que .pueden encontrarse en la sociedad. Esto refleja tanto la especializacin de los empleos
como la amplia gama de las actividades del gobierno.
2. La burocracia tiende a aceptar las direcciones normativas de otras
ramas del gobierno. Esto refleja tanto la especializacin en los empleos como
la legitimidad de los funcionarios electos.
3. Se considera que la burocracia es profesional, tanto debido a sus
propios miembros como a otros participantes en el proceso poltico. La proFesonalzacin es un signo de especializacin entre los burcratas. que se
refleja en los requisitos educativos que se utilizan al seleccionar nuevos
empleados y, asimismo, en la aceptacin por parte de los legisladores y del
jefe del ejecutivo de las recomendaciones y las informaciones polticas propordonadas por dicha burocracia.
Entre las naciones ms desarrolladas. hay diferencias considerables en
cuanto a la forma y los procedimientos burocrticos. que reflejan experiencias
34
ADMINISTRACiN PBLICA
histricas peculiares. Un autor equipar la administracin pblica de Francia

y Alemania y la compar con la de Gran Bretaa y los Estados Unidos (10).
Los funcionarios de los niveles superiores de las administraciones francesa y
alemana han obtenido una posicin claramente separada de otros grupos ocupacionales de sus respectivas sociedades. Se someten a un perodo prolongado
de preparacin en instituciones de lte de la educacin superior. Esta preparacin contribuye a mantener tanto los antecedentes histricos de la clase
superior de los funcionarios pblicos como las desviaciones antdemocrtcas
de sus normas. La independencia de la administracin pblica se aplica todava ms por medio de procedimientos elaborados para el autogobierno admi,
nistrativo. La contratacin de nuevos empleados la controlan los administradores mismos, mientras que los administradores de los niveles superiores se
seleccionan por medio de promociones a partir del servicio en la carrera. Cada
uno de esos pases tiene un sistema de tribunales administrativos que es diferente del de los tribunales civiles. Los primeros toman conocimiento de las
acusaciones hechas en contra de las acciones administrativas por ciudadanos
privados y las que hacen los mismos administradores, en la relacin con su
categora, sus salarios o sus pensiones.
En la Gran Bretaa y los Estados Unidos, la tradicin consiste en evitar
cualquier separacin clara entre los administradores pblicos y otros grupos
ocupacionales. A diferencia del modelo continental de preparacin distinta
para las posiciones administrativas de alto nivel, los servicios britnicos y
estadounidenses contratan a empleados con una preparacin generalizada;
no obstante, en algunos de los detalles de sus procedimientos de seleccin, los
britnicos y los norteamericanos se diferencian entre s. Los britnicos seleccionan a los nuevos empleados de entre los graduados de las universidades
de lte: pero no a partir de cursos especficamente destinados a los adminstradores profesionales. Tradicionalmente, los favorecidos en los exmenes de
prueba de cultura general, han sido los ~raduados en literatura o en los clsicos. Por el contrario, los norteamericanos tienen un tradicin jacksonana,
segn la cual. cualquier ciudadano puede desempear las tareas correspondientes a un funcionario pblico. Con esta tradicin se halla relacionada la
prctica -observada todava en numerosos gobiernos estatales y locales y
para ciertos puestos federales- de llenar las vacantes del gobierno basndose en designaciones polticas, sin tomar en consideracin los detalles relativos a la preparacin de un candidato. Tanto la Gran Bretaa como los Esta,
dos Unidos se han inclinado hacia procedimientos de seleccin. que realzan
la competencia especializada en las tareas administrativas que deben realizarse; no obstante, ninguno de esos pases se ha acercado a los modelos francs
y alemn de escuelas de lte de preparacin para administradores profesonales, ni realza claramente una carrera gubernamental'. hasta el punto en
(10)
Heady, pginas 44 y siguientes.
35
que lo hacen en Francia y Alemania. En la Gran Bretaa o los Estados

Unidos no existe una preocupacin crucial entre los funcionarios pblicos por
distinguir su posicin y su categora de las de los ciudadanos; adems. no
existen tribunales administrativos separados. Sin embargo, en la cuestin de la
"distancia" de la poblacin. hay ciertas diferencias importantes entre los
Estados Unidos y la Gran Bretaa. Por tradicin. los funcionarios pblicos
proceden ms comnmente de la clase social superior, mientras que en Estados
Unidos se han hecho ciertos esfuerzos para asegurarse de que los funcionarios
pblicos sean "representativos" de la poblacin. Los britnicos designan qeneralmente a los administradores de alto nivel de entre las filas de los servidores pblicos; no obstante, en los Estados Unidos, tanto en el nivel federal
como en el estatal, hay muchos puestos administrativos de nivel elevado, ocupados por "personas del exterior". Los ejecutivos norteamericanos del gobierno y el sector privado, creen que el administrador "transitorio" que pasa del
mundo de los negocios al gobierno puede infundirle a la burocracia gubernamental un estmulo innovador, procedente del exterior.
Algunas de las diferencias en las prcticas administrativas britnicas y
estadounidenses parecen reflejar diferencias en las estructuras polticas de
esos dos pases. La Gran Bretaa tiene un sistema parlamentario de gobierno.
mientras que los Estados Unidos tienen separacin de poderes. es decir un
sistema de control y equilibrio. El funcionario britnico que es jefe del ejecutivo (el Primer Ministro) es seleccionado por la Cmara de los Comunes
y recibe el apoyo de los colegas de su partido en la legislatura. El conflicto
entre el cuerpo ejecutivo y el legislativo es menor en la Gran Bretaa que en
los Estados Unidos, 10 cual afecta a la posicin poltica de los administradores
de alto nivel. En la Gran Bretaa. dichos administradores tienen ms probabilidades de actuar tras la escena, bajo la "proteccin" del poltico que dirige.
en ese momento. su ministerio. Los administradores norteamericanos no trabajan para los superiores que tengan el apoyo firme de un partido mayoritario
en la legislatura; as pues, puesto que trabajan ms por cuenta propia. tienen
ms probabilidades de identificarse pblicamente con una poltica, y comprometerse en disputas pblicas con miembros de la legislatura. A esto. en parte.
se debe el que la transicin del mundo de los negocios al gobierno resulte
til en el sistema estadounidense. Los especialistas profesionales o de los negocios que ingresan al servicio del gobierno. en posiciones de alto nivel, abandonan stas al cabo de un breve lapso (normalmente menos de tres aos) y,
frecuentemente, citan sus disputas con el Congreso como la causa principal
de su falta de satisfaccin. En un sistema de este tipo. que genera conflictos
entre la burocracia y el cuerpo legislativo, es til disponer de un grupo muy
amplio de empleados en potencia. del mundo de los negocios. que pueden
reemplazar a los administradores gubernamentales, a medida que estos ltimos
sean usados o desgastados por los conflictos con la legislatura.
36
SISTEMAS ADMINISTRATIVOS EN PAISES MENOS

DESARROLLADOS
Como pudiera esperarse, se observan ms diferencias en los sistemas administrativos entre las numerosas naciones subdesarrolladas que entre las relativamente pocas sociedades que se clasifican como ms desarrolladas. En
parte, esto se debe, simplemente, a las diferencias numricas. Asimismo, es el
resultado de las diversas culturas en que se hallan esos dos gruposl Casi todas
las sociedades ms desarrolladas se encuentran en pases de Europa Occidental o en naciones ligadas estrechamente con ellos. Comparten entre s experiencias histricas, o fueron colonizadas por inmigrantes, que llevaron consigo
los modelos de las instituciones gubernamentales de Europa Occidental. Por
el contrario, los pases en desarrollo reflejan una gama global de culturas polticas. Algunas de ellas se encuentran en Europa Occidental (v.g.: Portugal.
Espaa y, quiz, Italia); pero hay otras en Amrica Latina, Africa y Asia.
La mayora de esos pases experimentaron un perodo de control de las potencias coloniales de Europa Occidental pero ese perodo fue demasiado breve
o superficial para vencer los siglos de evolucin cultural "tradicional" (o sea.
preeuropea) .
A pesar de las peculiaridades en las estructuras y los procesos de los
pases individuales. se han observado los rasgos siguientes en todos los pases
subdesarrollados:
1. , Las ltes polticas tienen una dedicacin ampliamente compartida
hacia el "desarrollo". Ese compromiso los lleva, con frecuencia. a trampas
ideolgicas. El conjunto de los cambios buscados puede variar de uno a otro
pas; pero las metas comunes son: aumento de la produccin agrcola o industrial; incremento de los niveles personales de vida; mejores programas de yalubridad, educacin y pensiones individuales; cambios en los papeles tradicionales de la mujer o de las castas ms bajas, y el cambio de las lealtades propias, a partir de la tribu, a la "nacin" recin concebda.]
2. Para la jefatura, es muy grande la dependencia del sector pblico.
Muchos pases en desarrollo han creado estructuras que tienen una orientacin socialista o marxista; no obstante, se trata. a menudo. de una variedad
local de socialismo, que refleja la evolucin de doctrinas "marxistas" alejadas
del contexto europeo de la clase proletaria. La base econmica es ms agrcola
que industrial y los pueblos que se sienten oprimidos tienen lazos tnicos, ms
que afinidad como clase trabajadora industrial. Las proposiciones de reformas
especficas varan de un pas a otro; sin embargo. buscan comnmente un
desarrollo econmico rpido e identifican a los cuerpos de gobierno como los
actores indgenas ms capacitados para generar este desarrollo y guiarlo a
lo largo de trayectorias socialmente convenientes. Como veremos ms adelante.
no todos los sectores del gobierno estn igualmente bien desarrollados en eros
COMP~RACIN
EN EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACiN PBLICA
, ,
37
pases y la existencia de fuerza laboral' preparada, incluso en los sectores mejor desarrollados, es inferior a las necesidades del pas. Los resultados tpicos
incluyen una gran dependencia de la burocracia y una elevada incidencia de
metas frustradas y de inquietud civil.
3. La sociedad sufre de inestabilidad poltica incipiente o real La inestabilidad puede significar una transicin de patrones desarrollados dentro de
los movimientos nativos y en contra de las potencias coloniales. En varios
pases, no slo hubo conflictos entre las fuerzas de stas y las nativas, sino
que se produjeron tambin luchas internas entre los lderes indgenas. En muchos casos, el "pas" fue una creacin artificial de la potencia colonial, que
combin simplemente, en una unidad administrativa, las tierras de grupos
tribales o tnicos distintos. Durante la campaa en pro de la independencia
o, quiz, poco despus de obtenerla, los conflictos entre esos grupos estallaron
en enfrentamientos violentos. Tambin las frustraciones asociadas a las metas
no alcanzadas de desarrollo contribuyen a la violencia. Muchas campaas
en pro de la independencia van unidas a promesas apresuradas, hechas por
nuevas ltes no obstante, sus limitados recursos econmicos y la escasa existencia de mano de obra calificada, hacen que dichas promesas no puedan
cumplirse, Las decepciones populares sirven de apoyo a otros lderes todava
ms nuevos, que se oponen a quienes dirigieron el curso de los acontecimientos desde el fin del colonialismo. .Los estmulos para la violencia' se encuentran
presentes cuando las frustraciones econmicas van ligadas a sentimientos de
discriminacin entre miembros de distintos grupos tribales, lingusticos o tnicos. En 40 de 84 pases en desarrollo que se incluyeron en un estudio, se
observaron golpes de Estado fructfero o intentos graves para derrocar al
gobierno (11).
4. I Existe un abismo entre las lites modernizadoras y las tradicionales.
Esto puede representar, en realidad, toda una serie de diferencias en los antecedentes sociales, las orientaciones hacia el cambio y los enlaces con la masa
de poblacin. Las ltes modernizadoras tienden a ser urbanas, orientadas hacia
Occidente, jvenes, bien educadas y partidarias del cambio social y poltico:
las lites tradicionales son normalmente rurales, estn orientadas hacia las
costumbres locales y la religin indgena, y son opuestas a los cambios, que
consideran como amenazas para esos valores. Las nuevas ltes pueden controlar las capacidades tecnolgicas. vitales para el desarrollo de la nacin;
pero las ms antiguas pueden disponer de una mayor fidelidad por parte del
pueblo, en las regiones rurales y en los barrios bajos urbanos. Los estilos y
las orientaciones diferentes de las dos ltes pueden generar conflictos graves
entre ellas y sus partidarios.
5. Existe un desequilibrio en el desarrollo de diversas caractersticas
N.
(11) Fred R. von der Mehden, Politics

Prentce-Hall, 1964). pginas 1-2.
J.:
aE
the Developinq Netions (Englewood Olffs.
38
polticas, Las antiguas colonias tenden a reproducir las formas legislativas,

ejecutivas y administrativas del que fue su pas colonizador. Cuando se imponen esas formas a las instituciones de los perodos colonial y precolonal,
producen un vaco muy amplio entre los procedimientos formales y las prcticas verdaderas. Con frecuencia, las ramas legislativa y ejecutiva carecen de
capacidad para controlar a las burocracias civiles o militares. Por 10 comn,
las nuevas burocracias muestran el desarrollo ms rpido, debido 'a menudo, a
que la potencia colonial saliente haba iniciado ya la contratacin de personal
nativo .para su burocracia, antes de perder la colonia. En general la organizacin administrativa recibe a la mayora de los miembros bien educados de la
nueva lte y. en esa forma, se convierte en una institucin con la experiencia
necesaria para dirigir un programa de desarrollo social y econmico. El sector
militar puede estar todava ms desarrollado (al menos en su cuerpo de oficiales) que la administracin civil. La combinacin de una legislatura dbil y
un jefe ineficaz del ejecutivo, ms la existencia de un grupo militar profesional, da como resultado, frecuentemente, cambios de gobierno, que preparan los militares detrs de la escena o los dirigen abiertamente. Las naciones
subdesarrolladas de todo el mundo es posible que no compartan ningn otro
rasgo con tanta intensidad como la experiencia de tener un jefe del ejecutivo
uniformado y cubierto de medallas, que tom el gobierno mediante un golpe
de Estado abierto o utilizando alguna forma de eleccin (quiz sin tolerar
una verdadera oposicin). para llegar a ocupar su puesto.
Hay varias caractersticas de formas y procedimientos adminisrtativos
en los pases subdesarrollados, que reflejan los atributos de sus medios ambientes. Varios de ellos se encuentran indicados claramente en la exposicin
anterior: la falta de capacidades suficientes en la burocracia, necesarias para
el programa de desarrollo del rgimen; el conflicto entre los procesos de toma
de decisiones. esperadas por los occidentales, y las relaciones tradicionales
que esperan algunos de los miembros de la lite indgena y muchos cudadanos; y la tendencia de los antiguos territorios coloniales a nevar adelante
las estructuras administrativas formales, 'adqurdas de sus antiguos colonizadores europeos. Dos otras caractersticas de las burocracias pblicas subdesarrolladas se describen, comnmente, como "problemas": la corrupcin
profunda. y una discrepancia marcada entre las f011Il1as y las realidades de
'SoAHgJ~S!U1mpe SO~Ud!m!p3:X>Jd SOl
ILa corrupcin que existe en las burocracias de los pases subdesarrollados

afecta tanto a las decisiones de poca monta como a las ms importantes. e
involucra. proporcionalmente, a los recursos menores y mayores. Incluye los
pequeos sobornos que esperan los funcionarios. a cambio de "acelerar" una
decisin que interesa a un individuo; la disposicin de los funcionarios para
evadir los procedimientos formales de personal. con el fin de poder contratar
a sus propios familiares o compaeros de tribu; y los sobornos masivos de los
39
inversibnistas extranjeros, 'para asegurarse una decisin favorable con respecto

a los derechos mineros, un monopolio de los servicios de utilidad pblica o una
concesin comercial. En algunos casos, esta corrupcin se da por sentada en
forma tan clara, que se defiende como "parte del sistema", sin la que los funcionarios no podran justificar sus decisiones. El nepotismo o el favoritismo
tribal es una continuacin de los valores tradicionales, y slo podrn desapa- '
recer cuando las normas en que se apoyan no sean ya viables. La verdadera
corrupcin profunda. por el contrario. puede ser producto de la experiencia
colonial, cuando los inversionistas extranjeros compraban concesiones a las
ltes tradicionales. j
La discrepancia entre la forma y la realidad es, con frecuencia, producto
de una combinacin de recursos administrativos insuficientes con aspiraciones
excesivas. Los gobiernos establecen procedimientos que se parecen a los observados en la capital de la antigua potencia colonial o a los prescritos por los
asesores estadounidenses visitantes. A esta caracterstica se la ha llamado
..formalismo" (12). Tiene implicaciones evidentes para los ciudadanos y las
lites de los pases subdesarrollados, y significa que los procedimientos anunciados pueden proporcionar directivas poco dignas de confianza con respecto
al servicio que debe prestarse. El formalismo beneficia a quienes aprenden
los procedimientos no formales de administracin, y frustra a quienes hacen
reposar sus aspiraciones en las promesas pblicas del gobierno. Asimismo, el
formalismo tiene implicaciones importantes para quienes estudian la administracin comparativa, lo que significa que no podrn aceptar como instituciones similares (o "comparables") a las que reciban denominaciones iguales
en pases diferentes. Un Ministerio del Interior puede ser no slo la superestructura del servicio de polica --como en los pases ms desarrollados-, sino
representar tambin a la unidad simple ms poderosa de la burocracia (exceptuando quiz al ejrcito) y puede ser, incluso, la que seleccione al jefe
del ejecutivo. El partido poltico dirigente puede no ser simplemente la organizacin que tiene el control de las principales oficinas del gobierno, sino
tambin el nico vehculo real que integra los programas de las figuras principales del ejrcito. la burocracia civil y otras ramas del gobierno.
Puesto que puede resultar engaoso el comparar a las instituciones administrativas --y otras del gobierno-- entre pases subdesarrollados. basndose simplemente en sus denominaciones, es necesario establecer comparaciones de acuerdo con las ..funciones" con que los diversos organismos contribuyen al sistema poltico. Gabriel Almond ha sugerido una serie de funciones
que pueden servir como estructura para los anlisis comparativos. Las principales son: socializacin y reclutamiento poltico: articulacin de los intereses;
conjuncin de intereses: comunicacin poltica: reglamentacin: apli~aci6n de
(12) Fred W. Riggs. Administration in Developing Countries: The Theory oE Pri&matic Society (Boston: Houghton Mffln, 1964), p. 12.
40
las reglas, y adjudicacin de las normas (13). En opinin de algunos, esta

lista se basa demasiado en el patrn norteamericano de ramas ejecutiva, legslativa y judicial; otros creen que es tan general que no puede prestar una
gran ayuda para esclarecer los conceptos comparables entre pases subdesarrollados. Fred. W. Riggs sugiere tipos ms detallados de funciones que
pueden examinarse comparativamente dentro de las naciones subdesarrolladas:
la creacin de mercados agrcolas, la fijacin de precios y el establecimiento
de normas de calidad para los productos agrcolas. Segn Riggs, los especialistas de la administracin comparativa deben tener caractersticas que concdan con varios comportamientos funcionales, con el fin de comprender por
qu varias unidades administrativas pueden realizar los tipos -y las cualdades- de las funciones que llevan a cabo (14).
El problema del formalismo puede limitar tambin la amplitud con que
la estructura de sistemas que se desarrolla en este libro se presta a las comparaciones entre naciones. Recurdese que en el Captulo 1 (pginas 21~22)
expusimos que los lmites de nuestro proceso de conversin incluyen a unidades administrativas que se encuentran dentro de la rama ejecutiva de los
gobiernos nacional, estatales y locales de los Estados Unidos. Para poder
comparar los procesos norteamericanos de conversin con los de otros lugares,
sera necesario identificar unidades comparables de administracin pblica.
Esto podra llevarse a cabo en la mayora de los pases ms desarrollados,
en los que existe una correspondencia entre las formas y los procedimientos,
dentro de las estructuras gubernamentales. Incluso en el caso de los gobiernos
parlamentarios, en los que la rama ejecutiva y la legislativa se encuentran,
hasta cierto punto, fusionadas, debera ser posible separar las unidades "de
lnea" de la administracin, y compararlas, junto con sus medios ambientes,
con sus correspondientes en los Estados Unidos. No obstante, en el caso de
muchos pases subdesarrollados, las funciones de "administracin", tal y como
las conocemos en la actualidad, pueden no llevarse a cabo, verdaderamente,
en las unidades que reciben el nombre de departamentos de lneas del go~
berno,
Sera errneo concluir esta exposicin sin afirmar que entre los pases
subdesarrollados puede hallarse una gran variedad de formas y de procedmientos administrativos, tanto formales como informales. Como en el caso
de los pases ms desarrollados, no existe una correspondencia perfecta entre
el desarrollo y las formas y los procedimientos administrativos. Muchos Iactores peculiares de la historia de un pas pueden darle forma a su burocracia.
Ferrel Heady sugiere varias categoras de tipos administrativos, dentro de los
pases subdesarrollados. Los ttulos que utiliza para algunas de esas cateqo(13) Gabriel Almond y G. Bingham Powell, Comparative Politics: A Developmental
Approach (Boston: Lttle, Brown, 1966), Capitulo 2.
(14) Riggs, pginas 31 y siguientes.
41
, (
ras sugieren las diferencias que pueden hallarse entre ellas: autocrtcas-tradconales: lte burocrtica: competitivas y polirquicas: y movilizacin del
partido dominante (15).
Autocrtices-tredicioneles.
Este tipo es tradicional en su estilo de gobierno, con ltes polticas predominantes, extradas de familias con antecedentes monrquicos o aristocrticos.
Dichas lites polticas producen muy poco progreso econmico y ...-a dferencia de lo que sucede en otras sociedades subdesarrolladas-e- expresan poca
inclinacin hacia el desarrollo. Se basan en la burocracia militar y civil, para
proporcionar los cambios de poltica que les parecen convenientes e inhibir las
demandas consideradas como indeseables. Entre los pases que se encuentran
en esta categora figuran: Yemen, Arabia Saudta, A fganistn , Marruecos,
Irn, Camboya, Laos, Paraguay, Per, Etiopa y Libia.
La lite burocrtica.
En este tipo de sistema, las lites tradicionales han sido desplazadas del
poder efectivo: aunque pueden conservar cierta presencia (quiz en la forma
de una figura monrquica dirigente). La participacin poltica popular se encuentra severamente limitada. Los grupos dirigentes proclaman metas modernizadoras que no son adoptadas por el pblico en general. El poder poltico
se encuentra, en gran parte, en manos de la burocracia civil y militar. Los
oficiales militares son, habitualmente, ms prominentes y se encuentran en
posiciones de mayor poder, con frecuencia como resultado de haber dirigido
un golpe contra el rgimen anterior. Sin embargo, la burocracia militar depende de la civil para la ejecucin de proyectos no militares de desarrollo. Entre
los pases de esta categora aparecen Brmana, Guatemala, Indonesia, Irak,
Nicaragua, Paqustn, Paraguay, Corea del Sur, Sudn, Siria y Tailandia.
Competitivas y polirquicas.
Esta forma de sistema tiene estructuras polticas que se parecen a los
modelos de Europa Occidental y los Estados Unidos en lo que concierne a la
participacin popular, las elecciones libres, los partidos orientados hacia los
intereses, y la autoridad para el establecimiento de la poltica, concedida a las
instituciones del gobierno representativo. Sin embargo, se producen interrupciones ocasionales, debidas a intervenciones militares, as como tambin otros
intervalos en el gobierno representativo. Normalmente, tales interrupcones se
proclaman como temporales. La denominacin de polirquica denota la exs(15)
Heady, Copitulo 6.
42
tencia de varias lites polticas, cuya base de poder puede estar difundida
entre comerciantes urbanos, terratenientes, oficiales militares, lderes de sindicatos laborales, y profesionales. En estos casos, existe una mayor movilidad
social que en las sociedades ms tradicionales. Debido a la bsqueda del
..consenso" por los partidos polticos en competencia, los programas del gobierno hacen hincapi en normas "pragmticas" fciles de comprender, y ofrecen bengfcos a corto plazo en campos tales como la educacin, a beneficencia y la sanidad. En esta categora aparecen, entre otros los siguientes pases;
Filipinas, Malasa, Jamaica, Chile, Costa Rica, Israel, Lbano. Grecia, Ar~
gentina, Brasil. Ceiln, Nigeria y Turqua.
Movilizacin del partido dominante.

Dentro de este tipo, existe muy poca libertad en poltica. El partido dominante puede ser el nico legal y asegurar su posicin por medio de tcnicas
coercitivas. Existe, habitualmente, una ideologa doctrinal y demostraciones
en masa de lealtad al gobierno. El grupo de lte tiende a ser joven, urbano,
bien educado y secular. Con frecuencia, un lder carismtico domina todo el
movimiento, en el que el programa hace hincapi en el nacionalismo y el desarrollo. Es esencial un servicio civil bien preparado, para las metas de desarrollo del rgimen; pero, con frecuencia, existe tensin entre ls tcnicos y los
profesionales que hay en la burocracia y los polticos, que insisten en el nacionalismo y la lealtad al rgimen que se halla en el poder. Entre los pases
que se encuentran en esta categora se cuentan: Argelia, Bolivia, Egipto, Gha,
na, Guinea, Mal y Tnez.
No se ha comprobado todava hasta qu punto corresponden estrechamente las estructuras administrativas, los procedimientos y los productos de
los pases de cada una de esas categoras a otras caractersticas polticas, sociales o econmicas. Desde luego, las designaciones se concibieron de manera
muy amplia. Puesto que hay varios pases clasificados en diversas de esas
categoras, estas ltimas no se excluyen mutuamente y pueden ser ms tiles
como ilustraciones de variedad entre los sistemas administrativos de los pases
subdesarrollados que como instrumentos para un anlisis comparativo rquroso.
..)'
RESUMEN
Al concentrarnos en la administracin pblica interna de los Estados
Unidos, debe resultar ms fcil examinar profundamente estos temas. Esta
eleccin no tiene como fin desacreditar el campo emocionante y ce crecimiento
rpido de la administracin comparativa ni sugerir que el modelo norteamericano sea ms "natural" o digno de emulacin que los de otros pases. El
mtodo de sistemas fomenta las comparaciones en dicho campo. En todo este
43
libro. nos esforzamos en presentar los resultados de investigaciones comparativas. llevadas a cabo dentro de los Estados Unidos. Ello nos permite identificar ciertas diferencias en las estructuras y los procedimientos. entre las
dependencias de los gobiernos federal. estatales y locales. En algunos casos,
podemos determinar ciertas influencias de los medios ambientes social, econmico y poltico. que modelan las formas o los procedimientos administrativos. o ciertas influencias que las estructuras o los procedimientos administrativos ejercen sobre otras caractersticas de la poltica o la economa.
Hemos descubierto que las caractersticas del desarrollo econmico parecen ser importantes para varios aspectos del sistema administrativo. Hay un
conjunto cada vez mayor de publicaciones de ciencias polticas que muestran
la influencia del desarrollo econmico sobre los productos dentro de los Estados Unidos. Cuando se analizan los sistemas administrativos de todo el
mundo, es til establecer comparaciones entre los pases ms desarrollados y
los subdesarrollados. Hay disputas complejas -que no hemos tratado de resolver en este captulo- sobre la naturaleza del "desarrollo" y sobre el lugar
que ocupan los pases individuales en distintas medidas del desarrollo. En
este captulo hemos tratado de demostrar la gama de variacin entre las administraciones pblicas del mundo y la importancia del desarrollo como influencia que contribuye a dar forma a las variaciones.
Primera Parte
Proceso de conversn del sistema

Admnstratvo
r-------~---------------~
PROCESO DB
OONVERSIOH'
LOS INS'OHOS DBIa

IlEDIO .AJOIENTB
DlOLVDN:
.) demallclal.
b)
recursos, '3' e) apo70

opoa1cln de 10.
ciud&dmo. 7 10.
1l
tlmclonariOl ele
ot.l"uramu 4e)
1J0b1enl0.
Lo. insumos interno.

incluyen:
a) estructuras, b)
proced1m1enws, 7 c)
precL.sposiciones 7
experienclal
personales de 10.
administradore
LOS SERVICIOS
P.AU EL HEDIO
.AJmIENTE
DlCLUYEN:
~
artlculos 7 servicios
para el pblico
7 funcionarios de
otros sectores
del gobierno.
UmO A LTM1Q1'1'ACI ON :
MEDIO .AJOIBliTE:
""I
representa la influencia llue tienen los productos sobre el mecho &mbiente, 4e modo que da forma a 10.
insumos posteriore
incluye: a) clientes, b) costo. de bienes 7 s6rvicios, 7

e) miembros del pblico 7 otros funcionarios del gobierno, que apoyan o se oponen a las dependencias, los &dm.iD1lltradores o los progra.mas.
1
I
~
Los Captulos 3, 4 Y 5 se ocupan del proceso de conversin del sistema

administrativo. Los lmites del proceso abarcan a las dependencias "de lnea"
del gobierno, que reciben varios nombres distintos, como "departamentos",
"dependencias", "unidades administrativas" u oficinas. Como en la literajura
general, utilizamos esos trminos como sinnimos. En el Captulo 4 se produce una excepcin, debido a que se utiliza la .terminoloqa del gobierno nacional
para distinguir los departamentos del gabinete de otras unidades administrativas.
El orden de esos captulos es bastante arbitrario y puede cambiarse a
gusto del lector. En el Captulo 3 se analiza la toma de decisiones en las
unidades administrativas, tema crucial para la estructura de sistemas. Esas
decisiones responden a Insumes e insumos internos y contribuyen a dar forma
a los servicios del sistema. Esa es la razn por la que colocamos al principio
de esta seccin el captulo sobre la toma de decisiones. Despus de leer el
CONVERSIN DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO
45
Captulo 3. los estudiantes. debern estar familiarizados con la posicion central de-las dependencias administrativas en este sistema y ser capaces de apreciar las exposiciones subsecuentes sobre otras caractersticas de las dependencias. los insumos que reciben y los servicios que proporcionan al medio
ambiente.
En el Captulo 4 nos ocupamos de estructuras de dependencias admnistratvas y de mecanismos de control que enlazan a las dependencias con
las ramas ejecutiva y legislativa. Si algn estudiante se encuentra inseguro
respecto a qu son las dependencias administrativas o cmo encajan en las
estructuras ms amplias del' gobierno, le aconsejamos que lea cuanto antes
el Captulo 4.
En el Captulo 5 se estudia a los mismos administradores. Lleva a cabo
una encuesta sobre los procedimientos empleados para seleccionar candidatos
para puestos en los que sea preciso tomar decisiones. en las dependencias admnstrativas y, a continuacin, investiga la naturaleza de las personas seleccionadas; o sea, sus antecedentes, personalidades y valores.
El personal de las unidades administrativas se enfrenta a los insumos procedentes de su medio ambiente Y- a los nsumos internos que existen en las dependencias. mediante la toma de decisiones. Como hicimos notar en el Captulo 1. los insumos son los estmulos procedentes del medio ambiente del sistema administrativo. que afectan a las decisiones de los administradores. mientras que los insumos internos son estmulos que se originan en las mismas
organizaciones administrativas., Los insumos incluyen puntos tales como las
demandas de los ciudadanos y de los miembros de las ramas ejecutiva, legislativa y judicial del gobierno. mientras que los insumos internos comprenden
las reglas formales de las dependencias administrativas. las relaciones informales entre los miembros de esas dependencias. y las normas personales y
profesionales que rigen los actos de cada administrador. Las decisiones son
elecciones hechas entre diversos cursos alternativos de accin y contribuyen a
dar forma a los resultados obtenidos en esas unidades. Nuestro inters se
enfoca en las decisiones tomadas en las unidades administrativas, que afectan
a las contribuciones hechas por esas dependencias a los fenmenos sociales.
econmicos y polticos de su medio ambiente, y que extraen de ste dichas
dependencias.
Obsrvese la eleccin cuidadosa de las palabras del prrafo anterior.
Las decisiones de los administradores "contribuyen a dar forma" a los servicios y "afectan" a las transacciones entre las dependencias administrativas
y su medio ambiente. Las decisiones mismas de los administradores no constituyen los nicos servicios de una dependencia. ni se bastan por s solas para
definir las transacciones entre las dependencias y su medio ambiente. Decir
que las decisiones son por s mismas los servicios, en el proceso de conversin,
47
constituye una simplificacin excesiva del anlisis de sistemas. En el caso

de los sistemas administrativos, los servicios reflejan la accin de muchas
decisiones diferentes, tomadas por los administradores, de otros insumos nternos del proceso de conversin, y de las caractersticas sociales. econmicas y
polticas del medio ambiente. Volveremos a ocuparnos de este tema, cuando
analicemos los servicios en el Captulo 10. En este punto. es suficiente prevenir al lector de que nos ocupamos de los actos internos del proceso de conversin del sistema administrativo y no del aspecto interno en el que esas
decisiones se enfrentan al medio ambiente.
Los administradores no son libres de tomar cualquier decisin de acuerdo
con su voluntad. El comprender sus decisiones no significa simplemente entender las predilecciones personales que conducen a un funcionario de una dependencia a hacer cierta eleccin. \Los administradores se encuentran sujetos
a numerosas demandas y constreimientos severos, que incluyen:
a)
b)
e)
d)
e)
f)
La consideracin hacia los administradores pblicos en la cultura

poltica y las actitudes especficas que mantienen los ciudadanos con
respecto a los programas pblicos y los empleados del gobierno;
Las demandas, los recursos y el apoyo poltico de ciudadanos individuales. partidos polticos y grupos de intereses;
Las demandas, los recursos y el apoyo poltico de las ramas legislativa. ejecutiva y judicial del gobierno;
Las demandas, los recursos y el apoyo poltico procedentes de indviduos e instituciones de otros gobiernos. por medio de relaciones intergubernamentales "verticales" u "horizontales";
Los antecedentes sociales. las habilidades y los valores de los administradores mismos, y
Las estructuras, los procedimientos y los precedentes de las unidades
administrat.ivas. \
El gran nmero y la variedad de los Insumes y los insumas internos complican la tarea de quienes estn encargados de tomar las decisiones en una
dependencia. No hay ningn procedimiento simple para la toma de decisiones
que incluya a todos los factores que puedan tomarse en consideracin. Con
el fin de detallar esta complejidad. vamos a describir primeramente un modelo completamente "racional" de toma de decisiones, que exige que los administradores "tomen todo en consideracin", A continuacin. dentfcaremos varias caractersticas que frustran este tipo de racionalismo. Finalmente.
indicaremos ciertos procedimientos de toma de decisiones que se han desarrolIado en varias unidades administrativas. Estos no satisfacen las normas del
modelo puramente racional; en realidad. resultan atractivos para los adm.,
nstradores, debido. en parte, a que les permiten pasar por alto ciertos Iactores, de tal modo que se simplifican las elecciones.
48
MODELO RACIONAL DE TOMA DE DECISIONES Y

SUS DESVENTAJAS
El raciocinio es un valor muy respetado en nuestra cultura. Como pu..
diera esperarse, a los administradores pblicos les agrada ser tan racionales
como al resto de nosotros. Desde luego, no estarn dispuestos a admitir que
toman decisiones "irracionales" o sin tomar en consideracin todos los puntos
importantes: sin embargo, los requisitos para que una decisin sea completa..
mente racional son muy importantes. Resulta costoso el ser perfectamente racional y pocos administradores parecen tener recursos suficientes para ello.
Sin embargo, es injusto acusar a los administradores de tomar decisiones
irracionales. Este trmino implica que toman sus decisiones en una forma
indisciplinada y sin tener en cuenta muchos de los puntos que numerosos
observadores consideren importantes. A medida que vayamos desarrollando
nuestra descripcin de la toma de decisiones administrativas, veremos que no
son completamente racionales ni irracionales.f.gl raciocinio completo es una
meta inalcanzable para los encargados de la toma de decisiones administrati..
vas, excepto en los tipos ms sencillos de problemas (1). No obstante, la
mayora de esas decisiones parecen responder a una disciplina y haber sido
tomadas despus de una evaluacin de varios de los puntos ms important~
No podemos ampliar ms esta exposicin, sin comprender claramente
un modelo racional de toma de decisiones. Como observamos antes, se trata
de un modelo muy exigente, de acuerdo con el cual las decisiones de la ma..
yor parte de las unidades administrativas parecen ser poco puras.\Qe acuerdo
con un formulismo comn, un encargado de tomar decisiones racionales de..
bera:
1.
2.
3.
4.
5.
Identificar su problema;
Esclarecer sus metas y clasificarlas en orden de importancia:
Incluir todos los medios posibles -o las normas- para alcanzar
cada uno de esos objetivos:
Evaluar todos los costos y los beneficios que parezcan ser conse..
cuencias de cada una de las normas alternativas, y
\
Seleccionar un conjunto de metas y normas asociadas que produzcan
los mayores beneficios relativos, con el menor nmero posible de
desventajas relativas (2).
Los encargados de la toma de decisiones que siguen esos procedimientos

debern informarse de todas las oportunidades posibles y de las consecuencias
(1) Herbert Smon, Administrative Behavior (Nueva York, Macmillan, 1961), p. 70.
(2) Charles E. Lndblom, The Policg~Making Procesa (Englewood CHffs, N. J.
Prentce-Hall, 1968), p. 13.
49
de cada un~\ Se trata de una tarea enorme. Presup~:me que una dependencia
administrativa disponga de grands recursos que pueda utilizar libremente para reunir datos con respecto al medio ambiente y las capacidades de la dependencia misma. Asimismo. presupone que el personal ser suficientemente poco
partidario -o contrario- de cualquier conjunto de metas o normas dadas y
que por ende, podr tomar sus decisiones. basndose en la informacin reunida
sistemticamente. lEste modelo racional de toma de decisiones parece nadecuado para la mayor parte de las dependencias pblicas. que se encuentran
bajo presin para producir normas con rapidez y que funcionan en medios
ambientes que les imponen compromisos. Las demandas polticas requieren
que ciertas metas y normas sean favorecidas en las deliberaciones de una
dependencia y que otros objetivos y otras polticas se eviten. t!ay cinco caractersticas principales de los sistemas administrativos pblicos que obstaculizan la realizacin de la toma racional de decisiones por el personal de las
unidades administrativas. Son las siguientes:
1.
La multitud de problemas. objetivos y compromisos polticos que se

les imponen -o se les retiran- a quienes toman decisiones. por
ciertos personajes activos del medio ambiente o de una unidad admi..
nistrativa;
2.
Los obstculos para reunir informes adecuados con respecto a la variedad de metas y normas "aceptables";
3.
Las necesidades de personal. Jos compromisos. las inhibiciones y las

incapacidades de los encargados de la toma de decisiones. que resul..
tan un obstculo para su evaluacin de metas y normas aceptables.
desde el punto de vista de su dependencia:
4.
Dificultades estructurales dentro de las unidades administrativas y

que involucran sus relaciones con las ramas legislativa y ejecutiva del
gobierno. y
~ 5.
El comportamiento desviado de los administradores individuales. t
Estos cinco puntos no son enteramente separables. Cada uno de ellos

incluye ciertas caractersticas que son tambin evidentes en otros; sin embargo.
se han efectuado investigaciones separadas de cada uno de esos temas y se
ha demostrado que imponen su propio conjunto de limitaciones a los encarga..
dos de la toma de decisiones que pudieran desear. en un mundo ideal. hacer
elecciones racionales. Los aspectos del punto 1 y el 4 son insumos que afectan
a la toma de decisiones en las unidades administrativas. El resto son Insumes
internos que se aplican. en gran parte. dentro de los lmites de una unidad
administrativa.
50
La multitud de problemas, metas y compromisos normativos.

Este obstculo para la toma de decisiones racionales. en realidad. una
combinacin de dos factoresil la variedad de problemas y metas que pueden
seleccionarse probablemente como objetivo de la actividad administrativa. y
los compromisos en el medio ambiente de una dependencia administrativa.
que impiden una evaluacin completa de cada meta posible. Con frecuencia,
la gama completa de posibilidades abiertas a una dependencia es tan grande
que. incluso la tarea de definir un problema (la primera etapa en la secuencia
de toma de decisiones racionales). queda obscurecida por la variedad. tPro~
bablemente, un problema se distinguir por las dificultades percibidas en el
medio ambiente de la dependencia: no obstante. las dificultades apreciadas
pueden no traducirse directamente en problemas definidos. Una piedra de
tropiezo puede presentarse cuando los funcionarios tratan de destilar un concepto de "problemas" a partir de "sntomas" que pueden ver. Cules son los
problema comn. el modo en que se defina tendr implicaciones importantes con
estudiantil o las manifestaciones de protesta dirigidas contra la poltica extranjera de los Estados Unidos? Debe tratarse cada uno de esos sntomas mediante la seleccin de metas y normas especficas?/ Son realmente sntomas
de dificultades subyacentes que constituyen por s mismas los problemas que
es preciso tratar? S.i hay problemas subyacentes, cules son? Existe un problema comn que genera todos y cada uno de esos sntomas? De existir ese
problema comn. el modo en que se defina, tendr implicaciones importantes
con respecto a qu dependencias se ocuparn del mismo y cmo definirn las
metas y las normas. con respecto a lA Puede tratarse de un problema de falta
de satisfaccin por la poltica exterior del gobierno nacional: un problema de
educacin elemental, secundaria y superior. que no haya sido establecida de
manera apropiada para satisfacer las necesidades de ciertos clientes: o una
prdida del sentido bsico de comunidad que. anteriormente. una al pas.
Cada uno de esos diagnsticos ha sido hecho por observadores de la escena
contempornea. Sin un acuerdo respecto a los problemas que se encuentran
tras las dificultades percibidas. no es factible pasar a las etapas) de seleccin
de metas y normas de una secuencia racional de toma de decisiones. En el
mejor de los casos. la definicin de un problema es un proceso difcil y ambiguo. Los problemas no existen en realidad: pero deben definirse por medio
de un proceso de observacin. evaluacin y abstraccin de la realidad. Esto
se lleva a cabo mientras duran todava los efectos de las experiencias y los
compromisos anteriores de una dependencia. Por ende. el proceso es algo
menos que "racional".
Una vez definido un problema. hay dificultades adicionales. involucradas
en la definicin de las metas y las normas, que no surg~n naturalmente del
sentido que se tenga del' problema. La definicin de metas Implica- juclos tan
51
ambiguos como la de los problemas. En el caso de que un problema se considere como de educacin superior inadecuada, por ejemplo, deber resolverse
por medio de conjuntos y normas que prevean cambios en los mtodos de enseanza, el desarrollo de nuevos planes de estudios (v.q.: cursos de historia
negra). ms ayuda financiera para los estudiantes y mayor libertad en lo que
se refiere a los controles de la universidad, la "vuelta" de las universidades a
la preocupacin por la educacin liberal o el refinamiento mayor de la especializacin entre las instituciones de educacin superior? La definicin de metas involucra una 'especificacin de lo que har una organizacin para aliviar
un problema.t Cuando se define una meta; el personal de una dependencia y
los personajes activos de su medio ambiente (o sea, los legisladores, el jefe
del ejecutivo y los grupos de intereses) recibirn indicaciones relativas al
curso futuro de actividades de la dependencia. Debido a la gran variedad de
personas que rodean a una dependencia y que tienen cierto inters en sus
actividades, la eleccin de las metas no tiene probabilidades de ser aceptada
uniformemente. Se presentarn desacuerdos entre los miembros de la dependencia y las personas del exterior que se sientan afectadas por esta ltima.
Incluso antes de que la dependencia emprenda una accin (o sea, antes de
que escoja una poltica), es posiblLque tenga que enfrentarse a personas
activas que se oponen a sus metas (3
J1
Lmites que pesan sobre la informacin.,

La variedad de los problemas que pueden percibirse en un medio ambiente y la diversidad de las metas especificas que pueden sugerirse para resolverlos, son hechos elementales, de la vida de un administrador, que complican
las tareas de la toma de decisiones racionales. Uno de los conjuntos de factores
que hacen que esa toma de decisiones resulte prohibitiva, son los lmites que
pesan sobre una informacin adecuada. Una de esas limitaciones se mencion
en la seccin precedente: el hecho de que la informacin puede tener costos
. . p. olticos muy elevados para una organizacin, en el caso de que provoque
disputas entre personas que pudieran sentirse contentas de cooperar en un
proyecto, si cada una de ellas desconociera los objetivos perseguidos por los
dems. Una segunda limitacin es el tiempo mismo de trabajo que puede dedicarse al anlisis del medio ambiente de una dependencia y la evaluacin de
las ventajas y desventajas que pueden asociarse a cada conjunto de metas y
normas. adems de los costos inherentes al tiempo dedicado a esa misin, de
acuerdo con las oportunidades perdidas de trabajo en otros proyectos. Una
tercera limitacin es la ignorancia inevitable. que puede persistir incluso despus de que una organizacin haya dedicado una parte importante del tiempo
(3) Richard M. Cyert y James G. March, A Behavioral Theory 01 the Firm (Englewood Cliffs, N. J.: Prentice-Hall, 1963), Captulo 3.
52
de sus miembros y haya arriesgado el ofender a ciertos individuos, dentro de

la organizacin o de su medio ambiente, al inmiscuirse en puntos polticos muy
sensibles. Esta ignorancia es el resultado de lo inadecuado de las tcnicas
para la reunin de informes. En consecuencia, los administradores deben extrapolar de ciertos tipos de fuentes, con el fin de poder inferir algo respecto
al futuro. A esas inferencias se las llama "predicciones" o "previsiones" y
requieren ir ms all de la informacin conocida. Algunas inferencias se basan
en la suposicin de que las tendencias pasadas sern todava vlidas en el
futuro cercano; en ese caso. no son demasiado arriesgadas. si la tendencia
que se toma en consideracin es simple y ha demostrado tener consistencia en
el pasado, al repetirse en perodos sucesivos de tiempo. No obstante, en otras
ocasiones, las extrapolaciones se complican, debido a la naturaleza de las
suposiciones que deben hacerse. Algunas de las afirmaciones ms complejas
con respecto al futuro son las que dependen de la evaluacin tanto de las
intenciones de los individuos o las organizaciones, como de las probabilidades
de que se produzcan cambios en dichas intenciones (-4).
IAnthony Downs enumera tres condiciones que restringen generalmente
a las organizaciones para reunir la informacin necesaria para la toma de decsiones racionales:
1. La informacin es costosa debido a que requiere tiempo,
esfuerzo y. a veces, dinero, para obtener datos y comprender su
significado;
2. Los encargados de la toma de decisiones tienen s610 capacidades limitadas en lo que se refiere a la cantidad de tiempo que
pueden dedicar a dicha tarea, el nmero de puntos que pueden tomar en consideracin simultneamente y el nmero de datos que
pueden absorber con respecto a un problema; y
3. Aunque puede elrminarse cierta inseguridad por medio de
de la adquisicin de informacin. por 10 comn se encuentra mplcado un grado elevado de inseguridad inevitable en la toma de decsiones (5).
No todas las metas y las normas potenciales pueden analizarse con respecto a todas y cada una de sus implicaciones. Es necesario que una orqanzacin haga ciertas simplificaciones; las preguntas ms importantes son: Cun~
do cesa un administrador de reunir informes? Cundo deja de evaluar los

datos recogidos?
La respuesta a esas dos preguntas puede ser: .. j Nunca'''' Ciertas unidades

administrativas nunca dejan de reunir y evaluar informes; pero no retrasan
(4)
(5)
Smon, Captulo V.
Anthony Downs, Inside Bureaucracy (Bastan: Lttle, Brown, 1967), p. 3.
53
indefinidamente la accin, con la esperanza de obtener una informacin completa o concluir su evaluacin. Llevan a cabo cierta actividad; mas tratan de
dejar abierta la posibilidad de alterar sus actos, en el caso de que adquieran
nuevos nformes.p l.a reunin de informacin y su evaluacin pueden suspen...
derse, cuando un programa llega normalmente a la etapa operativa. En este
punto, una dependencia toma sus propias decisiones relativas a la accin. Los
compromisos pueden ser cada vez ms firmes, a medida que las personas del
interior y el exterior de la organizacin se acostumbran a la prctica establecda: aunque la informacin nueva puede alterar los procedimientos. los establecdos pueden adquirir una fuerza vital propia, a medida que se incluyen en las esperanzas de los funcionarios y los dientes. Por supuesto, las diferentes dependencias suspenden las investigaciones activas en momentos distintos. Algunas
de ellas tienen ms recursos de personal que dedicar a la reunin de informes.
mientras que otras pueden tener mayor tolerancia para las cuestiones ambiguas
o no resueltas de poltica: y hay todava otras que pueden experimentar conflictos importantes. ya sean internos o con personas del exterior. que requieren
una investigacin prolongada para encontrar normas que les parezcan aceptables a todos los interesados (6).
La multiplicidad de personas que reunen informes al interior de una de
las unidades administrativas. puede presentar problemas para los encargados
de la toma de decisiones. Cada buscador de informes puede tener su propia
opinin de los problemas a que se enfrenta la organizacin (y t mismo) y
de las metas apropiadas para cada problema que perciba; estos ltimos. as
como las metas, contribuyen a afectar la informacin que reune. Puesto que
no se trata de una sola mentalidad que recopila informes, ninguna persona
puede, por si sola. efectuar la nica evaluacin racional de esa informacin;
esto, asimismo, restringe cualquier mtodo racional para resolver los problemas de la organizacin y fijar sus metas.
.-
Necesidades, compromisos, inhibiciones e incapacidades de los administradores.
La organizacin administrativa es ms que la suma de todas sus partes,

hasta el punto en que un grupo bien ordenado puede realizar ms que si cada
uno de sus miembros efectuara sus esfuerzos independientemente. Sin embargo.
cuando se trata de seleccionar metas y desarrollar normas, la organizacin debe
enfrentarse a la individualidad de sus miembros; Cada uno de stos tiene sus
propios valores y actitudes. que tienden a dar forma a sus percepciones de la
organizacin y el medio ambiente y a crear sus propias preferencias con res(6) Ashley L. Schiff, "Innovation and Administrative Decision-Making: A Study of
the Conservation of Land Resources " , Administrative Science Quarterly, 11 (junio de 1966).
1-32.
54
f(
pecto a las metas y las normas de la organizacin 7). Esas percepciones y

preferencias se encuentran entre los insumos internos de una unidad admnstrativa, que contribuyen a moldear las decisiones de la dependencia. Adems.
las percepciones y las preferencias de los individuos pueden conjuntar una
fuerza por medio de alianzas no formales entre administradores que tengan
opiniones similares.
Las metas de los administradores individuales -y sus alianzas- pueden
reflejar la preparacin profesional o sus predilecciones personales. La preparacin proporciona normas y capacidades. y las normas afectan tanto a la opnin que tenga el profesional de los problemas que ve en su medio ambiente
como a las metas que adopte con el fin de enfrentarse a estos ltimos. Los
administradores estatales. federales y locales representan una gama muy amplia
de profesiones. v.q.: leyes. medicina. ingeniera y varias ciencias sociales y na-turales. No todos los miembros de una profesin comparten una opinin "profesional" comn sobre el mundo. Hay diferentes escuelas de pensamiento dentro de cada profesin, que pueden generar disputas entre miembros de un
mismo campo que se encuentren en una dependencia. al mismo tiempo que se
producen otras discusiones entre miembros de profesiones diferentes. Hay ciertas disputas que no son ms que conflictos de personalidad. Los antagonsmos
desarrollados en un contexto pueden conducir a otros enfrentamientos entre
ciertos administradores y generar discusiones graves con respecto a la defnicin hecha por una dependencia de sus problemas o a su eleccin de metas
y normas.
Debido a la diversidad de intereses personales y profesionales. dentro de
las organizaciones administrativas. el proceso de formulacin de metas y normas involucra un proceso continuo de aprendizaje y regateo. Hay una decisin
definitiva que refleja una evaluacin ..racional" de los problemas. las metas. las
normas. los beneficios y los costos ligados a cada decisin posible. A medida
que se producen los cambios en el medio ambiente de la organizacin, es necesario que los participantes lleguen a conocer las implicaciones de esos cambios
en el conjunto corriente de metas o normas y. quiz. a reformularias. En una
dependencia se forman coaliciones en torno a miembros que tengan orentaciones profesionales o predilecciones personales similares. No obstante. esas coaliciones no siempre son homogneas o continuas. Algunas de ellas slo pueden
ser viables para una porcin de las actividades de la dependencia. Los insumas
de demandas y recursos pueden provenir del medio ambiente y modificar las
condiciones dentro de una unidad administrativa. Asimismo. el personal de la
dependencia cambia, debido a los retiros. las renuncias y la contratacin de
nuevos empleados. Ciertas coaliciones pueden crecer, mientras que otras se
desintegran y sus miembros pueden pasar a un nuevo conjunto de coaliciones.
El regateo entre coaliciones, que marca con frecuencia a la toma de dec(7)
Esta exposicin se basa en la obra de Cyert y March, Captulo 3.
55
, :'
siones dentro de las dependencias administrativas, concede una importancia

primordial a certas.capacdades que no se toman en consideracin en el modelo
racional. :estas incluyen la capacidad de una persona para expresarse claramente y oponerse a los argumentos de sus antagonistas. Puesto que los puntos
de vista no siempre tienen uso propio, es posible que requieran una combinacin de tacto, seguridad y buen humor, as como tambin conocimientos, en
las sesiones de discusin difciles.
Dificultades estructurales dentro de las unidades administrativas y que lnoolueran sus relaciones con los legisladores y el jefe del ejecutivo.
Hay-varas dificultades estructurales que se oponen a la toma de decisiones
racionales en las dependencias administrativas. Son las siguientes: a) la necesidad que tenga el administrador de interactuar con los legisladores y con un
jefe del ejecutivo cuyas propias relaciones se ven afectadas por la separacin
de poderes, controles y equilibrios; b) los lmites sobre el control de los admlnistradores pblicos sobre sus subordinados; c) los procedimientos normales de
funcionamiento y el papeleo de las unidades administrativas, que son un obstculo para las innovaciones, y d) los conflictos entre los administradores que
estn en posiciones operativas y aqullos que ocupan puestos de autoridad. 1
Uno de los incentivos para que los administradores eviten tomar decsones bien definidas con respecto a las metas, es el temor de enajenarse a los
legisladores que tengan poder y al jefe del ejecutivo. La falta de anuncios con
respecto a las metas, y las dificultades para predecir los resultados de las normas, pueden producir un beneficio para el administrador. Los funcionarios electos pueden apoyar la poltica de un administrador, aun cuando estn dispuestos
a rechazar algunos de los resultados que sta pueda producir. Si los resultados
previstos continan siendo ambiguos, una poltica puede recibir el apoyo de
representantes y de un jefe del' ejecutivo cuyas metas a largo plazo tengan
probabilidades de alcanzarse, as como tambin de los que solamente pueden
esperar llegar a sus propios objetivos.
Los esfuerzos hechos para proteger los empleos por administradores in,
dividuales complican todava ms las tareas de los directores de las dependencias. Debido a tales caractersticas, estos ltimos no dirigen los clculos con
respecto a las metas y las normas que se requieren, por medio del modelo
racional. A diferencia de los administradores de empresas privadas, los directores de muchas dependencias pblicas no pueden disciplinar con facilidad a un subordinado que no acepte sus instrucciones. Los procedimientos de sanciones, en el servicio pblico, son largos y amenazan
con socavar la moral interna de una dependencia, cuando se invocan en
contra de uno de los empleados. Muchos administradores consideran que
les cuesta ms preocupaciones el tratar de iniciar los trmites de despido
que lo que conseguirn en aumento de la eficiencia. A veces, un subordinado
56
CONVERSIN DEL SISTEMA ADMINISTRA'DIVO
se decide a seguir sus propias inclinaciones normativas; as, puede ser que
el problema no se deba a incompetencia, sino a independencia. Ese tipo de
empleado puede esforzarse en que un legislador apoye su posicin o puede
buscar el respaldo pblico de los medios de comunicacin social o de un grupo
de intereses (vanse las pginas 196~201 ).~ Por su parte, un legislador puede
respaldar a un administrador errtico, con la intencin de crearle dificultades
al director de una dependencia o a un gerente general que es miembro del
partido poltico adverso.. Debido a la publicidad involucrada, as como tambin
a la dificultad de las dlqencas necesarias para despedir a un empleado que
tenga la proteccin del servicio pblico, un superior puede no estar en condiciones de despedir a un subordinado desmandado o ni siquiera para transferirlo a un puesto donde no pueda ocasionar perjuicios (8) .
..Dentro de las unidades administrativas, ciertos procedimientos tienen una
fuerza vital que les es propia y pueden oponerse a los cambios normativos que,
en otra forma, pudieran parecer indicados al evaluar los problemas, las metas
y las normas. Se trata de procedimientos ordinarios de funcionamiento, que
pueden ser establecidos por la legislacin o ser, simplemente, prcticas habtuales de los administradores. A menudo. tienen como fin el evitar que se tomen decisiones demasiado apresuradas, o impedir que los funcionarios pblicos
comentan peculado. En general, se considera que esos procedimientos son esenciales; no obstante, limitan frecuentemente la flexibilidad con que una dependencia puede hacer frente a su medio ambiente. En este ltimo caso, pierden
su connotacin de "salvaguardas" yse convierten en "papeleo",
Otro problema estructural en algunas unidades administrativas es el conflicto que se produce entre los especialistas que son fieles a ciertas normas de
su propia profesin y las personas que ejercen una autoridad admnistratva (9). Puede haber falta de comunicacin, cooperacin y coordinacin entre
individuos con.dferentes preparacin, experiencias de trabajo y responsabldades, dentro de la organizacin. El especialista se siente estimulado, por su preparacn y sus experiencias, a fomentar los intereses de su propio programa; habitualmente, busca no slo recursos suficientes para el desarrollo del mismo,
sino tambin autonoma para tomar decisiones. Los especialistas pueden resistir las presiones de un director de dependencia que desee que las actvdades se conformen a las necesidades de la organizacin ms amplia. Estos problemas pueden ser particularmente agudos durante perodos de escasos recursos, cuando el director de una dependencia debe persuadir a varios especialistas a que respeten las necesidades de la organizacin. Puesto que hay
muchos directores de dependencias que proceden ellos mismos de las filas de
(8) Louis C. Gawthrop, Bureeuceeiic Beheoior in the Exeeutive Brench: An Analgsis
Organzational Change (Nueva York: free Press of Glencoe, 1969).
(9) Vctor A. Thompson, Modem Organization: A General Theorg (Nueva York:
Knopf, 1964). sobre todo el Captulo 5.
aE
DECISIONES EN DPENDENCIAS ADMINISTRATIVAS
57
"
los especialistas (vase la pgina 138), los conflictos entre stos y la autoridad central pueden tener un carcter tanto personal como de organizacin.
El director de una dependencia puede experimentar un conflicto de trabajo.
en su fuero interno, al pasar de un puesto de especialista a la posicin de autoridad central. Debe ajustar las demandas de un programa especfico, en
contra de las necesidades de la organizacin como un todo.
Mala conducta de administradores.
Otro factor que impide la toma de decisiones racionales en las dependencias administrativas es el comportamiento de ciertos individuos que impiden
que se produzca el tipo de comunicacin que se requiere para las decisiones
racionales. En las secciones anteriores documentamos cierto nmero de patrones de comportamiento que no son racionales de acuerdo con nuestro modelo;
sin embargo, aqu. hacemos hincapi no slo en el comportamiento que simplemente no es racional de acuerdo con las normas estrictas de ese modelo,
sino que nos ocupamos tambin de los individuos cuyo comportamiento es
"irrazonable", debido a que impide las comunicaciones cooperativas entre
los miembros de una organizacin. En efecto, este tipo de comportamiento
no deja que las organizaciones hagan los ajustes apropiados ni que se tomen
decisiones que respondan por lo menos a algunas de las normas del modelo
racional.
Como otros factores que afectan a la toma de decisiones, el comportamiento inadecuado que mencionamos en este punto, no se distribuye igualmente entre todas las unidades administrativas. Indudablemente, habr ciertas dependencias completamente libres de ese tipo de conducta, mientras que otras
tienen ms de lo que debera corresponderles. Si algunas de esas acciones
inapropiadas se producen en lugares elevados dentro de una organizacin, ser
ms probable que haya tambin otros individuos que muestren tales caractersticas. Los actos mismos pueden reflejar las tensiones dentro de las organizaciones administrativas; y la tensin generada por ciertas desviaciones
puede producir todava mayores tensiones. Estas ltimas incluyen: la inseguridad personal de miembros de la organizacin; su incapacidad para aceptar
(ya sea como superiores o como subordinados) la posicin y el poder que
corresponden a las posiciones jerrquicas; y el abismo entre la autoridad inherente a un puesto formal y los conocimientos que puede tener la persona que
ocupa ese puesto con respecto a sus responsabilidades. Hay cierta cantidad
de comportamiento desviado que se deriva, realmente, del comportamiento
normal en la organizacin; pero se trata de una manifestacin extrema de las
actividades normales. A ese comportamiento inadecuado se le denomina "buroptico". para indicar su relacin -llevada hasta extremos patolgicos- con
58
CONVERSIN DEL SISTEMA ADMINISTRA'l1VO
el comportamiento "normal" en una burocracia (lO).' El comportamiento buroptico incluye: esfuerzos excesivos por parte de personas en posiciones de
direccin para mantener la reserva con sus subordinados: fidelidad ritual a
procedimientos formales: insistencia excesiva sobre los derechos de la posi..
cin propia dentro de la organizacin: insensibilidad a las necesidades de su";
bordinados o clientes: resistencia a los conflictos dentro de la organizacin
y resistencia a los cambos.j'Certa proporcin de cada comportamiento puede
corresponder a los requerimientos normales de las organizaciones administra..
tivas: la necesidad de tener. personas que ocupen puestos de autoridad: el
uso de procedimientos ordinarios para tomar ciertos tipos de decisiones y la
estabilidad de dichos procedimientos. as como tambin la necesidad de tomar
ciertas decisiones con respecto a subordinados o clientes, que vayan en contra
de los sentimientos producidos por las relaciones personales. Sin embargo, las
variantes patolgicas de esas actividades impiden que se produzcan las comu..
nicaciones adecuadas dentro de las organizaciones. Esos rasgos patolgicos
crean desconfianza entre los miembros de la organizacin y entre sta y sus
clientes. Representan una amenaza para el tipo de relacin necesario para una
discusin razonable de las metas y para la consideracin de normas distintas y
alternativas; en esa forma, impiden llegar a una definicin explcita de las
metas y efectuar la evaluacin de cada norma posible, como lo exige el mode..
10 nacional.
LA TOMA DE DECISIONES EN LAS UNIDADES

ADMINISTRATIVAS: COMPROMISOS CON EL MODELO
RACIONAL
El hecho de que los encargados de la toma de decisiones no respeten las
prescripciones rigurosas del modelo racional no significa que sus decisiones
sean demasiado apresuradas. carentes de lgica o tomadas sin utilizar la ca..
pacdad humana de raciocinio.I El modelo racional exige que haya un encar..
gado central de la toma de decisiones que -con la cooperacin de sus su..
bordnados- pueda definir problemas, establecer metas e investigar todas las
normas posibles. antes de seleccionar las que hagan que los beneficios sean
mximos con un mnimo de costosa Algunos de los factores que impiden este
tipo de toma de decisiones son caractersticos del proceso democrtico, o sea.
el gran nmero de personas que toman parte en la toma de las decisiones
administrativas, muchas de las cuales cuentan con recursos polticos para
vetar las decisiones que puedan tener consecuencias indeseables. Otros factores se presentan tanto en las empresas privadas como en las dependencias p..
blicas: lmites externos para las tecnologas de consecucin de informes y el
(10) Esta exposicin se basa en el Captulo 8 de Thompson. Vase tambin. de Robert Presthus, Organizational Societg (Nueva York: Knopf, 1962), Capitulo 9.
59
, :
costo elevado de la obtencin de datos; numerosas metas pertinentes para

una organizacin; necesidades y compromisos personales entre los miembros
de sta, y el comportamiento inadecuado de individuos que muestran respuestas patolgicas a las presiones de la vida de la mis~j La toma de deci
sienes de acuerdo con el modelo racional parece inadecuada para la mayora
de las organizaciones grandes y complejas. Por consiguiente, el hecho de que
se observen prcticas de toma de decisiones que no son puramente racionales
no constituye una condena de los mtodos que se usan para decidir en los
sistemas' administrativos. Algunas de las caracteristicas que se oponen al
modelo racional. pueden impedir tambin que se aplique cualquier otro modelo
simple de toma de decisiones de manera universal, entre las dependencias pblicas. La variedad de intereses que pueden tener influencias sobre las decsones en la mayora de las dependencias y la variedad de funciones, recursos,
personal y clientela que puede hallarse entre unas dependencias y otras, tienen
probabilidades de originar diferencias notables en los mtodos empleados en
las diversas unidades para tomar decisiones. En esta seccin, describimos varias caractersticas observadas en los mtodos de decisiones administrativas.
No puede pretenderse que exista forma alguna que sirva para tomar la mayor
parte de las decisiones: pero todas representan mtodos que pueden encon..
trarse muy difundidos en los sistemas administrativos. Aunque ninguna de
esas formas pretende ser racional. de acuerdo con las normas del modelo puramente racional de toma de decisiones. representan procedimientos razona..
bles para que los administradores se enfrenten a las numerosas exigencias de
su medio ambiente o de sus propias organizaciones. Es conveniente un conjunto de trminos para designar a esos diferentes tipos de decisiones, debido
a que permiten suavizar el fuerte contraste existente entre lo racional y lo
irracional. Las decisiones racionales se describen como los procedimientos
j>ptimos. o sea. los que serian convenientes en la mayoria de los tipos ideales
de medio ambiente; sin embargo. tomando en consideracin los problemas
descritos anteriormente. se admite que los administradores pueden conformarse con decisiones satisfactorias. Puede que no les parezcan ideales a todos los
observadores; pero se supone que satisfacen las necesidades de los partcpantes en una situacin de toma de decisiones. despus de considerar la informacin sobre metas, recursos y acciones alternativas que son posibles para
su reunin y ajuste (11). Hay tcnicas "satisfactorias", apropiadas para cada
una de las caractersticas que impiden una toma de decisiones racionales u
ptimas.
(11)
140-41.
James March y Herbert Smon, Organizations (Nueva York: Wiley, 1959), p.
60
CONVERSIN DEL SISTEMA ADMINISTRA'mVO
Satisfaccin de la multitud de problemas, metas y normas.

Una de las prcticas utilizadas por los administradores que deben contentarse con decisiones satisfactorias es definir los problemas, las metas y las
normas que permiten el uso de recursos existentes en las dependencias y que
son compatibles con las esperanzas de los legisladores, del jefe del ejecutivo
y de los grupos de intereses. Los administradores definen problemas, metas y
normas que no signifiquen una separacin demasiado marcada de las actvidades existentes y que no provoquen antagonismos de quienes se encuentran
dentro o fuera de la orqanzacn y que pueden oponerse a todas las metas
explcitas que no hayan aprendido ya a tolerar.
\Los administradores son tambin regateadores hbiles. Con frecuencia
resuelven las disputas sobre metas y normas, acomodando diversos intereses.
Se toman acuerdos entre personas con intereses dstntos, dentro de las orqanizaciones administrativas, entre las dependencias y los funcionarios de otras
ramas del gobierno, entre dependencias y grupos de intereses o, incluso, entre
ciudadanos importantesf La prueba de que un acuerdo es bueno, es la aceptacin por parte de los individuos o los grupos que tienen control sobre recursos importantes para la dependencia involucrada. Esa prueba no se presenta en el modelo racional de toma de decisiones, pero es importante en la
teora poltica democrtica.
Otra prctica consiste en evitar hacer una definicin explcita de los problemas o las metas. Esto puede evitar una fuente de conflictos graves para los
lderes de un organizacin y, sin embargo, no mpedr la movilizacin de recursos en apoyo de ciertas prcticas. Las personas que se muestran en desacuerdo con respeto a la definicin de problemas y objetivos concretos -cada
una de ellas con su propio concepto sobre los msmos-, pueden estar de
acuerdo para trabajar en apoyo de ciertas normas. El anuncio de las opiniones
que tiene el director de una dependencia sobre los problemas y las metas,
puede resultar costoso por los antagonismos que crea, lo cual puede no compensarse con los beneficios que proporciona. No slo puede ser posible, sino
tambin necesario que una organizacin aplique sus normas sin un entendmiento claro o establecido de sus metas principales y de los problemas sociales
y econmicos que stas ltimas tengan como fin aliviar. Tales procedimientos
se alejan de las normas de la toma de decisiones racionales: pero van de
acuerdo con la diversidad de problemas, propsitos y compromisos polticos
que existen dentro de muchas dependencias administrativas y en el medio
ambiente en que se desenvuelven. Esta tcnica satisfactoria puede suavizar los
problemas a que se enfrenta un encargado de la toma de decisiones y que se
originan como conflictos internos de su dependencia, as como tambin los que
reflejan diferencias entre los miembros de sta y los legisladores, el jefe del'
ejecutivo u otros personajes polticos del medio ambiente. Cada uno de los
61
diversos participantes puede '~poyar un conjunto concreto de normas, sin dscutir con los dems respecto a las metas a largo plazo que pueden -o noalcanzarse mediante esos procedimientos. La aplicacin de una norma puede
seguir adelante, a pesar de las disensiones que puedan hallarse latentes en la
norma misma.
Satisfaccin de los limites de informacin.

A menudo, los administradores cortan su bsqueda de informacin sobre
problemas, metas o normas, cuando descubren un modo de funcionamiento que
involucra el cambio menos profundo en sus programas establecidos (12) ~ No
investigan todas las alternativas posibles hasta encontrar el mtodo "mejor";
en lugar de ello, buscan hasta encontrar algo que "funcione", o sea, que sirva
para aliviar satisfactoriamente las dificultades advertidas, sin provocar una
inquietud inconveniente dentro de la dependencia y entre los legisladores, los
ejecutivos y los grupos de intereses involucrados en los asuntos.)
La renuencia de una dependencia para investigar a fono se debe, en
parte, a la variedad de metas del personal de la misma y de ciertos personajes
poderosos del medio ambiente externo y, en parte, a la imposibilidad pura
de encontrar una mejor solucin que responda a todas esas metas. La mayora de las grandes dependencias delegan la tarea de reunir informacin para
distintos proyectos entre individuos o unidades diferentes, dentro de la orqanzacn. La especalzacn de programas puede regir la eleccin de los encargados de la consecucin de informes. Los especialistas en cada una de
las numerosas actividades de una dependencia buscan y evalan informes importantes para su programa. El uso de numerosos encargados de obtener nformes y de varios evaluadores, puede tener la ventaja de facilitar la satisfaccin de ciertas metas para una gran variedad de miembros (13). Sin embargo, el resultado puede ser, asimismo, una falta de coordinacin. Esta falta
de coordinacin se ajusta mejor a ciertos contextos que a otros. Cuando una
organizacin reconoce que se encuentra en peligro, puede coordinar la reunin
de informes de tal modo que pueda obtener indicaciones premonitorias de
las situaciones inminentes; sin embargo, puede resultar difcil discernir la
existencia de una situacin perjudicial' y regir el flujo de informes para que
el coordinador no se vea envuelto en una masa de datos no evaluados.
La fragmentacin de la percepcin produce, inevitablemente,

una cantidad enorme de "ruido" en las redes de comunicaciones de
la organizacin. Los funcionarios inferiores deben recibir instrucciones para sealar inmediatamente todas las situaciones potencial(12)
(13)
Downs, p. 173.
Cyert y March, p. 36-38.
62
CONVERSIN DEL SISTEMA ADMINISTRATlIVO
mente peligrosas. con el fin de que la organizacin reciba tantos

avisos previos como sea posible. Su preocupacin por sus especialidades y su deseo de asegurarse contra las peores consecuencias
posibles, adems de otras derivaciones. hacen que transmitan sus
indicaciones con un nivel de urgencia que. en la mayora de los
casos. resulta exagerado. despus del hecho. Esas indicaciones excesivamente urgentes hacen que resulte muy difcil predecir qu
alarmas resultarn acertadas y cules no.
No hay soluciones simples para este problema. Con tantos "fulanos" que pretenden que el cielo est a punto de desplomarse.
quienes se encuentran en 'los puestos superiores no pueden hacer
normalmente gran cosa, hasta que "zutano" Y "mengano" comienzan tambin a pedir ayuda a gritos o se produce una reunin de seales de alarma procedentes de fuentes no relacionadas de la organizacin (14).
Satisfaccin de' las necesidades, los compromisos, las inhibiciones y las

incapacidades de los administradores.
La existencia de conflictos personales entre los miembros de una dependencia no significa que sta est a punto de desintegrarse. ni siquiera que
los individuos se sentirn desgraciados por las desavenencias. Hay varios
mecanismos que pueden proteger tanto a la organizacin como a sus miembros contra los resultados de los conflictos. N o se trata de los mecansmos representados en el modelo racional de toma de decisiones; por el contrario. permiten que la organizacin tome ciertas decisiones sobre metas .y
normas y que sigan adelante sus actividades. a pesar de los conflictos que
impiden que los lderes de la dependencia tomen decisiones integradas y
racionales para toda la organizacin.
Los mecanismos que protegen a las organizaciones administrativas de. las
peores consecuencias de los conflictos internos incluyen: la seleccin de
metas muy ambiciosas o no alcanzables; el empleo de recursos de suavzamento para "comprar" a los miembros que puedan sentirse descontentos por las
metas o las normas seleccionadas. y la aceptacin de precedentes (o sea. selecciones de metas o normas hechas en el pasado) para reducir los conflictos
a los que es preciso enfrentarse en el presente.
La seleccin de metas ambiguas o no alcanzables impide que se produzcan conflictos, al conseguir el acuerdo con respecto a un compromiso que no
obligue a los participantes a estar en favor -o en contra- de cualquier actividad que parezca amenazadora para sus propias metas. El conflicto puede
presentarse cuando se seleccionen metas parciales 0 normas reales; sin embar(14)
Downs, p. 190.
63
go. en esos momentos. la seleccin puede no ind~ir a toda la organzacn,

Las subunidades involucradas pueden obtener el consentimiento respecto a
sus propias actividades. si pueden deliberar sin ser el punto de enfoque de la
atencin ms amplia, de todos los miembros, que esperen que se escojan metas
ms importantes.
Las compensaciones de la organizacin consisten en recursos que no se
han asignado an y que pueden utilizarse para proporcionar ciertas recompensas a los administradores poco satisfechos con las selecciones de metas y
normas. Esos recursos comprenden dinero, posicin social y otras compensaciones simblicas. as como tambin compromisos polticos. Cuando se utilizan
para calmar a individuos descontentos por las selecciones de las metas ms
importantes, pueden considerarse como "pagos parciales" efectuados por la
organizacin para permanecer viable. Puede tratarse de un aumento de salario o de categora, la disposicin de una oficina ms amplia o cmoda u otras
ventajas que hagan que el trabajo resulte ms sencillo o agradable: o el compromiso de llevar a cabo un programa que sea tangencial al esfuerzo principal
de la dependencia. Ese programa puede ser experimental o la continuacin,
en pequea escala. de un proyecto que haya sido ms importante. La compensacin de un programa experimental puede drsele a un funcionario que
no haya logrado que la organizacin haga un esfuerzo importante en esa nueva direccin. La continuacin reducida de una actividad previamente mportan te puede concederse a un individuo que haya luchado sin xito para que
se conserve dicho programa en su categora anterior (15).
Muchas dependencias utilizan los precedentes para simpl'ificar las decisiones que toman con respecto a metas y normas. Las decisiones tomadas en
el pasado tienden a subsistir hasta que son revocadas o reemplazadas por
otras nuevas. Los precedentes reducen la gama de cuestiones de metas y
normas a que debe enfrentarse una organizacin. Si puede definirse un nuevo
problema de tal modo que una meta existente resulte pertinente, dicha
definicin evitar a la organizacin los trastornos de un nuevo conflicto respecto a las metas. En un anlisis posterior sobre las reglas para la toma de
decisiones, veremos que lo~. pDeee~s tienen diversas manifestaciones en
las dependencias administrativas. Por ejemplo, las decisiones pueden hacerse
"rutinarias", de tal modo que no se produzcan ya conflictos con respecto a
qu criterios d~ben emplearse al tomarlas.,
Los mecanismos que protegen a la organizacin de las peores consecuencias de los conflictos internos, benefician tambin a los miembros individuales.
Cuando una dependencia escoge metas ambiguas, oculta la amenaza que representa para un individuo el haberse encontrado del lado perdedor en una
confrontacin. Por otra parte, el empleo de los precedentes permite tambin
que muchos conflictos potenciales pasen inadvertidos. Y el conjunto de re(15)
Cyert y March, p. 36-38.
CONVERSIN DEL SISTEMA ADMINISTRA'I1IVO
cursos de compensacin proporciona ciertas recompensas cuando un individuo

se enfrente al hecho de que ha perdido una disputa sobre metas importantes.
Los individuos cuentan tambin con otra proteccin contra los conflictos internos: la tendencia que tienen los especialistas a enfocar sus esfuerzos sobre
una fraccin pequea de los problemas de la organizacin. Esto permite que
los individuos identifiquen problemas y formulen metas que son slo secundarios con respecto a la organizacin ms amplia. Otros especialistas pueden
dedicarse a alcanzar metas secundarias que pudieran entrar en conflicto con
los objetivos de otros. Sin embargo, en tanto no se produzca una confrontacin, cada grupo de especialistas puede esforzarse en alcanzar sus propios
objetivos, sin tomar en cuenta, e incluso ignorando las actividades en otras
unidades de su organizacin.
Satisfaccin de los problemas estructurales.

Como en el caso de otras contingencias que se presentan como obstculos
para la toma de decisiones racionales, la respuesta a los problemas estructurales dentro de las dependencias administrativas, o entre stas y los legislado-res o los ejecutivos del medio ambiente. consiste, con frecuencia, en un hin...
capi menor en las decisiones claras, y permite que se apliquen las normas
sin la deliberacin centralizada y la eleccin precisa que prescribe el modelo
racional. A menudo, las organizaciones "confan" el establecimiento de metas
y la formulacin de normas a unidades especializadas. Generalmente, los
asuntos que requieren nuevos programas se asignan a especialistas en stos
conformndose la autoridad central con la oportunidad de revisar sus proposiciones. Las dificultades para coordinar diferentes unidades especializadas
pueden reducirse, manteniendo la coordinacin en su punto mnimo. Las noticias de que esas unidades administrativas especializadas llevan a cabo programas duplicados o, incluso, contradictorios, son un buen reflejo de esa falta
de coordinacin. Las decisiones centrales sobre metas o normas pueden tomarse por insistencia de individuos de dentro de la organizacin o de legisladores o ejecutivos de fuera de ella: sin embargo, incluso cuando este es el
caso, los encargados de tomar las decisiones pueden no satisfacer los requisi...
tos del modelo racional. La orden para "tomar una decisin" puede no ser
aceptable cuando los especialistas de una organizacin no pueden tolerar las
implicaciones para sus propias actividades. Esa decisin puede ser tan obscu...
ra o poco funcional que no represente una amenaza para ninguno de los espe...
cialistas involucrados: puede requerir que se confe la definicin de normas
y el establecimiento de metas secundarias a los espedalistas que deban admi ...
nistrar el programa eventual.
65

, :"'
USO DE REGLAS EN LA TOMA DE DECISIONES

A todas y cada una de las tcnicas de satisfaccin es comn el uso de
varios tipos de.reqlas para la toma de decsonesj Tres de ellas son suficientemente importantes como para merecer un estudio por separado: la dependencia de los administradores de las tensiones entre patrones establecidos y necesidades no satisfechas para indicar la urgencia de un cambio de normas: la
tendencia a hacer ajustes con respecto a las demandas, en lugar de iniciar procesos de toma de decisiones que proporcionen una definicin clara de las metas o las normas: y el uso de procedimientos de rutina para simplificar las
consideraciones complejas potencialmente pertinentes para alguien que deba
tomar una decsnxA esas caractersticas es comn la renuencia de los admnstradores a alejarae mucho de las actividades habituales. No se trata simplemente de pereza, sino que representa su apreciacin de las numerosas demandas presentadas por miembros de sus propias organizaciones, por los
legisladores y el jefe del ejecutivo de su gobierno, por funcionarios de otros
gobiernos con los que tengan contacto y por sus clientes y otros grupos de
intereses. Es raro que alguien se sienta satisfecho con el estado actual de las
cosas: no obstante, el cambio marcado del estado presente puede provocar
ms inquietud entre los constituyentes que lo que puedan justificar los beneficios esperados.
Dependencia de las tensiones.

(Las dependencias administrativas esperan que las tensiones revelen la
falta de satisfaccin con las actividades corrientes. Siempre hay cierta falta
de satisfaccin. ya que la dependencia carece de recursos suficientes para
responder adecuadamente a todas las demandas.j Hay varios factores que impiden que una dependencia busque activamente as necesidades no .satsfechas
i que, a continuacin, trate de aliviarlas. Esos factores incluyen: [la escasez
de personal que pudiera usarse para esos procesos de bsqueda,
deseo de
evitar que se produzcan nuevos conflictos entre las dependencias y otras ra~
mas del gobierno, que pudieran destruir acuerdos delicados que se hayan tomado con respecto a otros asuntos, y la escasez de recursos necesarios para
respaldar nuevos programas de servcox Al basarse en las tensiones, los administradores esperan a que los problemas se presenten por s solos,' Cuando
stos se hacen lo suficientemente graves COmo para provocar una tensin, los
administradores se esfuerzan en responder. Las tensiones pueden considerarse
como un dispositivo de pantalla entre una unidad administrativa y su medio
ambiente; los miembros de la unidad las utilizan para determinar cundo son
tan graves las demandas no satisfechas, que exigen una respuesta. La calidad
de la tensin puede indicar la causa de la misma, los participantes involucrados y la intensidad de su descontento.
-r
66
La red de tensin parece tener lo mismo independencia que

substancia, como si, en lugar de una red de relaciones lgicas, se
tratara de una gran computadora que recibiera docenas de solictudes de servicio y las ajustara a cientos de capacidades de servcios alternativos, En este proceso, manipula el conjunto de todas las
demandas, en funcin del total de la capacidad disponible para satisfacerlas. Puesto que lo normal es que las demandas de servicio
superen a las capacidades, se establecen prioridades aproximadas
por medio de un conjunto de valores y acuerdos, establecidos con
los aos. Estas prioridades no participan en el proceso ... como una
lista lgica de las cosas que deben buscarse y con la que se compara
cualquier solicitud que se presente, para aceptarla o rechazarla, sino, ms bien, como una serie de umbrales que garantizan que la demanda tiene una cantidad mnima de respaldo. As, en lugar de una
estructura racional de valores de programa. hay una serie de barreras que funcionan como umbrales, separando los valores que tienen
sentido, importancia y apoyo de los que no satisfacen alguno de
los requisitos (16).
Ajuste mutuo.
Una unidad administrativa que responde a las tensiones no inicia cambios
de normas de acuerdo con cualquier conjunto de prioridades racionalmente
definidas, sino que espera hasta que se presenta la demanda de un cambio. A
un conjunto de procedimientos para acomodar las demandas se le ha denominado "ajuste mutuo"..rComo la dependencia de las tensiones, el concepto
de ajuste mutuo no se refiere a una evaluacin racional de prioridades, sino
que es un patrn de respuesta y negociacin. Una de las expresiones utilizadas para identificar la toma de decisiones por medio del ajuste mutuo es
"salir del paso') (17), lo cual sugiere la idea de un organismo letrgico que
esquiva los antagonismos, en lugar de enfrentarse a ellos directamente.
Las tcnicas de ajuste incluyen: la delegacin de la toma de decisiones
en subunidades, la representacin en estas ltimas de portavoces de varios
intereses, cierta renuencia a considerar alguna parte de la posicin propia como inflexible, la disposicin para negociar con un protagonista, la esperanza
de que los interesados negociarn de buena fe y abandonarn parte de sus
demandas a cambio de alguna concesin, y la opinin de que el establecimiento de metas y la toma de decisiones constituyen procesos continuos, de
(16) William J. Gore, Administrative Decisin-Making: A Heuristic Model (Nueva
York: Wley, 1964). p. 43 (itlicas aadidas).
( 17) Charles Lndblom, "The Scence of 'Muddling Throuqh'", Public Administration
Review, 19 (Primavera de 1959),79-88.
DECISIONES EN DEPENDENCIAS, ADMINISTRATIVAS .

, f
67
tal modo que los deseos no satisfechos en un perodo pueden realizarse en

algn momento del futuro (18).
El empleo de unidades de decisin que representan a diversos intereses
constituye una desviacin importante de las elecciones centralizadas que presupone el modelo de decisiones racionales. Esas subunidades pueden ser Iuerzas especiales y activas, que se instituyen para representar a los constituyentes interesados en un asunto o a comits internos de la dependencia. que
incluyen a portavoces de diferentes divisiones. Aunque tales subundades pueden tener slo funciones de asesoramiento, con frecuencia obtienen el consenso entre sus miembros contendientes y presentan a la dependencia asociada
una proposicin que se acepta completamente o en parte.
La flexibilidad frente a otras demandas es una caracterstica primaria del

ajuste mutuo. Representa la admisin de que los encargados de la toma de
decisiones carecen de pruebas incontrovertibles de que cualquier conjunto dado de metas o normas es "la mejor manera" de resolver sus problemas, Las
investigaciones y los descubrimientos intelectuales forman menos parte del
ajuste mutuo que la aceptacin de ciertas demandas. El nmero de individuos
que respaldan una demanda, su intensidad. sus alianzas con Iunconaros clave
y la posibilidad de modificar su posicin de modo que resulte atractiva para
una poblacin cada vez ms amplia, constituyen criterios tiles para el ajus'
mutuo. El ajuste no es simplemente un proceso de recompensas para el poder
evidente. sino un sistema de reconocimiento de que el poder y las demandas
estn respaldados por numerosos intereses y que cada uno de ellos puede modificar hasta cierto punto su propia posicin, para hacer que las demandas
sean mutuamente ms aceptables.
Otra componente del ajuste mutuo es la flexibilidad con respecto al
tiempo. Las decisiones no se toman de una vez por todas, sino en una secuen. da de interacciones o acciones recprocas, de tal modo que las decisiones posteriores modifiquen el efecto de las anteriores. Las demandas no satisfechas
en una fase de la secuencia, se presentan de nuevo, a menudo con una Iormulacin dstnta y con diferentes partidarios. Con ciertos cambios en el contenido o el estilo, y con algunas variaciones adicionales en el contexto, que
pueden servir para que resulte atractivo para otros intereses, una demanda
previamente rechazada puede obtener una amplia aceptacin y una provisin
generosa de recursos,
! 18} Este anlisis se basa en las obras de Charles E. Lndblom, sobre todo las citadas
en las Notas 2 y 17, Y en "Decson-Maknq in Taxation and Expendture", en National
Bureau of Economic Research, Pub/ic Finances: Needs, Sources and Utilization (Prfnceton.
N. J.: Prnceton University Press, 1961), p. 295-336.
68
CONVERSIN DEL SISTEMA ADMINISTRAnVO
Rutinas.
Los encargados de la toma de decisiones en los sistemas administrativos

emplean rutinas para evitar las demandas imposibles, costosas y consumidoras
de tiempo del modelo racional. rLas rutinas son reglas para la toma de decsiones que especifican cules de los numerosos puntos que puedan ser mportantes se toman realmente en consideracin al tomar decisiones) Ciertas rutnas son ms complejas' que otras e indican la importancia que debe darse a
cada insumo; algunas de ellas especifican, incluso, la respuesta que debe
darse en determinadas condiciones. Lo que todas las rutinas tienen en comnes
su capacidad para hacer que el encargado de tomar una decisin seleccio las
pocas consideraciones que debe tener en cuenta, entre las innumerables que
son potencialmente pertinentes. Simplifican los insumos y, por ende, hacen
que las decisiones sean ms sencillas .
En los sistemas administrativos hay diferentes tipos de rutinas. En la
forma ms simple, una computadora electrnica utiliza la rutina cuando decide
si las operaciones aritmticas son correctas en la declaracin fiscal de un cudadano. En otra etapa, utiliza otra rutina, un poco ms compleja, para determinar si el ciudadano pide ms para contribuciones de caridad que lo con-,
mensurable con sus ingresos totales. Si el ciudadano exagera en sus reclamaciones, la computadora identifica la declaracin de que se trate, para someterla
al escrutinio humano. El auditor que examina la declaracin de impuestos y
otros documentos que se exige que presente el contribuyente, emplea otras
rutinas adicionales, que son ms flexibles que las programadas en la computadora; pero que proporcionan, de todos modos, un proceso de seleccin de
los insumas. Sirven para identificar los tipos de evidencias que son aceptables
-o inaceptables- para mostrar las contribuciones del ciudadano de que se
trate. Otras rutinas ayudan a la dependencia fiscal a determinar, de acuerdo
con las circunstancias, si el ciudadano deber pagar simplemente los impuestos
atrasados con intereses, cubrir una multa, adems, o ser perseguido por evadir
el pago de los impuestos.
lMuchas de las rutinas utilizadas en las dependencias administrativas reflejan el desarrollo por los subordinados de procedimientos establecidos de
manera explcita por sus superiores; no obstante, ciertas rutinas se utilizan al tomar decisiones normativas. Estas son las ms interesantes, ya que afectan a
enormes recursos financieros, materiales y personales~ Los encargados de tomar decisiones las aceptan como simplificadores de situaciones complejas. Como las rutinas mencionadas anteriormente, las utilizadas por los encargados de
la toma de decisiones sirven para seleccionar unas cuantas premisas de las muchas a que se enfrentan; a veces, asignan cierta importancia a cada una de
ellas o, incluso, prescriben la respuesta de quienes toman las decisiones a
cierto tipo de insumo. Al mismo tiempo que las rutinas simplifican -la tarea de
DECISIONES EN DEPENDEN~IAS ADMINISTRATIVAS
69
los encargados de la toma de decisiones. contribuyen a estabilizar el sistema

poltico. Lo hacen as al excluir ciertos tipos de insumos, sobre todo los que
pudieran producir desviaciones marcadas de las actividades que prevalecen.
En esta seccin estudiaremos tres rutinas para el establecimiento de normas:
el incremento en los presupuestos; la tendencia de los administradores estatales y locales a copiar a sus vecinos regionales al formular sus propias normas.
y la tendencia de los normadores a tratar de incrementar los gastos cuando
perciben la necesidad de mejorar sus programas.
Incremento en el presupuesto.
La incrementacin es una rutina observable en muchos tipos de tomas de
decisiones del gobierno; pero, sobre todo, en el proceso presupuestario. Los
encargados de establecer presupuestos que siguen mtodos de ncrementacn,
no toman en consideracin todas las alternativas a que se enfrentan y no
formulan sus decisiones basndose en informacin pertinente. Los partidarios
de la ncrementacn no se ocupan de grandes metas sociales; sus preocupaciones principales son las asignaciones inmediatas a ciertas dependencias especficas, en lugar de tomar en cuenta los beneficios a largo plazo para la
sociedad. En general. aceptan la legitimidad de los programas establecidos y
se muestran de acuerdo en seguir con el nivel anterior de erogaciones. Limitan
sus esfuerzos a tomar en consideracin slo los incrementos de cambio pro-puestos para el nuevo presupuesto y al anlisis de la estrecha gama de metas
incluidas en las desviaciones de las actividades establecidas. Sus esperanzas
tienden a ser pragmticas y a corto plazo.
En formas ms clara que otras reglas para la toma de decisiones, la preparacin de presupuestos que permitan aumentos revela su funcin como
fuerza conservadora en las dependencias administrativas. Los encargados de
establecer los presupuestos no consideran ningn criterio simple tan importante como sus propias decisiones del pasado reciente. Aceptan los niveles
establecidos de erogaciones y enfocan sus investigaciones (y sus reducciones
de presupuestos) en los incrementos de cambio que se solicitan.
La facultad de preparar presupuestos que permitan aumentos resulta
evidente en las relaciones estadsticas entre los niveles presentes y los
anteriores de erogaciones de los gobiernos estatales. Cuando los gastos presentes y del pasado tienen slo una separacin de tres aos (lo cual representa, en la mayora de los casos, las erogaciones de dos periodos presupuestarios
consecutivos), la correspondencia es virtualmente perfecta. Aunque los gobiernos estatales incrementaron sus gastos durante 1963-65. permanecieron esencialmente en las mismas posiciones. en relacin unos con otros. El poder de
las erogaciones pasadas es muy fuerte en las consideraciones presupuestarias
e impide que los normadores acepten innovaciones importantes. Al aumentar
70
las diferencias entre los gastos presentes y los anteriores. disminuye la correspondencia entre los renglones de erogaciones. Hay una oportunidad cada
vez mayor para que entren al proceso presupuestario factores que sean remotos a la situacin del ao anterior. No obstante. incluso cuando aumenta
el tiempo entre el ao corriente y otro anterior, las erogaciones del pasado
siguen siendo el ncleo en torno al que se desarrollan los gastos posteriores.
Los estados de gastos elevados y bajos. en 1965, tienden a ocupar las mismas
posiciones relativas que en 19031 A pesar de varias guerras importantes, los
cambios de poblacin y las transformaciones en la economa. sigue habiendo
cierta similitud en los renglones de erogaciones de la mayora de los Estados.
entre la poca actual y aqulla.
Hay ciertas pruebas de que el presupuesto incremental hace pesar ms
limitaciones sobre los gobiernos estatales y locales que sobre cualquier otra
unidad gubernamental. Al nivel federal, los incrementalistas parecen dspuestos a examinar los cambios en las erogaciones y los servicios prestados. que
requiere cada dependencia (19). Sin embargo. en los gobiernos estatales v
locales estudiados ms profundamente, la concentracin en los incrementos de
dlares es ms estrecha de lo que debiera. En su estudio sobre los procesos
puesupuestarios en Illnois, Thomas J. Anton descubre que los encargados de
tomar decisiones al respecto se basan en un conjunto de reglas simples para
examinar -y recortar- el total de los presupuestos. sin preocuparse gran cosa
por su efecto sobre los programas (20). A menudo, los administradores deben
ampliar ciertos servicios. haciendo pasar fondos de unos renglones a otros, den,
tro de presupuestos que revelan cambios generales mnimos.
Los descubrimientos de John P. Crecine sobre la confeccin de los presupuestos en Detrot, Cleveland y Pittsburgh, ilustran como pueden distribuir
los encargados de la preparacin del presupuesto incremental los aumentos
anuales de ingresos, sin preocuparse por los valores de los programas (21).
Cuando los responsables de los presupuestos esperan un excedente de nqresos, lo distribuyen entre la mayor parte de las dependencias, de acuerdo con
prioridades fijas que no guardan ninguna relacin con los programas. A los
salarios se les da la preferencia, seguidos por los equipos y, el resto, va al
mantenimiento. Cuando las previsiones indican la necesidad de reducir los
presupuestos por debajo de los niveles presentes. se emplea una prioridad
contraria. Las disminuciones se hacen primeramente en el mantenimiento, lue(19) Aaron Wildavsky, The Politics ol the Budgetary Procese (Boston: Lttle, Brown,
1964). Captulo 3. El anlisis de las rutinas se basa en la obra The Routines oE Poltcs, de
Ira Sharkansky (Nueva York: Van Nostrand-Renhold, 1970).
(20) Thomas J. Antn, The Polities oE State Expenditure in Illinois (Urbana: Llnversity of Illinois Press, 1966).
(21) [ohn P. Crecne, "A Computer Simulation Model Of Municipal Resource ABocaton", documento presentado en la Reunin de la Conferencia de Ciencias Polticas del Medio Oeste. Abril de 1966.
.
DECISIONES EN DEPENDENCl~S ADMINISTRATIVAS'
71
go en el equipo y, finalmente, en los salarios. Los puntos que hacen esperar una
mayor atraccin poltica -sin tener en cuenta los proqramas-. reciben el
mejor tratamiento (en el Captulo 8, pginas 242-257), se presenta un anlisis ms completo de los mtodos incrementales de establecimento de los pre..
supuestos y de sus influencias sobre las erogaciones de las dependencias administrativas) .
Consultas regionales.
El presupuesto incremental es una rutina que gua a los funcionarios y
los hace tomar las indicaciones para sus decisiones de dentro de su propia
jurisdiccin. La rutina de las consultas regionales dirige a los administradores
de los gobiernos estatales y locales, cuando buscan bases para sus decisiones
fuera de sus propias zonas. Cuando los administradores buscan fuera de sus
regiones un modelo de poltica que puedan copiar para sus propias jurisdicciones, no investigan todos los modelos posibles del pas. como lo sugiere el
modelo racional. En lugar de ello, llevan a cabo su bsqueda dentro de su
misma zona geogrfica o, todava ms tpicamente, en la jurisdiccin que
colinda directamente con la suya.
Muchos administradores estn convencidos de que las jurisdicciones vecinas tienen problemas similares a los suyos (22). Puesto que los gobiernos
vecinos sirven a poblaciones similares, es probable que la gente tenga necesidades semejantes de servicios pblicos y que presenten demandas parecidas
a las dependencias gubernamentales. Las economas de los gobiernos vecinos
son generalmente las mismas y presentan a las dependencias del gobierno un
conjunto comparable de recursos y necesidades. Igualmente, puede ser que,
en esas jurisdicciones vecinas, el medio ambiente poltico sea tambin el mismo. Es probable que los polticos apoyen niveles similares de servicios y puede
haber relaciones semejantes entre los administradores, el poder ejecutivo y
la legislatura. Se dice que los estados del Sur son el arquetipo de las regiones
de los Estados Unidos. Comparten ciertas caractersticas geogrficas que han
afectado sus polticas, mediante el sndrome del esclavo de las plantaciones
algodoneras; asimismo, comparten experiencias polticas de heterogeneidad
racial, la Guerra Civil. la Reconstruccin y las limitaciones en la participacin y la competicin polticas. Muchos servicios gubernamentales del Sur
son distintivos; pero el Sur no es la nica regin caracterstica. Hay otros
Estados, sobre todo en las zonas de los Grandes Lagos y las Montaas Rocosas, que comparten rasgos que parecen reflejar caractersticas comunes de
poblacin, geografa, historia, economa y poltica (vanse las pginas 241-257).
(22)
1969).
Ira Sharkansky, Regionalism in American Poli tics
72
CoNVERSIN DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO
No slo los normadores de las dependencias administrativas sienten que

los vecinos regionales son sujetos probables de emulacin. Los polticos. los
periodistas y los miembros del pblico que se interesan en ciertos programas
estn acostumbrados a comparar los esfuerzos hechos en su propio Estado en
los de los que se encuentran dentro de su mismo crculo de experiencia; y este
crculo se limita. por lo comn, a la misma regin. As. los insumos que llegan a una dependencia administrativa llevan frecuentemente consigo demandas desarrolladas en un distinto contexto regional. Las oficinas de nvestiqacones de los Estados publican habitualmente comparaciones de las caracterstcas demogrficas, econmicas y de servicio pblico de su propio Estado con
las de su vecinos regionales. Por ejemplo, el Georqie Statistical Abstract Ipublicado por la Oficina de Investigaciones Econmicas y de Negocios de la
Universidad) compara datos para el Estado como un todo. con una cifra para
el total de los Estados Unidos y con cifras separadas para Alabama, Florida,
Carolina del Norte, Carolina del Sur y Tenes. Cuando un comit de estudio
de la Universidad de Wsconsn analiz las cargas fiscales de ese Estado, hizo
comparaciones con Illinois, Indiana, Iowa, Mchqan, Mnnesota y Oho,
Las actividades profesionales de los administradores los conducen' tambin a sus vecinos regionales, en busca de indicaciones polticas. Los normadores y los empleados profesionales de los gobiernos estatales y locales pertenecen a organizaciones formales, de acuerdo con su especialidad temtica.
En la actualidad hay. por lo menos, 46 de esos grupos. e incluyen a la National Association of State Budget Offcers (Asociacin Nacional de Funconarios de Presupuestos Estatales). la National Association of State Conservation Officers (Asociacin Nacional de Funcionarios de Conservacin Estatal) y la National Association of Housing and Redevelopment OHicials
(Asociacin Nacional de Funcionarios de la Vivienda y el Redesarrollo). Celebran reuniones tanto nacionales como regionales. que proporcionan la oportunidad para intercambiar informacin sobre problemas corrientes y reforzar
amistades desarrolladas en otras reuniones anteriores. Los funcionarios estatales y locales indican que tienen ms probabilidades de asistir a las reuniones
regionales que a las nacionales de esos grupos, y que obtienen muchos de sus
contactos profesionales en esas reuniones.
Puesto que los administradores han consultado en el pasado a sus colegas en los gobiernos vecinos, han llegado a saber en quines pueden confiar
para obtener informes fidedignos. consejos y buen juicio. A menos que un
funcionario est dedicado a un programa extenso de investigacin antes de
tomar sus propias decisiones normativas. puede conformarse con hacer unas
cuantas llamadas a individuos con los que tuvo tratos amistosos en el pasado.
Hay varios elementos que favorecen el desarrollo de similitud en toda
la nacin en las normas pblicas de los gobiernos estatales y locales. Incluyen
ayudas federales, mejoramientos en los transportes y las comunicaciones. y
"
, i
73
la movilidad del personal profesional y tcnico de las escuelas o empleos anteriores en el gobierno de un estado a trabajos nuevos en otro; no obstante.
los patrones regionales en las normas no han sucumbido a esas influencias.
Hay patrones regionales distintos en las erogaciones y los niveles de servicios,
en los campos de la educacin. las carreteras y la beneficencia, en la naturaleza de los sistemas estatales y locales de ingresos y en el uso de ayudas
federales y estatales (vanse las pginas 291-294). La existencia de esas similitudes regionales en las normas es la indicaci6n simple ms importante de
la rutina de las consultas regionales.
La comparacin de las erogaciones con los servicios.
La comparacin entre las erogaciones y los servicios es una rutina que

hace que los normadores equiparen los niveles de erogaciones con los de servicios prestados. Como otras rutinas. la de la comparacin de las erogaciones
con los servicios obtiene su fuerza de la necesidad que tienen los normadores
de utilizar mtodos y dispositivos que sirvan para simplificar la realidad. En
el campo del desarrollo de programas. hay cinco elementos principales que
contribuyen a la atracci6n ejercida por el mtodo de comparaci6n de erogaciones y servicios: 1) el gran nmero de factores -y las interrelaciones complejas entre ellos- que tienen verdaderamente una influencia en el carcter
de los servicios que presta una dependencia; 2) la falta de informacin respecto a esos factores de servicios que tienen los encargados de tomar decisiones:
3) la creencia de que ciertos factores que influyen en el nivel de servicios no
estn convenientemente sujetos a las manipulaciones por parte de los funcionarios pblicos; 4) la comunidad del dinero como elemento que puede influir
en muchos factores potenciales de servicio. y 5) una creencia muy difundida
entre los analistas y otros observadores de fuera de la zona en que se toman
las decisiones. en el sentido de que el dinero es crucial entre los factores que
influyen en el nivel de los servicios prestados.
Algunos de los factores que pueden influir en la naturaleza de los servicios pblicos, son los siguientes: la naturaleza del personal y la direccin; las
instalaciones fsicas; la clientela a la que se deba servir: la estructura orgnica
de las dependencias de servicio: la economa de la jurisdicci6n que recibe los
servicios, y el medio ambiente poltico en el que se toman las decisiones n05mativas, Hay muchas habladuras sobre los elementos que pueden contribuir
a mejorar los servicios; pero se cuenta con poca informacin vlida respecto
a los resultados que pueden esperarse con ciertas combinaciones de ingredientes, en determinadas circunstancias. En numerosas dependencias federales, estatales y locales que disponen de la ayuda de un personal muy competente y
de equipo electrnico de manejo de datos, se estn haciendo esfuerzos para
identificar las caractersticas ms sobresalientes que tienen influencia sobre
74
CONVERSIN DEL SISTEMA ADMINISTRAl1IVO
el nivel de servicios producidos (vanse las pginas 79~82). Sin embargo.

hay gran parte de ese trabajo que se encuentra todava en la etapa exploratoria. No est lo bastante difundido entre las dependencias del gobierno y sus
tcnicas no han sido suficientemente aceptadas para que tengan una amplia
aplicacin.
Entre los elementos que parece probable que influyan en los niveles de
servicio. gran nmero de ellos parecen no poder someterse a manipulaciones
por parte de los funcionarios del gobierno. Debido a esto, los encargados de
tomar las decisiones pueden sentirse desanimados para efectuar un anlisis
profundo de las determinantes del servicio y pueden llegar a confiar en la
rutina que presupone la existencia de una relacin entre las erogaciones y el
servicio. La preparacin de los clientes, sus alicientes para hacer los esfuerzos que son parte de los servicios que deben prestarse, los costos del mercado.
el nivel de desarrollo econmico en una comunidad y lo atractiva que sea sta
como residencia para profesionales y tcnicos, tienen una gran influencia
sobre los servicios que puede prestar una dependencia. Aunque es posible alterar cada uno de esos elementos, por medio de campaas a largo plazo encamnadas a modificarlos, es improbable que tales cambios puedan llegar a ser
responsabilidad de dependencias de servicio que tienen otras metas ms inmediatas.
En comparacin con las complejidades a que se enfrenta un encargado
de la toma de decisiones que desee efectuar un anlisis profundo de los elementos que influyen en el nivel de servicios de su dependencia, la rutina de
la relacin entre las erogaciones y los servicios ofrece tanto simplicidad como
confianza. Aun cuando el dinero. de por s. no influye en los niveles de servicio. parece razonable suponer que servir para adquirir muchos de los artculos que afectan a los citados servicios. El dinero n slo es un comn denominador, sino que, adems, est sujeto a las manipulaciones de los funconarios del gobierno. Si el nivel corriente de los servicios no resulta satsfactoro, siempre es posible gastar ms dinero, suponiendo que existan recursos
suficientes o bastante buena disposicin para aceptar nuevos impuestos. Con
ms dinero. los funcionarios pueden tratar de emplear y preparar a dirigentes
y empleados profesionales, tcnicos y cientficos para sus dependencias. pueden pagar a los miembros del personal existente salarios suficientes para que
resulte difcil que acepten empleos en otros lugares; pueden ofrecer alicientes
pecuniarios, para que el personal acepte los cambios en la estructura de la
organizacin o modificaciones en las normas de la dependencia y, adems.
pueden adquirir los materiales y los talentos necesarios para construir y mantener instalaciones fsicas atractivas. Desgraciadamente. la disposicin para
gastar ms dinero puede no ser suficiente para resolver los problemas de
servicio. No slo es cierto que algunas determinantes del servicio no estn
sujetas a alteraciones debidas a las erogaciones corrientes, sino que, por otra
75
parte, no se sabe con suficiente seguridad cules de los bienes adquiribles servirn para el trabajo que se desea, y tampoco se conoce hasta qu punto lo
harn.
Uno de los factores que contribuye a que la rutina de la relacin entre
las erogaciones y los servicios resulte atractiva para los administradores. es
su popularidad entre quienes observan y analizan la poltica pblica. A menudo, los periodistas clasifican a los gobiernos estatales y locales, de acuerdo
con una escala financiera fcil de establecer. Los puntos favoritos de cornparacin son los gastos totales. las erogaciones por cliente o los salarios medios.
Hay muchos cientficos sociales acadmicos, con slidas reputaciones como
eruditos. asesores y ejecutivos del gobierno, que conceden tambin una gran
importancia a la rutina de comparacin de las erogaciones con los servicios.
En gran parte de la literatura especializada que se ocupa del anlisis de los
gastos del gobierno en los Estados Unidos. podemos hallar la suposicin de
que los gastos proporcionan el principal estmulo para los servicios pblicos (23). La mayora de los autores que dan por sentada la correspondencia
entre las erogaciones y el servicio, no se molestan en poner a prueba sus creencias. En ciertas ocasiones, incluso pasan por alto los datos contrarios que se
encuentran en sus propios escritorios (24).
Oportunidades de innovacin en las decisiones de los administradores: des.

vieciones de las rutinas.
El empleo de reglas rutinarias para las decisiones no fijan las que pueden
tomar los administradores. Como hicimos notar anteriormente, las rutinas son
solamente uno de varios dispositivos de que se sirven para tomar decisiones.
Otras, como el ajuste mutuo, se prestan ms a los estmulos para la innova.
cin: adems, algunos funcionarios reconocen las desviaciones de las rutinas
utilizadas por los encargados de tomar decisiones y preparan estrategias que
les permitan aprovecharse de los puntos dbiles de esas rutinas. Ciertas con(23) Vase, por ejemplo, 1400 Gonvernments, de Roberto C. Wood (Garden Cty, N.
Y.: Anchor Books, 1961), p. 36; [esse Burkhead, Public School Finance (Syracuse: Syracuse University Press, 1965), p. 50; Y Philip C. Burch, Highway Revenue and Expenditure Policy in the United States (New Brunswck, N. J.: Rutgers University Press, 1962).
p.34.
(24) Por ejemplo, en el libro de Burkhead, el autor no se preocupa de la falta de relaciones estadsticas sqnfcativas entre cuatro valores de erogaciones en la educacin e indicadores probables del servicio, como el salaro de los maestros principiantes, el valor
asegurable de las propiedades escolares y el nmero de empleados de tempo completo en
servcios auxiliares tales como la asesora y la sanidad de los estudiantes. Si se desea una
prueba de la rutina de relacin entre las erogaciones y los servicios, vase "Governrnent
Expenditures and Public Services in the American States", de Ira Sharkansky, American
Political Science Revtet, 61 (diciembre de 1967), 1066-78.
76
CONVERSIN DEL SISTEMA ADMINISTRAnvO
diciones ambientales contribuyen a debilitar las rutinas y a permitir que las

proposiciones innovadoras afecten a la poltica. por otra parte, hay funcionarios lo suficientemente partidarios de determinadas ideas nuevas como
para desdear sus rutinas normales y tomar nuevos tipos de decisiones.
Aaron Wildavsky identifica numerosas estrategias que se usan dentro
de los lmites del' presupuesto incremental. Por ejemplo. el conjunto siguiente de
estrategias sirve para defender la "base" (el presupuesto corriente de una
dependencia) contra los ataques de comits legislativo (25).
Recortes en programas populares. Al esperar que los legisladores insistirn en que se hagan reducciones en los presupuestos. los administradores pueden rebajar sus peticiones para programas que saben que gozan de gran aceptacin pblica. Cuando ocurre esto. es ms que probable que la legislatura
restaurar la cantidad' recortada y puede esperarse que no lo har retirando
de otros renglones las cantidades necesarias para esa restauracin.
Pretender que cualquier reduccin en un programa exigir su sacrificio.
Cualquier reduccin ser suficiente para que el programa no pueda seguir
adelante. El riesgo de este tipo de pretensin es que la legislatura puede considerar que dicho programa existe sobre fundamentos demasiado tenues y que
es conveniente acabar definitivamente con l.
Programas separados en la presentacin del presupuesto. Esto hace que
a los legisladores les resulte difcil efectuar cortes de modo que se tomen los
fondos de programas annimos. Al obligar a la legislatura a reducir ciertas
actividades especficas. un administrador puede movilizar a los partidariosde esas actividades, para que se opongan a su reduccin.
Wildavsky identifica tambin ciertas estrategias usadas por los administradores para aumentar sus presupuestos, dentro de las limitaciones del ncrementalismo. Las llama "incrementos de la base -avance de los programas
existentes".
Antigedad. Es difcil obtener fondos para nuevos programas: por consiguiente, los administradores pretenden que su dinero "nuevo" es para programas ya existentes. "Nuestros programas han crecido mucho: pero no iniciamos nunca nada que pudiramos describir como fundamentalmente nuevo,
en los veinte aos que estuve [en la dependencia]" (26).
\
La transferencia. Los administradores mantienen las peticiones de presupuestos a niveles constantes, aun cuando se eliminen algunos de los programas ms antiguos. reemplazndolos con otros nuevos. Esta es una forma de
avanzar en el desarrollo de programas, mientras se da la impresin de permanecer siempre en el mismo punto.
El juego de los nmeros. Un administrador anuncia que el nmero de
sus programas ha permanecido constante. Esto puede ser cierto: pero mientras
(25)
(26)
Wildavsky, p. l02ff.
Wildavsky, p. 109ff.
77
trata de atraer la atencin sobre el nmero de sus actividades. estas ltimas

y el costo de cada uni de ellas pueden aumentar.
La cua. Este es un mtodo que permite iniciar un nuevo programa con
una suma de dinero que parece ser insignificante. Una vez aceptado. el admnistrador declara. en el siguiente perodo del presupuesto, que el programa en
cuestin se ha convertido en parte de su base y que tiene que aumentar las
erogaciones. con el fin de seguir adelante y concluir la tarea iniciada.
Si esto es as. Esta estrategia consiste en implicar que una actividad nueva est totalmente relacionada con un programa existente. En esa forma. la
obligacin implcita de seguir adelante con el programa antiguo. pasa al
nuevo.
El rezago. Se trata de la pretensin de que las actividades existentes no
han permitido realizar las tareas asignadas; por consiguiente. son necesarios
gastos adicionales para poner al da el rezago de los asuntos no concluidos.
La crisis. Se identifica un programa nuevo que se propone. con un suceso o un cmulo de circunstancias que se considera ampliamente como una
crisis: guerra. sequas. depresin, enfermedades de las plantas. inquietud socal, etc. Esta estrategia est relacionada con la siguiente.
El motivo de la defensa. La defensa nacional tiene mucha aceptacin. Con
frecuencia goza del apoyo de los dos partidos y de la buena disposicin para
gastar un dinero que. en otras condiciones. sera delegado. No slo los militares reciben los beneficios del uso de los motivos de la defensa: hay tambin
otras actividades que se han ligado a ese smbolo. con resultados lucrativos.
El principal programa simple de carreteras -rv el ms costoso- en la historia
de la nacin es el "Interstate and Defense Highway System" ("Sistema de
Carreteras Interestatales y de la Defensa"). Una de las ayudas federales
ms generosas y de largo alcance para la educacin. de cuantas se aprobaron
en la dcada de 1950, es la "Natonal Defense Education Act" (Ley de Educacin de la Defensa Nacional).
Histricamente. las crisis nacionales han afectado el uso de rutinas tales
como el presupuesto incremental y la relacin entre las erogaciones y los servicios. En particular. la Depresin. las guerras y las transformaciones de la
posguerra. hacen insostenibles algunos de los factores que estmulan normalmente a los funcionarios a practicar esas rutinas. Las ayudas nterqubernamentales pueden trastornar tambin las rutinas de los gobiernos que las recben, Por otra parte. hay ciertos individuos que. cuando son elegidos para
ocupar puestos pblicos elevados, pueden ser capaces de alterar. al menos
temporalmente. las rutinas de sus gobiernos. mientras aplican las normas (27).
La Depresin tuvo el efecto ms notable en las rutinas de los gobiernos
(27) Esta exposicin se basa en la obra The R,outines 01 Politics, Capitulo IX. de
Ira Sharkansky.
78
CONVERSIN DEL SISTEMA ADMINISTRA11IVO
locales. En muchas comunidades, se derrumbaron las bases del mercado de

bienes races, al mismo tiempo que haba un desempleo sin precedentes y un
gran nmero de industrias que cerraban sus puertas. La combinacin de esos
factores dio como resultado una gran prdida para los gobiernos locales. de
ingresos debidos a los impuestos sobre la propiedad; en algunos lugares, esa
situacin hizo que varias municipalidades se encontraran verdaderamente en
bancarrota. En tales condiciones. el presupuesto incremental era un lujo y
muchas localidades redujeron drsticamente las bases de erogaciones de pro-gramas existentes. La Segunda Guerra Mundial y. en menor grado, tambin
la guerra de Corea, obligaron a las dependencias locales. estatales y federales internas a observar un nivel de erogaciones inferior al de los aos anteriores. Tanto el potencial humano como las materias primas se hicieron ms escasos para fines internos. Se redujo el nmero de empleados de los gobiernos
estatales y locales. durante la Segunda Guerra Mundial, y disminuyeron tambin las ayudas federales.
Los elevados niveles de gastos militares que se alcanzaron durante la
Segunda Guerra Mundial parecieron hacer disminuir la disposicin para continuar con el incrementalismo y la relacin entre las erogaciones y los servicios. En la rama ejecutiva, el movimiento de reforma que se ha transformado
en el PPB, se inici en 1946, cuando el Departamento de Marina reorganiz
su presupuesto para hacer hincapi en las partes componentes de programas
que sus erogaciones permitiran adquirir. En 1949. la Comisin Hoover apremi para que se adoptara el "presupuesto de rendimiento" en las dependencias federales. Este tipo de establecimiento del presupuesto -como la innovacin anterior del Departamento de Marina- iba a atraer la atencin de los
revisores de presupuestos hacia los niveles de rendimiento de los programas
que prometen las peticiones de cada dependencia. Los analistas de presupuestos
deban examinar los niveles de servicio y no simplemente las erogaciones.
Esta reforma se inici en la Budget And Accounting Act (Ley de Contabilidad
y Presupuesto) de 1950, y numerosas dependencias federales tomaron dsposciones para esclarecer qu resultados pueden proporcionar los fondos (si se
desea un anlisis adicional del PPB. (vanse las pginas 79~8,2).
Las concesiones de ayuda tienen cierta influencia en las rutinas de los
administradores estatales y locales. La magnitud misma de las concesiones que
llegan a un Estado pueden hacer que los administradores estatales y locales
se desven de las rutinas del presupuesto incremental. Esto resulta particularmente cierto en los campos de las carreteras y los recursos naturales, lo cual
refleja las cantidades importantes de las asignaciones federales para esos
programas (28). Los fondos federales representan dinero "del exterior", que
(28) Ira Sharkansky, Spending in the American States (Chicago: Rand McNally.
1968). Captulos IV y VIII.
79
se encuentra libre de las limitaciones que pesan sobre las adiciones a la base
de erogaciones de un Estado. Por supuesto. las concesiones federales requieren. habitualmente. la reunin de fondos estatales "correspondientes"; pero
esto puede justificarse por la cantidad de dinero federal que "procura" (vanse las pginas 265-272). Asimismo. muchos programas federales permiten
que las dependencias beneficiarias correspondan a la concesin con una contribucin "en especies". que puede ser de tierras. de espacio en oficinas. de
tiempo de los empleados o de algn otro concepto que no represente una salida visible de fondos estatales o locales.
ESFUERZOS RACIONALES PARA REFORMAR LA TOMA

DE DECISIONES: EL CASO DE LOS PRESUPUESTOS
Los procedimientos usados por los administradores para tomar decisiones
"satisfactorias" se han desarrollado debido a las limitaciones que inhiben las
decisiones "ptimas" o "racionales". Esos procedimientos tienen cierta atraccin para los observadores que ven circunstancias insuperables que obstaculizan las decisiones racionales. No obstante. hay otros observadores que se
muestran descontentos con los procedimientos existentes. Puede que no esperen ajustar las decisiones a las demandas del modelo puramente racional. pero
desean que los encargados de la toma de decisiones utilicen mtodos ms racionales que hasta ahora. En el curso de los aos. han exigido reformas de los
sistemas administrativos. tanto en las dependencias mismas como en las
instituciones ejecutivas y legislativas de su medio ambiente. Las reformas tienen como fin permitir y estimular a los encargados de las decisiones para que tomen en consideracin ms factores al escoger las metas y los medios para alcanzarlas. Si tuvieran xito. esas reformas abriran ms las decisiones normativas. al hacer que se incluyera una amplia
variedad de premisas econmicas, sociales y polticas. Los fracasos de muchas proposiciones y las grandes modificaciones que sufren otras cuando
.-$ se ponen en prctica. permiten vislumbrar el poder de las caractersticas que
impiden que se tomen decisiones racionales. Muchas de las reformas se han
enfocado lin el proceso presupuestario y han dado como resultado la creacin
del Bureau of the Budget (Oficina del Presupuesto) (vanse las pginas
111-114). The Executive Office of the Presdent (La Oficina Ejecutiva del
Presidente) y, ms recientemente, la planeacin de programas y presupuestos.
La PPB (planning-programming-Budgeting) (planeacin de programas
Y presupuestos) constituye. en realidad. una serie interrelacionada de varios
dispositivos. cuya descripcin queda obscurecida al no poder ponerse de acuerdo sus partidarios en un conjunto de trminos. Para describir las principales
partes componentes se han utilizado las expresiones de anlisis de sistemas,
anlisis de rendimiento y costo. la comparacin del costo con la eficiencia, y
80
CONVERSIN DEL SISTEMA ADMINISTRA'IlIVO
el presupuesto de programas. Este mtodo trata de hacer que el establecmiento de los presupuestos sea ms racional, al aclarar la eleccin de los medios usados para alcanzar las metas de la dependencia de que se trate. Sus
etapas de decisin son:
1.
2.
3.
4.
5.
Definicin de los programas principales en cada campo

del servicio pblico.
La definicin de los principales "servicios" (metas) de
cada programa.
La identificacin de los "nsumos" que producen "servcos" (los insumos incluyen varias combinaciones de per..
sonal, 'instalaciones y tcnicas para prestar servicios).
Clculo. de los costos de combinaciones alternativas
de insumos y del valor de los servicios que es probable que
se obtengan con cada combinacin. y
Clculo de la relacin de los costos con los beneficios que
se asocian a cada combinacin de insumos y servicios.
Supuestamente. el mtodo PPB sirve como gua para quienes desean ut,i...
lzar los recursos pblicos de la manera ms eficiente. Si quienes lo ponen

en prctica son cuidadosos. deben ser capaces de identificar el conjunto de
insumos que produzcan la razn ms baja de costos-benefcos de nsumos
a servicios.
La experiencia obtenida con este mtodo es todava demasiado breve para
permitir una evaluacin profunda de su potencial y sus limitaciones; sin embargo. el sistema debe tener ciertos defectos. En realidad. pone de manifiesto los problemas continuos que' han indicado tambin otros intentos hechos
para tomar decisiones racionalmente: la incapacidad para evaluar el alcance
total de las cuestiones econmicas y polticas asociadas a cada poltica impor..
tanteo y el fracaso de los participantes en subordinar sus propias lealtades a
las recomendaciones surgidas de un nuevo sistema.
Una de las principales crticas hechas al mtodo de planeacn de programas y presupuestos. se enfoca en su incapacidad para facilitar a' los encar..
gados de aprobar los presupuestos una evaluacin de los costos y los beneficios polticos asociados al respaldo que den a determinados programas. Aaron
Wildavsky critica abiertamente al PPB. indicando que fracasa al no propor..
cionar informacin sobre tres tipos de costos polticos:
1.
2.
Costos de intercambio. o sea los costos de solicitar favores de..

bdos y los de las amenazas necesarias para hacer que otros
respalden determinada poltica.
Los costos de reputacin o sea. la prdida de popularidad entre
3.
81
los electores, la merma de estima y eficiencia con otros Iunconarios, y la baja subsiguiente de la capacidad propia para obtener programas que no sean los que se encuentran corrientemente bajo consideracin, y
Los costos de la redistribucin indeseable del poder, es decir.
las desventajas debidas al aumento del poder de individuos, organizaciones o grupos sociales que pueden convertirse en antagonistas (29 ) .
Una de las ventajas del incrementalismo es que limita estrechamente los

costos polticos que deben calcularse. Cuando los incrementalistas aceptan la
base de gastos anteriores como legtima, se evitan tener que revisar toda la
gama de tradiciones. hbitos y compromisos anteriores que se encuentran incluidos en los programas existentes. Por el contrario, la planeacin de proqramas y presupuestos amenaza con perpetuar las controversias (y las incomodidades para los responsables del presupuesto), debido a sus anlisis racionales de mtodos alternativos para cada uno de los programas importantes.
Otra acusacin dirigida contra el PPB es la de que el anlisis de sstemas se enfoca en los ingredientes de los insumos y los servicios de los
programas. que son fciles de investigar. Muchos de los anlisis de sstemas y de costos y beneficios que se han publicado presentan su temtica con
una lista impresionante de determinantes potenciales y productos probables
de servicios; pero. por lo comn, el anlisis mismo se ocupa slo de unos
cuantos insumos y servicios, aparentemente seleccionados con bases no ms
substanciales que la propia conveniencia del analista. As, quienes ponen
en prctica la planeacin de programas y presupuestos pueden basar sus recomendaciones en una rutina no ms comprehensioe, en cuanto a su raconalidad, de lo que es el presupuesto incremental.
El PPB puede tener su mayor eficiencia en el campo militar, donde sus
metas principales son claras y estn ampliamente aceptadas entre los Iunconaros encargados de la toma de decisiones relativas a los presupuestos: evitar
la guerra, defender al pas y obtener la victoria en la guerra. En todos los
dems campos, las metas de los programas estn sujetas a intensas controversias. En muchas casos, diferentes legisladores y grupos de intereses se
ponen de acuerdo para apoyar ciertas actividades especficas. aun cuando se
produciran conflictos agudos si tuvieran que ponerse de acuerdo sobre las
metas a largo plazo de los programas. Incluso en el caso de las dependencias
que tienen metas relativamente poco sujetas a controversias, el valor del mtodo PPB se halla limtado por la amplitud con que pueden medirse los costos
(29) Aaron Wildavsky, "The Poltcal Economy of Efficiency: Cost-Benefit Analysis,
Systems Analysis, and Program Budqetnq", Public Administration Rel1iew. 26 (diciembre
de 1966). 292-310.
82
CONVERSIN DEL SISTEMA ADMINISTRAllIVO
y beneficios de los programas. La vida de un aldeano analfabeta en un pas

extranjero, el valor de la vida de un soldado norteamericano o los resultados
de un proyecto de investigacin y desarrollo deben tomarse en consideracin
en muchas fases de la planeacn militar; pero se prestan raramente a una
evaluacin simple e indiscutible. Hay ciertos factores que tienen mayor valor
que el indicado por su precio en el mercado. La planeacin de programas y
presupuestos fomenta tambin la toma centralizada de decisiones (o sea, por
funcionarios que evalan los informes pertinentes sobre metas, recursos y
resultados potenciales); sin embargo, una caracterstica importante del gobierno. en los Estados Unidos, es la descentralizacin de la toma de decisiones,
con portavoces de distintas unidades del gobierno o grupos de intereses que
discuten entre s. La definicin hecha por un participante de la viabilidad de
una poltica fue que era "un juicio del forro de los pantalones". Las preguntas importantes sobre "costos" son: dar buenos resultados? Lo aceptar el
pblico? Tiene "atractivo" poltico?" (30).
RESUMEN
La variedad de las caractersticas, tanto de las dependencias administrativas como las procedentes del medio ambiente, junto con los cambios que se
producen continuamente en aqullas, complican las tareas administrativas.
En primer lugar, esa gran variedad hace que no sean prcticas las prescripciones del modelo racional de toma de decisiones.
Si un administrador tuviera que seguir las normas del modelo racional:
incluira y analizara todas las metas que parecieran pertinentes para los problemas percibidos y, a continuacin, debera hacer 10 mismo con todos y cada
uno de los medios que parecieran apropiados para alcanzar las metas potenciales. Basndose en todos los informes pertinentes sobre las ventajas y desventajas probables asociadas a cada conjunto de metas y normas, escogera, a
continuacin, la mejor combinacin de metas y medios para alcanzarlas, convirtindola en el programa de su unidad.
El modelo racional es muy respetado por los individuos y los grupos que
comentan las actividades del gobierno. Representa un estndar de "reflexin
correcta", que exige que los funcionarios tomen en consideracin todos los
puntos y que adopten decisiones claras que, posteriormente, puedan servir
como guas para los actos de sus subordinados. Los resultados prometen ser
normas integradas, que se complementen, en lugar de que creen conflictos
entre ellas. Sin embargo, los administradores que aceptaran las prescripciones
del modelo racional encontraran su camino lleno de obstculos, representados por numerosas limitaciones, que no son extraas en la poltica estadoun(30) Ralph Huitt, "PoliticaI Feasibility", en Political Sclence and Public Policg. de
Austin Ranney, comp. (Chicago: Markham, 1968), p. 163-67.
83
dense y que reflejan la heterogeneidad y los conflictos que se consideran

-por ciertos autores- como componentes ntegros del proceso democrtico.
Sin embargo, el descubrimiento de que obstaculizan la toma racional de decisiones produce Irustracin y puede ser la' causa de parte de la enajenacin
que separa a ciertos ciudadanos -e incluso a algunos administradores- de
los procedimientos de las dependencias administrativas.
Los factores que se presentan como obstculos para la toma de decisiones
racionales incluyen: la variedad de problemas posibles que pueden percibirse
en el medio ambiente de una dependencia: las numerosas metas y normas que
son potencialmente viables: el costo elevado de la informacin: los intereses
personales, ideolgicos y profesionales de los encargados de tomar las decisiones; las faltas de armona estructural que producen conflictos entre administradores o entre ellos y otros participantes en el proceso poltico, y los
comportamientos desviados (buropticos) que se observan en las unidades
administrativas.
Frente a esos problemas, los normadores tienden a evitar las decisiones
centralizadas que se anuncian de manera ambigua. Buscan decisiones que
sean satisfactorias, en lugar de ptimas, y evitan tantas elecciones difciles
como pueden. Los problemas se eluden, a menos que se presenten con la
suficiente gravedad como para generar tensiones en una organizacin o en
el medio ambiente en que se desenvuelve. Una vez que se producen tensiones,
una unidad administrativa puede utilizar procedimientos de ajuste mutuo. Estos
incluyen una combinacin de: delegacin en subundades, negociaciones entre
las partes interesadas. flexibilidad por parte de cada protagonista frente R las
demandas de otros, y esperanza de que la resolucin de problemas sea un
proceso continuo. Los que practican los ajustes mutuos no buscan soluciones
finales para problemas sociales o econmicos, sino que reconocen que la percepcin de los problemas. as como tambin de las metas y los medios para
alcanzarlas. son temas de discusin entre individuos razonables. Proporcionan
oportunidades para que los intereses no satisfechos expresen sus demandas.
Con frecuencia sucede que una demanda presentada y rechazada en un contexto, surge ms tarde en otras condiciones y recibe ciertos recursos de los
encargados de la toma de decisiones.
Otro dispositivo que compromete a ciertos requisitos del modelo racional es una rutina o sea una regla para la toma de decisiones que sirve para
identificar cules, entre numerosas premisas, deber tomar en consideracin
el funcionario y que. a veces. especifica cmo deber responder ante determinadas condiciones. Las rutinas resultan atractivas para los encargados de la
toma de decisiones, debido a que hacen ms sencillas sus elecciones. Al limitar
el tipo de insumos que tienen probabilidades de afectar a las normas, las
rutinas contribuyen tambin a estabilizar la poltica y complican la tarea de
quienes exigen innovaciones importantes. Las rutinas analizadas en este ca-
ptulo son el presupuesto incremental, las consultas regionales y la relacin

entre erogaciones y servicios.
Aunque las rutinas dan cierta estabilidad al establecimiento de normas,
no por ello impiden toda innovacin. Como resulta evidente por las estrategias empleadas para el establecimiento del presupuesto federal. los participan.
tes pueden hacer innovaciones, dentro de los lmites de una rutina. Los estmulos relacionados con crisis nacionales (o sea guerras, transformaciones de la
posguerra y depresiones) han fomentado alejamientos notables de las rutinas
en el establecimiento de normas. Las ayudas intergubemamentales pueden
producir tambin innovaciones en las normas polticas de las dependencias
beneficiarias y, a veces, un funcionario poderoso puede trastornar -al menos
temporalmente- las rutinas de los funcionarios firmemente establecidos. Adems, los reformadores no han resistido la tentacin de realzar las componentes de racionalidad en los procedimientos existentes. Aunque todava no estn
claros los resultados de su esfuerzo ms reciente -la planeacin de proqramas y presupuestos-, esta reforma, como muchas otras, parece destinada a
comprometer sus esperanzas ante las presiones continuas que inhiben la "racionalidad" pura en Ia toma de decisiones administrativas.
ORGANIZACION ADMINISTRATIVA Y UNIDADES

DE CONTROL ADMINISTRATIVO:
LAS ESTRUCTURAS Y SUS RAICES INTELECTUALES
LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA COMO

CONTROVERSIA POLITICA
Tal y como lo hemos definido. el proceso de conversin del sistema administrativo est delimitado por estructuras formales. Incluye a las dependencas del gobierno que no se encuentran dentro de las ramas ejecutiva. legislativa ni judicial. pero que producen los bienes y servicios que proporciona el
gobierno a sus ciudadanos. La descripcin de la organizacin administrativa
no es cosa tan sencilla que pueda realizarse a la manera de una gua para
turistas. Las dependencias -y sus relaciones con otras ramas del gobiernose designan. en parte, mediante la relacin con teoras que pretenden tener
aplicacin general y, en parte. por la poltica que rodea a los programas individuales y los intereses que los respaldan o se oponen a ellos. Los productos
de la organizacin administrativa afectan. considerablemente. a la creacin de
nuevas dependencias del gobierno. la elevacin de las unidades federales existentes a la "categora de gabinete", la transferencia de un programa de 103
auspicios de una dependencia a los de otra. la creacin de poderes que Fortalezcan o debiliten la capacidad del jefe del ejecutivo o de la legislatura para
controlar a las dependencias, un cambio en los procedimientos que enlazan
a las dependencias "de lnea" con las "superiores", o la alteracin de los
presupuestos u otros dispositivos que se utilizan para regir a las unidades administrativas.
El modelo ms frecuentemente utilizado para describir a las unidades administrativas, .en los Estados Unidos. es el de la jerarqua. Las grficas tpicas
86
de orqanzacn incluyen a varios directores de departamentos, directamente

responsables ante el jefe del ejecutivo y cuyos propios departamentos se extienden tras ellos, incluyendo varias categoras de direccin y, finalmente, el
personal que proporciona realmente los servicios o impone los reglamentos que
constituyen los objetivos principales del departamento. El pinculo de la
jerarqua es el jefe del ejecutivo, que se supone que ejerce control sobre los
directores de departamentos y que, a travs de ellos, rige las actividades de
todo el personal administrativo; no obstante, esta jerarqua simplificada se
viola con tanta frecuencia, en la prctica, que apenas puede aplicarse como
modelo de la administracin pblica.
La jerarqua es notoria por varias caractersticas que debilitan el control
del jefe del ejecutivo sobre los directores de departamentos y que hacen que
stos (y sus propios ..subordinados" ) sean responsables ante otros muchos
personajes, adems del jefe del ejecutivo. Cada una de esas caractersticas
representa el deseo de ampliar el control de las unidades administrativas ms
all de los intereses representados por el jefe del ejecutivo y sus ayudantes
designados. Entre los que desean tener voz en el establecimiento de normas
de las unidades administrativas -y que estn dispuestos a violar los principios jerrquicos- se encuentran: los legisladores, los clientes de las dependencias y los grupos de intereses que los representan, los empleados de las
unidades administrativas y los grupos de ciudadanos que resienten fuerte-,
mente el empleo de procedimientos especiales (v.g.. la seleccin por "mritos"
de los empleados) para el control de las unidades administrativas.
Una de las caractersticas que violan el modelo de la jerarqua es la elec..
cin popular directa de los directores de departamentos. Este mtodo se emplea en todos los qobiemos estatales, al menos para algunos de sus directores
de departamentos. y se utiliza en la mayora de los Estados, para los cargos de
procurador general, secretario de estado, auditor, tesorero y superintendente de educacin pblica. Estos administradores se convierten en polticos
por derecho propio, y pueden ser independientes del gobernador, tanto en
cuanto a su pertenencia a un partido como a su orientacin poltica. Al nivel
I
federal, el presidente no tiene que soportar a subordinados elegidos ndependentemente: pero debe hacer frente a otros mecanismos destinados a impedir que controle a los departamentos administrativos. Uno de ellos es la
confirmacin senatorial en sus cargos de sus ayudantes designados (v.g., los
funcionarios del gabinete y los directores de las dependencias principales).
Otro es el representado por la Comisin de Servicios Pblicos, cuyos miembros son designados por el presidente; pero cuyos plazos fijos de seis aos
en sus cargos, indican la preocupaci6nde los fundadores de la Comisin para
mantener la contratacin del personal federal fuera del control del presidente.
Los legisladores estatales y federales destruyen tambin la simetra de una
jerarqua administrativa simple, por medio de su control sobre la autoridad
ORGANIZACIN ADMINISTRATIVA Y UNIDADES DE CONTROL
,.
87
legal y los presupuestos (de las dependencias administrativas, as como tambin mediante su deseo de influir en las decisiones especficas relativas a
ciertos programas. Las legislaturas no se contentan con promulgar normas
generales y dejar que el jefe del ejecutivo y sus subordinados administren sus
departamentos de acuerdo con ellas. La historia de la interaccin adsnnistratva entre la rama legislativa y la ejecutiva, proporciona ejemplos de nnumerabies dispositivos utilizados por la legislatura para retener un control detallado de los aspectos de la administracin de un programa que le interesan. Estos dispositivos incluyen: recomendaciones especficas en Informes de comits.
que se espera que sigan los administradores; cuestionarios minuciosos durante las audiencias de presupuestos anuales, sobre el detalle de la administracin de un programa; investigaciones especiales sobre el funcionamiento de
las instalaciones sobre el terreno de la dependencia, y enmiendas a los esta..
tutos, destinadas a prohibir ciertas prcticas que los legisladores consideran
desagradables. Al nivel federal, el Congreso ha establecido. bajo sus propios
auspicios, la Oficina de Contabilidad General (General Accounting Office) ,
con el fin de supervisar los gastos de las dependencias administrativas. Esta
institucin, lo suficientemente grande como para emplear a cerca de 4,500
personas y gastar 54 millones de dlares en 1968, es un brazo de estado mayor de la rama de la legislatura, y tiene facultades para poner en tela de juicio y jesautorizar ciertos renglones individuales de las erogaciones de las
dependencias.
Otro factor que califica al modelo de la jerarqua en las organizaciones
administrativas es la poca inclinacin que tienen ciertos jefes ejecutivos para
actuar de una manera jerrquica. El presidente Franklin Roosevelt pas por
alto, con frecuencia, las sutilezas de la etiqueta jerrquica. Trat directamente
con jefes de oficinas, sin pasar por sus jefes de departamentos. y gener. a
propsito, conflictos dentro de la administracin. con el fin de que el ruido de
las batallas lo mantuviera informado de los asuntos que debatan sus subordnados. Garantizaba la aparicin de conflictos. designando a antagonistas
probables para ocupar puestos en los que tenan que tratarse ntimamente.
Asimismo, dividi 10 que parecan ser empleos simples en cargos mltiples,
con el fin de que en su funcionamiento, contendieran entre s diferentes funcionarios. Otro dispositivo que utiliz para infiltrarse en la jerarqua. fue la
libre movilidad de los asistentes del personal. Harry Hopkins ocup varios
puestos formales en la Administracin Roosevelt; pero sus designaciones ms
importantes fueron las ad hoc, que permitieron al presidente tener un contacto
ms directo con las decisiones importantes que l hubiera podido tener en el
caso de que dependiera de la jerarqua tradicional (1). Un colega ms reciente de Harry Hopkins fue Robert F. Kennedy. De acuerdo con su cargo
(J ) Vase Roosevelt and H opkins (Nueva York: Grosset and DunIap, 1(48). de Robert E. Sherwood.
88
formal. era procurador general en la administracin de su hermano; pero

prest servicios que iban ms all de los lmites del Departamento de Justicia
y actu como analista y consejero en los campos de la defensa, las relaciones
internacionales y la poltica interna.
Si bien la jerarqua no constituye un modelo perfecto para la organizacin de la administracin pblica, no hay ningn otro modelo simple que sea
mejor. Las variedades de la organizacin administrativa son numerosas y reflejan los rasgos peculiares que han tomado las controversias relativas a programas y dependencias individuales. Podremos comprender mejor las variedades existentes de organizacin, despus de que hayamos examinado cuatro
races intelectuales de la organizacin administrativa. Una de ellas presta
su apoyo a las formas jerrquicas de organizacin. Estas races no se han
aplicado de manera aislada, sino que se encuentran frecuentemente comprometidas por razones de conveniencia poltica; sin embargo, su influencia resulta evidente en las unidades administrativas de los gobiernos nacional, estatales y locales.
RAICES INTELECTUALES DE LA ORGANIZACION

ADMINISTRATIVA
Hay cuatro races intelectuales que resaltan en las estructuras de las organizaciones administrativas, en los Estados Unidos. Cada una de ellas se
basa en la suposicin de que ciertas metas polticas son incompatibles con las
que presuponen otras races. Si no existieran otras causas de controversia en
la construccin de las unidades administrativas, los intentos hechos para obtener algunos de los beneficios de cada una de esas metas garantizaran la
existencia de conflictos. Las cuatro races son: 1) el deseo de mantener una
contabilidad poltica en la administracin pblica; 2) el deseo de mantener
el equilibrio tradicional entre las tres ramas constitucionales de gobierno, preservando el sistema de separacin de poderes y de verificaciones y balances:
3) el deseo de asegurar que las capacidades profesionales y tcnicas ejerzan
su influencia en las cuestiones importantes de formulacin y aplicacin de
normas. y 4) el deseo de aumentar al mximo el uso eficiente de los recursos.
por medio de una forma jerrquica de organizacin.
Responsabilidad poltica.
La responsabilidad poltica de la administracin pblica es un prncplo
general que ha llegado a incluir varios fundamentos y se ha aplicado en formas radicalmente diferente. En realidad, existen controversias tan fuertes
entre los partidarios de distintas formas de "contabilidad" que pueden considerarse claramente como mtodos antagnicos de organizacin administrativa. Una de esas proposiciones -que podra denominarse "tradicional" en
ORGANIZACIN ADMINISTRATIVA Y UNIDADES DE, CONTROL
89
virtud de su respaldo histrico- sostiene que los funcionarios elegidos deben

tener la ltima palabra en las actividades de las dependencias administrativas.
Esto significa que los programas de una dependencia se definen por medio
de leyes sujetas a la aprobacin de la legislatura y del jefe del ejecutivo.
Adems, las peticiones presupuestarias anuales o -en el caso de muchos go-biernos estatales- banuales, sujetas a procedimientos legislativos similares,
requieren la aprobacin de la legislatura y del jefe del ejecutivo. Un elemento que acompaa, a veces, a esta forma de contabilidad poltica es el control
ejercido por el poder ejecutivo y la legislatura sobre el personal de una dependencia. En su Iorma .ms extrema, esto ha significado tanto el control sobre
las nominaciones individuales por las ramas polticas, como la insistencia en
que todos los administradores sean miembros activos del partido que se encuentra en el poder. Los excesos del patrocinio "jacksonano" no son ya evidentes a nivel federal y se advierten cada vez menos en los gobiernos estatales y locales. Sin embargo, durante muchos aos, las burocracias experimentaron cambios de personal en masa, al cambiar el partido poltico que controlaba el poder ejecutivo. Aurtque el jacksonianismo se equipara frecuentemente
al patrocinio para mantener la fuerza de un partido, se le present primeramente al pas como componente integrante de la teora poltica democrtica.
El presidente Andrew Jackson sinti que la administracin se haba convertido en la posesin de una clase de lite y trat de ponerla al alcance de los
ciudadanos comunes.' Declar:
Los cargos oficiales se consideran como una especie de propiedad, y al gobierno ms como un medio de fomentar intereses individuales que como instrumento creado simplemente para servicio
del pueblo. La corrupcin de algunos y la perversin de los sentimientos y los principios correctos en otros, desvan al gobierno
de sus objetivos legtimos y lo convierten en un instrumento para
respaldar a unos pocos, a expensas de la mayora.
Los deberes de los cargos pblicos son, o al menos pueden llegar a ser, tan sencillos y claros que todos los hombres inteligentes
pueden calificarse con facilidad para realizarlos, y no puedo dejar
de pensar que se pierde ms mediante la continuacin prolongada de
determinadas personas en sus cargos que lo que se gana, generalmente, gracias a su experiencia.
En un pas en el que los cargos oficiales se crean simplemente
en beneficio del pueblo, no hay ningn hombre que tenga ms derechos intrnsecos a los cargos oficiales que otro. Los cargos no
se establecieron para brindar apoyo a ciertos particulares a expensas del pblico. Por consiguiente, no se comete ningn mal individual mediante las deposiciones, puesto que ninguna nominacin
para un cargo ni la continuacin en l son cuestiones de derecho ...
90
La limitacin propuesta destruira la idea de propiedad que, en la

actualidad, se asocia de manera tan general con los puestos oficiales y, aunque pudieran producirse a veces zozobras para los individuos, ello servira para proporcionar una accin sana al sistema,
al fomentar la rotacin que constituye un principio fundamental en
el credo republicano (2).
En la actualidad, toda una serie de reformas administrativas casi ha eliminado el sistema de despojos en el servicio pblico federal y lo ha reducido
considerablemente en los gobiernos estatales y locales. Sin embargo, hay varias caractersticas que son todava un buen testimonio de la fuerza que sigue
teniendo ese elemento en las organizaciones administrativas. Los cargos superiores de muchas dependencias pblicas se ocupan por medio de la nomnacin, por el jefe del ejeeutvo, de una persona "del exterior", sacada de
la vida privada, en lugar de designarse a un funcionario que haya dedicado
toda su carrera a la dependencia (3). En esta forma, se cree que la administracin sigue respondiendo a los deseos del "pueblo", ya sea debido a que
el jefe elegido del ejecutivo efecta la designacin a los cargos superiores,
o porque la misma persona nominada es un ciudadano, en lugar de un burcrata profesional.
Un enfoque diferente de la contabilidad poltica es la participacin directa de los clientes en las decisiones de la dependencia. Esta caracterstica ha
atrado recientemente una considerable atencin por parte del pblico y se
ha aplicado, por medio de los programas de accin de la comunidad de la
Oficina de Oportunidad Econmica de los Estados Unidos (U.S. Offce of
Economic Opportunity). Al iniciarse esos esfuerzos, hubo un choque directo
de las dos formas principales de contabilidad poltica. Los funcionarios elegidos, sobre todo los gobernadores de los Estados y los alcaldes de las loca.
ldades, sintieron que su propio control sobre las actividades administrativas
sera reducido por medio de la seleccin por parte de los ciudadanos de consejos para el establecimiento de normas y el control ciudadano de la seleccin
del personal de la dependencia. Este fue un ejemplo claro de conflicto poltico
intenso, con respecto al diseo de las estructuras administrativas. Los funconarios elegidos presentaron quejas. en el sentido de que el dispositivo "extremo" de participacin de los ciudadanos no slo amenazaba su propia capac(2) PauI Van Rper, History 01 the United States Civil Service (Evanston, II1inois:
Row, Peterson, 1958), pginas 36-37.
(3) Los militares y la polica son excepciones importantes: sin embargo, incluso en
esos casos, los normadores superiores son "civiles" (o sea, no profesionales), designados
por un jefe del ejecutivo elegido por votacin popular o por una comisin nombrada ella
misma, por el jefe del ejecutivo.
ORGANIZACIN ADMINISTRATIVA Y UNIDADES DE,CONTROL
91
dad para supervisar y controlar las actividades del gobierno, sino que, adems, hara que ciertas personas irresponsables y poco preparadas estuvieron
a cargo de los recursos pblicos. Predijeron que se malgastaran sumas enormes para respaldar a nuevas "organizaciones polticas", que los supervisores
no preparados desperdiciaran recursos en programas mal concebidos y administrados, y que grupos de nuevos revolucionarios obtendra el control de
esos programas y los utilizaran para oponerse a las normas establecidas. Por
otra parte. los defensores de la participacin ciudadana, alegaron que los
programas existentes de beneficencia, sanidad y educacin haban sido mal
concebidos para ayudar a las personas que ms lo necesitaban y que quienes
reciban los beneficios eran los ms calificados para formular normas con el
fin de obtener ventajas propias.
El reciente clamor poltico con respecto a la participacin ciudadana en
los sistemas administrativos sugiere que se trata. en efecto, de una forma revolucionaria de estructura; pero no es esa la realidad. Hay varios programas
antiguos y respetables del gobierno, que incluyen disposiciones que permiten
el control por parte de los clientes. Por ejemplo, los programas estatales para
la expedicin de licencias y la regulacin de las profesiones y los oficios ncluyen, normalmente, a miembros del grupo sujeto a la reglamentacin. en
las juntas de establecimiento de normas. Por 10 comn, una junta de mdicos
supervisa la reglamentacin de la profesin mdica, y hay juntas de peluque..
ros, plomeros o electricistas que supervisan la reglamentacin de sus oficios.
Varios de los programas agricolas federales. establecidos en la dcada de
1930. incluan a juntas de campesinos, que tomaban las decisiones cruciales
con respecto a las operaciones locales. Por ejemplo. los Country Committees
for Agricultural Stabilization and Conservation (Comits de Condado para
la Estabilizacin y la Conservacin Agricolas) respalda las solicitudes de los
campesinos para obtener asignaciones de tierras en los diferentes cultivos de
la regin y las actividades de conservacin que gozan de la ayuda federal (4).
Separacin de poderes: Controles y balances.
Una segunda raz intelectual de la estructura administrativa es que man.,
tiene una separacin de poderes, as como verificaciones y balances. Los forjadores de la Constitucin de los Estados Unidos aplicaron este modo de orqanzacn y lo establecieron como tradicin que deban seguir todos los
organizadores de gobiernos estatales y locales. En el' gobierno federal. la separacin de poderes toma la forma de una legislatura de dos cmaras, un jefe
del ejecutivo elegido por separado, un cuerpo judcal independiente y una
divisin posterior de poderes entre Jos gobiernos federal y estatales. Junto con
-#
(4) Douglas H. Sto Angelo. "Formal and Routine Local Control of National Programs", Southwutern Social Science Quarteg, 47 (marzo de 1966). 416-27.
92
esta divisin se dieron a cada rama ciertos instrumentos para protegerse

contra las dems: al jefe del ejecutivo se le concedi el derecho de veto, la
legislatura obtuvo la oportunidad para revocar el veto con una mayora extraordinaria, y la ocasin --en el Senado- de revisar las principales asqnaciones presidenciales; el cuerpo judicial recibi una concesin vaga de autoridad, que interpret (en Marbury vs. Madison) como el derecho a revisar
los actos de otras ramas, en cuanto a su constitucionalidad. Finalmente, el
personal de cada rama se enfrentaba a la amenaza de ser sometido a acusaciones al violar ciertas prohibiciones en su propio comportamiento.
Cada uno de los gobiernos estatales adopt la separacin de poderes, as
como las verificaciones y los balances; aunque con ligeras variaciones en la
naturaleza de las ramas individuales. En realidad. si puede hacerse alguna
afirmacin general con respecto a las estructuras de los gobiernos estatales.
deber ser que se encuentran todava ms divididos y sometidos a verificaciones internas que el gobierno federal. A diferencia de las oportunidades que
tiene el presidente para designar a los principales funcionarios de su administracin, todos y cada uno de los gobernadores deben trabajar con directores
de departamentos de alta categora, que se eligen por separado o son nominados por juntas o comisiones casi independientes. En contraste con la libertad
con que el Congreso de los Estados Unidos puede determinar sus propias
prerrogativas en cuestiones de legislacin. la mayora de las legislaturas estatales estn limitadas a sesiones breves. tienen la prohibicin de tomar prestadas cantidades importantes de fondos. de una manera conveniente. as como
numerosas otras limitaciones con respecto a los tipos de legislacin que pueden aprobar (vase. ms adelante. las pginas 121-122).
La fidelidad perseverante de los encargados de promulgar la constitucin
en los Estados Unidos, a la separacin de poderes. las verificaciones y los
balances. tiene varias implicaciones para las organizaciones administrativas.
En primer lugar. el control de las unidades administrativas no corresponde
por entero a ninguna de las ramas constitucionales. En segundo lugar. esa
preocupacin por dividir la direccin de la administracin impide el uso de
una jerarqua administrativa simple, cuyo control corresponde al jefe del
ejecutivo. que debe compartir sus prerrogativas sobre la administracin con
la legislatura y el cuerpo judicial. Este ltimo examina los casos presentados
por los ciudadanos agraviados contra los administradores y puede considerar
nulos o restringir ciertos poderes ejercidos por el administrador de que se
trate. La legislatura tiene muchas oportunidades para influir en la estructura,
los procedmientos y los programas de la administracin. Entre ellas tenernos:
la revisin de las proposiciones de nuevos programas; la revisin peridica
de los presupuestos de las dependencias; la aprobacin de nominaciones de
personal clave; investigaciones legislativas especiales en el funcionamiento de
ciertos programas; la capacidad de la legislatura para iniciar. (y pasar por
93
encima del veto del ejecutivo) nuevos programas o para efectuar cambios en
los ya existentes (5); y los acuerdos informales -en los que los administradores buscan la aprobacin de fas legisladores importantes. para ciertos tipos
de decisiones. En tercer lugar. cada unidad administrativa puede estar sujeta
a las demandas de otros superiores competidores. Un comit de la Cmara
Alta o la Baja de la legislatura y el jefe del ejecutivo. pueden enviar al administrador indicaciones contrarias. Aunque hay veces en que esto puede beneficiar a este ltimo -al proporcionarle la excusa de las indicaciones conflictivas. para justificar su falta de obediencia a alguna de ellas-, el conflicto
entre los superiores plantea tambin problemas a los administradores. Cada
superior potencial puede tener su portavoz dentro de una dependencia. y la
unidad puede verse afectada por conflictos internos relativos a la eleccin de
los superiores. Las lealtades mltiples dentro de un departamento pueden
trastornar el control ejercido por su director sobre su propia dependencia y.
al mismo tiempo, inhibir el control ejercido claramente, ya sea por el jefe del
ejecutivo o por la legislatura.
Pericia profesional.
Otra de las races de la estructura administrativa es la que trata de que
la competencia profesional y tcnica elevada obtenga puestos en cada dependencia. Esta raz tiene diversas manifestaciones. algunas de las cuales han
generado conflictos graves con los partidarios de formas diferentes de organizacin. Una manifestacin muy importante es la del movimiento de servcios pblicos. Varias organizaciones de reforma han tratado de proteger a
los empleados federales, estatales y locales contra el patrocinio. el sistema de
despojos o el control poltico. El xito ms significativo de cuantos se obtuvieron fue la Ley Pendleton, promulgada por el Congreso en 1883 y enmendada, desde entonces. en numerosas ocasiones. Ms del 90 por ciento de los
puestos de la administracin federal se cubren actualmente por medio de
disposiciones de mritos, as como sucede tambin con un nmero cada vez
mayor de los cargos en los gobiernos estatales y locales. Sin embargo, este
no ha -sdo un proceso sencillo. ya que cada ampliacin importante ha retirada designaciones de patrocinio del control de las ramas legislativas y ejecutiva.
El empleo basado en los mritos es slo una parte de la preocupacin ms
amplia por la competencia tcnica. Los programas de mritos eliminan simplemente los criterios de partdarismo de las decisiones personales: no han tenido
participacin -excepto en ciertos casos muy recientes- en el desarrollo de
programas de reclutamiento, seleccin y preparacin. para elevar el nivel de
competencia tcnica en las dependencias administrativas. Estos ltimos mov(5)
La Ley Taft-Hartley es un buen ejemplo.
94
mientos reflejan una preocupacin cada vez mayor de dichas dependencias

por los programas de ciencias naturales y sociales, que requieren la participacin de especialistas con una preparacin muy elevada; no obstante, esta
preocupacin por el profesionalismo tiene tambin adversarios polticos. Los
alicientes para la participacin de los ciudadanos en la administracin de la
beneficencia y la educacin. proceden, en parte, de quienes sienten que las
profesiones establecidas son insensibles a las necesidades de ciertos clientes.
Hay otro tipo de conflicto en el que los portavoces de la organizacin jerrquica luchan con los que desean que los profesionales se encuentren a cargo
de sus propias estructuras administrativas. Cuando este conflicto se produce
en una universidad, se dice que es del "cuerpo docente" contra la ..admnstracn". La parte de la preparacin profesional que hace que los especialistas
emitan sus propios juicios con respecto a las necesidades de los clientes, chocan con los principios de administracin jerrquica, que procuran que un superior afirme las nomnas de la dependencia sobre las decisiones de sus subordinados. Cuando el administrador y los empleados profesionales no comparten
una preparacin similar y normas de servicio semejantes -o cuando el administrador ha aceptado nuevos valores, desde el momento que dej el trabajo
cotidiano en la prctica de su profesin- los conflictos internos de la dependencia pueden hacer que los empleados profesionales se encuentren a un lado
y la administracin a otro.
Administracin jerrquica.
Aunque con frecuencia se viola la jerarqua administrativa. debido a
otros "principios" o a las exigencias de demandas especiales, tiene, no obstante, su propia justificacin intelectual. Goza del apoyo de una teora administrativa que corresponde estrechamente con ciertos "principios" de admnstracn de las grandes empresas privadas. Sus partidarios describen su accin como conducente "al mejor modo" de organizacin del personal administrativo, con el fin de mantener el control sobre los subordinados y hacer
aumentar al mximo la eficiencia de su rendimiento. Este cmulo de teoras
es responsable de las bases jerrquicas evidentes en las grfica~ de organizacin en la mayora de los gobiernos y de las empresas privadas de negocios
en los Estados Unidos. Sus principios son:
1.
2.
Las actividades deben agruparse por objetivos, procedimientos.

clientela. lugar o tiempo, y hacer que sean la responsabilidad de
pequeas unidades que se encuentran bajo el control directo
de un supervisor.
Las unidades de trabajo deben organizarse jerrquicamente, de
tal modo que varias de eUas se agrupen bajo elcontrol de una
3.
4.
5.
6.
7.
8.
95
simple unidad de .supervsn (o de 'un slo supervisor) que,

subsecuentemente, se agrupe con otras unidades bajo la direccin de otro supervisor de categora todava ms elevada.
Debe haber un estrecho "espacio de control", con un nmero limitado de subordinados bajo cada supervisor. En esta forma,
de personal de supervisin, podr prestar una atencin suficiente a cada persona o unidad subordinada.
Debe hacer una clara "cadena de mando" y "comunicaciones a
travs de los diversos cauces", de tal modo que los superiores
tengan una informacin completa respecto a las actividades de
los subordinados, y pueden estar seguros de que sus indicaciones controlarn a estos ltimos.
Los ejecutivos debern tener suficiente autoridad para designar
y despedir a sus subordinados.
Los ascensos y las nomnacones del personal debern hacerse
de acuerdo con la competencia, sin intervencin de "polticos"
que traten de recompensar a sus partidarios.
Los ejecutivos debern controlar las erogaciones de las unidades administrativas.
Deber haber suficientes servicios superiores que proporcionen
al ejecutivo la informacin necesaria para comprender y controlar las actividades de los subordinados (6 ) .
Estos principios de administracin han obtenido un respaldo muy fuerte

en los informes de comisiones prestigiosas, encargadas de proponer reformas
administrativas: la Comisin del Presidente Taft sobre Economa y Eficiencia;
el Comit del Presidente Franklin Roosevelt sobre Direccin Administrativa,
y las dos Comisiones Hoover establecidas por los presidentes Truman y
Eisenhower (7). Sin embargo, varias investigaciones recientes han puesto
en tela de juicio algunas de sus suposiciones bsicas.
.$
Ya hicimos notar previamente que hay ciertas suposiciones de la jerarqua
que son violadas por personas de las ramas legislativa y ejecutiva, que desean
ejercer controles especiales sobre los administradores. Asimismo. en un caudal cada vez mayor de publicaciones sobre el tema, se hace hincapi en que
las estructuras jerrquicas se enfrentan tambin a dificultades en la industria
privada, aun cuando, en este caso, no haya intrusos del exterior con cargos o
(6) Albert Lepawsky, AdministrBtion: The Art end Science of OrgBnizBtion and
Management (Nueva York: Knopf, 1949), Captulo 8.
(7) Vase The Budget BOO Responsible Govemment (Nueva York: Macmillan, 1920),
de Frederick Cleveland y A. E. Buck: The Budgetary Process in the United StatelJ de
Arthur Smithies (Nueva York: McGraw~Hill, 1955); Y Bxecutive Reorganization aOO Re~
loim in the New Deel de Barry Karl (Cambridge. Mass.: Harvard University Press, 1963).
96
poderes correspondientes a los de un legislador o ejecutivo elegido. La jerarqua no se encuentra ya en boga entre los tericos de organizacin que
se ocupan del sector privado] Entre los defectos ms sobresalientes de una jerarqua. tanto en las organizaciones privadas como en las pblicas. tenemos: el
hecho de no tomar en cuenta las motivaciones complejas de los empleados:
el conflicto entre unidades administrativas; y la incapacidad de los ejecutivos
para dominar todos los informes necesarios para controlar a sus subordinados.
Para que una jerarqua opere de acuerdo con un plan. los subordinados debern aceptar la definicin. hecha por sus superiores. de las metas de la organizacin: sin embargo. hay empleados que comienzan a desempear sus tareas con una gran variedad de intereses personales y profesionales (8). En
esas condiciones. el conseguir su lealtad para una meta comn es algo sumamente difcil. En efecto. con frecuencia resulta complejo definir la meta comn. debido a que los mismos directores de departamentos pueden no estar
de acuerdo con sus propios superiores en cuanto a las tareas o funciones
apropiadas de sus organizaciones (vanse las pginas 53-55). El conflicto
dentro de una jerarqua puede reflejar el conocimiento imperfecto que tenga
el jefe del ejecutivo sobre el director de un departamento al designarlo para
su cargo; la necesidad del director de un departamento de llegar a una transaccin entre sus propios deseos y los de sus subordinados; o la naturaleza
diversa de los intereses propios de los directores de los departamentos y sus
disposiciones para aceptar algunas de las metas del departamento. Aunque la
teora de la jerarqua administrativa prescribe una adhesin estricta a las decisiones de un superior. esto es algo muy difcil de obtener. El resultado de
metas distintas. niveles diferentes de motivacin y lealtades variadas. es con
frecuencia la incapacidad de una organizacin para definir claramente sus
metas. Puede resultar ms simple "salir del paso". apoyndose en la fuerza
de acuerdos tomados sobre programas especficos. sin enfrentarse al espectro de
metas a largo plazo. Por supuesto. uno de los resultados es la falta de indicaciones normativas claras. con las que un ejecutivo pueda seleccionar a sus
subordinados potenciales o poner a prueba su lealtad. una vez \que han sido
empleados (9).
Los diseadores de organizaciones pblicas se han sentido motivados por
una combinacin de contabilidad poltica. separacin de poderes. verificaciones y balances. competencia profesional y principios de administracin jerrquica. En pocas diferentes y con mentalidades distintas, cada una de
esas races ha parecido ms o menos importante. No hay ningn modo prevaleciente que resulte evidente en los planes de organizacin de los sistemas de
(8) James March y Herbert Smon, Organizations (Nueva York: WUey, 1958),
Capitulo 2.
(9) Charles Lndblom, The Policy-Making Process (Englewood CHEfs. N. J.: Prentce-Hall, 1968).
ORGANIZACIN ADMINISTRATIVA Y UNIDADES DE . CONTROL

)
97
administracin de los Estados Unidos. Si el principio bsico es el de una

jerarqua, con frecuencia aparecer comprometido. Al describir las caractersticas bsicas de las organizaciones administrativas a los niveles nacional,
estatal y local, adems de las instituciones gubernamentales que tienen como
fin controlar a esas organizaciones, debemos llegar a algn tipo de entendi..
miento tanto de lo que puede suceder cuando coexisten cuatro nociones de
estructura administrativa como de los estmulos que sirven como alicientes
para los planeadores de unidades administrativas particulares.
ORGANIZA
NACIONAL
ctou
ADMINISTRATIVA EN EL GOBIERNO
El elemento jerrquico de la administracin nacional resulta evidente

en la grfica de organizacin que se muestra en la figura 4~ 1. Obsrvese que
los departamentos del gabinete se encuentran conectados por medio de una
gruesa lnea negra de autoridad. a la rama ejecutiva. A la cabeza de sta se
encuentra el presidente, cuya Oficina Ejecutiva contiene cierto nmero de
unidades superiores que tienen como fin facilitar su control de la administracin. Como hicimos notar en el Captulo 1 (vanse las pginas 2l~22). a
esas unidades sueprores, as como tambin al propio presidente. se les considera miembros de la "rama ejecutiva" y. por ende. como exteriores o ajenos
a las unidades administrativas. Examinamos ms adelante varias de las undades ejecutivas superiores. al ocuparnos de los mecanismos de control de la
administracin nacional. La mayora de ..oficinas y establecimientos ndependientes" guardan con el presidente la misma relacin formal que los departamentos del gabinete. Si la grfica fuera suficientemente grande. la mayora
de ellas estaran conectadas al presidente por una lnea negra y gruesa de
"'autoridad separada. El modelo de la jerarqua contina dentro de los departamentos del gabinete y las oficinas independientes. La Figura 4~2 es una grfica tpica de organizacin para un departamento del gabinete: en este caso.
el Departamento de Comercio. Obsrvese que hay varias unidades con Funciones superiores, que se encuentran directamente bajo la secretara (consejo.
ayudantes, relaciones con el Congreso y asuntos pblicos); estas unidades
ofrecen consejos o servicios que son tiles la adimnistracn de todo el departamento. La posicin elevada de la Oficina de Igualdad de Oportunidades.
del Departamento de Comercio, sugiere la importancia que se espera que atrio
buya la secretara a esas funciones. Las otras actividades del departamento
se reunen por debajo de ese nivel secretarial y cada una de ellas est supervisada por un subsecretario o secretario adjunto que, de acuerdo con el
modelo jerrquico representado en la grfica. es responsable ante el secretario
del rendimiento de sus subordinados.
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FUENTE: U. S. Government Organilatloa IlanUll, 1988-87 (Washia
gton. D. C.: Oficina de Impresin del Gobierllo de Jos Bstadol Unidos.
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1966). p. 619.
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100
Departamentos del gabinete y oficinas independientes.

Como se indica en la Figura 4~ 1, existe una distincin visible entre los
departamentos del gabinete y las oficinas y los establecimientos ndependentes. Sin embargo, con frecuencia es difcil separar las diferencias tangibles de
las simblicas. La principal distincin parece ser de prestigio e importancia,
determinados por el presidente y el Congreso. Esta determinacin parece deberse a los deseos polticos de dar a ciertos programas la "categora de gabine.te". Tiene poca relacin con las races de la estructura administrativa, que
describimos previamente. El-gabinete del presidente es un grupo de funcionarios que pueden aconsejarle en cuestiones de poltica; pero este grupo no se
define nicamente como compuesto por los secretarios de los departamentos
del gabinete. En los ltimos aos, los presidentes han invitado a ciertos funcionarios que no pertenecan al gabinete a asistir a las sesiones de ste, de
manera regular. El vicepresidente y el embajador ante las Naciones Unidas
han participado regularmente en tales reuniones. Los directores de ciertas oficinas independientes tambin lo han hecho. Robert Weaber lo hizo asimismo,
de manera regular, en el gobierno de [ohn F. Kennedy, cuando era administrador de la Housing and Home Fnance Administracin (Administracin de
Financiamiento de Hogares y Viviendas), antes de que este cuerpo se convierta en el Departamento de la Vivienda y el Desarrollo Urbano.
Es discutible que el gabinete presidencial tenga alguna importancia como
cuerpo normador. El presidente Eisenhower celebraba reuniones frecuentes
del gabinete y las consideraba como un mecanismo para obtener consejos importantes de los funcionarios superiores del gobierno. Sin embargo, los presdentes Franklin Roosevelt. Kennedy y [ohnson, pasaron relativamente poco
tiempo en las reuniones del gabinete. Descansaron mucho en los consejos recibidos en privado de algunos miembros individuales del gabinete, de funcio-narios del gobierno que no pertenecan a l. de ciudadanos privados en los que
confiaban.
En su nmero de empleados y el tamao de sus presupuestos, los departamentos del gabinete son, en general. mayores que las oficinas independientes; no obstante, esta diferencia no es uniforme. En 1968, dos oficinas independientes -la Administracin Nacional de Aeronutica y el Espacio y la
Administracin de Veteranos- tuvieron gastos superiores a los de siete
de los doce departamentos del gabinete. Las erogaciones de la Admnstracin de Veteranos fueron slo superados por los Departamentos de la Defensa,
del Tesoro, y de Sanidad. Educacin y Beneficencia. En cuanto al nmero
de sus empleados, la Administracin de Veteranos slo es superada por el
Departamento de la Defensa y la Oficina de Correos. La grfica de organizacin de la Administracin de Veteranos -que se muestra en la Fig. 4~3-,
sugiere que sus funciones son tan amplias, en su alcance. como las de la
ORGANIZACIN ADMINISTRAtIVA Y UNIDADES DE CONTROL
101
mayora de los departamentos del gabinete. Sus unidades se ocupan de serfcos en los campos de la educacin, la sanidad, los bienes races, los seguros
y las pensiones. La clientela principal de la dependencia est compuesta por
los veteranos de los servicios armados, adems de las personas que dependen
de ellos, sus viudas y los hurfanos que tienen derecho a servicios especiales.
Con la conscripcin de tiempo de paz y las guerras peridicas, es probable
que la Administracin de Veteranos siga siendo una seccin importante del
gobierno nacional, aun cuando nunca llegue a formar parfe del gabinete.
Con excepcin de las pocas unidades establecidas ya en la poca de la
Convencin Constitucional, en 1787 (los Departamentos de Estado, Guerra y
el Tesoro) ( 10), todos los dems departamentos del gabinete iniciaron sus
vidas de organizacin como oficinas independientes o como componentes de
otros. Cuando se convirtieron en miembros del gabinete por derecho propio,
ello signific una victoria para s mismos, para ciertos grupos de clientes y
para otros partidarios que buscaban un aumento de prestigio. Se supone que
la mayor visibilidad que tiene un departamento del gabinete hace que obtenga ms apoyo de la Casa Blanca. del Congreso y de los grupos de ciudadanos
y contribuye a que la dependencia obtenga ms autoridad legal, un mayor nmero de empleados y ms fondos. Ciertos congresistas o grupos de intereses.
que teman el crecimiento de determinados programas, se opusieron a la elevacin al nivel de miembros del gabinete de ciertas unidades. Los conservadores se opusieron a que la Federal Security Agency (Dependencia Federal
de Seguridad) pasara a ser el Departamento de Sanidad. Educacin y Beneficencia, ya que la Housing and Home Finance Administration se convrtera en el Departamento de la Vivienda y el Desarrollo Urbano. La Housing
and Home Fnance Administration se enfrent a un obstculo adicional, cuando el presidente Kennedy propuso elevarla a la categora de departamento:
S)l administrador, Robert Weaver, pareca probable que se convirtiera en el
primer negro de un gabinete.
Tanto en los departamentos del gabinete como en las Oficinas ndependientes se han producido otras controversias con respecto a una ubicacin de
ciertas unidades en una dependencia u otra y con respecto a su posicin en la
jerarqua de una dependencia dada.
Ciertos partidarios conservadores del Servicio Forestal lograron que esta
dependencia pasara del Departamento del Interior al de Agricultura. Arquyeron que el Departamento del Interior estaba menos interesado en la conservacin que en proporcionar recursos a los explotadores comerciales de los
bosques y a los ganaderos. Ciertos partidarios de la Oficina para la Infancia trataron de que esta unidad se elevara en la jerarqua de la dependencia
a que perteneca. Deseaban que pasara, de ser una unidad componente de la
(lO) El Departamento de Guerra fue reorganizado y fusionado con el Departamento
de la Marina, en 1947, para formar el Departamento de la Defensa.
FIGURA 4-3 AdmInIstracIOO. de
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103
Administracin de Seguridad Social -que estaba a un nivel por debajo de la

direccin mxima en la Dependencia Federal de Sequrdad-, a un puesto
propio. directamente por debajo de la direccin mxima. Queran que la ocna ocupara un puesto de mayor importancia e independencia. en donde fuera
ms visible y tuviese ms probabilidades de obtener el apoyo del Congreso y
del presidente. adems de que podra desarrollar mejor sus programas. sin
verlos limitados por superiores administrativos (11).
Aparte de los departamentos del gabinete y las oficinas independientes,
hay varios otros tipos de organizaciones que tienen relaciones peculiares con
el presidente. el Congreso y otros integrantes del sistema poltico. Estas uni..
dades existen cerca de los "lmites" del proceso de conversin en el sistema
administrativo. Incluyen a comisiones reguladoras independientes. empresas
del gobierno. empresas que reciben ayuda federal, contratistas del gobierno
y, adems, varios "hbridos" adicionales, a los que ni siquiera puede aplicarse
una designacin general. Describimos varias de esas unidades. con el fin de
mostrar todo el alcance de las formas de organizacin que existen en la adlninistracin federal y cerca de ella.
Comisiones reguladoras "independientes".

Las comisiones reguladoras independientes incluyen a diez unidades a
cargo del establecimiento de reglas y actividades reguladoras en varios
campos del comercio. los transportes, las finanzas, las comunicaciones y las
relaciones laborales (12). Tienen varias diferencias con los departamentos
y las oficinas "normales"; pero se tiende a exagerar su exclusividad. Cada
una de ellas est dirigida por juntas de varios miembros, en lugar de por un
solo secretario. Adems, los plazos fijos de los comisionados, la participacin
<!.e ambos partidos polticos y algunas garantas dadas de proteccin en el
empleo, prometen cierta "independencia" de la presidencia. Los comisionados
se designan para plazos que llegan hasta quince aos; sus perodos de ejercico se superponen de tal modo que sea improbable que cualquier presidente
pueda llenar toda una comisin con las personas designadas por l mismo; y
cada comisin debe conservar un "equilibrio" de miembro, con afiliaciones a
diferentes partidos. Los miembros de varias comisiones no pueden ser depuestos por el presidente, excepto por ciertas causas que incluyen nefcenca, descuidos del deber o malversaciones. Sin embargo, esas protecciones no
(11) Vase "The Transfer of the Chldren's Bureau", en Public Administration and
Policy Development: A Case Book (Nueva York: Harcourt, Brace, 1951, pginas 15-30),
de Harold Stein, comp.
(12) Las comisiones incluyen: Interstate Commerce Commsson, Federal Power
Commission, Federal Trade Commsson, U. S. Maritime Board, U. S. Tarff Cornmsson,
Securities and Exchange Commsson, Federal Communications Commsson, Civil Aeronau~
tics Board. Federal Reserve Board y National Labor Relations Board.
104
impiden que las comisiones sean objeto de instrucciones pblicas del presidente. investigaciones por parte del Congreso o controles presupuestarios. ejercidos tanto por el presidente como por el Congreso. Adems. los perodos Ijos que los comisionados ocupan sus cargos no consisten en protecciones absolutas contra la designacin por el presidente de toda una comisin. Muchos
comisionados dimiten antes de que expiren sus plazos de servicio y. en esa
forma. hacen que sus puestos se encuentren vacantes. para que puedan ocuparlos los nominados por el presidente en tumo.
La estructura peculiar de las comisiones parece ajustarse a sus msones .que. con frecuencia, son delicadas. Establecen reglas. dentro de las amplias concesiones de discrecin que les proporcionan las leyes. aplican sus
propios reglamentos a ciertos casos especficos y resuelven otros en los que
las partes solicitan la decisin primaria de la comisin. Puesto que parecen
ser ms independientes del jefe del ejecutivo que otras dependencias. las comisiones reguladoras tienen parte de la reputacin de los cuerpos judiciales.
Esto puede hacer que ciertas empresas de negocios acepten las decisiones adversas; asimismo. la independencia del presidente que tienen las comisiones
puede reducir tambin la preocupacin de este ltimo por sus presupuestos
y por el desarrollo de sus programas. de modo que pueden llegar a estar
ms sujetas al control legislativo. Esto hace que aumente la atraccin de
las comisiones reguladoras para congresistas que. en otra forma. se opondran a la reglamentacin gubernamental de la industria privada. No obstante, tambin en este caso es posible exagerar la exclusividad de las comisiones
reguladoras independientes. Hay tambin otras unidades en los departamentos del gabinete y las oficinas independientes. que establecen reglas. aplican
sus propios reglamentos a casos especficos de regulacin de negocios. y cele.
bran audiencias en primera instancia para las empresas descontentas. La undad que parece ser ms similar a una comisin reguladora independiente -sin
que tenga la estructura peculiar de una comisin- es la Food and Drug Administration (Administracin de Alimentos y Drogas). Est~ dirigida por
un solo administrador. nominado (y sujeto a la deposicin) por el presidente.
La FDA regula la fabricacin. la publicidad y la distribucin de alimentos.
drogas y cosmticos. y determina qu artculos o prcticas deben eliminarse
del mercado. No existe ninguna teora clara que explique el hecho de que ciertas unidades reguladoras se consideren como comisiones independientes. mientras que otras -como la Food and Drug Admnstraton- no puedan distinguirse claramente de otras dependencias. Es probable que ciertos contextos
polticos se presten al desarrollo de salvaguardas complejas contra el domnio presidencial sobre un mecanismo de control, de acuerdo con las lneas de
las comisiones reguladoras independientes. mientras que otros permiten la
reglamentacin por una dependencia de tipo estndar.
ORGANIZACIN ADMINISTRAT~VA y UNIDADES DE" CONTROL
105
Empresas gubernamentales.
Hay varias empresas que son de propiedad absoluta del gobierno federal
y que se encuentran sujetas a controles de presupuestos y normas bsicas por
parte del presidente y el Congreso, pero gozan de algunas de las libertades
propias de las empresas privadas. Sus actividades incluyen la banca, los seguros, la investigacin cientfica, la generacin de energa elctrica y el desarrollo de tierras (3). Sus juntas directivas son designadas por el presidente,
con la aprobacin del Senado, y se encuentran sujetas a controles formales de
presupuestos por parte del presidente y del Congreso. Sin embargo, gran parte de sus fondos provienen de la venta de bienes o servicios en el sector privado. La forma de empresa se dice que les permite utilizar criterios econmicos, en oposicin a los polticos, al establecer sus normas relativas a los precios y a la naturaleza de los productos y los servicios.
La posicin que tienen las empresas gubernamentales, similar a la del
mundo de los negocios, no las protege de las controversias polticas. La Tennessee Valley Authority (Autoridad del Valle de Tenes) se inici en la
dcada de 1930, como derivacin importante del gobierno federal. Emprendi
programas comprehensivos para la conservacin, el control de inundaciones,
la navegacin y la generacin de energia elctrica en la zona de siete Estados
regada por el ro Tenes y sus numerosos afluentes. Durante sus aos de
formacin, la TVA se vio envuelta en controversias con propietarios ndividuales cuyas tierras iban -o no- a ser tomadas para un proyecto de la
Autoridad; con los productores de electricidad, fertilizantes y otros artculos
y servicios, que sentan que la TVA iba a incorporarse a su mercado con una
ventaja injusta en los precios: y con los gobiernos locales, que teman que su
base de imposicin se viera ..erosionada" por las instalaciones libres de impuestos de la TVA o por las inundaciones causadas por las presas construidas
....por dicha empresa gubernamental. Un informe reciente indica que la TVA
sigue siendo motivo de controversia. Algunas de las acusaciones reflejan un
cambio de la posicin de dependencia nueva y revolucionaria, a la de una
unidad que se ha creado enemigos a causa de sus programas; las dems acusaciones son casi idnticas a las de hace 30 aos;
Los especialistas en conservacin de T enes y Carolina del
Norte acusan a la TVA de construir presas que difunden la contaminacin y eliminan los riachuelos y los torrentes para la pesca
de la trucha.
(13) Incluyen: Commodty Credit Corporaton, Export-Import Bank of Washington,
Federal Crop InsuranceCorporation, Federal Deposit Insurance Corporatlon, Federal Natonal Mortgage Assocaton, Federal Prison Industries, Federal Savings and Loan Insurance Corporation, Panama Canal Corporaton, Smithsonian Institution y Tennessee VaIley
Authority.
106
Se acusa a los desarrollos de la TVA de proporcionar una

ventaja injusta a ciertos especuladores privados de tierras. Se alega
que la Autoridad lleva a cabo compras excesivas de las tierras que
rodean a sus depsitos, y vende esos terrenos a negociantes privados.
La insistencia de la TVA para conseguir carbn barato, con
el fin de hacer funcionar sus plantas generadoras se considera como
un incentivo importante para las operaciones de agotamiento de las
minas. Se alega que la TVA no proporciona incentivos complementarios para que la industria carbonera concluya correctamente una
operacin de agotamiento, vuelva a hacer que el terreno quede en
condiciones atractivas o controle la contaminacin fluvial.
Los gobiernos locales, en la regin de la TVA, siguen quejndose de que sus pagos de reemplazamiento de impuestos por las tierras inundadas resultan inadecuados.
Otras unidades del gobierno federal, cuyas responsabilidades
se yuxtaponen, han planteado conflictos con la TVA respecto a
sus jurisdicciones mutuas. La U.S. Army Corps of Engineers
(Cuerpo de Ingenieros del Ejrcito de los Estados Unidos), el Fsh
and Wldlfe Service (Servicio de Pesca y Vida Silvestre) y el
N ational Park Servce (Servicio de Parques Nacionales) se traslapan con la TVA en cuestiones tales como el desarrollo de las regiones silvestres y los ros para la navegacin, el control de inundaciones, la vida silvestre y las recreaciones (14).
Empresas que reciben ayuda federal.

Todava son ms ambiguas las relaciones que tienen con el presidente
y el Congreso otras instituciones denominadas ..empresas que \reciben ayuda
federar', Algunas estn incluidas, para fines de organizacin, en el Departa..
mento de Educacin, Sanidad y Beneficencia. Entre ellas figuran la American Printing House for the Blind (La Casa Impresora Norteamericana para
los Ciegos), el Gallaudet College (Escuela Superior GalIaudet) y la Howard University (Universidad Howard). Ostensiblemente, se trata de instituciones privadas cuyos consejos directivos, funcionarios ejecutivos y personal
se encuentran libres de la seleccin acostumbrada por el presidente y la aprobacin por el Senado: no obstante, todas esas instituciones reciben fondos
del Tesoro nacional, y sus funcionarios presentan un informe a la revisin
(14) Vase, de [ohn Egerton, "TVA: The Halo Slips", The Netion, 3 de julio de
1967, pginas 11-15.
ORGANIZACIN ADMINISTRATIVA Y UNIDADES DE .CONTROL

)
107
anual de la Oficina de Presupuestos y los Comits de Asignaciones. Cada

una de esas empresas defiende sus relaciones peculiares con el gobierno fe..
deral, en virtud de las funciones socialmente convenientes que lleva a cabo.
Sin embargo, no son las nicas instituciones de la sociedad que realizan fun ..
ciones convenientes; su respaldo continuo se basa en acuerdos someros con
personas que tienen responsabilidades presupuestarias en la Casa Blanca, el
Departamento de Sanidad, Educacin y Beneficencia, y el Congreso (15).
Contratistas del gobierno.

Los contratistas del gobierno son casi completamente "miembros del sector privado"; pero desempean funciones importantes, que complementan las
de las dependencias oficiales. Fabrican armas para los militares, construyen
oficinas de correos y otros edificios, para alquilrselos al gobierno, proporcionan servicios de mantenimiento y vigilancia para instalaciones gubernamentales y llevan a cabo investigaciones en numerosos campos de las ciencias sociales y naturales. Lo que ciertas dependencias hacen por s mismas, otras
(o las mismas dependencias, en otras condiciones) se lo confan a un contratista. Ciertas decisiones de establecer contratos se deben al deseo de una
dependencia de no comprometer sus fondos en construcciones de capital. La
Oficina de Correos tiene un desembolso menor al alquilar un edificio que al
construirlo. A veces, la naturaleza temporal de un programa hace que una
dependencia contrate servicios, en lugar de ampliar su propio personal. En el
caso de trabajos cientficos o tcnicos, un contratista puede pagar salarios
elevados y atraer con mayor facilidad a los poseedores de talento que las
dependencias del gobierno, debido a su libertad de las escalas de salarios de
la Comisin de Servicios Pblicos de los Estados Unidos. Los contratistas
tienen ciertas libertades, con respecto a las normas federales, de modo que
....tienen flexibilidad en ciertos aspectos de personal, presupuestos y precios. Sin
embargo, en lo que respecta a otras caractersticas, estn sometidos a los
procedimientos oficiales. Deben aceptar disposiciones de igualdad de oportunidades en sus contrataciones de personal, y no pueden segregar a sus empleados, basndose en cuestiones raciales. Se encuentran tambin sometidos
a las auditoras hechas por la General Accounting Office y esta unidad puede
publicar detalles de sus erogaciones y beneficios.
Muchos contratistas sirven numerosos objetivos, adems de aquellos que
deben perseguir de manera evidente. Los contartos federales con profesores
universitarios, para la investigacin cientfica, hacen que el dinero llegue
tambin a otros aspectos de la educacin superior: para apoyar a los estu..
(15) Ira Sharkansky, "Four Agencies and An Appropriations Subcommittee: A Comparative Study of Budqet Strateqes", Midwest [ournel of Political Sctence, 9 (agosto de
1965), 254-81.
108
dantes graduados, que obtienen parte de su preparacin mientras trabajan

como aprendices con los investigadores principales y -proporcionando dnero "para gastos generales" a las universidades como parte del contrato de
investigaciones- para respaldar los programas generales de la universidad.
Los contratos federales para la construccin de obras pblicas o de dspostivos militares, desempean tambin una funcin econmica. A veces, esos
contratos se establecen teniendo en cuenta los niveles de desempleo, y se se...
leccionan proyectos especficos o empresas determinadas, por sus contrbuciones probables a las condiciones econmicas.
Varios tipos de controversias pueden afectar a una universidad, un laboratorio privado de investigaciones o una empresa de negocios que acepta un
contrato del gobierno. Aun cuando el contratista es slo parcialmente membro de una unidad administrativa, ciertos observadores lo identifican como
parte del equipo de establecimiento de normas. Los alumnos y los miembros
del cuerpo docente que se han opuesto a las actividades del Departamento
de Defensa, del Departamento de Estado o de la Agencia Central de Intelgencia, se han mostrado insistentes en que las universidades se nieguen a
aceptar contratos de esas unidades. Por razones similares, las empresas industriales que fabrican armamentos han sido atacadas por ciudadanos que
se oponen al uso de esas armas por los militares. La posicin de "contratista
del gobierno" no protege a una institucin contra las disputas polticas que
se centran en las dependencias con las que negocian. Los lmites de la orqanizacin administrativa van un poco ms all de los departamentos, las oficnas y las dependencias que, oficialmente, forman parte de la administracin:
por ejemplo, cualquier intento que se haga para evaluar el efecto de los mtodos de contratacin del gobierno, har que sea necesario tomar en consderacn las normas prcticas de igualdad de oportunidades, que se aplican
a los contratistas federales. Y cualquier evaluacin de los bienes y los servdos producidos bajo los auspicios del gobierno federal deber incluir a las numerosas empresas de negocios, organizaciones de investigacin y universidades
que hacen parte de su trabajo de acuerdo con contratos del gobierno.
\
Hbridos administrativos.
La Oficina de Oportunidades Econmicas y el Sistema de Servicio Selectivo son dos buenos ejemplos de hbridos administrativos. La Oficina de
Oportunidades Econmicas (OEO) acta, en gran parte, como dependencia
tpica "de lnea" del gobierno federal. Proporciona directamente servicios al
pblico y administra concesiones de ayuda a dependencias estatales y locales
y a organizaciones no gubernamentales. Sus principales programas son el Job
Corps, la VISTA y los Community Action Programas. Lo que resulta curioso
con respecto a la OEO es su ubicacin (a partir de 1969) en la Oficina Eje~
109
cutiva del Presidente. Este phesto est reservado, generalmente, para las
unidades superiores que facilitan el control de las unidades funcionales por
parte del presidente. La ubicacin de la OEO en la Oficina Ejecutiva, hace
que resulte un hbrido con caractersticas administrativas y ejecutivas. Es un
buen ejemplo de la falta de claridad en los conceptos administrativos clsicos
de "lnea" y "estado mayor" o "superiores". Tal y como se utilizan por
costumbre. esos trminos se refieren a unidades administrativas con funciones
substantivas de produccin de servicios (de lnea) o a unidades con planeacin, establecimiento de presupuestos u otras funciones destinadas a facilitar
el control ejecutivo de la administracin (superiores). La inclusin de la
OEO en la Oficina Ejecutiva muestra cmo un innovador de la administracin puede sortear el modelo jerrquico y colocar a una unidad en donde
"no debera estar", con el fin de facilitar el establecimiento de normas. Hay
varias razones para ubicar a una dependencia innovadora, como la OEO, en
la Oficina Ejecutiva del presidente. Su ubicacin puede indicar la preocupacin del presidente por sus programas y proporcionar a la dependencia cierta
proteccin contra los adversarios en el Congreso o entre las autoridades estatales o locales afectadas por sus programas. El lugar prominente que ocupa.
puede hacer tambin que la OEO est ms sometida al control por los ayudantes presidenciales y, en esa forma, proporcionar a sus oponentes cierto
sentimiento de seguridad de que sus programas "radicales" sern controlados.
El Sistema de Servicio Selectivo muestra lo poco claros que son los lmites entre los sistemas administrativos de los gobiernos nacional y estatales.
El director del sistema es designado por el presidente y confirmado por el
Senado; no obstante, las unidades operativas del sistema estn controladas
por los Estados, y coordinadas slo en forma general por la oficina nacional.
Los directores estatales son designados formalmente por el presidente; pero
slo despus de ser recomendados por el gobernador. Esos directores estatale~ coordinan las actividades de las juntas locales. Los miembros de estas
ltimas, que clasifican, en realidad, a los inscritos, y celebran audiencias de
primera instancia, dentro de sus jurisdicciones, son designados formalmente
por el presidente, pero tambin slo despus de haber sido recomendados por
el gobernador correspondiente. Asimismo los miembros de las juntas estatales
de apelacin son nombrados por el presidente, pero siempre basndose en 13
recomendacin hecha por el gobernador. Hay muchas otras unidades del gobierno federal que tienen relaciones ntimas con los gobiernos estatales y locales, en virtud de las concesiones de ayuda que proporcionan o de las normas de
los programas que supervisan. El Sistema de Servicio Selectivo ilustra una organizacin muy federada, que no reposa en el dinero como nexo de relaciones
intergubernamentales. Se trata de un pequeo consumidor de fondos federales (aproximadamente 60 millones de dlares, en 1968); pero nadie puede
110
negar que esta organizacin hbrida entre los gobiernos federal, estatales y locales, tiene un efecto penetrante sobre sus clientes.
Otro tipo de hbrido administrativo es la comisin presidencial nombrada
para investigar una crisis particular (16). Entre los ejemplos, podemos incluir a la "Comisin Warren", designada para investigar el asesinato del
Presidente John F. Kennedy, y la "Comisin Kerner", nombrada para nvestigar los motines urbanos que tuvieron lugar en el verano de 1967. Se trata
de hbridos, en el sentido de que incluyen a representantes de numerosos sectores del gobierno y de las actividades privadas. La Comisin Warren estaba
dirigida por el magistrado principal del Tribunal Supremo de los Estados
Unidos, y la Comisin Kerner, por el gobernador del Estado de Illinois. Por
lo comn, las comisiones presidenciales incluyen a miembros del Congreso y
de la administracin federal, funcionarios prominentes de los gobiernos estatales o locales y ciudadanos privados distinguidos. Cada una de ellas cuenta
con un personal encargado de las tareas de interrogar a los testigos, tomar
declaraciones y compilar los informes provisionales y finales. Al' menos durante el breve tiempo de su existencia, una comisin puede representar una inversin considerable de recursos humanos. En tanto que la crisis que motiv
que se creara la comisin tenga suficiente inters para gran nmero de personas, los informes de dicha comisin sern "importantes", En el caso de la
Comisin Warren, su importancia pareca reposar en la publicidad dada a las
explicaciones alternativas del asesinato del presidente y a la legitimizacin de
la explicacin de que "Oswald era el nico asesino", En el caso de la Comsin Kerner, uno de los resultados importantes fue la creacin, en varios Estados y en diversas localidades, de "pequeas comisiones Kerner", que recibieron como misin el discernir la importancia local del informe principal, llevando a cabo una investigacin y presentando ciertas recomendaciones, Tales
comisiones se encargan parcialmente de la reunin de informes y de las funciones generadoras de proposiciones de otras unidades en la organizacin administrativa. Carecen de permanencia o responsabilidad en la aplicacin de un
programa, pero tienen prestigio e importancia nacional. Estos atributos pueden justificar la creacin de unidades especiales que se encuentren parcialmente fuera de los lmites de las dependencias establecidas.
)
Todas y cada una de las unidades descritas anteriormente existen dentro
-o en los limites- de la organizacin administrativa del gobierno nacional.
(16) Sobre el Sistema de Servicio Selectivo. vase, de James W. Davs, Jr. y Kenneth M. Dolbeare, Little Groups ot Neighbors: The Selective Service System (Chicago:
Markham, 1968). Algunos observadores objetarn la designacin de esta Comisin Asesora
como "hbrido administrativo" y pretendern que tanto ella como otros cuerpos similares
pueden clasificarse, con mayor propiedad, en el medio ambiente del sistema administrativo.
Vanse los ensayos en The Presidential Advisory System (Nueva York: Harper & Row.
1969), de Thomas E. Cronin y Sanford D. Greenberg. Vase tambin las pginaS 195-97.
O~GANIZACIN ADMINISTRATIVA Y UNIDADES DE CONTROL
111
En trminos de sistemas, son componentes del- proceso de conversion en el

sistema administrativo del 'g~bierno nacional. Algunas de ellas tienen slo
una leve participacin como miembros de unidades administrativas: esto es
particularmente cierto en las empresas que reciben ayuda federal, los contratistas del gobierno y los hbridos administrativos. Sin embargo, el eslabn
entre todas ellas es la semejanza de sus tareas con las de los departamentos
del gabinete y las oficinas independientes; desempean trabajos complementarios importantes o, en otros casos, idnticos a los de los departamentos; pero
basndose en acuerdos peculiares de organizacin.
UNIDADES DE CONTROL ADMINISTRATIVO EN EL

GOBIERNO NACIONAL
Veamos ahora, en el medio ambiente del sistema administrativo, a numerosos participantes que tienen bajo su responsabilidad las unidades de control en el proceso de conversin. Las tres ramas constitucionales del gobierno
federal, adems de una institucin adicional que no encaja en ninguna de
ellas. contribuyen a controlar la administracin.
Unidades ejecutivas para el control administrativo.

La Oficina Ejecutiva del presidente incluye los mecanismos de control
de la rama ejecutiva, adems de una unidad administrativa ocasional, como la
EO, cuyos rasgos caractersticos como institucin innovadora y polticamente sensible parecen requerir protecciones especiales. aseguradas mediante su
proximidad al presidente. La Oficina Ejecutiva surgi debido a ciertas recomendaciones del Comit de Direccin Administrativa del Presidente Franklin Roosevelt. De acuerdo con ese comit, el presidente necesitaba recibir
ayuda para administrar el conjunto. cada vez mayor. de departamentos y oficinas independientes. que surgieron durante la Depresin. Sin embargo. para
19..68, la Oficina Ejecutiva misma se haba desarrollado. hasta comprender
nueve unidades. con erogaciones totales de 32 millones de dlares. aproxmadamente (17). Las unidades de la Oficina Ejecutiva que figuran de manera ms destacada como organismos de control administrativo, son: la Oficina de la Casa Blanca. la Oficina de Presupuestos. y el Consejo de Asesores Econmicos. Hay otras unidades que tienen responsabilidades de nformacn, asesoramiento y coordinacin. para una gama muy amplia de actividades. Comprenden el Consejo de Seguridad Nacional, la Agencia Central
de Inteligencia, el Consejo Nacional de Aeronutica y el Espacio, la Oficina
(17) En esta cifra no se incluyen los servicios y los fondos de concesiones erogados
por la Oficina de Oportunidades Econmicas y los fondos secretos de la Agencia Central
de Inteligencia.
112
de Planeacin de Emergencia, la Oficina de Ciencias y Tecnologa y la

Oficina de Representacin Especial para Negociaciones Comerciales.
Oficina de la Casa Blanca.

Esta oficina incluye a los ayudantes ms ntimos del presidente: los secretarios de prensa y asignaciones para el presidente y su esposa; el mdico
personal del presidente, y otros miembros de su personal de estado mayor. Lo
que es ms importante desde el punto de vista normativo es que la Oficina de
la Casa Blanca incluye a varios individuos clave, cuyos ttulos formales no
revelan sus actividades (por ejemplo, ayudante especial, asesor legislativo,
asesor especial, consejero especial o ayudante administrativo), pero cuyos de ...
beres incluyen la redaccin de leyes y discursos, las negociaciones con los
legisladores, las dependencias administrativas, las empresas de negocios o los
gobiernos extranjeros. Las' responsabilidades de esos ayudantes no se prescriben en ningn documento formal. La Oficina de la Casa Blanca es un mecanismo flexible, que permite que el presidente nombre a individuos de su
confianza, para que desempeen tareas importantes de reunin de informes,
formulacin de normas, o negociaciones. Antes de que se estableciera la Ofi...
cina de la Casa Blanca, los presidentes se vean obligados a pasarse sin al...
gunos de esos servicios o a emplear a ciudadanos privados (con frecuencia
sin compensaciones) como portavoces extraoficiales. Los ciudadanos privados
(o los empleados del gobierno ocupados en otros puestos) asesoran todava
al presidente y desempean para l otros servicios. No obstante, las oportu...
nidades proporcionadas por la Oficina de la Casa Blanca pueden haber hecho
que se reduzca la necesidad de auxiliares que tiene el presidente.
Oficina de Presupuestos.
La Oficina de Presupuestos (BOB) es la unidad ejecutiva que tiene el
conjunto ms amplio de poderes sobre el sistema administrativo. Su poder
principal es financiero, pero goza tambin de poderes sobre el fondo de los
programas departamentales que refuerzan su participacin financiera. Durante
el ciclo del presupuesto anual. la BOB tamiza las solicitudes administrativas,
antes de transmitrselas al Congreso. En efecto, el Congreso slo toma en
consideracin las recomendaciones de la BOB. Las reglas de procedimientos
prohiben que cualquier administrador haga una solicitud financiera al Con..
greso, sin que haya pasado antes por la BOB. No est prohibido que el Con...
greso conceda ms fondos a una unidad que lo que haya solicitado para ella
la BOB, de modo que, a veces, el presupuesto de un administrador resulta
mayor despus de la decisin tomada por el Congreso. En este caso, la OH...
cina de Presupuestos dispone de otra arma: controla la asignacin de fondos
del Tesoro a las dependencias, de modo que est en condiciones de impedir
que una de ellas pueda erogar fondos que excedan el nivel recomendado an . .
113
teriormente por la Oficina. La BOB puede utilizar este mismo control sobre
las asignaciones, a fin de que las erogaciones se mantengan por debajo del
nivel recomendado por ella misnl'.La Oficina .ha utilizado su autoridad cuando
las condiciones econmicas han indicado la conveniencia de reducir los gastos o
cuando un cambio de normas 9 demandas ha hecho que determinados' pro, i
gramas parezcan ser menos urgentes.
Aparte de la cuestin financiera, la Oficina de Presupuestos tiene determinados controles sobre la autoridad estatutaria de cada departamento. Antes
de que cualquier administrador pueda cursar formalmente una solicitud de
nueva legislacin o, incluso, responder formalmente a una encuesta del Congreso sobre la materia, deber hacer pasar sus comunicadones por la Secretara de Referencia Legislativa de la OfidnadePresuplrestos. Esta unidad
hace circular las comunicaciones propuestas a otras' dependencias cuyes programas puedan verse afectados por ellas'. A contnuacn, reune las opiniones
y define las implicaciones de la proposicin en ehYpl'Ograma" del presidente".
Sin una evaluacin favorable de la Oficina de Pre&upuestos, una Oepe'11den..
da del gobierno no puede respaldar formalmente una medida que est siendo
tomada en consderacn en el Congreso. La Oficina' de! Presupuestos no pue...
de impedir que el Congreso conceda a determinados departamentos poderes
que la Oficina no haya aprobado inicialmente. No obstante, sta tiene la opor...
tunidad de actuar nuevamente, despus de la intervencin del Congreso.
Mientras determinada disposicin est a la espera de la decisin presidencial,
la Oficina la hace circular entre las dependencias principales. rene sus opi...
niones y, luego, prepara una recomendacin para el veto o la aprobacin por
parte del presdeate mismo.
Junto con estos poderes formales, la Oficina de Presupuestos se ha ganado la reputacin de ser inviolable para los miembros del Congreso y los
grupos de intereses. Los congresistas respetan los esfuerzos que hace la OH:"
cna, como revisora y transmisora de las peticiones presupuestaras de las
dependencias, dudan en imponer sus propios deseos a la Oficina, para evitar
la creacin de un precedente que otros pudieran seguir. Los grupos de intereses no han logrado ser tomados en consideracin con simpata por laOficina, y las reglas del juego les asignan una categora de "extraos". Una ma,.Inifestacin del aislamiento poltico de la Oficina de Presupuestos es la naturaleza obscura de sus procedimientos de toma de decisiones. La Oficina no ha
pel1mitido que nadie del exterior estudie stos. A pesar de su importancia evi...
dente en el proceso normativo, los especialistas en ciencias polticas han apren...
dido muy poco sobre sus actividades (18).
(18) Si se desean excepciones Importantes, vase, de James W. Davls, [r., y Randall
B. Ripley, "The Bureau of the Budget and Executrve Branch Agencies: Notes on their
Interaction", lournal 01 PoIitic.s. 29 (noviembre de 1967), 749-69, adems de otros textos
citados en ese artculo.
"
114
Consejo de Asesores Econmicos.

El Consejo de Asesores Econmicos (CEA) consta de tres economistas
profesionales. ms un cuerpo de ayudantes superiores. Los tres profesionales
son designados por el presidente. con el consentimiento del Senado. El CEA
tuvo su origen en la Ley del Empleo de 1946. y es uno de los instrumentos
establecidos por sta para dar al gobierno federal la responsabilidad de supervisar -esperando que pueda controlarla- la economa de la nacin (19).
La actividad ms importante del consejo es el Economic Report of the Pt'e~
sident (Informe Econmico del' Presidente). anual que se somete al Congreso a principios de cada mes de enero. En ste y otros informes. el Consejero evala el Estado corriente de desarrollo econmico y la estabilidad. la
balanza de pagos y otras cuestiones internacionales: estima cules sern los
efectos probables sobre la economa de ciertas actividades propuestas: y recomienda medidas de correccin para los casos de crisis econmica. El Consejo
no desempea un papel directo en la aplicacin de las normas: no obstante,
su asesoramiento sobre las implicaciones econmicas de las actividades corrientes (o propuestas) afecta las decisiones del presidente y de la Oficina de
Presupuestos y. en esa forma. influye en las actividades de las dependencias
administrativas.
J Mecanismos del Congreso para el control administrativo.

Los principales mecanismos de control de la rama legislativa son los
comits de la Cmara y el' Senado. adems de una unidad que tiene todas las
caractersticas de una dependencia administrativa. pero que se encuentra dentro de la jurisdiccin de la legislatura: la General Acconting Office (Oficina
de Contabilidad General). Los instrumentos que utilizan los comits para con..
trolar a las unidades administrativas incluyen: disposiciones estatutarias, limi..
tacones presupuestarias. recomendaciones formales en Informes de comits,
y sugerencias extraoficiales. hechas por los miembros de estos ltimos.
Hay tres tipos de comits que desempean funciones de control con respecto a la administracin: los legislativos. los de asignaciones y los especiales.
En la primera categora se encuentran los comits que toman en consideracin
el fondo de la legislacin relativa a un programa; rigen el alcance y los detalles de las actividades departamentales y. normalmente, revisaA las operacones, al mismo tiempo que toman en cuenta las proposiciones para hacer adiciones o enmiendas a las leyes que autorizan dichas operaciones. Ciertos programas son autorizados para un tiempo Imtado, de tal modo que los comits
legislativos deben reexaminar a los administradores de manera regular. Los
(19) Vase, de Walter W. Heller, New Dlmensions 01 Political Bconomg (Nueva
York: Norton, 1967).
115
ttulos de la mayora de los comits legislativos indican cules son sus responsabilidades; v.g. Agricultura, Servicios Armados, Banca y Moneda, Educacin y Trabajo. Sin embargo. los nombres de los comits no siempre especifican las actividades que se encuentran bajo su jurisdiccin. El Comit sobre
Banca y Moneda, por ejemplo, toma en consideracin la legislacin relativa a
la renovacin urbana y de los edificios pblicos (20). El nombre del Comit
de Medios y Arbitrios de la Cmara tiene poca relacin con sus responsabilidades principales: legislacin fiscal y programa de seguridad social (o sea.
seguros de ancianidad, supervivencia, incapacidad y sanidad) (21) .
Los Comits de Asignaciones tienen las oportunidades ms regulares para examinar las actividades administrativas. Una vez al ao. los directores de
las unidades administrativas presentan sus solicitudes para el ao siguiente
y defienden sus peticiones (adems de los resultados logrados en el curso del
ao anterior). ante los subcomits de los Comits de Asignaciones de la Cmara y el Senado. Son los subcomits los que toman las decisiones ms mportantes en cuestiones de asignaciones. Las recomendaciones presupuestarias de los subcomits se transmiten, generalmente sin cambios, a la Cmara
o el Senado en pleno, por medio de sus Comits de Asignaciones matrices. (22).
Los subcomits de los Comits de Asignaciones se dividen de acuerdo
con los departamentos cuyos presupuestos revisan; algunos de ellos se encargan de la revisin de los presupuestos de ms de un departamento. Los Comits de Asignaciones conceden privilegios de antigedad a los miembros de
sus subcomits. de tal modo que los miembros individuales pueden permanecer en su subcomit de un ao a otro y acumular informes sobre los programas de las dependencias. Los ttulos de los subcomits indican cules son
sus responsabilidades:
..$
Departamento de Agricultura y Dependencias Conexas

Departamento de la Defensa
Distrito de Columbia
Operaciones en el Extranjero
Oficinas independientes
Departamento del Interior y Dependencias Conexas
(20) Puede hallarse un enlace entre el nombre del comit y la substancia de la vi
vienda y la renovacin urbana en los ingredientes que se encuentran en gran parte de esta
legislacin sobre disposiciones de financiamiento, el papel de las instituciones de prstamo
y las garantias sobre prstamo que proporciona el gobierno federal.
(21) El enlace entre los Impuestos y la legislacin de seguridad social se encuentra
en las disposiciones para el financiamiento del programa de seguridad social: un Impuesto
especial sobre nminas.
(22) Vase, de Richard P. Fenno, The Power 01 the Purse: Approprisfions Politics
in Congress (Boston: Lttle, Brown, 1966).
116
Departamentos de Sanidad y Trabajo, Educacin y Beneficencia y

Dependencias Conexas
Legislativo
Construcciones Militares
'Obras Pblicas
Departamentos de Estado, Justicia, y Comercio, el Cuerpo Judicial,
y las Dependencias Conexas
Departamento de Tesoro, Oficina de Correos y Oficina Ejecutiva
La estructura de comits del Congreso no es esttica. Vara a medida

que sus miembros perciben nuevos desarrollos que requieren su atencin. A
veces, el Congreso establece comits especiales, con el fin de investigar a
ciertas instituciones o sucesos. Un ejemplo clsico fue el del comit que nvestg el ataque japons a Pearl Harbor. Los voluminosos informes y las
conclusiones del comit se citan como justificaciones de las normas de "pre...
paracn" seguidas por los militares en perodos posteriores: y los informes
tienen un efecto directo sobre las carteras de determinados oficiales indivi...
duales.
La General Accounting Office (GAO) (Oficina de Contabilidad General) es la principal unidad auditora del gobierno federal. Aunque el funconario principal de la GAO (el contralor general) es nombrado por el presidente, su perodo de servicio (15 aos) le garantiza una independencia
considerable de la rama ejecutiva. Los informes de la GA'O se someten a los
funcionarios que presiden la Cmara y el Senado, y la GAO es formalmente
responsable ante esas instituciones.
Debido al papel que desempean las erogaciones en la administracin,
la GAO constituye una posicin crucial para realzar el control de la orqanzacin administrativa por parte de la legislatura. Tiene responsabilidad auditora, tanto sobre el total de gastos del gobierno federal como sobre las erogaciones de fondos federales por las dependencias estatales y locales que
reciben concesiones o prstamos. Se trata de una tarea enorme y la GAO
la ha simplificado, permitiendo que las dependencias operativas hagan auditoras sobre sus propias erogaciones, de acuerdo con procedimientos aprobados. La GAO se reserva el derecho de desaprobar el pago, por parte del Tesoro, de las erogaciones que no se encuentren cubiertas por las disposiciones
de las Leyes de Asignaciones. Adems, la GAO realiza estudios extensos
-ya sea por propia iniciativa o a solicitud del Congreso- de los procedmientos administrativos. Cuando descubre que esas prcticas son ineficientes,
ineficaces o poco econmicas (pero no necesariamente ilegales), presenta un
informe al Congreso y propone reformas.
117
Mecanismos judiciales para el control administrativo.

Los mecanismos de control del cuerpo judicial difieren de los de la rama
legislativa y la ejecutiva. en su pasividad relativa. El cuerpo judicial federal
no busca en el exterior los ejemplos de COmportamiento administrativo que
desea estimular o suprimir. Es~Cl' no quiere decir que los tribunales sean asociados dbiles o que no ejerzan una seleccin sobre su participacin en el control administrativo. Sin embargo. la naturaleza misma del cuerpo judicial Federal hace que espere que cualquier caso sea llevado ante los tribunales por
cualquier parte que se considere perjudicada por una decsn administrativa.
A continuacin. segn las circunstancias. el fallo del tribunal puede constituir una decisin aislada y slo pertinente para un caso. o tratarse de un
juicio que crea precedentes y que rige las acciones administrativas en muchos
casos similares.
Las unidades bsicas en el sistema de tribunales federales son los ochenta y nueve Tribunales Federales de Distrito. Su jurisdiccin cubre la mayora
de los problemas planteados por los administradores. Hay por lo menos un
tribunal de distrito en cada Estado y otro en el Distrito de Columbia. Los
ciudadanos presentan sus casos ante el Tribunal Federal de Distrito si consideran que una accin administrativa federal no va de acuerdo con las leyes.
si sienten que las leyes que respaldan los actos de un administrador son
incompatibles con la Consttucn, o si estn convencidos de que los actos
de un administrador estatal o local no van de acuerdo con las leyes federales
o la Constitucin misma. Hay tambin tribunales especiales. que se ocupan de
ciertos casos limitados y que incluyen: el Tribunal de Reclamaciones. que se
ocupa de las compensaciones por las expropiaciones. de los contratos de construccin y suministro y de los salarios y requisitos para los empleados del
gobierno; el Tribunal Aduanal. que se ocupa de los casos debidos a las Leyes
Arancelarias. de los acuerdos recprocos de comercio y de otras cuestiones
relativas a los bienes importados; el Tribunal de Aduanas y Apelaciones
de Patentes. que revisa ciertas decisiones del' Tribunal Aduanal: y el Tribu..
nad Militar de Apelaciones. que es el de apelacin final para las Cortes
Marciales. La Oficina Fiscal funciona como organismo independiente en la
rama ejecutiva: pero acta casi en la misma forma que cualquier unidad
judicial. Examina y ju~ga las controversias que surgen entre los contrbuy'ntes y el Comisionado de Ingresos Internos. Las decisiones del Tribunal
Fiscal. lo mismo que las de otros tribunales especializados y los Federales de
Distrito. estn sujetas a la revisin por otras unidades superiores del cuerpo
judicial federal. o sea. los Tribunales de Apelaciones y la Suprema Corte.
Comisin de Servicios Pblicos.

La Comisin de Servidos Pblcos comprende a tres comisionados y un
personal de extensn, cuyas funciones consisten en formular las normas de
118
personal para los departamentos administrativos. supervisar la aplicacin de

esas normas por stos y prestar ciertos servicios de personal a los departamentas. En muchos gobiernos estatales y locales (y en los gobiernos naconales de otros pases). las funciones de personal se asignan al jefe del ejecutivo. No obstante, en el gobierno nacional de los Estados Unidos. la Comisin de Servicios Pblicos surgi debido a una reaccin que se produjo en
el Siglo XIX en contra de los excesos de los sistemas de despojos. Los reformadores de esa poca establecieron el principio de que el control sobre las
normas de personal deba aislarse del jefe del ejecutivo. La Comisin no est
afiliada a la rama ejecutiva, la legislativa ni la judicial del gobierno. El presdente designa a los comisionados; pero slo dos de los tres pueden ser membros del mismo partido poltico; adems. sus plazos de servicio. de seis aos
cada uno, se distribuyen de tal forma que el presidente no pueda designar a
ms de dos de los que ocupan los escaos en un momento dado (excepto por
retiro prematuro o por falledmiento de uno de los comisionados). Dejaremos
para el Captulo 5 un anlisis .ms amplio de los procedimientos de personal;
sin embargo, en este punto. es apropiado incluir las actividades principales
de la Comisin de Servicios Pblicos y. en esa forma, mostrar el alcance de
los controles que ejerce sobre las unidades administrativas. Las actividades
principales son:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
Reclutamiento y examen de los candidatos a ocupar cargos en

los departamentos;
Desarrollo de normas que deben utilizar los departamentos
para la seleccin, la clasificacin. la preparacin, los ascensos.
y los despidos de los empleados;
Desarrollo de normas de procedimientos de seguridad para los
empleados, seguros de sanidad y vida, disposiciones relativas
a las vacaciones, y planes de retiro;
El desarrollo de programas de incentivos para los empleados,
que deben utilizar los departamentos;
Supervisin del empleo. por parte de los departamentos,
de las normas y los procedimientos aprobados por la Comisin;
Aplicacin de las disposiciones de las Leyes Hatch, que limit~n
las actividades polticas de los empleados del gobierno;
Resolucin de las apelaciones de individuos o dependencias
que involucren derechos e intereses de empleados federales. debidas a las leyes. las reglas o las disposiciones administradas por la Comisin. y
Exmenes y recomendaciones relativas al empleo eficiente que
haga un departamento de su personal.
119
ORGANIZACIONES ADMINISTRATIVAS DE LOS

GOBIERNOS ESTATALES Y SUS MECANISMOS DE
CONTROL
,
A grandes rasgos, las organizaciones administrativas de los gobiernos

estatales y sus controles ejecutivos y legislativos se parecen a los del gobier~
no naconal. Cada una de ellas tiene numerosos departamentos que admnstran los programas principales del Estado. Las estructuras 'de la mayora se
parecen a una jerarqua que culmina en la oficina del gobernador. Asimis~
{ mo, como en el caso del gobierno federal, hay numerosos compromisos con
los principios jerrquicos. Como sucede con la jerarqua federal, esos compromisos reflejan las races intelectuales de la contabilidad poltica, la separacin de poderes, las verificaciones y los balances, as como la competenca profesional y ciertas preocupaciones particulares, pertinentes para cada
programa. Lo que distingue a las estructuras administrativas de los gobier~
nos estatales de las del federal, es la amplitud de sus compromisos. Los creadores de los gobiernos estatales se han mostrado hpersensbles a la nocin
de contabilidad poltica, al principio de separacin de poderes, y al de verfcacones y balances. Los resultados se muestran en los niveles ms elevados
de los departamentos administrativos y en los gobernadores y legisladores,
cuyos controles sobre las unidades administrativas son ms dbiles que sus
correspondientes en el gobierno federal.
La separacin de poderes, las verificaciones y los balances, y la contabilidad poltica se realzan, en la mayora de los gobiernos estatales, por medio
de limitaciones severas a la autoridad del jefe del ejecutivo para regir su administracin. Esto toma la forma de elecciones directas para los jefes de los
principales departamentos, la seleccin para los de otros departamentos por
medio de juntas o comisiones, sobre las que el gobernador tiene slo un control parcial, la obligacin del gobernador de compartir los controles presupuestarios con individuos que no son directamente responsables ante l, y
restricciones mas severas para su comportamiento que las que pesan sobre el
presidente.
EJa ms de la mitad de los Estados, hay personas elegidas por separado.
que ocupan los cargos siguientes: procurador general, tesorero, secretario de
Estado, auditor y superintendente de educacin (.23). Otras asignaciones importantes las hacen las juntas o comisiones (sobre las que el gobernador po~
(23) Esta seccin sobre unidades administrativas estatales se basa en "The Politics
of the Execunve", de }oseph A. Schlesnqer, y "State Legislative Poltcs", de Thomas R.
Oye, ambos en Politics in the American States (Boston: Lttle, Brown, 1965), de Herbert
Jacob y Kenneth N. Vines comps.r materiales tabulares presentados en The Book 01 the
States. 1964-65 (Chicago: Counctl of State Governments, 1964). del Consejo de Gobiernos
Estatales: y Competuation for Legislators in the Pitty States (Kansas City, Mo.: Citizens
Cooference OD State Legislators. 1966), de John G. Grumm y Calvin W. Clark.
120
see slo un poder limitado de participacin y designacin de miembros). Debido a que los gobernadores tienen poco control directo sobre varios directores de departamentos importantes, existe una gran probabilidad de que se
produzcan tensiones y discordias internas en la formulacin de la poltica estatal. A veces, las tensiones explotan de manera dramtica. Durante un perodo de divisin de partidos entre los republicanos y los demcratas, en las
ramas legislativa y ejecutiva de Wsconsn, el tesorero republicano rehus
satisfacer el salario de un hombre designado por el gobernador demcrata
para una comisin estatal. Debido a que el procurador general republicano se
opuso tambin al gobernador en lo que respecta a dicha designacin, el ..jefe
del ejecutivo" haba obtenido asesoramiento legal en privado, con el fin de
apresurar su caso en la administracin.
Los poderes presupuestarios .de la mayora de los gobernadores son considerablemente inferiores a los del jefe del ejecutivo nacional'; mientras que
el presidente formula l presupuesto de su administracin con la ayuda de
una Oficina de Presupuestos competente y dirigida por un funcionario designado por l mismo, los gobernadores deben compartir la formulacin presupuestaria con personas polticamente independientes. En. Florida y Vrginia Occidental el gobernador es presidente de una junta) de presupuestos.
en la que figuran el secretario de Estado, el contralor, el tesorero, el procurador general, el superintendente de educacin pblica y el comisionado de
agricultura, que son cargos de eleccin por separado. En Misisip,Dakota
del Norte y Carolina del Sur, el gobernador es presidente de una junta de
presupuestos que incluye a directores administrativos electos por separado.
adems del presidente de los comits financieros de la legislatura y miembros
de esta ltima. nombrados por los funcionarios presidentes. El gobernador de
Indiana slo tiene una participacin indirecta en la formulacin del presupuesto; la persona que l nombra ocupa su lugar en una junta con leqsladores designados por los funcionarios presidentes de la Cmara y el Senado.
En otros trece Estados. el gobernador trabaja con un funcionario principal de
presupuestos que se elige por separado o por la legislatura o la Comisin de
Servicios Pblicos.
Aproximadamente en la mitad de los Estados, el gobernador se enfrenta
a restricciones relativas a su permanencia en el cargo. Diecisiete Estados
prohiben que el gobernador se suceda a s mismo, y otros seis le permiten una
sola reeleccin. Esta barrera puede limitar la experiencia obtenida por el gobernador, y restringe su poder para luchar con la legislatura. Cuando resulta
evidente que el plazo de servido del gobernador en su cargo toca a 'su fin,
los legisladores individuales pueden sentirse menos inclinados a aceptar sus
formas de persuasin. Un estudio del. establecimiento de los. presupuestos del
Estado, en Illnos, resumi los poderes financieros. del gobernador con una
analoga muy aguda:
ORGANIZACIN ADMINISTRATIVA y UNIDADES DE CONTROL
121 '
El documento del presupuesto puede compararse con una montaa gigantesca, que se impulsa cada vez ms hacia arriba, debido
a convulsiones geolgicas subperrneas. En la cumbre se encuentra
un hombre solo y ciego, tratando de reducir la altura; quitando
guijarros con una cucharilla para el t. Este hombre es el goberna~
dor (24).
Las instituciones que restringen el control del gobernador sobre la administracin delEstado se refleja en otras limitaciones sobre los controles de
( la legislatura. A las legislaturas estatales les faltan varias de lasceractereticas que permiten al Congreso federal supervisar y reglamentar las dsposcones administrativas. Entre ellas figuran poderosos comits, apoyados en
disposiciones de antigedad y. unidades de Estado mayor que pueden dedicar
su tiempo completo a las tareas de supervisin administrativa.
En las legislaturas de algunos Estados, los comits se debilitan, debido
a procedimientos que permiten que miembros relativamente nuevos y carentes de experiencia ocupen la presidencia. La falta de sistemas de antigedad
significa que las designaciones de miembros de comits y las presidencias
constituyen una buena presa alcemeazo de cada sesin. Un estudio realizado
en 1950 permiti descubtirquee176 por ciento de los presidentes de comits
en el senado de -Alabama, el 50 por ciento en los senados de Maryland y
Kentucky, y el 43 por ciento en Georgia, tenan solamente un plazo previo
de servicio, tom experencia. En las Cmaras bajas de las legislaturas estatales, haba una tendencia todava menor a que los presidentes fueran miembros antiguos. El 50 por ciento de los presidentes en Vermont, el +4 por
ciento en New Hampshre, el 100 por ciento en Alabama, el 83 por ciento en
Kentucky y el 43 por ciento en Montana. Tenes y Nevada, no haban servido ms que un plazo previo en la Cmara baja (25). Sin disposiciones relativas a la antigedad, es improbable que las legislaturas estatales consigan
que sus miembros lleguen a tener experiencia. Cuando los comits no proporcionan continuidad en los cargos, y oportunidades para que sus miembros
aprendan las tareas que deben desempear, tienen grandes probabilidades de
llegar ~ ser muy dependientes de las recomendaciones de los organismos
administrativos.
La falta de disposiciones viables de antigedad en las legislaturas estatales, refleja la naturaleza poco atractiva de dichas legislaturas y la gran
movilidad de sus miembros, as como la ausencia de esfuerzos para constituir instituciones legislativas poderosas. El prestigio. los salarios y los requ(24) Thomas J. Anton. The Politics 01 State Expenditure in lllinois (Urbana: Llnversity of Illnos Press, 1966). p. 146.
(2S) G. Theodore Mltau. State and Local Government: Polltia and Processes (Nueva
York: Scrlbner. 1960). p. 29.
122
sitos para los legisladores estatales son considerablemente inferiores a los

correspondientes a los congresistas federales y, por ende, no es raro que haya
un ndice de movilidad en los cargos de un 40 por ciento (en su mayora voluntaria). La mitad de los Estados pagan a sus legisladores menos de 4,000
dlares al ao, y nueve de ellos, menos de 2,000. Las asignaciones para gastos y para personal de secretaria y profesional de los legisladores son tambin inapropiadas. A veces incluso carecen de oficina y de secretaria propia.
Pocos Estados proporcionan a sus legisladores algo que pueda equipararse a
la experiencia que se encuentra a disposicin de los congresistas de los Estados Unidos, en forma de personal superior de comits o mediante la General Accounting Office.
Las legislaturas estatales se encuentran limitadas, todava ms, por la
cantidad de tiempo que se les permite reunirse, y por la naturaleza de las decisiones que tienen derecho a tomar. Slo nueve de las cincuenta legislaturas
estatales pueden permanecer en sesin durante cuatro meses cada ao, sin recurrir a los procedimientos necesarios de convocacin de una sesin extraordinaria. Por el contrario, el Congreso no se enfrenta a ninguna limitacin relativa a la duracin de sus sesiones, aparte de la resistencia de sus propios
miembros. Con excepcin de los aos de elecciones, las sesiones recientes del
Congreso han durado casi todo el ao. Al ocuparse de las normas presupuestarias muchas legislaturas estatales se enfrentan a requisitos difciles. que
no se le presentan al Congreso. Mientras que este ltimo puede tomar acuerdos sobre erogaciones, por separado y sin preocuparse de los ingresos (cubriendo el dficit gracias al poder de emprstito del gobierno federal), las
constituciones de varios Estados requieren que los gastos no sobrepasen a los
ingresos previstos. En algunos Estados, prevalecen tambin restricciones adicionales. Las legislaturas de Maryland y Virginia Occidental pueden reducir
los fondos que recomienda el gobernador para cualquier dependencia: pero
slo pueden incrementar los recomendados para la legislatura o (en Virginia Occidental) el cuerpo judicial. En Nebraska, una mayora simple puede
ser suficiente para reducir las cantidades recomendadas por el gobernador:
pero es necesario un voto de las tres quintas partes para poder aumentarlas.
En Rhode Island, todos los aumentos votados por encima de las recomendaciones del gobernador deben cubrirse por medio de estimaciones de ingresos o excedentes existentes, o bien, mediante el financiamiento adicional. promulgado al mismo tiempo que el presupuesto.
El gran nmero de sistemas administrativos en los gobiernos estatales
permite el uso de anlisis comparativos, para determinar qu efectos ejercen
entre s los diferentes componentes del sistema administrativo. La literatura
a este respecto es todava limitada, y los descubrimientos disponibles se re..
fieren a slo unos cuantos de los sistemas administrativos..N'o obstante, hay
ciertos resultados con respecto a los mecanismos de control q~e puede ejercer
123
el gobernador sobre las dependencias administrativas y sobre el poder que

stas le conceden en 10 que se refiere a las normas del gobierno.
En un estudio del presupuesto .estatal se descubri "que el control del gobernador sobre la designacin de los directores de dependencias, sus propias
posibilidades de continuacin en el cargo, y su poder de veto, tenan cierto
efecto sobre su propia influencia sobre las designaciones. Cuando el gober..
nador tiene poderes importantes de designacin, sus propias recomendaciones
presupuestarias reciben mayor apoyo de la legislatura que en los lugares en
los que muchas dependencias estn dirigidas por ejecutivos elegidos por se..
(parado. La autoridad de designacin del gobernador parece darle cierto gra..
do de control sobre las demandas de las dependencias y sobre sus tcticas
en la legislatura. Cuando una dependencia est dirigida por un individuo
partidario del gobernador, carecer de una base separada de poder poltico,
y parece que ser menos capaz de obtener fondos por encima de los previstos
en el presupuesto del gobernador. La posibilidad de que el gobernador pro..
longe su mandato, fortalece su posicin frente a las dependencias administra..
tivas y la legislatura. Cuando no haya obstculos en la constitucin o en
las leyes estatales, que le impidan sucederse a s mismo en el cargo, ofrece la
posibilidad de permanecer en l durante bastante tiempo, cama dispensador
de patrocinios y formulador de normas. En esas condiciones, es ms probable que su presupuesto sea aprobado en la legislatura, sin reducciones ni ad..
ciones importantes. El poder de veto del gobernador parece ayudarle a tratar
directamente las peticiones hechas por las dependencias. Cuando ese poder es
fuerte (o sea, cuando puede vetar ciertos renglones individuales en un pre..
Supuesto y cuando sea precisa una gran mayora de la legislatura para que
pueda oponerse a sus decisiones), el gobernador es ms capaz de controlar
las peticiones de ampliacin presupuestaria de las dependencias (26). La sim..
ple existencia de poderes fuertes de veto puede servir de advertencia a las
dependencias agresivas, de que la resistencia a los deseos del gobernador
puede no evitarles verse sometidas a un control eventual.
ORGANIZACIONES ADMINISTRATIVAS DE LOS

GoBIERNOS LOCALES Y SUS MECANISMOS DE CONTROL
Los gobiernos locales presentan en sus sistemas administrativos una di..
versidad todava mayor que los gobiernos estatales. En parte, esto refleja el
gran nmero de gobiernos locales, la diversidad de sus caractersticas eco..
nmicas y sociales y la variedad de sus responsabilidades legales. En 1966,
haba, aproximadamente, 81,000 gobiernos locales en los Estados Unidos, y
casi 3,200 municipalidades con poblaciones que sobrepasaban los 5,000 hab..
(26)
Ira Sharkansky, "Agency Requests, Gubernatorial Support, and Budget Success
in State Legislatures", American Political Science Review. 62 (diciembre de 1968), 1220~31.
124
CONVERSiN DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO
tantes (27). La diversidad de las estructuras de los sistemas administrativos

locales refleja tambin la influencia de las diversas races intelectuales de la es-tructura administrativa, que describimos previamente. El portavoz de cada una
de esas races expresa sus deseos con respecto a las organizaciones adminis...
tratvas locales. Los conflictos en cuanto a las polticas locales, as como las
nociones relativas a la organizacin apropiada, dan forma a las estructuras
administrativas. Asimismo, se aplican los requisitos de las leyes y las constitu...
ciones estatales. que hacen que determinadas opciones se encuentren a
disposicin de los gobiernos locales dentro del Estado, y eliminen otras, impi...
diendo que sean siquiera tomadas en consideracin. En el Captulo 9 [pqnas 284...289), analizamos diversas variedades de unidades administrativas que
proporcionan servicios dentro de las zonas metropolitanas. Aqu nos limita...
remos a prestar atencin a varias .categoras importantes de formas ejecutivas
y legislativas. dentro de los gobiernos municipales. Son interesantes para no...
sotros, por los tipos de controles que ejercen sobre los administradores locales.
La forma de gobierno municipal que tiene mayor semejanza con los go...
biernos federal y estatales induye a un simple ejecutivo electo, y a una legis...
latura tambin elegida. Entre esas ciudades. en las que hay un alcalde y un
concejo, exste una gran variedad de poderes asignados al ejecutivo y a la
legislatura. Sin embargo, el cuerpo ejecutivo y el legislativo comparten, en
general, el control sobre la administracin local. Normalmente. los directores
de los departamentos son nombrados por el alcalde o por las comisiones de...
signadas por el presidente municipal. Este ltimo reune, por lo general, las
peticiones presupuestarias de los departamentos y presenta al concejo sus
propias recomendaciones.
Hay dos formas de gobierno local, que son las ms interesantes debido
a sus desviaciones de los modelos establecidos por el gobierno nacional y los
estatales. Se trata del gobierno de concejo...administrador, con un ejecutivo
profesional designado. y de la comisin para el goberno. en la que un pe...
queo grupo de funcionarios electos desempea funciones tanto ejecutivas
como legislativas. Ninguno de esos modelos se utiliza tanto como el de l'a
forma alcalde...concejo. Sin embargo, las formas de comisin y de administra...
dor representan en junto cerca del 48 por ciento de las ciudades de ms de
5.000 habitantes (28). De las dos formas, la de concejo...administrador es la
(27) Los gobiernos "municipales" proporcionan servidos gubernamentales generales a
una ciudad, una poblacin o una aldea: se distinguen de los gobiernos locales de "distrito
especial", que slo proporcionan una gama limitada de ser\licios, definidos generalmente
por su denominacin (v. g.: distritos escolares o de alcantarillados). Los condados son el
otro tipo importante de gobierno local.
(28) International City Managers Association, Municipal Yearbook, 1966 (Chicago.
Internatonal City Managers Association 1966). p. 90.
125
ms popular. Puede hallarse en cerca de140 por ciento de las ciudades de ms

de 5.000 habitantes. y con mayor ,f,ecuencia en las de 25.000 a 250.000:
en ms de la mitad de las ciudades de esta ltima categora se han designado
administradores de la ciudad. No obstante en la categora de las grandes
ciudades (de ms de 500,000 habitantes). menos del 20 por ciento de ellas
tienen administradores. La complejidad de los problemas sociales y econmicos y la intensidad de las demandas polticas. en las ciudades muy grandes
y heterogneas. pueden requerir que un gobierno permita que las demandas
politizadas se filtren por el ejecutivo o la legislatura. Sin embargo. los estudios hechos en ciudades- clasificadas en la gama media de poblacin. han
permitido descubrir ciertas pequeas diferencias en las composiciones sociales y econmicas de las ciudades con o sin administrador (29).
En la mayor parte de las que tienen administrador. el ejecutivo designado
es responsable de la seleccin de los directores de departamentos, la preparacin del presupuesto para someterlo al concejo y la direccin general de
la administracin. Uno de los atractivos del gobierno por mediacin de un
administrador. es la oportunidad que tiene una ciudad de contratar a un ejecutivo con preparacin profesional, que est familiarizado con los problemas
tcnicos de los servicios municipales. En determinado momento, se consideraba al administrador como neutral en cuestiones de poltica; se limitaba a
"administrar" las normas del concejo. No obstante. en los ltimos aos, se reconoce que los actos de preparacin del presupuesto y de seleccin del personal
estn involucrados ntimamente en cuestiones de poltica. En la actualidad
se acepta. en general, que el administrador se comprometa en poltica, tanto
cuando presenta sus recomendaciones al concejo como cuando ejerce la discrecin que ste ltimo le concede. Los administradores hbiles deben tratar
con competencia con los polticos del concejo de la ciudad y con los grupos
de ciudadanos que piden con urgencia cambios de normas en la misma.
Mediante ciertas investigaciones. se han descubierto tendencias a que las
ciudades gobernadas por un administrador tengan diferencias con las gobernadas por un alcalde. en cuanto a los tipos de normas que se promulgan. Los
grandes g1'l:tpos de poblacin parecen ejercer menos influencia sobre las decisiones normativas cuando la ciudad est regida por un administrador. Este
tipo de estructura es neutro, a propsito. ante las demandas especiales de
los partidos polticos o de los diferentes grupos de la poblacin. Por el contrario, el gobierno basado en la eleccin directa del jefe del ejecutivo se caracteriza por conceder poder a los grupos que puedan brindarle apoyo en las
elecciones.
Tambin es ms bajo el "esfuerzo de gastos" (las erogaciones. como
porcentaje de los ingresos personales) en las comunidades regidas por un
(29) Robert L. Lneberry y Bdmund P. Fowler, "Reformism and Public Polides in
American Ctes", American Political Science Review. 61 (septiembre de 1967), 701-16.
126
CONVERSIN DEL SISTEMA ADMINISTRAlrIVO
administrador de la ciudad que en las gobernadas por un alcalde electo (30).

Esto se ha interpretado, en el sentido de que las estructuras regidas por un
administrador son las comunidades conservadoras y ordenadas, y que esas
estructuras estn en contra de las erogaciones y los mpuestos elevados: sin
embargo, un estudio hecho de las erogaciones de las juntas escolares, permiti decsubrir que los gastos ms elevados corresponden a las comunidades
gobernadas por administradores municipales (31). Resulta tentador el observar cierta relacin entre los gobiernos de administradores de ciudades y el
hincapi normativo en la educacin. No obstante, las diferencias de las tcnicas de investigacin limitan las posibilidades de comparacin directa entre
los distintos estudios.
El gobierno de comisin de una ciudad consta de tres a siete comisionados, cada uno de los cuales es elegido por votacin popular. Uno de ellos
recibe el ttulo de alcalde; pero es raro que sus deberes sean algo ms que
simplemente honorarios. La comisin completa participa en las sesiones de la
legislatura local, y los miembros individuales son. asimismo, directores de lbs
principales departamentos. Esta forma de gobierno no est muy difundida y
parece tener cada vez menos popularidad. Menos del 8 por ciento de las ciudades de ms de 5.000 habitantes y slo una de las 27 ciudades de mis de
500.000 tienen comisiones de gobierno.
CRECIMIENTO DE LAS UNIDADES ADMINISTRATIVAS

EN EL SIGLO XX
Hemos visto que las estructuras administrativas no son uniformes ni es..
tticas. Reflejan las influencias de cuatro races intelectuales diferentes, as
como tambin las de las peticiones de "consideraciones especiales" que se
hacen con relacin a determinados programas. Ahora, veamos los cambios
bruscos en la naturaleza general de las actividades administrativas. tal y como
se reflejan en los cambios que tienen lugar en sus recursos econmicos. Las
dependencias han aumentado en magnitud y se han creado otras nuevas, en
respuesta a los aumentos de poblacin, a las nuevas demandas de servicios
pblicos y a ciertos fenmenos que han generado una dependencia muy difundida de los servicios del gobierno.
Antes de que podamos evaluar el crecimiento de las unidades adminis..
trativas, debemos ponernos de acuerdo con respecto a ciertas reglas de med..
cin. Varios sucesos han influido en el significado de los recursos utilizados
por las dependencias y, por ende. hacen que resulten confusas las inferencias
que podemos hacer. Aqu, medimos los recursos de las unidades administrati..
(30)
Lineberry y Fowler, Idem.
(31) Thomas R. Oye, "Governmental Structure, Urban Environment, and EducatlonaI PoIicy", Midwest JournaI of PoliticaI Scence, 11 (agosto de 1967), 353-80.
vas con relacin a los gastos del gobierno (32). No podemos pasar por alto
hechos evidentes de que las erogaciones en dlares brutos se incrementan,
en parte, debido a que sirven .para proveer actividades fijas a una poblacin
cada vez mayor y, en parte, porque la inflacin hace que disminuya el poder
adquisitivo de cada dlar erogado. Al hacer correcciones en los gastos, tomando en consideracin los aumentos de poblacin y la .inflacin, evitamos
una gran exageracin al evaluar el crecmento de las burocracias guberna~
mentales. Entre 1932 y 1962, las cifras no corregidas de gastos totales de
los gobiernos federal. estatales y locales, se incrementaron en un 1,240 por
ciento, pasando de 12.400 millones a 176,200 millones de dlares. Sin embargo, durante ese mismo perodo, los gastos en dlares constantes (al nivel de
1954) pet cpit, aumentaron slo en un 190 por ciento: de 252.73 a 731.90
TABlA 4-1
Gastos correspondientes a todos los nIYelell de goblemos de los Estados Unldos,
1JO!.1.962
Funcl6n comoo
TofaI
1962
1955
1953
1950
1944
1940
1936
1932
1927
1922
1913
.c1902
Erogaclonell per
cAplta, en dlares constantes
Como
porcentaje
delPNB
$ 731.90
31.7%
25.6
30.1
24.7
52.0
20.3
20.3
21.3
11.7
12.6
8.0
6.9
648.30
701.i9
536.00
1,253.02
341.94
297.09
252.73
Gastos internos per cApl

fa de funci6n
com1in,en d6lares constantes
$329.28
256.48
235.21
250.55
211.47
239.91
233.52
177.18
Como porcen.
taje del PNB
(Producto Naclonal Bruto)
14.3%
11.0
10.1
11.6
8.8
14.2
15.9
14.9
8.2
8.1
5.7
4.6
FUENTE: Oficina del Censo de los Estados Unidos, EstacUstlcas HIstricas

sobre Finanzas y Empleos Gubernamentales, Censo de 108 Gobiernos de los Estados Unidos, 1982 <Washington, D. C.; Oficina de Impresin del Gobierno de los
Estados Unidos, 1964), Vol. VI, No. 4.
(32) Una proporcin relativamente pequefa de las erogaciones del gobierno sirve
para el sosteilimiento de las ramas legislativa. ejecutiva y judicial del mismo. El presupuesto
Federal para 1969 indicaba 433 millones de dlares de gastos de las ramas legislativa y
judicial y la' Oficina Ejecutiva del Presidente. El grueso del resto de las erogaciones
-183.000 millones de dlares-o correspondieron a las unidades administrativas.
128
dlares (33). Tambin podemos distorsionar el crecimiento aparente, al nivel federal, si no tomamos en consideracin el aumento tremendo en la naturaleza de las responsabilidades peculiares del gobierno nacional. Si nuestro
objetivo consiste en comprender los factores que afectan los recursos concedidos a las dependencias administrativas federales, estatales, o locales, para
los servicios que proporcionan en comn, debemos excluir las erogaciones
federales para la defensa, los asuntos internacionales. la exploracin espacial,
el servicio de correos y 105 intereses sobre la deuda nacional. Durante el perodo de 1940~1962, los gastos por esas cinco funciones aumentaron del 39 al
73 por ciento del presupuesto federal.
Las cifras que se muestran en las Tablas 4~1, 4~2 4~3, permiten varios
tipos de anlisis. Para poder identificar los cambios en la proporcin de recursos asignados a las unidades administrativas del nivel federal, estatal y
local de gobierno, podemos utilizar el porcentaje de gastos para funciones
comunes del gobierno federal, los estatales y tos locales. Para identificar. los
cambios en la distribucin de recursos a cada uno de los principales servicios internos, podemos usar los porcentajes erogados para educacin, carreteras, bienestar pblico, sanidad y hospitales, recursos naturales (agricultura, parques,
conservacin y recreaciones), seguridad pblica y gobierno general (el sostenimiento de la legislatura, el. ejecutivo y el cuerpo judicial, adems del Inanciamiento de la administracin) .. Para identificar los cambos en el total de
recursos puestos a disposicin de las unidades administrativas, podemos utlzar los gastos per cpta, en dlares constantes (1954).
En los registros de los recursos administrativos resultan evidentes varios
patrones. En primer lugar, los niveles totales de erogaciones han aumentado
en el curso del perodo de 1902 a 1962; sin embargo, el incremento es mucho
menor, si excluimos las actividades del gobierno federal que tienen relacin
con actividades internacionales y militares. En segundo lugar, los sucesos
desencadenados por la depresin, la guerra y las transformaciones de posguerra, parecen haber provocado esfuerzos extraordinarios y breves o' retrasos
considerables en ciertos tipos de actividades. En tercer lugar, cada uno de
esos sucesos distintos tiene un efecto diferente sobre los sistemas admnstrativos del gobierno federal, los estatales y tos locales.
Las erogaciones totales muestran sus mayores Incrementos \durante la
Depresin, la Segunda Guerra Mundial y la guerra de Cqrea (34). No obs(33) Esta seccin se basa en The Politics 01 Taxing end Spending (lndianapolis:
Bobbs-Merrll, 1969), Capitulo V, de Ira Sharkansky.
(34) Los aos utilizados para marcar el comienzo. y el fin de la Depresin, la Segunda
Guerra Mundial y la Guerra de. Corea, dependen.. hasta cierto punto, de los datos disponi...
bies. Se considera que los aos de la Depresin van de 1932 a 1940: el periodo de la Se..
gunda Guerra. Mundial (incluyendo la movilizacin de preguerra) es de 1940 a 1944: y la
Guerra de Corea va de 1950 a 1953.
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o>
O-
TABlA foS
Erogaciones de funciones comunes de todos los gobiem 08, por porcentajes asignados a cada campo principal,
J..902.1982
>
o
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Z
r;
o-i
l.962
1958
1900
19t4
1MO
1932
1922
191.S
1902
::o
>
o-i
<:
Educacin
28.8%
27.4%
29.3%
carreteras
Bienestar pblico
13.3
6.5
13.7
8.0
11.8
9.0
Sanidad Y hospitales
10.1
11.4
Recursos naturales
16.4
Seguridad pblica
Gobierno general
15.1%
>
19.7%
26.6%
28.5~
25.3~-'
23.1%
6.5
6.2
15.2
20.2
21.6
18.2
15.7
9.2
5.1
2.1
2.5
3.7
10.3
5.8
6.3
9.2
10.5
9.1
10.2
13.8
16.1
15.4
19.5
5.4
3.7
4.4
22.5
o!'!l
4.2
4.6
3.8
4.0
4.3
6.4
4.5
7.3
8.1
2.8
5.1
4.'1
5.9
5.1
6.9
7.3
11.1
15.7
o<
~
tIl
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r-
FUENTE: Oficina de Censos de los Estados Unidos, Estad1stlcas HIstricas lJOIJre FInanzas y Empleos del
Gobierno, censo de los Gobiemos de los Estados Unidos, 1982 <Washington, D. C.: Oficina de Impresin del Gobiemo de los Estados Unidos, 1964), Vol. VI, No. 4.
t -,)
\O
130
tante, las erogaciones en programas internos permanecieron estables o arrojaron cierta disminucin real durante los aos de la guerra y aumentaron en la
posguerra. Los mayores aumentos en los gastos, en el curso de la Depresin,
se produjeron en el perodo de 1934 a 1936. Los datos que figuran en la Tabla
4~2 indican que gran parte de esos aumentos se debieron al incremento de los
gastos en los recursos naturales y el bienestar pblico. En el curso de esos
aos, se iniciaron o ampliaron programas de ayuda federal para la dstribucin de excedentes de artculos de consumo, restauracin de la vida silvestre,
conservacin de suelos, apoyo para el desarrollo de pastizales, paridad de
precios, asistencia a la ancianidad, apoyo a las familias con nios dependientes, ayuda a los ciegos, y beneficencia infantil.
Durante los aos de- guerra, se produjo una disminucin en los recursos
utilizados para actividades internas, sobre todo en los gobiernos estatales y
locales. La disminucin se debi a escaseces provocadas por la movilizacin
militar. El potencial humano, los capitales y los materiales 'Se hicieron ms
escasos para fines civiles, cerrndose muchas de las oportunidades que tenan las dependencias gubernamentales para proseguir sus actividades en
los mismos niveles previos. El campo interno que mostr incrementos considerables en los recursos, durante las dos guerras, fue el del gobierno gene~
ral: su participacin en los gastos totales aument del 5.1 al 5.9 por ciento,
durante 1940~1944, y del 4.7 al 5.1 por ciento; de 1950 a 1953. Esto es nd,
catvo de expansiones en las actividades econmicas de regulacin que acompaaron a la movilizacin. Las fuertes disminuciones de tiempo de guerra
de los porcentajes erogados para la beneficencia pblica y la educacin, reflejan. en parte, la reduccin en las demandas de esos servicios. Las reducciones
en los pagos de beneficencia se produjeron al aumentar los niveles de empleos
y salarios. Las reducciones en la educacin reflejaron la disminucin del personal docente y los ingresos en las instituciones de enseanza, as como tambin, quiz, el sentimiento de que las inversiones en la educacin deberan
esperar hasta el fin de las hostilidades.
Despus de las guerras, la disponibilidad de potencial humano, equipos
de capital y materiales, adems del rezago en las reparaciones y las nuevas
instalaciones necesarias, provocaron aumentos en los gastosl y el nivel de
empleos del gobierno. Los Estados y las localidades incrementaron sus tarifas
de imposicin, para poder satisfacer sus necesidades, y el gobierno federal
respondi, aumentando su ayuda financiera. Los impuestos estatales y locales aumentaron del 5.6 al 9,4 por ciento de los ingresos personales, durante
1946~62, y las concesiones federales aumentaron del 5.7 al 12.8 por ciento
de los ingresos estatales y locales. Durante los aos posteriores a la guerra
se iniciaron nuevos programas federales importantes incluyendo ayudas para
distritos escolares de afectacin federal, educacin de la defensa nacional, y
carreteras interestatales. La educacin y las carreteras obtuvieron los mayo-
1,.
o
~
TABLA
ez
43
>
("l
Gastos de funciones comunes de todos los gobiernos, por porcentajes erogados por el Gobierno Federal, los
6.
z
Estados y las localldades, 1902-1962
o>
~
1962
1953
1950
1944
1940
1932
1922
1913
1902
>
Federal
33.8%
32.1%
38.0%
58.0%
41.8%
13.6%
15.2%
10.9%
Estatal
39.4
39.8
37.3
24.3
30.6
31.7
22.3
16.9
16.7
Local
50.2
50.5
44.9
33.4
45.4
66.5
69.6
76.8
78.7
9.9%
-<
s::
Z
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o
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o
en
FUENTE:
Oficina de Censos de los Estados Unidos, EstadlstJcas Hlstrtcas sobre FInanzas Y Empleos del
Gobierno, Censo de los Gobiernos de los Estados Unidos, 1982 <Washington, D. C.: Oficina de Impresin del
Go'
bierno de los Estados Unidos, 1964), Vol. VI, No. 4.

"'Los porcentajes dan un resultado de ms de lOO, debido a que las erogaciones intergubemamentales se
!""
cuentan dos veces: una para el nivel de concesin y la otra para el de la erogacin final.
!..,)
132
res beneficios durante los aos inmediatamente posteriores a la Segunda

Guerra Mundial; am'bos campos duplicaron casi su participacin en las ero-gaciones totales, en el perodo de 1944 a 1950. En los aos de la dcada de
1960, los nios nacidos en las dcadas de 1940 y 1950 ejercan presiones en
una gama muy amplia de servicios del gobierno. Tanto ellos como, en la
actualidad. sus descendientes, han requerido actividades muy amplias en los
campos de la educacin primaria, secundaria y superior, los hospitales. las
instituciones correccionales, las instalaciones recreativas y las carreteras.
La Depresin, las guerras y las transformaciones de las posguerras tuvieron diferentes efectos sobre los sistemas administrativos del gobierno federal.
los estatales y los locales. En la Tabla 4-3 se muestra la distribucin de
recursos (erogaciones en funciones internas comunes) entre lbs tres niveles
de gobierno, en aos escoqidos del perodo de 1902 a 1962. Los recursos del
gobierno federal se incrementaron en forma ms notable durante la Depresin y
la Segunda Guerra Mundial. De 1932 a 1944, las erogaciones federales pasaron del 14 al 58 por ciento del total de gastos. Este cambio refleja un buen
nmero de factores. incluyendo el aislamiento relativo del gobierno federal
de la catstrofe econmica, su capacidad para obtener recursos restringidos
durante los perodos de escasez debida a la guerra, y su responsabilidad durante las pocas de guerra de muchos programas internos que tenan un efecto
directo sobre el esfuerzo de guerra. Durante la Depresin, el gobierno federal
no sufri -como los estatales y locales- por la disminucin brusca de la
base de imposicin sobre bienes races. Adems, tena poderes flexibles de
obtencin de prstamos. negados a los funcionarios de la mayora de los gobiernos estatales y locales, por las constituciones de sus propios Estados. En
comparacin con los estatales y locales, los funcionarios federales deban
estar mejor preparados. filosficamente, para luchar contra la Depresin con
nuevos programas y un aumento en las erogaciones. Durante la Segunda
Guerra Mundial, el gobierno federal invirti en numerosos programas internos que contribuyeron al esfuerzo blico. Uno de ellos fue el mejoramiento de
puertos y canales. Entre 1940 y 1944, las erogaciones federales en esas instalaciones se incrementaron de 321 millones a 4,500 millones de dlares anuales. Desde la Segunda Guerra Mundial. se ha producido un resurgir de las
actividades estatales y locales en el sector interno. Entre 1944 y 1962, la
parte correspondiente al gobierno federal en los gastos de funciones comunes.
disminuy del 58 al 34 por ciento, al' mismo tiempo que aumentaban las participaciones de los gobiernos estatales y locales.
Durante la Depresin y la Segunda Guerra Mundial, los gobiernos esra tales demostraron una mayor estabilidad que los locales, para mantener su
participacin en el total de recursos internos. Esta estabilidad refleja la posicin financiera ms firme de los gobiernos estatales. Al iniciarse la Depresin, tanto stos como los locales dependan de los impuestos sobre la pro-
ORGANIZACI6N ADMtNISTRATIVA y UNIDAOES DE CONTROL
133
piedad. Cuando disminuy considerablemente el valor de sta y se redujo

su uso como productor generoso de ingresos gubernamentales, muchos go.biernos estatales adoptaron otras formas de imposicin. Comenzando por
Misisip, 23 Estados adoptaron el impuesto sobre las ventas al menudeo, en
el transcurso de la dcada de 1930. Sin embargo, los gobiernos locales se
encontraron limitados por sus constituciones estatales a la base de la imposicin sobre la propiedad raz, cuyo valor era cada vez menor. Asimismo, los
gobiernos estatales tenan a su disposicin una jurisdiccin fiscal ms amplia
que las localidades, y podan redistribuir los recursos de las zonas "pudientes" a las "no pudientes". Adems, los gobiernos estatales se aprovecharon
ms que las localidades de los nuevos programas federales de la dcada de
1930. Durante el perodo de 193,2 a 1940, las ayudas federales recibidas por
los Estados se incrementaron de 267 a 725 millones de dlares, mientras que
las de las ciudades slo aumentaron de 1O a 275 millones de dlares.
En la actualidad, no es posible determinar el efecto total de la guerra
de Vietnam sobre los recursos asignados a diversas unidades federales, estatales y locales; no obstante, parece que este fenmeno se unir a los de la
Depresin, la Segunda Guerra Mundial y la guerra de Corea, en cuanto a
la alteracin de las distribuciones de recursos entre las dependencias administrativas.
RESUMEN
Las unidades que se encuentran en el proceso de conversion no se ajustan a ningn patrn simple. El modelo bsico es el de la jerarqua; pero sta
tiene tantas calificaciones que difcilmente puede considerarse como caracterstica comn. Hay otras tres races intelectuales para la organizacin de unidades administrativas, que surgen de conflictos con el modelo jerrquico y
entre ellas mismas: la preocupacin por la contabilidad o la responsabilidad
poltica; la separacin de poderes. verificaciones y balances; y la preocupacin por la competencia profesional. Su influencia se muestra en los numerosos
mecanismos que proporcionan a los legisladores y a los ciudadanos un acceso a las decisiones administrativas; en las estructuras que impiden el control
"poltico" de la seleccin de personal; y en los lmites ambiguos entre las
responsabilidades de control del ejecutivo, la legislatura y el poder judicial. La
jerarqua fracasa por razones de ineptitud administrativa, as como tambin,
debido a las nociones de propiedad de organizacin. Las jerarquas no son
sensibles a los complejos valores y motivaciones de los miembros de las organizaciones, a la probabilidad de que surjan conflictos en las organizaciones,
sobre cuestiones normativas. o a la incapacidad del jefe del ejecutivo para
reunir informes adecuados sobre las metas y los recursos que sean pertinentes
para las decisiones normativas.
134
CONVERSIN DeL stSTt!MA AOMtNISTRATIVO
Las principales unidades de los sistemas administrativos y de sus contralores ejecutivos, legislativos y judiciales, ilustran las diversas teoras y los
muchos estmulos particulares que impulsan a quienes planean las unidades
administrativas. El gobierno nacional incluye numerosos tipos de unidades en
los lmites del proceso de conversin del sistema administrativo, como empresas del gobierno, empresas que reciben ayuda federal. contratistas del g~
berno e hbridos como la Oficina de Oportunidades Econmicas, el Sistema
de Servicio Selectivo y las Comisiones Presidenciales. La Oficina de Oportunidades Econmicas representa una unidad dentro de la "unidad de Estado mayor" del ejecutivo (la Oficina Ejecutiva del presidente), que funciona
como miembro "de lnea" de la administracin, para prestar servicios. El Sstema de Servicio Selectivo indica lo profundamente que es posible m:ezclar
a una dependencia del gobierno federal con componentes poderosos de los
gobiernos estatales y locales; y las comisiones presidenciales muestran hasta
qu punto puede reunir un jefe del ejecutivo a diversas instituciones guberna~
namentales y privadas, para que se encarguen de una tarea particular, que
tenga un importancia profunda -pero quiz transitoria- para la nacin.
Los mecanismos de control administrativo del gobierno nacional presentan tambin una gran diversidad. Los principales en la rama ejecutiva son
la Oficina de la Casa Blanca, la Oficina de Presupuestos y el Consejo de
Asesores Econmicos. La rama legislativa tiene los comits de investigacin
legislativa, de asignaciones especiales, adems de la General Accounting
Office (Oficina de Contabilidad General). En la rama judicial se encuentra
el sistema de tribunales, de distrito, adems de tribunales especiales para reclamaciones Federales, aduanas, patentes y asuntos militares. La Comisin de Servicios Pblicos no se encuentra includa claramente en ninguna rama del g~
bierno, pero ejerce una gama muy amplia de controles sobre la administracin.
En los gobiernos estatales y locales, hay otras variedades de estructuras
y procedimientos de unidades administrativas y de control, que ilustran, como
en el caso de las unidades federales. las numerosas influencias que se ejercen
sobre quienes establecen -y contribuyen a desarrollar- cada unidad. No
hay ningn arquitecto central de la administracin pblica de los Estados
Unidos. que trabaje de acuerdo con normas consistentes. El establecimiento
y el cambio de las organizaciones administrativas es un proceso continuo. Hasta el punto en que refleja diversas demandas e influencias de clientes reales o
potenciales y de quienes planean las organizaciones. el proceso de establecmiento de la organizacin es tanto una parte de la poltica como lo son otras
caractersticas del establecimiento de normas.
PERSONAL DE LAS DEPENDENCIAS

ADMINISTRATIVAS
Este captulo se enfoca sobre el actor elemental del sistema administrativo: el mismo administrador. Al analizar al administrador, examinamos lo que
aporta a su trabajo, incluyendo sus antecedentes sociales, su preparacin y
sus valores, actitudes, creencias y habilidades. Estudiamos tambin las tcnicas usadas en las dependencias administrativas para seleccionar a su personal y enfrentarse a las tareas de preparacin, ascensos y despidos. Otro anlisis de este captulo es el de una cuestin de personal que ha llegado a ser
una controversia importante, sobre todo en los foros polticos locales: el papel
de negociacin de los contratos colectivos en la administracin pblica.
No todas las dependencias utilizan procedimientos complejos de personal; algunas han preparado programas para identificar los rasgos que desean
que tengan los miembros de su personal y buscan esas caractersticas en el
mercado de empleos. Entre los empleados de que disponen algunas dependencias seleccionan a ciertas personas, para que reciban una mayor preparacin o ascenderlas a puestos de direccin, y a otras, para reasignarlas o despedirlas. Ni aun las dependencias ms evolucionadas pueden encontrar todo
el personal preparado que desean, ni contratar a las personas disponibles o
utilizar sus capacidades de la manera ms eficiente. Los miembros del personal administrativo se seleccionan slo en parte de acuerdo con requisitos bien
fundados. Hasta cierto punto, las dependencias administrativas no pueden
controlar las capacidades, los valores y las actitudes que reunen sus empleados.
36
CONVERSIN DEL StST~MA ADMINISTRATIVO
RECLUTAMIENTO, SELECCION y ADIESTRAMIENTO DE

FORMULADORES DE NORMAS PARA DEPENDENCIAS
ADMINISTRATIVAS
Algunas de las cuestiones ms discutibles en las organizaciones administrativas se refieren a los mtodos utilizados para seleccionar administradores.
El Presidente Andrew [ackson fue el primero que elev las normas de per~
sonal a la categora de cuestin' primordial de reforma. Sus propias normas -so~
bre todo las adoptadas por otros jefes posteriores del ejecutivo- se convirtieron
en blanco de los reformadores de generaciones ulteriores. Algunos de stos
se han preocupado de las nonmas de personal por ellas mismas. sin tomar en
consideracin su influencia sobre otras caractersticas del sistema admnistrativo. Otros han supuesto que la naturaleza del personal -y los sistemas
utilizados para seleccionarlo- influye en la de los servicios proporcionados
por los departamentos del gobierno. [ackson mismo trat de cambiar la substancia misma de los programas gubernamentales. modificando los procedmientos empleados para seleccionar a los administradores. Deseaba un personal que fuera responsable ante el jefe elegido del ejecutivo y que le permitiera transformar los mandatos del pblico en programas del gobierno. A
pesar de la reaccin en contra de los excesos de las tcnicas ..[acksonanas"
de personal. muchos reformadores contemporneos han "vuelto" a creer que
el jefe del ejecutivo debe ejercer control sobre sus subordinados. Sin embargo.
hay diferencias importantes entre las proposiciones de Andrew Jackson y
las de los reformadores actuales. Mientras que Jackson -y todava ms. algunos de sus partidarios- trat de obtener un control poltico sobre todo el
cuerpo administrativo, los reformadores modernos conceden las protecciones
del sistema de mritos para la mayora de los empleados del gobierno: no
obstante, hacen hincapi en el control ejecutivo de los administradores que
ocupan posiciones normadoras muy elevadas. El ejecutivo tendra un equipo
integrado de establecimiento de normas, cada uno de cuyos miembros sera
designado de acuerdo con su buena disposicin para aceptar la direccin del
jefe del ejecutivo. Asimismo. los reformadores modernos consideran la tarea de
direccin del personal como ms compleja de lo que lo era en la poca de Iackson. No se trata simplemente de dar al jefe del ejecutivo el poder de contratar o
despedir a miembros del personal. sino tambin. de la necesidad de prever
las necesidades del personal. competir con la empresa privada para obtener
empleados con determinadas capacidades. adiestrar a nuevos empleados. proporcionar compensaciones suficientes. y asignar al personal a los puestos
en que cada miembro pueda contribuir mejor al progreso del sistema admnstrativo, En un estudio publicado por la Brookings Institution se indicaron
varios componentes que deben incluirse en un programa eficiente de personal
para puestos de nivel elevado:
PERSONAL DE LASOEPENDENCJAS ADMINISTRATIVAS'
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
137
Analizar las necesidades futuras de personal superior y evaluar

las perspectivas para satisfacerlas.
Competir con xito con otros patronos para obtener personal superior.
Efectuar evaluaciones sistemticas, fidedignas y vlidas del rendimiento y el potencial de los empleados, como base para el
desarrollo y los ascensos.
Desarrollar y preparar a un nmero suficiente de empleados superiores, para que ocupen la mayora de los cargos de nivel elevado: empleados cuyas competencias profesionales sean excelentes y estn al da y cuyas perspectivas sean amplias y maduras.
Seleccionar a los mejores candidatos, tomando en consideracin
una zona razonablemente amplia, para ascensos o designaciones
para ocupar puestos ms elevados, en relacin a las necesidades
particulares de cada empleo.
Proporcionar aumentos de las compensaciones a un ritmo que
vaya de acuerdo con el desarrollo profesional de cada empleado
y con los ndices de aumentos que ofrezcan los patronos de la
competencia.
Proporcionar flexibilidad en las designaciones. para satisfacer
las necesidades del programa y, asimismo, modificar las condciones para cada empleado.
Compensar por sus servicios al personal con un valor justo, de
acuerdo con el Estado del mercado.
Conservar y utilizar lo mejor posible a los empleados que hagan contribuciones valiosas para alcanzar las metas de la orqanizacn.
10.
Proporcionar alicientes a los miembros del personal para que

efecten un buen esfuerzo de cooperacin.
11. Asignar a los empleados que tengan un rendimiento inferior
a la media, puestos en los que puedan trabajar con eficiencia,
o despedirlos (1).
(l) David T. StanIey, The Higher Civil Servtce (Washington. D. C.: Brookings
Insttuton, 1964), p. 7~8. Copyright (C) 1964 by Brookings Institution. La categora "GS"
de un puesto se refiere a su nivel en la clasificacin del General Schedule (Escalafn General). Cuanto ms alta sea la claslfcacn de un puesto, tanto mayores son su categora, su
"importancia" y su salario. El significado especfico del trmino de "administrador de alto
nivel" vara con los estudios que proporcionaron la nformacn empleada en este captulo.
W. Lloyd Warner, et el., The American Federal Executive (New Haven, Conn.: Yale
University Press, 1963), examina a los administradores federales de los niveles GS 14 y
superiores. David T. Stanley, The Higher Civil Secoice, estudia los niveles GS 15 a GS 18.
138
CONVERSIN DEL SISTeMA ADMINISTRATIVO
Cualquier evaluacin de los procedimientos de personal que utilicen las

dependencias administrativas se ver complicada por las diferencias entre
los empleados de carrera y los designados polticamente. Ambas categoras
incluyen a personas que se encuentran en los niveles ms elevados de las
unidades administrativas y que tienen responsabilidades en el establecimento de normas; no obstante, los dos grupos tienen diferencias en cuanto a su
afiliacin evidente a partidos polticos y a sus participaciones en las campaas electorales. as como tambin en las protecciones de que gozan en sus
cargos. El control de los empleados designados polticamente se confa. gene~
ralmente, a ejecutivos de eleccin popular. mientras que el control del servicio de carrera corresponde. por lo comn, a una institucin a salvo de partdarsmos o es compartido por sta. Las metas del estudio Brookings son
apropiadas tanto para los puestos de carrera como para los polticos; pero
varan sus aplicaciones detalladas, Los procedimientos empleados para los
ascensos y la conservacin de los empleados pueden incluir o excluir criterios partidistas.
PROCEDIMIENTOS DE PERSONAL "NO POLITICO" EN

LA ADMINISTRACION NACIONAL
La Comisin de Servicios Pblicos de los Estados Unidos es la unidad
central de personal de la organizacin administrativa del gobierno nacional
(2) (sus actividades se resumen en el Captulo 4. pginas 117 ~119). La Comisin se ocupa, primordialmente, de los puestos nferfores.-Bn las categoras
normativas, analizadas por el proyecto Brooknqs, la seleccin se encuentra
principalmente decentralzada. Los directores de los departamentos y las dependencias tienen un control virtual sobre la seleccin de sus subordinados
inmediatos. Cuando buscan a tales miembros del personal, tienden a ascender
a individuos que se encuentran ya dentro de sus propias organizaciones o a
pedir que soliciten empleos los miembros del personal de otras dependencias
del gobierno federal. de las administraciones estatales o locales o de la industria prvadar Las principales fuentes son sus propias organizaciones u otras
unidades de la administracin federal. De todos los administradores de nivel
elevado que fueron sometidos a estudio por el proyecto Brooknqs, slo el
11 por ciento ingresaron por primera vez al servicio federal al nivel de GS 15
o por encima de l (3); la gran mayora fueron designados para ocupar esos
Dean E. Mann. The Asistant Secreteries: Problems and Processes 01 Appointment (Washington, D. c.: Brookings Insttuton, 1965). se ocupa de los secretarios adjuntos de departamento, los subsecretarios y los cargos equivalentes en las oficinas independientes.
(2) Si se desean informes bsicos sobre este tema, vase. de Paul Van Rper, History
01 the United States Civil Service (Evanston, 111.: Row, Peterson, 1958).
(3) Stanley, p. 95.
139
cargos de nivel normaJivo a partir de puestos de subordinados en la administracin.

.
Hay dos dispositivos que utilizan las dependencias federales para respaldar y adquirir el trabajo realizado por otras instituciones externas, que
permiten que las dependencias se eviten someterse a muchos de los detalles
del reclutamiento y la seleccin del' personal: las concesiones de ayuda y los
contratos federales. Mediante el otorgamiento de concesiones de ayuda a los
gobiernos estatales o locales, las dependencias federales efectan una contribucin importante a la prestacin de determinados servicios pblicos, que
evitan que tengan que tomar a su cargo el reclutamiento del personal que pueda
realizar esos trabajos (4). Por medio de la concesin de contratos a las universidades o a la industria privada, las dependencias federales pueden ..evitarse" la seleccin de su propio personal. La concesin de contratos es singularmente atractiva, cuando se desea obtener competencias de alto nivel. La
parte contractual puede pagar salarios que se encuentren por encima de las
escalas federales normales, con el fin de obtener los servicios de empleados
competentes que, en otra forma, no se encontrarian disponibles.
La falta de control central sobre los procedimientos de personal para
los puestos normativos y la flexibilidad que ofrecen las concesiones de ayuda
y los contratos, tienen una amplia aceptacin en las dependencias administrativas. Un proyecto de la Institucin Brookings pretenda que no se encontraban dificultades graves para competir por el personal con la industria
privada (5). Asimismo, criticaba varias proposiciones para centralizar los procedimientos de personal para los puestos normativos. Esos cambios privaran
a los directores de las dependencias del control sobre sus subordinados, y
debilitaran el concepto de ..equipo" de una dependencia, unido por perspectivas de programas comunes. Adems, un mecanismo central podra transferir al personal de una dependencia a otra, con el fin de que sus supervisores actuales pudieran librarse de los empleados difciles. Si los mismos administradores de las dependencias mantuvieran el control sobre las designaciones de nivel elevado, podran colocar las necesidades propias de sus dependencias en una categora de prioridad en los criterios de seleccin (6).
Con respecto a la evaluacin de los empleados presentes y su adiestramiento ulterior, el estudio de Brookings revel que las dependencias pblicas
se encontraban muy por debajo de los niveles deseables. Su estndar de
excelencia lo ofrecen los militares, que asignan a sus oficiales para que sigan
(4) Las dependencias estatales y locales que reciben ayuda federal deben utilizar criterios de empleo sujetos a ciertas normas de la Comisin de Servicios Pblicos de los Estados Unidos; no obstante, el reclutamiento Y la seleccin de los empleados especficos
queda a discrecin de la dependencia beneficiaria.
(5) Stanley, p. 81.
(6) Stanley, p. 97.
140
CONVERSIN DEL SISTEMA ADMINISTRAtIVO
largos perodos de adiestramiento escolar formal y que efectan evaluaciones

peridicas, para tomar decisiones con respecto a los ascensos o los retiros.
Las dependencias civiles han tardado en darse cuenta del valor del adiestramiento de los empleados, pagado por el gobierno. Todava en 1963, los
gastos de instruccin declarados por la Comisin de Servicios Pblicos eran
de slo 35 millones de dlares, o sea, de 14 dlares por empleado. En el
curso de ese ao, slo 24 empleados de los grados GS 15 GS 16 fueron designados para recibir adiestramiento a largo plazo (cursos de ms de 120 das).
Recientemente, se han producido incrementos notables en el adiestramiento
proporcionado a los empleados. Los programas incluyen Centros de Semnarios para Ejecutivos y un Instituto Federal para Ejecutivos recin fundado.
Este ltimo est adjunto a los terrenos de la Universidad de Virginia, en
Charlottesville, y proporciona cursos de nivel de graduacin a grupos selecdonados de ejecutivos federales, con posibilidades de ascenso. Sin embargo,
muchos ejecutivos civiles tienen todava actitudes negativas hacia los proqramas amplios de adiestramiento. Hay ciertos directores de dependencias que
consideran que si conceden permisos para adiestramiento, indican en esa Iorma que tienen un exceso de personal y pierden oportunidades para obtener
otros empleados adicionales. Los funcionarios de presupuestos han reducido
los fondos de las dependencias, basndose en que el adiestramiento es una
prueba de que hay en ellas exceso de personal (7). Los empleados individuales consideran que perdern sus oportunidades de ascenso si aceptan permisos
para obtener instruccin. En gran parte, a pesar de las transformaciones tecnolgicas que han tenido lugar en la administracin pblica, prevalece la
afirmacin del presidente Andrew Jackson ("los deberes de todos los Iunconaros pblicos son... tan claros y simples que los hombres inteligentes
pueden calificarse con facilidad para realizarlos"). Ciertos administradores
y legisladores se oponen a la utilizacin del dinero del gobierno para el adiestramiento de empleados civiles.
La magnitud de los problemas de seleccin y adiestramiento del personal para cargos de alto nivel, resulta evidente por el nmero de personas que
pueden encontrarse involucradas. Una "fuerza de trabajo federal sobre el
desarrollo de carreras" seal que la administracin federal emple (en 1967)
a cerca de 761,000 personas en ocupaciones profesionales, administrativas
y tcnicas, y que necesitar otras 225,000 en el curso de la dcada siguiente,
Debido a la gran movilidad en el empleo, que se estima en 675,000 puestos,
sera necesario reclutar o adiestrar a cerca de 900,000 personas para ocupar
esos cargos, hacia mediados de la dcada de 1970 (8). Un problema especal de esta dcada refleja el influjo de talentos jvenes, que se produjo
(7) Stanley, p. 86~88.
(8) Roger W. [ones, "Developments in Government Manpower: A Federal Gerspectve", Public Administration Review, 27 (junio de 1967), 134-41.
141
en el curso de la depresin. Esas personas estn abandonando ahora el

gobierno, debido a los fallecimientos o los retiros. Los problemas de reemplazamiento en masa se dificultan, por el auge de la economa privada y por el
descrdito del gobierno federal a causa de la guerra de Vietnam. El auge
econmico significa que las personas con talento tienen alternativas no
gubernamentales de gran valor, y la guerra puede resultar excepconalmente desalentadora para los tipos de idealistas brillantes y jvenes que fueron
a Wshington durante los primeros aos del Nuevo Trato o en el curso de
la administracin de [ohn F. Kennedy,
En la mayora de las cuestiones de evaluacin y conservacin. los procedimientos favorecen a los empleados. Despus de que una persona haya
sobrepasado su perodo de pruebas. es difcil identificar sus caractersticas
inapropiadas y despedirla del servicio. Los procedimientos requieren acusaciones formales y permiten una apelacin por parte de la persona despedida.
Se dice que la experiencia trastorna a los dems empleados de una orga~
nzacn, complica la direccin. produce un malestar general, hace aumentar
las renuncias voluntarias y reduce la eficiencia. "Hay modos de hacerlo; pero
son costosos y nos resultan sumamente desagradables" (9). Ciertos Iuncionarios emplean tcnicas extraoficiales para hacer que renuncien los empleados
indeseables. Estas tcnicas incluyen misiones poco gratas y rechazos sociales,
y pueden servir para sus objetivos inmediatos; sin embargo, reducen tambin
la moral de otros empleados, que se preguntan si esos procedimientos extraoficiales e inapelables podrn aplicarse algn da en contra de ellos mismos.
La falta de procedimientos sistemticos para evaluar el trabajo de los
administradores civiles, es uno de los factores que se oponen a cualquier
centralizacin importante del sistema de personal. Sin un mtodo seguro para
efectuar evaluaciones en la Comisin de Servicios Pblicos. la tarea se deja
en manos de los directores de dependencias. Probablemente. tienen perspcacia suficiente para percibir cules son las necesidades especiales de sus
dependencias y, quiz ciertos conocimientos sobre las personalidades. que
son convenientes para identificar a los empleados que sea conveniente ascender y a los que es preciso mantener en tareas poco importantes o. incluso.
despedir. Sin embargo, el tamao de la mayor parte de las dependencias ofciales impide cualquier control real sobre la evaluacin del personal por el
director de la dependencia. Adems. las normas utilizadas para seleccionar
empleados para los ascensos son, con frecuencia. indirecta o. incluso. fortuitas.
Algunas de las normas casuales incluyen informes de clientes, duracin del
servicio o rendimientos en ocasiones particulares y que son anotados por la
prensa o por los superiores del empleado de que se trate. Hay problemas
graves de muestreo que hacen que sea poco aconsejable generalizar con res(9)
Stanley, p. 112.
142
pecto al rendimiento de un hombre, basndose, en observaciones individuales.

La duracin del servicio puede no sealar ms que el xito del empleado
para no ofender a nadie; pero no indica nada con respecto a sus contrbucones positivas a las metas de la dependencia. Hay ciertas medidas indirectas de rendimiento que incluyen los grados acadmicos y los certificados profesionales. Estos ltimos indican que un empleado tiene ciertas experiencias
acadmicas y que ha pasado los procedimientos de seleccin de un cuerpo
profesional. Asimismo, sugieren su competencia general. No obstante, certas escuelas y organizaciones profesionales son ms flexibles que otras para
conceder sus diplomas. Incluso los certificados ms prestigiosos pueden no
indicar que un individuo sea capaz de responder a las responsabilidades especfcas que le sean asignadas (10).
CONTRATACION COLECTIVA EN EL SERVICIO PUBLICO:

CONFRONTACIONES CON LA ADMINISTRACION DE
PERSONAL
Un aspecto de la poltica de personal, que constituye un problema cada
vez mayor para las dependencias administrativas, es el de sus relaciones con
las organizaciones de tipo sindical de sus empleados. Estas dificultades ncluyen: oposiciones a las reglas establecidas contra las huelgas y los sindicatos:
enfrentamientos polticos entre los ciudadanos y los legisladores, .enojados por la suspensin de los servicios pblicos, y los empleados pblicos,
descontentos por su propia carencia de salarios o de condiciones de trabajo convenientes, y confrontaciones morales entre quienes sostienen que los
empleados del gobierno deben tener los mismos derechos para organizarse y
pelear colectivamente que los empleados del sector privado, y los que arguyen
que la seberana del Estado no puede comprometerse, al conceder a los Iuncionarios pblicos el derecho a oponerse a las normas de oficinas consttucionales -I 11) .
\
Un problema bsico de los empleados que organizan y los administradores que deben tratar con ellos, refleja la insensibilidad de los reformadores
antiguos de los servicios pblicos hacia las demandas colectivas de los empleados. El "sistema de mritos" y los mecanismos asociados se clasifican
como mtodos individuales. ms que de grupo. Sus caractersticas incluyen
exmenes abiertos de competencias, criterios que recompensan la excelencia
individual, y clasificaciones de empleados sobre la base de anlisis objetivos
de rendimento. En contra de estos principios, las existencias de los snd(10) David T. Stanley, "ExcelIence in Public Servce-How Do You RealIy Know?"
Public Administration l?eview, 24 (septiembre de 1964). 170-74.
(11) Esta seccin se basa en la obra de Frederick C. Mosher, Democrecu end the
Public Seroice (Nueva York: Oxford Uaiversity Press, 1968), Captulofi,
143
, r
catos son tradicionalmente cerradas, de reclutamiento basado en la pertenencia al sindicato o la licencia para ejercer la ocupacin, ascensos de acuerdo
con la antigedad en el servicio y negociaciones sobre las clasificaciones de
empleados y las condiciones de trabajo.
Junto con la tradicin individualista de los reformadores de los servicios
pblicos, hay ciertas teoras polticas que hacen que determinados polticos
que, en otra forma, son partidarios de los trabajadores, se opongan a la contratacin colectiva con los empleados pblicos. "En el grado en que [las organizaciones de empleados] puedan hacer avanzar los intereses de sus membros, privan a los representantes polticos, responsables ante todo el pueblo,
de poder sobre las normas pblicas" (12). El Presidente Franklin Roosevelt
escribi:
[La contratacin colectiva] tiene sus limitaciones claras e nsuperables, cuando se aplica a la administracin del personal pblco. La naturaleza misma y los objetivos del gobierno hacen imposible que los funcionarios administrativos representen plenamente o
comprometan al patrono en discusiones mutuas con organizaciones
de empleados gubernamentales (13).
Los sindicatos de trabajadores del gobierno, adems de las organizaciones profesionales y de empleados que funcionan como sindicatos, no se
han sentido limitados por esos principios o por las leyes contra huelgas que
existen en la mayor parte de las [ursdcconesr Los sindicatos del gobierno,
sobre todo en los niveles estatales y locales, son actualmente el sector de
evolucin ms rpida en todo el movimiento sindicalista. La American Federation of State, County, and Municipal Employees (Federacin Estadounidense
de Empleados Estatales, de Condados y Municipales) multiplic por 3.5 el
nmero de sus miembros, entre 1956 y 1966; y puede alcanzar el milln de
afiliados hacia mediados de la dcada de 1970. Para 1964, cerca del 60 por
ciento de los empleados de la Oficina de Correos, el 33 por ciento de los trabajadores manuales de otros departamentos federales y el 14 por ciento de
los empleados de oficina estaban sindicados. Las cifras sobre la sindicacin
de los empleados del gobierno no son menores que las comparables de las
empresas de servicio o de las oficinas en el sector privado.
Junto con el aumento en tamao, hay tambin una militancia creciente
entre los sindicatos de empleados pblicos; aunque la mayor parte de ellos
existen en jurisdicciones que condenan formalmente las huelgas de los empleados del gobierno. en un estudio se registraron 38 huelgas en 1962. 42 en
(12)
(13)
Mosher, p. 178.
Mosher, p. 177.
144
1965 Y ms de 150 en 1966 (14). En muchas de esas acciones, los lderes

tienen cuidado de evitar el empleo del trmino "huelga". No obstante, las disminuciones del ritmo de trabajo, o las ausencias por enfermedad, que se producen de manera coherente durante los perodos cruciales de la contratacin
colectiva, no dejan lugar a dudas respecto a sus objetivos. Hay ciertas "huelgas" que toman la forma de aplicacin estricta de reglamentos que, en otra
forma, se pasan por alto por conveniencia. Los polcas locales han aplicado
los reglamentos de estacionamiento con una inflexibilidad desacostumbrada,
a veces en contra de los vehculos de ciudadanos prominentes o de los mismos
encargados del establecimiento de normas. En el verano de 1968, los requladores de trfico areo de la Federal Aviation Agency (Dependencia Federal de Aviacin) expresaron su disgusto, rehusando todas las desviaciones
acostumbradas de los requisitos estrictos de seguridad. Los retrasos resultantes en los principal'es aeropuertos hicieron que el Congreso y la Oficina de
Presupuestos liberaran fondos adicionales para el reclutamiento y el adiestramiento de nuevos reguladores del trfico. Un observador de las actividades
de los reguladores vio en su comportamiento una estrategia til para los empleados de otras dependencias federales:
Si bien es evidente que el control de trfico de las lneas areas
no puede permanecer a la espera hasta el momento en que se reduzcan las erogaciones de guerra (10 suficiente para permitir gastos
ms importantes en la seguridad area), resulta igualmente obvio
que las exhortaciones oficiales para seguir adelante con un Inancamiento inadecuado no sern suficientes para la Oficina de Correos, el Servicio de Parques Nacionales, los Institutos Nacionales
de Sanidad y otras dependencias. El problema para esas otras dependencias es hallar mtodos para hacer patentes sus apuros (15).
I
Una de las caractersticas en muchas confrontaciones entre las deoendencas pblicas y sus empleados es la naturaleza de las metas de estos 'lti~
mas. Con frecuencia, no estn tan interesados en los salarios o los beneficios
marginales como en los mtodos que se utilizan para administrar los servicios.
Los reguladores del trfico areo defendieron sus exigencias de potencial
humano adicional en nombre del mejoramiento de la seguridad area. En la
misma forma, los trabajadores sociales y las enfermeras se han declarado en
huelga (o han realizado actos equivalentes), mientras exigan una reduccin
en las cargas de trabajo, con el fin de poder proporcionar un mejor servicio
a sus clientes. Los maestros se declararon en huelga para reducir el nmero
(14) Mosher, p. 190.
(15) Karl M. Reppenthal, "No Money for Safe Landnqs", The Netion, 26 de agosto
de 1968, p. 142-44.
PERSONAL DE LAS DEPENDENtIf.S ADMINISTRATIVAS
145
de alumnos en cada aula. Durante el otoo de 1968, los maestros de la ciudad de Nueva York no entraron al trabajo durante 11 semanas, por la descentralizacin del establecimiento de normas y el uso por las juntas escolares
de normas "no profesionales" para la asignacin de maestros.
La huelga no es la nica arma de las organizaciones de empleados. Cuando los trabajadores del gobierno son numricamente poderosos y estn undos para apoyar ciertas proposiciones. pueden constituir una fuerza tremenda
en las campaas electorales. Esta fuerza les asegura que sern escuchados
atentamente por muchos ejecutivos y legisladores electos. Las huelgas, las
disminuciones del ritmo de trabajo o las ausencias por enfermedad, reflejan
generalmente las demandas de ciertas categoras de trabajadores, que no
pueden obtener el apoyo de todo et'conjunto de empleados gubernamentales.
Asimismo, la naturaleza insensible de muchas legislaturas locales puede aleetar a la tendencia ms pronunciada de los empleados locales (ms que los
estatales o federales) a ir a la huelga (16).
PROCEDIMIENTOS DE PERSONAL PARA LOS DESIGNADOS

POLITICAMENTE EN LA ADMINI8TRACION NACIONAL
Los reformadores de los servicios pblicos, del' Siglo XIX representaron
a hordas de buscadores de cargos, que se abatan sobre los presidentes recin
electos. De acuerdo con sus caricaturas, los jefes del ejecutivo no podan
atender sus asuntos importantes. debido a los solicitantes de empleos. En la
actualidad, esa imagen es falsa. El presidente es el que busca talentos; y puede verse obligado a persuadir a las personas que escoja, a que abandonen sus
situaciones bien establecidas en los negocios o sus profesiones. A sus candidatos les ofrece la oportunidad de servir en su administracin, por lo comn
con una reduccin considerable de sus salarios y un aumento importante de
sus gastos personales.
Los candidatos recientes a la presidencia han retrasado sus decisiones
relativas a las designaciones polticas, hasta despus de las elecciones. Aunque ese retraso haya molestado a algunos observadores de la transicin presidencal, la campaa misma ha consumido .los recursos ms importantes del
candidato y sus ayudantes. Uno de los colaboradores de John F. Kennedy,
dijo que: "Kennedy no hubiera triunfado", si su personal hubiera dedicado
mayor atencin a las cuestiones posteriores a las elecciones (17). Tanto Esenhower como Kennedy nombraron a un grupo de asesores, para que se concentraran, inmediatamente despus de las elecciones. en el personal de alto
nivel. Las figuras ms importantes del grupo de Esenhower fueron Herbert
BrowneIl y Lucius Clay. BrowneIl tena experiencia en la poltica del Partido
(16)
( 17)
Mosher. p. 191.
Esta seccin se basa en Mann. p. 72ff.
146
Republicano, como antiguo presidente nacional del mismo y administrador en

la campaa de Thomas Dewey, Clay era un adjunto militar al presidente electo, que se haba mostrado activo en la campaa poltica de 1952, y era presidente de la junta en la Continental Can Company. Las personas clave del
equipo de personal de Kennedy (el "Talent Hunt") fueron su hermano y
administrador de la campaa, Robert Kennedy, y su cuado, R. Sargent
Shriver. Tanto el equipo de Eisenhower como el de Kennedy solicitaron
nombres de empleados' en perspectiva, por medio de contactos en la poltica,
los negocios, las profesiones y las universidades: revisaron las calificaciones
de varios candidatos: hicieron consultas a ese respecto con lderes polticos
y profesionales o asociados de negocios, y formularon recomendaciones para
cada puesto del gabinete. El equipo de Eisenhower y el de Kennedy se dferencaron en cuanto a sus estilos. El del primero pareca un estado mayor
militar de funcionamiento suave, mientras que el de Kennedy tena una estructura menos formalista y empleaba ms tiempo para tomar sus decisiones.
Kennedy design a su primer secretario del gabinete el da 10. de diciembre.
que era la misma fecha en que, en 1952, Eisenhower haba anunciado el ltimo de sus nombramientos. No hay dudas respecto a la participacin directa
del presidente electo en la seleccin de los secretarios del gabinete y los'
directores de las principales oficinas independientes. Sin embargo, ha habido
diferencias en cuanto a su participacin en las designaciones inmediatamente
por debajo de esos niveles. El presidente Eisenhower confi la seleccin de
los empleados subordinados a los mismos secretarios del gabinete y a los
directores de las dependencias. Esto iba de acuerdo con su poltica de deleqacin de decisiones, permitiendo que los administradores dirigieron sus propias
organizaciones. Esta poltica disgust a ciertos congresistas republicanos, que
no podan obtener la intervencin presidencial en favor de los "votantes dqnos de atencin". En ciertas ocasiones, el estado mayor de Esenhower apre\
mi a determinados departamentos para que tomaran en cuenta las "consderaciones polticas": pero el presidente electo no se involucr directamente.
En general, Kennedy ejerci ms control que Esenhower sobre las desqnaciones de subordinados. En realidad, el primer anuncio de Kennedy -hecho
inmediatamente antes de anunciar a un secretario de estado fue el de la desqnacin de G. Mennan Williams como Secretario Adjunto de Estado para
Asuntos Africanos. Esta preocupacin presidencial puede haberle hecho obtener ciertas simpatas entre las elites de los nuevos Estados africanos: pero
tambin sirvi para indicar al Departamento de Estado que Kennedy tomara
decisiones que se delegaban anteriormente en esa secretara. El presidente
electo Kennedy design a Chester Bowles como Subsecretario de Estado y a
Adlai Stevenson como embajador ante las Naciones Unidas. Asimismo. a
cada uno de los secretarios del gabinete de Kennedy se le asign un miembro
, i
147
del equipo personal. para revisar a los candidatos disponibles para las designaciones de subordinados.
Los presidentes ms recientes han utilizado una combinacin de la competencia profesional y la posibilidad de aceptacin poltica, como criterios de
personal. El equipo Kennedy haca preguntas, en relacin con los candidatos,
sobre su "capacidad para emitir juicios", "tenacidad", "integridad", "habilidad
para trabajar con otros", "iniciativa", "devocin a los principios del presidente
electo" y si su designacin realzara el prestigio de la administracin "nacionalmente", "en su Estado", "en su comunidad" o "en su grupo profesional".
Sin embargo, debido a las premuras de tiempo ya los muchos candidatos que
era preciso examinar, las evaluaciones se simplificaron a "muy calificado",
"calificado" o "con ciertas calificaciones", con respecto a la competencia; y
"buen demcrata", "poltcamente neutro", "republicano" o "polticamente
descalificado", en lo que se refiere al partidarismo (18).
A medida que los presidentes pasan los perodos inaugurales, cambian
los procedimientos para las designaciones polticas. Sin el apremio del nmero,
no requieren ya un grupo especial de trabajo. Tanto Eisenhower como Kennedy asignaron la revisin de las designaciones polticas posteriores a la Oficina de la Casa Blanca (vanse las pginas 111-112). A medida que los
presidentes se concentran cada vez ms en los problemas importantes. sus
secretarios de gabinete adquieren un papel predominante en las decisiones
relativas al personal. la mayora de las cuales se refieren a la seleccin de
candidatos de reemplazamiento para los subordinados que renuncian.
Tambin el Congreso desempea un papel en las designaciones polticas.
La Constitucin da al Congreso poderes para determinar los procedimientos
para ocupar los puestos por designacin. En algunos cargos, el Congreso slo
concede el poder de designacin al presidente mismo. Este es el caso del
Director y el subdirector de Presupuestos. En ciertos departamentos del gabinete y determinadas oficinas independientes, los secretarios administrativos
adjuntos no requieren confirmacin senatoria]. Por lo comn, son nominados
por los superiores inmediatos, para que les sirvan como ayudantes personales.
En 1965, todos los secretarios, subsecretarios y secretarios adjuntos de departamentos, as como los embajadores, los directores de la mayora de las oficinas independientes y los jueces federales, estaban sujetos a la confirmacin
senatorial (19).
La mayor parte del tiempo. el Senado slo lleva a cabo exmenes superficiales de los candidatos. El individuo es presentado al comit del Senado que
se encuentra a cargo de la legislacin relativa a su departamento. Es raro
que se realice alguna investigacin sobre sus antecedentes o intenciones y.
con frecuencia. no quedan registros formales de la reunin del comit. Su
(18)
(19)
Mann, p. 73.
Mann, p. 35.
148
nombre puede pasar ante el Senado sin debates y ser aprobados por unanmidad (20). Casi siempre, los senadores conceden una discrecin considerable al presidente en cuestiones de personal. y raramente ofrecen una oposcin pblica a sus designaciones (21).
Cuando la oposicin a una designacin procede del Senado, puede tomar
varias formas. Puede tratarse de un esfuerzo serio para impedir una desiqnacn, o ser, simplemente, un intento hecho por un senador para que su propia
oposicin quede registrada. Otras oposiciones pueden tener como fin elucidar
los compromisos polticos de la persona nombrada. Pocos candidatos a desqnaciones polticas son rechazados verdaderamente por el Senado. Hasta 1965,
slo haban sido rechazadas ocho nominaciones para el gabinete, y ninguna de
secretarios adjuntos o subsecretarios, desde 1933. Sin embargo, esto no 10
resume todo. Hay ciertas nominaciones que las retira el mismo presidente,
debido a que teme enfrentarse a las mortificaciones de un rechazo formal., y
otras, probablemente, no se presentan nunca de manera formal. debido a que
ciertos senadores prominentes manifiestan una oposicin intensa en el curso
de una consulta preliminar.
IMPORTANCIA DE LOS RASGOS PERSONALES DE

LOS ADMINISTRADORES EN LAS ORGANIZACIONES
ADMINISTRATIVAS
Es imposible decir hasta qu punto influyen en las actividades de las
dependencias administrativas los rasgos personales de los administradores. En
la actualidad, simplemente no disponemos de suficientes informes sobre los
antecedentes, los valores o las capacidades de los administradores, para poder
intentar una evaluacin. La mayor parte de la informacin que presentamos
en este captulo se refiere a grandes grupos de empleados de gobierno. No
contamos con suficientes datos respecto al personal de dependencias ndivduales, para poder hacer anlisis comparativos que muestren la correspondencia entre los rasgos de los administradores y las normas de las dependencias
administrativas. Incluso nuestro esfuerzo descriptivo debe limitarse a las
dependencias administrativas del gobierno nacional. Los datos ms valiosos
se enfocan sobre los empleados federales en puestos profesionales o tcnicos
de alto nivel. o en los que tienen una responsabilidad de establecimiento de
normas. Ese personal es el que ms probabilidades tiene de moldear las decisiones de sus dependencias.
La informacin disponible muestra que los administradores, en los nveles normadores, se diferencian de la poblacin adulta en general. en cuanto a
sus antecedentes sociales y sus experiencias educativas: no obstante, no se
(20)
(21)
Mann, p. 13552.
Mann, p. 149.
PERSONAL OE LAS DEPENDENCIAS ADMINISTRATIVAS
149
diferencian notablemente de los individuos que ocupan puestos de responsabilidad en otras ramas del gobierno o en las grandes empresas de negocios.
Ciertos estudios indican que, entre los administradores del gobierno, hay una
mayor proporcin que tienen una educacin superior y menos que proceden
de las clases superiores, que los miembros de las ramas ejecutiva y legislativa de
las grandes empresas privadas. Sin embargo, las diferencias no son grandes.
Tanto en esos como en otros rasgos, el personal de alto nivel de las dependencias pblicas es ms similar a sus correspondientes de otras ramas del
gobierno o de los negocios, de 10 que cualquiera de esos grupos se parece
a los adultos de la sociedad en su conjunto. En general, los puestos de responsabilidad, en muchos campos, atraen a personas con una educacin superior
a la media y que proceden de familias de ingresos elevados. No existen indicaciones de que los rasgos personales de los administradores gubernamentales sean tan distintos de los de otros normadores que su presencia tenga
probabilidades de hacer que las decisiones de las dependencias del gobierno
sean diferentes a las de otras instituciones.
Las mltiples influencias en las normas de las dependencias proporcionan
una competicin en cuanto a las influencias que pueden deberse a los rasgos
personales de los administradores. Adems, los procedimientos de control,
vigentes en muchas dependencias, reducen todava ms la influencia que
pueden ejercer dichos rasgos. Los atributos personales de los administradores
deben "competir", en cuanto a la influencia sobre las normas, con las comunicaciones formales e informales de las ramas ejecutiva, legislativa y judicial
del gobierno, de los funcionarios de otros niveles del gobierno federal y de
los clientes y otros miembros del pblico. Adems, diferentes aspectos de las
propias caractersticas de los administradores pueden competir entre s, para
obtener influencia sobre sus decisiones. Los "intereses" identificados con la
posicin social de sus familias, por ejemplo, pueden entrar en conflicto con
la orientacin profesional que adquieren como parte de su preparacin formal. Dentro de una unidad administrativa, los intereses personales de los
administradores pueden competir entre s y hacer que sea improbable que
cualquier inters personal pueda moldear las decisiones de la dependencia. La
mayora de las unidades administrativas tienen procedimientos que las salvaguardan contra la influencia abierta de los intereses personales sobre las decisiones oficiales. Estas incluyen: mltiples encargados de la toma de decisiones
en las dependencias individuales; la separacin de poderes, verificaciones y
balances, que dan a cada dependencia varios supervisores ejecutivos y legislativos, y los procedimientos de conflicto de intereses que se utilizan para
excluir a los solicitantes que tengan un inters financiero importante en las
normas de la dependencia.
Es til describir los rasgos personales de los administradores, aunque no
podamos discernir ningn efecto claro de esas caractersticas sobre los resul-
150
CONVERSIN fiEL slSTtMA AfiMtNISTRAT1V
tados obtenidos en las organizaciones administrativas. La composicin del

servicio pblico tiene importancia para las cuestiones relativas a las oportunidades de empleo.. Hasta qu punto tienen los oriundos de diferentes clases
sociales o grupos tnicos igualdad de oportunidades para ingresar a empleos
pblicos y alcanzar niveles de establecimiento de normas? En ciertos grupos
que han sido el blanco de una fuerte discriminacin en la industria privada,
el gobierno puede ser la principal fuente probable de empleos conmensurados
a sus competencias y sus preparaciones. La oportunidad para obtener empleos
en el gobierno es uno de los principales servicios que ofrece una organizacin
administrativa a determinados grupos de la poblacin. Hay tambin cuestiones
importantes, respecto a las inclinaciones pblicas y la dedicacin de los empleados del qobiemc, Para resolver stas, se requieren informes sobre las
personalidades, los valores y las aspiraciones de los administradores.
QUIENES SON ADMINISTRADORES PUBLICaS?

En comparacin con la poblacin en su conjunto, los administradores
de alto nivel (2,2) en el gobierno federal, proceden de manera desproporconada, de las comunidades que tienen grandes poblaciones, de familias en las
posciones medias y superiores de las categoras de ocupaciones, y de grupos
religiosos protestantes. Esta combinacin de rasgos sugiere que los adminstradores de alto nivel gozaron de cierto nmero de ventajas en su infancia.
Esas ventajas hacen aumentar las probabilidades de que tengan puntos de
vista cosmopolitas, en lugar de estrechos, y les ofrece oportunidades educativas atractivas, as como buenas perspectivas de car;reras en las ciencias, las
profesiones y la administracin. Las propias experiencias educativas de los
administradores complementan sus bases de clase media o superior. Casi todos ellos tienen grados universitarios, y una proporcin considerable, grados
avanzados. Un gran porcentaje recibieron su educacin en escuelas superiores privadas y obtuvieron sus grados universitarios en los colegios y las
escuelas de graduacin de mayor prestigio (23).
Aunque los antecedentes de los administradores de alto nivel se dferencan considerablemente de los "ciudadanos medios", no son muy dfrentes de
los de las personas que ocupan otros puestos de responsabilidad en el gobierno
o en la industria privada. En la Tabla 5~1 se reunen datos de varios estudios
(22)
Vase la Nota 1, anterior.
(23) Warner, et el., Captulo 2 y 4; Mann, Captulo 2 y 3, Y Stanley, The Higher

Civil Seroice, Captulo 3. Asimismo, si se desea un estudio de la composicin variable del
Servicio Exterior de los Estados Unidos con respecto a los antecedentes de subgraduacin
de los empleados contratados. vase, de Martn B. Hickman y Neil Hollander, "Undergraduate Origin as a Factor in Elite Recruitement and Mobility: The Foreign Servce-A
Case Study", Western Political Quarterly, 19 (junio de 1966), 337-53.
PERSONAL DE LAS DEPENDENCIAS AMIiS'I'RATIVAS
1St
sobre los antecedentes de lites. Dichos datos ilustran diversas conclusiones

relativas a sus antecedentes sociales. Todas esas ltes proceden de grupos
sociales que han tenido ms ventajas que los ciudadanos medios. En comparacin con la poblacin en su conjunto. han obtenido una educacin considerablemente mayor y tienen ms probabilidades de ser protestantes. Hay otros
datos que muestran que es ms probable que procedan de familias ejecutivas
y profesionales que los ciudadanos medios. La afiliacin religiosa sugiere que
las ltes proceden de las familias "viejas". en lugar de ser descendientes de
inmigrantes "recientes" de Irlanda. del sur o del este de Europa.
Hay ciertas diferencias en los rasgos de los administradores gubernamen~
tales de alto nivel en puestos pblicos. y los de otros grupos de lte. Puede
observarse una elevada incidencia de catlicos entre dichos administradores y
otra an mayor de hijos de trabajadores. Esto sugiere la "abertura" relativa
de la burocracia federal. en comparacin con la de la industria privada. La
mayor incidencia de educacin avanzada es buena muestra de las capacidades
halladas en la burocracia. y sugiere que muchos administradores se sobrepusieron a sus desventajas familiares o culturales. por medio de un trabajo arduo
en las escuelas.
Las caractersticas de las personas elevadas a los puestos ms altos en
las dependencias administrativas federales refleja. hasta cierto punto. la influencia de un presidente particular. que las design. En la Tabla 5-2 se muestra cierta informacin sobre las designaciones polticas de los presidentes ms
recientes. Slo se observan diferencias marginales entre los designados; pero
las que existen parecen reflejar el partido poltico de cada presidente. Esenhower design a un nmero proporcionalmente menor de catlicos y judos
que los recientes presidentes demcratas. debido. quiz a que haba menos
catlicos y judos entre los republicanos que entre los demcratas. De los
presidentes demcratas. las administraciones ms recientes. la de Kennedy
y la de [ohnson, designaron proporcionalmente ms catlicos y judos que las
anteriores. de Roosevelt y Truman. Esto puede reflejar los progresos culturales de las familias catlicas y judas y las mayores probabilidades de que sus
descendientes posean las ventajas culturales y educativas que los ayuden a
prepararse para ocupar puestos elevados en el gobierno. La incidencia ms
baja de designaciones hechas desde el interior de la burocracia federal. durante la administracin de Esenhower. sugiere tanto la desconfianza en los
burcratas, considerados como demcratas leales. como el gran nmero de
miembros del' partido que se encontraba fuera del poder que deseaban obtener
cargos federales. despus de su victoria. Al cabo de 20 aos sin un triunfo
en las elecciones presidenciales, haba muchos republicanos que se consideraban aptos para ocupar un puesto en el gobierno federal. La mayor incidencia
de personas con grados de doctores entre los designados para ocupar cargos
en las administraciones de Kennedy y [ohnson, puede reflejar la propensin
;","_,.C~~
Ul
IV
TABLA 5-1
Antecedentes sociales de las llies en los aiios de la dcada de 1960
FuncionaEjeeu rios pbltivos pol- cos fedeticosfe- rsles suderales perlares
Congreso
EJeeutivosde
negocios
CAmara Senado
Lideres militares
Ejrcito Marina
Fuerza Pblico
Area en general
Religin:
Catlica romana
Juda
Protestante u otras
19%
4
77
N.A.N.A.
N.A.
9%
5
87
12%
1
21%
3
87
77
11%
89
10%
16%
90
84
36%
5
56
oo
z
;ii
:ti
(J>
O.
Educacin:
No universitaria
Estudos universitarios
Grado unverstaro
2
5
93
4%
13
9
16
7
14
83
74
79
, 4
13
83
N.A.
N.A.
N.A.
N.A.
N.A.
N.A.
N.A.
N.A.
N.A.
83
9
FUENTES: David T. Stanley, et ~ Men Who Govern (Washington, D. C.: The Brookings Institution,
1967), pginas 15-18; y Lloyd Warner, et aL, The American Federal Executlve (New Haven, Conn.: Yale Unversity Press, 1963), p. 29-36.
NOTA: Puesto que la tabla se ha compilado de diferentes fuentes, ha sido preciso dejar vacos varios
puntos, a falta de datos. Se designan como N.A. (no averiguados).
z
o
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ji
...
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E::
>
~
PERSONAL DE LAS DEPSNDSNCIAS ADMINISTl?ATIVAS
TABLA 5-2
,
Rasgos de los empleados federales pollticamente designados, por los presidentes

que los nombraron
FrankIin Harry
Dwight
John
Lyndon
RooseveIt Truman Eisenhower Kennedy Johnson
Partido politico:
Demcrata
Republicano
Otros o ninguno
Antecedentes de ocupacin:
Ocup antes un cargo federal
por designacin
Educacin:
Doctorado
Religin:
Catlica romana
Juda
Protestante u otras
89%
10
1
84%
13
4
5%
76
20
81%
9
23
41
18
22
20
11
18
19
18
3
17
20
6
74
14
1
26
7
67
33
6
61
85
84%
8
9
FUENTE: David T. Stanley, et al., Meo Who Govern (Washington, D. C.:

The Brookings Institution, 1967), Capitulo 2 y 3. Copyright (C) 1967 by The
Brookings Institution.
al reclutamiento entre los cuerpos docentes de las universidades, as como
tambin la importancia cada vez mayor de las tareas administrativas que requieren pericia tcnica.
CARRERAS Y EXITOS EN LAS DEPENDENCIAS

ADMINISTRATIVAS
La trayectoria de carrera seguida por un individuo constituye un elemento bsico, que puede afectar sus decisiones como administrador. Su primer
empleo, el tiempo que permaneci en ocupaciones anteriores y sus experiencias
preejecutivas en la organizacin administrativa, pueden moldear la forma en
que toma en consideracin su trabajo. Si numerosos admmistradores del qobierno siguen trayectorias similares de carreras y si esas trayectorias difieren
de manera considerable de las seguidas por las lites del sector privado, entonces. las discrepancias de experiencias pueden conducir a perspectivas -y
quiz a comportamientos- distintas de las observadas en las grandes orqanzacones privadas. Los antecedentes familiares influyen en la naturaleza de
los primeros pasos dados en la carrera. As pues, dichos antecedentes, pueden
154
afectar el comportamiento de las dependencias administrativas, por medio de

sus influencias anteriores sobre las primeras elecciones de carreras de persanas que se convierten en administradores de alto nivel (24).
De todas las ocupaciones, las profesiones son las que proporcionan con
mayor frecuencia individuos para ocupar cargos de alto nivel en la admnstracin federal. En la Tabla 5~3 se muestra que el 46 por ciento de las personas que fueron administradores de alto nivel ( GS 14 y superiores) en
1959, empezaron en una profesin, y que ms del 40 por ciento estaban en
clasificaciones profesionales 15 aos despus de iniciar sus carreras. Muchos
de los que comenzaron en las categoras de obreros y empleados de oficina
pasaron a la categora profesional antes de alcanzar sus puestos administrativos presentes. La divisin de la categora profesional indica que cerca de
un tercio son ingenieros, y otro tercio, abogados o cientficos. Otras categoras
profesionales son las de mdicos, profesores, contadores y maestros de escuelas pblicas.
Existen ciertas diferencias en las trayectorias de carreras tanto dentro
de la administracin federal como entre sta y las grandes empresas privadas.
En la administracin federal, los designados polticamente tienen ms probabilidades de proceder de las profesiones; los funcionarios del servicio extranjero avanzan. principalmente. de un puesto administrativo a otro; y otros
administradores del servicio pblico, no polticos. tienen antecedentes que se
dividen, casi equitativamente. entre administrativos y profesionales. Entre los
designados polticamente. el 59 por ciento han estado dentro de las profesiones 15 aos despus de iniciar sus carreras; el 40 por ciento de los ejecutvos de los servicios pblicos y slo el 20 por ciento de los del servicio extranjero
se encontraban dentro de las profesiones en ese momento. El personal no poltco de los servicios pblicos y del servicio extranjero, tiene ms probabilidades
de abrirse camino. a travs de los cargos administrativos menores. en las
organizaciones del gobierno. o pasar a stas de puestos administrativos en el
sector privado. Slo el 24 por ciento de los directores de negocios iniciaron
sus carreras como profesionales. A diferencia del 25 por ciento de los administradores del gobierno que se iniciaron en puestos de empleados (de oficinas y
de ventas). el 44 por ciento de los directivos de negocios se iniciaron en esas
ocupaciones. Estos ltimos ingresaron a la administracin ms rpidamente
que sus correspondientes en el gobierno. Al cabo de 15 aos. el 82 por ciento
de los dirigentes de los negocios eran ya gerentes inferiores o superiores,
mientras que slo el 47 por ciento de los empleados del gobierno se encontraban en esos cargos.
Esos datos tienen grandes implicaciones para los estereotipos comunes
de los administradores del gobierno como burcratas que se complacen en
(24)
Vase Wamer, et al., Capitulo 10.
155

TABLA 5-3
Secuencia de carreras de administradores federales pblicos de alto niveL
correspondlentes a 1959
Ocupacin de ejecutivo federal

Obrero
Empleado
Ejecutivo inferior
Ejecutivo superior
Todas las profesiones
Servicio unifonnado
Propietario de un negocio
Otras ocupaciones
Total
Profesiones detalladas:
Ingeniero
Abogado
Mdico
Profesor
Maestro de escuelas pblicas
Cientfico
Contador
Administracin
Otras profesiones
Primera Cinco aiios Diez aiios Quince aiios

ocupacin despus
despus
despus
14%
25
5
0*
46
5
1
4
6%
17
17
2
46
8
1
3
28
7
45
5
1
2
100%
100%
100%
100%
15%
6
2
4
6
5
1
1
6
16%
7
2
4
2
7
1
2
5
16%
8
2
3
1
8
1
2
4
14%
4%
2%
3
26
21
42
3
1
2
8
2
2
O
8
1
2
5
FUENTE: W. Lloyd Warner, et al., The American Federal Executlve (New

Haven, Conn.: Yale University Press, 1963), p. 150.
*Menos del O. 5 por ciento.
los papeleos y de los gerentes de los negocios como individuos flexibles. Es

el director de los negocios privados quien sigue la trayectoria de empleado
a gerente de categora inferior y a gerente principal. dentro de las burocracias

de los negocios, mientras que el funcionario del gobierno. sobre todo el designado polticamente, se educa con mayor frecuencia en una escuela profesional o de graduacin y, a continuacin, se transfiere al gobierno, a un nivel
en el que goza de prestigio, discrecin y responsabilidad para tomar decisiones normativas. Si hay algn tipo de directivos que da muestras de tener
ciertas inclinaciones hacia la carrera burocrtica, es ms probable que sea el
de los hombres de negocios que el de sus colegas del gobierno.
Dentro del gobierno federal. las trayectorias de las carreras muestran la
156
influencia de las caractersticas econmicas y sociales de los padres. Los datos

presentados en las Tablas 5~4 y 5~5 se refieren a las carreras de personas que
han llegado a puestos de alto nivel en la burocracia federal. En la Tabla 5~4
se indica que los hijos de obreros y campesinos tenan probabilidades de encontrarse en los escalafones inferiores del cuerpo de establecimiento de normas (GS 14 y GS 15), mientras que los hijos de profesionales y ejecutivos
podan llegar a puestos de GS 16 y superiores. Los hijos de ejecutivos supeiiores que se convirtieron en empleados de alto nivel, designados poltcamente, alcanzaron sus puestos 5 aos antes, en sus carreras, que los deseendientes de obreros. Los datos de la Tabla 5~5 sugieren que la ocupacin del
padre es la ms importante para definir la primera oportunidad de carrera de
los hijos. Los descendientes de obreros y empleados de oficina o de laboratorio fueron los que menos probabilidades tenan de iniciar sus carreras en las
profesiones o sea la trayectoria que parece ms propicia para obtener ascensos
subsecuentes. Ms de la mitad de los nios nacidos en familias de baja posicin iniciaron sus carreras como obreros o empleados de oficina mientras que
ms de la mitad de los nacidos en hogares profesionales iniciaron sus carreras
como tales. Los hijos de familias de posiciones bajas tenan menos probabilidades de alcanzar puestos tan elevados en el gobierno y habitualmente, ne-cesitaban ms tiempo para llegar a ellos.
EMPLEO EN EL GOBIERNO DE LOS SOCIALMENTE

EN DESVENTAlA
Una de las preguntas que es apropiado hacer, con respecto a las dependencias administrativas es: hasta qu punto se incluye en esas unidades a
miembros de grupos que sufren discriminaciones en el sector privado? La respuesta a esa pregunta tiene varias implicaciones. En primer lugar, indica el
compromiso de las dependencias administrativas de proporcionar ciertas oportunidades a individuos que se encuentran socialmente en desventaja. Si este
compromiso es considerable, puede producir una "consecuencia" importante
del sistema administrativo: oportunidades de empleo e, incluso, influencia
sobre las normas, para individuos que ven cerrarse ante ellos muchas oportunidades no gubernamentales. En segundo lugar, el empleo de quienes se
encuentran en desventaja puede considerarse como un dispositivo que proporciona a los miembros de esos grupos el sentimiento de que. pueden desarrollar
mejor sus oportunidades dentro del orden establecido, en lugar de tratar de
que se produzcan cambios drsticos. As pues, las normas de empleo de las
organizaciones administrativas pueden reducir -o agravar- las tendencias
a la aniquilacin y la violencia que pueden desarrollarse entre los grupos
que se encuentran en desventaja. En tercer lugar, el empleo de individuos de
todos los grupos sugiere los esfuerzos hechos por los reclutadors del gobierno
TABLA 5-4
"ti
t%l
::ti
Ocupaciones de los padres de los admInistradores pblico s federales de alto nivel de 199, en varios niveles GS o
equivalentes
Obrero
Campesino
Propietarlo de un pequefio negocio Empleado
>
l'"'
e
t%l
Ocupacin del padre
Nivel GS de
los ejecutivos
s
r-
Ejecutivo
de negocios
o propietario
de negocios meProfesional dios o grandes
>
en
1:'
t%l
'ti
t%l
1:'
Total
t%l
sen
Sobre GS 18
GS 16 a 18
GS is
GS 14
11.1%
14.8
21.4
23.8
10.5%
14.0
13.4
17.2
9.5%
13.2
14.2
14.8
11.3%
12.9
14.8
14.6
33.3%
23.1
18.4
15.7
24.3%
22.0
16.7
14.0
100%
100
100
100
Relaciones;f: de ocupaciones de los padres aIas de los varones adultos de los

Estados Unidos, en 1930
Sobre GS 18
GS 16 a 18
GS 15
GS 14
FUENTE:
0.23
0.31
0.44
0.50
0.50
1.43
0.64
1.86
2.14
2.14
0.59
0.77
0.79
0.93
1.07
1.07
W. Lloyd Warner, et al., The American Federal Executive

. Press, 1963), p. 163.
8.25
5.75
4.50
4.00
8.00
7.33
5.67
4.67
(New Raven, Conn.:
~
rs::
(ji
~
o
...
en
Yale University
Los niveles de grados de salarios se comparan colocan do a los individuos en una categora equivalente dentro
del sistema de Tabla General (General Schedule, 08).
:j: Porcentaje de ejecutivos pblicos federales a nivel de grado de salarios/porcentaje de varones adultos de los
Estados Unidos en el grupo de ocupacin = relacin.
....
V1
- " . " '..~,.'."~" .....,..,,.j"~~
VI
00
TABLA G-5
Ocupaciones de los padres y patrones de carreras de los admlnJstl'lldores ptibllcos federales de alto nivel
Ocupacin del ejecutivo federal
Ocupacin del padre
Obrero
Ejecutivo Ejecutivo
Empleado Profesional inferior superior Otros
Total
Primera ocupacin
Obrero
Empleado o ejecutivo inferior
Propietario de pequeo negocio
Campesino
Profesional
Ejecutivo superior o propietario de un
gran negocio
28%
28
37%
24
19
19
43
48
55
22
43
23%
14
13
12
42
6%
7
7
5
0%
14
6%
9
12
16
9
100%
100
100
100
100
12
100
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Cinco aos despus
CI.I
Obrero
Campesino
Profesional
gran negocio
9
6
5
18
14
10
6
3
11
49
57
39
43
51
42
21
22
21
19
20
29
1
2
1
1
2
3
12
13
12
14~
11
14
100
100
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100
100
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TABLA 5-5 (Continuacin)
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Ocupaciones de los padres y patrones de carreras de los administradores pblicos federales de alto nivel
rsz
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r-
Ocupacin del ejecutivo federal
Ocupacin del padre
Obrero
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Ejecutivo Ejecutivo
Empleado Profesional inferior superior Otros
o
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Total
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Diez aos despus

Obrero
Campesino
Profesional
gran negocio
t%l
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100
100
100
100
100
7
8
8
10
8
35
12
10
100
::o
21
22
5
4
3
4
2
4
4
4
2
2
42
41
49
49
52
36
37
31
29
6
6
6
29
48
Quin ce aos despus

Obrero
Campesino
Profesional
gran negocio
39
37
45
43
48
32
32
26
3
1
1
2
1
1
1
Z1
26
18
6
6
100
100
100
100
100
0:1:
36
28
Z1
100
2
2
W. Lloyd Warner, et aL, The Americall Federal Executive (New Raven,

Press, 1963), p. 157.
Incluye servicio militar, programas de adiestramiento y propietarios de negocios.
:1: Menos del 0.5 por ciento.
FUENTE:
21
20
Conn.:
5
5
en
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O
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en
Yale University
U1
\O
160
para buscar empleados en todos los mercados potenciales de mano de obra.

Cuando se excluye a ciertos grupos desfavorecidos de los empleos del gobierno.
es probable que se estn desperdiciando grandes cantidades de potencial humano. Tal vez convenga granjearse a esos grupos dndoles oportunidades
especiales. tanto educativas como empleo. Sin embargo. si per~anecen nexplotados, las dependencias administrativas se estarn privando de recursos
muy importantes.
Los negros en el gobierno.

En la actualidad. la incidencia de los no blancos en los empleos del go~
bierno es aproximadamente la misma que su proporcin en la poblacin total
(25). Esta proporcin. por s sola. indica que los no blancos tienen un acceso
igual a los sistemas administrativos; sin embargo. la distribucin desfavorable entre las categoras de empleo. es buen ejemplo de que siguen teniendo
desventajas. Los no blancos se emplean. principalmente. en los puestos de categora y salario bajos. Se enfrentan a una discriminacin abierta. en ciertas
dependencias del gobierno federal y de numerosos gobiernos estatales y locales.
Un nmero cada vez mayor de puestos de los niveles medio y superior
de la administracin federal estn siendo ocupados por negros. En el perodo de
1961 a 1965, stos ocuparon el 28 por ciento de los nuevos puestos. Aun...
que hubo una disminucin real del nmero de negros en los niveles GS 1 a
GS 4, se produjo un aumento del 50 por ciento en los niveles GS 5 a GS 11.
y su nmero se triplic en los GS 12 a GS 18. Sin embargo. incluso despus
de este avance, los negros constituan slo el 1 por ciento de todos cuantos
se encontraban en los puestos GS 12 a GS 18, y ms del 32 por ciento de los
que ocupaban cargos en los grados GS con un nivel de salarios inferior a los
5,000 dlares (26). Existe tambin el problema nuevo de los negros que ocupan puestos de niveles medio o superior, que son contratados como smbolos,
ms que como profesionales competentes.
Con demasiada frecuencia, los negros descubren que sus pues...
tos recin creados no tienen obligaciones reales. A menudo. el mobiliario de su oficina se encuentra, evidentemente. muy por encima
del nivel de trabajo correspondiente. El burcrata negro de los
niveles superiores tiene muchas veces una categora extra, con un
escritorio ms elegante que el que debera corresponderle de acuer(25) Vase, de Samuel Krislov, The Negro in Federal Employments The Quest for
Equel Opporfunity (Mnneapolts: University of Minncsota Press, 1967), p. 94. Esta seccin se basa en la obra de Krlslov, Capitulos 5 y 7.
(26)
Krslov, p. 101.
161
do con su puesto. La sospecha de que se encuentra all para desempear la funcin del negro de Art Buchwald, doctor en filosofa,
con experiencia como ingeniero y que habla diez idiomas -para
instalarse cerca de la puerta y convencer a todos de los principios
de igualdad de la oficina de negocios en que se encuentra empleado-. constituye virtualmente una pesadilla para todos los negros
que ocupan cargos burocrticos importantes (27).
La distribucin geogrfica de los negros en el servicio federal plantea

otra cuestin relativa a su "progreso". Es el aumento de negros en los empleos ms una funcin de la concentracin residencial en Wshington que el
reflejo de una poltica deliberada? Durante 1965. los negros constituan aproximadamente la cuarta parte de los empleados federales en la zona de Wg,.
hington; pero slo una octava parte del total de empleos federales. En realidad. su aumento en los empleos puede atribuirse a una combinacin de la
concentracin de poblacin y de una poltica deliberada. Los negros no se
han ido a Wshington por accidente. Un factor importante en su migracin
es el atractivo de los empleos federales. Todas las regiones han mostrado
ciertos incrementos recientes en el nmero de empleos ocupados por negros.
Incluso en Mssp, se observ un aumento del 450 por ciento en el nmero
de empleados federales negros, durante 1964~1965. En este Estado, los negros representaban el nueve por ciento de los empleos federales, en 1965.
Aunque constituye un indicio de cierto progreso reciente en las oportunidades.
esta proporcin es todava muy inferior a su porcentaje en la poblacin del
Estado (28).
En general. los negros han hallado ms oportunidades de empleo en
las oficinas que tienen clientes negros y en las dependencias del gobierno ms
recientes o en los nuevos programas. La representacin negra es relativamente
elevada en la beneficencia. la vivienda y las dependencias de asuntos urbanos. (29) as como tambin en las unidades del Departamento de Estado
que se ocupan de asuntos africanos (30). Una excepcin importante del
principio de oportunidades de empleo para negros con clientela negra, se
presenta en el Departamento de Agricultura. La impotencia poltica de los
clientes negros (negros rurales del sur) ha limitado las oportunidades de
empleo para los negros. Todava en 1965, la Comisin de Derechos Civiles
de los Estados Unidos inform:
En ciertos programas, el servicio efectivo a los negros se ha
(27)
(28)
(29)
(30)
Krslov,
Krslov,
Krslov,
Krslov,
p.
p.
p.
p.
100.
104.
127.
134.
162
hecho dependiente del nmero de empleados negros, de acuerdo con

la teora insostenible de que los campesinos negros deben ser servdos slo por personal negro (31).
Incluso en los ltimos aos, ciertos funcionarios del Departamento de
Agricultura no permitan a los empleados negros que sirvieran a los campesinos blancos, aislaban a los negros en oficinas separadas y con reuniones
segregadas, y les proporcionaban menos adiestramiento en servicio que el
ofrecido a los blancos. Es probable que sea en los programas ms recientes
de inspeccin de alimentos y servicios al consumidor (32), donde se ofrecen
oportunidades iguales a los empleados de color, en el Departamento de
Agricultura.
Es un error atribuir a las normas discriminatorias toda la culpa de que
haya tan pocos negros en puestos de alto nivel. En realidad, es probable que
haya cierta discriminacin. No obstante, la baja incidencia de negros en los
puestos de responsabilidad se debe, en parte a su falta de preparacin. Para
invertir esta situacin, puede resultar necesario efectuar cambios importantes
en los colegios y las universidades que adiestran a los futuros empleados del
gobierno y provocar ciertas transformaciones en la subcultura negra.
En 1966, el presidente de la Comisin de Servicios Pblicos de los Es~
tados Unidos describi ciertas metas de largo alcance de su programa de
igualdad de oportunidades: "erradicacin de todos los vestigios de prejuicios,
una revisin completa de las prcticas de ingreso a los empleos federales y
un fuerte hincapi en el adiestramiento y el desarrollo de los empleados" (33).
Sin embargo. las metas de adiestramiento y desarrollo de los empleados pueden ser las ms difciles. puesto que se requiere algo ms que la simple disposicin de los colegios y las universidades para admitir a los solicitantes
negros calificados. Debido a las desventajas educativas que limitan la competencia de muchos negros graduados en secundaria, as como de los eqresados de los colegios predominantemente negros, puede ser necesario practicar
\
una "discriminacin" de compensacin, pidiendo solicitudes de empleo de estudiantes negros en perspectiva y proporcionando oportunidades especiales que
compensen las deficiencias de la educacin escolar previa. Esto no slo requiere grandes cantidades de dinero. sino tambin que las instituciones educativas pasen de su preocupacin recientemente adoptada en pro de la "qualdad de oportunidades" a una nueva disposicin para proporcionar "oportundades especiales". Para quienes deben proporcionar los fondos para esos programas (o sea. el gobierno mismo o fundaciones privadas). se plantea la
(31) Citado en Krslov, p. 133.
(32) Krslov, p. 132-33.
(33) Warren I. Ckins, "Graduate Educaton, Public Servce, and the Negro". PIIblic Administration Review, 26 (septiembre de 1966). 183-91.
163
cuestin relativa qu instituciones deben recibir ayuda. Una tendencia consiste en "reducir a un mnimo ... la duplicacin y la repeticin, y (buscar)
las ganancias producidas al contar con las mejores mentes disponibles e ns-:
talaciones fsicas" ( 34 ). Esto significara una concentracin de recursos en
instituciones de prestigio en gran parte blancas. Otros piensan que es ms
conveniente proporcionar recursos a las instituciones predominantemente negraso Prestan ya servicios a la mayor concentracin de estudiantes negros;
pero muchas de ellas carecen de programas slidos que sean pertinentes para
las necesidades de las dependencias administrativas. Otros obstculos para
la igualdad de oportunidades de empleo pueden deberse a la comunidad negra
misma. Las generaciones de discriminacin que sufrieron no prepararon a las
familias negras para atribuir un gran valor a los logros acadmicos. Si se
crean programas y se envan reclutadores a las comunidades negras, las metas pueden fracasar, todava, si los estudiantes potenciales no aceptan esos
nuevos ofrecimientos como expresiones sinceras del inters de los blancos por
su futuro.
Las mujeres en el gobierno.

Las posiciones y los problemas de las mujeres en las dependencias admnistrativas son similares a los de los negros. La exclusin de las mujeres de
ciertos puestos plantea cuestiones anlogas sobre la discriminacin y sobre el
hecho de que las dependencias administrativas no logran explotar los recursos
potenciales. El nmero de mujeres empleadas en puestos federales es aproximadamente igual a la proporcin que tienen en la poblacin total (49 por
ciento) (35). Como en el caso de los negros, el problema no es tanto el de
su nmero como el de su distribucin. En 1959, las mujeres eran slo el 4
por ciento de los empleados federales. por encima del nivel de GS 12, y apenas el 1 por ciento por encima del GS 15. Tambin como los negros, las mujeres se encuentran de manera desproporcionada en ciertos tipos de empleos
en los que los clientes las esperan y, quiz. las aprecian. Estn concentradas en
la beneficencia infantil, la asistencia pblica y la rehabilitacin vocaconal. Aproximadamente la tercera parte de las mujeres que haban alcanzado
un puesto ejecutivo en el gobierno federal, en 1959, estaban empleadas en los
departamentos del Trabajo. Sanidad, Educacin y Beneficencia.
Las mujeres que llegan a ocupar puestos de nivel normativo en la burocracia no tienen caractersticas obvias de antecedentes familiares que las distingan de sus colegas varones. En nmero mayor que los adultos medios de
la sociedad, proceden de las familias de las clases media y superior. en cudades medianas o grandes; sus padres fueron profesionales, ejecutivos o em( 34)
(35)
Ckns, dem.
Esta seccin se basa en Wamer, et al.. Captulo 11.
164
pleados, y tuvieron una educacin de escuela superior, adems de algn tipo

de graduacin. En todos esos rasgos, se parecen a los administradores varones. Sin embargo, hay otras dos caractersticas de las ejecutivas, que son
ms distintivas. En primer lugar, las mujeres son ligeramente mayores en
edad que los hombres que ocupan cargos comparables. Esto puede deberse
a la discriminacin en la seleccin o los ascensos, al tiempo que las mujeres
deben dedicarse a otros aspectos de los papeles que desempean en la sociedad
(v.g. criar una familia) o a varias "salidas en falso", antes de seleccionar
la trayectoria educativa y de empleo que les resulta ms conveniente. En cualquier caso, el hecho de que las mujeres que ocupan niveles adniinistrativos
comparables sean ms avanzadas en edad, indica ciertas dificultades especiales a.Ias que no se enfrentan sus colegas varones. En segundo lugar, las
ejecutivas son normalmente solteras. Aproximadamente las dos terceras partes
de las mujeres que ocupaban cargos de administradoras de nivel elevado y
que fueron objeto de un estudio en 1959, estaban solteras, en comparacin
con slo un cinco por ciento de los hombres. La eleccin de carrera, en lugar
de la familia, es una de las ms difciles a que se enfrentan muchas mujeres.
Las 145 mujeres que se haban convertido en ejecutivos federales (en 1959) tuvieron que luchar contra un sistema que comenz a
trabajar en su contra cuando nacieron, hacia 1910. Escogieron no
desempear el papel acostumbrado en la sociedad. Fueron a estudiar, eligieron ingresar en las profesiones, y muchas optaron por lo
que para ellas era ms difcil o sea, una carrera, en luqar del matrimonio; otras tuvieron la energa y la inteligencia suficientes para
combinar el matrimonio con la carrera. Poseyeron la determinacin
suficiente para permanecer dentro del modo de vida que haban escogido, hasta alcanzar puestos del gobierno con igual responsabildad que los hombres (36).
V ALaRES, ASPIRACIONES y PERSONALIDADES EN

Los antecedentes y las experiencias educativas de los administradores de
alto nivel sugieren cules son los tipos de experiencias familiares, educativas
y de carrera que proporcionan las trayectorias que puedan conducirles con
mayores probabilidades a puestos de responsabilidad en las dependencias administrativas. Tan slo a partir de sus antecedentes, no podemos inferir qu
administradores del gobierno tienen valores, aspiraciones o rasgos de personalidad peculiares, que los separen de los ndvduos de otras instituciones
grandes y complejas.
(36)
Warner, et el., p. 187.
165
Es muy difcil obtener informacin respecto a los valores, las aspiraciones y las personalidades de los administradores del gobierno. La investigacin sicolgica detallada lleva mucho tiempo y resulta costosa; sin embargo,
un grupo de eruditos, dirigidos por el profesor Lloyd Warner, llevaron a cabo
una serie de entrevistas intensas con un conjunto escogido al azar de 257
administradores pblicos del gobierno federal, en los niveles de GS 14 y
superiores (37). Las entrevistas incluyeron Pruebas de Conciencia Temtica
y duraron de tres a cuatro horas. El grupo estudiado fue lo suficientemente
grande para indicarnos algo con respecto a las tendencias generales en la
burocracia federal. Sin embargo, no hay bastantes representantes de cada
subgrupo ocupacional para permitir el anlisis de categoras dentro del servicio federal. Adems, no incluy a ejecutivos del mundo de los negocios, que
pudieran servir como sujetos de comparacin con los administradores del
gobierno.
Los valores personales, las aspiraciones y las personalidades de los administradores federales -segn el informe del profesor Warner y sus colaboradores- sugieren que son hombres con grandes perspectivas. Se consideran a s mismos como individuos que operan dentro de un conjunto complejo y exigente de instituciones y como responsables de programas que tienen un gran valor social. Ven su autoridad como procedente de fuera de ellos
mismos. La autoridad es una fuente de apoyo, as como tambin de instrucciones; en general, aceptan la autoridad como legtima y justificada; aunque
resienten, a veces, las intromisiones en sus propias actividades. En general,
en su mayora, aceptan las restricciones de las grandes orqanzacoaes y la
necesidad de coordinacin y cooperacin. Muestran los rasgos caractersticos
de los trabajadores en grupo, en lugar de los correspondientes a los individualistas.
Los administradores de alto nivel tienden tambin a ser hombres de
ideales elevados. Aspiran ms al mejoramiento de la comunidad que a su
propio adelanto. Junto a este idealismo, los administradores del gobierno tienen tambin necesidades fuertes de realizaciones. Esta combinacin de rasgos puede producir un realismo enfocado hacia el pblico. Su necesidad de
realizaciones, as como su aceptacin de las limitaciones propias de las organizaciones, pueden templar su idealismo, de tal modo que las metas lleguen
a ser factibles. Debido quiz a esto, sus metas se expresan, por lo comn, en
trminos concretos, que son compatibles con su campo de especializacin. En
lugar de principios abstractos que no conducen a una meta o una definicin
clara, desean mejores servicios en la educacin, la sanidad, la beneficencia,
los transportes o el desarrollo de los recursos.
Sus valores revelan tambin un gran respeto por las instituciones del
(37)
Esta seccin se basa en Warner, et al.. Captulos 12-14.
CONVERSiN DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO
166
gobierno y alicientes muy fuertes para servir a los intereses del pblico. Parecen estar ms orientados hacia el servicio pblico que hacia las ganancias
privadas.
El concepto que tena Platn del grupo ideal de gobernantes
era el de una clase de hombres dedicados a obtener sabidura y
entendimiento. y que posean inclinacin por todos los tipos de
conocimientos. Esos hombres. dotados de una curiosidad riaqotable, poseedores de valor y de respeto de s mismos, buscaban la
justicia y la verdad. Puesto que no se preocupaban por la consecucin de riquezas ni tenan alianzas con la propiedad. podan llegar a la objetividad. Para ellos. el gobernar era una cuestin de
deber y obligacin. un llamamiento sagrado. Posean capacidades
para la temperancia. el autocontrol y el respeto por la autoridad. Sin
embargo. por encima de todo. estaban dedicados a obtener sabidura para llegar a la ltima verdad.
La ideologa de los ejecutivos federales se acerca mucho a este
ideal. El hincapi hecho en la inteligencia, los valores intelectuales
y la cultura. la nocin de limitaciones, los impulsos hacia el respeto
propio y hacia los dems, el concepto de deber y obligacin. son reminiscencias sorprendentes del concepto platnico del Estado. T~
dava ms significativo es el enfoque de la ideologa de los ejecutivos federales sobre la bsqueda de la justicia y la resolucin equtativa de los problemas. La justicia para otros. la preocupacin por
el bienestar pblico. la honestidad y la "bondad". son caracteristicas que se consideran como decisivas (38).
Los datos relativos a los administradores de alto nivel no dejan de ofrecer contradicciones. Muestran valores y actitudes que parecen raras cuando
se encuentran combinados. lo cual responde a lo que pudiera esperarse. Los
administradores que desempean papeles de establecimiento de normas deben
ajustarse a las limitaciones de grandes orqantzactones. de grupos de clientes
activos y de legisladores que. en cualquier momento, pueden hacer que sean
tomados en consideracin sus propios deseos. Sin embargo. tambin los ad~
ministradores tienen alicientes poderosos e ideas firmes de servicio al pblico.
Parece inevitable que muchos administradores experimenten conflictos nternos. Las entrevistas intensas no slo revelan expresiones de desenvoltura con
respecto a su dependencia de un sistema amplio. sino tambin el impulso de
independencia y la ansiedad por la dependencia que es necesaria. Los admnistradores necesitan y rechazan la autoridad. al mismo tiempo. A veces.
(38)
Warner, et el., p. 235-36.
167
muestran su rechazo con expresiones de resentimiento y un comportamiento

lleno de ineficacia.
En las situaciones en que trabaja en contacto estrecho con
otros, tiende a sentirse ms desenvuelto, a iniciarlo todo con mayor
libertad y a influir en los dems, en lugar de sentirse afectado por
ellos. Esta disposicin para evitar "hacerlo todo solo" es especialmente notable en los campos que exigen realizaciones que deben
ser exclusivamente autodirigidas; en estos casos. la ansiedad consiguiente es considerable.
En general. el ejecutivo de carrera del servicio pblico posee
caractersticas sicolgicas que pueden describirse as: tiene aspiraciones elevadas, la mayora de las cuales se derivan de influencias
externas. de figuras heroicas o de modelos elevados y de exiqencias que pesan sobre l, debido al sistema y a su papel de hombre de carrera ...
Sin embargo, el ejecutivo de carrera del servicio pblico experimenta, con frecuencia, sentimientos de incapacidad y falta de
perspicacia para comprender cules son los medios que debe utilizar para alcanzar sus elevadas aspiraciones. .. [En algunos casos] responde con sentimientos de hostilidad que, muchas veces,
adoptan una forma oculta, como el resentimiento o el fracaso en
tareas "en solitario" o una inclinacin hacia la fantasa y el reino
de las soluciones "mgicas" (39).
Existe slo una evidencia limitada de las opiniones que tienen los administradores de alto nivel sobre las cuestiones polticas contemporneas. En
un estudio sobre los designados polticamente por las administraciones de
Truman y Esenhower, se les hicieron preguntas respecto a sus opiniones
respecto al papel apropiado del gobierno en la economa. Los resultados sugieren que las masas casi desprovistas de ideologa no se encuentran bien
representadas en esos puestos (40). De los 53 individuos interrogados, slo
8 (el 15 por ciento) expresaron opiniones clsicas de "Iaissez-fare" con respecto a la participacin del gobierno en la economa. Sentan que el gobierno
no debera regular los negocios ni afectar su ciclo y deseaban poner fin a
los programas de beneficencia social. El resto estaba dividido entre quienes
(39) Wamer. et el., p. 194-96. Obsrvese que Wamer utiliza el trmino de "ejecutivo" como equivalente al nuestro de "administrador de alto nivel".
(40) Alan H. Schechter, "The Influence of Public Service on Busness-men's At.
titudes towar the Federal Government", Public Administration Reotei, 27 (diciembre de
1967). 452.59. Vase tambin, de Marver H. Bernstein, The Tol 01 the Federal .Bxecutive
(Washington. D. c.: Brookings Institution, 1958), Captulo IX.
11
,I
,I
168
(el 49 por ciento) deseaban que el gobierno se involucrara en actividades limitadas "de establecimiento de la estructura" (41) Y los que (36 por ciento)
estaban en favor de un "gobierno positivo y limitado" (42). No es sorprendente que casi todos los designados por Truman estuvieran en favor de
alguna intervencin gubernamental, mientras que los de Eisenhower (aunque
en su mayora a favor de cierta participacin del gobierno). fueron la mayora de los que respondieron que preferiran que el papel desempeado por
el gobierno fuera mnimo.
RESUMEN
En este captulo se examinan aspectos especficos de los procedimientos
qu utilizan las organizaciones administrativas para seleccionar y designar
a los miembros de su personal, as como la naturaleza de este ltimo. Se hace
hincapi. sobre todo. en los administradores de carrera y los designados
polticamente para los niveles superiores de la burocracia federal. Las personas que se encuentran en esos niveles son las que tienen ms probabilidades de influir en la naturaleza de las decisiones admnstratvas y. en esa
forma, afectar las acciones recprocas entre las dependencias y otros participantes del sistema administrativo.
En los procedimientos de personal para los puestos de carrera de alto
nivel, prevalece una gran descentralizacin y. por ende, una -carencia resultante de uniformidad. La mayora de los directores de dependencias tienen
la responsabilidad de cubrir las vacantes de todos los puestos que se encuentran inmediatamente por debajo de ellos. Con frecuencia ascienden a empleados de sus propias unidades. Cuando toman en consideracin a personas
del exterior. generalmente buscan a quienes conocen ya de otras dependencias del gobierno. federal, o de los estatales, los locales o las empresas privadas.
Los procedimientos para las designaciones polticas a fin de cubrir los
cargos de nivel superior son establecidos por cada presidente, de modo que
se ajusten a su opinin de lo que debe ser un trabajo adecuado. Los presidentes ms recientes han confiado en un grupo seleccionador constituido por
individuos sensibles tanto a la competencia ocupacional como a la aceptabilidad poltica. Esos procedimientos slo duran hasta concluir la mayor parte
de las designaciones de los altos puestos, o sea, por lo comn, hacia la poca
(41 ) Por ejemplo, crean que el gobierno slo deberia aplicar normas contrarias al
ciclo en caso necesario y que nicamente sera preciso que regulara los negocios. si se produjeran abusos extremos en la competencia.
(42) Por ejemplo. crean que el gobierno deba llevar a cabo esfuerzos continuos para
mejorar el ciclo de los negocios y para proporcionar programas mnimos de beneficiencia
social.
169
inaugural o poco despus de ella. Posteriormente, el presidente se preocupa

por el desarrollo y la realizacin de programas, mientras que sus ayudantes
de la Oficina de la Casa Blanca y los administradores principales de cada
departamento se ocupan de resolver los problemas continuos de reemplazamiento de los nominados polticamente que renuncian a sus cargos.
Los estudios sobre los antecedentes sociales y las experiencias educatvas y de carrera de los administradores, muestran diferencias marcadas entre
los administradores de alto nivel del gobierno y los "ciudadanos medios". Los
administradores tienen ms probabilidades de proceder de ciudades medianas
o grandes, de tener padres empleados en ocupaciones de categora media o
elevada y de estar aflados a algn grupo de religin protestante. Asimismo,
los administradores tienen mayores probabilidades de haber terminado los
cuatro aos de "colleqe' o escuela superior y de recibir algn tipo de educacin de posgraduado y de iniciar sus carreras en una de las profesiones, la
mayora de las veces ingeniera, leyes o ciencias. Aunque los administradores de alto nivel tienen grandes diferencias con el pblico en general, difieren
mucho menos de otros grupos ocupacionales con puestos de responsabilidad.
Por ejemplo, en sus antecedentes sociales y sus logros educativos, los admnistradores del gobierno ofrecen una mayor similitud con los grupos de "Ide res de los negocios" que la que tiene cualquiera de esos grupos con el
pblico en general.
Las desventajas ocupacionales de dos grupos sociales -los negros y
las mujeres- resultan evidentes por su distribucin dentro de las unidades
administrativas. Ambos grupos se encuentran representados desproporcionadamente en los niveles ms bajos. Cuando ocupan puestos de niveles elevados, tienen ms probabilidades de trabajar en dependencias que responden a
intereses especficos de los negros o las mujeres, respectivamente. Sin embargo, en el caso de los negros, se han producido en los ltimos aos ncrementos considerables en el nmero de empleados colocados en puestos admnistrativos, dependencias y regiones que anteriormente tenan pocos empleados negros.
Hay muy pocos informes relativos a los valores, las actitudes y las personalidades de los administradores. La informacin disponible les atribuye un
inters muy grande por servir al pblico, aceptacin de las restricciones impuestas por las grandes organizaciones y un sistema poltico pluralista, y
aprecio de la necesidad de coordinacin y cooperacin con otros administradores. Existe una correspondencia entre esta informacin sobre los empleados federales y la imagen que tiene el pblico de los funcionarios Federales, tal y como se describe en los captulos siguientes (vanse las pginas
182~ 188). Los administradores tienen tambin una inclinacin muy Fuerte a
mejorar los servicios de su campo de especializacin. Sin embargo, hay indicios de conflictos internos de los administradores entre las necesidades de
170
realizaciones y las restricciones impuestas por las grandes organizaciones y

el proceso poltico.
Hay varias cuestiones de personal que generan controversias polticas.
El control de las designaciones para ocupar los cargos del gobierno es un
tema que ha hecho que los jacksonanos -rv- en la actualidad, los neojacksonianos- se enfrenten a los reformadores de los servicios pblicos. Hay desacuerdos muy fuertes sobre los derechos y las prerrogativas de los sindicatos
de empleados de gobierno y respecto a las normas seguidas por las dependen..
cias para reclutar a miembros de grupos tnicos minoritarios.
Segunda Parte
Insumos del sistema

administrativo
1-----------------------1
I
LOS INSlJMOS DIIL IODIO AMBIJlNTB

INCLUY1IN:
Lo. In.UlDOS In~rno.

Inc1117en:
a) demanc1u, b)
'----->. a) elltructuras, b) ----'>.
recusos, '1' e) apoyo,
., procedimientos, '1' e) -----,.
u oposicin de 101
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JlBDIO .AXBIB1Il"lB:
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LOS SERVIOIOS
PAlU.. EL MEDIO ,
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articulo. '1' ..melo.

para el ptbllco
'1 funclonarlol de
otro. sector..
del gobterno.
represeata la taflueacta IIUe UtDa 108 ..mclIlI lObre el medio amblca~. 4e modo que da forma a 108
InsUIDO' postertor...
lac1t17e: a) cUea~.. b) coitos de bien.. 7 .enieto. ..,

e) miembros del pdbllco 7 otro. fuactonarlo. 4e1 gobier.
no, que apoyan o se oponen a 1u depen4fnclu, 101 14llI1Dlradore. o 10. prograaaa.
I
I
I
I
I
I
I
Los insumos del sistema administrativo son las transmisiones que llegan
al proceso de conversin (o sea, a las dependencias administrativas) de
participantes del
medio ambiente.
Estos ltimos
incluyen
clientes
de las dependencias; funcionarios del gobierno en las ramas legislativa y
ejecutiva; administradores en otras dependencias administrativas: partidos polticos; grupos de intereses; los medios masivos de comunicacin, y
los ciudadanos interesados. Los insumas que esos participantes proporcionan
a la administracin son: demandas de servicios; respaldo u oposicin poltica.
y los recursos de fondos fiscales, autoridad legal y disposicin de los ciudadanos para aceptar empleos en las dependencias administrativas.
Los Captulos 6. 7 y 8 tratan de varios tipos de insumas. El Captulo
6 analiza las actitudes hacia los administradores que existen en las culturas
polticas de los Estados Unidos. Estas actitudes se hacen sentir en el apoyo
poltico que reciben los administradores del pblico, de los legisladores y de
los ejecutivos sensibles a los deseos de los votantes. El Captulo 7 se enfoca
directamente sobre las relaciones entre ciudadanos y depen e - - ' _
- - - '4
1 O 'l' ./....(.
'\-y,v
~ ~
.,. 01
172
INSUMaS DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO
trativas y sobre varias instituciones que contribuyen a esas relaciones, o sea,

los medios de comunicacin social, las encuestas de opinin pblica, las elecdones, los grupos de intereses y los partidos polticos. El Captulo 8 describe
dos ramas del gobierno que figuran predominantemente como proveedoras
de demandas y recursos para las dependencias administrativas: la legislatura
y el ejecutivo.
CONDICION DE LA ADMINI8TRACION PUBLICA
La ..cultura poltica" incluye las creencias, las actitudes y los valores

que afectan a los asuntos pblicos. En este captulo, nos ocuparemos de los
aspectos de la cultura poltica que tienen relacin con las dependencias administrativas (1).
La cultura poltica proporciona varios tipos de insumas a las dependencias administrativas. En primer lugar, prepara a los individuos susceptibles
de ingresar a la burocracia. As, las actitudes hacia la burocracia guberna~
mental que prevalecen en la cultura pueden hacer que los empleos pblicos
constituyan una carrera deseada o indeseable, o bien -debido a las actitudes
de ciertas subculturas-, puede hacer que sean considerados como ms convenientes para algunos grupos sociales que para otros. Las actitudes que
prevalecen pueden plantear problemas difciles a los reclutadores del gobier~
no, sobre todo si la distribucin de las actitudes significa que las capacidades
ms necesarias en las dependencias del gobierno se encuentran entre las personas menos dispuestas a ingresar en ellas. En segundo lugar, una cultura
poltica puede influir en las ltes que asignan recursos a las dependencias
administrativas. En los Estados Unidos, las ltes incluyen a legisladores y
ejecutivos electos, que toman decisiones formales sobre programas del go~
berno, adems de grupos de intereses y lderes de partidos. dirigentes de asociaciones que controlan los medios de comunicacin social y ciudadanos privados que tienen capacidad, dinero o tiempo para involucrarse profundamente en los asuntos pblicos. Los sentimientos de esos grupos pueden afee(l)
Vase, de Samuel C. Patterson, "The PoliticaI Cultures of the American States",
loumel 01 Polifies, 30 (febrero de 1968), 187~209. Este artculo es valioso por s mismo y
por la extensa bibliografia que cita.
174
tar la autoridad legal y los fondos que reciben las dependencias del gobierno (2).
La investigacin de los comentarios sobre las burocracias pblicas no
revela ningn conjunto consistente de creencias, actitudes o valores. Las dependencias administrativas son blanco frecuente de comentarios positivos y
negativos. No hay ninguna actitud homognea hacia los empleados del g<>bierno o los departamentos administrativos gubernamentales. Aunque ciertas
declaraciones hacen suponer que existe un caudal considerable de sentimientos negativos hacia los procesos administrativos, muchas personas creen
que las dependencias pblicas deben recibir ms responsabilidades y recursos que hastaahora,
Entre los vocablos utilizados para describir a los administradores podemos citar los siguientes: carentes de imaginacin, obstruccionistas, proteccionistas, inclinados a la seguridad, torpes, inadecuados para cargos pblicos,
toscos, agresivos, constructores de imperios, insensibles a los valores populares y huraos. Esos calificativos han sido empleados por funcionarios electos
y por candidatos a ocupar algn cargo, as como tambin por comentaristas
sobre poltica y por ciudadanos privados, a los que se les hicieron preguntas
en los sondeos de opinin. Sin embargo, otras personas de esas mismas
categoras utilizan adjetivos muy distintos: honrados, capaces, bien preparados, eficientes, dignos de confianza, interesados en servir al pblico, de buena
presencia y sensibles. Los administradores pblicos pueden ver Janto oportunidades como problemas en la cultura poltica.
EVALUACIONES DE LAS DEPENDENCIAS

ADMINISTRATIVAS EN LA LITERATURA POLITICA
DEL PASADO
Los primeros aos de los Estados Unidos pasaron sin muchos comentarios sobre dependencias administrativas. Los intereses de los escritores polticos se enfocaron en otras caractersticas del gobierno, v.g., la divisin de poderes entre los gobiernos estatales y el nacional y los poderes de la rama
legislativa, la ejecutiva y la judicial del gobierno. La Constitucin tiene pocas
cosas en relacin con los departamentos y las dependencias administrativas;
aunque ha influido en la evolucin de las organizaciones administrativas en
(2) No se ha elucidado claramente si los funcionarios responden a sus propios [ucios
o a los de sus electores al tomar las decisiones ms importantes; las investigaciones disponibles sugieren que ello vara de acuerdo con el tipo de decisin que deba tomarse y el
grado de inters mostrado por los constituyentes. Vase, de Warren E. Miller y Donald E.
Stokes, "Constituency InfIuence in Conqress", American Poltical Science Review, 57 (marzo de 1963, 4556. Vase tambin, de Charles Cnudde y Donald McCrone, "The Lingake
between Constituency Attitudes and Congressional Voting Behavior", American Poltical
Science Review, 60 (marzo de 1966). 66~72.
CONDICIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA
. 175
el gobierno nacional y en los estatales, ello es, en gran parte, el resultado de

los poderes asignados al presidente y al Congreso y, por tanto, de los papeles que desempean en el desarrollo administrativo.
La administracin se menciona varias veces en los Documentos Federelistas (Federa'list Papers); pero su posicin se subordina claramente a los
cargos constitucionales. Hamiltonmenciona a la administracin con mayor
frecuencia que otros autores y le atribuye una categora secundaria. por debajo de la presidencia. Pretende que el presidente debe controlar la designacin de administradores y ser responsables de su supervisin. Defiende un
perodo largo de servicio para el presidente, en parte porque ello permite prolongados plazos de servicio para sus subordinados. "Existe una relacin Intima entre la duracin del magistrado ejecutivo (o sea. el presidente) en su
cargo, y la estabilidad del sistema de administracin" (3). Aunque Hamilton
reconoce la importancia de la administracin, ve a la presidencia como algo
digno de mayor consideracin:
. .. No podemos estar de acuerdo con la hereja poltica del
poeta que dice:
Que se peleen los tontos por las formas de gobierno.
Lo mejor es lo que est bien administrado.
No obstante, podemos afirmar fundadamente que la prueba
ms importante de un buen gobierno es su tendencia y su capacidad para producir una buena administracin (4).
En el ncleo de esa antigua determinacin de los papeles del presidente
y la legislatura. se encontraba el papel relativamente pequeo que desempea la administracin. En el pasaje siguiente. Hamilton hace su propia estimacin del reducido nmero de personas involucradas en la administracin y
seala que no tienen probabilidades de incrementarse mucho:
Es evidente que los principales departamentos de la adminstracin durante el gobierno actual son los mismos que se necesitarn en el siguiente. En este momento, hay una Secretara de Guerra, una Secretara de Asuntos Exteriores, una Secretara de Asuntos Internos. una Junta del Tesoro. que comprende tres personas.
un tesorero. ayudantes. empleados de oficina, etc. Estos Iunconaros son indispensables bajo cualquier sistema y sern suficientes
tanto en los nuevos como lo fueron en los antiguos. En cuanto
a los embajadores y otros cnsules y representantes en pases extranjeros. la Constitucin propuesta no puede causar otra diferencia
(3)
(-4)
The Federelist Pepers (Nueva York: Mentor Books, 1961), Nmero 72.
The Federelist Pepers, Nmero 68.
176
que hacer ms respetable su carcter en el lugar donde residen. y

ms tiles sus servicios. Sobre las personas que deban emplearse
para la recaudacin de ingresos. es indiscutible que constituirn una
adicin considerable al nmero de funcionarios federales: pero eso
no traer como consecuencia un aumento de los gastos pblicos.
En la mayora de los casos. se tratar. sencillamente. de un cambio
de funcionarios estatales por nacionales (5).
Aunque es posible que Hamilton haya subestimado el tamao del establecimiento federal para los fines de su exposicin. no estaba lejos de la
verdad. Haca 1792. el servicio federal contaba slo con 780 empleados. ade..
ms de cierto nmero de administradores adjuntos de correos; hacia 1801.
haba slo 2.120 civiles ms 880 administradores adjuntos de correos. Pocos
de esos empleados se encargaban de tareas ms complejas que las recaudaciones de impuestos. el mantenimiento al da de los registros y la produccin
de copias. Los profesionales estaban representados por varios mdicos e ingenieros. empleados por los militares. adems de supervisores y abogados. El
servicio pblico no era. de ninguna manera. el cuerpo competente que ha
llegado a ser. y no pareca existir la amenaza de que pudiera desafiar a las
ramas constitucionales. como encargado de tomar decisiones importantes (6).
Es posible que la preocupacin primera -y la ms profunda-e- por el
sistema administrativo. se registrara durante la presidencia de Andrew [ackson. Hacia 1830. la burocracia federal haba aumentado. hasta contar con
ms de 11.000 empleados civiles. y estaba llena. en gran parte. de miembros
de familias de las clases superiores. que haban sido designados para ocupar
sus cargos durante las administraciones de [ohn Quincy Adams y James
Monroe. Para [ackson, todos ellos eran extraos tanto por su clase social
como por su afiliacin partidista. En su discurso inaugural y sus mensajes al
Congreso. el presidente [ackson describi el carcter de la administracin
como un obstculo para la reforma. A menos que retirara a gran nmero de
los funcionarios que ocupaban los cargos y los reemplazara con sus propios
partidarios. no podra contar con los departamentos para hacer avanzar sus
programas. El presidente Jackson crea que las responsabilidades de los funcionarios pblicos eran "tan claras y simples que las personas inteligentes
podan calificarse fcilmente para desempearlas" (7). Tena una justifica..
cin doble para retirar a los designados por su predecesor y reemplazarlos con
sus propios partidarios: 1) las normas de la administracin deben canfor..
marse a las de los funcionarios electos. y 2) los empleos del gobierno son suf..
(5)
(6)
(7)
The Federelist Pepers, Nmero 84.

Vase. de Leonard D. White. The Federalist (Nueva York: Macmllan, 1948).
Del First Annual Message to Conqress, de [ackson, 8 de diciembre de 1829.
177
centemente sencillos para permitir cambios frecuentes sin que haya prdidas
importantes de experiencia.
Quiz como respuesta a las normas de personal de [ackson, ciertos observadores sealaron una disminucin en la competencia de los administradores pblicos. En los primeros aos de la dcada de 1830. Alexis de Tocqueville encontr "mucho talento y distincin entre los ciudadanos y muy poco
entre los dirigentes del gobierno". Adems:
Es un hecho constante que, en la actualidad, los hombres ms
capaces de los Estados Unidos se encuentran situados raramente
a la cabeza de los asuntos, y debe reconocerse que ese ha sido
el resultado en la misma proporcin en que la democracia ha sobrepasado todos sus lmites anteriores (8).
La administracin "jacksonana" del personal representa ciertos proce..

dimientospara designar y despedir a empleados sobre la base de calificaciones
"polticas" ms que "tcnicas". En diversos grados, era -y es- practicada
por muchos ejecutivos. No se identifica con [ackson porque fuera ste el primero que expuls a los empleados existentes al asumir sus funciones. En realidad, no retir a un porcentaje mayor de empleados federales de lo que 10
haba hecho el presidente Jefferson, 20 aos antes (9). Sin embargo, Jackson
proporcion las razones para los despidos y las designaciones polticas, y
practic ese arte de una forma abierta. Es posible que los servicios pblicos
alcanzaran su nivel ms poltico en la poca de la Guerra Civil. El Presidente
Lncoln utiliz sus poderes de designacin y despido para seleccionar admi..
nistradores partidarios de la Unin y para asegurarse de que los funcionarios
del gobierno utilizaran sus poderes en apoyo de ella. Despus de la Guerra
Civil, el servicio pblico no se encontr libre del control poltico. Experiment
el choque de los valores nobles con los innobles, que fueron tpicos de la
Reconstruccin (10).
Durante el perodo del Presidente Jackson al Presidente Arthur, se inceron muchos esfuerzos para aislar los empleos gubernamentales contra los
peores excesos de venalidad y partidarismo. La reforma a nivel nacional dio
un paso importante hacia adelante con la Ley Pendleton de 1883. Sus principales caractersticas fueron: una Comisin de Servicios Pblicos que -con
cierta independencia poltica del presidente- administrara las normas de per(8) Citado en The lmage oE the Federal Seevice (Washington, D. C.: Brookings
Institution, 1964), p. 32, de Franklin P. Klpatrck, et al.
(9) Kilpatrick et al, p. 32; si se desea una historia general del periodo, vase Whife;
adems, de Pau1 Van Riper, Historu oE the United States Civil Seroice (Evanston, Ill.:
Row, Peterson, 1958), Capitulos 2-3.
(10) Van Rper, Capitulo 4.
178
sonal: los "mritos" como criterio primario para el empleo en el gobierno;

exmenes de competencia para la seleccin de empleados: proteccin a los
empleados "selectos" para que no sufrieran coacciones para respaldar las
campaas de partidos polticos; la proteccin inmediata a un 10 por ciento de
los empleados federales y autoridad concedida al presidente para ampliar el
servicio sealado por la Ley, por medio de rdenes ejecutivas.
Este no es el lugar adecuado para describir detalladamente los mecansmos de administracin de personal, tal y como evolucionaron por medio de
enmiendas frecuentes a la Ley Pendleton, o tal y como fueron adoptados por
muchos gobiernos estatales y locales (vanse las pginas 135~142 y 145~147).
A pesar de 140 aos de discusiones y actividades que han transcurrido desde
el discurso inaugural de [ackson, hay todava disputas relativas a la orqanzacin administrativa: no obstante. los administradores de muchos gobiernos son
suficientemente "profesionales" para evitar en las disputas las acusaciones
extremas de favoritismo poltico y venalidad. Algunos comentaristas descrben a las dependencias pblicas en los trminos ms negativos; pero otros
desearan ampliar los papeles que desempean los administradores en el
establecimiento de normas. Algunos quisieran incrementar el profesionalismo
donde existe an un servicio partidista: pero otros arguyen que la proteccin
a los mritos ha ido ya demasiado lejos. Descubren que hay jefes del ejecu..
tivo -sobre todo los gobernadores de ciertos estados "meritorios" - inca..
paces de hacer que los puestos importantes sean ocupados por individuos que
comparten sus perspectivas normativas; como el Presidente [ackson, esos ejecutivos sienten que no pueden controlar su administracin sin tener ms con..
trol sobre las designaciones.
OPINIONES CONTEMPORANEAS DE LA ADMINISTRAC/ON

PUBLICA
No es fcil proporcionar una representacin justa de las opiniones expresadas por observadores contemporneos sobre la administracin pblica. Los
polticos van de las condenas severas de la "burocracia" y el "papeleo", a las
alabanzas para las unidades administrativas que manejan sus programas Favoritos. Entre los especialistas en ciencias polticas, hay una mezcla de res..
peto y reserva hacia las actividades de los administradores. Norton Long y
Emmette Redford son dos de los especialistas, que reflejan esa mezcla en sus
propios escritos.
El profesor Norton Long expresa algunos de los argumentos ms claros
y amplios en favor de las dependencias administrativas y pide rgentemente
que se incrementen sus responsabilidades. Como contrapartida de quienes
consideran a la organizacin administrativa como carente de imaginacin,
proteccionista o insensible a los valores populares, los escritos de Long mere-
179
cen atencin. Se opone a la nocin de que la burocracia debe controlarse

constantemente, con el fin de vencer sus ansias de poder (11). Cree que las
burocracias contribuyen al consttuconalsmo, al representar intereses que.
de otra forma, no tendran voz ante las ramas legislativa y ejecutiva.
Segn Long, es inevitable la participacin de la burocracia en el proceso
normativo. ya que cuenta con la mayor concentracin de informes sobre programas existentes; esto incluye informacin sobre el funcionamiento de los
proyectos en vigor y las necesidades en vigor y las necesidades insatisfechas
por las que no se hace nada. La mayora de las proposiciones que se toman
anualmente en consideracin en el Congreso y la presidencia. proceden de
departamentos administrativos. La experiencia de los adIllinistradores los convierte en representantes de intereses que carecen de portavoces adecuados
ante la legislatura. Los departamentos contienen los talentos de las ciencias.
las profesiones y las instituciones docentes: y los valores identificados con
esas instituciones tienen ms probabilidades de expresarse en la administracin que en la legislatura. El departamento contiene personas adiestradas para
pensar en trminos de principios generales y de las implicaciones de las
normas para esos principios, as como tambin individuos que buscan los
beneficios inmediatos que desean ciertos grupos de clientes. Adems, la burocracia tiene ms probabilidades de incluir a personas procedentes de una
gama ms amplia de capas econmicas y sociales que los comits del Congreso. Hasta el punto en que esos antecedentes son indicadores de valores,
aseguran que la burocracia slo har sus proposiciones despus de una amplia deliberacin. Debido tanto a su experiencia ms amplia como a su mayor
diversidad de valores, es verosmil que la naturaleza de la toma de decisiones
en la burocracia sea ms profunda y responda ms a las necesidades sociales que lo que sucede en el proceso legislativo.
La burocracia deber permanecer en el establecimiento de normas, includas las ms importantes: en realidad ... la burocracia tiene probabilidades. en un momento dado, de convertirse en nuestra
principal fuente de iniciativa normativa. El papel de la legislatura y
de los ejecutivos polticos puede llegar a ser, en gran parte, el de Iomentar, rechazar. y promulgar normas que tengan su origen en las
dependencias de la administracin. Todo esto se debe a que la burocracia no es simplemente un instrumento para la aplicacin de ideas
desarrolladas en el Congreso elegido o por el presidente. Es en s
misma un medio par registrar las diversas voluntades que componen
la voluntad del pueblo y para transformarlas en proposiciones responsables de normas pblicas ...
( 11) Norton E. Long, "Bureaucracy and Consttutonalsm",
Science Review. 46 (septiembre de 1952), 808-18.
American
Political
180
La teora de nuestra constitucin debe reconocer y comprender

el trabajo y el potencial de nuestra cuarta gran rama del gobierno
(la burocracia). concedindole el lugar que le corresponde junto al
presidente. el Congreso y los tribunales (12).
A Long no le agradan tanto los procedimientos administrativos como
para aceptarlos sin cambio. El potencial del administrador para representar
a diversos intereses en sus deliberaciones no garantiza que todos esos intereses tengan acceso a los encargados de tomar decisiones cruciales. Cree que
las dependencias necesitan mecanismos adicionales para reunir ms informes
sobre las necesidades de servicios del pblico y para asegurar que tomen
en consideracin un nmero adecuado de alternativas. antes de embarcarse
en nuevas normas.
. . . La conveniencia de crear elementos constitucionalistas en
la burocracia [tiene] una importancia primordial. " Una oposicin
leal en los altos niveles de la burocracia podra desempear una
funcin muy apropiada y tan til, desde el punto de vista social,
como la de la oposicin leal en el Parlamento. Slo hemos comenzado a pensar en cmo sera mejor dotar a la administracin de
personal y organizarla, si una de sus principales tareas va a ser la
proposicin de normas alternativas, las cuales se han sometido al
conjunto de hechos. anlisis y valores sociales pertinentes que se
incluyen en el proceso administrativo (13).
Emmette Redford se preocupa por el modo en que el "Estado admnstratvo" responde a las normas de procedimientos democrticos. Se repre-
senta a la sociedad estadounidense como inexorablemente atrapada en los

procesos administrativos, ya sea en las dependencias pblicas del gobierno
o en las organizaciones privadas de los grandes negocios, los sindicatos Iaborales, las escuelas o las fundaciones) de beneficencia. Sin embargo, el
Estado administrativo puede funcionar de un modo que respete la moraldad democrtica bsica. Redford resume esta moralidad como preocupacin
por los individuos, incluida en los criterios utilizados para la toma de decisiones, como un esfuerzo para dar el mismo valor a las necesidades de cada
persona en las deliberaciones normativas, y como un esfuerzo para hacer
que sean tan amplias como sea posible las oportunidades abiertas para que
los ciudadanos participen en las decisiones que les afectan (14). Identifica
(12) Long, dem.
(13) Norton E. Long, "Public Policy and Administration: The Goals of Rationality
and Responsibility", Public Administration Review, l4 (1954), 22.41.
( 14) Emmette S. Redford, Democracy in the Administrative State (Nueva York:
Oxford University Press, 1969), p. 6.
181
varias caractersticas que deben tener las unidades administrativas, para

respetar la moralidad democrtica. A continuacin, le da calificaciones elevadas, a ese respecto, a la organizacin administrativa del gobierno nacional.
Las caractersticas cruciales incluyen:
l.
2.
3.
4.
5.
Suficiente fragmentacin de la toma de decisiones administrativas, para que un grupo limitado de individuos no tenga la
autoridad exclusiva para tomar decisiones importantes en cualquier sector normativo;
Amplio acceso a la toma de decisiones de los ciudadanos que
puedan actuar por medio de las elecciones de legisladores o de
un jefe ejecutivo. que puedan hacer peticiones individuales a
los administradores. o ejercer actos de concierto por medio de
protestas colectivas o desobediencia civil;
Control adecuado de las unidades administrativas por instituciones ..generales" que representen al electorado;
La interaccin de individuos con perspectivas distintas (de
clase social o de preparacin profesional) en los lugares en que
se tomen decisiones importantes. y
Esfuerzos para mantener los intereses personales de los empleados fuera del establecimiento de normas. aplicando quiz
reglamentos de conflictos de intereses o por medio de un programa de adiestramiento profesional que socialice a los encargados de la toma de decisiones. para hacer que respondan a
normas universalistas (en lugar de particularistas) (15) .
Como Long. Redford tiene un gran respeto por los administradores individuales; pero no le agrada permitir que stos manejen sus propias dependencias sin la seguridad proporcionada por controles externos o internos. Es
probable que Redford confiara menos que Long en los controles administrativos internos. Una debilidad importante que descubre Redford en su estudio
de la administracin nacional se encuentra fuera de la misma administracin.
en la estructura del Congreso. Cree que la direccin de ste responde de manera inadecuada a las demandas del gran electorado nacional. Este problema
es el resultado del sistema de antigedad del Congreso. que coloca en puestos
de importancia, en lo que respecta a la administracin. a legisladores no
sujetos a una gama muy amplia de demandas normativas por sus propios
electores. Debido a esa falla en el Congreso. Redford considera que gran
parte de la carga impuesta por el control administrativo se deja al presidente.
Sin embargo. ste ltimo _incluso con la ayuda que le proporciona la Ofi(15)
Redford, Capitulo 11.
182
cina Ejecutiva-e- se encuentra sobrecargado de trabajo y es incapaz de

aceptar la tarea de transformar las demandas de los ciudadanos en normas
administrativas.
OPINIONES DE LOS CIUDADANOS SOBRE LA

ADAflNISTRACION PUBLICA
Las opiniones elaboradas de los comentaristas polticos slo constituyen
un testimonio de la existencia de ciertas ideas en la plaza del mercado intelectual. Los sentimientos favorables de Norton Long y Emmette Redford no
indican por s mismos que grandes masas de ciudadanos estn dispuestas a
aceptar e! pape! de los administradores en el establecimiento de normas, ni
a limitar los actos de los administradores mediante los procedimientos de
control recomendados por esos dos autores. Sin embargo. la presencia de sus
ideas en una cultura que ha ridiculizado a sus "burcratas" sugiere la po~
sicin ambigua en que se encuentra dicha cultura.
Hay ciertos informes valiosos sobre los juicios del pblico acerca de los
administradores. que son e! resultado de una investigacin patrocinada por
la Brookings Institution y que se ocup de las opiniones r1ativas a los admnistradores del gobierno nacional. El producto de esta investigacin ..- The
lmage of the Federal Seroice, de Franklin P. Klpatrck, Milton C. Cummings,
[r., y M. Kent Jennings..- informa respecto a ls actitudes de ms de 5,000
personas escogidas como representantes de una seccin de corte transversal
de la poblacin empleada fuera del gobierno federal. los mismos empleados
pblicos federales, estudiantes y profesores en escuelas superiores y unversidades, y varios grupos de ejecutivos del gobierno y los negocios. naturalistas. socilogos e ingenieros (16).
El estudio Brookings no revela un conjunto claro de actitudes en grandes
mayoras de la poblacin. Hay un gran caudal de sentimientos favorables a
los administradores; pero este apoyo no est tan difundido o diseminado como
para que la administracin pueda esperar obtener recursos ilimitados. Existe
una mayor consideracin hacia ciertos atributos de las unidades administrativas que hacia otros. Desgraciadamente. los individuos que ocupan cargos
de los niveles ms elevados (que son ms importantes como empleados potendales o aliados polticos) demuestran tener los sentimientos menos Iavorables hacia la administracin.
Los ciudadanos revelan ms claramente sus sentimientos cuando se les
pide que comparen a los servicios pblicos con alguna contrapartida del me(16) Este estudio se enfoca principalmente en la opinin que tiene el pblico de los
empleos administrativos federales y de quienes los ocupan. En esta seccin extrapolamos.
a veces. de sus resultados a otras caracteristicas de las opiniones del pblico sobre las
dependencias administrativas.
183
dio ambiente que los rodea. En esta forma, tienen menos probabilidades de
confundir su descripcin. utilizando una gran variedad de normas no establecidas". Si los individuos sealan que determinada caracterstica de la administracin es "mejor" o "peor" que una institucin comparable del sector'
privado, podemos ver el lugar que ocupa la administracin en sus evaluacones. Los datos ms tiles de la investigacion Brookings muestran evaluaciones
de ciudadanos de los niveles ms elevados del servicio federal, en comparacin con sus correspondientes en el sector privado. En la Tabla 6~1 se muestran las diferentes clasificaciones dadas a varios rasgos, de acuerdo con
escalas ascendentes y descendentes de 10 puntos. Los valores positivos indican calificaciones ms altas para los servicios federales y sealan su superoridad exacta, de acuerdo con la escala de 10 puntos. mientras que los neqatvos indican calificaciones ms bajas para dichos servicios.
El pblico empleado en general. y casi todos los grupos ocupacionales
y educativos, consideran que los empleados pblicos de alto nivel son superiores a sus colegas del mundo de los negocios en las caractersticas de
honradez o inters por servir al pblico. No obstante, los empleados federales se clasifican menos favorablemente que los hombres de negocios en cuanto
al respeto que sienten por ellos las personas que respondieron a la encuesta,
los deseos de progresar y la habilidad. Estas cifras van de acuerdo con otros
informes obtenidos en la misma investigacin. Cuando se pidi a los nterrogados, por medio de preguntas claras, que describieran al servicio federal,
el mayor nmero de ellos (28 por ciento) citaron atributos que podran
considerarse como de "un buen carcter personal". Estos rasgos incluyeron
honradez, gran integridad, normas ticas y un buen fondo moral. Por el' contrario, slo el 13 por ciento de ellas atribuyeron caractersticas similares a los
empleados de las grandes empresas de negocios; no obstante, tambin atrbuyeron a los empleados pblicos el rasgo de inclinacin hacia la seguridad. De
todas las personas sometidas a la investigacin. el 13 por ciento describieron
a los empleados federales como llenos de fuertes alicientes personales para
preocuparse por la seguridad (o sea. que colocaban la seguridad personal por
encima> del progreso propio), mientras que slo el 2 por ciento indicaron ese
rasgo en los empleados de los grandes negocios.
Las personas con niveles elevados de capacidad y cultura. que son las
ms necesarias en el gobierno, tienen probabilidades de sentir menos respeto
por los administradores federales que por los de negocios y es posible que
atribuyeran a los administradores federales bajas calificaciones con respecto
a su habilidad y su deseo de progresar. Esto es particularmente cierto en lo
que se refiere a las personas investigadas que estaban empleadas en la industria privada como ejecutivos. cientficos e ingenieros. Las que enseaban
ciencias e ingeniera en las universidades, se mostraron un poco ms qenerosas en sus evaluaciones de los administradores federales. Probablemente no
....
00
TABLA 8-1
,.:,.
Evaluaciones del personal de alto nivel en los servicios federales y los negocios prlvados
Tipos de entrevistados
Pblico empleado en general
Por nivel educativo
Secundaria no completa
Secundaria completa
Estudios de bachillerato
Bachilleres
Estudiantes
De secundaria
De bachillerato
Graduados
Grupos en la educacin
Profesores de secundaria
Profesores de bachillerato
Naturalistas
Socilogos
Ingenieros
Grupos en los negocios
Ejecutivos
Naturalistas
Socilogos
Ingenieros
Nmero proInters Hasta qu

por servir punto son
medio que
respondi Honradez al pblico respetados Habilidad
Deseos de
progresar
(1,093)
+0.6
+0.4
-0.2
-0.4
-1.0
(308)
(495)
(124)
(137)
+0.5
+0.7
+0.4
+0.5
+0.3
+0.4
+0.6
+0.4
+0.1
-0.2
-0.4
-0.9
0.0
-0.3
-0.6
-1.1
-0.6
-1.0
-1.4
-1.9
(356)
(401)
(379)
+1.0
+1.0
+1.0
+1.3
+1.5
+1.5
-0.1
-0.6
-0.9
-0.1
-0.5
-0.9
-0.8
-1.8
-1.6
(277)
(464)
(118)
(103)
+0.6
+0.9
+0.8
+0.9
+0.6
+1.0
+1.4
+1.8
+1.9
+1.2
-0.4
-0.7
-0.4
-0.9
-0.6
-0.6
-0.4
-0.5
-0.3
-0.7
-1.3
-1.8
-1.6
-1.6
-1.6
(87)
(273)
(84)
(70)
(88)
+0.1
+0.4
+0.5
-0.1
+0.1
+1.3
+0.8
+0.1
-1.1
-0.4
-0.9
-1.0
-1.2
-1.0
-0.9
-1.3~
-2.1
-2.0
-2.2
-1.8
FUENTE: Franklin P. Kilpatrick, et aL, The Image of the Federal Servlce (Washington, D. C.: The Brookngs Institution, 1964), p. 222. Copyright (C) 1964 by The Brookings Institution.
* Las diferencias de calificaciones van de acuerdo con una escala ascendente y descendente de 10 puntos.
Los valores positivos indican que los empleados del servicio federal se clasifican por encima; los negativos, que se
clasifican por debajo.
Z
en
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O
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185
sea sorprendente que los ejecutivos, los cientficos y los ingenieros. que trabajan ya para el gobierno, tengan grados ms altos en el servicio federal que
sus colegas del sector privado; pero. incluso esos empleados gubernamentales
consideran a los lderes de alto nivel de los negocios como superiores a los
empleados del gobierno, en cuanto al respecto de que gozan por parte del
pblico, a su habilidad y a sus deseos de progreso (17).
Aunque se considera a los empleados privados ms favorablemente que
a los del gobierno. en 10 que respecta a las caractersticas de respeto. habilidad y deseos de progreso, estos resultados no debern considerarse como una
evaluacin profundamente negativa de la burocracia pblica. En la Tabla 6-2
se muestra cmo clasificaron los interrogados a los empleados federales, de
acuerdo con la escala de 10 puntos. para cada uno de los rasgos analizados.
En todos los casos, el pblico en general clasific al servicio federal en el
tercio superior de la gama. Slo en dos casos hubo sub grupos de la poblacin
en general que clasificaron al servicio federal por debajo de 5.0: los cientficos
y los ingenieros de los negocios concedieron calificaciones bajas a los empleados federales en sus ..deseos de progresar". La falta de ambicin -y el rasgo
asociado de preocupacin por la seguridades una componente del sentimiento del pblico hacia los administradores; no obstante. este rasgo puede
no reflejar una condena firme de los mismos. Cuando se analiza este resultado, junto con las evaluaciones de honradez. inters por servir al pblico y
habilidad. la evaluacin de la baja ambicin personal sugiere que muchas
personas respetan a los administradores sin creer que tienen manas de poder.
El pblico aprobara recursos mayores para las dependencias administrativas
sin temor de que los administradores los utilizaran en forma desmedida.
Uno de los recursos ms importantes que los ciudadanos pueden ofrecer
al gobierno es su propio talento. Hasta el grado en que las personas tomen
en consideracin los empleos del gobierno para s mismas. mostrarn apoyo
a las unidades administrativas. que pueden incluir la buena disposicin para
concederles otros recursos, v.g .. dinero fiscal y autoridad legal. Varias de las
preguntas de la investigacin Brookings evalan la disposicin de la gente
del pueblo para tomar en consideracin la posibilidad de empleo en el gobierno
federal, en comparacin con otros puestos similares en el sector privado.
Existe un caudal importante de sentimientos en favor del gobierno como
patrono; pero no entre muchas personas competentes y cultas. a las que de(17) Estos resultados van de acuerdo con los observados en otros estudios de las opiniones del pblico sobre el empleo o los empleados del gobierno. Vase. de Leonard D.
White. The Prestige Value of Public Employment in Chicago (Chicago: Llnversty of Chicago Press, 1929); Further Contributions on the Prestige Value of Public Employment
(Chicago: Chcaqo University Press. 1932) de Whte: y, de Morris [anowte, Dei! Wright
y Wllam Delaney, Public Administration and the Public (Ann Arbor: University of Michigan. Institute of Public Administraion, 1958).
.""\
.~
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TABLA 6-2
00
0\
Evaluacin de los empleados federales e n general, de acuerdo con cinco rasgos*
Tipos de entrevistados
Pblico empleado en general
Por nivel educativo
Secundaria no completa
Secundaria completa
Estudios de bachillerato
Bachilleres
Estudiantes
De secundaria
De bachillerato
Graduados
Grupos en la educacin
Profesores de secundaria
Profesores de bachillerato
Naturalistas
Socilogos
Ingenieros
Grupos en los negocios
Ejecutivos
Naturalistas
Socilogos
Ingenieros
Nmero
promedio
que respondi
Inters
Hasta qu
punto son
Deseos de
progresar
radez
por servir
al pblico
(1,093)
7.6
6.8
7.0
6.9
6.6
(308)
(495)
7.7
7.6
7.5
7.4
7.1
6.9
6.3
5.9
7.4
7.1
6.6
6.2
7.3
7.1
6.4
6.0
7.1
6.7
6.1
5.6
7.7
7.1
7.1
7.1
5.9
5.7
7.0
5.8
5.5
7.2
6.1
5.9
6.7
5.6
5.3
(124)
(137)
(356)
(401)
(379)
(277)
(464)
(118)
(103)
(87)
(273)
(84)
(70)
(88)
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6.5
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5.7
5.5
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5.5
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7.5
7.5
7.6
5.9
6.1
5.5
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5.9
5.5
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FUENTE: Franklin P. Kilpatrick, ~ et al., The Image of the Federal Servfce (Washington, D. C.: The Broakings Institution, 1964), p. 219. Copyright (C) 1964 by The Brookings Institution.
* Valores medios de la escala ascendente y descendente de 10 puntos; cuanto mayor sea el valor, ms ele
vados se clasifican los empleados en esa caracterstica.
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187
searan poder atraer las dependencias del gobierno. Sin embargo, hay ciertas
pruebas de que los individuos con mayor talento son los ms inclinados a
aceptar empleos federales. En la Tabla 6~3 se muestra el atractivo relativo
de los empleos federales y privados entre varios grupos culturales. El signo
ms alentador -desde el punto de vista del gobierno- es la mayor atraccin
que ejerce el servicio en el gobierno para los estudiantes de secundaria, bachillerato y graduados con las ms altas calificaciones acadmicas.
LQu caractersticas de los empleos en el gobierno son las ms atractivas
y las ms desagradables? Nuevamente, las opiniones van de acuerdo con otras
TABLA 6-3
Estudiantes de grados medios, en relacin con la atraccin que ejercen sobre ellos
los empleos en el gobierno federal en funcin de los de los negocios privados.
Atraccin del trabajo en
Gran
Grados medios
des empreNmero
medio que sas privadas
respondi de negocios
Primeros y ltimos
afias de secundaria
A
B
e e inferior
Ultimo afio del
bachillerato
A
B
e e inferior
Graduados
A
B e inferior
(51)
(142)
(160)
(88)
(202)
(106)
(154)
(205)
Diferencia:
"federal meGobierno nos "negocios"
5.3
5.7
5.6
5.9
5.6
5.4
+0.6
-0.1
-0.2
4.7
4.8
6.0
5.0
5.3
4.9
+0.3
+0.5
-1.1
4.6
5.2
4.9
5.1
+0.3
-0.1
FUENTE: Franklin P. Kilpatrick, et al., The Image of the Federal Service

(Washington, D. C.: The Brooking Institution, 1964), p. 107 Copyright (C) 1964 by
The Brookings Institution.
tendencias ya sealadas. La gente tiene ms probabilidades de citar la sequridad y los beneficios marginales como atractivos principales de los empleos
en el gobierno, considerando como ms importantes desventajas la falta de
autodeterminacin, la "burocracia" y el "papeleo" (18). Las personas que
conceden valor a la ambicin y los deseos de progresar, se sienten ms atradas por los empleos en el sector privado que en el pblico. Las que poseen
(18)
Kilpatrick, et el., p. 120.
188
ingresos ms elevados tienen mayores probabilidades de sentirse molestas por

los problemas de audeterminacin en el gobierno, mientras que las de ngresos ms bajos se sienten ms atradas por la seguridad. los beneficios marqnales y las condiciones de trabajo que prevalecen en el mismo (19). No
obstante, incluso entre quienes tienen ingresos ms elevados, hay slo una
minora importante (35 Y 27 por ciento), que citan la falta de autodetermnacin, la burocracia o el papeleo como caractersticas desfavorables de los
empleos federales. Los reclutadores del gobierno federal pueden tener que
emplearse ms a fondo para convencer a los individuos bien preparados, con
el fin de que tomen en consideracin los empleos que les ofrecen: pero entre
stos no prevalece el nivel de sentimientos antigubernamentales.
CULTURAS POLITICAS y ORGANIZACIONES

ADMINISTRATIVAS EN ESTADOS y REGIONES
Los sondeos de opinin patrocinados por la Institucin Brookings tuvieron
como fin obtener la evaluacin por parte del pblico de la administracin del
gobierno federal. Unos cuantos sondeos han servido para investigar el aprecio del pblico hacia los administradores de los gobiernos estatales o locales.
Debido a que se efectuaron en comunidades dispersas o en poblaciones colegiales. no ofrecen informes relativos a la consideracin. que tiene el pblico en
general por los administradores estatales o locales. Los estudios hechos entre
los alumnos de secundaria y bachillerato de Maryland y Georgia, coinciden
en mostrar una mayor consideracin por los administradores federales que
por los locales. Sin embargo, en el estudio de Maryland se descubri una mayor consideracin por los administradores federales que por los estatales,
mientras que en Georgia, la consideracin por los administradores estatales
era mayor que la dispensada a los federales. Aunque los resultados no son
concluyentes, sugieren la influencia de los sentimientos "de derechos estatales", que pueden afectar las actitudes hacia las unidades administrativas de
los Estados. conforme nosinternamos cada vez ms en el Sur (20). El prolesor Daniel J. Elazar ha identificado la cultura poltica prevaleciente en 228
regiones separadas de los 48 Estados continentales. Su trabajo es especulativo; pero proporciona ciertas perspectivas sobre el apoyo ofrecido a las undades administrativas de diferentes gobiernos estatales y locales (21).
(19) Kilpatrick, et al. p. 122.
(20) El estudio de Maryland se seala en "Understanding Attitudes toward Public
Employment", de H. George Fredertckson, Public Administration Review. 27 (diciembre de
1967), 411-20: el estudio de Georgia figura en "Student Attitudes toward Government Employees and Employment", de Frank K. Gibson y George A, James. Public Administration
Review. 27 (diciembre de 1967). 429-35.
(21) Danel J. Elazar, American Federelism: A View from the Sietes (Nueva York:
Crowell, 1966).
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Distribucin de las culturas poUticas en los Estados Unidos
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Elazar identifica tres tipos principales de cultura poltica: moralista. individualista y tradicionalista. Tal y como los describe. forman una escala
lineal en lo referente a varios rasgos. Dos de estos ltimos son pertinentes
para los tipos de apoyos que requiere una organizacin administrativa de su
medio ambiente. En su orientacin hacia la burocracia, la cultura moralista
concede valor a los cuerpos administrativos amplios, bien retribuidos y profesionales de todos los niveles de gobierno. La individualista considera a la
burocracia del gobierno como un obstculo para los asuntos privados; pero
tambin como un recurso que pueden utilizar los funcionarios pblicos para
hacer progresar sus propias metas. Algunos individualistas apoyan a las
"maquinarias" polticas que obtienen recursos pblicos y los distribuyen como
pagos a individuos (22). La cultura tradicionalista es la que ms se opone
al crecimiento de la burocracia. como limitacin que pesa sobre la lite poltica
tradicional. As pues, una cultura moralista debe coexistir con una administracin amplia y bien retribuida. mientras que la cultura individualista y la tradicionalista deben tener un personal administrativo' menor y peor pagado.
En otra dimensin pertinente para las unidades administrativas. el moralista recibe con beneplcito los servicios pblicos por el bien comn; el individualista reducira al mnimo los servicios pblicos. para permitir un equilibrio de satisfacciones debidas a actividades en el sector privado y el pblico;
y el tradicionalista se opondra a todas las actividades de gobierno, excepto
las indispensables para el mantenimiento de la estructura existente de poder.
As pues. la cultura moralista coincidira con los niveles elevados de imposi-.
cin y erogaciones del gobierno y con niveles generosos de servicios del mismo. Las culturas individualista y tradicionalista tendran bajos ndices de imposiciones. gastos y servicios. Basndose
en las observaciones hechas durante
)
varios aos y en las investigaciones de la historia y la prensa de los Estados.
EJazar traz un mapa con las culturas que prevalecen en toda la zona continental de los Estados Unidos. En la Figura 6-1 se muestran sus designaciones.
Aun cuando las designaciones hechas por Elazar de las culturas polticas
-por la naturaleza de sus tcnicas de investigacin- no pueden considerarse
como la ltima palabra sobre ese tema. ponen de manifiesto ciertas diferencias
regionales importantes que han sido observadas hace mucho tiempo. adems
de diversas variaciones intrarregionales que sugieren la naturaleza ambigua de
las culturas polticas en muchas zonas. El Sur es la regin ms tradicionalista del pas; pero tiene un elemento moralista en la zona de los Apalaches.
y regiones individualistas en el Sudoeste y los Estados fronterizos. El moralismo destaca en Nueva Inglaterra y cierto nmero de Estados del Medio
(22) Vase. de Edward Banfeld y James Q. Wlson, City Polities (Cambridge. Mass:
Harvard University Press, 1963). Capitulos 9 y 13. si se desea un anlisis de "consideraciones privadas".
191
Oeste, que experimentan movimientos populares o progresistas. El individualismo no resulta importante en ninguna regin grande del pas: se encuentra presente como cultura secundaria en muchas zonas y parece predominante
slo en Nevada y Wyoming.
Las clasificaciones de los Estados en varias medidas pertinentes para
las unidades administrativas y sus servicios, corresponden estrechamente con
los rasgos que pudieran esperarse. de acuerdo con las designaciones culturales
hechas por Elazar. Estas dimensiones de cultura poltica parecen tener cierta
importancia para la administracin (23). Los Estados que se encuentran al
extremo moralista de la escala y, por ende, que son poco tradconalstas.
tienden a mostrar un gran nmero de empleados de los gobiernos estatales y
locales, en relacin con la poblacin. salarios medios elevados para los empleados gubernamentales y una gran incidencia de stos, que se encuentran
cubiertos por programas subsidiados de sanidad y seguros hospitalarios. Esos
Estados tienen, tambin. pagos de impuestos elevados, en relacin con los
ingresos personales, gastos gubernamentales elevados per cpita, y valores
altos en varios puntos de los servicios educativos. los programas de asistencia
pblica y los servicios de carreteras. Adems, tales resultados no son simplemente productos de las caractersticas sociales o econmicas de los Estados. sino que son vlidos incluso despus de que las pruebas estadsticas
"controlan" los ndices de urbanismo e ingresos personales en cada Estado.
RESUMEN
Este captulo es el primero de un grupo que se ocupa de los insumas
de las unidades administrativas. Se enfoca en la cultura poltica y, en particular. en las actitudes con respecto a las burocracias pblicas. Estas actitudes pueden afectar la disposicin de los ciudadanos para buscar empleo en el
gobierno. y el deseo de los funcionarios por eleccin de proporcionar fondos
o autoridad legal a las dependencias administrativas.
Las actitudes prevalecientes no son los nicos factores que influyen en
los recursos asignados a las unidades administrativas. Los legisladores y los
jefes ejecutivos responden a otros muchos estmulos: pueden pasar por alto,
modificar o contribuir a moldear las demandas del pblico. Las culturas
polticas de los Estados Unidos no contienen un conjunto simple de actitudes
relativas a la administracin pblica. Hay mucha ambigedad y pocos sentimientos difundidos que sean claramente favorables o desfavorables a los
administradores. Aunque pueden existir ciertos sentimientos profundos con
respecto a programas o dependencias ndviduales, las actitudes hacia la administracin en general estn casi siempre mezcladas o son moderadas y
(23) Ira Sharkansky, "The Utility of Elazar's Political Culture: A Reseach Note",
Polity. 2 (otoo de 1969), 66-83.
192
tolerantes. Esto resulta evidente tanto a partir de los comentarios elaborados

sobre los administradores del gobierno, como de los sondeos de opinin que
miden los sentimientos del pblico hacia la admnstracn, Debido a esta am..
bigedad, la cultura poltica no tiene probabilidades de restringir los actos de
los funcionarios electos con respecto a la administracin. Los datos de este
captulo sugieren que los funcionarios electos tienen una "libertad" conside..
rable de la opinin pblica, cuando asignan recursos a los administradores.
La mayor parte de las personas clasifican a los empleados federales por
encima de los del mundo de los negocios, en cuanto a las caractersticas de
honradez e inters por servir al pblico: pero colocan a los segundos por en..
cima de los primeros en los rasgos de deseos de progreso personal. habilidad
y respeto por parte del pblico. Quiz resulte significativo el hecho de que,
en general, el pblico clasifica tanto a los empleados federales como a los
del sector privado en las gamas medias de una escala de diez puntos. Los
grupos ocupacionales ms necesarios para el gobierno tienen tendencia a clasificar a los servicios gubernamentales por debajo de los de los negocios. Sin
embargo. tampoco en este caso son uniformes -los datos. Gran nmero de persanas de las ocupaciones convenientes clasifican a los empleados qubernamentales por encima de los de los negocios. y hay una ligera tendencia a que
los estudiantes ms brillantes de secundaria, enseanza superior y graduados
concedan a los empleados del gobierno posiciones ms altas que a los de los
negocios. Aunque las actitudes del pblico no simplifican la tarea de los reclutadores del gobierno. tampoco deben desalentarlos. Muchas personas que
poseen las capacidades que necesita el gobierno se sienten inclinadas favo~
rablemente ante las perspectivas de entrar a prestar servicios gubernamenta~
les, y las actitudes desfavorables hacia el gobierno no son tan intensas -o
estn tan dfunddas-, como para hacer que sea difcil que los legisladores o
los jefes ejecutivos asqnen recursos generosos a la administracin. Sin embargo. los sentimientos hacia los administradores no son tan claramente Favorables como para que los polticos individuales no puedan aprovecharse, de
vez en cuando, de los ataques en contra de los "burcratas".
DEMANDAS CIUDADANAS Y DEPENDENCIAS

ADMINISTRATIVAS
Este captulo se enfoca en las relaciones entre tos ciudadanos y las de,
pendencias administrativas, as como tambin en varias instituciones que se
dice que son bandas de transmisin entre ellos: los medios de comunicacin
social, los sondeos de opinin pblica, las elecciones, los partidos polticos y
los grupos de intereses.
LOS CIUDADANOS INDIVIDUALES COMO PROVEEDORES

DE INSUMaS PARA LAS DEPENDENCIAS
ADMINISTRATIVAS
Al analizar los papeles que representan los ciudadanos individuales como
proveedores de iusumos para las dependencias administrativas, es necesario
establecer una distincin entre las tendencias generales y los casos especiales.
Ciertos ciudadanos privados se distinguen al proporcionar los estmulos que
hacen que las dependencias administrativas formulen normas y tomen ciertas
decisiones. Adems muchos administradores atribuyen un elevado valor a la
ciudadana, como cuerpo colectivo. En el Captulo 5 vimos que los administradores expresan su sensibilidad a las necesidades pblicas. Un individuo puede
ser escuchado cortsmente en lo que se refiere a un asunto que le afecta
personalmente y puede influir en la decisin tomada por un administrador
sobre su propio caso. En el Captulo 6 vimos que muchos ciudadanos -al responder a los sondeos de la opinin pblica- dan a los administradores una
elevada calificacin en los rasgos de honradez y disposicin para servir al
pblico. Cuando se trata de la influencia de los ciudadanos sobre las princpales normas formuladas o aplicadas por las dependencias administrativas, la
194
evidencia se confunde y, por otra parte, no ~e aplica directamente a cuestiones

de administracin. La mayor parte de los datos proceden de estudios que se
enfocan en otros aspectos del proceso poltico, v.g., estudios de actitudes y
comportamientos populares durante campaas de elecciones o con respecto a
normas tomadas en consideracin por la rama legislativa.
Hay ciertos datos que sugieren que, en gran parte, los ciudadanos ignoran las cuestiones relativas a las normas. No estn famil'iarizados con los conceptos cruciales en los debates sobre normas y tienen opiniones sobre stas
que parecen "irrazonables" o "incompatibles". Aunque esos resultados no
significan, por s solos, que haya una falta de conocimientos sobre las actividades administrativas, sugieren que la mayora de los ciudadanos no se dan
cuenta de las controversias ms importantes sobre las normas. Un conjunto
de sondeos realizados durante el perodo de 1943-1950 demostraron que el
84 por ciento de los ciudadanos componentes de un grupo no comprendan
el concepto de "exceso de personal" [I}: el 51 por ciento no conocan el significado de "balanceo del presupuesto"; el 41 por ciento no comprendan el
significado de ninguno de los trminos de "monopolio", "proceso antmonopoli sta" , "direccin entrelazada" o "Ley Sherman": y cerca del 75 por ciento
no saban el significado de "libre empresa" (2). Para responder a cualquiera
de esas perguntas correctamente, no era necesario recitarle al entrevistador
todo un tratado aprendido de memoria sobre cada tema, sino que era suficiente cualquier indicacin de conocimiento del trmino. Los resultados de inconsistencia en las opiniones relativas a las normas se han mostrado en varios
sondeos. Por ejemplo, una encuesta realizada en 1956. permiti descubrir que
los partidarios de los programas de beneficencia tenan ms probabilidades de
oponerse a un impuesto que servira para el financiamiento de esos programas.
que las personas opuestas a dichos programas. Asimismo, los que estaban
ms a favor de una reduccin en los impuestos eran los mejor dispuestos a
apoyar programas que garantizaran empleos, cuidados mdicos a bajo costo
y ayuda federal para la educacin (3). La irona aparente consiste en que
mucha gente se opone a los impuestos que parecen necesarios para pagar
por sus deseos. En contraste con esos resultados, que demuestran una falta
de familiaridad con las cuestiones normativas, hay ciertos datos adicionales
que sugiel"~n que los ciudadanos se muestran selectivos en su atencin a las
( 1) Aunque este trmino puede resultar poco familiar a la generacin actual de estudiantes no graduados. era muy utilizado en una poca en que las normas del gobierno con
respecto al conflicto obrero-patronal constituan una controversia notable. El "exceso de
personal" se refiere a la prctica de requirir ms trabajadores para un cometido de lo que
se necesita en realidad. Este dato procede de Public Opinion and American Democrecu
(Nueva York: Knopf, 1961). p. 183, de V. C. Key ,JI'.
(2) Robert E. Lane y David O. Scars, Public pinion (Englewood Cli ffs, N. J.:
Prentce-Hall. 1964). p. 61.
(3) Key. p. 167.
DEMANDAS CIUDADANAS Y DEPENDENCIAS ADMINISTRATIVAS
195
normas. En cuestiones de inters personal. dieron pruebas de tener conocimiento de los temas e indicaron preferencias que iban de acuerdo con sus
propios intereses econmicos. Incluso en el caso de las opiniones "incompatibles" sobre programas de beneficencia y reducciones de los impuestos, que
acabamos de sealar, las caractersticas econmicas de las personas que revelaron esas opiniones sugieren la posibilidad de que respondieran de manera
informada y razonable. Quienes expresan su apoyo a la reduccin de los impuestos y el mejoramiento de los servicios. tienden a tener bajos ingresos.
Estn en favor de los servicios que puedan ayudarles (educacin. seguridad
de empleos y beneficencia). al mismo tiempo que se oponen a cualquier aumento en los impuestos. Quiz esperen que otros grupos de mayores ingresos
paguen por esos programas. No se trata de un deseo irrazonable, teniendo en
cuenta que los sistemas impositivos de la mayora de los gobiernos estatales y
locales son regresivos y. en la actualidad. cobran un porcentaje ms elevado
de los ingresos bajos que de los altos (4).
Otros sondeos de la opinin apoyan la conclusin de que los ciudadanos
comprenden las implicaciones de las normas que tienen consecuencias personales importantes. Uno de esos sondeos se realiz en Wsconsn, durante una
campaa poltica. cuando los candidatos a la gubernatura debatan cuestiones
relativas a la imposicin. Evidentemente. los ciudadanos de bajos ingresos se
mostraban ms hostiles a un impuesto general sobre las ventas "en todo lo
que se comprara". que los de ingresos ms elevados. Como pudiera esperarse,
el aumento de la educacin contribua a hacer que se incrementara la tendencia de las personas a responder de una manera que iba de acuerdo con sus
propios intereses econmicos. Los pobres bien instruidos eran quienes se mostraban ms hostiles a esa proposicin que amenazaba establecer impuestos
sobre los artculos (sobre todo los alimentos) que representaban la mayor
parte de sus gastos. Esa misma gente de bajos recursos tena ms probabilidades de inclinarse hacia proposiciones alternatvas que amenazaban menos
sus bolsillos. o sea. un impuesto sobre ventas que exceptuara los alimentos y
las ropas. adems de un aumento del impuesto estatal sobre la renta (progresivo) y una reduccin del impuesto local sobre la renta (regresivo) (5). Ese
conjunto de impuestos hara aumentar las cargas fiscales que pesaban sobre
las personas con ingresos elevados. pero reduciran las de los ciudadanos de
bajos ingresos. Otras investigaciones complementan tales resultados. al demostrar que las personas que se sienten ms involucradas en un asunto son.
(4) Ira Sharkansky, The Polities 01 Taxing and Spending (Indianapolis: B o b b s Merrll, 1969). Captulo n,
(5) Sharkansky, Capitulo Il. Un impuesto "progresivo" es el que impone demandas
de porcentajes cada vez mayores de los ingresos ms elevados; un impuesto "regresivo".
por el contrario. impone sus mayores demandas sobre las personas de bajos ingresos.
196
por lo comn, las que muestran tener mejores conocimientos a ese respecto
(6) .
Esta yuxtaposicin de amplia ignorancia sobre normas pblicas, y respuestas "razonables" a las cuestiones personalmente importantes, puede tener
un significado especial. En condiciones ordinarias. la mayora de los ciudadanos se desentienden de las actividades de establecimiento de normas; sin
embargo. cuando se presenta una cuestin importante para sus propias vidas,
pueden informarse con precisin e, incluso, participar en el establecimiento
de normas. Pueden votar de acuerdo con las posiciones sostenidas por los
candidatos con respecto a las cuestiones primordiales, unirse a un grupo de inters que ejerza presin sobre los funcionarios electos y las dependencias adminstrativas, o tomar parte en demostraciones abiertas contra las unidades admnstrativas. La guerra de Vietnam ha hecho que muchos ciudadanos normalmente
pasivos demuestren su oposicin a la conscripcin y otros procedimientos militares y que obstaculicen las actividades de las dependencias del gobierno.
Asimismo, las normas dictadas en el campo de la asistencia pblica han hecho
que los beneficiarios de la seguridad social que, por lo comn, son apolticos,
apoyen las normas que los afectan directamente y hsta emprendan acciones
violentas en contra de las propiedades o el personal de las dependencias de
beneficencia.
LOS MEDIOS DE COMUNICACION SOCIAL COMO

INTERMEDIARIOS ENTRE LOS CIUDADANOS Y LOS
ADMINISTRADORES
Los medios de comunicacin social pueden contribuir a aumentar la informacin que poseen los ciudadanos sobre los asuntos pblicos y realzar su
influencia sobre las dependencias administrativas. Dichos medios --entre los
que figuran tos peridicos. las publicaciones populares, la radio y la televsin- funcionan como bandas de transmisin entre el pueblo y las unidades
administrativas. Tambin tienen influencia sobre los administradores. Primeramente, proporcionan informacin sobre asuntos pblicos. En segundo lugar,
contribuyen a moldear la agenda de los debates pblicos, realzando ciertos
puntos y haciendo que parezcan ms importantes que otros. En tercer lugar,
plantean ciertas cuestiones por medio de "campaas" en contra de los problemas sociales, las fallas de los programas del gobierno o las malas artes
de ciertos funcionarios. Quienes manejan los peridicos y las redes de radiodifusin se equiparan a otros "expositores de ruindades" que han sido res(6) Key, p. 190. Vase tambin, de V. O. Key, [r .. The Responsible Electoreie
(Cambridge. Mass.: Belknap Press of Harvard University Press, 1966); Y James L. Sundquist, Politics and Policy: The Eisenhotoer, Kennedy and [ohnson Years (Washington. D.
c.: Brookings Insttuton, 1968). sobre todo el Capitulo X.
197
ponsables de que se produzcan innovaciones importantes en las normas pblicas (7). Sin embargo, no se sabe con claridad con que frecuencia influyen
los medios de difusin en las normas. Los sucesos que rodearon a un documental de televisin ilustran los problemas analticos involucrados en la atribucin a los medios de comunicacin social de influencia sobre las normas..
En mayo de 1968, la CBS difundi "Hambre en Amrica", ilustrando
con detalles vigorosos los horrores de nios que se moran de hambre y los
defectos de los programas existentes del gobierno. El programa de televisin
tuvo un efecto inmediato sobre ciertos administradores, aunque slo fuera al
obligarles a hacer declaraciones pblicas defensivas. El Secretario de Agri~
cultura identific ciertos errores crticos en el programa. y los conden como
"presentacin tendenciosa, unilateral y deshonesta de un problema nacional
grave" (8). En el curso de los meses siguientes, el gobierno federal tom
varias medidas para incrementar la entrega de alimentos a los pobres.
No es posible identificar el efecto especfico de "Hambre en Amrica".
Puesto que se difundi en medio de numerosas otras expresiones sobre el
mismo programa social. es probable que contribuyera a hacer aumentar la
presin que se ejerca sobre el Congreso, el presidente y el Departamento de
Agricultura. Sin embargo, los medios de comunicacin social se unieron a un
ataque vigoroso que estaba ya en proceso. El ao anterior, una fundacin
privada patrocin una investigacin realizada por varios mdicos prominentes
y otros practicantes locales, en los condados del "Delta" del noroeste de
Misisip. Su informe al Subcomit Senatorial sobre Empleos, Potencial Humano y Pobreza, provoc la intervencin de otros grupos e individuos importantes. El Subcomit atrajo una gran publicidad en la prensa, debido. en
parte, a que Robert F. Kennedy era uno de sus miembros y (en ese momento)
un candidato potencial a la presidencia. El problema alimenticio se convirti
en el blanco de la "Poor People's Campaiqn" (Campaa en pro de los Pobres) que fue estimulada por medio de una reaccin popular ante el asesinato
del Dr. Martn Luther King. Los sindicatos de trabajadores se unieron tambin a quienes ejercan presin por ese motivo. La Cruzada de los Ciudadanos
contra la Pobreza (con el apoyo de los Trabajadores Unidos de la Industria
de los Automviles) public una evaluacin crtica de los programas alimen(7)
Entre los ejemplos clsicos de literatura "expositora de ruindades" tenemos: The
[unql, de Upton Snclar, que contribuy a la campaa para iniciar la reglamentacin de la
elaboracin de alimentos, por el gobierno federal. The Other America, de Mchael Harrnqton. que informaba y emocionaba a los lectores con respecto a las condiciones por debajo
de la "linea de pobreza" en los Estados Unidos y contribuy al desarrollo de los programas de la Oficina de Oportunidades Econmicas; y Llnseie at Any Speed, de Ralph Nader,
que proporcion gran parte de las pruebas ~y la pasn-> para las regulaciones federales
de seguridad en automvil.
(8) Elizabeth B. Drew, "Going Hungry in Amerlca", Atlantic (diciembre de 1968),
p. 53-61.
198
ticios del gobierno federal: "Hunqer, U.S.A." (Hambre en los Estados Llndos de Amrica). Indudablemente. los medios de comunicacin social hicieron
aumentar el inters popular por el problema alimenticio: pero su contribucin
fue. sobre todo. el popularizar una cuestin que estaba siendo planteada por
otros. Los medios de comunicacin realzaron tambin ciertos acuerdos admnistrativos y legislativos. que limitaban la eficiencia de las normas del Departamento de Agricultura. Se desarrollaron programas alimenticios para alviar los problemas de excedentes de los agricultores. as como tambin el hambre de los pobres. Los administradores y los legisladores 'que tomaron parte
directamente. parecieron estar ms orientados hacia las consideraciones aqrcolas que hacia las sociales. Parte de la disputa en la que ingres la CBS
tena lugar entre los Comits de Agricultura de la Cmara y el Senado. en
los que figuraban los senadores por Missp, [amde Whitten y James Eastland (acusados frecuentemente de tener poca conciencia social) y el Subcomit Senatorial de Trabajadores y Beneficencia Pblica sobre Empleos. Potencial Humano y Pobreza. dirigido por Joseph S. Clark y del que formaba
parte Robert F. Kennedy.
Hay varios factores que limitan la influencia de los medios de comunicacn social. tanto sobre las dependencias pblicas como sobre las admnstrativas (9). Entre ellas se encuentran la falta de confianza del pblico en dichos
medos, como fuentes de informacin poltica. la carencia de atencin hacia
los asuntos pblicos. evidente en muchos de ellos y su falta de capacidad
para hacer que sus interpretaciones polticas sean adoptadas por ciudadanos
inclinados en otras direcciones.
Los medios de comunicacin social no tienen un pblico obligado de personalidades vulnerables. En lugar de ello. los ciudadanos estn involucrados
en una red de relaciones recprocas que les proporcionan sus propios tipos de
informacin. Para muchas personas. las discusiones de poltica con amigos
ntimos. miembros de sus familias o compaeros de trabajo se consideran como
fuentes ms fidedignas de informacin poltica que dichos medios. Muchos
individuos desconfan de los mensajes polticos que se incluyen en ellos y
que. en otra forma. pudieran aqradarles, y crean "mecanismos de defensa" en
contra de los informes indeseables. El fenmeno de la "percepcin selectiva"
hace que los individuos pasen por alto ciertos conceptos de "hechos" u "opiniones" que van en contra de sus propias convicciones.
En muchos peridicos y numerosas emisoras de radiodifusin. hay poca
informacin til sobre las dependencias administrativas u otros aspectos de
la poltica. La mayor parte de los medios de comunicacin social estn orqanizados para fines comerciales ms que polticos. Los peridicos locales y los
canales de televisin obtienen material de los servicio!' cablegrficos sobre
(9)
Esta seccin se basa en Pub/ic Optnion, Captulos 14-15. de Key.
DEMANDAS' CIUDADANAS Y DEPENDENCIAS ADMINISTRATIVAS
199
noticias nacionales o internacionales, por lo comn en proporcin muy pequea

al espacio (O el tiempo) que se dedica a los deportes, la publcdad :o los
asuntos recreativos. Las noticias sobre poltica local tienen probabilidades de
ser escasas, debido, quiz, a que el gerente desea evitar los temas candentes
o a que carece de un personal capaz para reunir informes y noticias. En esas
condiciones, las noticias sobre las dependencias administrativas pueden ser
especialmente limitadas. Sin la excitacin garantizada por las campaas -de
elecciones o la participacin de personalidades importantes, los medios de
comunicacin social no tienen probabilidades de considerar los sucesos admnistrativos como "noticias valiosas". Ni siquiera las noticias relativas a desqnaciones de personal para cargos importantes o a cambios en las normas
reguladoras, tienen probabilidades de recibir mucha atencin por parte de
los peridicos o los canales de televisin locales. Si los ciudadanos desean
hacer evaluaciones inteligentes sobre los asuntos administrativos, es posible
que tengan que obtener su informacin de otras fuentes.
LAS ENCUESTAS DE OPINION PUBLICA COMO

INTERMEDIARIAS ENTRE LOS CIUDADANOS Y LOS
ADMINISTRADORES
Las encuestas de opinin pblica constituyen otra institucin que transmite las opiniones de los ciudadanos a las unidades administrativas. Se hacen sondeos sobre una gran variedad de temas, v.g., apoyo a candidatos polticos y a funcionarios que ocupan determinados cargos, adems de los
diversos enfoques sobre las normas pblicas; Parece haber una carencia de
informacin relativa a la aprobacin o desaprobacin por parte del pblico, de
las personalidades y los programas. Sin embargo, los resultados de las encuestas no aseguran la influencia pblica sobre las unidades administrativas
u otras ramas del gobierno. La mayor parte de las veces, las encuestas de
opinin no indican a los funcionarios lo que piensa el pblico de los problemas
a los que se enfrentan. Es raro que un tema presente alternativas claras y
simples, que se presten a efectuar un sondeo. En la mayora de las encuestas, las preguntas son demasiado generales para poder ayudar a los encargados del establecimiento de normas} Por ejemplo, la oposicin a un aumento
de los impuestos no significa que ef pblico se opondr a un incremento de
cierto porcentaje -aplicado a personas con determinados tipos de nqresos-,
si el aumento de la recaudacin se utiliza para apoyar ciertos tipos de senvicios pblicos. El apoyo pblico a algunos polticos no identifica cules de
sus programas son los que provocan dicho respaldo. Adems. la mayora de
las encuestas no indican hasta qu punto son fieles los ciudadanos a sus
opiniones. Muchos de los interrogados pueden haber reflexionado por primera
-y ltima- vez sobre el tema de que se trate, cuando el entrevistador les
200
haga la pregunta correspondiente. Los administradores deben tomar en consderacn esas limitaciones, al sopesar las implicaciones de los sondeos de
opinin pblica para los programas de sus dependencias. Casi siempre, los
administradores buscan nuevos programas -o tratan de mantener o ampliar
los exstentes-, sin disponer de muchos informes relativos a las opiniones del
pblico. La informacin que tienen los administradores sobre las opiniones
pblicas proceden slo en parte de dichas encuestas. Otras fuentes son las
preguntas extraoficiales a los clientes de las dependencias, o la lectura fortuita
de editoriales.
LAS ELECCIONES COMO INTERMEDIARIAS ENTRE LOS

CIUD:ADANOS y LOS ADMINISTRADORES
Con frecuencia, se dice que las elecciones son el medio principal que
tienen los ciudadanos para ejercer su voluntad sobre los funcionarios pblicos.
Los jefes ejecutivos y los miembros de las legislaturas de todos los niveles de
gobiernO~ en los Estados Unidos, estn sujetos a elecciones peridicas. Incluso las localidades que utilizan a un administrador municipal como Iuncionario jefe del ejecutivo lo subordinan a un concejo electo. En los gobiernos
estatales, la eleccin se extiende a los directores de las principales unidades
administrativas. Probablemente, los funcionarios electos controlan las depen~'
dencias administrativas, y emplean su control para que se apliquen los tipos
de normas que desea el electorado. No obstante.(!l carcter de las elecciones
-as como tambin de los mecanismos imperfectos que utilizan los Funcionarios electos para controlar a los administradores- limita la utilidad de las
elecciones como medio de control sobre las dependencias administrativas. En
la mayora de los casos, un votante no puede sealar su respaldo o su oposcin a un programa de gobierno. por medio del modo en que expresa su voto.
Estar limitado, en realidad, a votar por una persona; pero sin indicar a sta
las normas a las que desea brindar su apoyoj)
Parte del problema de los votantes se debe a los partidos polticos.
Como veremos ms adelante. no estn organizados tan estrechamente como
para poder disciplinar a los candidatos individuales para que respalden los
programas del partido. As pues. un votante no puede estar seguro, slo por
la pertenencia de un candidato a determinado partido, de qu tipos de normas
apoyar una vez que est ocupando el cargo. Una segunda limitacin de la
utilidad de las elecciones se debe a la complejidad de las campaas que llevan
a cabo los candidatos ndvduales.t Normalmente. cada candidato brinda su
apoyo a ms de un programa y podemos ver la dificultad, si maginamos aunque sea una campaa simple en la que dos candidatos se oponen mutuamente
tan slo con respecto a tres cuestiones primordiales. La campaa presidencial
de 1964 proporciona un ejemplo muy conveniente. Se trat de una campaa
desacostumbradamente clara en lo que respecta a las alternativas polticas a
201
disposicin de los votantes. Entre las cuestiones planteadas en ella, por ejemplo, stos podan escoger entre Johnson y Goldwater, en lo que se refiere a
los derechos civiles, a la guerra de Vietnam y a las normas de beneficencia.
La mayora de los observadores estn de acuerdo en que Johnson adopt
posiciones ms liberales que su adversario, en lo que concierne a los derechos
civiles y la beneficencia, y que fue ms restringida su posicin, en lo que
respecta a la ampliacin de la guerra en Vietnam. El problema de interpretacin de una eleccin surge cuando los eruditos deben determinar qu normas
fueron apoyadas por la mayora de los electores que votaron por el candidato
que obtuvo el triunfo. A pesar de la claridad de la victoria de [ohnson en
1964, los resultados de las elecciones no indicaron, por s solos. cules eran
las posiciones que respaldaba el electorado. Es muy posible que slo una
minorin de quienes apoyaron a [ohnson estuvieran de acuerdo con su proqrama de derechos civiles. La mayora de los ciudadanos podan estar de acuerdo con Goldwater con respecto a esta cuestin o a cualquier otra; pero votaron por Johnson, debido a que sentan que haba adoptado la mejor posicin
con respecto a la cuestin que consideraban como ms importante (es decir, la
guerra). Cuando se trata de una eleccin presidencial, tenemos, por lo comn,
un gran volumen de resultados de encuestas, que podemos comparar con los de
las elecciones, para obtener ciertas perspectivas sobre las preferencias normativas de los votantes. Sin embargo, esos resultados no se encuentran disponibles
para la mayora de las elecciones estatales o locales. En stas, el candidato
triunfante puede ver en su victoria cualquier culminacin de preferencias normativas, y su contrincante no podr presentar pruebas substanciales de lo
contrario. ""Incluso cuando los resultados de las elecciones pueden compararse con
los sondeos de la opinin, el resultado puede ser un escaso control de los cudadanos sobre las normas o la poltica del candidato triunfador. Las declaraciones hechas en la campaa pueden no seguir siendo pertinentes despus de
la primera crisis a que se enfrente el nuevo gobierno. Nuevamente. la campaa Johnson~Goldwater puede servirnos de ejemplo. Aun cuando [ohnson declar su propia oposicin a la ampliacin de la participacin estadounidense
en Vietnam, las condiciones que se presentaron despus de las elecciones le
permitieron liberarse de sus promesas, hechas en el curso de la campaa. Aunque hubo ciertos votantes que sintieron que el presidente haba ido ms all
de su "mandato", otros consideraron que las condiciones justificaban las normas blicas subsecuentes. Adems, no haba mecanismos de control para
impedir que el presidente y sus subordinados administrativos prosiguieran
con las normas que fuesen en contra de sus "promesas" de campaa (10).
(10) Vase A Preface to Democratic Theoru. de Robert A. Dahl (Chcaqo: Llnversity of Chicago Press, 1956), p. 127. Hay ciertas pruebas de que la posicin normativa de
un candidato puede atraerle el apoyo de votantes marginales (o sea, los que pasan de un
202
LOS GRUPOS DE INTERESES COMO INTERMEDIOS ENTRB

LOS CIUDADANOS Y LOS ADMINISTRADORES
Gran parte de los escritos sobre los grupos de intereses (llamados a
veces grupos de presin), se refieren a sus relaciones con las legislaturas: no
obstante, dichos grupos se preocupan tambin por las dependencias administrativas. Incluso si uno de ellos tiene xito ante la legislatura, eso no garantiza que las dependencias le proporcionarn los servicios que desee.
Hay varios factores que hacen que el sistema administrativo sea un foro
separado de la legislatura, para las actividades de los grupos de intereses.
Entre ellos tenemos la discrecin que concede la legislatura a los administradores: las contingencias no previstas por la legislatura, pero que proporcionan
a los administradores cierta discrecin adicional, y la diferencia entre los procedimientos legislativos y los administrativos, que puede trastornar la jerarqua de influencias entre los grupos _de intereses que prevalecan ante la
legislatura.
La mayora de las dependencias funcionan con una concesin substancial de discrecin -que se incluye en su legislacin bsica o la dan por sentada los administradores- debido a las condiciones que se presentan jy que
no fueron previstas por la legislatura. Las legislaturas no esperan prever
en sus leyes todas las situaciones posibles, y permiten que los administradores
evolucionen dentro de lmites normativos muy amplios.. Los estatutos bsicos
que establecieron la National Aeronautics and Space Administration (NASA)
(Administracin Nacional de Aeronutica y el Espacio), por ejemplo, disponen:
1.
2.
3.
Investigaciones para la resolucin de problemas de vuelos,

dentro y fuera de la atmsfera terrestre, y desarrollo, construccin, pruebas y manejo de vehculos aeronuticos y espaciales:
Realizacin de las actividades necesarias para la exploracin
del espacio con vehculos tripulados y no tripulados;
Disposiciones para Ila utilizacin ms eficiente de los recursos
cientficos y de ingeniera de los Estados Unidos y para la
cooperacin de los Estados Unidos con otras naciones dedicadas a actividades aeronuticas y del espacio, con fines pacficos:
partido a otro), en proporcin suficiente para darle la victoria (Vase la obra de Sundquist,
sobre todo el Captulo X). Sin embargo, esto no contradice la tesis presentada en esta seccin de que los resultados de las eleccones, por s solos (o sea, sin analizar cuidadosamente
las encuestas de opinin pblica o de preferencia), no pueden indicar las preferencias normativas del electorado.
4.
203
Disposiciones para la difusin practicable y apropiada ms

amplia posible, de los informes relativos a las actividades de
la NASA y sus resultados (11).
Los administradores de la NASA interpretan esto en el sentido de que

les permite crear programas importantes que, cuando mucho, son tangenciales
a la exploracin espacial. Han subvencionado investigaciones para medir los
cambios en los tipos de niveles de vida en los Estados Unidos (12) Y han
apoyado planes de estudio en las universidades. para preparar a administradores pblicos, as como tambin a naturalistas e ingenieros. La NASA
distribuy 128 mllones de dlares. en el ao fiscal de 1966. a ms de 200
instituciones de educacin superior. en los 50 Estados.
Los valores y las actitudes de los administradores pueden determinar los
modos en que se emplean los poderes de las dependencias. yesos valores
pueden ser diferentes de ros que prevalecen en la legislatura. Debido a esto,
la constelacin de grupos que influyen en la legislatura pueden no poder
controlar a una unidad administrativa. Los estudios de las comisiones reguladoras sugieren que los grupos de consumidores pueden lograr firmes controles legales sobre las empresas de negocios: sin embargo. estas ltimas
obtienen suficiente influencia ante la administracin como para debilitar la
reglamentacin que se produce verdaderamente (13).
Muchas dependencias -quiz la mayora- reciben con beneplcito la
aparicin de grupos que representan a sus clientes o a otros grupos interesados de la poblacin. Unas veces por respeto a las normas democrticas
de acceso popular, y otras porque la legislacin as lo requiere. los administradores establecen procedimientos formales para que los interesados expresen sus preferencias. Estos procedimientos incluyen: oportunidades para presentar peticiones a la dependencia; ocasiones para expresar los propios deseos
en una conferencia extraoficial o en una audiencia formal; y el aviso previo
de los cambios inminentes de normas, con disposiciones para que las partes
interesadas expresen sus reparos. Hay ciertas dependencias que establecen
cuerpos asesores, seleccionados para representar a varios sectores de sus
clientes, y que los invitan a que evalen las normas de la dependencia, en
forma continua. Algunos procedimientos son ms complejos que otros, y
(11) U. S. Govemment Organization Manual, 1965-66 (Washington, D. C.: U. S.
Government Printing Office. 1965). p. 462.
(12) Vase, por ejemplo. de Raymond Bauer, comp. Social Indicators (Cambridge.
Mass.: M. 1. T. Press, 1966).
(13) Murray Edelman, The Symbalic Uses aE Politics (Llrbana: University of Illnos Press, 1964), sobre todo el Capitulo 2; asimismo. vase. de Marvin Bernsten, Regulating Business by Independent Commissions (Prnceton, N. J.: Princeton University Press,
1955).
204
proporcionan oportunidades ms seguras para que los intereses afectados

expresen sus deseos a los admnstradores. Un autor escribi que los grupos
de intereses disponen de las oportunidades ms generosas para expresarse,
cuando prevalecen las condiciones siguientes:
1.
2.
3.
4.
rl'~
Cuando las normas de los administradores afecten a gran nmero de personas o una gran cantidad de recursos:
Cuando los administradores puedan retrasar la aplicacin de
sus normas sin causar daos importantes;
Cuando se d a los intereses el reconocimiento legal, o sea,
cuando las disposiciones de una ley exijan que se consulte a
determinados grupos, y
Cuando la decisin normativa inminente tenga el efecto de resolver finalmente una cuestin, sin que las partes afectadas tengan la oportunidad de evitar o reducir sus prdidas por medio
de una audiencia posterior (14).
Bsqueda de aliados en los grupos de intereses, por parte de los edministredotes.
Los administradores no siempre esperan pasivamente a que se presenten grupos de intereses aliados:
Una fuente primaria y fundamental de poder para las dependencias administrativas en la sociedad estadounidense es su capacidad para atraer apoyo externo. La fuerza de un electorado no es
menos importante para un administrador estadounidense que para
un poltico, y ciertas dependencias han podido conseguir un apoyo
externo tan formidable como el obtenido por cualquier organizacin
poltica (15).
Las dependencias administrativas utilizan varias tcnicas para desarrollar
una fuerza de apoyo de votantes. Mantienen informados a los medios de
difusin sobre sus actividades, de amplio inters pblico, y sostienen contactos
directos con los grupos de intereses afectados directamente por sus programas.
Un grupo aliado de intereses puede ayudar a una dependencia de diversas maneras. Primeramente. el grupo puede adoptar una posicin, con respecto a determinada cuestin, que coincida con la sostenida por los admnis(14) WilIiam W. Boyer, Bureaucracy on Tria!: Policy-making by Government Agencies IIndianapolis: Bobbs-Merrll, 1964), p. 79-80.
(15) Francis E. Rourke, Bureaucracy, Politics and Public Policy (Boston: Ltttle.
Brown, 1969), p. 11: esta seccin se basa en Rourke, Captulo n.
205
tradores, pero que estos ltimos no puedan adoptar pblicamente, debido a

que ofende a su jefe ejecutivo o a miembros importantes de la legislatura. En
segundo lugar, los grupos de intereses pueden respaldar las peticiones de
una dependencia para obtener fondos o autoridad legal ante el ejecutivo y la
legislatura, o pueden ayudar a aqulla a oponerse a las directivas inconvenientes del ejecutivo o de la legislatura. Un grupo de esa clase puede iniciar
un debate y obtener apoyo, por parte del pblico, para una posicin que no
puede adoptar un administrador que, en ese momento, est sometido a la
hostilidad del ejecutivo o de la legislatura.
Hay ciertas dependencias que estn tan bien dotadas de respaldo por
parte de los grupos de intereses y de los ciudadanos privados, que parecen
virtualmente impermeables a las direcciones que emanan de la rama ejecutiva
y la legislativa. La Oficina Federal de Investigaciones tiene una gran reserva
de buena voluntad en las asociaciones de los departamentos locales de polica
(cuyos miembros se adiestran en las academias del FBI y cuyos anlisis se
hacen en los laboratorios de esa misma institucin) y entre muchos ciudadanos
privados (acostumbrados, desde hace mucho tiempo, a observar cmo el
FBI captura a los delincuentes en los programas de televisin que se proyectan con la colaboracin de esa dependencia. Una de las seales del poder
del FBI es la duracin en su cargo de su director, J. Edgar Hoover. Ha ocupado ese puesto desde la administracin Coolidge, y los presidentes ms
recientes lo han mantenido en su cargo mucho ms all de la edad 'obligatoria" de retiro para el personal federal.
Asimismo, las dependencias corren ciertos riesgos cuando entran en relaciones estrechas con los grupos de intereses. A cambio del apoyo poltico.
un grupo de intereses puede obtener el control de un programa de la dependencia. Los programas de educacin agrcola de ciertas universidades estatales parecen ajustarse a las demandas de determinados grupos importantes
en la poltica del Estado. Pueden considerarse como "casos sacrifcables", o
sea, programas que una dependencia se siente dispuesta a perder, para que
los controle eficazmente un grupo campesino, con el fin de obtener el apoyo
legislativo de dicho grupo para el programa total de la universidad (16). Un
estudio de los primeros aos de la Autoridad del Valle del Tenes permiti
descubrir alianzas estrechas entre dicha Autoridad y ciertos grupos de su
regin y 10 que parece haber sido un veto eficaz de un grupo de intereses
sobre los programas de la dependencia (17).
Ciertas alianzas entre las dependencias administrativas. los qrupos de
intereses y otros rganos del gobierno. son tan fuertes que se designan como
(16) Rourke, p. 22.
(17) Vase, de Philip Selznck, TVA and the Gress Roots (Berkeley: University of
Californi~ Press, 1949).
206
"subqobemos". Este trmino se aplica al complejo industrial militar: una red

de personal militar y civil del Departamento de la Defensa, contratistas de
la defensa y grupos de intereses que los representan, as como tambin congresistas. Estn aliados, en parte, por los incentivos econmicos de los contratos de la defensa, que atraen a la industria y a los miembros del Congreso
cuyos distritos recibirn beneficios en forma de empleos y erogaciones de
capital, y en parte, por los incentivos de mejoramiento de la posicin militar
de los Estados Unidos. Hay algunos comentaristas que acusan a este conqlomerado. de aplicar una presin irresistible sobre el presidente y el Congreso,
para que se incrementen los gastos en pertrechos militares. Esas presiones
tienen implicaciones no slo en el tamao del presupuesto militar y en las
transacciones econmicas que desencadena, sino tambin en la flexibilidad
de la poltica exterior de los Estados Unidos. Se dice que el Departamento de
Estado est sometido a una fuerte presin para negociar el control del
armamento con la Unin Sovitica cuando los incentivos son tan grandes
para seguir fabricando armas. Es difcil evaluar la exactitud de esos alegatos;
no obstante, los incentivos econmicos y polticos mutuos en la escalada de
armamentos han molestado a los funcionarios de niveles elevados del g~
bierno. Una de las caractersticas sorprendentes del discurso de despedida
del presidente Eisenhower fue la advertencia contra la "adquisicin de nfluencia no justificada ... por el complejo industrial militar" (18) Al escribir
sobre el desarrollo de un proyectil antibalstico dirigido, un comentarista
percibi la siguiente combinacin de incentivos econmicos y polticos:
La tecnologa moderna de la defensa se est convirtiendo en
su propio patrn y toma sus propias decisiones. En el caso del
Nke-X, el Departamento de la Defensa gast 4,000 millones de
dlares en investigaciones y desarrollo. Ese esfuerzo masivo implic
a un sector importante de la comunidad cientfica. tecnolgica e
industrial de los Estados Unidos. Mucho antes de que el sistema de
proyecles dirigidos alcanzara cierto 'grado de madurez tcnica, las
presiones militares y polticas se aplicaron para que el proyecto
saliera de la etapa de desarrollo y entrara en la produccin. Cuando el Nke-X dio esperanzas de xito, los polticos de la Defensa
intervinieron ... El Comit Nacional Republicano public un nforme de 55 pginas sobre la cuestin de la defensa con proyectiles
dirigidos, intitulado: "Is LB! Right? .- RussJa Deploys Anti-Ms-
si/e Network U.S. Refuses To Keep Pace".

En el caso de que la administracin no hubiera desarrollado el
(l8) Douglass Cater, Power in Washington (Nueva York: Vintage Booxs, 1964).
Captulo 11.
207
Nke-X, hubiera sido vulnerable a un ataque en la campaa de

1968, con respecto a una cuestin de la defensa. Adems, hubiera
tenido que enfrentarse a los legisladores demcratas que se haban
declarado partidarios de la defensa con proyectiles dirigidos. Asi~
mismo, la perspectiva de iniciar nuevas erogaciones en la industria
aeroespacia1 no era placentera, sobre todo inmediatamente despus
de que se acordaran reducciones en el programa espacial. En resumen el presidente Johnson debi de sentir la amargura de las
palabras que utiliz el presidente Esenhower en su discurso de
despedida ...
Este ao, los polticos podrn presentar algo a sus electores,
gracias al Sentinel. Hay algo casi para todos en la fabricacin y el
despliegue del sistema de defensa con proyectiles dirigidos. Menos
de un mes despus de la decisin tocante al Sentnel, el Senador
Mike Mansfie1d pudo anunciar en Great Falls, Montana, que se
efectuara una instalacin de radar al norte de esa dudad:' Cuando
se concluya, esta instalacin tendr, probablemente, un contingente
de hasta 600 personas estacionadas o empleadas permanentemente",
dijo el lder de la mayora del Senado (19).
Grupos de intereses del gobierno.
Un tipo de grupo de inters que puede tener ventajas en el sistema
administrativo es el de la asociacin profesional que representa a los msmos administradores. Parece que tiene ms probabilidades de comprender
el proceso de establecimiento de normas y de disponer de informes sobre las
que se ajusten a las de los mismos que las formularon. Sin embargo, la
asociacin profesional de administradores puede no responder a su potencial.
debido a las propias inhibiciones de sus miembros. Si consideran que "la
accin poltica" se encuentra fuera de los lmites de las normas profesionales,
su organizacin no podr ejercer una influencia importante sobre las mismas
o sobre la poltica.
En un estudio de la Asociacin de Educacin de Oregn se describen
varias caractersticas que limitan el potencial' de un grupo de inters, compuesto por empleados del gobierno. Uno de los problemas se debe a la naturaleza no poltica de las metas de la mayora de sus miembros. Casi todos
se unieron al grupo con el fin de mejorar su propia enseanza y hacer progresar su profesin. Otros se afiliaron debido a que "se esperaba" que lo
hicieran y a que sufrieron presiones de parte de los funcionarios de las es(19) Ralph E. Lapp, "Secretary McNamara's Incredible Last Stand", The New Re.
publico 17 de febrero de 1968, p. 20.22. Reimpreso con autorizacin de The New Republic,
(e) 1968, Harrison-Blaine of New Jersey. Inc,
208
cuelas locales. Slo una pequea minora ingres al grupo por razones polticas, o sea, para respaldar a un grupo que peleara para obtener aumentos
de salarios y el mejoramiento de las condiciones de trabajo (20). Con esos
diferentes alicientes entre sus miembros, es difcil que la asociacin utilice
al mximo sus recursos en actividades polticas. Otra limitacin se debe a la
mezcla de maestros, directores de escuelas y superintendentes en la misma
organizacin. Hasta el punto en que los esfuerzos polticos de los maestros
pueden dirigirse en contra de los directores y los superintendentes (o contra
una alianza de estos con las juntas escolares), la composicin mdxta de la
asociacin limita severamente su utilidad poltica. Finalmente, un gran nmero de maestros estn convencidos de que no deben participar en actvdades polticas. La nocin de que "la enseanza est por encima de la poltica"
o de que el pelear es "antprofesonal", limita las presiones que pueden ejercerse. Las normas apolticas de la profesin docente son las que ms inhiben
a los maestros, impidindoles utilizar las aulas como plataforma poltica. Al
apoyar las "normas profesionales" (que incluyen -para alqunos- una
neutralidad poltica), la asociacin puede realmente desalentar la participacin de miembros que, de otra forma, se mostraran ms activos. Los maestros
activos en la Asociacin de Educacin de Oregn son menos expresivos, en
lo que respecta a la poltica, que los que no son miembros.
Parece ser que la ideologa de la organizacin, tal y como la
entienden sus miembros activos, se inclina hacia la precaucin ...
Los maestros ms experimentados son menos expresivos [polticamente] [que los menos experimentados, y] los que son activos en
la organizacin se muestran considerablemente menos expresivos
que los que no lo son. La asociacin educativa no genera el mismo
inters poltico entre sus miembros que otras organizaciones. La organizacin no instruye a sus miembros para que permanezcan calIados, pero resulta evidente que su ideologa oficial, tal y como la
perciben quienes se encuentran en condiciones de comprenderla mejor, es la aceptacin en las cosas, ms o menos, tal y como son
(,21).
Muchos empleados del gobierno consideran que es muy conveniente ganar partidarios para sus intereses en los lugares en que se toman decisiones
importantes. Los sindicatos de empleados de gobierno se encuentran, desde
luego, en esta categora [vanse las pginas 142~ 145). Los funcionarios encargados del establecimiento de normas tienen tambin sus grupos de ntereN.
(20) Harmon Zeqler, The Political Life of American Teachers (Englewood Clffs,
Prentce-Hall, 1967), p. 57~59.
(21) Zeigler, p. 110.
J.:
DEMANDAS, CIUDADANAS Y DEPENDENCIAS ADMINISTRATIVAS
209
ses. La Liga Nacional de Ciudades y la Conferencia de Alcaldes de los

Estados Unidos representan a los gobiernos ante las legislaturas federal y
estatales y las dependencias administrativas. Con frecuencia. apoyan nuevas
legislaciones que sirven para establecer -o ampliar- concesiones de ayuda,
y prestan testimonio ante subcomits de asignaciones, para respaldar el Hnanciamiento de programas existentes. Una rama de la Conferencia de Alcaldes
de los Estados Unidos, proporciona ayuda especial a los funcionarios legales
municipales. El Instituto Nacional de Funcionarios Legales Municipales
(NIMLO), proporciona "la fuerza que surge del' respaldo conjunto de muchas municipalidades, cuando resultara ineficaz la protesta de una sola de
ellas". Entre sus servicios, la NIMLO ayuda a redactar ordenanzas locales
y, adems. contribuye a defender estas ltimas contra las demandas ante los
tribunales (22). Hay tambin organizaciones separadas de trabajadores sociales. mdicos de sanidad pblica. administradores de carreteras. y funcionarios
de departamentos estatales de agricultura y de seguridad pblica. Aunque las
juntas locales y estatales de educacin puedan protestar por la participacin
de sus propios empleados en los "cabildeos". las juntas escolares mismas
(junto con las asociaciones educativas y los sindicatos de maestros) estn
representadas en los capitolios estatales y en Wshnqton.
Los Estados, y las municipalidades individuales mantienen sus propios
representantes en Wshington, as como tambin apoyan a la gran variedad
de grupos que representan a sus departamentos por separado. Los gobiernos
estatales que mantuvieron oficinas separadas en Wshing ton. durante 1967.
fueron: California, Florida, Illnos, Indiana. Maryland, Massachusetts, Nueva York, Oho, Penslvana, Texas y Virginia Occidental. En ese mismo
ao, tenan tambin sus propias oficinas en Wshington las ciudades de Nueva York, Los Angeles, San Francisco, Boston, Dallas, Nueva Orleans, San
Diego y Seattle (23).
No es posible desdear a las dependencias federales en las descripciones
relativas a los cabildeos por parte del gobierno. Sus principales blancos son
los comits que manejan la legislacin y las asignaciones que les conciernen.
Aunque el Congreso de los Estados Unidos haya presentado objeciones e.
incluso declarado fuera de la ley las erogaciones de fondos del erario pblico
para actividades de cabildeo. un ayudante del presidente Johnson hizo notar que haba cerca de 40 "encargados de las relaciones con el Congreso",
en "papeles clave" en los departamentos y las dependencias. Comunicaban
los mensajes de sus dependencias directamente a los legisladores importantes
y obtenan apoyo adicional de grupos de intereses no gubernamentales. Un
(22) Oement E. Vose, "Interest Groups, Judicial Review, and Local Government",
Westem Political Quarteriy, 19 (Marzo de 1966), 85100.
(23) Legislators and the Lobbyists (Washington: Congressional Quarterly Servce,
1968), p. 63.64.
210
estudio de la legislacin relativa al programa de Ciudades Modelo. en 1967,

descubri los siguientes apoyos para la posicin de la administracin: Conferencia de Alcaldes de los Estados Unidos. Liga Nacional de Ciudades, AF~
CIO, Conferencia Nacional de Gobernadores. Instituto Estadounidense de
Arquitectos, Asociacin de Banqueros Hipotecarios; portavoces de grupos cvicos, bancos y empresas de construccin, y los directores de ciertas empresas
prestigiosas (General Electrc. Westinghouse Electric, Detroit Edson. AIlied
Chemical, Chicago and Northwestern Ralroad, Goodyear Tire and Rubber,
Kaiser Industries, Continental Illinois National Bank and Trust Company,
Chase' Manhattan Bank, Neman-Marcus Company) (24).
Limitaciones sobre la influencia de los grupos de intereses.

Cualquier esfuerzo que se haga para evaluar el papel que desempean
los grupos de intereses en los sistemas administrativos, hace necesario tomar
en consideracin varios factores que limitan su influencia. Los grupos se
aprovechan de numerosas oportunidades para expresar sus demandas a los
administradores. no obstante, estos ltimos parecen dominar esas relaciones.
La posicin de los grupos de intereses es ambigua. Entrelazada en su repu..
tacin se encuentra la imagen de los cabildeos egostas dispuestos a favorecer
los intereses de su propio grupo a expensas del pblico. Ha habido casos de
fraudes por parte de grupos de intereses, campaas con' fuerte financiamiento.
destinadas a derrotar a polticos que se haban opuesto a las demandas del
grupo, e intentos abiertos de soborno de funcionarios del gobierno. Los encargados del establecimiento de normas se muestran sensibles a esos aspectos
de la tradicin de los grupos de intereses. Si un funcionario del gobierno percibe "presiones indeseables", puede dar por concluido el acceso de que ha
gozado un grupo hasta entonces, y frustrar una campaa para influir en las
normas.
. Los cabildeos mismos admiten que su posicin es secundaria en sus relaciones con los funcionarios del gobierno. En respuesta a la pregunta relativa
a la importancia de varios participantes en el establecimiento de normas, ms
de la mitad de 114 cabilderos entrevistados nombraron al presidente o a los
administradores como los actores ms importantes. cerca del 20 por ciento
mencionaron a los votantes como ms importantes, 10 por ciento, al Congreso,
y slo uno de los interrogados situ en primer lugar a los mismos cabilderos (25).
(24) Legislators and the Lobbysts, p. 6572.
(25) Lester W. Mlbrath, The Washington Lobbyists (Chicago: Rand McNally.
1963), p. 35152.
DEMANDAS CIUDADANAS Y DEPENDENCIAS ADMINISTRTIVAS
211
LOS PARTIDOS POLITICOS COMO INTERMEDIAR.lOS

(Tambin los partidos polticos transmiten informacin entre los cudada,
nos y los encargados del establecimiento de normas; sin embargo. uno de los
factores importantes que inhibe la participacin del partido en las decisiones
normativas de las dependencias administrativas es la falta de mecanismos
para disciplinar a sus miembros en cuestiones normativas o para garantizar
la unidad del partido en la legislatura;
Los partidos de los Estados Unidos carecen de diversos dispositivos que
tienen los de otros pases y que utilizan para llevar a cabo una accin de concierto. No existe un control central del financiamiento o las designaciones. ni
hay otros incentivos suficientemente fuertes para asegurar que las orqanizaclones estatales y locales apoyarn las posiciones de los lideres nacionales de
un partido (26).
La estructura descentralizada de los partidos de los Estados Unidos es
responsable, en gran parte, de su carenda de disciplina poltica. Los candidatos de partido o los que ya ocupan cargos se sienten obligados hacia dversos partidos estatales y locales, cada uno de los cuales tiene sus propios
grupos de votantes, con actitudes, creencias y preferencias normativas particulares. Las designaciones y el apoyo financiero para las campaas estatales
y locales y las del Congreso, proceden de las organizaciones estatales y
locales, que pueden no ser ms que organizaciones personales, enfocadas
en la carrera de un poltico. La nominacin, y gran parte del dinero destinado
a las campaas presidenciales, dependen tambin de las decisiones tomadas
en esos partidos estatales y locales. No existe un cuadro de funcionarios
nacionales que controlen los recursos polticos necesarios para las orqanzaciones estatales y que pudieran promulgar directivas polticas para los candidatos potenciales del partido. Los lderes nacionales de los partidos carecen
de influencia real sobre las nominaciones estatales o locales y. asimismo. de
sancin financiera sobre la mayora de las organizaciones de los Estados. Los
grupos estatales y locales transfieren ms dinero a los comits nacionales
del partido del que reciben del organismo central (27). Hay ciertos conqresistas y gobernadores que se lanzan abiertamente en campaa. en contra del
candidato presidencial de su. propio partido. En determinado momento. ese
era exclusivamente un problema demcrata. de tal modo que los candidatos
presidenciales liberales podan esperar que tendran que prescindir del apoyo
de los miembros sureos de su propio partido. Sin embargo. la campaa pre(26) Vase de James MacGregor Burns, The Deadlock of Democracy: Four 'Party
Politics in America (Englewood Clffs, N. J.: Spectrum Books. 1963).
(27) Alexander Heard, The Costs 01 Democracy: Financing American Political Cempaigns (Garden Cty, N. Y.: Anchor Books, 1962). p. 255ff.
212
sidencal de 1964 mostr que los gobernadores republicanos Nelson Rockefeller y George Romney. el Senador Jacob Javits y el alcalde de Nueva York.
[ohn Lndsay, se negaron apoyar la candidatura de Barry Goldwater. Los
lderes del partido ven su diversidad ideolgica como una posesin y la perpetan. al tratar de ejercer una gran atraccin con programas polticos ambiguos. Debido en parte a su diversidad ideolgica. los partidos polticos de los
Estados Unidos tienen ms probabilidades de regirse por buscadores pragmticos de cargos, que insisten en la flexibilidad y la capacidad para realizar ajustes
en sus posiciones normativas. a condicin de que sean necesarias para obtener el xito electoral.(Es improbable que los partidos desarrollen equipos de
personal fuertes y permanentes. que sean capaces o deseen mantener un
conjunto coherente de principios en cuestiones de poltica pblica (28).
A pesar de los obstculos que impiden que haya partidos polticos fuertes, los jefes electos del ejecutivo asumen los papeles de lderes del partido y
utilizan las lealtades existentes COmo ayuda para establecer un programa
coherente para las dependencias que deben administrarl Cuando esos ejecutivos efectan designaciones para puestos de alto nivel dentro de la administracin. nombran. por lo comn. a miembros de su propio partido. A nivel
nacional, en 89 por ciento de los designados por Franklin Roosevelt para
puestos administrativos o ejecutivos fueron del partido demcrata. El 84
por ciento de los designados por el presidente Truman fueron tambin demcratas; el 76 por ciento de los nominados por el presidente Esenhower
fueron republicanos; el 81 por ciento de los del presidente Kennedy, demcratas, y el 84 por ciento de las primeras designaciones del presidente
Johnson, tambin demcratas (29). En muchos gobiernos estatales y locales.
el jete electo del ejecutivo tiene una oportunidad para llenar no slo ciertas
posrcones de alto nivel, sino tambin un gran nmero de cargos de los niveles
medio y bajo, con personas que demuestren tener, al menos. un mnimo de
lealtad a su partido.
1La prctica de designar a miembros del mismo partido para los empleos
administrativos tiene una historia muy larga en los Estados Unidos y se
justifica con la pretensin de que mejora al gobierno. tanto como al partido.
Probablemente. un jefe del ejecutivo est ms en condiciones de contar con
la cooperacin de sus subordinados si estn unidos a l por lazos de partido.
Los miembros del mismo partido tienen ms probabilidades de compartir sus
orientaciones polticas y ayudarle a reunir un conjunto de' realizaciones administrativas que resulten atractivas para los votantes en las elecciones siguientes'l
(28)
Ira Sharkansky, The Routtnes oE Polities (Nueva York: Van Nostrand-Rein-
hold, 1970). CapItulo Vil.

(29) David T. Stanley, et el., Men Who Govern: A Biographieal ProEile oE Federal
Political Bxecuttves (Washington. D. c.: Brookings Instituton, 1967). p. 24.
213
El poder de designacin que an sigue en manos de los jefes del ejecutivo es slo un vestigio del que tuvieron anteriormente. Varios cambios en
los programas del gobierno y la consideracin del pblico hacia los miembros de los partidos, han limitado la libertad de los ejecutivos. En la actualidad se requieren criterios no partidistas para ms del 90 por ciento de los
puestos civiles en el gobierno federal y para muchos cargos de los gobiernos
estatales y locales (30). Muchos puestos, necesitan que el jefe del ejecutivo
balancee los diferentes cargos en las juntas o comisiones con designaciones
de miembros de diferentes partidos. Los servicios del gobierno son cada vez
ms tcnicos y requieren una experiencia profesional en muchos cargos administrativos. Un jefe del ejecutivo debe considerar con frecuencia la competencia profesional como ms importante que la pertenencia a un partido
poltico, al seleccionar a los directores de departamentos, incluso cuando la
ley le permite usar criterios de partidismo. En muchos casos, las nicas normas parddstas factibles sostienen que el "hombre correcto" no sea un estorbo por su respaldo a la oposicin. Un hombre polticamente neutro o que,
incluso, sea un miembro poco enrgico del partido de la oposicin, puede seleccionarse por encima de un compaero de partido, si el puesto exige una
competencia especial. A veces, un jefe del ejecutivo se siente obligado a
"equilibrar" su administracin, aunque no haya exigencias legales para ello.
El presidente electo Esenhower pareca estar resuelto a designar a un demcrata como secretario del trabajo, en 1952, y Nxon anunci antes de tiempo,
en 1968, que su embajador ante las Naciones Unidas sera un demcrata.
La "maquinaria" como arquetipo del gobierno de partido.

La maquinaria es una especie de partido poltico, con una fuerte disciplina y la tradicin de utilizar su control de los cargos de eleccin para
designar y regular al personal de las dependencias administrativas. No obstante, "las maquinarias han sido siempre una especie de 'deporte' genesaco
entre los partidos polticos de los Estados Unidos" (31). Nunca fueron "tpicas" de organizaciones partidistas y, en la actualidad, parecen estar disminuyendo en nmero.:
Para que un partido pueda funcionar como maquinaria bien disciplinada,
parecen necesarios ciertos recursos, que incluyen gran nmero de votantes
que desean recompensas tangibles con "costos unitarios" bajos. como empleos, alimentos, ayuda para encontrar un lugar donde vivir, asistencia en momentos de problemas con la polica, pagos de beneficencia, o ayuda para He(30) O. Glenn Stahl, Public Personnel Administration (Nueva York: Harper and
Row, 1962), p. 41ff.
(31) Vase, de Frank J. Sorauf. Party Politics in America (Boston: Little, Brown,
1968), p. 58.
214
nar las formas necesarias a fin de obtener estos. Los votantes que sostienen
una maquinaria tienen slo un inters secundario en los valores de los reformadores de clase media, las formas correctas de gobierno, la eficiencia para
dirigir los asuntos pblicos, la administracin profesional y los procedimientos
limpios en las elecciones (32). Una maquinaria necesita 'tambin recursos
para "recompensar" a sus votantes, a los miembros del personal y a los organizadores. Esas recompensas incluyen dinero, empleos en el gobierno y
designaciones para cargos de eleccin. Las maquinarias ofrecen proteccin
para el contrabando, el juego. los estupefacientes o la prostitucin. Por su
parte, reciben tambin "honorarios" de contratistas y servicios de utilidad
pblica, que realizan negocios con el gobierno o necesitan una franquicia para
poder servir al pblico.
Las maquinarias se ganaron su reputacin de instrumentos de peculado
y corrupcin. debido. en parte, a acusaciones de que "fijan" las elecciones,
en parte, por su proteccin a elementos criminales y. tambin en parte, por
su favoritismo al distribuir beneficios entre determinados grupos o individuos.
Muchos polticos partidarios de las maquinarias pretenden que hay una dferencia entre el "peculado honesto" y el "peculado sucio". Aunque ambas son
actividades ilegales, unas son menos indeseables que otras. El peculado honesto incluye el uso de informacin y poder para aprovecharse de la maquinaria de modos que no ofendan la moral de la mayora de los votantes. Consiste en saber dnde van a construirse carreteras, puentes o edificios pblicos,
adquiriendo los terrenos antes de que esa informacin se haga pblica y vendindolos. posteriormente, con un gran beneficio. Asimismo. incluye la seleccin de un lugar para una construccin pblica. cerca de tierras que ya sean
propiedad de amigos de la maquinaria. con el fin de realzar el valor de las
propiedades adyacentes. Los pagos recibidos de empresas escogidas para que
se ocupen de la construccin de obras pblicas. se incluyen tambin en el
peculado honesto. De todos modos, si debe obtenerse un beneficio. por qu
no hacer que parte de l vaya a la maquinaria? Desde luego, los lmites entre
el peculado "honesto" y el "sucio" son difciles de definir. Es probable que
los contratistas hagan pagar a toda la comunidad los "honorarios" que entregan a la maquinaria. En lugar de sacarlo de sus utlddes, incrementarn el
costo total del proyecto o reducirn los gastos. empleando materiales nferores o mano de obra de baja calidad. Asimismo. toda la comunidad debe pagar
por el incremento en los precios de las tierras. debido a la. adquisicin previa
de predios que. ms tarde. deba comprar el gobierno. Y si se escogen los
lugares en que vayan a levantarse instalaciones pblicas para beneficio de la
(32) Edward C. Banfie1d y James Q. Wlson, City Politics (Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1963). Captulo 9.
215
maquinaria. en lugar de utilizar criterios asociados con los servicios. los clientes de esas futuras instalaciones sufrirn incomodidades indebidas.
Los peculados que son verdaderamente "sucios" incluyen la proteccin
de actividades criminales que ofenden a gran parte del pblico. Tambin
en este caso puede encontrarse dificultades para definir los lmites de la su~'
cedad. Numerosos sindicatos de apostadores. que satisfacen las necesidades
de jugar que tiene el pblico, sin modificar demasiado las probabilidades o
sin invertir sus ganancias en el fomento del uso de estupefacientes o de la
prostitucin local. pueden considerarse como "peculado honesto" en muchas
comunidades. No obstante, las acusaciones con pruebas de participacin en
la prostitucin han soliviantado a votantes hasta entonces bien dispuestos.
sacudiendo algunas de las maquinarias ms poderosas. "Las maquinarias y
sus lderes pueden permitirse pasar por alto las acusaciones de ser deshonestos; pero no las de ser alcahuetes" (33).
Desde el punto de vista de alguien que aprecie una organizacin de magnfico funcionamiento, la maquinaria poltica es una maravilla que debe conservarse. La organizacin del partido es virtualmente el gobierno: sus canddatos son escogidos por el jefe del ejecutivo y una mayora del concejo
de la ciudad, y ella es la que designa a los jefes y los subordinados de las
organizaciones administrativas. Sus diversas secciones estn unidas por una
lealtad comn hacia el xito de los candidatos de la maquinaria en las siguientes elecciones, y puede contarse con que todos se esforzarn en obtener
el respaldo de los votantes. Entre elecciones, el personal municipal y el de
los distritos sirven a los votantes con favores personales. Si el alcalde o el
jefe de la maquinaria (que pueden no ser el mismo individuo) desea cambiar
ciertas normas, obtiene la cooperacin de su mayora en el concejo y de sus
lugartenientes en la administracin, con una rapidez y una armona desconocidas en donde las condiciones polticas acusan la pluralidad y la confusin
que son ms tpicas de la democracia (34).
La desaparicin de fas maquinarias de las grandes ciudades es un producto de varios factores. algunos de los cuales son de naturaleza local. mientras que otros reflejan cambios bsicos en la poltica y la economa de los
Estados Unidos. La Depresin fue un golpe duro para la mayora de las maquinarias. Inmediatamente. se cre tal cmulo de pobreza y dificultades personales. que fue demasiado para los recursos de cestas de alimentos. empleos
y dinero para el pago de alquileres. de la maquinaria. A largo plazo, la
Depresin produjo programas de seguridad para la ancianidad. compensaciones de desempleo, y asistencia pblica, organizados y financiados por el
(33) D. W. Brogan, Politics in America (Nueva York: Harper, 1954): Capitulo IV.
sobre todo la p. 147.
(34) Robert K. Merton. Social Theory and Social Structure [Glencoe, Ill.: Free
Press. 1957).
216
gobierno federal y que ofrecieron un nivel y una seguridad de beneficios que

ninguna maquinaria poda alcanzar, y se apropi un dispositivo primordial que
haban utilizado las maquinarias para atraer a los votantes, Al mismo tiempo
que las maquinarias perdan su cometido en la beneficencia, los gobiernos locales comenzaron a proporcionar una gama de servicios que hacan necesario
utilizar tcnicos y profesionales competentes. Los hospitales urbanos. las un.versdades y las organizaciones de beneficencia, adems de la preocupacin
cada vez mayor por la excelencia en las escuelas pblicas, hicieron que aumentaran las demandas de empleados muy competentes. que no podan ser
contratados por los trabajadores de los municipios y los distritos (35). Las
reformas a los servicios pblicos se aplicaron tambin a nivel local y exigieron, cada vez ms. que los empleos de los niveles medio y bajo se cubrieran
sin tomar en cuenta consideraciones de partidismo. Actualmente, quedan pocos partidos estatales o locales que merezcan el calificativo de "maquinaria",
En realidad, ciertos partidos locales y estatales unen a muchos individuos en
su apoyo a ciertos candidatos o a determinadas normas; pero la maquinaria
entrelazada, con su "jefe". su electorado masivo. su control del aparato administrativo y sus beneficios tangibles para los votantes y los trabajadores de
los distritos, es ms una caracterstica de la historia norteamericana que una
realidad contempornea.
LAS DEPENDENCIAS ADMINISTRATIVAS COMO

RECOLECTORAS DE INFORMA cien
Las dependencias del gobierno no son simplemente receptoras de informes relativos a su medio ambiente, Adems de su papel como receptoras de
demandas de los ciudadanos. los cabilderos y los portavoces de los partidos
polticos. las dependencias buscan tambin su propia informacin. Un ejemplo importante es el Informe de
Comisin Asesora Nacional sobre Desrdenes Cvicos. La Comisin es uno de los grupos descritos en el Captulo -4
como "hbridos administrativos", Fu designada por el presidente e inclua
a miembros de la rama legislativa.. administradores y jefes del ejecutivo, tanto
estatales como locales. as como tambin representantes de la industria privada. No era una dependencia en el sentido habitual de ese trmino. Desempede una manera sobresaliente las tareas de reunin de informes y formulacin de proposiciones que, con frecuencia, se llevan a cabo en las dependencias administrativas. En este caso, la importancia de los problemas pareci requerir la atencin especial del presidente y de una comisin formada
por individuos prestigiosos. En respuesta a los motines de Newark y Detrot.
Ir
(35) Sin embargo, los puestos de custodia en los hospitales municipales y las universidades pueden proporcionar todavia ciertos recursos de empleos para las maquinarias
locales.
217
durante 1967, esa Comisin trat de responder a las preguntas: Qu ocurri? Por qu sucedi? Qu puede hacerse para evitar que vuelva a acontecer? El Informe de la Comisin tiene varias implicaciones para las relaciones
entre el pblico y los nomadores de las dependencias administrativas y de
otras ramas del gobierno. En primer lugar. representa un esfuerzo importante
para comprender las condiciones de los barrios bajos negros. La Comisin
descubri:
Discriminacin y seqregacion muy profundas.

* Esperanzas frustradas y provocadas por la victoria legislativa
y judicial del movimiento en pro de los derechos civiles; pero
no comprendida por la mayor parte de los negros individualmente.
* Un clima que tiende a la aprobacin y el fomento de la violencia, provocado por el' terrorismo blanco, dirigido en contra de
las protestas no violentas, y por los desafos a la ley y la autoridad federal de los funcionarios estatales y locales, que se
oponen a la desegregacin.
* Frustraciones debidas a la impotencia, que hicieron que ciertos
negros llegaran a convencerse de que no existe ninguna alterna..
tiva vlida a la violencia como medio para resolver sus dfcul..
tades.
* Un nuevo sentimiento de orgullo racial.
* Hostilidad y cinismo hacia la polica (36),
En segundo lugar, el Informe representa un esfuerzo para influir en las
opiniones tanto de los blancos como de los negros norteamericanos. Su estilo
est calculado para impresionar a muchos blancos y hacerles sentirse culpa..
bIes y responsables por las dificultades de los negros, as como para generar
condiciones que permitan la promulgacin de una legislacin social capaz
de mejorar las cosas:
Los prejuicios raciales han moldeado nuestra historia de manera decisiva. En la actualidad. amenazan con afectar nuestro futuro ... El racismo blanco es esencialmente responsable de la mez..
da explosiva que se ha acumulado en nuestras ciudades desde el
final de la Segunda Guerra Mundial (37).
(36) Informe de
York: Bantam Books,
comisiones prestigiosas
(37) Informe, p.
la Comisin Asesora Nacional sobre Desrdenes -Pblicos (Nueva
1968), p. 10-11. Vase tambin las p. 94-95 donde se estudian las

como "hbridos administrativos",
10.
218
Para los negros, el Informe puede representar una compensacin parcial

por los errores cometidos anteriormente, y un intento para aliviar algunos de
sus problemas sociales ms graves. Entre sus proposiciones se encuentran las
siguientes:
l
Hacer que las instituciones del gobierno local se acerquen ms

al pueblo al que sirven, estableciendo oficinas de vecindarios
para las dependencias pblicas y administrativas, tanto federa-les, como estatales y locales.
Ampliar las oportunidades para que los residentes de los barrios
bajos participen en la formulacin de normas pblicas y en la
aplicacin de programas que los afecten ...
Revisar las operaciones policacas en los barrios bajos ... y elminar las prcticas que provocan fricciones.
Reclutar a ms negros para que formen parte de las fuerzas
regulares de la polica y revisar las normas de ascensos, para
asegurar avances justos para los funcionarios negros (38).
El "medio ambiente de opinin pblica" que rodea a todas y cada una

de las unidades administrativas, est, en realidad, muy difundido, y presenta
varias alternativas para los administradores. Algunos de stos adoptan un
concepto del "pblico en general", mientras que otros se preocupan por determinados grupos particulares. En cada caso, hay otras elecciones adconales que pueden hacer. Como se hizo notar en el anlisis de los programas
alimenticios del Departamento de Agricultura (pginas 197~ 198) , puede
haber varios intereses generales y grupos particulares diferentes a los que
puede servir una dependencia. A veces, no es posible servirlos a todos. Cuando la Comisin de Comercio Interestatal permite que un camin de remolque
de gran tamao recorra las carreteras, por ejemplo, eso puede servir de ayuda
a los camioneros; pero puede perjudicar a los ferrocarriles al dar ventajas a
aqullos en la competencia por los transportes, y molestar -o poner en
peligro- a los conductores de automviles particulares. Slo una minora
de unidades administrativas hacen inversiones importantes para reunir nformes relativos al pblico. En un estudio se descubri que el 60 por ciento de
los administradores de nivel superior, en un grupo escogido, se basaba en los
comentarios de los peridicos, las cartas de reclamaciones y las quejas de
los clientes (39). El modo fortuito en que muchas unidades reunen su nformacin, hace que su imagen del mundo pueda estar moldeada por el hecho
(38)
Informe, p. 16-17.
Robert' S. Fredman, et, al., "Admlnistrative Agencies and the Publics They
Serve", Public Administration Review, 26 (septiembre de 1966), 192~204.
(39)
219
de qu administrador recibe determinada informacin y por la naturaleza de

sus responsabilidades en la toma de decisiones normativas.
La naturaleza del empleo de un administrador puede tener alguna relacin con el modo en que rene informes respecto al pblico. En un estudio
se clasifica al personal de las dependencias administrativas como ..polticos",
"profesionales" y "administradores". Los "polticos" establecen normas, defienden a la dependencia contra el murtdo externo y responden a las presiones
del exterior; en esa posicin tienen ms probabilidades de ver diversos intereses pertinentes para la dependencia y tener en cuenta, al tomar sus decisiones,
las necesidades ms amplias de las comunidades. Un "profesional" es una
persona con preparacin tcnica o cientfica, que se encuentra normalmente
en contacto slo con una porcin del trabajo de su dependencia y tiene probabilidades de ver las necesidades de sus clientes como las correspondientes
a los grupos particulares con los que se encuentra. Los "administradores"
tienen la preparacin y las misiones de trabajo ms limitadas. Supervisan a
las subunidades dentro de una organizacin y dirigen proyectos especificas.
Con menos preparacin cosmopolita que los "profesionales" y con responsabilidades ms restringidas que los "polticos", los "administradores" se sienten
inclinados a formarse la opinin ms estrecha de los intereses a los que sirven
los programas de la dependencia (40).
RESUMEN
Este captulo se enfoca sobre las relaciones entre los ciudadanos y las
unidades administrativas y sobre los papeles de los medios de comunicacin
social, los sondeos de la opinin pblica, las elecciones, los grupos de intereses
y los partidos polticos como intermediarios entre ellos. Debido a deficiencias
en sus intereses y su informacin, la mayora de los individuos necesitan a
algn intermediario organizado, entre ellos mismos y el proceso de conversin
del sistema administrativo. A veces, los medios de comunicacin social han
contribuido considerablemente a informar al pblico sobre un problema social
o una norma pblica, y han generado fuertes presiones sobre los normadores:
sin embargo, dichos medios se enfrentan a algunos de los mismos problemas
que los individuos. Tienen otras funciones que los desvan de su papel como
intermediarios polticos. Las funciones comerciales y recreativas consumen
muchos recursos que, de otro modo, podran emplearse en la poltica. Asimismo, los ciudadanos "se protegen" de los medios de comunicacin, del
mismo modo que lo hacen de otras participaciones en la poltica. Muchas
personas no consumen las noticias polticas y los editoriales que proporcionan
los citados medios. Por otra parte, debido a la percepcin selectiva, hay otros
que noven ciertos conceptos que se opondran a sus propias opiniones.
(40)
Fredman, et al.
220
Los sondeos de la opmion pblica sirven tambin como intermediarios

entre los ciudadanos y los administradores; sin embargo, las encuestas no
indican, por lo comn, que el pblico haya tomado posicin en uno u otro
sentido, en lo que respecta a una cuestin dada. Adems, las preguntas que
se hacen en la mayora de los sondeos de opinin no son suficientemente
precisas como para informar a los normadores de los sentimientos del pblico
con respecto a la cuestin especfica a que se enfrentan. Puede que no se
tiate de apoyo u oposicin para todo un programa, sino slo para determinados aspectos del mismo. Los sondeos no indican tampoco la seriedad con que
los individuos adoptan las posiciones que anuncian. En muchos casos, los
interrogados pueden reflexionar en una cuestin por primera - y nica
vez, cuando los aborda el entrevistador. Las encuestas que muestran apoyo
u oposicin a un candidato -o a alguien ya en funciones- no proporcionan
la informacin especfica que necesita un normador. Los individuos pueden
reaccionar ante una o varias de las posiciones adoptadas por el poltico; por
otra parte, el respaldo o la oposicin generalizados no indican apoyo o rechazo
para ninguna de sus normas. Las mismas dificultades limitan al proceso electoral como ntenmedlario entre los ciudadanos y los normadores del gobierno.
Las elecciones permiten al pblico decidir con respecto a ciertas personas; sin
embargo, no indican cules de las declaraciones hechas en la campaa fueron
las que permitieron ganar el apoyo popular.
Los grupos de intereses parecen predominantes en el sistema administrativo. La posicin del cabildeo es ambigua y muchos funcionarios toman posciones de proteccin en sus tratos con los grupos de intereses. Los Iunconarios de las distintas ramas del gobierno reciben toda una serie de demandas, y ellos mismos tienen sus propias preferencias particulares. As, los gru~
pos de intereses no pueden inscribir sus deseos en un tablero de anuncios;
deben competir con las directivas que les llegan a los administradores, tanto
de la legislatura como del jefe del ejecutivo, de otras unidades admnstratvas, de funcionarios de otros niveles gubernamentales y las derivadas de los
valores personales y profesionales de los mismos administradores.
Los partidos polticos se concentran en la obtencin de cargos por eleccin y puestos por designacin, ms que en la realizacin de deseos normatvos. Sus limitaciones propias reflejan, en parte, su incapacidad para controlar
a los votantes, los candidatos o los miembros del partido que ocupan cargos.
Hay pocas cosas que puedan asegurar al lder de un partido que sus miem~
bros -incluso en el cuadro directivo- estn unidos en cuestiones polticas
importantes. Una "maquinaria" poltica es una organizacin partidista que
combina un control disciplinado de las unidades ejecutivas legislativas y admnistratvas, por lo comn en los gobiernos locales; sin embargo, la maquinaria es
una caracterstica rara y cada vez menos importante en la poltica norteamericena. Su decadencia refleja varios cambios polticos ysocales que han eliminado
221
los tipos de recursos que necesitaba la maquinaria clsica. El desarrollo de

sistemas de mritos y la expansin de los servicios pblicos que requieren
personal tcnico y profesional, eliminaron el control ejercido por la maquinaria sobre los empleos del gobierno que podan recompensar a gran nmero
de votantes y trabajadores distrtales. Adems. cuando el gobierno federal
proporcion ayudas masivas en metlico para los menesterosos, para la obtencin de empleos y la preparacin para los mismos para compensaciones de
desempleo, para programas de retiro y de viviendas pblicas a bajo costo. las
maquinarias perdieron el control sobre los beneficios de la seguridad social.
Las dependencias administrativas no son pasivas en sus relaciones con
los ciudadanos. Buscan activamente el apoyo de grupos de intereses; tratan
de conquistar partidarios para sus propios programas en las ramas ejecutiva
y legislativa, y reunen informes sobre las condiciones sociales y econmicas y
respecto a los problemas que pudieran mejorar los servicios pblicos. As,
algunos de los "nsumos" que parecen proceder del medio ambiente del sistema administrativo, son en realidad solicitados y cuidados por los administradores que, ostensiblemente, son sus blancos.
EJECUTIVOS, LEGISLADORES Y ADMINISTRADORES
La rama ejecutiva y la legislativa son una fuente primordial de Insumes

para las dependencias administrativas. Transmiten demandas y recursos que
toman la forma de leyes, rdenes del ejecutivo, Informes de Comits y comunicaciones extraoficiales. Esas transmisiones autorizan o instruyen a las undades administrativas para que inicien determinadas actividades, contraten
personal y paguen sus deudas. Tales demandas y recursos de la rama ejecutva y la legislativa no son simplemente insumos para las dependencias admnistrativas. Muchos de ellos se inician en la administracin y se envan de ella
(como servicios) a la legislatura y el ejecutivo, para consideracin, Entre esos
servicios que van de las dependencias administrativas a la rama legislativa
y la ejecutiva, se encuentran las proposiciones de nueva legislacin, de normas
de personal y de presupuestos. En este caso, nos ocuparemos de los insumos
para las unidades administrativas: en lel Captulo 10 volveremos a las relaciones administrativas con la rama legislativa y la ejecutiva y tomaremos en
consideracin, como servicios administrativos, las transmisiones que estimulan
insumas subsecuentes de otras ramas.
El describir las relaciones entre los ejecutivos, los legisladores y los admnistradores no es una tarea sencilla. Sus actividades reflejan las directivas Iormales de la Constitucin y las leyes, adems de diversos acuerdos informales
que se han desarrollado en el curso de los aos. Hay ciertas tendencias genera~
les: pero con numerosas variaciones. Algunas de stas reflejan peculiaridades
institucionales del gobierno federal o de gobiernos individuales, tanto estatales
como locales. Otras variaciones reflejan la naturaleza de la cuestin de que se
trate, la opinin que tengan de ella los participantes y la intensidad de sus
sentimientos.
223
Existe un consenso general respecto a una caracterstica de las relaciones

entre las dependencias administrativas y la rama legislativa y la ejecutiva:
que han cambiado notablemente desde la fundacin de la nacin. El admns- '
trador no debe ser considerado ya como un subordinado insignificante de la
legislatura y el ejecutivo. Los cambios que se han producido desde 1789 cons"
ttuyen un ejemplo profundo de las relaciones internas del sistema administra"
tvo, que se transforman como consecuencia de los cambios que se producen
en el medio ambiente.
Cuando escribieron su documento los creadores de la Constitucin. se
concentraron en la rama legislativa y la ejecutiva, y dedicaron muy poca
atencin a lo que, en aquel entonces, era un pequeo cuadro de administra"
dores. El gobierno que describieron se parece a las instituciones contemporneas slo a grandes rasgos. La magnitud y la naturaleza del mismo han cambiado en forma notable. La administracin federal ha pasado de un personal
de 780 empleados civiles, en 1789, a 2.7 millones, en 1969. A fines del siglo
XVIII, las principales actividades eran la oficina de correos. la recaudacin
de ingresos, la diplomacia y un servicio armado rudimentario. En la actualidad.
tenemos la exploracin espacial, la administracin de numerosos servicios de
sanidad y beneficencia, grandes programas recreativos y de conservacin. in"
vestigaciones y desarrollo en las ciencias sociales y naturales. fomento de instalaciones areas, martimas y terrestres para el transporte y las comunicacones, y responsabilidades militares globales. Los gobiernos estatales y locales
han aceptado responsabilidades importantes en la educacin, los transportes.
las recreaciones, la sanidad y la beneficencia. que eran inconcebibles en el
siglo XVIII. Parte de la importancia de este crecimiento se basa en lbs pro"
blemas que plantea para el jefe del ejecutivo y la legislatura. El alcance de
las actividades ha sobrepasado con mucho la capacidad de esos funcionarios
electos para iniciar las normas; es posible, incluso, que hayan excedido su
capacidad para supervisar y controlar completamente a los normadores de la
administracin.: Sin embargo, la rama legislativa y la ejecutiva poseen. toda"
Va, ciertos poderes impresionantes que les son propios, y tienen el derecho
de elegir cundo y dnde utilizarlos.
DEBILIDAD LEGISLATIVA EN LAS RELACIONES CON

Los principales problemas a que se enfrenta la legislatura son la Iraqmentacin de sus energas y una carencia de informacin sobre las cuestiones
normativas. Fragmentacin es un trmino general que cubre gran nmero
de dificultades: la difusin de recursos legislativos en dos cmaras que -en
un sentido formal-e duplican sus responsabilidades mutuas; la difusin de
los intereses de lbs miembros entre el establecimiento de normas y numerosas
224
otras responsabilidades, y el no aceptar la disciplina de ningn mecanismo

integrador, por ejemplo, un partido poltico, que pueda coordinarlos. La informacin que reune la legislatura es impresionante por derecho propio; pero
es "deficiente" en comparacin con la reunida por las dependencias administrativas y con lo que parece ser necesario para el control de la administracin.
Aparte de formular las normas o supervisar los programas en curso,
los legisladores deben tambin atender a los electores que desean ayuda para
tratar con las dependencias administrativas. Normalmente, eso requiere que
los legisladores y sus ayudantes principales abarquen un campo mucho ms
amplio de lo que cualquiera de ellos puede dominar. Los electores buscan
empleos y contratos en el gobierno; asistencia para ser aceptados a prestar
servicios de rutina o ayuda en las apelaciones de sus casos, despus de que
se rechaza su primera peticin. Por ejemplo. los legisladores estatales tratan
con electores a los que se les niega el ingreso a la universidad estatal o a un
hospital mental, la salida de ese mismo hospital o la libertad provisional de la
penitenciara. Los legisladores sirven tambin a los gobiernos locales. Los
congresistas disponen citas para los funcionarios locales con las dependencias
federales de concesin de ayuda y, con frecuencia. asisten personalmente a
las reuniones. Al nivel estatal. los legisladores presentan ,"leyes locales" ante
la legislatura. prestan testimonio en defensa de las necesidades de su comunidad y promueven las leyes ante los comits. Cuando el gobierno estatal
controla muchas funciones en la comunidad local. los legisladores se mantienen ocupados como delegados del municipio y de los tribunales de justicia
de los condados. Los legisladores deben prestar tambin atencin a sus propias carreras polticas. Muchas de sus actividades de servicio tienen consecuencias en ese terreno. Siempre que un legislador ayuda a un elector o a
un gobierno local, puede esperar cierta buena voluntad en correspondencia.
Hay otros deberes que se relacionan ms directamente con la reeleccin e
incluyen compromisos para pronunciar discursos y giras por sus jurisdicciones.
Los legisladores sienten una necesidad \continua de dejarse ver o sea de tener
una oportunidad para expresar sus opiniones o solicitar fondos para la siguiente campaa.
Mientras que los legisladores disipan sus recursos en numerosas actividades distintas. los administradores concentran los suyos, especializndose
en los asuntos de una dependencia simple . lo que es ms probable. de un
solo programa. Para muchos administradores. la especializacin se inicia en
la escuela superior o la de graduacin y contina durante toda su carrera.
Pocos legisladores tienen conocimientos suficientes para responder a toda
la gama de sus responsabilidades. La mayora se contentan con desempear
una funcin ..general", al supervisar a los "especialistas" en la organizacin
administrativa. Esto va relacionado con la naturaleza "representativa" de los
legisladores. que son. en cierto modo. como el resto de nosotros. en cuanto
225
a que carecen de los conocimientos especializados que pueden encontrarse en

las dependencias administrativas. Sin embargo, los legisladores estn tambin
limitados en lo que pueden hacer por nosotros, debido a que no comprenden
por completo sus propias decisiones.
La dependencia informativa de la legislatura se revela en los procedimientos usados para esclarecer las opiniones de los administradores sobre leyes propuestas. Muchas de estas leyes se originan en el departamento que
recibir la responsabilidad de administracin del programa. Por lo comn,
un legislador confa sus propias ideas a la administracin, para evaluacin y
modificacin. Un estudio de las relaciones Ieqislativas-administratvas en la
ciudad de Los Angeles descubri que el 25 por ciento de las leyes tomadas
en consideracin por el concejo, se originaban en los departamentos municipales, y casi todas las dems fueron sometidas por los legisladores a los departamentos pertinentes, para que las comentaran. Los cabildeos reconocen la
importancia de la revisin por parte de los administradores: "Si los administradores se oponen a nosotros, estamos hundidos". "Descubrimos que el concejo consulta a los departamentos con respecto a todas nuestras peticiones, y
se rige por lo que dicen". Casi todas las leyes a las que se oponen las dependencias administrativas son rechazadas por el concejo municipal (1).
FUENTES DE PODER LEGISLATIVO EN LAS RELACIONES

CON LAS DEPENDENCIAS ADMINISTRATIVAS
La legislatura no carece de recursos para supervisar o controlar a las
dependencias administrativas. En el Congreso, los comits, la antigedad y
los ayudantes principales proporcionan ciertas oportunidades para que los
legisladores adquieran informacin sobre las actividades administrativas. Los
Comits brindan oportunidades de especializacin equiparable a la de las
unidades administrativas. La jurisdiccin de un comit incluye; por lo general,
a cierto nmero de unidades administrativas que se dedican a un conjunto
relacionado de programas. Los privilegios de antigedad protegen el puesto
de un miembro en su comit. y le permiten acumular informacin en el curso de
los aos. Los comits del Congreso tienen tambin ayudantes profesionales
de estado mayor, que reunen informes para los miembros, llevan a cabo audiencias formales, redactan la legislacin y escriben Informes del comit. Las
legislaturas estatales no estn tan bien equipadas. Muchas de ellas carecen
de garantas de antigedad y, como resultado de ello, los miembros pasan de
un comit a otro y pierden los beneficios de la informacin obtenida en sesiones anteriores. En algunos Estados. incluso los presidentes de los comits
( 1) Harry W. Reynolds, [r., "The Career Public Service and Statute Law-making
in Los Angeles", Western Politicel Quarterig, 28 (septiembre de 1965), 621-39.
226
carecen de derechos de continuidad en sus cargos en los mismos. La falta de

garantas de antigedad, en muchas legislaturas estatales, refleja la naturaleza
poco atractiva de esos cargos y su gran movilidad. La ayuda del personal y
las oportunidades polticas futuras para los legisladores en no pocos Estados,
son tambin considerablemente inferiores a las de los congresistas. En algunos Estados, los legisladores carecen de oficina o de secretario propio. Sin
antigedad ni otras caractersticas que permitan a los miembros incrementar
su experiencia, las legislaturas estatales tienen probabilidades de depender
considerablemente de las recomendaciones normativas procedentes de las
dependencias administrativas.
Incluso cuando dependen de la informacin de los administradores, los
legisladores pueden ejercer todava un papel negativo muy poderoso en el establecimiento de normas. Y aun cuando pueden no desarrollar proposiciones
totalmente maduras con sus propios recursos, hacen posible que los admnstradores realicen innovaciones. Cuando la legislatura se niega a aceptar la
proposicin de un administrador para que se le conceda nueva autoridad o
para cierto nivel de erogaciones, el administrador puede encontrarse impotente. Puede apelar a la decisin de la legislatura: no obstante, el xito en una
apelacin puede requerir suficiente tiempo para que se produzca un cambio
en el medio ambiente poltico que ocasion el que la legislatura tomara su prmera decisin. Hay administradores que evaden a la legislatura. Citan una ley
existente, que justifica las nuevas actividades o transfieren fondos de una
actividad para respaldar otra que no haya recibido un presupuesto adecuado
por mritos propios. Tales evasiones son con frecuencia contrarias a la ley o, por
lo menos, a las normas que prevalecen y que definen las relaciones ..c~
rrectas" entre la administracin y la legislatura, y la mayora de los administradores parecen no estar dispuestos a utilizar esos mtodos. Si es descubierto,
un administrador podra verse sometido al rechazo pblico y enfrentarse a la
prdida del apoyo legislativo en el futuro. Si un administrador pierde su relacin con el presidente y los miemb~os de los comits legislativos principales,
puede perder su posicin ante sus superiores en la administracin y en la
rama ejecutiva (2).
La importania de la legislatura en el establecimiento de normas se
demuestra por los recursos que utilizan los administradores para persuadir a
sus miembros. Si la legislatura fuera un sello de goma para las recomendaciones de la administracin, entonces, las dependencias del gobierno no buscaran partidarios con tanto ahnco. El estudio del concejo de la ciudad de
Los Angeles, que descubri que la rama legislativa dependa considerable(2) Ira Sharkansky, "Four Agencies and An Appropriations Sub-commttee: A
Comparative Study of Budget Strateqes", Midwest [ournsl of Political Science, 9 (agosto
de 1965), 254-81.
227
mente de las recomendaciones de la administracin. revel tambin cierto

nmero de tcticas que utilizan los administradores para apoyar sus propias
recomendaciones. Estas incluyen;
1.
2.
3.
4.
Visitas personales a miembros individuales del concejo;

Una liberacin continua de material escrito sobre las leyes interesantes para la administracin;
El uso de peridicos, la oficina del alcalde, grupos de intereses
y ciudadanos privados prestigiosos, para comunicarse de manera circunspecta con el concejo, y
La presentacin cuidadosamente oportuna de ciertas proposciones importantes, de acuerdo con las crisis de la comunidad,
que pueden realzar su valor (3).
Se han hecho ciertos esfuerzos para medir los recursos gastados por la
administracin federal, buscando partidarios en el Congreso. Durante el ao
fiscal de 1963, 500 empleados (a un costo de 5.4 millones de dlares) se
dedicaron a los enlaces de tiempo completo con el Congreso. Innumerables
otros empleados dedicaron parte de su tiempo a preparar informes para el
Congreso o a responder a las peticiones de informacin de los conqresstas (4).
Una legislatura puede ejercer cierto control, debido a que los admnstradores temen a las decisiones finales y negativas de los legisladores, por lo
que tratan de prever y satisfacer los deseos de estos ltimos. Ningn admnistrador sabe cundo puede iniciar un comit leqslatvo una investigacin
profunda y prolongada de sus asuntos y decidirse a concentrar sus energas
para controlar su dependencia. Ciertas unidades administrativas son objeto
de investigaciones muy completas. Su experiencia sirve de advertencia a
otras unidades sobre lo que puede suceder. Un estudio de relaciones entre
la Administracin Nacional de Aeronutica y el Espacio (NASA) y el Congreso, descubri 5,371 pginas de testimonios publicados, concernientes al
presupuesto de esa dependencia para el ao fiscal de 1964, 10 cual dio como
resultado una reduccin del presupuesto de 600 millones de dlares. "Una
lectura cuidadosa de las audiencias, los informes y los debates en la cmara ... indic que la dependencia no iba a ser objeto de una reduccin simple.
En lugar de ello, se le explic claramente que absorbiera la reduccin, abandonando, posponiendo, disminuyendo o no ampliando diversas actividades o
proyectos de construccin". Durante el perodo de 1959 a 1963. .la NASA
(3) Reynolds, p. 621~39.
(4) G. Russell Pipe. "Congressional Liaison: The Executive Bran.ch Consolida tes
Its Relatons with Congress", Public Administration Revte, 26 (marzo. 1966), 14-24.
228
tuvo que comparecer ante 12 comits y numerosos subcomits. entre ellos

los comits de asignaciones. los del espacio. los de operaciones del gobierno
y los de servicios armados. de ambas cmaras, as como el de Pequeos N e~
gocios. el Judicial y el de Relaciones Exteriores, del Senado. aparte del Co~
mit Conjunto de Energa Atmica (5).
DEBILIDAD DEL EJECUTIVO EN LAS RELACIONES CON

El presidente tiene el control nominal de la mayor parte de las unidades
administrativas del gobierno federal; pero hay numerosas excepciones formales y deficiencias polticas, que se combinan para debilitar su influencia en
el establecimiento de normas. Las excepciones normales limitan su poder de
designacin. Por ejemplo. los miembros de las comisiones reguladoras independientes tienen plazos fijos de servicio y el ejecutivo encuentra limitaciones
en sus poderes de despido, debido a la necesidad de citar ciertas causas para
cada caso (vanse las pginas 103~ 105). Asimismo, debe compartir la mayor
parte de las designaciones con el Senado. En general, se trata de un requisito
nominal; pero la oposicin del Senado ha obligado ya a los presidentes a
retirar algunas nominaciones importantes. La principal rihbcn formal que
pesa sobre el presidente se debe a su necesidad de compartir los papeles de
iniciacin de normas y supervisin con la legislatura. Un comit no cooperativo. en cada cmara, puede impedir que una proposicin presidencial sea to~
mada en consideracin en sesin plenaria. (6) Asimismo, un comit puede
apoyar a un administrador que desafe al jefe del ejecutivo.
La necesidad que tiene el presidente de compartir el establecimiento de
normas con la legislatura es slo parte de un problema ms general: su
necesidad de tomar en consideracin a varios sectores electorales, al tomar
sus decisiones. Una parte del poder del presidente consiste en que sus decisiones afectan a muchos intereses diferentes. En un estudio se han identificado
cinco elementos a los que encabeza el presidente: la legislatura, la adminstracin, su partido poltico, los ciudadanos de los Estados Unidos y las organizaciones que los representan, adems de gobiernos extranjeros (7). Otro
estudio sobre la presidencia identifica diez papeles que debe desempear: jefe
del Estado, jefe del ejecutivo, jefe de la diplomacia, comandante en jefe. jefe
(5) Thomas P. jahnqe, "The Congressional Commttee System and the Oversight
Process: Congress and NASA", Western Political Quarterlg" 21 (junio de 1968), 227-239.
(6) Existen procedimientos para "sacar" un proyecto de ley de un comit: pero son
difciles y se utilizan raramente. Vase. de MaIcolm E. ]ewell y Samuel C. Patterson, The
Legislative Procesa in the United States (Nueva York: Random House, 1966). p. 260.
(7) Richard Neustadt, Presidenttel Potoer: The Politics oE Lesdership (Nueva York:
Wiley, 1960). p. 7.
229
de la legislatura, jefe del partido, lder moral en jefe, guardin en jefe de la

paz y la tranquilidad internas, guardin en jefe de la economa y lder de una
coalicin internacional (8). Cada uno de esos elementos y papeles representa
una porcin del cargo de presidente. Sin embargo, cada uno de ellos representa tambin a los diversos conjuntos de intereses que debe tener en cuenta
al adoptar decisiones importantes. Por ejemplo, una decisin tomada de
acuerdo con su papel de jefe de la legislatura, no debe contrariar tanto a los
deseos de los electores de la administracin como para que pierda el apoyo
de los administradores en otras ocasiones. El presidente ve restringidos sus
actos por su propio y enorme poder. Debido a que hay tantas de sus decisiones que afectan a diferentes sectores electorales, se ejercen sobre l. simultneamente, presiones procedentes de diversos lados. No carece de poder
para manipular dentro de esas limitaciones; pero dicho poder es leve y dependiente de su capacidad para persuadir a los miembros de los diferentes
sectores electorales, de que sus decisiones producirn ciertos beneficios y
slo costos mnimos para sus propios intereses.
Las relaciones con los electores son de dependencia. Cualquiera que tome parte en el gobierno de este pas pertenecer a una (o
dos o tres) de sus "distritos electorales". Puesto que todos dependen de l. por qu no puede estar seguro de contar con el apoyo
de todos? La respuesta es que no hay ninguna otra persona que se
siente en su lugar o vea las cosas del mismo modo que l; ningn
otro siente todo el peso de sus obligaciones, que son un tributo a
su puesto nico en nuestro sistema poltico. Pero precisamente porque es nico, esas cargas recaen sobre l solo. Las mismas condiciones que fomentan su liderato de forma, impiden que haya una garanta de liderato de [acto. No hay ningn hombre ni grupo en
ningn extremo de Pennsylvania Avenue que comparta su posicin
peculiar en la poltica y el gobierno de nuestro pas. Por eso, sus
servicios estn sometidos a tantas exigencias. Por la misma razn,
las obligaciones de todos los dems hombres son diferentes de las
suyas. Sus funcionarios del Gabinete tienen funciones departamentales y constitucionales. Sus lderes legislativos encabezan a partidos del Congreso, uno en cada Cmara. Su organizacin nacional de partido se mantiene alejada de su familia oficial. Sus aliados polticos en los Estados no tienen por qu enfrentarse a Wshington o entre s. Los grupos privados que le buscan no sienten
deseos de gobernar y los amigos del extranjero no se sienten im(8) Clinton Rossiter, The American Presidency
ptulo 1.
(Nueva York: Sqnet, 1966), Ca-
230
pulsados a participar en nuestras elecciones. Puesto que carecen

de su puesto y sus prerrogativas, esos hombres no pueden consderar sus obligaciones como propias. Tienen trabajo que hacer que. en
ningn caso. son los mismos que los del presidente. Tal y como
perciben sus deberes. pueden considerar correcto seguirlo, en realidad. o no hacerlo (9).
Los gobernadores de los Estados parecen tener todava ms problemas
que el presidente para controlar sus administraciones. Casi todos se enfrentan
a' limitaciones formales serias en sus poderes de designacin. Los directores
de muchos departamentos se nombran por medio de elecciones directas. La
mayor parte de los Estados tienen elecciones separadas para los cargos de
procurador general, tesorero, secretario de Estado. auditor y superintendente
de instruccin pblica (10). Las designaciones de otros directores de departamentos se hacen por medio de juntas o comisiones sobre las que el gober..
nadar slo tiene un poder limitado de control.
Si las proposiciones del ejecutivo amenazan a las actividades establecidas
de las dependencias administrativas. puede verse arrastrado a disputas que
resulten perjudiciales para su posicin ante el pblico. Los administradores
pueden disputar abiertamente la posicin del ejecutivo o proporcionar nformacin a grupos de intereses o legisladores que se opongan a l. En momentos tales. la mejor arma del ejecutivo puede ser su poder extraoficial para
persuadir a los encargados de establecer las normas dentro de la organiza..
cin administrativa. Ese poder de persuasin se ve realzado por su posicin
pblica prominente. por el hecho de que representa "a todo el' pueblo" y por
los argumentos tcnicos proporcionados por sus ayudantes. Sin embargo.
las debilidades del poder de persuasin son el tiempo que consumen y la
publicidad que pueden dar a los programas del ejecutivo. Hay jefes de ejecutivos que han ganado sus confrontaciones con los administradores; pero
el tiempo y los costos polticos involucrados pueden conducirlos a conceder
todo a la administracin, excepto sus intereses ms vitales (11).
La posicin encumbrada del jefe del ejecutivo le ayuda a aislarse de
muchos foros administrativos en los que se toman decisiones importantes.
Puede tener acceso directo a sus directores de departamentos; pero las ofcnas funcionales se encuentran dentro de los departamentos. A menos que
est dispuesto a abrirse paso a travs de las lneas jerrquicas de su orqa(9) Neustadt, p. 7-8.
(lO) [oseph A. Schlesnqcr, "The Politics of the Executve", en Politics in the American States (Boston: Lttle, Brown, 1965), p. 207-38, de Herbert Jacob y Kenneth N.
Vnes, comps,
(11)
punto.
Vase en el libro de Neustadt la exposicin general ms conocida sobre este
231
nigrama, estar separado de la mayor parte de los encargados del establecimiento de normas en la administracin. En un estudio de las relaciones presidenciales con los jefes de oficinas, se estim que 125 oficinas separadas
tomaban decisiones esenciales en la organizacin administrativa del gobierno
federal. "En los asuntos no exteriores y los programas no militares, son las
unidades de gobierno que se encuentran ms cerca de los ciudadanos y del'
Congreso". En un estudio hecho en 20 oficinas, se descubri que sus Iunconarios administrativos en jefe haban servido un total de 170 aos como drectores de oficinas: pero slo se haban reunido 79 veces con el presidente.
Esto arroja un promedio de una reunin cada dos aos para cada director
de oficina. Si se excluyen las reuniones con el comisionado de ingresos nternos (25 visitas en 4 aos, aproximadamente), el promedio disminuye a una
reunin cada tres aos. Esas reuniones incluyen ceremoniales y funciones
sociales, as como tambin sesiones normativas. Siete de los 20 directores de
oficina no tenan contacto con el presidente, excepto en ocasiones sociales o
ceremoniales, y dos carecan de contacto en absoluto (12).
FUENTES DE PODER EJECUTIVO EN lAS RELACIONES

CON lAS DEPENDENCIAS ADMINISTRATIVAS
A pesar de los obstculos, los jefes del ejecutivo (tanto los gobernadores
estatales como el presidente) tienen ciertos recursos normativos de que carece
la legislatura. La rama ejecutiva est organizada de tal modo que, al menos
en forma nominal, es jerrquica (vanse las pginas 93~97). El ejecutivo
aislado puede tomar probablemente decisiones con mayor rapidez y seguridad
en la cooperacin de los colegas, que cualquier legislador aislado. Las dependencias de Estado mayor del ejecutivo le proporcionan un nivel de nformacin superior al que se encuentra directamente disponible para los legisladores (vanse las pginas 111~ 114). Su posicin como jefe del ejecutivo
le ayuda a reclutar a asesores civiles adicionales en asuntos de inters especial.
El jefe del ejecutivo puede atraer tambin a los medios de comunicacin socal -y, por medio de estos, al pblico->, de modos que no son posibles para
los legisladores individuales.
El jefe del ejecutivo puede dominar el establecimiento de normas, si se
decide a concentrar sus recursos de unidad, informacin y prestigio. Los llmites externos de su control se definen por el "programa" en el que desea concentrar dichos recursos. Aparte de esto, un ejecutivo puede depender consderablemente de las proposiciones de las unidades administrativas. La nocin
de "programa" es flexible. Las proposiciones administrativas pueden abrirse
(12) David S. Brown, "The President and the Bureaus: Time for a Renewal of
Relationship?", Public Administration Revew, 26 (septiembre de 1966), 174~82.
232
paso hasta el programa del ejecutivo o ser tomadas en consideracin por la

legislatura, con el consentimiento pasivo del ejecutivo. No obstante, incluso
dentro del alcance de su propio programa, el ejecutivo puede dejar los detalles
de planeacn, redaccin y aplicacin a la administracin.
VARIACIONES EN LAS RELACIONES ENTRE LAS RAMAS

EJECUTIVA Y LEGISLATIVA Y LAS DEPENDENCIAS
ADMINISTRATIVAS
En las secciones anteriores de este captulo, hemos identificado las caractersticas de las ramas ejecutiva o legislativa que pueden debilitarlas o
fortalecerlas en sus relaciones con las dependencias administrativas. Es ms
difcil generalizar respecto al xito de los legisladores individuales y los ejecutivos en sus tratos con los administradores. Algunos de los factores que
parecen importantes son: la intensidad con que cada participante ve su propia
posicin; el apoyo que tiene de otros funcionarios, grupos de intereses o ciudadanos prominentes; y las alianzas formadas contra su posicin.
No todas las acciones recprocas entre las unidades administrativas y las
ramas ejecutiva o legislativa proporcionan ocasiones para que surjan conflctos, Muchas de ellas son ocasiones informales para ayudarse mutuamente
en la prosecucin comn del mejoramiento de los servicios pblicos. Un estudio de las relaciones entre los Comits del Senado y de la Cmara sobre
Pequeos Negocios y la Administracin de Pequeos Negocios (SBA),
permiti descubrir que,
... desde 1961, las relaciones se han caracterizado como "un
festn de amor". En ese ao, el presidente Kennedy design a
[ohn Horne como director de la dependencia. Segn numerosos observadores, Horne era uno de los administradores ms populares
en la colina del Capitolio. Asimismo, sugirieron que las relaciones
entre la dependencia y los comits, desde entonces, no han sido
tanto de supervisin de la dependencia por los comits como de
..cooperacin mutua" (13).
Los Comits de Pequeos Negocios han "intervenido" en favor de la
SBA ante otros comits del Congreso y han ayudado a incrementar tanto la
autoridad legal como los fondos de la dependencia. Del mismo modo, los comits han apremiado a los superiores ejecutivos de la SRA para que dediquen
mayor atencin a las petiicones de la dependencia. Se trata de un caso en
(13) Dale Vinyard , "The Congressional Committees on SmalI Business: Pattern of
Legislative Commttee-Executve Agency Relatons", Western Political Quarterly, 21 (septiembre de 1968). 391-99.
233
el que un "supervisor" legislativo ha tratado con el ejecutivo. para poder ayudar a una dependencia administrativa.
Influenc.as de partidos en. las relaciones administrativas-legislativas-ejecutivas.

De un perodo a otro, las posiciones de los administradores. los legisladores o los ejecutivos pueden cambiar. debido a la composicin partidista de
las ramas ejecutiva y legislativa. Un estudio del establecimiento de presupuestos en el Congreso permiti descubrir que los procedimientos normales eran
menos viables, despus de los cambios principales de partidos en la presidencia o el Congreso. Durante el 80 9 Congreso (1949-50), la mayora republicana, recin electa, llev a cabo reducciones particularmente grandes en los
presupuestos presentados por el presidente Truman. En los primeros aos de
Eisenhower, de 1953 a 1955, y durante los aos de Kennedy. de 1962 a
1963, hubo tambin un gran nmero de decisiones anormales. Los congresistas vieron, probablemente. que la Casa Blanca estaba desarrollando numerosas proposiciones innovadoras y consideraron necesario preocuparse
profundamente por los procedimientos de control (14).
Cambios en la condicin de los administradores.

El aumento de importancia de las normas militares. despus de 1945.
provoc un cambio marcado en las relaciones de ciertos administradores (o
sea. los oficiales militares profesionales) con los encargados del establecimiento de normas en las ramas legislativa' y ejecutiva. En otras situaciones
previas de la posguerra. los servicios se desmovilizaron. para formar cuadros
pequeos de oficiales y hombres alistados y, normalmente. estaban cortos de
asignaciones. En los aos siguientes a la Primera Guerra Mundial. las erogaciones para actividades militares e internacionales. disminuyeron por debajo
de las sumas gastadas en la Oficina de Correos de los Estados Unidos!. Despus de las primeras guerras, la participacin del Congreso en los asuntos
militares se limit a las cuestiones de suministro y logstica: cunto deba
gastarse para apoyar a los servicios armados y qu bases militares deberan
continuar funcionando. Durante los ltimos aos de la dcada de 1940 y
despus de la Guerra de Corea. los presupuestos militares e internacionales
se incrementaron. consumiendo. por s solos. un 47 por ciento de las erogaciones federales. Despus de la Segunda Guerra Mundial. los militares siguieron siendo un consumidor importante de ingresos federales y se convirtieron en una figura central en la prominencia recin adquirid~ por el pas
(14) atto A. Davs, M. A. H. Dempster Y Aaron Wtldavsky, "A Theory of the
Budgetary Process", American Political Science Review, 60 (septiembre de 1966). 529-47.
234
en la poltica internacional, de modo que el Congreso mantuvo su inters por

las normas militares. Asimismo, se desarrollaron conflictos graves entre los
oficiales militares y los funcionarios civiles, en el Departamento de la Defensa y en la Casa Blanca," Debido, quiz, a la influencia de las responsablidades recin adquiridas, surgi un sentido de profesionalismo ms notable entre
los militares y se generaron disputas con los administradores civiles que tena n responsabilidades formales en el establecimiento de normas. El resultado
Iue una legislatura interesada en las cuestiones normativas y un cuadro de
administradores militares dispuestos -si no ansiosos- a proporcionar a los
legisladores proposiciones alternativas a las ofrecidas por el ejecutivo civil.
Los congresistas dijeron que podan descargar sus responsabilidades constitucionales slo si podan comparar las recomendaciones "militares" de los
jefes del Estado mayor conjunto con las del presidente, que "incluan numerosas consideraciones extramilitares" (15), Para facilitar su acceso a las
recomendaciones militares, el Congreso promulg una clusula en la Ley de
Seguridad Nacional de 1949 que permita a cualquier miembro de la jefatura
del Estado mayor conjunto presentar al Congreso "por propia iniciativa.
despus de informar primeramente a Secretara de la Defensa. cualquier recomendacin relativa al Departamento de la Defensa, gue pudiera considerar
apropiada" (16).
Las oportunidades de la posguerra para que los oficiales militares in-fluyeran en las principales decisiones normativas, han presentado tambin
ciertas alternativas difciles para ese personal:
La crisis squica anual de los jefes de Estado mayor, ante los

comits de asignaciones del Congreso, es un fenmeno nuevo, pero
aparentemente duradero, en el gobierno de los Estados Unidos. Si
el jefe militar acepta y apoya las normas del presidente, subordina
a ellas sus propios juicios profesionales, negndole al Congreso el
asesoramiento a que tiene derecho constitucionalmente y convrtndose en defensor poltico de una norma de la administracin. Si
el jefe militar expresa sus opiniones profesionales ante el Congreso,
estar criticando pblicamente a su comandante en jefe y proporcionando armas a sus enemigos polticos, No es fcil tomar una decisin ante ese dilema. En el perodo de la posguerra, los lderes mlitares variaron en su comportamiento, de las campaas ms o menos activas en cont~a de las normas presdencales ... a la defensa
(15) Samuel P. Huntington. The Soldie and the Stafes: The Theory and Politics
of Civjl~Military Relafions (Nueva York: Vintage Books, 1964), p. 415.
(16) Huntlngton, p. 416.
235
de esas mismas normas. en contra de sus opiniones profesionales (17).
Cambios en la direccin de las dependencias administrativas.

No slo los oficiales militares tienen que emitir juicios personales difciles
con respecto a sus relaciones con los "superiores" legislativos y ejecutivos.
Como hicimos notar antes, tanto la legislatura como el jefe del ejecutivo tienen limitaciones graves en sus papeles normativos. Con frecuencia, se deja a
los administradores que definan su propio cdigo de comportamiento. El perodo de transicin entre un jefe del ejecutivo y otro, parece ofrecer ms probabilidades para proporcionar esas alternativas a los administradores. Las
lealtades formadas bajo un ejecutivo pueden chocar con las posiciones adoptadas por un nuevo superior. Las cuestiones morales planteadas por esos sucesos resultan difciles, debido, en parte, a que hay tantas opciones y. en
parte, a que los riesgos de sufrir castigos son muy ligeros. Un administrador
que se desva de las opciones aceptadas, es difcil de identificar y, quiz. todava ms de castigar.
QU puede hacer un jefe de oficina en esas circunstancias?
A quin debe principalmente su lealtad? A sus principios de programa? A la Secretara? A su clientela y "sus" comts del Congreso? Hasta qu punto puede adaptarse a la nueva direccin poltica, sin parecer que se somete a una perversin grave del programa? Debe adaptarse, renunciar o llevar a cabo una lucha en
la retaguardia? Esos dilemas morales son variaciones polticas del
tema de El Motn del Ceine, menos dramticas y pblicas, pero con
ciertos ingredientes similares. Sin embargo, los motines en un barco,
en tiempo de guerra, constituyen un delito tremendo, mientras que
el castigo para las rebeliones limitadas en una oficina del gobierno
son vagas y raramente serias. Las oportunidades de xito, sin castigo, son demasiado grandes (18).
Anlisis de costo y beneficios de la "supervisin" legislativa.

En muchas zonas normativas, el personal legislativo, ejecutivo o administrativo tiene oportunidad de participar en las decisiones bsicas: pero prefiere abstenerse, debido a los "costos" involucrados. Ciertos costos se deben
a que los participantes deben enfocar sus recursos sobre un conjunto limitado
(17)
(18)
Huntington, p. 417.
Rufus, E. Miles, [r., "Administrative Adaptability to Poltcal Chanqe", Public
Administration Review, 25 (septiembre de 1965), 22125.
236
de cuestiones, y privarse de las oportunidades proporcionadas por otros campos. Otros costos se deben a que un participante no desea "envenenar" sus
otras relaciones con un protagonista. Los legisladores pueden evitar ofender
a un jefe del ejecutivo o a determinados administradores, por ejemplo, con
el fin de obtener su apoyo para algn otro proyecto que consideren ms
valioso. Un estudio de la ..supervisin" legislativa de los programas de una
dependencia, permiti llegar a la conclusin de que lo\s tipos siguientes de
condiciones tenan probabilidades de que la relacin de beneficios y costos
fuera favorable y de afectar la participacin legislativa en la toma de decsones normativas. Cuando existen esas condiciones, es probable que un comit
legislativo lleve a cabo una investigacin formal de las actividades de una
dependencia (19):
1.
2.
3.
4.
5.
Cuando el liderato del partido de la mayora cree que puede

causar suficientes dificultades. con beneficios para s mismo,
a un jefe del ejecutivo que, en el pasado o el presente, sea de
la oposicin y al que se considera responsable del rendimiento de los empleados designados a su dependencia.
Cuando los lderes de un comit o miembros poderosos de ste,
creen que los electores o un grupo de intereses, importante para
ellos. no pueden satisfacerse por medio de fas intercesiones personales e informales entre los legisladores y las dependencias.
Cuando los legisladores perciben que el jefe del ejecutivo tratar de reducir sus oportunidades normales para influir en las
normas de la depedenca.
Cuando, peridicamente, los intereses creados en la legislatura
para la revisin de las normas bsicas bajo las que funciona
la dependencia, hacen que la supervisin de un comit surja
como producto derivado.
Cuando los miembros de un comit se convencen de que los
intereses a que se oponen harn progresar considerablemente
sus propios objetivos al exponer en forma espectacular pruebas
del fracaso de la dependencia, el comit podr iniciar un movmiento para neutralizar o reducir al mnimo esas ganancias.
comenzando su propia investigacin.
Los poderes formales de las ramas leqisletioes y ejecutiva.
La naturaleza de los poderes formales propios puede afectar tambin la

participacin legislativa o ejecutiva en un sistema administrativo. La legisla~
(19) Seymour Scher, "Condtons for Legislative Control". [ournal 01 Poltttcs, 25
(agosto de 1963). 526-51; estas proposiciones se extrapolan aqu. ms all del estudio de
Scher sobre las relaciones del comit del Congreso con la comisin reguladora.
237
tura y el jefe del ejecutivo tienen ms autoridad en detenmnados gobiernos

que en otros. Por ejemplo, entre los gobiernos estatales existe una variacin
considerable en el poder que tiene el gobernador para designar a los directores de los departamentos principales. vetar la legislacin, sucederse a s mismo en el cargo y formular el presupuesto de la administracin (20). Cuando
el jefe del ejecutivo es relativamente poco poderoso en esos campos, la legisl'atura puede tener un xito relativo para hacer que las organizaciones admnistrativas apliquen sus normas. Hay ciertas pruebas que respaldan esta hptesis. Una nvestqacn de los directores de dependencias de 50 Estados
demostr que el gobernador ejerca el mayor control sobre los asuntos de la
dependencia (en comparacin con la legislatura) ep. donde ms fuertes eran
sus poderes formales. Su poder de asignacin parece particularmente mportan te. Entre los directores de dependencias elegidos por votacin popular.
slo el 9 por ciento crean que el gobernador ejerca mayor control sobre las
normas que la legislatura. Entre los designados por el gobernador solo -sin
el consentimiento de una Ieqslatura->, el 57 por ciento crean que ejerca
ms control sobre las normas que la legislatura (21). Sin embargo. la autoridad formal no siempre proporciona lo que pudiera esperarse. El "concepto
de veto" se ha proclamado como un dispositivo para permitir que los jefes
del ejecutivo tengan un mayor control sobre los gastos de las dependencias
administrativas. Probablemente. se utiliza para vetar renglones discretos de
una ley de asignaciones; el ejecutivo puede negar los fondos para determinados programas, sin tener que amenazar a otros, vetando una ley completa de
asignaciones. En la actualidad, los gobernadores de 41 Estados disponen del
veto de renglones individuales; esto se mencion en los Estados restantes
como un dispositivo para aumentar el control de los gobernadores sobre la
administracin. Sin embargo. las legislaturas estatales han aprendido a proteger sus programas favoritos contra la amenaza del veto. Un estudio del veto
de renglones individuales. en Arzona, permiti descubrir que fue utilizado
slo 11 veces desde 1912 y que no lo haba sido, en absoluto. en los ltimos
16 aos. Cuando la legislatura siente que algn rengln puede estar sujeto
al veto del gobernador. lo incluye normalmente en un conjunto de partidas
que tenga probabilidades de aprobar el gobernador. En esa forma, la "partda" se estructura de tal forma que el gobernador no pueda vetarla, aun
cuando se oponga a determinadas partes de ella (22).
No existe una respuesta simple para estas preguntas: Cules son las
relaciones "tpicas" entre los administradores y las ramas legislativa y eje(20) Vase Schlesnqer,
(21) Dei! Wrqht, "Executive Leadershp in State Administration", Midwest [ournsl
of Poltical Science, 11 (febrero de 1967), 1-26.
(22) Roy D. Morey, "The Executive Veto in Arizona: Its Use and Lmtatons"
Western Political Quarterly, 19 (septiembre de 1966), 504-15.
238
cutiva? Qu condiciones provocarn que la rama legislativa o la ejecutiva

desempeen un papel dogmtico en el establecimiento de normas? Cuando se
presentan conflictos dentro del sistema administrativo, no hay ninguna indicacin clara de qu ser lo que prevalezca. Los escritos sobre este campo
estn llenos de declaraciones de tendencias generales. Ciertos eruditos han
analizado tambin el compromiso relativo de la legislatura o el ejecutivo, bajo
cada una de cierto nmero de condiciones; no obstante. esas condiciones no
agotan la gama de contingencias a que se enfrentan los normadores, y sus
mtodos de investigacin no han sido adecuados para tranquilizar a los saci-lagos escpticos. Es necesario admitir que hay muchas cosas que no se conocen sobre el alcance de la autonoma de los administradores o sobre la influencia de los legisladores y los ejecutivos en el establecimiento de normas.
RELACIONES PRESUPUESTARIAS ENTRE LEGISLADORES,

EJECUTIVOS Y ADMINISTRADORES
El establecimiento de los presupuestos involucra a los legisladores, los
ejecutivos y los administradores en sus relaciones ms continuas y regulares.
El presupuesto constituye un proceso cclico que- se repite una vez cada ao
(o una vez cada dos aos, en el caso de ciertos gobiernos estatales que utilizan un perodo presupuestario bienal). Los miembros de los comits legislativos de asignaciones, el jefe del ejecutivo y su oficina central de presupuestos, y los portavoces de las dependencias administrativas. tienen tratos entre
s, tanto formalmente, en los procedimientos de presupuestos, como de manera
extraoficial, siempre que tienen oportunidad, cuando las condiciones requieren
desviaciones del presupuesto existente. En muchos casos, las interacciones
presupuestarias involucran a las mismas personalidades durante muchos aos
a la vez. Esto ocurre cuando la legislatura respeta la antigedad y las garantas de cargos para los membros del comit de asignaciones, y cuando una
oficina central de presupuestos tiene como miembros del personal a profesionales que sobrevivieron a los cambios en la oficina del jefe del ejecutivo. El
presupuesto difiere de los tipos espordicos de interacciones legislativas-ejecutivas-administrativas, que tienen lugar cuando una cuestin sujeta a controversias genera un inters momentneo en la rama legislativa o la ejecutiva.
Adems, el medio de intercambio involucrado en los presupuestos facilita la
descripcin y el anlisis de los patrones generales y los comportamientos desviados. Al enfocar la atencin sobre las decisiones tomadas en la rama legislativa y la ejecutiva sobre las peticiones de presupuestos de las dependencias
administrativas, tenemos posibilidades de discernir qu participantes parecen
prevalecer en los resultados.
239
Cronologa presupuestaria.
El calendario presupuestario del gobierno federal prev un dispositivo
conveniente para identificar a los principales participantes administrativos,
ejecutivos y leqslatvos en el presupuesto y para hacer resaltar ciertas earacterstcas notables de sus acciones recprocas. Aunque los detalles del calendario varen en los gobiernos estatales y locales, hay aspectos generales
que tienden a ser constantes. Tienen lugar: la iniciacin de peticiones por
los administradores, las revisiones subsecuentes por niveles superiores de la
administracin y el personal ejecutivo de presupuestos, y la revisin final en
la legislatura.
Los elementos principales del proceso de presupuesto federal consumen
28 meses. La planeacin del programa para el ao fiscal de 1972, por ejemplo,
se inici en marzo de 1970 (23). La cantidad de tiempo es importante en s
misma, y supera tanto a la del nmero de participantes en el proceso de presupuestos como a la importancia de proporcionar a cada uno la oportunidad
de hacer preguntas y efectuar evaluaciones. Tambin el tiempo necesario
para el establecimiento de los presupuestos tiene su valor. Los meses de espera entre la planeacin y las erogaciones requieren una replaneaci6n considerable en el curso de cada ciclo de presupuestos. Cuando se elige a un
presidente, gran parte del proceso presupuestario para el ao fiscal siguiente
se encuentra ya completa. Para la poca de su instalacin en el cargo, en
enero, el presidente saliente ha sometido ya un presupuesto al Congreso que
prev fondos que se extienden a los 18 meses primeros de la nueva administracin. La presentacin grfica de los procesos de presupuestos y erogaciones, que se incluye en las Figs. 8-1. 8-2 y 8-3, se divide en tres porciones:
la formulacin del presupuesto del ejecutivo. la accin del Congreso. y la aplicacin del presupuesto aprobado.
Formuladn del ejecutivo.

Las decisiones en el perodo de formulacin se inician con la programacin de la dependencia que. a continuacin, proporciona la base para sus
estimaciones financieras. La dependencia defiende sus propias estimaciones en
la oficina departamental de presupuesto (en esta seccin, el trmino "dependencia" se refiere a una subunidad operacional de un departamento administrativo federal importante). La oficina departamental de presupuestos (cuyas actividades se muestran ifil,ezcladas con la "dependencia" en la Figura
8-1) desempea un papel intermedio entre las dependencias operativas y la
(23) El ao fiscal de 1972 va del 19 de Julio de 1971 al 30 de junio de 1972. Esta
seccin se basa en la obra de Ira Sharkansky, The Politics 01 Taxing and Spending (Indianapolis: Bobbs-Merrll, 1969). Captulo 111.
240
oficina de presupuestos. Las audiencias en la oficina departamental de presupuestos proporcionan a la dependencia su nica oportunidad para defender
sus propias peticiones. Despus de que la oficina departamental de presupuestos hace una recomendacin a la Oficina de Presupuestos, la oficina de
presupuestos de la dependencia se ve obligada a defender la recomendacin
presupuestaria del departamento. Normalmente, esa recomendacin es nfe. rior a la peticin de la dependencia. Esta ltima obtiene una oportunidad de
defender el presupuesto que ha recomendado el departamento, ante los examinadores de la oficina de presupuestos. En la oportunidad siguiente, la dependencia tiene que defender su presupuesto (ante un subcomit de asqnaciones, en la Cmara de Representantes), y se ve obligada a apoyar la recomendacin (por lo comn, todava ms reducida) que hace la Oficina de
Presupuestos.
Las reglas fonmales obligan a las dependencias a aceptar las recomendaciones sucesivas de la oficina departamental de presupuestos y de la Ofcina de Presupuestos. Sin embargo, hay ciertas oportunidades para pasar por
encima de esas reglas. Las dependencias varan en su dogmatismo, ya que
hay algunas ms dispuestas que otras a explotar sus oportunidades de expresin. Quienes lo desean, tienen posibilidades de movilizar el apoyo a nivel
presidencial. cuando el presupuesto de una dependencia se encuentra todava
en el perodo de formulacin; posteriormente, es posible obtener el apoyo de
legisladores o de grupos de intereses en los subcomits de asignaciones.
Aunque el presidente no desempea un papel continuo en la formulacin
de presupuestos de las dependencias, tiene la oportunidad de revisar las decisiones tomadas en la Oficina de Presupuestos y prestar atencin a las apelaciones de las dependencias. Con ms de un centenar de dependencias y un
presupuesto total de cerca de 200,000 millones de dlares, es evidente que
el presidente no puede prestar una atencin igual (cuando puede prestarla)
a todos los que desean fondos adicionales. Uno de los dispositivos que pueden
utilizar las dependencias para atraer la atencin del presidente es emplear a
un individuo o una organizacin con influencia. La mayora de las dependencias tienen un conjunto de grupos clientes, y algunas de ellas han desarrollado medios de comunicacin eficientes, que informan a los grupos, cuando la
dependencia se ve amenazada con un presupuesto insuficiente. No obstante,
en ciertas dependencias existe un sentimiento de desagrado por los grupos de
intereses. De acuerdo con esta opinin, cada una de las dependencias es
parte del "equipo del presidente", regido por la Oficina de Presupuestos. El
tratar de modificar las recomendaciones de la Oficina sera tanto como trabajar en contra del equipo.
241
Accin del Congreso.

Los presupuestos de los departamentos del gabinete y las oficinas independientes se asignan a subcomits especializados de los Comits de. Asignaciones de la Cmara de Representantes. La Cmara examina los presupuestos antes de que lo haga el Senado, debido a la costumbre y a la interpretacin de una disposicin constitucional que da a la Cmara precedencia en las
cuestiones monetarias. Cuando los presupuestos de las dependencias estn en
la etapa del Congreso, hay oportunidad para que las dependencias impulsivas
indiquen cules son sus verdaderos deseos. Aunque va en contra de las regulaciones el pedir al Congreso fondos que no hayan sido recomendados por
la Oficina de Presupuestos, es correcto que las dependencias respondan con
exactitud cuando algn legislador les hace preguntas sobre sus "necesidades
reales". Una dependencia que desea un presupuesto mayor que el recomendado, puede hacer que la interrogue un legislador cooperativo, quiz por intermedio de un grupo de intereses aliado.
Cuando los subcomits de asignaciones examinan los presupuestos de
las dependencias, parecen mostrarse ms cuidadosos al investigar a las dependencias ms impulsivas. Al tratar con stas, los miembros de los subcomits hacen ms preguntas durante las audiencias; tienen ms probabilidades
de pedir que dichas dependencias justifiquen ciertas porciones de sus peticiones; es ms verosmil que le pregunten al secretario del departamento y a su
secretario de presupuestos sobre los presupuestos de la dependencia y tienen
ms probabilidades de reducir las peticiones de la misma y aadir restricciones
al uso que haga de sus fondos. en el Informe del comit o en la ley de asignaciones.,As pues, las dependencias impulsivas reciben un tratamiento duro
por parte del Congreso; sin embargo, a largo plazo. pueden incrementar sus
presupuestos ms que las tmidas. El tratamiento de las dependencias impulsivas puede no cancelar el efecto de sus peticiones y tcticas ms agresivas.
Aunque las dependencias que piden los mayores aumentos y persiguen sus
metas en la forma ms impulsiva, pueden sufrir las mayores reducciones, es
tambin posible que dispongan de los incrementos ms grandes. que queden
despus de las discusiones (24).
Aplicacin del presupuesto.

En realidad, es la Oficina de Presupuestos la que dice la ltima palabra
con respecto a las erogaciones de una dependencia. En la Figura 8-3 se
muestra que la Oficina realiza prorrateos de los fondos votados por el Con(24) Ira Sharkansky, "An Appropriatlons Subcommittee and Its Client Agencies: A
Comparative Study of Supervision and Control", American Poltical Science Review. 59
(septiembre de 1965), 622-28.
l-,)
l-,)
FIGURA 8-1 Fonnulacln del presupuesto del ejecutivo

TIBJlPo
APBOXIJlADO
DB8ABROLLo
DBNOBJU.8
I"BB811I"11E8'l'.utIAB
OFICINA DE PRESUPUESTOS
DEPENDENCIA
--
Determ1Da normas 4e la 4ependenc1a l' cl1rectivas _pliu para las eatimaciones.
00
I
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_,
il
o
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Las principales deper.denc1as presentan informacin sobre proeramaa, cueationes normativaa T
r01'8cclones presupuestarlas pa.
:ra el afio del presupuesto l' otroa
tres afio. .uceIiTO'.
....
PrOmulta in.truccione. para re

Visin
e primavera de procramas, a fin de proporciona
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cedentes para el lignienter p: e:!+-u
puesto anual, e indicar la slt:
c1n presupuestarla a largo plaza,
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Diacute las perspectivas T las

normas presupuestarias con el director de Eresupu..tos '1. a veces,
con el ca lnete.
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Promulca instrucciones tcnicas

'para la preparacin de la. estimacione. para el presupuesto
.,.. anual.
Deaarrolla .upoliclone. econ6m1'

cas. OMiene previlione. de situadones internacionales. Prepara'
proTecc1one. fiacal...
EL PRESIDENTE
Promulga instrucciones internas .0-14

bre las estimaciones para la prep&racin 4e1 presupu.sto anual.
Ana1taa desarrollos T renclone. 4e

procrama. T los efectos presupuestario. resultante.. con 10.
directores de la. dependencias.
CompUa la. estimaciones de erocaclone. totales para ccmpararlas
con las estimaciones de ineresos.
Desarrolla recomendaciones para
el presidente sobre polttica fiscal.
Transmite las decis'ones del presidente a los directores de 1&s de
pendencias, sobre normas y suposiciones del gobierno l' 1& &plicaci n de eS&. norm&s a 4ependencias indlVidu&les.
t'""
1-+
Analiza con el director de presuI:..uestos y otros, si es necesario,

s norm-..s para el presupuesto
genelll, los principales renglones
de los grogramas, las cifras de
planeaci n T las proyecciones.
.Fija las lineas generales T pro.
;yecta las cifras p&r& el presupuesto auU&1.
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IAsigna
la. cUras de planeacin

a los programas. Ooordina .,. como
pila e.tlmacione. detallo.du.
I+-
Asesora .,. ayuda a las dependenela. en cuanto a la forma, el Iengnaje .,. la estructura de las a.ignacione.
!"
,&.
Bfectda anAli.is generales .,. tcniees de la. e.tlmacione.. Oelebra
Pre.enta estimacione. formales ~ audienciu con representante. de
las dependencias.
para el pre.npuesto anual.
Beexamina las suposiciones. Bensa. las norlllas fisc&1es propues
tu. De acuerdo con las perspectivas tot&1es .,. el anAlisis de las
normas COn el pre.idente, determina la cantidades que debe recomendar a ste tltlmo.
~
...
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~Y1ea
la situacin presupuesta
toma decisiones sobre laa
can dad.. para cada dependencia.
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...
Vuelve a revisar. la. perspectieconmicas .,. las normas fts

c&1e. para analizar con el presldelRe las normas lac&1e. .,. econmicas.
Bedacta el men.aje presupuestario del preaidente s lo prepara
con tablas lOmeras .,. aniUsl.
especlale .,. diapone 1& Imprealn
de los documentos presupue.tario. l
"fU
C;;
N U
ot ica a la. dependenc1aa la.
uignaciOnes del presidente. Ase.ora &1 pre.idente en 188 apelacione. que recibe de las dependenciaa.
Bevisa las estimacione. I:ra qlle
.e conformen a las decll one. del
presidente.
el,!l
~----- --------------------------------
1;
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Bensa .,. aprueba el mensaje pre,upuestario. Transmite al Con

re.o el presupuesto recomendado.
::g
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en
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TBANBMIBION DEL PBB
811Pl1BSTO AL CONGBBSO
A JlBDIADOB DB BNBBO
FUENTES: Oficina Ejecuti..... del Presidente. Oficina de Pre supuextcs. Reimpreso de la obra de AaroIl Wildllo\'s'ky, Politice of the
:8udgetary Process, p. 19495. con la autorizacin del editor. Copyright (e) 196 ... b~' Lit t le, Brcwn and ComVlIollY
"En cooperacin con el Departamento del Tesoro y el Consejo de Asesores Econmicos.
IV
..t>.
Vol
244
PlGURA &2 Aeclones del Congreso sobre las asignaciones. Enero-JllDo

(;OMlTE DE
SUBCOMITE
CAMARA ASIGNACIONES EN PLENO DE ASIGNACIONES
Recibe el presupuesto con

el meDaRJe del preltdente
a mediado. de enero
lo
nac ones,101 C0mb6 de
Lt:
...
Puede celebrar audiencias

especiales con el Director
de la. Ofictna' de Presu- ~
luestos '7 el 8eeretarto del
eloro.
:Recibe l:1tif1caciones por

escrito
cada dependenc1a. Celebra audiencias.
:Redacta. la 187 ., el tnforme de asignaciones,
Revisa la accin del subcomit ., aprueba o revisa

la~'7 el informe. Habt
ente, el presidente
del comit presenta el pro.,acto de leT _al ,~o!Jl!t6.
1
Como Comit de Toc1.a la
Cmara, analiza e informa
sobre la le." con o sin enmiendas, ., recom:enda su
aprobacin. Vota sobre las
enmiendas recomendadas
por el Comit de Toda la
C#.mar. '7 promulga la le.,.
Ircibe ., toma en constderacin la. ley enmendada. en el Senado; li no

esto de acuerd'o 'eol1 cuai~
[!U1er enmienaa hecha. .or
el Senaao, IOlicita una
conterenca..
COMlTE(S)
DE CONl<'ERENCIA
Toma. en consideracin lo.

puntos de desa.cuerdo entre las Oimaras. :Recomienda tr&llsa.cciones en
relacin con cada cuerpo"
-
..
_1 .,
endada..
aprueba la
117
\
i4-----Proyecto de la ley en-na..

do al presidente. que Pllede aprobarlo. veta.rlo o
permitir qlle
plOmlll&do B1n aprobacin.
se.
245
EJECUTIVOS, LEGISLADORES Y ADMINISTRADORBS
FlGUBA8-2
SUBCOMlTE DE
. COMITE D E I
ASIGNACIONES ASIGNACIONESiEN' PLENo!
SENADO
Beclbe el prel1ipIl8Ro con
el menuJe del Jlrtllde_
a 1lle41adol de eDero ., lo
P&ea al 001111" de ~
c1onel.
:r.u audleDc1u 4eI .....0 .. ce
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Atelbe el pr07fCto de le7

de la Oiman. ., lo t r _
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Iebran, a no... &I1MI de 11118

la O&mara coRCIllJ't. 111 1CCf6Jl .
Beclbe Iu J1IIUt1cadODel
de 1u dependenc1U
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apelaclonel a la acel n de
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del llUado.
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determiuacioues del Oonneso ., 1u pel'lPlel:ivaa revtlSllas de prelupuestol para
el nuevo afio t1Ical.
de A FUENTES: Oficina Eiecu&i.... del Preddente. Oficina de Presu.puelwa. Relmprelo de la obra

aron. WUdavllI:y, POJlUcI of t1It BlId.etary Proceu, p. 19697, con au&orlllacln del edUor.
e
la accin no conclu."e para el 30 de juulo, promulp 1IIUl reaolucln ele co~'iuuacl611. .
OPYrirht (O) 1964, b" Uttle, Brow. a.d Complluy.
s.
246
greso. La Oficina no puede incrementar las asignaciones para una dependencia por encima de la cifra aprobada por el Congreso; pero puede reducir la
asignacin de la dependencia, ya sea para reservar Fondos para contingencias,
ahorrar dinero, como parte de un impulso general de economa, o para mantener a la dependencia en determinado nivel de desarrollo de su programa.
As pues, la Oficina de Presupuestos puede aplicar a una dependencia impulsiva las recomendaciones presupuestarias hechas inicialmente al Congreso
por ella misma.
Naturaleza de las decisiones presupuestarias en las ramas ejecutivas y

legislativa.
El incrementalismo es la principal caracterstica de las decisiones presupuestarias, tanto en el gobierno federal como en los estatales, Su regla principal es: las decisiones previas son generalmente legtimas; se necesitan investigaciones concentradas sobre los incrementos de crecimiento requeridos
(25) .
El uso del presupuesto incremental en el gobierno federal resulta evidente

en la fijacin de los participantes sobre la "base" de erogaciones, establecida
por decisiones anteriores. El personal de la dependencia se preocupa por el
porcentaje de incremento sobre el presupuesto existente que debe pedir para
el ao siguiente; los revisores de las oficinas departamentales de presupuestos
y la Oficina de Presupuestos calculan sus acciones de acuerdo con las reducciones de porcentaje impuestas a las peticiones de las dependencias. Los miembros de la Cmara de Representantes discuten sus propios cambios de por':
centajes en el presupuesto del presidente. Los senadores analizan los cambios
de porcentaje que harn sobre \las decisiones de la Cmara (26).
Una controversia continua en los presupuestos incrementales se refiere
al tamao del incremento. Es rutinario el hecho de que los clculos se inicien
a partir de la base de una decisin presupuestaria previa; pero resulta menos
regular que el tamao del incremento sea estable de un perodo de tiempo a
otro o de un actor a otro, dentro del ciclo presupuestario de un ao. Como
pudiera esperarse, los encargados de hacer las erogaciones piden normalmente
incrementos mayores que 10 que estn dispuestos a concederles los revisores
de los presupuestos. Un estudio de las dependencias federales durante 1947~
1962, proporcion cierta informacin relativa a los incrementos votados (27).
(25) Esta seccin se basa en The Routnes 01 Poltics (Nueva York: Van NostrandReinhold, 1970). Captulo IV, de Ira Sharkansky.
(26) Aaron Wldavsky, The Poltcs 01 the Budgetary Procese (Boston: Little,
Brown, 1964), sobre todo el Captulo 3.
(27) Richard F. Fenno, [r., The Power 01 the Purse: Appropriations Politcs in Congress (Boston: Little, Brown, 1966).
247
Veinticuatro dependencias hicieron peticiones anuales con un promedio de,

por lo menos, un 10 por ciento por encima de las asignaciones previas; 11,
al menos, un 20 por ciento ms, y las peticiones anuales de dos dependencias
tuvieron un promedio de un 75 por ciento, por lo menos, sobre los fondos
anteriores. El comit de asignaciones en la Cmara de Representantes perm..
ti ndices de crecimiento anual en exceso del 10 por ciento para slo 12 de
las dependencias, y un exceso de ms del 20 por ciento, tan slo para una
de ellas (28). Normalmente, el comit de asignaciones del Senado sirve como
tribunal de apelaciones a las decisiones de la Cmara. El Senado se concentra
en las reclamaciones hechas por las dependencias despus de su experiencia
ante la Cmara y, por lo comn, aumenta lo concebido por sta ltima. La
asignacin de la Cmara es la "base", a partir de la que trabaja el Senado,
y el incremento entre la cifra de la Cmara y la del Senado es habitualmente
pequeo. Slo para 10 de las 36 dependencias objeto del estudio, propor..
cion el Senado un poco ms del 5 por ciento de su peticin que la Cmara,
y para slo 2 de las dependencias, la generosidad del Senado se elev hasta
un 10 por ciento sobre lo determinado por la Cmara (,29).
Los gobiernos estatales proporcionan un laboratorio til para la obser..
vacin y el anlisis de los presupuestos incrementales. Sus muchas dependen..
cas y sus diversos medios econmicos, sociales y polticos, brindan oportuni..
dades para que puedan mostrarse diversas variantes de dichos presupuestos:
y la multiplicidad de condiciones ofrece oportunidad para ver qu tipo de
situaciones hacen surgir cules variedades de incrementalismo.
Como en el presupuesto federal, el ingrediente comn del incrementalis~
mo en los gobiernos estatales es una fijacin en el incremento entre las decisiones tomadas previamente y la peticin en curso. Cuando los admtnstradores de las dependencias estatales planean sus peticiones, sus formas re ..
quieren que incluyan una lista de los gastos presentes y los previos, y comparen esas listas con sus estimaciones para el ao siguiente. Los analizadores
de presupuestos en las ramas legislativa y ejecutiva tienen mayores probabilidades de poner objeciones a los fondos que incrementen las asignaciones, Y
reducir esas peticiones, con el fin de que sea mnimo el credmiento presupuestario.
Si hay algo que pueda decirse sobre las diferencia entre los presupuestos
incrementales en los niveles federal y estatales, es que el personal estatal
parece sentirse ms fascinado por el incremento en dlares del cambio en el
presupuesto propuesto por una dependencia. Los estudios del proceso federal
de presupuestos indican que los revisores de stos ponen con fr:cuenci~ objeciones a los fondos de los programas para los que es necesano un mere(28)
(29)
Fenno, Capitulo 8.
Fenno, Captulo 11.
c-:".":"",-_._ ''-"'''''''''''':.':~~'O;~:...:..~1:.: ,,>,".'
""!
1\,)
~
00
FIGURA 8-3 ApUcacln del presupuesto promulpdo

Loa 1nre1lO1 Ion ev&luadol. recaucladoa
., depositados por 1&8 dependencla8 eernapoJUUenses, como 10 establece 1& le.,.
TBSORBBL\.OFICINA DB
CONTABILIDAD GBNEBAL
. Al aprobar.. 1& ley de uilD&eiones, se

ena a las dependenclas el certificado
de a8inaci6n. re~o por 1& TMore
na ., firmado por la Oficl.n& de Cont&bi1ida4 Gener&l.
T
SE LIBERAN LOS FONDOS
JL\YO..TULIO
Si 1& promulg&ei6n .. retrua. el tiempo
.e extiende huta &oato o sepUembre.
.J,
DBPBJrDUOU
. .Yiea el presupuesto operacioll&1, en

Yiata de 1u utpacione. aprobadu.
Prepara peticione. para prorrateo para
e! 1I1 de ma70 o 16 diu de.pu" de 1&
aprob&ei6n de 1u uipl&ciones.
.r
CONTROL SOBRE LOS
FONDOS
Continuo
Dlstrib1l;Je los 10ndos prorrateados entre los F0CJ'&ID&II o 1u act1Yidades. Presenta planes ftnancieros lomeros a la
Oficina de Presupuestos, dOI veces &l
&110. e Inlormes mensu&lel o trimestra.les de IUS pro,rellO
Los controle. &4mln1ltr&t1vos reatrlnen
los castos 7 1u ob1l&&eiones a 1&8 canLclades prorrateadU ., distribuidu.
Compromete el dinero. Recibe y usa
biene. 7 ..mcio.. Pre..nta Informes
meDlu&les o triIllestr&les a la Oficina
de Presupuesto., sobre la situacin de
10. fondo. ,. el uso de lo. recursos.
l.
OFICINA DB PBUUPUBSTOS
Efecta los prorrateos para ellO de

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250
mento presupuestario. Sin embargo, un estudio sobre los encargados de la

toma de decisiones en los Estados, indica que existe una fijacin estrecha en
la cantidad en dlares del incremento, sin prestar virtua1mente ninguna atencin a la importancia del programa de que se trate (30). Hay varias explicaciones posibles para esta estrechez de miras de los encargados del establecmiento del presupuesto. Las oficinas centrales de presupuestos de los gobier~
nos estatales tienen menos recursos para investigaciones que la Oficina de
Presupuestos de los Estados Unidos, de modo que sus encuestas deben ser
ms breves. Los legisladores estatales tienen menos ayuda de personal que
los congresistas, y los miembros de los comits de asignaciones estn peor
preparados para efectuar una investigacin detallada de los programas de una
dependencia. Muchas legislaturas estatales tienen ndices ms elevados de
movilidad y carecen de un sistema bien desarrollado de antigedad. Por
tanto. los miembros de los comits de asignaciones estatales tienen probablidades de carecer de experiencia en su trabajo.
La preocupacin de los encargados de formular los presupuestos estatales por sus propias decisiones del pasado resulta evidente en la correspondencia entre la mayora de los niveles estatales de erogaciones para un ao
y sus -niveles anteriores. Esto no quiere decir que los gobiernos estatales permanezcan a niveles fijos de erogaciones. Los ingresos y los gastos aumentan
la mayora de los aos; no obstante. las erogaciones de- la mayora de los
Estados se incrementan aproximadamente al mismo ritmo. debido a que los
encargados del establecimiento de los presupuestos muestran una falta similar
de inclinacin a los aumentos rpidos. Reducen las peticiones de crecimiento
presupuestario. y el resultado es que los Estados tienden a permanecer en
los mismos niveles de erogaciones -en relacin unos con otros- de un perodo presupuestario al siguiente. (31) En 1965. muchos gobiernos estatales
tenan niveles de erogaciones, con respecto a los de otros Estados. que eran
similares a los que tenan en 1903. A pesar de varias grandes guerras y tran~
formaciones importantes en la economa. junto con importantes cambios en la
poblacin en algunos Estados del oeste y el sur y un aumento mltiple en la
magnitud de las erogaciones de cada Estado. el patrn bsico de stas permaneci estable durante todo lo que va del siglo. Los Estados que gastaban
mucho (o poco) en 1903. han seguido as hasta la actualidad.
El establecimiento incremental de presupuestos no se muestra igualmente
conservador en todos los campos de las actividades del gobierno. Durante el
perodo de 1957 a 1962. los niveles de erogaciones de los Estados permane~
cieron muy consistentes en los campos de la educacin. la beneficencia pblica
(30) Thomas J. Anton, The Politics 01 State Expenditures in Illinois (Urbana: Llnversity of Illinois Press, 1966). p. 253~55.
(31) Esta seccin se basa en la obra de Ira Sharkansky, Spendinq in the American
States (Chicago: Rand McNally, 1968). Capitulo III.
251
y el gobierno general. y menos en el de las carreteras. Esas diferencias re~

flejan la naturaleza de los cambios de programas que tuvieron lugar en tales
sectores durante esos aos. Se produjeron notables variaciones en las erogaciones para caminos estimuladas por fondos federales para el Sistema de Carreteras Interestatales y de la Defensa. Algunos de los Estados se aprovecha~'
ron de esos fondos federales con mayor rapidez que otros, y el patrn de
erogaciones de 1962 fue diferente del de 1957. Los patrones de gastos para
el gobierno federal muestran la mayor estabilidad para el perodo de 1957 a
1962. Esto refleja la naturaleza inerte de las actividades. El presupuesto para
el gobierno general apoya a la legislatura y al cuerpo judicial (22 por ciento
de los fondos en 1962), a la administracin de empleos y seguridad (35 por
ciento) y a la administracin financiera (45 por ciento). En comparacin con
otros campos de actividades de los gobiernos estatales. esos renglones no sufrieron cambios importantes. De manera similar, los patrones de erogaciones
en el campo de la beneficencia pblica permanecieron estables durante el
perodo de 1957 a 1962. Este resultado puede reflejar la resistencia a la nnovacinentre los administradores profesionales de la beneficencia, como ya se
mencion para el perodo anterior a 1962 (32). Los patrones de erogaciones
en la educacin permanecieron tambin estables de 1957 a 1962. Aun cuando
los presupuestos de educacin se incrementaron con mayor rapidez que el
promedio durante esos aos (un incremento del 19 por ciento en la educacin
y del 15 por ciento en las erogaciones totales), eso no fue suficiente para
trastornar las posiciones de los Estados en la tabla de erogaciones para la
educacin. Quiz, los administradores de la educacin estn lo suficientemente ajustados a los nuevos desarrollos como para que la mayora de los
Estados adopten las innovaciones (y aumenten sus erogaciones), aproximadamente, al mismo ritmo. Por tanto, se produjeron grandes aumentos en las
erogaciones para la educacin, junto con una gran estabilidad en las diferencias nterestatales. entre 1957 y 1962.
Al examinar las relaciones entre la naturaleza de las peticiones de las
dependencias, las recomendaciones del gobernador a la legislatura y las acciones subsecuentes de sta, podemos ver cmo toman realmente sus decsones presupuestarias, tanto el gobernador como la legislatura, de manera
incremental (33). Las dependencias administrativas del gobernador desempean papeles ms firmes en el proceso estatal de presupuestos. En cada uno
de los 19 Estados incluidos en la Tabla 8-1, las dependencias pidieron un aumento considerable (14~53 por ciento) sobre sus asignaciones corrientes, y
(32) Gilbert Y. Stener, Social lnsecurity: The Politics of Welfare (Chicago: Rand
McNally, 1966).
(33) Ira Sharkansky, "Agency Requests, Gubernatorial Support, and Budget Success
in State Leqslatures", American political Science Review, 62 (diciembre de 1968), p.
1220-32.
TABLA 81
N
VI
Porcentajes anuales de cambio, por etapas, en el proceso presupuestarlo de las dependencIas principales, por Estados
Estado, con los

dos presupuestarlos anali
zados y el nmero de dependencias
carolina del Norte, 1965-67, n = 61

carolina del Sur, 1966-67, n = 29
Dakota del Norte, 1965-67, n = 21
Dakota del Sur, 196768, n = 25
Florida, 1965-67, n = 39
Georgia, 1965-67, n = 26
Idaho, 1967-69, n = 23
Illnos, 196365*, n = 37
Indiana, 1965-67, n = 47
Kentucky, 1966-68, n = 28
Luisiana, 196667, n = 32
Maine, 196567, n = 17
Nebraska, 1965-67, n = 10
Texas, 1965-67, n = 41
Vermont, 1965-67, n = 17
Virginia, 1966-68, n = 57
Virginia Occidental, 196667, n =43
Wisconsin, 1965-67, n = 26
Wyoming, 196769, n = 13
Recomendaclndel
Asignagobernaclnde
Peticin de las dor como % la legislatura
dependencias
de la pettcomo % de la
como % de 108 e In de las de- peticin del
gastos corrientes pendencias
gobernador
120%
117
124
136
120
153
119
118
123
120
121
114
122
128
121
120
125
115
133
84%
96
74
82
90
86
93
83
83
90
90
85
87
82
87
92
88
96
'69
105%
Aslpacl6n
de la leglscomo%de latura como %
108 gastos eode las perrlentes de las tlclones de las
dependencias dependencias
AslgDacl6n de
la lectslatura
112%
116
87%
111
109
109
108
109
110
109
82
80
84
87
86
85
86
84
91
92
119
124
104
104
106
100
117
115
86
91
91
92
101
111
112
104
111
98
93
100
139
92
102
103
93
101
109
108
98
109
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112
114
99
81
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75
FUENTE: Ira Sharkansky, "Agency Requests, Gubernatorial Support, and Budget Success in State Legslatures", American Politlcal Sclence Review, 62 (diciembre de 1968>, p. 1223.
* Los datos de Illinoisproceden del Apndice de la obra de Thomas J. Anton, The PoUtlcs of State Expendlture in Dllnois (Urbana: University of Illinois Press, 1966). Todos los dems datos proceden de los presupuestos oficiales y los informes financieros de los Estados.
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253
los gobernadores redujeron el incremento, en sus recomendaciones. de un

4 a un 31 por ciento. Las dependencias pidieron un promedio de un 24 por
ciento de sta. Seis legislaturas redujeron los presupuestos del gobernador.
de los gobernadores redujeron esas peticiones. en promedio. un 14 por ciento.
Normalmente. las asignaciones. finales de las legislaturas permanecieron cercanas a las recomendaciones de los gobernadores; pero variaron de una reduccin de un 8 por ciento de la recomendacin a un aumento del 19 por
ciento de sta. Seis legislaturas redujeron los presupuestos del gobernador,
y once aprobaron cantidades mayores a las pedidas por stos. No obstante.
slo hubo un caso en que una legislatura (Nebraska) concedi ms dinero
a las dependencias que lo que ellas mismas haban pedido. Las concesiones
legislativas promedio generales para el perodo siguiente. eran un 13 por
ciento inferiores a las peticiones de las dependencias: pero, asimismo. un 13
por. ciento por encima de los presupuestos corrientes de las mismas.
Cuando examinamos la respuesta de los gobernadores y las legislaturas
a los presupuestos de las dependencias individuales. descubrimos que el poder
de adquisicin de una dependencia desempea un papel crucial en las decisiones de otros formuladores de presupuestos. En la mayora de los Estados estudiados. el gobernador y la legislatura aplican los mayores porcentajes de
reduccin a las dependencias que solicitan los mayores incrementos; sin embargo, son esas dependencias adquisitivas las que salen de la legislatura con
los aumentos ms importantes sobre sus presupuestos previos. Tanto el gobernador como la legislatura utilizan reglas similares e incrementales para
las decisiones: reducir los presupuestos de las dependencias que piden un gran
aumento; pero no recomendar una ampliacin del presupuesto para las dependencias que no pidan un incremento. El tamao absoluto de las peticiones
presupuestarias de una dependencia no parece influir en las decisiones tomadas por el gobernador o la legislatura. Los analizadores de presupuestos en
la oficina del gobierno y la legislatura tienen ms probabilidades de responder
al porcentaje de incremento de cambio que se pida (o sea, el poder de adquisicin de la dependencia) que al tamao mismo de la peticin. El hecho de
que ni el gobernador ni la legislatura aprueben fondos adicionales para las
dependencias que no lo solicitan. constituye un buen ejemplo de hasta qu
punto las ramas ejecutiva y legislativa confan la iniciacin de los programas
a la organizacin administrativa.
Causas del incrementelismo,

Hay varias razones que justifican la popularidad del mtodo increm~n~
. tal en la toma de decisiones entre los encargados de aprobar los presupuestos.
Una de ellas se debe al atractivo de las rutinas. en comparacin con la evaluacin racional de todo el documento presupuestario. En lugar de intentar
254
la tarea imposible de tomar en consideracin todos los renglones importantes

en un presupuesto. los funcionarios de las unidades administrativas. as como
tambin los de las ramas legislativa y ejecutiva. se han acostumbrado a dar
por sentada la correccin de las erogaciones utilizadas para financiar los
programas existentes y a enfocar su atencin en el incremento que representa
un crecimiento de las erogaciones (y probablemente un cambio en el programa
de la dependencia de que se trate). Si se hiciera en otra forma. se reabriran
continuamente los acuerdos tomados en el pasado entre las partes interesadas
en cada uno de los renglones del programa de una dependencia. Eso hara
que cada rengln estuviera sujeto siempre a controversias. impedira que los
administradores o los clientes "contaran con" la continuacin de los proqramas en curso y exigira una cantidad extraordinaria de recursos de investgacin. slo para supervisar todas y cada una de las partes de los programas de cada dependencia y para preparar la informacin necesaria para la
toma de una decisin anual (34).
Otra razn para la toma de decisiones incrementales se debe a los compromisos incluidos en cada presupuesto. En algunos casos. hay relativamente
pocas cosas que puedan cambiarse en las erogaciones de una dependencia,
de un perodo presupuestario al siguiente. Ciertos renglones de un presupuesto de una dependencia pueden representar ..fondos asignados". Se trata de
sumas de dinero que no pueden gastarse legalmente ms que para ciertos
fines. por ende. no tienen probabilidades de ser discutidos en las ramas ejecutiva y legislativa. Hay tambin compromisos con los empleados del qoberno y los clientes de los servicios pblicos, que limitan una investigacin seria
del nivel establecido de erogaciones de una dependencia. No es posible amenazar a gran nmero de empleados con el despido o la transferencia. durante
la revisin presupuestaria de cada ao. ni a numerosos ciudadanos con que
los elementos principales de sus servicios pblicos sern reducidos o modIicados en su naturaleza. Esas nflexbldades. que reflejan los acuerdos
comunes en cuanto a lo que es "prctico". imponen limitaciones reales a la
revisin completa del presupuesto de una dependencia.
Un factor que debilita la posicin de muchas actividades nuevamente
propuestas -y que fortalece en esa forma el papel que desempea el ncrementalismo en el establecimiento de los presupuestos- es la falta de datos
aceptables sobre los resultados. Los funcionarios a cargo de los programas
existentes han adquirido ciertos indicadores relativos a sus cargas de trabajo,
y pueden hacer hincapi en los que aumentan al mximo la atraccin que su
programa tiene para los revisores de la legislatura y el ejecutivo. Sin embargo,
quienes proponen nuevas actividades pueden no ser capaces de ofrecer ms
(34) AlIen Schck, "Control Patterns in State Budget Executon", Publc Administretion Review, 24 (junio de 1964), 97~ 106.
EJECUTIVOS. LEGISLADORES Y ADMINISTRADORES
255
que esperanzas y previsiones a los revisores de los presupuestos. Los proqramas nuevos carecen de una historia previa de experiencias y no han gen~rado
todava un conjunto de xitos en sus tratos con los clientes (35).
Otra razn para el presupuesto incremental es la falta de impulsos de
innovacin que caracteriza a muchos campos gubernamentales. El crecimiento
presupuestario tiende a ser lento. debido a que pocas proposiciones importantes
pueden sobrevivir a todos los vetos ejercidos en las dependencias administrativas y las ramas ejecutiva y legislativa. Los creadores de la constitucin
desearon establecer un gobierno conservador. y parece que tuvieron xito.
Los gobiernos estatales tienden a hacer slo esfuerzos breves y ocasionales
en sus gastos. Un perodo de gran crecimiento tiende a ser corto y a ser seguido por otro de estabilidad o disminucin. Despus de un auge de las innovaciones en varios programas. tanto la legislatura como el ejecutivo pueden
cansarse de los costos polticos involucrados para lograr que grandes cantdades de personas estn de acuerdo en que se lleven a cabo cambios importantes en los programas. Los administradores mismos pueden cansarse de la
expansin necesaria para el acomodo de nuevos programas. Con frecuencia.
ello lleva aparejada una gran competencia para obtener nuevo personal y la
necesidad de integrar a ste -o quiz a nuevas unidades- en el conjunto
existente de supervisin. coordinacin y control. Los programas que se incrementan rpidamente pueden salirse del control de los administradores principales. y las duplicaciones de actividades. as como la carencia de control
central, pueden provocar acusaciones de "ineficiencia" o "desperdicios". Con
frecuencia es difcil definir esas acusaciones con precisin. En cualquier caso.
la "ineficiencia" y los "desperdicios" son acusaciones poderosas. dentro de
la poltica norteamericana. Pueden ser suficientes para que ciertos leqisladores. ejecutivos y administradores detengan o reduzcan el crecimuiento de
nuevos programas.
Variaciones en el establecimiento incremental de presupuestos.

Las reglas del incrementalismo en los presupuestos del gobierno establecen lmites externos 'sobre los porcentajes aceptables de cambio; no definen
Con precisin la direccin y la magnitud del cambio que deber producirse.
Un examen de los cambios presupuestarios en los gobiernos estatales. durante
11 perodos. comprendidos entre 1903 y 1965. permite descubrir slo relaciones leves entre la magnitud del cambio en las erogaciones de cada Estado y
sus gastos de un ao anterior (36). N o es posible predecir el nivel de erogaciones en un ao. futuro, conociendo simplemente el nivel corriente de eroqa(35) Herman Mertins, "Comments". Conference on Public Admnstraton. Meadowbrook Conference Center of Syracuse University, septiembre de 1968.
(36) Sharkansky, Spending in the American Stetes, Captulo III.
256
ciones. Aunque los gastos de la mayora de los Estados en el ao a

i se
acercan a los mismos niveles relativos que ocuparon en el ao a, la direccin
y la amplitud de cambio no son consistentes. Varios Estados aumentan lige.ramente sus gastos y otros pueden disminuirlos; unos cuantos tienen cambios importantes en sus posiciones. y muchos mantienen sus mismos niveles
durante todo el perodo.
Las rutinas de los presupuestos incrementales hacen que los revisores
reduzcan las estimaciones de las dependencias orientadas al crecimiento y
que retengan los incrementos para las que no piden ms fondos. Sin embargo.
esas reglas de decisiones no son uniformes. Ciertos gobernadores y determnadas legislaturas tienen ms o menos probabilidades que sus correspondientes
en otros Estados (o en sus propios Estados. durante otros aos) de conceder o retener incrementos. En algunos aos, los sucesos dramticos, tales como
la guerra y las crisis econmicas, estimulan a los funcionarios a que se muestren desacostumbradamente generosos -o tacaos-, al ocuparse de los presupuestos de las dependencias. A veces. incluso la "base" de asignaciones
para los programas existentes se somete a escrutinio y reducciones. Al examinar la naturaleza de las relaciones presupuestarias entre las dependencias,
el gobernador y la legislatura. junto con varias otras caractersticas de cada
Estado, en un ao normal, podemos obtener ciertas perspectivas sobre los
elementos que influyen en las decisiones presupuestarias. En realidad. los
datos obtenidos no siempre son claros. Aunque hay ciertas relaciones que
prevalecen entre la naturaleza de las decisiones presupuestarias y varios rasgos de la poltica y la economa de los Estados, abundan los casos de decsiones presupuestarias que no corresponden a los patrones generales. Las des~
vaciones de las rutinas de presupuestos incrementales no estn regidas por
fuerzas objetivas, econmicas o polticas. En lugar de ello. parecen desarrollarse individualmente en el contexto de cada Estado (37).
Dos caractersticas asociadas con las fuertes restricciones -gubernamen~
tales en contra del desarrollo presupuestario de las dependencias. son los
fuertes poderes de veto formal y las altas erogaciones de los gobiernos estatales. Los gastos que son ya muy elevados pueden hacer que el gobernador
se oponga a otros incrementos en las erogaciones. y el poder de veto puede
fortalecer la resolucin del gobernador para exigir una revisin severa de las
dependencias, cuando le someten sus peticiones. Por el contrario. el goberna~
dor se muestra desacostumbradamente generoso hacia las peticiones de las
dependencias para una ampliacin del presupuesto. cuando existe una competencia intensa entre los partidos. Una situacin de competencia partidista
(37) Sharkaasky, "Agency Requests, Gubematorial Support and Budget Success in
State Leqslaturea",
257
puede hacerle avanzar en su propia carrera -y a su partido-, al apoyar a

dependencias innovadoras.
Cuando la legislatura se muestra particularmente restrictiva en cuanto al
desarrollo prespuestaro, tiende a haber tanto erogaciones relativamente elevadas del gobiernp estatal como deudas importantes, y una baja incidencia de
administradores del Estado que sean elegidos mediante votaciones por separado. Como el gobernador, la legislatura parece oponerse a las dependencias
adquisitivas, frente a los recursos estatales ya comprometidos (o sea, eroqacones y deudas elevadas). Si hay pocos directores de dependencias elegidos
por separado, los administradores pueden carecer de aliados polticamente
independientes, capaces de promover su presupuesto en la legislatura.
Los administradores innovadores no han permanecido inactivos frente a
las rutinas incrementales de los presupuestos. Han desarrollado varias tcnicas para permitir el examen del presupuesto total de una dependencia -in~
cluyendo la "base" de sus asignaciones corrientes- y comparar la utilidad
de cada rengln con los dems. Esos cambios en el establecimiento de presupuestos representan los esfuerzos de los reformadores para remplazar los
procedimientos "satisfactorios" con otros que sea "ptimos" o "racionales".
El Presupuesto de Planeacin de Programas (PPB) representa un esfuerzo
importante en este sentido, que se describi en el Captulo 3, junto con otras
tcnicas para la toma de decisiones (vanse las pginas 78~82).
RESUMEN
Este captulo se enfoca sobre las relaciones de insumas entre las ramas
legislativa y ejecutiva y el proceso de conversin del sistema administrativo.
Los insumos incluyen directivas formales y expresiones de deseos. adems dc
la autoridad para gastar dinero. contratar personal y llevar a cabo los pro~
gramas. En el Captulo 10, veremos que muchas de las proposiciones que proceden, como servicios de las dependencias administrativas, proporcionan el
fondo de las decisiones formales que toman los legisladores y los ejecutivos.
La circularidad de este proceso es un buen testimonio de la dependencia de
los funcionarios electos de las recomendaciones de los administradores.
Entre los factores que contribuyen a que los legisladores y los ejecutivos
sean dependientes de las proposiciones procedentes de los administradores. tenemos: el crecimiento impresionante del alcance y la complejidad de los programas del gobierno; la fragmentacin de instituciones e intereses, que resuIta evidente en las ramas legislativa y ejecutiva, y la diferencia asociada
de conocimientos que separa de los administradores a. esos funcion~rios legislativos y ejecutivos que controlan supuestamente el proceso normativo. Las
legislaturas y los jefes ejecutivos de los gobiernos federal. estatales y locales,
258
r
t
pasan gran parte de su tiempo revisando, modificando o rechazando prOPO~

siciones procedentes de la administracin.
Esto no quiere decir que los legisladores y los jefes del ejecutivo sean mpotentes ante las demandas hechas por la administracin. Los comits especializados de la legislatura, y los ayudantes de Estado mayor del jefe del ejecutivo. proporcionan recursos importantes. Esos dispositivos -que parecen
ser ms poderosos en el gobierno federal que en los estatales o locales- pueden someter las proposiciones de los administradores a una investigacin intensa. Y pueden animar a stos a que enfoquen su atencin sobre los problemas econmicos y sociales seleccionados por los legisladores o el jefe del
ejecutivo.
En parte de este captulo, examinamos las actividades presupuestarias
entre los gobiernos federal, estatales y locales. El establecimiento de los presupuestos representa la accin recproca ms regular entre la legislatura, el
ejecutivo y los administradores. Adems. se lleva a cabo con un medio de
intercambio que permite hacer una descripcin clara de los patrones genera~
les de interaccin e identificar las actividades desacostumbradas. Entre los
resultados sealados con respecto a los presupuestos, tenemos:
1. La rama legislativa y la ejecutiva, al nivel federal, estn mejor

organizadas y cuentan con un personal superior para el establecimiento de los presupuestos, que sus correspondientes en
los gobiernos de la mayora de los Estados.
2. En general. las ramas ejecutiva y legislativa conceden la renovacin de los niveles presupuestarios existentes. Prestan mayor atencin a los incrementos solicitados para obtener nuevas
cantidades de dinero, en lugar de analizar la base de fondos ya
asignados para el sostenimiento de programas existentes.
3. Hay ciertas dependencias que tienen ms probabilidades que
otras de que se efecten reducciones en sus presupuestos. Las
dependencias adquisitivas sufren las reducciones ms mporI
tantes a corto plazo; pero la estrategia adquisitiva parece ser
el nico modo de obtener una ampliacin presupuestaria a largo plazo. Esto constituye otro buen ejemplo de la dependencia
que tienen la legislatura y el ejecutivo de la iniciativa de los
administradores. Si las dependencias no toman la iniciativa, ser raro que los funcionarios elegidos les concedan nuevos Iondos.
Tercera Parte
Productos del sistema
administrativo
r-----------------------.
.
I
I
I
I
I
I
I
II
I
I
1
1
I
L
"OmiSO
aORVBBUOX
LOS INSUMOS DBL

XBDTO AMBIEKTB
INOLlJYBN:
Los insWDos internos

incluyen:
a) dema4aI, b) L
~ a) estructuras, b)
1'8C\U'SOI, 'Y e) apoJlt ----:o proce4im1entos, y e) ~
U oposlcl6n de 101
predisposiciones ..,
c1udadaos ., 101
experiencias
fuDclonll.1'101 d.
personales de los
otr.. 1'amal del
adm1n1stJ'adores.
Ob1
1l'11; .
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KEDIO AMBIENTE:
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PABA EL MBDIO
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Esta seccin completa nuestro estudio del sistema administrativo. Nos

interesamos por los productos del sistema: las transacciones que emanan del
proceso de conversin (que definimos como las dependencias ..de lnea" del
gobierno) a los ciudadanos, los polticos y otros funcionarios del gobierno.
Algunas de esas transacciones se refieren a servicios pblicos tangibles: las
escuelas, las carreteras, los pagos de seguridad social, los hospitales, los par;
queso la regulacin de las prcticas de negocios y la proteccin policaca y
contra incendios que reciben los ciudadanos de parte del gobierno. Otras
transacciones llevan recursos econmicos de una organizacin administrativa
a otra: las concesiones federales a los Estados y las localidades y las ayudas
estatales a los gobiernos locales representan, al mismo tiempo. los productos
o servicios de un sistema administrativo y los insumos de otro. Hay todava
otros servicios, como la ayuda tcnica y los requisitos de programas que acompaan a los pagos intergubernamentales. Otro tipo de servicios incluye la
informacin y el asesoramiento que va de una dependencia administrativa al
260
,
g.r
pblico y a los miembros de las ramas legislativa y ejecutiva. Esto comprende

estudios publicados, campaas para influir en el pensamiento de los ciudadanos y los polticos, proposiciones de nueva legislacin. solicitudes de presupuestos y el testimonio que prestan los administradores en las audiencias
legislativas. Esos servicios constituyen gran parte del "material" que da forma
a las decisiones de los legisladores y del jefe del ejecutivo.
Muchos servicios de dependencias influyen en personas del medio ambiente del sistema administrativo y, luego, "regresan" al proceso de conversin mediante su efecto sobre insumas subsecuentes. Los ciudadanos responden a la naturaleza de los servicios pblicos o a las declaraciones pblicas
de los administradores, moldeando sus propias demandas de servicios adicionales. Los miembros de las ramas legislativa y ejecutiva toman en consideracin los testimonios de los administradores y usan la informacin para formular las leyes. las instrucciones y las peticiones que van de ellos a las
dependencias. La retroalimentacin es parte integrante del concepto de la
teora de sistemas: proporciona la principal justificacin para muchas decisiones tomadas dentro de una dependencia sobre los resultados que deben producirse. Sin embargo. prestamos poca atencin a la retroalimentacin. aparte
de hacer notar su importancia. Los nsumos que llegan a una dependencia
administrativa como resultado de sus servicios anteriores se parecen mucho
a los insumas producidos en respuesta a otros estmulos experimentados por
individuos en el medio ambiente. Los legisladores. los ejecutivos y los miembros del pblico responden a muchas otras influencias. aparte de las procedentes de la administracin. Hasta ahora, no se ha logrado identificar muy
bien los estmulos que van a las dependencias y que reflejan la influencia
anterior de los mismos administradores. por oposicin a los que reflejan otras
influencias.
El captulo 9 trata de las relaciones intergubernamentales, que incluyen
relaciones "verticales" entre administradores de diferentes niveles de la estructura federal, y relaciones "horizontales" entre los administradores de
localidades y Estados distintos. Mediante esas relaciones, se obtienen servicios de ciertas unidades administrativas y se llevan los insumas a otras. La
colocacin del Captulo 9 en la seccin de servicios es arbitraria. El lector
debe reconocer que el producto o servicio intergubernamental de una unidad
es el insumo de otra.
Tambin en el Captulo 10 analizamos ciertas caractersticas de los servicios nterqubernamentales. junto con otras variedades de los mismos. En realidad, el mencionado captulo se ocupa de la variedad y la diversidad de servicios y de los problemas intelectuales planteados por los esfuerzos necesarios
para clasificarlos y analizarlos.
RELACIONES INTERGUBERNAMENTA LES
La naturaleza federal del gobierno norteamericano significa que los administradores de la mayora de las dependencias de todos los niveles de go~
bierno deben tomar en consideracin demandas de funcionarios de otros
niveles. Adems, esos funcionarios no son slo otros actores a los que se
deba dar reconocimiento en los rituales de la administracin pblica. Debido
a ciertas garantas que forman parte del significado del federalismo y a la
costumbre poltica que respalda esas garantas, los portavoces de otros go~
biernos tienen una categora especial.
Todos los gobiernos principales del mundo tienen una unidad central y
otras locales de gobierno; no obstante, un acuerdo "federal" se distingue
porque prev ciertas seguridades para ambos niveles de gobierno. Al hablar
del gobierno nacional y de los estatales de los Estados Unidos, es comn
considerarlos como "superior" y ..subordinados" entre s; pero esa terminologa es inadecuada. En algunos aspectos, el gobierno nacional (denominado,
con frecuencia, "federar') tiene prerrogativas reservadas en exclusiva. Sin
embargo, los Estados no son criaturas del' mismo. Tienen un papel prominente en todas las enmiendas a la estructura bsica del gobierno norteamericano (o sea, la Constitucin), y tienen importantes garantas de igualdad de
representacin en el Senado, representacin proporcional en la Cmara y
un papel en la seleccin del presidente (1).
( l ) Las disposiciones relativas a las elecciones para el Senado y la Cmara no ga
rantizan poderes a los gobiernos estatales. pec se; pero establecen. que los portavoces de un
gran nmero de estados deben aceptar toda legislacin propuesta que se promulgue como
ley. Los portavoces de intereses caracterstcos slo de unos cuantos estados no pueden
concederle al gobierno nacional nuevos poderes importantes ni circunscribir los que tengan
los estados. Es similar el caso del colegio electoral. El requisito de que un candidato presidencial triunfante reciba una mayora de los votos electorales (que se asignan sobre la base
PRODUCTOS EL SiSTEMA ADMINiSTRATIVO
l'
La estructura constitucional del federalismo contribuye a proteger los

intereses de los gobiernos estatales: pero no protege a las instituciones del
gobierno local contra el nacional o los estatales. Las ciudades son criaturas
de sus gobiernos estatales y estn sometidas la todas las restricciones o las
libertades que se encuentren en las constituciones o las leyes de sus Estados.
Sin embargo, los gobiernos locales, lo mismo que los estatales, se aprovechan
de las costumbres polticas que respetan el "localismo". El respeto por el
localismo existe entre los funcionarios de todos los niveles de gobierno y se
ha observado en los Estados Unidos desde comienzos del siglo XIX (2).
Esos valores sobrepasan fa estructura del federalismo y hacen que los gobier~
nos locales, como el nacional y los estatales. sean participantes distintos en
el proceso normativo.
Una caracterstica que realza la importancia del federalismo para el
sistema administrativo es la mezcla de las responsabilidades gubernamenta~
les. No hay ninguna actividad interna importante que sea desempeada o
financiada exclusivamente por el gobierno federal, los estatales o los locales
(3). Los campos que consumen ms erogaciones internas -educacin, carreteras, beneficencia. sanidad. recursos naturales y seguridad pblica- se fnancian con una combinacin de concesiones o prstamos federales e impuestos o recaudaciones por servicios de los Estados y las localidades. Aun cuando
algunos programas exigen la aplicacin local con cierta cantidad de fondos
federales (v.g.: viviendas y renovacin urbana). la legislatura y el ejecutivo
del Estado conservan tambin un papel', o sea, retienen la prerrogativa legal
de permitir la participacin local en el programa federal y definir las condciones en que puede producirse esa participacin (4).
SIGNIFICADO DEL FEDERALISMO PARA LOS

ADMINISTRADORES
La combinacin de una estructura federal viable, valores polticos localistas y la participacin en las responsabilidades de los principales servicios
le las victorias separadas en cada uno de los estados) les concede poco poder a los gobiernos estatales. per se, pero anima a los candidatos presidenciales a solicitar el apoyo de lideres politicos de numerosos estados. Esto, junto con la costumbre complementaria que
se ha desarrollado en la poltica, antes de la convencin. puede cerrar el camino a la presidencia a cualquier candidato que, una vez en su cargo, reducira considerablemente los
poderes de los gobiernos estatales.
(2) Vase, de Alexis de Tocquevlle, Democracy in America (Nueva York: Vntaqe
Books, 1959), p. 282.
(3) Morton Grodzns, "American Political Parties and the American System", Westetn Political Quarterly, 13 (diciembre de 1960), 974-98.
(4) Edward C. Banfield y Morton Grodzns, Government and Housing in Metropolitan Areas (Nueva York: McGraw-HiII, 1958).
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264
PRODUCTOS DEL SISTEMA AOMINISTRATIV
internos, significa que los administradores de cualquiera de los niveles de go~

bierno producen servicios para participantes de otros niveles, y deben estar
preparados para recibir los insumas procedentes de ellos. A menudo, los
insumas en una unidad administrativa son los productos o servicios de otra
en diferente nivel de gobierno. Tanto los insumas como los servicios "van"
y "vienen" por medio de las relaciones entre el gobierno federal, los estatales y
los locales. Las concesiones federales y los requisitos de programas son
servicios de dependencias federales; pero son insumas para las unidades administrativas estatales y locales. Las demandas y las polticas intransigentes
de los administradores estatales o locales son productos de sus dependencias.
pero insumas para las dependencias federales. No slo los funcionarios prominentes. como los jefes ejecutivos o los legisladores de otros gobiernos.
pueden ejercer influencia sobre una unidad administrativa. La lista de participantes importantes incluye a los administradores que se encuentran en el
mismo campo de servicio a diferentes niveles de gobierno, adems de las
dependencias de personal de los jefes ejecutivos y las legislaturas de otros
niveles y los tribunales de otros gobiernos. Por ejemplo, el administrador Federal debe enfrentarse a decisiones -o decisiones probables- de adminstradores. ejecutivos. legisladores y jueces de cada gobierno estatal y local
que reciba ayuda financiera de su dependencia, as como asesoramiento o
informacin o que deba adherirse a normas de programas desarrollados en
ella. El administrador federal puede tener relacin directa con funcionarios
estatales y locales, o a travs de legisladores federales o de grupos de ntereses que sirvan como intermediarios. Para los administradores estatales y
locales. las relaciones intergubernamentales pueden tomar la Ionma de peticiones, demandas o apelaciones enviadas al poder judicial, la legislatura, el
ejecutivo o una dependencia federal. En muchos aspectos, los administradores
estatales tienen con las dependencias locales relaciones- similares a las de
los administradores federales con las dependencias estatales o locales: como
abastecedores de Indos, informacin, asesoramiento y normas de programas.
En la Figura 9-1 se muestra, en forma de bosquejo, a los actores principales
y los flujos de ocmunicaciones que pueden afectar a las unidades admnstrativas de todos los niveles de la estructura federal.
Ciertas relaciones intergubernamentales no incluyen a unidades que son
"superior" o "subordinada", una a la otra. Enlazan a administradores de
diferentes gobiernos estatales o locales. Esas relaciones "horizontales" sirven
para transmitir informacin y asesoramiento pertinentes sobre experiencias
mutuas o para establecer acuerdos formales o informales en que diferentes
dependencias administrativas estatales o locales comparten recursos para
enfrentarse a problemas comunes. Las relaciones horizontales son importantes.
debido a que llevan -o impiden- innovaciones de programas de un foro politico a otro. Son vitales para comprender por qu ciertos gobiernos estatales
RELACIONES lNTERGUBERNAMENTALS
265
o locales prestan determinados servicios. Debido a la naturaleza de insumos

y productos de las relaciones intergubernamentales con respecto a diferentes
dependencias administrativas, colocamos este captulo -con pleno reconocmiento de la naturaleza arbitraria de la eleccin- en esta seccin de "productos" o servicios del libro.
Aqu nos concentramos en la descripcin de varias formas de relaciones
intergubernamentales. En el captulo siguiente presentamos otros conceptos
sobre los efectos de dichas relaciones en los gobiernos que las reciben (vanse
las pginas 315~393).
TIPOS DE RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES:

ENTRE LOS NIVELES FEDERAL, ESTATAL Y LOCAL
De todas las formas de relaciones entre los administradores federales.
estatales y locales, las concesiones de ayuda son las que ms atencin han
atrado sobre ellas. Esta atencin es justificada, ya que las concesiones representan, probablemente. los mayores recursos tangibles en las relaciones
intergubernamentales. Sin embargo. las concesiones no son la nica causa
de que haya relaciones entre los administradores federales, estatales y locales. Hay otros tipos de ayuda financiera y de relaciones de otras clases.
Entre las dems ayudas econmicas tenemos: los prstamos federales. las
garantas de prstamos obtenidos de fuentes financieras normales, los impuestos compartidos. los crditos fiscales y el dispositivo que permite deducciones
de los impuestos estatales y locales en los ingresos sujetos federalmente a
imposicin. Las dependencias federales proporcionan tambin adiestramiento
y otros tipos de ayuda tcnica para el personal estatal y local.
Asignaciones federales de ayuda.

Los programas de concesin de ayuda son los dispositivos simples ms
importantes de las relaciones federales con los administradores estatales y
locales. En 1968, se elevaron a 17,000 millones de dlares. En 1965, las
concesiones federales constituyeron el' 17 por ciento de los gastos estatales y
locales combinados, y el 36 por ciento de las erogaciones estatales solas (5).
Las co~cesiones federales ofrecen varias caractersticas claras, cada una de
las cuales tiene ciertas implicaciones para los administradores. Cada programa federal se aplica a un programa estatal o local especfico; no proporciona "apoyo generar' para las actividades estatales o locales. Normalmente.
requieren que las dependencias beneficiadas presenten solicitudes detalladas
(5) Esta seccin se basa en la obra de Deil S. Wrqht, Federal Grantsin-Aui: Perspectives and Alternatives (Washington. D. c.: American Enterprise Institute for Public
Policy Research, 1968).
266
PRODUCTOS DEL slSTtMA ADMINISTRATIVO
de fondos, proporcionen parte de sus recursos para sostener las actividades

objeto de la ayuda y administren el programa de acuerdo con normas prescritas. La naturaleza "de finalidad" de las concesiones federales de ayuda y
los requisitos que acompaan a los fondos. son causas frecuentes de conflictos entre los administradores federales, los estatales y los locales. Se pretende que la ayuda federal hace que los beneficiados emprendan actividades
que no tengan para ellos un inters mximo y que los requisitos son frecuentemente incompatibles con sus problemas sociales y econmicos. El dinero
federal no es "libre". Si el programa que recibe ayuda no es uniformemente
popular en un Estado o una localidad, la dependencia beneficiada se enfrenta
a ciertos costos polticos. adems de los beneficios.
Las concesiones federales son ms antiguas que la Constitucin. aunque
alcanzaron puntos muy altos slo a partir de los aos de la dcada de 1930.
Desde fines del siglo XVIII y durante la mayor parte del XIX. se hicieron
concesiones de tierras a los gobiernos estatales. De los 400 millones de hectreas que dejaron de estar bajo el control del gobierno federal durante el
siglo XIX. cerca de 90 millones fueron a los Estados. Muchas concesiones de
tierras se dedicaron a la educacin. Cada nuevo Estado recibi una concesin para apoyo de la educacin elemental, al ser admitido a la Unin. Los
colegios superiores "por concesin de tierras" de muchos Estados. tienen su
origen en las leyes Morril de 1862 y 1890 (6). Se esperaba que los Estados
vendieran o alquilaran las tierras. utilizando las cantidades as recaudadas
para el sostenimiento de programas educativos. Al disminuir la cantidad de
terrenos pblicos. a fines del siglo XIX, comenz a hacerse ms hincapi en
las concesiones de dinero. La primera concesin regular y continua de dinero
se inici en 1887. para el sostenimiento de estaciones agrcolas experimentales.
Los programas de concesin de ayuda, aprobados durante cada dcada
del siglo XX representaron, en microcosmos. las orientaciones polticas contemporneas de los gdbiernos norteamericanos. Hasta la Primera Guerra
M undal, las concesiones hicieron hincapi en la agricultura y otros problemas rurales. Fueron caractersticas de este perodo la Ley Smth-Lever de
1914, que estableca programas cooperativos de extensin agrcola: la Ley
Smith-Huqhes de 1917. que cre un programa para el sostenimiento de la
educacin vocacional (dando particular importancia a la agricultura y la economa domstica): y la Ley de Ayuda Federal a las Carreteras. que autorizaba a la Secretara de Agricultura a cooperar con los departamentos. estatales de obras pblicas. en la construccin de carreteras rurales para el correo.
Se supuso que esta ley "haca que el campesino saliera del barro".
En la dcada de 1920, el aura de "normalidad" y la dependencia de las
(6) W. Brooke Graves, American Interqooemmentel Relations (Nueva York: Scrbners, 1964), Captulo 14
RELACIONES INtERdtiBERNMENTtES
267
empresas privadas, contribuyeron a retrasar el desarrollo de nuevos proqramas de concesin de ayuda. Se asignaron mayores cantidades de fondos para
las concesiones ya existentes; pero no hubo autorizaciones para nuevos programas. En los aos de la dcada de 1930, destacaron los programas destinados a aliviar las dificultades personales ocasionadas por la Depresin. Entre
los principales programas de ayuda aprobados de 1933 a 1938, hubo pagos
de beneficencia a los ancianos, los ciegos y los nios dependientes; servicios de
sanidad para madres e hijos; seguridad en el empleo, y viviendas pblicas.
Durante esa dcada se iniciaron tambin cierto nmero de programas aqrcolas para enfrentarse a los problemas econmicos de ese sector. Se estableceron programas para la distribucin de los excedentes y la conservacin de los
suelos. El perodo de l'a Segunda Guerra Mundial no foment actividades nternas nuevas e importantes. El total de fondos proporcionados a los Estados
y las localidades disminuy de ,2,400 millones de dlares, en 1940, a 800
millones, en 1946. Con la movilizacin continua de fines de la dcada de
1940 y la de 1950, las ayudas federales recibieron denominaciones que las
convirtieron en parte integrante del esfuerzo de defensa: un programa para
ayudar a los distritos escolares que sufran aumentos de poblacin, debido a
las instalaciones federales, normalmente las del Departamento de Defensa y
sus contratistas; la Ley de Carreteras Interestatales y de la Defensa de 1952
y la Ley de Educacin de Defensa de 1957. Es discutible hasta qu punto
eran importantes para el esfuerzo de defensa las actividades educativas y de
construccin de carreteras o si, al identificarlas como tales, se hizo simplemente que resultaran ms atractivas para el Congreso.
En los aos de la dcada de 1960, los nuevos programas de ayuda
hicieron incapi en la educacin y los asuntos urbanos. La Ley de Educacin
Elemental y Secundaria de 1965, fue responsable, en gran parte, de la elevacin de las ayudas a la educacin, de 610 millones de dlares, en 1965, a
2.500 millones, en 1968. En relacin con otras categoras. las concesiones federales de ayuda a la educacin se incrementaron del 6 al 15 por ciento del
total. Tambin durante la dcada de 1960, las ayudas directas a las ciudades
aumentaron de volumen y se les sumaron concesiones a organizaciones privadas en zonas urbanas.
Asimismo ha cambiado en el curso de este siglo la importancia mostrada
por las cantidades totales de concesiones de ayuda para diversos programas;
pero el cambio ha sido cclico, ms que unidireccional. En la Tabla 9~ 1 se
muestra el porcentaje del total de concesiones de ayuda proporcionadas para
cada campo de servicios, en varios aos, desde 1902. A comienzos del siglo,
los beneficios a veteranos, la educacin y la agricultura predominaban en los
pocos programas existentes; en conjunto, ascendan a 3 millones de dlares
al ao aproximadamente. Los principales programas educativos contribuan al
Sostenimiento de los colegios por concesin de tierras. Al aumen-
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TABLA 9-1
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Concesiones federales de ayuda a gobiernos estatales y locales, por categoras funcionales, 1902-1968
(en porcentajes)
Ao
Servicios y
beneficios a
veteranos
1902
1912
1920
1925
1929
1930
1931
1932
1933
1934
1935
1936
1937
1938
1939
1940
1941
1942
1943
1944
1945
1946
1947
1948
1949
33.3
22.6
3.2
0.6
0.5
0.6
0.3
0.4
0.4
0.0
0.0
0.0
0.0
0.0
0.0
0.1
0.1
0.1
0.1
0.1
0:1
2.3
3.5
5.3
1.7
Sanidad, be- Educacin e AgricUltura

investiga- y recursos
neficencia
y trabajo cin general agricolas
-
5.3
1.3
1.4
0.7
11.5
27.4
32.7
98.7
98.8
97.2
95.6
90.7
90.3
86.3
85.0
82.8
70.2
61.4
63.1
63.5
54.0
63.4
66.8
40.0
47.2
13.6
7.5
8.6
9.6
5.7
5.1
5.3
0.5
0.6
0.6
0.5
1.1
0.9
1.0
1.2
1.4
2.0
2.5
2.8
2.8
1.9
2.3
2.0
26.7
30.2
17.4
6.4
10.0
11.4
7.0
5.9
6.7
0.7
0.6
0.'9
0.8
1.5
3.2
6.0
5.3
4.3
3.7
6.6
9.1
10.3
3.9
4.4
4.7
Otros
recursos
naturales
0.3
1.0
1.2
0.9
0.8
0.8
0.1
0.1
0.1
0.1
0.1
0.1
0.3
0.2
0.2
0.7
0.7
0.8
0.9
0.6
0.7
0.8
Comercio,
vivienda Totala (pory transportes centaJe)
60.5
84.0
78.5
76.5
74.6
60.4
54.0
0.0
0.0
1.2
3.0
6.6
5.6
6.4
8.2
11.2
23.3
28.6
24.1
20.2
36.0
24.0
24.0
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
Total
(miles de
millones
de dlares
h
b
b
0.1
0.1
0.1
0.2
0.2
0.2
1.8
2.3
2.3
2.7
2.2
2.9
2.4
2.1
1.8
1.3
1.0
0.9
0.9
1.7
1.6
1.8
'\j
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O
O
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en
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TABLA
9-1 -
::o
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(Contina)
Concesiones federales de ayuda a gobiernos estatales y locales, por categorias funcionales, 1902-1968
(en porcentajes)
Servicios y
beneficios a
veteranos
Afio
1950
1951
1952
1953
1954
1955
1956
1957
1958
1959
1960
1961
1962
1963
1964
1965
1966
1967c
1968c
0.7
0.4
0.3
0.2
0.2
0.2
0.2
0.2
0.2
0.1
0.1
0.1
0.1
0.1
0.1
0.1
0.1
0.1
0.1
Sanidad, be- Educacin e Agrien ltura

investiga- y recursos
neficencia
y trabajo cin general
agri.colas
70.5
72.9
69.9
65.6
63.7
59.8
58.3
57.1
53.3
44.0
42.7
42.9
45.9
45.6
43.1
42.0
45.5
46.6
47.0
1.7
2.2
5.1
8.4
6.8
7.7
5.8
5.4
3.5
4.7
5.3
5.2
5.2
5.6
4.9
5.7
12.0
14.8
14.6
4.8
4.4
3.5
3.5
7 .2
8.0
10.8
10.0
5.9
5.1
4.0
5.4
7.0
6.2
6.6
4.9
2.9
3.5
3.3
Otros
recursos
naturales
Comercio,
vivienda Totala (pory transportes centaJe)
0.8
0.8
0.8
0.8
0.8
0.8
0.7
0.7
0.7
0.5
0.5
0.5
0.4
0.6
0.5
1.0
1.8
1.7
2.4
21.4
19.3
20.3
21.5
21.2
23.4
24.2
26.6
36.4
45.6
47.3
45.9
41.4
41.8
44.9
46.4
37.7
33.4
32.7
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
Total
(miles de
millones
de dlares
2.2
2.2
2.4
2.8
3.0
3.1
3.6
3.8
4.7
6.3
6.8
7.3
7.7
8.4
9.9
10.7
12.7
15.1
17.1
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FUENTE: Dei! S. Wright, Federal Grants-inAid: perspectives and Alternatives (Washington. D. C.: American Enterplise Institute, 1968), p. 66-67.
aLas cifras detalladas pueden no corresponder a 10 O, debido al redondeo.

bMenos de 50 millones de dlares.
cEstimacin.
r-,)
0\
\O
270
:~
I
,
tar las concesiones totales, las ayudas a la educacin disminuyeron en

importancia relativa. Despus de la Segunda Guerra Mundial, aumentaron las presiones para incrementar el alcance y la magnitud de las ayudas
a la educacin; no obstante, ciertos participantes en el proceso de establecmiento de normas se opusieron a todos y cada uno de los incrementos de las
erogaciones federales; algunos se opusieron a la integracin racial ordenada
federalmente, que pudiera ser la consecuencia' de esas concesiones; otros pre~
sentaron objeciones contra las concesiones federales a escuelas sostenidas por
instituciones religiosas y otros ms ofrecieron resistencias a las ayudas Iederales a las escuelas no dirigidas por esas mismas instituciones religiosas. Aunque las ayudas federales a la educacin aumentaron en cierto modo durante
los aos de las dcadas de 1940 y 1950, la oposicin hizo que los aumentos
fueran circunspectos: mediante el programa para ayudar a las zonas afectadas
federalmente (7) y el programa para la educacin "de la defensa" (8). Slo
despus de la promulgacin de la Ley de Educacin Elemental y Secundaria
de 1965 (que combin la ayuda a las escuelas pblicas con ciertas concesiones
a las escuelas dirigidas por instituciones religiosas y que se promulg despus
de que los tribunales resolvieron el problema bsico de la integracin racial'] ,
aument considerablemente la parte correspondiente a la educacin del total
de las concesiones federales de ayuda.
Como se muestra en la Tabla 9~1, la' importancia de las ayudas para la
sanidad, la beneficencia y el trabajo, en el curso de la Depresin, resulta evi~
dente en el incremento que tuvo lugar durante los aos de la dcada de 1930.
En 1935, las concesiones de esta categora consumieron cerca del 99 por cento de las ayudas federales totales a los gobiernos estatales y locales. Han
seguido siendo importantes en cuanto al total de dlares involucrados (pa~
sando de 2,200 millones de dlares, en 1935, a 8,000 millones en 1968); pero
han disminuido en importancia relativa. Esos programas se desarrollaron de
una manera tan impresionante durante los aos de la dcada de 1930, que
ocultaron otros cambios que tuvieron lugar al mismo tiempo. Las concesiones
de ayuda a la agricultura aumentaron ms de 10 veces durante los aos de la
dcada de 1930: de 12 millones de dlares, aproximadamente, en 1930, a 143
millones, en 1940. Sin embargo, durante esos mismos aos, el porcentaje de
las concesiones totales disminuy casi a la mitad: del 11.4 por ciento al 6.0
por ciento. Lo mismo sucedi con las ayudas a los campos -del comercio, la
vivienda y los transportes. Casi se duplicaron en cuanto a las cantidades en
dlares: de 80 millones, en 1930, al 154 millones, en 1940; pero disminuyeron
del 765 al 6.4 por ciento del total de las concesiones!
(7) Ese es el "efecto" sobre la poblacin escolar, debido a instalaciones o contratistas
federales.
(8) La "Educacin de la Defensa" cubra una gran varedad de programas, ncluyendo idiomas extranjeros y ciencias naturales y sociales.
RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES
271
Virtualmente, todos los departamentos importantes del gobierno federal

proporcionan ciertas concesiones de ayuda a lbs gobiernos estatales y locales.
En la Tabla 9-2 se muestra el nmero de programas separados autorizados
P?r unidades administrativas federales, para enero de 1966. En esa poca,
solo dos de los departamentos del gabinete (la Oficina de Correos y la Jus~
tcia] no administraban concesiones de ayuda. No obstante. desde entonces,
el Departamento de Justicia comenz a proporcionar esas concesiones en el
campo de la aplicacin de la ley; y un nuevo Departamento de Transportes
incluye los programas administrados por la Dependencia Federal de Avia~
cn. Incluso las unidades "no internas", tales como los Departamentos de la
Defensa y de Estado, ofrecen concesiones de ayuda a los gobiernos estatales.
Los cambios en el enfoque de los programas son un buen testimonio de
la flexibilidad de tales concesiones federales. Puesto que proporcionan ayuda
a tipos especficos de actividades, en lugar de un apoyo general a los gobier~
nos estatales y locales. los normadores del gobierno federal pueden regular
con cierta precisin los tipos de actividades estatales y locales que reciben
fondos. Segn la evaluacin de la necesidad y el rendimiento, los fondos
asignados a cada programa pueden aumentarse en pequeas o grandes cantidades. aprobarse sin incrementos o sufrir una reduccin. Cada programa
puede recibir caractersticas adicionales que reflejan problemas de servicio
recin descubiertos. Para cada caracterstica. la frmula correspondiente puede
ajustarse, para que el componente sea ms o menos atractivo para los destnatarios potenciales y, por ende. afectar la rapidez de su adopcin. Cuando
los congresistas se sienten muy deseosos de que todos los Estados se aprovechen inmediatamente de un nuevo programa. colocan la frmula de correspondencia federal y estatal' a un nivel rrestble, Con el fin de obtener la
cooperacin para componentes individuales de un programa, pueden aprobarse
nuevos ofrecimientos suplementarios de ayuda. a cambio de que se respeten
ciertas regulaciones. Cuando se promulg por primera vez el programa de
Carreteras Interestatales, en 1953. la frmula de correspondencia Federal-estatal se estableci en 90~ 10; esto significa que los departamentos estatales de
carreteras recibiran 90 centavos del dinero federal para carreteras por cada
10 centavos de sus propios fondos. Al aprovecharse inmediatamente del programa. un Estado perdera una cantidad considerable del dinero pagado en
impuestos federales por sus ciudadanos, que estaran pagando para construir
carreteras en otros Estados. Despus de que el programa estuvo en vigor
durante varios aos, el Congreso aadi otras caractersticas (v.g.: controles
de apeaderos) y concesiones auxiliares para la aceptacin estatal. Adems, la
administracin ha ajustado el flujo de concesiones de ayuda para la construccin de carreteras, a los cambios en la economa. Las asignaciones se han acelerado durante los perodos de desempleo y se han reducido eIl__ .' -e::as
/~~ L 10 T j;-"<,
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0~~
272
TABLA 92
Autorizaciones separadas o subcategorias de programas de ayuda federal a los
gobiernos estatales y locales, por unidad administrativa.
Departamento o dependencia federal
Departamento de Sanidad, Educacin y Beneficencia:
Servicio de Sanidad Pblica
Oficina de Educacin
Administracin de Beneficencia
Otros
Total, Depto. de Sanidad, Educacin y Beneficencia:

Departamento del Interior
Departamento de Agricultura
Departamento de la Vivienda y el Desarrollo Urbano
Departamento de Defensa: Departamento del Ejrcito
Departamento de Comercio
Departamento de Trabajo
Departamento de Estado
Departamento del Tesoro
Comisin Regional de los Apalaches
Comisin de Energia Atmica
Oficina Ejecutiva del Presidente:
Oficina de Planeacin de Emergencia
Oficina de Oportunidades Econmicas
Dependencia Federal de Aviacin
Comisin Federal de Energa Elctrica
Administracin de Servicios Generales
Comisin de Comercio lnterestatal
Fundacin Nacional para Artes y Humanidades
Fundacin Nacional de Ciencias
Sto Lawrence Seaway Development Corporation
Administracin de Pequeos Negocios
Autoridad del Valle del Tenes I
Administracin de Veteranos
Consejo de Recursos Hidrulicos
Autorizaciones generales
Total
Enero de 1966
69
68
25
22
184
35
28
33
15
25
9
1
3
13
5
15
2
1
8
1
2
4
1
3
1
3
2
2
399
FUENTE: l. M. Labovitz, Number of Authorizations for Federal Assistauce

to State and Local Governments Under Laws in Force at Selected Dates during
196466 (Washington: Library of Congress, Legislative Reference Service, 5 de
julio de 1966), p. 10-11, como aparece reimpreso en la obra de Deil S. Wright,
Federal Grants-fn-Ad: Perspectives and Altematives (Washington, D. C.: American Enterprise Institute, 1968), p. 55.
273
para disminuir la inflacin. Hay tambin ciertos observadores que pretenden

que los presidentes han reducido las asignaciones de fondos para carreteras,
con el fin de obtener la cooperacin del Congreso para otros aspectos de sus
programas.
Ciertos desarrollos recientes de los programas federales de a;uda pueden
afectar las relaciones existentes entre los administradores federales, estatales
y locales. Se utilizan, cada vez ms, las concesiones de "proyecto". Estas requieren la aprobacin federal de las solicitudes estatales o locales. sobre una
base de proyecto por proyecto. Se diferencian de las concesiones de ..frmula", que proporcionan fondos a las dependencias estatales o locales de
acuerdo con una frmula establecida por el Congreso o la administracin. De
acuerdo con una concesin de frmula, las decisiones relativas a proyectos
individuales se dejan a discrecin de las dependencias estatales o locales. Un
estudio de los programas de concesiones que se promulgaron entre abril de
1964 y enero de 1966, permiti descubrir que los programas individuales de
frmula se incrementaron de 64 a 91, mientras que los programas de proyecto
aumentaron de 126 a 226. El hincapi cada vez mayor que se hace en las
concesiones de proyecto puede hacer aumentar la discrecin correspondiente
a los administradores federales y reducir la de los administradores estatales
y locales.
El mtodo directo de proyecto concede mucha mayor discrecin a los funcionarios administrativos federales que el ms antiguo, de concesiones de frmula. Esa discrecin representa la oportunidad para obtener resultados convenientes; pero. asimismo, hace
pesar una gran responsabilidad sobre los administradores de las
concesiones de proyecto para sopesar tanto las consecuencias polticas como las de programa de sus decisiones. Otro resultado del
mtodo directo [de proyecto] ha sido el papel menos importante
que desempea el Congreso para establecer normas relativas a la
asignacin de concesiones federales. Esto no quiere decir que ciertos comits o congresistas particulares no influyan en las asignaciones de ayudas. En lugar de ello, significa que las normas de concesiones ordenadas legislativamente se han hecho cada vez ms ambiguas, o son inexistentes, como guas para los administradores que
asignan fondos de proyecto a diversos solicitantes (9).
De acuerdo con una tendencia contraria, ha habido tambin un mayor
apoyo para las concesiones "de bloque". Se trata de las destinadas a financiar una funcin amplia de gobierno que proporciona a la dependencia bene(9)
Wright, p. 61.
274
Icada discrecin en su solicitud. Esas concesiones tienen un gran atractivo

para los administradores estatales y locales. que desean tanto un aumento del
apoyo federal como la oportunidad de tomar decisiones relativas a sus propias prioridades. Sin embargo. las concesiones en bloque despiertan suspicacias entre quienes creen que muchos administradores estatales y locales son
irresponsables y utilizarn fondos ilimitados para fines que tengan poco
valor social. Durante muchos aos. las concesiones ilimitadas se enfrentaron
a la oposicin de los liberales del Norte, que crean que los sureos utilzaran el dinero federal para hacer todava mayores las desqualdades raciales. Ha habido cierto movimiento en el sentido de las concesiones de bloque;
pero no ha llegado tan lejos como quisieran sus partidarios o como temen
alqunos de sus oponentes. En 1966, se combinaron en un grupo 16 concesiones individuales de ayuda a la sanidad. en un solo programa comprehensivo, y las dependencias beneficiadas fueron autorizadas a transferir fondos
de una categora a otra. En la Ley de Prevencin y Control de la Delincuencia Juvenil de 1967, se incluy asimismo una disposicin de concesin
de ayuda en bloque. Sin embargo, tambin en este caso, el dinero deba proporcionarse dentro de un campo de servicios claramente definido y haba
varias normas que regan las erogaciones (10).
TABLA 9-3
Cambios en la magnitud de las ayudas federales a los gobiernos estatales y locales,

19821967
Total (en millones

de dlares actuales
1967
1946
1936
1932
$15,505
855
948
232
Como porcentaje
de los ingresos
estatales y locales
14.5%
5.4
10.1
2.9
FUENTES: Oficina de Censos de los Estados Unidos, Historical Statistics

on Governmental Finances and Employrnent, Census of Governments, 1962
(Washington, D. C.: U. S. Government, Printing Office, 1964), Vol. VI, No. 4; y
O f i ei n a de Censos de los Estados Unidos, Governmental Finances in 1966-67
(Washington, D. C.: U. S. Government Printing Offiee, 1968).
. No puede discutirse el hecho de que las concesiones federales de ayuda
se han incrementado con el paso de los aos; pero el aspecto del crecimiento
(10) Vase, de Paul R. Dommel, "Confusin over Revenue-Sharnq", New Republic,
30 de noviembre de 1968, p. 12-13.
275
vara con las tcnicas utilizadas para medirlo. Durante el perodo de 1900 a
1968, la magnitud misma de las concesiones federales se increment en cerca
de 5.702 veces: de 3 millones de dlares a 17,100 millones anuales. Sin embargo, en estas cifras no se toman en consideracin los cambios evidentes de
valor del dlar, el nmero de personas servidas por los programas de ayuda
federal, el conjunto de recursos econmicos de que se toman las ayudas fede...
rales o el nivel de las actividades de los gobiernos estatales y locales que
financian con sus propios fondos. Cuando se hacen esas correcciones, la mag~
nitud de los incrementos recientes parece ser menos impresionante. En la Tabla 9~3 se muestran las concesiones federales de ayuda en 1932, .1936, 1946
Y 1968, calculadas por dos mtodos distintos. Los dos resultados estn de
acuerdo en cuanto a que indican un incremento notable durante la Depresin,
una disminucin de la magnitud en el curso de la Segunda Guerra Mundial y
un nuevo aumento desde sta. El crecimiento parece muy impresionante cuando se considera en cantidades de dlares brutos; pero las correcciones hechas
para tomar en consideracin otros sucesos gubernamentales, econmicos o
sociales, colocan ese crecimiento en su verdadera perspectiva. Se ha ncrementado el papel desempeado por las concesiones federales de ayuda en los
asuntos estatales y locales; no obstante las dependencias administrativas de
los gobiernos estatales y locales reciben todava la mayor parte de sus recur...
sos financieros de sus propias fuentes.
Otras ayudas federales a los Estados y las localidades.

Las concesiones de ayuda son slo uno entre diversos dispositivos que
las dependencias federales utilizan para proporcionar recursos a las estatales
y locales. Los prstamos federales, las garantas sobre prstamos, los crditos
fiscales y la deducibilidad de los impuestos estatales y locales de los ingresos
sujetos a imposicin federal, son otros tipos adicionales de ayuda. Algunos de
ellos se mezclan con concesiones de ayuda, para proporcionar opciones diferentes dentro de un mismo programa bsico. Por ejemplo, en el programa
de viviendas pblicas, una garanta federal para los prstamos obtenidos en
el mercado privado respalda en conjunto a la mayora de los costos de proyectos, mientras que una concesin directa satisface los costos adicionales.
Por medio de ciertos programas, se ofrece un prstamo directo de la Tesorera federal, si una garanta federal no puede ayudar a una dependencia beneficiaria a obtener un prstamo comercial a una tasa conveniente de inters.
El programa de compensaciones de desempleo combina un crdito fiscal fede...
ral con una concesin de ayuda. Los patronos son excusados del impuesto
federal sobre las nminas, hasta en un 90 por ciento, por el dinero que pagan
como impuesto estatal para el sostenimiento de las compensaciones de desempleo; y una cantidad que puede Ilegar hasta ellO por ciento restante del m-
276
puesto federal se encuentra a disposicin de la dependencia estatal de empleos, para sufragar costos administrativos (11).
Muchos contribuyentes no comprenden la ayuda federal a los gobiernos
estatales y locales que est inscrita en el cdigo de impuestos sobre la renta.
Al calcular los ingresos sujetos a imposicin federal. un ciudadano puede
deducir todas las cantidades pagadas como impuestos estatales o locales sobre
la renta, las ventas, los consumos o la propiedad; esta disposicin hace que
sea ms ligera la carga de los impuestos estatales o locales y, probablemente.
permite que los Estados y las localidades lleguen a tasas ms altas de imposicin sin encontrarse con una fuerte resistencia de sus residentes. Adems.
los ingresos recibidos por concepto de intereses sobre honos del gobierno estatal o local no se encuentran sujetos a imposicin federal; esto permite que
las dependencias estatales y locales paguen tasas de nteres menores que las
comerciales, por los prstamos de dinero que toman (12).
Otros programas federales proporcionan formas sutiles de ayuda a las
dependencias administrativas estatales o locales. La distribucin directa de
beneficios federales a instituciones o ciudadanos privados, libera a los Estados y las localidades de demandas de servicio que, en otra forma, se les
presentaran. En esta categora se encuentran tanto las concesiones de ayuda
a estudiantes como las asignaciones federales, los prstamos o las garantas
sobre prstamos a instituciones de educacin superior (tanto pblicas como
privadas). para la construccin de instalaciones docentes y edificios de dormitorios. Muchos "contratos federales de investigaciones" proporcionan tarnbin ayuda financiera a colegios y universidades; permiten que los investgadores contraten a estudiantes como ayudantes (subvencionando en esa Iorrna la educacin de stos) y que sostengan investigaciones complejas que
enriquezcan el clima intelectual y los ofrecimientos de educacin de las instituciones. El Programa federal de seguridad social es otro servicio directo
que puede reducir las demandas que pesan sobre las autoridades estatales y
locales, con respecto a los programas de beneficencia y sanidad; la "sequrdad social" es, en realidad, fa designacin popular para toda una serie de
(11) Vase, de James A. Maxwell, Tax Credits and lntergovernmental Fiscal Releuons
(\Vashington. D. c.: Brookings Institution. 1962).
( 12) La deducibilidad fiscal reduce las cargas de los impuestos estatales y federales,
al excusar al contribuyente del impuesto federal que tendria que pagar sobre el dinero desembolsado para cubrir impuestos estatales y locales. Si tiene un nivel de ingresos que hace
que el 25 por ciento de sus entradas correspondan al impuesto" federal, entonces, el gobierno federal pagar en realidad el 25 por ciento de sus impuestos estatales y locales. La
caracterstica de no imposicin aplicada a los ingresos obtenidos sobre bonos estatales y
locales. hace que stos sean ms atractivos para los inversionistas que los de empresas privadas. y permite a las dependencias estatales y locales tomar prstamos a intereses ms bajos
que los comerciales.
277
programas que proporcionan seguros sobre pensiones de ancianidad, de incapacidad y de costos mdicos y hospitalarios.
La Comisin Asesora sobre Relaciones Interqubernamentales (ACIR)
es una dependencia de investigaciones del gobierno federal, que tiene como
finalidad brindar informacin y ayuda tcnica a los gobiernos estatales y lo~
cales y facilitar la administracin de programas federales. del modo que resulte ms conveniente para los Estados o las localidades (13). La Comisin
misma incluye a 23 funcionarios del gobierno federal, los estatales y los locales. adems de 3 miembros que representan al pblico. Un personal profesional realiza anlisis detallados y prepara recomendaciones para que sean
revisadas por los comisionados. La ley qeu estableci a la ACIR subraya sus
deberes como sigue:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
Reunir a representantes del gobierno federal, los estatales y los

locales para el anlisis de problemas comunes;
Proporcionar un foro para examinar la administracin y la coordinacin de las concesiones federales de ayuda y otros proqramas que requieran la cooperacin interqubernamental:
Prestar una atencin crtica a las condiciones y los controles
involucrados en la administracin de programas de concesiones
federales de ayuda;
Ofrecer ayuda tcnica a las ramas ejecutiva y legislativa del
gobierno federal, en la revisin de legislaciones propuestas para determinar su efecto general sobre el sistema federal;
Fomentar las discusiones y los estudios en los primeros tiempos
de la aparicin de problemas pblicos que tengan probabldades de requerir una cooperacin intergubernamental.
Recomendar, dentro de la estructura de la Constitucin, la asqnacin ms conveniente de funciones, responsabilidades e inqresos gubernamentales entre los diversos niveles de gobierno; y
Recomendar mtodos de coordinacin y simplificacin de las leyes fiscales y las prcticas administrativas, para lograr una relacin fiscal ms ordenada y menos competitiva entre los niveles
de gobie~no y reducir las cargas de aplicacin para los contribuyentes.
La Comisin se abstiene de efectuar debates ideolgicos sobre las "qrandes alternativas" del federalismo norteamericano. En lugar' de documentos
sobre los temas de la centralizacin en comparacin con la descentralizacin,
(13) Esta exposicin se basa en la obra de Deil S. Wriqht. "The Advisory Commssion on Intergovernmental Relations: Unique Features and Policy Oricntaton", Public Administration Review, 25 (septiembre de 1965), 193-202.
278
o la evaluacin de los tribunales federales con respecto a los sentimientos

de sus creadores original'es (14), la Comisin publica estudios detallados que
tratan de temas especficos, de utilidad para los normadores federales, estatales y locales; pero se mantiene fuera de las controversias pblicas importantes y muy voltiles. La lista de sus publicaciones incluye: Coordinetion of
Federal lnheritence, Estate and Gift Texes: lnoestment o] ldle Cash Balances
by State and Local Gooernments: Interest Beetinq U.S. Gooernment Securities Available [al' lnvestment o[ Short-Term Cesh: y Mensures of Stete
and Local Fiscei Capacity and Tax Effort.
Se ha puesto en duda, hasta cierto punto, la eficiencia del traba jo de la
Comisin. Una investigacin efectuada en 1965 descubri que slo el 16 por
ciento de 900 administradores estatales de nivel superior haban odo hablar
de la existencia de la Comisin y podan identificarla correctamente. A nivel
nacional, entre los ltimos presidentes, ni Esenhower, ni Kennedy, ni Johnson
buscaron las recomendaciones de la Comisin sobre cuestiones polticas importantes relativas a las relaciones intergubernamentales. Adems, la reduccin de las erogaciones internas que tuvo lugar en el curso de 1968, fue muy
perjudicial para las actividades de la Comisin. Un miembro del personal
seal que haban quedado en las estanteras varios estudios completos, debido a que carecan de fondos suficientes para su impresin.
AYUDAS ESTATALES A GOBIERNOS LOCALES

El conjunto de ayudas estatales a las localidades incluye muchos de
los mecanismos que se encuentran presentes en las ayudas federales a los
gobiernos estatales y locales; sin embargo, las ayudas estatales hacen hincapi en los impuestos compartidos y las concesiones "en bloque", ms que en
las concesiones de ayuda para programas especficos. Una porcin fija de
los impuestos "compartidos" regresa al gobierno local en cuya jurisdiccin
se recaudaron. Las concesiones de bloque y los impuestos compartidos. que
utilizan la mayora de los Estados, proporcionan ms libertad a los gobiernos
locales que las concesiones federales de ayuda. No se conceden para proyectos especficos ni en respuesta a solicitudes detalladas. Van automticamente
a los gobiernos locales, sobre la base de ciertos criterios y pueden ser utilizados para cualquier programa, dentro de una funcin generalizada (v.g.,
"educacin", "carreteras y calles") o para el sostenimiento de cualesquiera
actividades gubernamentales. Las ayudas estatales son generalmente "libres"
y no requieren ninguna correspondencia de determinada proporcin de nqresos recaudados localmente. Los gobiernos locales reciben gran parte de su
(14) A eso destinaron sus recursos las "comisiones sobre gobierno constitucional",
creadas por numerosos estados sureos.
279
ayuda estatal con pocos procedimientos de solicitudes y escasas limitaciones

sobre las erogaciones.
Los gobiernos estatales utilizan una gran variedad de criterios, para asqnar ayudas financieras a cada gobierno local. Algunos redistribuyen recursos
econmicos de las comunidades "pudientes" a las "no pudientes"; otros se
limitan a reintegrar a una comunidad cierta proporcin del impuesto estatal
recaudado en ella; otros recompensan a las comunidades que demuestran haber realizado algn esfuerzo para utilizar sus propios recursos con el fin de
sostener un programa; todava otros conceden fondos "equitativamente", de
acuerdo con un criterio arbitrario (v.g.. la poblacin). y otros ms utilizan
consideraciones especiales que reconocen situaciones de emergencia y acuerdos tomados entre las dependencias estatales y las locales. En la Tabla 9~4
se muestra la distribucin de fondos a los gobiernos de las ciudades, de
acuerdo con los criterios utilizados en California. Massachusetts y Pensilvania. California y Pensilvania no ofrecen grandes recompensas para los
esfuerzos locales. California distribuye casi el 70 por ciento de sus fondos
sobre la base de la poblacin, y otro 8 por ciento de acuerdo con las ventas
o las licencias locales o cantidades iguales a todas las jurisdicciones. Pensilvania distribuye casi el 22 por ciento de acuerdo con la poblacin y otro
49 por ciento sobre la base de las ventas o las licencias locales y la cantidad
de kilmetros de carreteras locales. California distribuye slo el 22 por ciento de
acuerdo con criterios de recompensa local (una proporcin de las eroqaciones locales para la funcin objeto de la ayuda), y Pensilvania distribuye
slo el 19 por ciento. de acuerdo con este tipo de criterios. Por el contrario.
Massachusetts concede casi el 59 por ciento de sus ayudas sobre la base de
frmulas de esfuerzo. Este Estado asigna tambin una porcin considerable
de sus ayudas (casi el 13 por ciento) de manera que se redistribuyan los
recursos econmicos de las zonas "pudientes" a las "no pudientes" (15). El
concepto de "ayuda estatal" est necesariamente poco definido. debido a la
gran variedad de programas y tcnicas que hay en 50 gobiernos estatales. En
muchos Estados. la ayuda prestada a los gobiernos locales constituye slo
una porcin pequea de los servicios que proporcionan los gobiernos estatales
a los residentes locales. Los gobiernos estatales varan en cuanto a los tipos
de servicios que ofrecen directamente y los que dejan a disposicin de las autoridades local'es. Por ejemplo. en el campo de la educacin. algunos qohernos estatales cubren todos los costos de sostenimiento de colegios pblicos
(15) La importancia de las frmulas de igualacin en las ayudas de Massachusetts a
las ciudades, no distingue a este estado de los otros tanto como pudiera pensarse, segn los
datos de la Tabla 9-4. Esas ayudas iguales son para la educacin. California y Pensilvania
tienen tambin disposiciones de igualdad en las ayudas a escuelas; pero puesto que son los
distritos escolares .......independientes de las municipalidades- los que reciben esos fondos.
no aparecen en nuestras tabulaciones.
280
TABLA 9-4
Pagos estatales a municipalidades: por porcentajes distribuidos de acuerdo con

varias normas. 1962
~sa'
California
Norma
- - - - - - - - - - - - - - - - ---Poblacin de la jurisdiccin local

Ventas o licencias en la jurisdiccin local
(v, g.; ventas de bebidas alcohlicas,
tabaco u otros articulos sujetos a mposicin, y las matriculas de automviles y licencias de conductores que se
conceden localmente)
KUmetros de carreteras
Cantidad de tierras de propiedad estatal en
la jurisdiccin local
Ayuda igual a todas las jurisdicciones
Acuerdos contractuales con ciudades especificas para que presten servicios a
instituciones estatales
Indice especifico de ayuda por unidad de
servicios prestados (v, g., por da y paciente en el hospital de la ciudad)
Valor apreciado de cierto tipo de propiedad (v, g., propiedad industrial)
Capacidad fiscal local
En razn de las erogaciones locales para
la funcin objeto de ayuda
Necesidades determinadas por una dependencia estatal
Criterios indefinibles con los datos disponibles
Total
69.9%
chusetts
0.4%
6.7
Pensnvania
21.5%
17.1
32.3
0.4
1.4
0.2
0.1
1.8
22.6
12.6
21.8
58.8
0.3
3.1
99.9%
0.2
99.9%
18.9
11.0
100.1%
Computada de: Oficina de Censos de los Estados Unidos, state

Payments to Local Governments, Census 01 Governments, 1962 Washington, D. C.:
U. S. Government Printing Office, 1963), Vol VI, No. 2.
FUENTE:
de segunda enseanza, mientras que otros proporcionan slo algunos de los

costos por esos conceptos a los gobiernos de condado o municipales. En la
beneficencia pblica, algunos gobiernos estatales sufragan todos los pagos de
ayuda no cubiertos por las concesiones federales, mientras que otros comparten esos costos con los gobiernos locales. El registro ms completo de la participacin estatal en el sostenimiento de los servicios pblicos muestra el
porcentaje de los ingresos totales de los gobiernos estatales y locales que se
recaudan o gastan en cada nivel estatal. En la Tabla 9~5 se muestra este
registro para cada Estado. correspondiente a 1966.
281
TABLA 95
Uso de las ayudas intergubernamentales por los gobiernos estatales y locales, 1988
PoreentaPorcentaPorcentajede erogaje de IngreJe de ngresos estatales y
sos estatales y
ciones estatales y
locales originados locales origina- locales hechas por
a nivel federal dos a nivel estatal gobIernos locales
Promedio de los EE.UU.

Alabama
Alaska
Arizona
Arkansas
California
Carolina del Norte
Carolina del Sur
Colorado
Connecticut
Dakota del Norte
Dakota del Sur
Delaware
Florida
Georgia
Hawai
Idaho
IDinois
Indiana
Iowa
Kansas
Kentucky
Luisiana
Maine
Maryland
Massachusetts
Mchgan
Minnesota
Misisip
Missouri
Montana
Nebraska
Nevada
New Hampshire
Nueva Jersey
Nueva York
Nuevo Mxico
Ohio
Oklahoma
15.8%
27.6
44.4
20.3
27.5
16.4
17.7
18.8
19.4
12.6
18.2
21.6
14.9
14.1
20.5
20.3
19.8
12.4
11.7
14.3
14.9
24.2
21.7
19.4
12.5
13.6
12.7
16.1
23.7
20.1
24.7
16.2
22.3
16.6
10.4
8.6
29.6
14.6
23.5
41.6%
45.2
38.2
44.0
47.3
36.3
56.9
57.5
39.2
42.9
45.6
35.9
60.9
40.6
45.3
56.5
44.9
36.0
46.0
40.2
42.2
48.3
57.2
43.5
47.1
36.9
46.3
42.0
45.8
38.6
34.7
30.2
36.8
34.2
28.5
39.8
50.7
36.3
47.7
63.4%
50.5
30.9
56.1
44.0
73.1
54.8
45.5
61.8
54.9
48.1
49.1
47.6
64.1
55.5
28.5
50.5
66.4
63.6
58.2
58.6
46.0
42.9
44.6
67.6
67.0
63.8
61.7
53.0
56.4
50.9'
64.8
58.9
54.4
72.1
79.2
44.9
69.7
46.5
282
TABLA 9-5 (contina)
Porcenta
PoreentaPorcentajede erogaJe de ingreJe de ingreclones estatales y
sos estatales y
sos estatales y
locales originados locales origina- locales hechas por
a nivel federal dos a nivel estatal gobiernos locales
22.3
13.8
18.2
22.8
16.8
24.6
26.8
19.2
27.1
16.5
Oregn
Pensilvania
Rhode Island
Tenes
Texas
Utah
Vermont
Virginia
Virginia Occidental
Washington
Wisconsin
Wyoming
10.4
33.7
39.5
44.7
44.9
43.4
42.2
44.5
45.6
44.0
47.5
51.7
49.9
34.5
54.5
58.0
51.4
57.0
59.5
51.5
35.7
55.8
43.7
52.5
70.6
48.4
FUENTE: Oficina de Censos de los Estados Unidos, Governmental Finances in 196566 (Washington, D. C.: U. S. Government Prntng Office, 1967>'
Existe una variacin considerable en el papel desempeado por los go~

bernos estatales en la recaudacin de ingresos para s mismos y los gobiernos
locales. Como promedio nacional, casi 42 por ciento del total de ingresos estatales y locales proceden del gobierno estatal; no obstante, esa gama va del 60.9 por
ciento en Delaware al 28.5 por ciento en Nueva Jersey. Existe cierta tendenca a que los Estados de bajos ingresos dependan mucho de los fondos recaudados a nivel estatal'. Esto resulta evidente en la gran dependencia de los
ingresos estatales que tienen Lusana, Carolina del Norte, Carolina del Sur
y Vermont. En estos Estados, hay numerosos gobiernos locales (sobre todo.
condados rurales) que se sienten muy apremiados para poder mantener un
nivel mnimo de servicios pblicos con los recursos econmicos que se encuentran en sus jurisdicciones. Debido. quiz, a que muchas autoridades locales de
esos Estados deben basarse en la ayuda estatal, todos los gobiernos locales de
los mismos se sienten inclinados a considerar al gobierno estatal como fuente
primordial de fondos. A la legislatura le resulta probablemente ms fcil promulgar una ley de ayuda estatal si hay algo en ella para los electores de la
mayora de los legisladores. Al otro lado de la escala de ingresos. los gobiernos locales de los Estados pudientes de Nueva York, Nueva Jersey, Massachusetts y California llevan sobre sus espaldas una proporcin mayor que la
media del Hnancamento estatal y local. Delaware se encuentra aparente-
fr
283
mente fuera del patrn general. Este Estado tiene uno de los niveles ms
elevados de ingreso personal per cpita en la nacin; pero es tambin el que
ms usa ingresos del gobierno estatal. En esa caracterstica, Delaware refleja
el patrn caracterstico de sus vecinos sureos. Los Estados del sur han sido
histricamente "centralizados", debido, en parte, a la experiencia colonial de
la poblacin dispersa y a una economa de plantaciones que no fomentaba
el desarrollo de ncleos de poblacin poderosos y autnomos. Nebraska es
otro Estado que se desva de la asociacin normal entre los bajos ingresos y
la gran dependencia de los ingresos estatales. Este Estado se clasifica por
debajo del promedio nacional en diversas medidas de recursos econmicos;
pero se encuentra cerca de la cabeza en cuanto a la proporcin de ingresos
recaudados localmente. En este caso, la fuerte orientacin localsta, junto con
el conservadurismo fiscal. parecen haber retrasado el desarrollo de las fuentes
de ingresos estatales. El de Nebraska fue uno de los ltimos gobiernos estatales
que abandonaron su dependencia de los impuestos sobre la propiedad recaudados localmente.
Hay un servicio que los gobiernos estatales proporcionan a los administradores locales, que recibe poca atencin por parte de los especialistas en
ciencias polticas, pero que tiene implicaciones importantes para los normadores locales: la definicin de los lmites municipales. Esto tiene una mportancia especial en las mrgenes de las zonas urbanas y metropolitanas, en las
que una proliferacin de municipalidades autnomas puede crear confusiones
en la correspondencia de los recursos sujetos a imposicin y las demandas de
servicio [vanse las pginas 284~290). En muchos Estados, se establecen
nuevas municipalidades, cuando los votantes de una zona no incorporada presentan una peticin a la legislatura y efectan elecciones para determinar
cul es el sentimiento local. Varios Estados han marcado el paso. al conceder a las dependencias estatales un papel firme en este proceso. Tienen la
esperanza de aplicar normas bien razonadas a las solicitudes de nuevas incorporaciones, y definir los lmites de las nuevas municipalidades, de modo
que hagan aumentar al mximo su eficiencia para prestar servicios. La Co~
misin Municipal de Minnesota revisa las proposiciones de incorporacin
y anexin; Wisconsin divide las responsabilidades entre el tribunal de crcuita y el Director Estatal de Planeacin Regional. y California tiene una
comisin de formacin de dependencia local en cada condado. Algunas de
esas unidades fomentan las anexiones a las municipalidades existentes. ms
que la creacin de nuevas entidades: otras se oponen a las "delimitaciones
arbitrarias", que crean jurisdicciones de formas extraas, con la finalidad de
incluir a zonas fiscalmente ricas o excluir a los ncleos molestos; otras utilizan caractersticas artificiales o naturales como lmites (r;M. lagos, carreteras
284
o vas del ferrocarril); y otras ms se oponen a los lmites que dividiran los
dstritos comerciales o las zonas residenciales existentes (16).
RELACIONES "HORIZONTALES" INTERLOCALES E

INTERESTATA LES
Las asociaciones verticales entre administradores federales. estatales y
locales y otros funcionarios. no agotan el catlogo de las relaciones interqubernamentales. La existencia de 50 gobiernos estatales y cerca de 81,000 go.bernos locales. hace que surjan numerosas oportunidades para las relaciones
horizontales entre administradores situados en el mismo nivel. Mientras que
las relaciones verticales se enfocan en el suministro y la recepcin de ayuda
financiera. no existe ningn estmulo que sea por s solo primordial para
las relaciones horizontales. Las formas de las relaciones horizontales varan de acuerdo con los incentivos que las provocan. Incluyen" federaciones" y grupos compactos" que permiten la administracin conjunta
de servicios pblicos; acuerdos para compartir informacin o ayuda tcnica; legislacin recproca que permite que los ciudadanos de una ju~
risdccn reciban ciertos servicios en otra u otras; y la pertenencia de los
funcionarios del gobierno, como miembros a organizaciones que tratan de
desarrollar soluciones para problemas comunes. Los funcionarios de las
dependencias administrativas o de las ramas legislativas o ejecutiva. marcan
habitualmente el paso en la formulacin de acuerdos nterqubernamentales:
no obstante. a veces. la accin ejercida por ciudadanos interesados impone
uniones intergubernamentales a funcionarios que se sienten renuentes a ceder
su autonoma.
Estmulos para las relaciones horizontales interqubernementeles.

Las zonas metropolitanas son los lugares en que se establecen con mayor frecuencia relaciones horizontales entre unidades administrativas. Esto
es un reflejo de la gran densidad de poblacin y de las demandas de normas
que genera. adems de la caracterstica evidente de la existencia de muchos
gobiernos separados. cada uno de los cuales tiene una organizacin administrativa cuyos actos. en parte. dependen de las actividades desarrolladas en
otra. Hay ciertos servicios pblicos que pueden prestarse con mayor eficencia si se administran de acuerdo con una base zonal que s se prestan en
muchas unidades separadas. Si las unidades de servicios son suficientemente
grandes. pueden emplear a diversos especialistas necesarios para proporcio(16) Clarence J. Hein y Thomas F. Hady, "Administrative Control of Municipal
Incorporation: The Search for Crterta", Western Political Quarterly, 19 (diciembre de
1966), 697-704.
285
nar un servicio completo y competente. En el caso de las bibliotecas. los

zoolgicos y los museos, una gran base de imposicin puede mantener una
coleccin variada en un lugar central, con colecciones ms pequeas en otras
unidades secundarias. En el caso del control de la contaminacin, las co-rrientes de aire yagua no respetan los lmites polticos. Una dependencia encargada de hacer respetar las leyes debe poder alcanzar a los delincuent'es
en toda la zona, como sucede tambin en el caso del control de los barrios
bajos. Si una zona infectada puede extenderse a travs de una calle en otra
jurisdiccin que tenga un cdigo inadecuado de leyes de asilo o un programa
de aplicacin de las leyes que sea poco conveniente, el programa de barrios
bajos de una comunidad tendr poco xito para controlar los problemas bsicos de la delincuencia y las enfermedades. En el caso de las actividades po-licacas y de la lucha contra incendios, hay cierta necesidad de derechos recprocos de persecucin, ayuda para arrestar a los fugitivos o cooperacin al
enfrentarse a incendios importantes. Sin esas disposiciones, los delincuentes
pueden huir de la ley con slo cruzar una calle, o una comunidad puede
sufrir prdidas muy importantes por incendio, mientras que el equipo de sus
vecinos permanece ocioso.
En ciertas zonas metropolitanas, hay una distribucin desigual de ndviduos y empresas de negocios capaces de pagar impuestos elevados sobre la
propiedad. Un escritor llam a esto la "segregacin de recursos y necesdades" (17). Si unas pocas comunidades pueden sufragar la mayor parte de
los costos locales con impuestos pagados por comerciantes, industrias o servicios de utilidad pblica, sus residentes pueden gozar de escuelas de gran
calidad y de "servicios" municipales muy amplios (recoleccin muy frecuente
de la basura, parques bien atendidos y programas de recreacin pblica),
con slo una baja tasa de imposicin sobre los hogares privados. Por el
contrario, las comunidades ms puramente residenciales deben imponer cargas fiscales ms elevadas a los propietarios de casas; pero, no obstante,
pueden proporcionar an servicios poco adecuados. Las comunidades residenciales de la clase obrera tienen todava los problemas de los ba jos ingresos,
combinados con gran nmero de nios en edad escolar; las familias pueden
pagar impuestos anormalmente elevados. debido a que no hay ninguna zona
industrial o comercial que comparta las cargas y, sin embargo, ser incapaces
de sostener servicios de buena calidad. Ciertas instituciones que pagan impuestos elevados sobre Ia propiedad a una comunidad, obtienen realmente
sus propios ingresos de toda una zona metropolitana. Esto es particularmente
cierto en lo que se refiere a las centrales generadoras de energa elctrica, las
grandes industrias y los centros comerciales. Se sostienen gracias a toda la
(17) Robert C. Wood, 1.400 Governments (Garden Cty, N. Y.: Anchor Books,
1964), p. 56ft
286
zona metropolitana; pero pagan sus impuestos sobre la propiedad a un sector

limitado.
,
Aunque hay ciertos problemas compartidos ampliamente por las zonas
metropolitanas. constituye una simplificacin excesiva el pensar en el problema o los problemas metropolitanos. Los detalles son diferentes de una metrpoli a otra y, dentro de una misma zona metropolitana, de una jurisdiccin
local a otra. La segregacin econmica y social no es igualmente pronunciada
en todas las zonas y ciertas jurisdicciones estn mejor equipadas con poderes
legales, que contribuyen a aliviar algunas de las consecuencias de sus problemas sociales o econmicos. Entre los poderes legales que distinguen a las
zonas metropolitanas, se encuentra la "capacidad de inclusin funcional"
de las municipalidades (o sea, su capacidad para proporcionar servicios en
muchos campos, sin basarse en distritos especiales); la asignacin de responsabilidades de servicio entre gobiernos estatales y locales; la discrecin que
tienen los administradores locales para moldear sus propias normas; la naturaleza de las ayudas financieras estatales; la productividad de ingresos del
impuesto sobre la propiedad y de otras fuentes disponibles para las municipalidades; el tamao geogrfico de las jurisdicciones locales y la incidencia de
numerosas jurisdicciones pequeas que se dividen entre s los recursos econmicos y crean la segregacin de los recursos y las necesidades. (18).
Cuando las zonas metropolitanas estn divididas por lmites estatales, los diferentes gobiernos estatales tienen probabilidades de conceder poderes distintos e imponer restricciones diferentes a las dependencias administrativas de
jurisdicciones adyacentes. Las normas de una jurisdiccin pueden ofrecer pocas directivas para sus vecinos. Segn un anlisis de la regin metropolitana
de Nueva York,
de acuerdo con los gastos locales per cpta, Nueva York y
Nueva Jersey superan notablemente a Connecticut, mientras que
Nueva York y Connecticut son Estados considerablemente ms poderosos que Nueva Jersey, en cuanto a la ayuda estatal. Connecticut y Nueva Jersey tienden a tener jurisdicciones pequeas de gobierno general. mientras que Nueva York se caracteriza por un
sistema gubernamental fragmentado, con una gran. cantidad de
yuxtaposiciones ...
Cada uno de esos sistemas lleva consigo sus propios imperativos administrativos para los funcionarios locales. Por ejemplo. la
situacin yuxtapuesta de Nueva York, pudiera muy bien hacer que
las jurisdicciones siguieran normas conflictivas en relacin a su
(18) Alan K. Cambell y Seymour Sachs, "Administering the Spread City", Public
Administration Review, 24 (septiembre de 1964), 141~53.
287
base comn de imposiciones. Por el contrario, las pequeas jursdcciones funcionalmente inclusivas de Nueva Jersey y Connecticut
seran capaces de seguir normas nterjursdcconales consistentes.
Sin embargo, la consistencia zonal, en esos Estados, sera improbable: mientras que la coordinacin de una gran zona constituye una
posibilidad en Nueva York, debido a sus condados rel'ativamente
fuertes. No obstante, incluso en ese caso, la falta de poder zonal a
nivel de condado. reduce las probabilidades de que se produzca esa
coordinacin.
La moraleja es, sencillamente, que no resulta particularmente
til tratar de analizar el sistema de toma de decisiones en las zonas metropolitanas, basndose en la suposicin de que los determinantes del' medio ambiente son los mismos en todas las ciudades
extensas (o sea, las zonas metropolitanas) o que, por lo menos,
son semejantes en todas las partes de una gran ciudad (19).
No todos los casos de relaciones intergubernamentales horizontales se
deben a problemas de zonas metropolitanas. Algunos resultan de caractersticas del medio ambiente que plantean dificultades comunes a diferentes dependencias administrativas, muy distanciadas o de carcter rural. En cierto
modo, es ese ro o lago que sirve como lmite entre diferentes Estados y que,
sin embargo, une a sus gobiernos en cuanto a los problemas de la contaminacin y complica todava ms el problema, debido al gran nmero de gobiernos
involucrados. Por ejemplo, el sistema del ro Misisip (con el Ohio y el Missouri .como afluentes principales) fluye a travs o entre 19 Estados. Con
numerosos gobiernos, es necesario reconciliar a muchos participantes en las
negociaciones. Los grupos de intereses que se oponen a determinadas normas
tienen otras tantas posibilidades de veto, cuando una estrategia de intransigencia puede obstacul'izar un programa. Los Grandes Lagos baan los litorales de ocho Estados y plantean problemas adicionales, puesto que incluyen
relaciones internacionales con Canad. Puesto que Canad. lo mismo que los
Estados Unidos, tiene una estructura federal, esto significa que los Funcionarios provinciales de Ontaro. as como tambin los funcionarios federales canadienses, toman parte en las negociaciones. Dos de los problemas que requieren coordinacin intergubernamental a lo largo de los lagos y los ros, son
la contaminacin y el uso del agua. El control de la contaminacin exige la
cooperacin de los gobiernos situados a ambas orillas de un ro y los que se
encuentran aguas arriba y abajo. Los problemas del uso del agua incluyen
las desviaciones, por un Estado o una comunidad. de recursos que desean
otros para su propio uso. Los Estados de los Grandes Lagos se quejan de
(19)
Campbell y Sachs, idem.
288
que Chicago desva el agua del Lago Michigan al Ro Chicago (y eventualmente al Mssp}, lo cual produce un descenso en las lneas de los litorales
en torno a dichos lagos, causando muchos daos e incomodidades en las instalaciones recreativas y portuarias. En el ro Colorado, los conflictos surgidos
con respecto a las desviaciones efectuadas para riegos, provocaron la creacin
de grupos interestatales que distribuyen el agua a Colorado, Arzona, Nevada
y California.
Instrumentos de relaciones horizontales.

Los dispositivos que diferentes admistradores estatales o locales desarroHan para resolver sus problemas comunes son, con frecuencia, informales, y
estn destinados simplemente a mantenerlos mutuamente en contacto. En esta
forma, pueden compartir informaciones y, quiz coordinar sus esfuerzos. Sin
embargo, ciertos dispositivos son muy detallados e incluyen compromisos formales de varios gobiernos estatales o locales y, quiz, de Wshington o de
un gobierno extranjero.
Hay varios mecanismos que tratan de enfrentarse a los problemas de
la coordinacin gubernamental en las zonas metropolitanas. A algunos de
ellos se les denomina "federaciones" o "consolidaciones".' Estos trminos
implican que los gobiernos de finalidades generales proporcionan una gama
compl'eta de servicios en toda la zona urbana; sin embargo, en algunos luqares, esos calificativos designan a entidades gubernamentales que se ocupan
slo de ciertas funciones propias del gobierno local. Por ejemplo, en el Condado Dade, de Florida, el gobierno metropolitano deja muchas funciones a
cargo del condado y de las numerosas municipalidades preexistentes. La mayora de las grandes zonas metropolitanas tienen "distritos especiales", que
proporcionan servicios individuales a una zona extensa. Los distritos ofrecen
educacin primaria y secundaria, agua y alcantarillado, recoleccin de la basura, proteccin policaca y contra incendios, parques, transportes colectivos
\
o bibliotecas. Cada distrito puede tener sus propios lmites, que no sean limtrofes con los de otro. Un distrito puede incluir a varias municipalidades y
partes de otras, de las mrgenes rurales, y puede yuxtaponerse slo en parte
sobre el territorio cubierto por otro tipo de distrito. En los lugares en que
dichos distritos han proliferado, pueden proporcionar servicios individuales
de manera econmica; pero no reducen las confusiones o las desigualdades
debidas a las numerosas jurisdicciones separadas. Muchos ciudadanos no saben a qu distrito pertenece su propia residencia y, mucho menos, cmo pueden influir en las normas de sus distritos.
Para muchos reformadores, la estructura "ms neta" para una zona
metropolitana es la creacin de un gobierno amplio con fines generales, que
elimine las confusiones creadas por las distintas municipalidades y los dis-
289
tritos especiales. Esa entidad puede extender sus poderes de imposicin a

toda la comunidad comercial, residencial o industrial, y responder a las de-mandas de servicio de toda la poblacin. Aunque se han propuesto varias de
esas reformas, pocas han tenido xito en los escrutinios. Amenazan a demasiados intereses. Se oponen a ellas los propietarios de casas de la clase media,
que se mudaron a los suburbios, huyendo de los problemas del centro de la
ciudad, los hombres de negocios, que crearon municipalidades que son "islas
fiscales" en torno a sus propiedades, y muchos funcionarios del gobierno, que
perderan su categora de lderes de la comunidad.
Una proposicin de reorganizacin radical es la que implica (o
se considera que lo hace) un cambio substancial, para gran nmero de personas, en los acuerdos polticos existentes. Puede afeetar a puestos gubernamentales de eleccin, designacin y servicio
pblico. Puede alterar la categora de ciudadanos de los residentes
de varias municipalidades. Puede reajustar los servicios guberna~
mentales y la estructura fiscal existente. En resumen, amenaza (o
se cree que lo hace) al mundo poltico gubernamental que los ciudadanos, los empleados y los funcionarios' del gobierno y los lderes
polticos han aprendido a tolerar y les resulta agradable. Saben
cmo funciona el sistema, qu pueden esperar de l y cmo deben
comportarse. El cambio amenaza su existencia misma. As pues, los
suburbios amenazados con la prdida de identidad y la autonoma
en las decisiones, los negocios suburbanos amenazados con perder
sus amparos, los funcionarios suburbanos y de condado y los empleados amenazados con perder sus cargos o sus posiciones sociales,
los lderes polticos del centro de la ciudad amenazados con la dsolucin de su apoyo electoral, etc.; se han opuesto por lo comn a
todos y cada uno de los tipos de tentativas de reorganizacin metropolitana (20).
Cuando una zona metropolitana extiende sobre ms de un Estado, puede
ser necesario formalizar acuerdos intergubernamentales como "pactos nterestatales". Estos pueden definirse por medio de una legislacin aceptable para
los funcionarios de cada uno de los Estados involucrados y para el Congreso de los Estados Unidos. La Autoridad del Puerto de Nueva York es
el producto de uno de esos pactos. Se trata de un acuerdo entre Nueva 'York
y Nueva Jersey, que define la autoridad legal y los procedimientos financieros
para desarrollar y mantener instalaciones de transportes en la zona de la
'(20) Thomas M. Scott. "Metropolitan Governmental Reorganization Proposals",
Western Political Quarterly, Vol. 21. No, 1 (junio de 1968), 252-61. Reimpreso con autorizacin de la Universidad de Lltah, propietaria de los derechos de autor,
290
Ciudad de Nueva York. La Autoridad posee puentes, tneles. aeropuertos,

carreteras e instalaciones portuarias. Recauda dinero vendiendo bonos. que
paga con los derechos de peaje y otros ingresos obtenidos gracias a sus
instalaciones.
Hay varios acuerdos que comprometen a los administradores a compartir
informacin utilizada para programas de aplicacin de las leyes. Los Iunconarios fiscales de diferentes Estados y del gobierno federal comparten nformes relativos a individuos que se desplazan de un Estado a otro, o sobre
empresas de negocios que tienen tratos en muchos Estados a la vez. Puede
verificarse la consistencia de las declaraciones presentadas por un individuo
o un negocio, sobre impuestos federales y estatales. y efectuar una auditora.
por medio de una dependencia que pueda proporcionar informacin til para
otra (.21).
Las organizaciones nacionales y regionales de funcionarios de los go~
bernos estatales y locales constituyen medios importantes para el establecmiento de relaciones horizontales extraoficiales entre los gobiernos estatales
o locales. Esas organizaciones convocan a sus miembros a reuniones perdicas y, a veces, proporcionan servicios de personal que compilan informacin y redactan documentos de toma de posicin con respecto a temas de
inters comn. Algunos de ellos alcanzan una publicidad nacional. La Conferencia de Alcaldes de los Estados Unidos incluye a los jefes ejecutivos de
la mayora de las grandes ciudades, y la Conferencia de Gobernadores, a
todos los jefes de ejecutivos estatales. Existen muchas otras organizaciones
para los directores de departamentos administrativos. Un estudio, compilado
en 1966, incluy a 46 organizaciones para funcionarios estatales y locales.
(22 ). Esas organizaciones proporcionan una oportunidad para que se reunan
los normadores. Algunos de los contactos efectuados en el curso de esas reuniones maduran, hasta convertirse en amistades personales; que proporcionan
cauces para suavizar las relaciones entre jurisdicciones adyacentes. Cuando
un administrador se enfrenta a una situacin con la que est poco famlarzado. se pone en contacto con sus colegas de otras jurisdicciones vecinas. para
ver si han desarrollado algn mtodo para resolver un problema similar. Dos
organizaciones publican colecciones de datos utilizados ampliamente por los
administradores estatales y locales, para ver c6mo se comparan sus propias
actividades con las de sus colegas de todo el pas. La Asociacin Intemaconal de Administradores de Ciudades publica The Municipal Year Book, y el
Consejo de Gobiernos Estatales, el Book 01 the Sietes. Varios grupos tratan
(21) Clara Penniman y Walter W. Heller, State Income Tax Adminlstration [Chcago: Public Administration Servce, 1959), Capitulo IX.
(22) Jack L. Walker, "The Adoption oE Innovations in the American States", documento presentado en la reunin anual de 1968 de la Asociadn Norteamericana de Ciencias
Polticas, Washington. D. C.
291
TABLA N
Miembros del "grupo 1313" en 1964. con las fechas corresvondlentes de fundacin
Asociacin Norteamericana de Beneficencia Pblica (1930)
Asociacin Norteamericana de Obras Pblicas (1894).
Sociedad Norteamericana de Funcionarios de Pianeacin (1934).
Sociedad Norteamericana de Administracin Pblica (1939).
Conferencia de Presidentes de TribUnales (l949-afUlada a COSGO).
Consejo de .Goblernos Estatales (COSGO) (1983).
Federacin de AdminIstradores Fl&calel!I (1987).
Conferencia de Gobernadores (l908-aftUaiIa a ooSGO).
Asociacin Internacional de Administradores de Ciudades (1914).
Asociacin de Funcionarios Municipales de Finanzas (1906).
Asociacin Nacional de Funcionarios Evaluadores (19M).
Asociacin Nacional de Procuradores Generales (1907-afl1lada a 00800).
Asociacin Nacional de Funclonarlos de la Vivienda Y el Bedesarrollo (193S).
Asociacin Nacional de AcImlnlstradores del Pacto Juvenil (l958-afUlada a COSGO).
AsocIacln Nacional de Funcionarios Estatales de Presupuestos (l945-afUlada a
COSGO).
Asociacin Nacional de Funcionarios Estatales de Compras (1947)afUlada a
COSGO).
Conferencia Nacional de Funelooarlos Administrativos de Tribunales (1fJM.afllla.
da a COSGO).
Conferencia Nacional Sobre Leyes Estatales Uniformes (1892afUlada a COSGO).
Instituto Nacional de Empleados de Oficinas Municipales (194'7).
Conferencia Nacional Legislativa (1948-aflllada a COSGO).
Asociacin de Adinlnlstradores de Libertades a Prueba y Bajo Palabra (l945-afi
liada a COSGO).
Servicio de Administracin P6b1ica (1983).
Asociacin de Personal Pblico (1906).
FUENTE: W. Brooke Grave, American Intergovernmental Belatlons: Thelr
Orlgins, Historlcal Development, and Current S t a t u 8 (Nueva York: Scribners,
1964), p. 588.
de sostener comunicaciones entre especialidades funcionales, manteniendo sus

centros de operaciones cercanos entre s. Durante muchos aos, un "grupo
1313" tuvo sus oficinas en el nmero 1313 de la East 60th Street, en los
terrenos de la Universidad de Chicago. Las organizaciones que formaban parte del grupo 1313. en 1964. se incluyen en la Tabla 9-6.
Como hicimos notar antes. las organizaciones de administradores son importantes no slo como medios de comunicaciones intergubernamentales. sino
tambin como grupos de intereses que presentan las demandas de los administradores a otros funcionarios del gobierno. No siempre tratan de conseguir
mayor discrecin para los administradores estatales o locales. A veces, rec-
292
ben con beneplcito los requisitos federales estrictos y los consideran como
un apoyo que pueden utilizar los administradores estatales o locales para
obtener ms fondos o mejores condiciones de trabajo. de las ramas ejecutiva
y legislativa.
Similitudes regionales en las normas pblicas.

Una manifestacin de las relaciones horizontales entre las organizaciones
administrativas es la emulacin normativa entre vecinos geogrficos. La emulacin. al interior de las regiones. sigue adelante. a pesar de las caractersticas "naconalzadoras" de las concesiones federales de ayuda y las normas
de los programas. los mercados comunes de empleo nacional, la gran movldad de la poblacin y la existencia de medios de comunicacin a nivel nacional (redes de comunicaciones y noticias de los servicios telegrficos). Hay
varias caractersticas que guan a los funcionarios hacia sus vecinos reqonales. para obtener indicaciones normativas: la creencia que tienen de que los
vecinos se enfrentan a problemas similares; la actitud de los funcionarios y
los ciudadanos interesados. en el sentido de que es "correcto" o "razonable"
adaptar los programas propios a los de las jurdicciones cercanas; y la es~
tructura de afiliaciones a organizaciones. que hacen que los funcionarios estn
frecuentemente en contacto con sus colegas de los gobiernos vecinos. (23).
Las asociaciones profesionales de administradores celebran reuniones reqonales y nacionales, y los funcionarios sealan que tienen ms probabilidades de
asistir a las regionales y de establecer contactos en ellas. Tambin las dependencias federales fomentan las comunicaciones regionales. gracias a sus oficinas de campo. Las ciudades de Nueva York, Atlanta, Chicago, Dallas, Kansas City, Denver y San Francisco, han adquirido una categora extraoficial
de capitales regionales. debido a que en ellas se encuentran las oficinas de
numerosas dependencias de Wshnqton, El personal de esas oficinas se ocupa de la mayor parte de la correspondencia entre la dependencia federal y las
unidades estatales y locales. y contribuye a hacer circular las noticias de
problemas y soluciones de un gobierno estatal, a otro, al interior de sus reqones. Un estudio de las relaciones horizontales entre los administradores hizo
que se interrogaran a los funcionarios de presupuestos de 67 dependencias
importantes en los Estados de Florida. Georgia, Kentucky y Misisip. Una de
las preguntas era:
Se han puesto usted o cualquiera de sus colegas en contacto con [uncionerios de otros Estados, tratando de obtener datos sobre cmo enfrentarse
a una situacin particular que hayan encontrado en su trabajo?
(23) Esta seccin se basa, en la obra de Ira Sharkansky. Regionalism in American
Politics (Indianapolis: Bobbs-Merril. 1969). Capitulos 1 y 6.
293
Cuando algn funcionario de presupuestos responda afirmativamente,

se le preguntaba:
Qu Estados cree que constituyen las mejores fuentes de informacin?

Los 67 funcionarios dieron 198 nombres de Estados que estaban entre
"las mejores fuentes de informacin". Ochenta y siete por ciento de esos
nombres se encontraban en la regin que incluye a los once Estados de la
Confederacin y a los Estados limtrofes de De1aware, Maryland, Kentucky,
Virginia Occidental y Oklahoma. El treinta y cinco por ciento eran de Esta~
dos que confinaban directamente con los Estados de los que los mencionaron.
Una investigacin llevada a cabo entre los superintendentes de escuelas de
Georgia, arroj resultados comparables. Los superintendentes tienen ms
probabilidades de entrar en contacto con sus vecinos inmediatos o cercanos,
dentro de sus propios Estados. Con frecuencia, la eleccin de un contacto
no tiene nada de complicada y se basa en la nocin de que hay amigos y
vecinos con los que es posible comunicarse con facilidad. Un superintendente
rural describi su ruta cotidiana, como gua para obtener contactos:
Bueno, vivo en el condado de Macan, de modo que tengo que
pasar (para ir al trabajo) por los condados de Marion y Schley.
Hablo con los colegas de los tres con mucha frecuencia.
Aunque es concebible que los sureos sean ms restringidos en su dependencia de los vecinos que los funcionarios de otras partes del pas, los
administradores de otros lugares nombran tambin principalmente a los Estados inmediatamente vecinos o cercanos, cuando se les hacen preguntas sobre
la procedencia de sus propias normas polticas.
La pregunta sigue siendo: qu vecinos regionales son objetos de emulacin para los administradores? A partir de los comentarios hechos por varios
funcionarios, resulta evidente que se busca de manera. desproporcionada el
asesoramiento de las dependencias que han adquirido una reputacin de liderato. Parece haber un proceso de comunicaciones en dos etapas: la mayora
de los administradores tratan de emular a las dependencias ms destacadas de
. sus propias regiones; pero estas ltimas generan sus propias innovaciones
o aceptan indicaciones de otros lderes situados fuera de su regin inmediata.
Jack L. Walker, de la Universidad de Michigan, recogi pruebas sobre el
tiempo en que se efectuaron innovaciones en todos y cada uno de los 48 Estados contiguos. Reuniendo datos de varios campos de servicios, clasific a
los gobiernos estatales de acuerdo a si adoptaban determinados programas o
normas dadas, antes -o despus- que otros Estados. Su clasificacin sugiere que las dependencias de Nueva York y Massachusetts desempean el
294
PRODUCTOS DEL StSTI!MA ADMINISTRATIVO
papel de lderes en el Noreste. Michigan y Wsconsn, en la parte central

del pas, California en la Costa Oeste. Colorado en la Regin Montaosa y
Luisiana y Virginia en el Sur (24).
La ubicacin regional ambigua de ciertos Estados proporciona a sus administradores oportunidades especiales. Cuando un Estado se encuentra stuado en los lmites entre regiones .dferentes, sus funcionarios pueden hacer
elecciones entre varios Estados. para obtener sujetos de comparacin. Cuando
se enfrentan a una situacin en la que deben solicitar fondos adicionales.
pueden identificarse como el primo pobre. en comparacin con sus vecinos
mejor dotados. Pero cuando consideran necesario defenderse contra las crti~
cas del pblico, pueden demostrar que ofrecen mejores servicios que otros
vecinos. Por ejemplo. los educadores de Missouri consideran con frecuencia
necesario justificar su bajo nivel de erogaciones en escuelas pblicas. En 1959.
el Estado se clasific en el 389 lugar en el rengln de las erogaciones per
cpita en escuelas locales; pero como el 189 en los ingresos personales per
cpita. Cuando estn a la defensiva. los funcionarios de Missouri pueden
comparar sus esfuerzos con los de sus vecinos de baja clasificacin. que son
Arkansas, Oklahoma y Nebraska, en luqar de establecer un parangn con
Illnos, que tiene calificaciones ms altas. Cuando estn a la ofensiva. los
educadores de Missouri piden fondos que puedan ayudarles a alcanzar los
niveles de Illinois. La mejor evidencia de la emulacin regional se puede ver
en las normas. que son similares en Estados vecinos. pero no reflejan simplemente la influencia de condiciones econmicas o sociales comunes. Los niveles
de desarrollo econmico afectan a las demandas de las poblaciones y a los
recursos disponibles para los gobiernos, y tienen una influencia poderosa sobre
la naturaleza de los servicios prestados (25). Debido a que los asociados
regionales tienden a parecerse econmicamente unos a otros. esas caractersticas econmicas pueden producir niveles similares de ingresos, erogaciones y
servicios pblicos. En el anlisis siguiente se identifican ciertas caractersticas
regionales normativas que no son simplemente reflejos de las condiciones econmicas y se indican algunos sucesos histricos que guiaron a los normadores
a imitar a sus vecinos (26).
Nueva Inglaterra.
N ueva Inglaterra muestra varias caractersticas normativas que son dferentes de lo que pudiera esperarse, de acuerdo con su economa. Por ejem(24) Walker. idem.
(25) Thomas R. Dye, Politic8, Bconomtes, and tlJe Public: Policg Outcome8 in tlle
American State8 (Chlcago: Rand McNa11y, 1966).
(26) La exposicin que sigue tiene como finalidad ilustrar las normas compartidas
por jurisdicciones vecinas. No se trata de una descripcin de todas las normas compartidas
regionalmente. Vase. de Sharkansky. RegionaliMn In American P"litic8, Capitulo 6.
RELACIONE:s IN1'eRGUBE:RNAME1Il'TAtSS
295
plo, en 1962 las erogaciones en la educacin fueron ms bajas que lo previsto; los sistemas de carreteras. menos bien desarrollados; se utilizaron cantda[ des menores de los impuestos principales recaudados por los gobiernos estatales (sobre las ventas al menudeo y la renta individual); y se us ligeramente
ms de lo esperado el impuesto sobre la propiedad recaudado localmente. Aunque una ley reciente de impuesto sobre la renta. en Massachusetts contribuir
a ajustar al estructura de ingresos de ese Estado a los niveles nacionales. el
largo forcejeo que precedi a la adopcin de tal impuesto. indica que existe
una fuerte resistencia a las innovaciones. El hincapi que se hace en Nueva
Ingl'aterra en el impuesto sobre la propiedad, refleja normas localistas que
han prevalecido desde los tiempos coloniales. A diferencia de las colonias
situadas ms al sur. las de Nueva Inglaterra desarrollaron cierto nmero de
ciudades y poblaciones viables y casi independientes. Esta tendencia obtuvo
fuerza. debido a la densidad relativa de los establecimientos en las colonias
del norte y a Ia orientacin religiosa de los colonos. que eran congregacionalistas, cl:lya preocupacin por la autonoma local se extenda tanto al qoberno
como a la religin.
La promnencia de las escuelas privadas en Nueva Inglaterra acta en contra de las erogaciones hechas por la regin en la educacin pblica. La educacin privada era antiguamente el dominio de la lte de las escuelas yanquis;
pero, en la actualidad, est constituda por una combinacin de ellas con
escuelas catlicas romanas. En los Estados muy catlicos de Rhode
Island y Massachusetts, el 29.4 y el 23.6 por ciento de los alumnos de escuelas primarias y secundarias asisten a instituciones no pblicas. En el
campo de la educacin superior, la categora y las instalaciones de Harvard,
el Instituto de Tecnologa de Massachusetts, Yale, Brown y Dartmouth han
permanecido. durante mucho tiempo. por encima de las instituciones pblicas
de sus Estados. El ncapi que se hace en las escuelas privadas figura. a
veces. en la poltica de Nueva Inglaterra. Los partidarios de las escuelas parroquiales arguyen que las autoridades pblicas eluden la obligacin que
tienen de brindar apoyo a los miles de estudiantes de las escuelas privadas. y
los portavoces de la educacin pblica sienten que la oposicin de los padres.
partidarios de las escuelas privadas. debilita la posicin presupuestaria de las
escuelas pblicas.
Al clasificarse por debajo de lo esperado en el kilometraje de carreteras.
la regin de Nueva Inglaterra constituye un ejemplo tpico de la baja razn
de las carreteras a la poblacin. que puede hallarse en todas las zonas ms
antiguas y congestionadas. Es posible que la explicacin de las redes "subdesarrolladas" de carreteras sea la combinacin de los costos prohibitivos de
nuevas construcciones. la eficiencia de las carreteras en las regiones congestionadas y un inters limitado por las autopistas. Cada kilmetro de nuevas
carreteras tiene probabilidades de molestar a los terratenientes existentes;
296
las carreteras urbanas transportan grandes cantidades de vehculos de manera

ms eficiente que las de las zonas rurales; y las distancias relativamente cortas entre los centros de poblacin, pueden hacer que los conductores se acostumbren a los problemas de la pesadez del trnsito y a reducir sus peticiones
de nuevas carreteras.
La Regin de los Grandes Lagos.
Las caractersticas distintivas de la reqion de los Grandes Lagos (27)
incluyen clasificaciones de Imposscn sobre la renta y endeudamiento gubernamental, ms bajas de 10 que pudiera esperarse, de acuerdo con sus rasgos econmicos. Para hallar una explicacin inmediata de esas caractersticas,
slo necesitamos examinar las constituciones estatales, y ver las disposiciones
que obstaculizan o impiden que se tomen tales medidas. Las de Michigan e
Illinois prohiben la imposicin graduada sobre las rentas personales, y las
de Indiana, Michigan, Ohio y Wsconsn establecen restricciones severas
sobre la aceptacin de prstamos por el gobierno. Aunque los Estados de los
Lagos eluden sus propias limitaciones constitucionales contra las deudas, permitiendo que empresas pblicas emitan bonos "no garantizados" [v.q., para
dormitorios de colegios y carreteras de peaje) (28), las restricciones en
contra de la aceptacin de prstamos mantienen bajo el endeudamiento total.
Los lmites a la deuda aparecieron en las constituciones estatales de la regin
durante el siglo XIX, en parte, como respuesta a una proliferacin de emisiones de bonos insolventes, que se haban utilizado para la construccin de
barreras de portazgo, carreteras y canales. Debido a sus obligaciones excesivamente ampliadas, los polticos del Medio Oeste incluyeron el conservadurismo
fiscal en las constituiones de sus Estados, lo cual entr a formar parte de las
normas de la regin.
(27)
La regin incluye a los estados de Oho, Indiana. Illnos, Wisconsin y Michi-
gano
(28) No son jos gobiernos estatales o locales, de por s, quienes emite esos bonos.
sino que se encarga de ello empresas especiales. Los bonos son "no garantizados", en el
sentido de que el gobierno no garantiza su pago con todo su crdito y su respaldo. En lugar
de ello, la empresa establecida por el Estado para construir dormitorios de colegios, carreteras de peaje u otras instalaciones productoras de ingresos, ofrece los ingresos obtenidos
de su proyecto de construccin inminente, como, garanta del pago de los bonos. Normalmente, los bonos no garantizados pagan tasas de inters ms altas que las de los bonos
garantizados por dependencias del gobierno, y esa tasa elevada puede contribuir a que se
tomen pocos prstamos. Vase, de James A. Maxwell, Financng State and Local Gooernments (Washington, D. C.: Brookings Insttuton, 1965), p. 194ff. Un impuesto sobre la
renta adoptado recientemente en IlJinois(l969). puede hacer cambiar esa caracterstica
regional de baja dependencia de esa fuente de ingresos.
RELACIONes INTEi?GUBERNAMENTALES
297
Regin Montaosa.
A pesar de su reputacin conservadora, los gobiernos estatales y locales
de la Regin Montaosa (29) tienen clasificaciones que figuran entre las
ms elevadas (en relacin con las caractersticas econmicas) en renglones
de relaciones, ayuda federal y productos de los servicios pblicos. Una cantidad desacostumbradamente grande de las tierras de la Regin Montaosa
es propiedad del gobierno Federal: y los congresistas del Oeste han conseguido que se acepte el principio de que el gobierno federal debe prestar una
ayuda adicional a los Estados que tengan grandes extensiones de tierras de
propiedad pblica. Ms del 30 por ciento de las tierras de los Estados montaosos es de propiedad de dependencias federales, y este factor merece un
reconocimiento especial en las asignaciones de varios programas de ayuda.
En relacin con las condiciones econmicas, las erogaciones de los gobier~
nos estatales y locales de la Regin Montaosa se encuentran entre las ms
elevadas de todas las del pas. Asimismo, la zona se clasifica tambin en la
cabeza, o cerca de ella, en lo que respecta a las medidas de kilometraje de
_ carreteras y a la generosidad de los pagos de beneficencia. Esos rasgos constituyen una derivacin cultural en favor de fa comunidad, que ofrece un contraste extrao con el triunfo que obtuvieron recientemente los republicanos
derechistas en Montana, Wyoming e Idaho. Hay varios elementos de la
historia de la regin que pueden aclarar, hasta cierto punto, las normas
"progresivas" de los servicios pblicos: los movimientos radicales de trabajadores que se desarrollaron a fines del siglo XIX y comienzos del XX. por la
dureza de los trabajos en las minas y los aserraderos; las grandes distancias.
el terreno accidentado. y el aislamiento de establecimientos de poblacin que
podran sentirse inclinados a obtener cierta cantidad de cooperacin (al mismo tiempo que proporcionan una justificacin para el individualismo extremo);
y la falta de grandes minoras culturales cuya extrema pobreza o cuyas caractersticas distintivas hubieran podido impedir que los grupos predominantes de poblacin aceptaran imposiciones elevadas. As pues. la homogeneidad
cultural. la severidad del medio ambiente y la reaccin ante los excesos anteriores de una economa de libre empresa, pueden haberse combinado para
moldear el carcter distinto de las normas de la Regin Montaosa.
El Sudeste.
Los Estados del Sudeste (30) muestran cierto nmero de las caracteris(29) Esta regin incluye a los estados de Montana. Idaho, Wyoming, Colorado y
Utah.
(30) El Sudeste incluye a los estados de Virginia, Virginia Occidental. Carolina del
Norte, Carolina del Sur, Georgia, Florida, Kentucky, Tenes, Alabama, Mslsp, Arkansas
y Lusana,
298
PRODUCTOS OEL SlStt!MA AOMINtS1'RtIVo
ticas que les atribuyen los historiadores y los especialistas en ciencias politicas, incluso despus de controlar sus bajos niveles de desarroll'o econmico.
Se clasifican en puntos significativamente ms bajos que lo esperado en la
prestacin de servicios en los campos de la educacin, las carreteras y la beneficencia pblica, y ocupan lugares elevados en cuanto a la imposicin sobre
ventas y consumos. El rendimiento del Sur en el programa destinado a ayudar a las familias con nios dependientes es particularmente pobre y refleja
"programa de negros". El Sur
la reputacin que tiene la AFDC de ser
se clasifica en una posicin elevada (en relacin con las condiciones econmicas) en tres programas educativos: estos reciben gran parte de los fondos
para su sostenimiento del gobierno federal y son los que menos amenazan
con provocar crisis en el sistema social: los almuerzos escolares, la educacin
vocacional y la rehabilitacin vocacional. El empleo relativamente elevado de
impuestos de consumos y sobre las ventas, da un carcter extremadamente
regresivo a los sistemas sureos de ingresos. La pobreza extrema de gran
parte de la regin es responsable, hasta cierto punto, de que hayan elegido
esas medidas para obtener ingresos. El impuesto sobre las ventas obtuvo
apoyo, en parte, debido a que se recauda en porciones tolerablemente pequeas. En realidad, Misisip fue el primer Estado que desarroll el impuesto
sobre las ventas al menudeo, durante la Depresin, cuando vendi fichas como
moneda fraccionaria y recaud impuestos sobre las ventas ms pequeas.
No obstante, la dependencia del Sur del impuesto sobre las ventas tiene tambin una caracterstica racial. Ms de un funcionario estatal de la regin me
ha dicho que estaban en favor de la imposicin sobre las ventas al menudeo,
debido a que "haca que los negros pagaran su parte".
un
LAS REALIDADES MIXTAS DE LAS RELACIONES

INTERGUBERNAMENTALES
Es engaoso describir como "verticales" y "horizontales" a las relaciones
entre las dependencias administrativas e implicar que dichas relaciones son
claramente de uno y otro de esos tipos. Las relaciones entre administradores
de diferentes gobiernos se derivan de problemas concretos que afectan a varias jurisdicciones: con frecuencia, combina relaciones "horizontales" con
"verticales". Tambin pueden desarrollarse relaciones "triangulares", que
incluyen a dos gobiernos locales con una sola dependencia federal (o estatal),
o a dos dependencias federales (o estatales) con un solo gobierno local. Las
localidades vecinas pueden desarrollar un proyecto conjunto bajo los auspcas de una ayuda federal. O un conjunto integrado de programas locales
puede recibir apoyo de diferentes ayudas federales ofrecidas por diversas
dependencias. Ms all de este nivel de complejidad, puede surgir toda una
variedad de relaciones "polanqulares" entre numerosas dependencias federa-
RELACIONES INTERGUBE~NAMENTALES
299
les, estatales o locales. que tengan un inters COmn por un programa particular.
Tambin constituye una simplificacin suponer que la participacin de
un nivel "superior" de la administracin permite que la organizacin controle
a sus "subordinadas". En un estudio de las relaciones intergubernamentales
en un condado rural de Indiana. se descubrieron varios programas federales
controlados por comisiones locales, que funcionaban con bastante discrecin.
Eran extensiones de la organizacin administrativa federal (31); pero su
mezcla de consideraciones locales con normas federales crea confusiones en
cualquier comparacin simple de la participacin federal con el control Iederal, Esas unidades incluan a la Junta de Servicios Selectivos, la Junta de
Beneficencia, el Comit de Estabilizacin y Conservacin Agrcola del Condado, y la Junta de Defensa Civil. Estas unidades eran responsables de la
seleccin de jvenes para los servicios armados; la toma de decisiones sobre
solicitudes de ayudas de beneficencia; la distribucin de asignaciones de cultivos y pagos por actividades de conservacin, y el establecimiento de juntas
de racionamiento, que practicaban procedimientos de emergencia y obtenan
ayudas. federales para las luchas contra incendios y los equipos de hospitales.
Fuera de los lmites formales del gobierno, pero todava capaces de afectar
a la administracin local de programas federales, se encontraban los bancos,
que ejercan su aprobacin sobre todas las solicitudes de prstamos para la
Administracin Federal de la Vivienda y para la de Veteranos.
Durante la poca de inversiones masivas en las instalaciones espaciales
de Cabo Kennedy, la parte central oriental de Florida experiment una gran
variedad de relaciones intergubernamentales. Entre 1950 y 1966. la poblacin
del condado Brevard pas de 23.600 a 221.000 habitantes. La economa dej de
estar basada en los ctricos. el ganado, los cultivos comerciales, la pesca y la
silvicultura. pasando a depender. casi exclusivamente. del programa espacial.
A fines de 1965. la Fuerza Area. la Administracin Nacional de Aeronutica
y el Espacio (NASA) y sus contratistas. emplearon aproximadamente al 37
por ciento de la mano de obra de la regin. Una breve investigacin de las
acciones recprocas ms sobresalientes proporciona una magnfica ilustracin
de los diversos modos en que las dependencias administrativas de gobiernos
separados pueden unirse para hacerse demandas mutuas y proporcionarse
beneficios unas a otras. En un estudio de relaciones intergubernamentales, que
se llev a cabo en 1966, descubrieron las siguientes metas que estaban a la
base de las relaciones intergubernamentales:
(31) Douglas Sto Angelo. "Formal and Routine Local Control of National Proqrams",
Southwestern Social Science Quarlerly, 47 (marzo de 1966), 416-27; vase tambin el anlisis de los "hbridos administrativos" en el Captulo IV. p. 98. 99, 100 de este volumen.
300
PRODUCTOS DEL SiSTEMA ADMINISTRATIVO
El deseo de una dependencia de hacer la vida ms agradable.

y conveniente para su floreciente conjunto de trabajadores;
2. La preocupacin de una dependencia de que los proyectos inciados por otras unidades. puedan afectar a sus propios proqramas;
3. El deseo de una dependencia de apoyar sus propios productos
con los recursos controlados por otros gobiernos.
4. El deseo de una dependencia de proteger los intereses de sus
electores contra los trastornos ocasionados por los proyectos de
otros gobiernos.
5. El deseo de los administradores de una dependencia de establecer una relacin con otras unidades de gobierno, y
6. El reconocimiento por el personal de una dependencia de que
dispone de un excedente de recursos que pudieran ser valiosos
para otras unidades de gobierno (32).
1.
Los funcionarios de la NASA destacaron en el papel que desempearon

como grandes patronos preocupados por la comunidad de sus empleados. La
dependencia deseaba ventajas para la comunidad, que le ayudaran -as como
tambin a sus contratistas- a reclutar personal para esa zona; deseaba contar
con instalaciones y servicios apropiados de viajes, para asegurarse de que sus
empleados tendran una buena disposicin y una moral elevada. Demostr un
inters especial por los problemas de desplazamientos. Las principales nstalaciones de la NASA estn separadas del continente por un amplio estuario
y ocupan varias islas que fueron muy poco utilizadas antes del auge) de los
programas espaciales. Puesto que las instalaciones se extienden de norte a
sur, a lo largo de ochenta kilmetros, es necesario contar con numerosas cal"
rreteras, calzadas y puentes entre todos los lugares importantes de trabajo y
las comunidades que alojan a los trabajadores. Con el fin de estimular y
dirigir a las dependencias estatales locales y federales que deban proporcionar las carreteras necesarias, la Oficina de Servicios de la Comunidad de
la NASA investig los hbitos de desplazamientos de sus propios empleados
y de los de otras dependencias federales y contratistas; y facilit los datos
a funcionarios estatales, municipales y de condado, y a la Oficina de Carreteras Pblicas de los Estados Unidos.
La eleccin de los lugares especficos para las calzadas y los puentes hizo
participar al Cuerpo de Ingenieros del Ejrcito de los Estados Unidos. Esta
dependencia mostr el segundo aliciente para las relaciones nterqubernamentales: proyectos de otras unidades que afectaban a las responsabilidades pro(32) Ira Sharkansky, "Intergovernmental Relationsin Brevard County, Florida", un
informe al Instituto de Investigaciones Urbanas de la Florida Sqte University, 1966.
301
pias del Cuerpo. En este caso, dicho Cuerpo tena que revisar los diseos de
calzadas y puentes, para asegurarse de que no obstaculizaran la navegaci6n
en el Intracoastal Waterway (Canal Intracostero) y en otras corrientes de
la regi6n de Cabo Kennedy.
Las cuestiones de dinero generan. con frecuencia, relaciones nterqubernamentales. Como ejemplos del tercer aliciente para esas relaciones. varios
administradores buscaron recursos financieros de otras dependencias para el
mejoramiento de carreteras y puentes. El Departamento de Carreteras del
Condado pidi fondos adicionales a la Junta Estatal de Carreteras. para adquirir los derechos de paso. antes de que llegara el momento de recibir los
fondos estatales para carreteras. A su vez. los funcionarios estatales pretendan que las dependencias federales deban pagar ms que su parte habitual
para el mejoramiento de las carreteras del condado Brevard, debido a que
el trnsito haba sido inducido federalmente. Las dependencias federales aceptaran ciertas responsabilidades financieras adicionales; pero se opusieron a
las demandas estatales totales, con el argumento de que los beneficios proporcionados por el programa espacial eran una buena compensaci6n de las ero.
gaciones estatales en carreteras.
Los administradores estatales y del condado, reunidos. se acercaron a
funcionarios de Wshnqton, para pedir ayuda federal complementaria. Durante marzo de 1965, un miembro de la Junta Estatal de Carreteras declar6
que una delegaci6n encabezada por el gobernador Burns se reunira con lbs
senadores y los congresistas por Florida. y tratara de obtener una audenca con el presidente [ohnson. Esa reunin no tuvo lugar; pero, en el curso
del mes de abril, los funcionarios estatales se reunieron con el vicepresidente
Humphrey, durante su visita a Orlando (con el fin de honrar al astronauta
[ohn Young). Entonces, el vicepresidente Humphrey prepar una reunin en
Wshington entre el gobernador, los miembros de la Junta Estatal de Carreteras. el presidente de la Comisin del Condado Brevard. los dos senadores
por Florida, el secretario de la Fuerza Area (que administra la Base Patrick
de la misma, en la zona del Cabo), el Director y el Subdirector del Centro
Espacial Kennedy de la NASA. En esa reunin se lograron: un acuerdo
estatal.federal sobre la divisin de los costos de ciertas carreteras y varios
puentes, una indicacin de la buena disposicin de la NASA y la Fuerza
Area para pedir asignaciones presupuestarias para carreteras, basndose en
necesidades militares, y planes para someter al Congreso una ley de asignaciones suplementarias.
La reuni6n de Orlando con el vicepresidente produjo un incidente que
mostr algunas de las tensiones que pueden acompaar a las relaciones ntergubernamentales. Como ejemplos del cuarto aliciente rara las relaciones de
esta clase (proteccin de los propios electores contra los proyectos de otros
gobiernos), funcionarios locales y ciertos directores de peridicos aliados
302
realzaron mucho un paso en falso. El incidente tuvo fugar al iniciarse la

reunin. Un guardia de seguridad no pudo encontrar el nombre del presidente
de la Comisin del Condado Brevard en la lista de invitados e insisti en que
abandonara la reunin. En medio de la confusin que precedi al comienzo
de las conversaciones, el comisionado no pudo demostrar su identidad. Al
Informar a la prensa del incidente, el comisionado dijo que el guardia re orden: "Fuera, fuera ... Usted, vyase, vyase". Los funcionarios y los perdicos locales consideraron que esa exclusin privaba a Brevard de una representacin en discusiones que podran tener efectos de largo alcance sobre el
bienestar del mismo. Todava peor, la reunin tuvo lugar en el Condado de
Orange y su anfitrin fue el director del Orlando Sentinel, un peridico de
este condado. En el Star Aduocate.. de Ttusvlle. Brevard, cit a un funcionario local, que dijo: "El condado Brevard es el noveno entre los ms poblados de
Florida. Nunca le hemos pedido ayuda al de Orange en el pasado y no pensamas hacerlo en el futuro... Creo que al condado de Brevard se le deben
excusas por su exclusin [la del comisionado] de esa reunin importante".
Otro peridico, el Cocoa Ttibune, llam al director del peridico de Orlando
"El Pequeo Emperador de Florida Central" y especul sobre su contribucin a la exclusin del funcionario de Brevard, con el fin de poder realzar
los proyectos de carreteras que beneficiaran al condado de Oranqe, a expensas del de Brevard. El comisionado mismo lleg a considerar como una
ventaja su exclusin de la reunin: Por la turbacin del vicepresidente y las
excusas que siguieron, descubri que los dems gobiernos se mostraban ms
cooperativos de lo que haba esperado originalmente.
Las decisiones sobre carreteras y puentes proporcionan otros ejemplos de
relaciones intergubernamentales provocados por los deseos de los Iunconarios de proteger a sus electores. La Oficina de Pesca Deportiva del Departamento del Interior de los Estados Unidos analiz el diseo y la ubicacin de
los puentes y las calzadas en relacin con su efecto sobre la sanidad de la
vida marina y las oportunidades recreativas para los deportistas. Las autoridades municipales se opusieron a la eleccin de determinados lugares para
nuevas carreteras y puentes, debido a su efecto probable sobre los restaurantes, los moteles y las tiendas locales. Los administradores de las autoridades
de puentes de peaje, se opusieron al desarrollo de instalaciones gratuitas,
debido a sus propias obligaciones hacia los propietarios de bonos.
Otro ejemplo de relaciones intergubernamentales, fomentadas por la preocupacin de los funcionarios por sus electores, fue la decisin de la NASA
de crear un Centro de Informacin para Visitantes. El Centro tena perspectivas de convertirse en la principal atraccin turstica de la regin. Una investigacin llevada a cabo por el Servicio de Parques Nacionales de los E~
tados Unidos, predijo que 3.2 millones de personas visitaran anualmente el
303
Centro, para 1970. Como reaccin ante esa prediccin, un peridico del con( dado escribi:
Tres millones de personas consumirn una gran cantidad de
comidas en el condado de Brevard. Muchos de ellos desearn encontrar un lugar para pasar la noche. Querrn adquirir recuerdos,
visitar nuestras playas y, quiz, permanecer cierto tiempo para poder pescar y descansar en nuestro magnfico clima.
Sus automviles necesitarn combustible y, probablemente, certas reparaciones y servicios de mantenimiento. Hasta es posible
que estn dispuestos a mirar en torno suyo, para escoger un lugar
de retiro o buscar un empleo ...
Ser mejor que andemos listos para prestar los servicios que
demanden y que estarn dispuestos a pagar (33).
No slo las comunidades cercanas al Centro podran aprovecharse ms
del turismo que las situadas en el extremo ms alejado del condado, sino
que, adems. la ubicacin exacta del Centro determinara cules de varias
rutas recomendaran a los turistas los clubs automovilsticos nacionales y las
compaas petroleras. Si una poblacin no tuviera un acceso conveniente al
Centro. perdera mucho turismo. Antes de que la NASA tomara una decisin
relativa a la ubicacin del Centro, varias cmaras de comercio 10 pidieron
para sus regiones; al menos tres comunidades ofrecieron terrenos gratuitos
para el Centro y una de ellas un supermercado vaco, como edificio apropiado.
Para evitar a las tabernas y los tugurios que rodearan al Centro. si se situara
junto a una carretera pblica (las principales carreteras del condado tienen
libertad de establecimiento en sus bordes), la N ASA decidi construir el
Centro dentro de su reservacin. con una carretera controlada federalmente.
entre l y una autopista importante. Aunque esta decisin no dej de provo-car duras crticas de los peridicos de la comunidad. la NASA trat de reducir al mnimo la controversia. En el curso de varias presentaciones pblicas.
la NASA afirm que no competira con la industria privada de turismo. Como
atractivo para los restaurantes locales. el Centro limitara sus instalaciones de
refrescos a las fuentes de sodas. en lugar de servir comidas o crear nstalacones para acampar. Con el fin de mantener a todas las comunidades importantes en las rutas tursticas. la NASA hara que pudiera llegarse al Centro
desde diversas partes del condado. Para lograr esto. permitira que la Junta
Estatal de Carreteras construyera autopistas adicionales a travs de su reservacin.
Aunque los conflictos y las competencias resaltaron en las relaciones ge(33)
Orlando Sentinel (Brevard County Edition). 5 de junio de 1965.
304
neradas por el desarrollo de carreteras y puentes y la creacin del Centro de

Informacin para Visitantes de la NASA, la mayora de las relaciones ntergubernamentales que tuvieron lugar en el condado de Brevard fueron amistosas. En realidad, eso es lo que afirmaron tanto los administradores federales
como los locales. La NASA y la Fuerza Area se esforzaron en fomentar las
relaciones con otras unidades del gobierno. A~ nivel de Wshington, la NASA
trat de que se estableciera en el condado de Brevard una oficina subreqonal de otra dependencia federal (el Departamento de la Vivienda y el Desarrollo Urbano). Las oficinas subregionales no son componentes habituales de
la organizacin de ese departamento. En lugar de ello, dicha dependencia
se esfuerza en ayudar a comunidades regionales a resolver los problemas
planteados por su rpido desarrollo. La NASA intervino, en parte, por su
sentido de obligacin por los efectos de su propio crecimiento, en parte, por
sus deseos de mantener buenas relaciones de trabajo con los gobiernos locales y, tambin en parte, por su esperanza de que el mejoramiento de las
instalaciones de la comunidad ayudara a contratar y retener a empleados
competentes. La Oficina Subregional del Departamento de la Vivienda y el
Desarrollo Urbano proporciona asesoramiento y ayuda tcnica a las autoridades locales que desean solicitar fondos federales. Su personal enuncia y
describe los programas de su departamento y otras dependencias federales
e indica cuales son los criterios que tienen probabilidades de tomar en consderacin los funcionarios federales, al' revisar las solicitudes locales de concesiones de ayuda. En cierto modo como agentes viajeros de ventas, llaman
a las autoridades locales para que conozcan los programas nuevos o que
hayan sufrido cambios. El esfuerzo principal de la Fuerza Area en las relaciones intergubernamentales es el Consejo Cvil-Mltar de la Base 'Patrck
de la Fuerza Area, que proporciona oportunidades para que los comandantes de la base y los oficiales de relaciones pblicas se reunan con ciudadanos
destacados: v.g., el clero, los comerciantes al menudeo, los agentes nmobiliarios y los funcionarios del gobierno local. Los miembros del gobierno local
sealan que las reuniones mensuales de negocios son normalmente breves y
tranquilas; pero la hora social que las acompaa proporciona oportunidades
para examinar cuestiones de inters mutuo y. a veces, llegar a acuerdos sobre
actividades conjuntas. Una vez al ao, los miembros pasan varios das juntos
---en parte, a expensas del gobierno federal-o visitando otras instalaciones
de la Fuerza Area en todo el territorio de los Estados Unidos. Los miembros
declaran que esos perodos amplios de estrecho contacto, les permite comprender con mayor claridad las opiniones de sus compaeros y darse cuenta
de las restricciones que influyen en fas operaciones de unos y otros. Citan
varios ejemplos de cooperacin intergubernamentaI. que atribuyen a las
amistades desarrolladas gracias a los programas del Consejo. Un oficial de
relaciones pblicas de la Fuerza Area mencion el programa del Consejo
305
como explicacin de la pronta respuesta que recibi. en cierta ocasin. del

Departamento de Carreteras del Condado. a su peticin de ayuda. Durante
la crisis de los proyectiles dirigidos cubanos. fue necesario cerrar la carretera
principal que corre por un costado de las pistas de aterrizaje. "Unos minutos
despus" de la peticin hecha por telfono por ese oficial. el condado tena
ya en el lugar de los hechos una excavadora de carreteras. para abrir una
desviacin de tierra aplanada y se presentaron oficiales de la polica para
bloquear' la autopista y dirigir el trfico.
Muchos administradores hacen relatos sencillos sobre el intercambio de
favores entre dependencias. Algunas de ellas pueden reflejar decisiones de
alto nivel para constituir relaciones intergubernamentales. Sin embargo. los
empleados de niveles inferiores se hacen tambin favores mutuamente. por
motivos menos complejos. Lo hacen as cuando estn predispuestos a cooperar
y disponen de algn excedente que pueda beneficiar a otra dependencia de
.la zona. Esos intercambios no han sido importantes en trminos de dinero
uhoras-hombres. pero hacen que las relaciones sean tolerables para el personal de las diferentes unidades. La Base Patrick de la Fuerza Area prest
hombres y vehculos gratuitamente para brindar ayuda a un proyecto de
construccin escolar que sufra un retraso; personal y equipo del condado
-con materiales regalados por comerciantes locales- ayudaron a construir
una piscina para los oficiales subalternos: y el condado don materiales para
establecer un puesto de refrescos en el campo de beisbol de la Liga Pequea
de la Fuerza Area. La NASA y la Fuerza Area regelaron proyectiles
dirigidos anticuados a las autoridades locales. para su exhibicin, y perrnrieron que el personal del gobierno local asistiera a los cursos de adiestramiento en servicio. previstos para empleados federales. En cierta ocasin.
la Base Patrck de la Fuerza. Area salv a un gobierno local' de las molestias
ocasionadas por otra dependencia federal. Cuando la Dependencia Federal
de Aviacin se neg a permitir que un nuevo aeropuerto comenzara a funcionar el da de su inauguracin oficial. porque el encargado de la torre
de control careca de credenciales adecuadas, la Fuerza Area prest a
uno de sus operadores. Los funcionarios Federales y del condado cooperan
reqularmente para facilitar a los empleados federales la presentacin de pe~
ticiones de exencin de impuestos sobre la propiedad y la adquisicin de matrculas de automviles. Tanto la N ASA como la Fuerza Area proporcionan
espacio temporal en sus oficinas para funcionarios del condado y permiten
a sus empleados que dejen tiempo libre para esas cuestiones personales.
La descripcin anterior indica que no existe un patrn simple de relaciones intergubernamentales. No hay rutinas formales que prescriban con cla,
ridad cmo deben tratar los administradores de un gobierno con los funcionarios de otra unidad. Adems. cada "ejemplo" importante de relaciones
intergubernamentales no constituye un acontecimiento. En toda una serie de
306
reuniones, conversaciones telefnicas, notas y acuerdos formales o extraofciales. A veces, las decisiones de un gobierno pueden influir en otro, cuando no haya habido contactos verdaderos.. Un administrador de una unidad
puede basar una de sus decisiones en las suposiciones sobre las respuestas
probables de los funcionarios .de otras. Si los funcionarios de diferentes undades han obtenido datos suficientes sobre los medios ambientes y los modos
de actuar de los unos y los otros, sus suposiciones pueden conducirles a
acciones muy poco diferentes de las que emprenderan si existieran comuncaciones formales.
RESUMEN
Los administradores de todos los niveles del gobierno tratan de influir
en las decisiones de dependencias administrativas situadas en otros niveles.
Varios tipos de ayudas intergubernamentales reunen recursos del gobierno
federal, los estatales y los locales, para el sostenimiento de todos los servcios internos principales. Hay participantes de cada nivel de gobierno que
resienten el efecto de las decisiones tomadas en dependencias admnstratvas de todos los niveles.
Hay numerosas formas de relaciones intergubernamentales. Muchas de
ellas implican ayudas financieras e, incluso; las que no son claramente Inanceras, tienen importancia econmica para los participantes: concesiones de
ayuda; impuestos compartidos; crditos fiscales; disposiciones de la mposicin federal sobre la renta que permiten deducciones de impuestos estatales y locales y la exclusin de los ingresos obtenidos como intereses de bonos
estatales o locales; la prestacin directa de servicios por un gobierno a cudadanos de otro; ayuda tcnica, y lazos extraoficiales entre amigos personales
de diferentes dependencias o a travs de los medios de las sociedades profesionales de administradores. No es factible calcular el valor econmico de
esas relaciones para los que las porporcionan o los que las reciben. Los recursos incluidos en las concesiones y las ayudas federales a las localidades
son considerables. Las concesiones federales ascendieron a 17,000 millones de
dlares. en 1968. y las ayudas estatales fueron de cerca de 18,500 millones
de dlares, en 1966~67.
Desde la Segunda Guerra Mundial, se ha registrado un crecimiento
continuo en la magnitud de las ayudas financieras intergubernamentales,
aunque cualquier informe de crecimiento es, en parte, una funcin de las
normas de medicin utilizadas. Los tipos de programas aadidos durante
cada dcada del siglo XX, indican que las relaciones intergubernamentales se
desarrollan, 'sobre todo, con intereses polticos. Por ejemplo, los programas
recientes en los campos de la educacin y los asuntos urbanos, reflejan las
307
preocupaciones por esos sectores normativos, durante los aos medios y Inales de la dcada de 1960.
No todas las relaciones intergubernamentales son verticales. Hay numerosos contactos horizontales entre Estados o localidades diferentes. Esas relaciones no se enfocan en las "ayudas" financieras; pero, con frecuencia, tenen una gran importancia econmica para los participantes. Hay numerosos
tipos de cooperacin metropolitana, pactos nterestatales, acuerdos recprocos
sobre la prestacin de servicios y programas de aplicacin de las leyes, as
como lazos extraoficiales basados en amistades personales y en contactos
establecidos por medio de organizaciones de funcionarios del gobierno. Con
frecuencia resulta engaosa la identificacin del "tipo" de relacin nterqubernamental que prevalece en un momento o un lugar dados. Hay mltiples
relaciones que se establecen entre funcionarios de diferentes unidades guber~
namentales, cuando sus empleados o clientes descubren su inters mutuo por
ciertos problemas importantes. Los problemas individuales pueden generar relaciones verticales u horizontales entre varias unidades. Las relaciones ntergubernamentales no dejan de tener efectos sobre los gobiernos involucrados.
Esos efectos se analizan en el Captulo 10, junto con otros servicios de los
sistemas administrativos.
10
VARIEDADES DE SERVICIOS ADMINISTRATIVOS
En el Captulo 1 incluimos algunos de los servicios que proporcionan

a sus medios ambientes los procesos de conversin de los sistemas administrativos. Ahora, despus de analizar numerosas caractersticas del medio ambiente, sus insumos en el proceso de conversin y tambin ste ltimo, vamos a examinar, finalmente, varios tipos de servicios. El cuadro deber ser
ms amplio -y complicado- que en nuestro primer examen.
Al analizar los servicios de las dependencias administrativas, tendremos
que hacernos frecuentemente preguntas relativas al origen de los mismos y la
influencia de los administradores sobre ellos. Hay algunos que slo pasan
por las dependencias administrativas y sufren poco la influencia de los actos
de stas. En algunos casos, una unidad administrativa puede trabajar en un
proyecto y "producirlo", pero sin dejar ninguna caracterstica que demuestre
ser de su creacin. Cuando ciertas dependencias estatales o locales propordonan servicios financiados y regulados por dependencias federales. por
ejemplo, las unidades productoras pueden no hacer ms ni menos que lo que
requiere el manual federal. O bien, una dependencia puede simplemente seguir produciendo un servicio, de acuerdo con procedimientos desarrollados
durante la generacin pasada, sin que el grupo actual de funcionarios lleve
a cabo ninguna alteracin en el mismo. En algunos casos, los administradores pueden ayudar a crear un nuevo programa; pero, primordialmente, en
respuesta a las demandas de ciudadanos, grupos de intereses o miembros de
la rama ejecutiva o la legislativa. Esas cuestiones relativas a los orgenes son
importantes. para poder comprender plenamente lo que es el sistema administrativo. Deseamos saber qu transacciones se originan o moldean en el
proceso de conversin. asi como tambin, a cules les da forma, sobre todo.
e! medio ambiente. Si deseamos utilizar nuestros conocmentos de administra-
309
cin para efectuar ajustes en las normas y los programas pblicos, debemos
saber dnde es preciso que apliquemos nuestros ajustes: a las dependencias
o a otros factores de sus medios ambientes. Sin embargo, en su mayor parte,
no se ha logrado este tipo de conocimiento detallado. Slo podemos plantear
la cuestin relativa al verdadero origen de los servicios administrativos y, a
continuacin, describir varios de ellos que parecen tener importancia para
los administradores y ciertos actores del medio ambiente.
LOS ESFUERZOS ADMINISTRATIVOS Y LOS SERVICIOS

PUBLICaS
Los servicios pblicos incluyen algunos de los productos ms tangibles
de las dependencias administrativas. pero ni siquiera ellos pueden medirse
con claridad y sin ambigedades. No podemos simplemente equiparar las
normas seguidas por las dependencias administrativas con los servicios que
reciben realmente los ciudadanos. Los servicios pueden medirse en diversas
formas: por los servicios que reciben los usuarios; por el mejoramiento en las
condiciones de los clientes como resultado del servicio; por la popularidad de
este ltimo entre los usuarios o de acuerdo con determinadas normas de calidad, establecidas por una organizacin de profesionales, preocupados por el
servicio de que se trate. En el caso de "servicios" que sean intangibles -tales
como las manifestaciones patriticas o religiosas u otros actos simblicos de
los funcionarios administrativos-o su producto puede medirse por las indicaciones de satisfaccin (o de disconformidad) que pueden observarse en la poblacin. Con frecuencia. los servicios se miden por los esfuerzos dedicados
a ellos por los administradores; sin embargo. algunos pueden no responder a
las necesidades de los usuarios de una dependencia, y otros pueden tener
finalidades que se cruzan con las de algn otro. Los servicios tales como las
erogaciones de la dependencia, el reclutamiento y la seleccin del personal.
el diseo de las instalaciones Isicas y la adquisicin de equipo, pueden no
realizar la contribucin esperada a los servicios que presta la dependencia.
Las erogaciones se encuentran entre las manifestaciones ms evidentes
de las normas de una dependencia. Los funcionarios dedican una gran cantidad de atencin al establecimiento de presupuestos, y los gastos se consideran, ampliamente. como un denominador comn con respecto a los renglones
que producen servicios. Aunque las erogaciones, por s mismas, no satisfagan
las demandas populares de servicios. parecen servir para adquirir muchas de
las cosas que los producen. La suficiencia de fondos puede ser una condicin
sine qua non para los servicios pblicos; sin embargo. hay varios otros determinantes de los productos de servicio que pueden proporcionarse en cantidades generosas o escasas, por diferentes jurisdicciones cuyos presupuestos totales sean casi iguales. Haciendo variar la distribucin de los fondos entre
310
PRODUCTS Dgt stsrnMA ADMINISTRATIV
distintos factores, los normadores pueden hacer que un presupuesto de cierta

cantidad total produzca ms o menos servicios. Algunas de las normas que
tienen efectos importantes sobre los productos de servicios, pueden ser independientes de los niveles de erogaciones.
Hay varios aspectos del personal de una dependencia. que pueden tener
influencia sobre la calidad o la cantidad de los productos de servicio. La naturaleza de la preparacin recibida por el personal, su sensibilidad a las necesidades de sus usuarios, y sus 'alicientes de avance profesional, pueden afeetar la capacidad de una dependencia para utilizar sus fondos de la manera
ms eficiente. El simple factor del tamao del personal, y su distribucin
entre las tareas principales y las secundarias. que se llevan a cabo, puede
afectar tambin a los productos de servicio de una dependencia. Por ejemplo,
los educadores profesionales predicen que la consolidacin de pequeos distritos se sumar a las capacidades de enseanza disponibles para cada alumno y har aumentar la calidad de los productos de las escuelas. Si se utilizan
las erogaciones para que los niveles de salarios sean competitivos con los de
otras juridccones, pueden facilitar la bsqueda de los normadores de la ..combinacin correcta" de preparacin y alicientes para cada uno de los puestos
importantes de su organizacin; sin embargo, los salarios no garantizan, por
s solos, el xito en la obtencin de un buen personal. En realidad, la sensibilidad de los directores y su capacidad para utilizar recursos financieros puede ser la condicin clave que pueda (o no) traducir un buen presupuesto en
un buen personal y, posteriormente. en servicios pblicos que satisfagan las
necesidades y los deseos de los clientes o usuarios.
Las dimensiones cruciales del equipo y las instalaciones fsicas, que
pueden afectar a los productos de servicios, incluyen su compatibilidad con
los mtodos contemporneos de prestacin de servicios. su flexibilidad con
respecto a las necesidades mltiples y las demandas variables de los usuarios,
y su durabilidad, cuando se someten a un uso muy intenso. Probablemente sea
cierto que puede proporcionarse una buena educacin en instalaciones fsicas
inadecuadas. si el personal profesional es adaptable y entusiasta. Pero la
naturaleza del medio ambiente y la disponibilidad de equipo moderno deben
contribuir a aumentar la capacidad del personal para dar un rendimiento superior. Sin embargo, ni las instalaciones ni los equipos atractivos pueden ga~
rantizar el xito. Si existen instalaciones de calidad, disponibles slo para
una gama limitada de las tareas escolares, pueden no tener un efecto mximo
sobre el rendimiento general. Si el gimnasio de una escuela secundaria es
muy bueno, mientras que la biblioteca carece de textos cientficos al da, el
dinero gastado en las instalaciones podr tener una influencia distorsionada
sobre los servicios de la escuela. La capacidad de duracin de las instalaciones
proporciona todava otra dimensin que puede influir en los servicios. Si las
instalaciones y el equipo no resisten el trato de los clientes, los costos de man-
VARIEOAOES DE S!!RVI'IS ADMINISTRATIVS
tenimiento harn que se reduzcan las inversiones que puedan hacerse en instalaciones adicionales o para el mejoramiento del personal. Ms adelante, en
este mismo captulo, volveremos a ocuparnos de las cuestiones relativas a
los efectos que tienen diversos tipos de funciones administrativas sobre los
servicios que reciben los clientes,
LA INFORMA ctou COMO SERVICIO

Las dependencias administrativas producen informacin e ideas para el
pblico y otras ramas del gobierno, Con frecuencia, esos servicios sirven para
establecer la agencia de discusiones pblicas, influir en el contenido de la
"opinin pblica" y proporcionar la informacin que utilizan los legisladores
y el jefe del ejecutivo, para "supervisar y controlar" a los administradores.
Este no es el lugar apropiado para exagerar la influencia de las dependencias
administrativas sobre la opinin pblica. No debemos presentar la imagen de
un gobierno compacto que ejerza una influencia sutil, aunque irresistible,
sobre las mentes de los ciudadanos. Normalmente, las unidades administranvas son tan complejas y estn tan llenas de diversidad como la poblacin a
la que sirven. Esta diversidad misma es una de las defensas primordiales que
tiene la sociedad contra la maquinaria que ejerce una influencia excesiva en
la opinin: debido a su diversidad, los administradores proporcionan opciones
de opinin a sus ciudadanos, en lugar de una opinin pblica en s misma.
Los administradores utilizan varios medios para proporcionar informacin
e ideas al pblico. Algunos son anuncios formales y, otros, comunicaciones
destinadas a influir en la opinin pblica, mientras que, otros ms, son comunicaciones pblicas a otros funcionarios de gobierno, que tengan una Funcin secundaria de influencia sobre el pblico. En muchos casos, es difcil
separar el objetivo primario del secundario, en las comunicaciones de los admnistradores. Pueden ir dirigidas a otros funcionarios; pero entregarse de
tal forma que garanticen la obtencin de cierto apoyo pblico. Muchas de...
liberaciones se convierten en rituales, debido a la finalidad de informar al
pblico sobre los asuntos de gobierno; as, el funcionario que hace circular
entre el pblico una comunicacin interna, acta tan slo de acuerdo con un
mtodo bien establecido en la prctica democrtica: Los mtodos tales como
las audiencias administrativas y legislativas, los debates legislativos y los procedimientos de los tribunales, los informes de comisiones investigadoras especiales y las campaas electorales, tienen como finalidad hacer participar al
pblico en los asuntos gubernamentales. Muchos de los temas que se discuten
en esos foros tienen una importancia innata que es suficiente para atraer la
atencin y hacer que el pblico se muestre receptivo a la informacin y las
ideas que se le ofrecen. Los temas de la paz y la guerra, el desarrollo econmico y el desempleo, la inflacin y las tasas de inters. las pruebas de nuevos
312
medicamentos y dispositivos mdicos y la facilitacin de educacin y vvendas. son vitalmente importantes para gran nmero de personas.
Ciertos tipos de informacin pblica proceden de los administradores.
Las dependencias describen los programas en curso, con el fin de hacer del
conocimiento pblico su disponibilidad y los requisitos que deben satisfacer
los usuarios en perspectiva. Ciertas dependencias publican tambin sus necesidades de nueva legislacin o de mayores asignaciones. Una dependencia
puede no comunicar directamente sus necesidades. sino informar de ellas a
ciertos grupos de intereses,' y dejar que lleven a cabo una campaa. Las dependencias proporcionan tambin gran parte de la informacin que emplean los
funcionarios electos en sus declaraciones pblicas y en las deliberaciones con
respecto a actividades en curso o propuestas. Los legisladores y los ejecutivos
reconocen a las dependencias como depsitos primarios de experiencia y.
con frecuencia, utilizan a los redactores de discursos de las dependencias en
la composicin de sus propias piezas de oratoria.
Los administradores se enfrentan a las acusaciones de quienes creen que
se aprovechan injustamente de las oportunidades que tienen para informar
al pblico. Muchos ciudadanos -y otros funcionarios del gobierno- "los
acusan de "administrar las noticias" y violar la "libertad de informacin".
La "administracin de las noticias", se refiere a la entrega selectiva de informacin. que beneficia a la dependencia que la proporciona. Es una acusacin
escuchada frecuentemente durante la Guerra de Vietnam. Se pretende que
los Departamentos de Estado y Defensa slo proporcionan informes parciales
o distorsionados sobre las actividades militares o los esfuerzos diplomticos..
La violacin de la "libertad de informacin" es una acusacin escuchada con
frecuencia en los capitolios estatales y los ayuntamientos. as como tambin
en Wshington. Se refiere a los esfuerzos hechos por los funconaros del
gobierno para clasificar ciertos documentos sujetos a controversia como "secretos" o "confidenciales". El Congreso de los Estados Unidos y varias legislaturas estatales han promulgado leyes de "libertad de informacin". Requieren que ciertos informes sean facilitados a cualquier ciudadano que lo
solicite. mientras que protegen otros documentos del escrutinio .pblco. El
deseo de "derecho a la privada" de un individuo choca frecuentemente con
el de "libertad de informacin" y. en muchos Estados. ello da como resultado
la retencin, en secreto para el pblico, de los informes sobre declaraciones
fiscales, los registros de quienes reciben ayuda de beneficencia y otros documentos relativos a casos individuales.
Con todas las posibilidades que existen para que los administradores proporcionen informacin e ideas y regulen determinados mecanismos de Informacin pblica. hay tambin muchas protecciones que guardan a los cudadanos contra las opiniones de los administradores. Quiz la ms importante de
ellas sea la diversidad de dependencias y personal administrativos. No hay
313
ninguna "lnea administrativa" simple que se difunda a travs de los medios

de comunicacin social. Los portavoces de diferentes dependencias adminstrativas discuten pblicamente sobre las interpretaciones de unos y otros respecto a un problema social. Los legisladores individuales y el jefe del ejecutivo
salen al encuentro de las opiniones de las dependencias y proporcionan alternativas adicionales para que el pblico las tome en consideracin. Ha
habido numerosos conflictos pblicos entre los jefes miltares de los servicios
armados, el secretario civil de la defensa, el presidente y algunos miembros
del Congreso, Por ejemplo, despus ide que la Secretara de la Defensa reduce una peticin de presupuesto, un comit amistoso del Congreso tiene probablltdades de proporcionar un foro para que el director del servicio acuse al
secretario de estar jugando con la seguridad nacional.
.
Los ciudadanos reciben tambin proteccin de las opiniones admnstrativas por la diversidad de la informacin no gubernamental. Los medios de
comunicacin social son, ellos mismos, un conjunto disperso de instituciones,
que ofrecen una gran variedad de informacin e ideas. Los individuos disponen tambin de distintas fuentes no institucionalizadas de informacin: los
amigos, la familia, los compaeros de trabajo y los correligionarios, que
pueden todos proporcionar informes y apoyo a las posiciones contrarias a
las presentadas por los funcionarios del gobierno.
Los administradores envan muchos de sus productos "informativos" a
otras ramas del gobierno. No pocos de los insumos que les llegan a los administradores procedentes de las ramas ejecutiva y legislativa del gobierno, se
iniciaron, en realidad, como servicios de la administracin. Como tales, toman
la {arma de peticiones de asignaciones de un cambio en las leyes, o la Ior.,
ma de consejo de un administrador a un. miembro de otra rama, con respecto
a una proposicin que haya sido desarrollada. en otro lugar. Esos servicios
de la administracin son tan importantes en las deliberaciones de otras ramas
que -en opinin de ciertos observadores-e-vpermten que los administradores
dominen a otros funcionarios. Como hicimos notar en el Captulo 8, los legisladores y los ejecutivos no estn tan bien preparados como los administradores, en lo que se refiere a la educacin profesional en el tema de que se
trata y en sus oportunidades corrientes, para dedicar todo su tiempo a un
aspecto de las normas pblicas. Mientras que las dems ramas distribuyen sus
energas entre un gran nmero de responsabilidades. adems del establecmiento de normas y, dentro de este ltimo campo,. entre una gama muy amplia de actividades, los administradores concentran sus recursos en un campo
limitado de especializacin. Con frecuencia, los administradores refuerzan su
reputacin de competencia con el apoyo poltico ofrecido por grupos de intereses que representan a su clientela o con el de las comunidades en que
deben prestar sus servicios. En algunos casos, esas alianzas forman "subqobernos" muy unidos, que presentan demandas irresistibles a la legislatura y
PRODUCTOS OEL SfSTgMA AOMINtSTRATIVO
al jefe del ejecutivo. Es posible que el "subqoberno" mejor conocido sea el

de la alianza de administradores militares, contratistas de la Defensa y representantes de comunidades que tengan instalaciones de defensa o bases militares. Se han formado otras alianzas entre dependencias que se dedican a la
construccin de obras pblicas (Cuerpo de Ingenieros, Oficina de Rehabilitacin, Oficina de Carreteras' Pblicas) y las empresas de construccin, las
industrias conexas, las comunidades locales y los grupos de ciudadanos que
obtienen beneficios de esas actividades.
Los servicios que proporcionan las dependencias administrativas a la
rama ejecutiva y la legislativa no se limitan a las proposiciones normativas y
los informes pertinentes. La aplicacin de normas brinda productos que son
atractivos tanto para los ejecutivos y los legisladores electos como para lbs
ciudadanos privados. Esos servidos resultan atractivos para los ejecutivos y
los legisladores. como consecuencia de su propio esfuerzo para contribuir a
la creacin y el sostenimiento de las organizaciones administrativas. Asimismo, son atractivas para los ejecutivos y los legisladores, en sus papeles de
prestadores de servicios pblicos. Se cree que los votantes identifican lbs
servicios recibidos con el ejecutivo o la legislatura electos. Los funcionarios
por eleccin se vuelven hacia los administradores, en busca de servicios que
los puedan mantener en sus cargos.
SERVICIOS PARA OTRAS DEPENDENCIAS

ADMINISTRATIVAS
Muchos de los servidos de las dependencias administrativas van directamente a unidades del mismo tipo en otras jurisdicciones. En su ~ayor parte,
las "relaciones nterqubernamentales" tienen lugar entre administradores de
diferentes gobiernos. Los recursos en juego son enormes. Incluyen los 17,000
millones de dlares de ayuda federal a los Estados y las localidades (1968),
los 18.500 millones de dlares en pagos estatales a los gobiernos locales (19661967), adems del valor indeterminado de la ayuda tcnica y la cooperacin
administrativa que tienen lugar. "verticalmente", entre administradores de diferentes niveles del sistema federal y, "horizontalmente", entre administradores de localidades o Estados separados. En el Captulo 9 describimos las
diversas formas de relaciones intergubernamentales. Aqu, examinaremos varias implicaciones de sus servicios para las unidades que los reciben: 1) el
carcter de los gobiernos que ms se benefician de los pagos nterqubernamentales; 2) los efectos que tienen esos pagos sobre las normas de las unidades que los reciben; 3) algunas de las controversias polticas que provocan
las relaciones intergubernamentales en el medio ambiente de las unidades
beneficiarias. y 4) las actitudes hacia las relaciones intergubemamentales, expresadas por funcionarios de los gobiernos destinatarios.
315
Qu gobiernos reciben ayudas interqubernementeles importantes?

En general, los Estados rurales, con residentes con bajos ingresos, son
grandes consumidores de ayudas federales. Esos mismos tipos de Estados
dependen tambin mucho de las ayudas estatales a los gobiernos locales y de
los servicios pblicos proporcionados por el Estado (1). Estos datos reflejan
la carencia de recursos disponibles para los funcionarios de ingresos locales
o estatales y el uso de ayudas intergubernamentales, como dispositivos para
la redistribucin de recursos entre las regiones "pudientes" y las "no pudentes". Para los Estados con poblaciones de bajos ingresos. esto implica Impuestos recaudados y distribuidos por el gobierno federal. Para los gobiernos locales, en las regiones de bajos ingresos, esto significa concesiones de ayuda
por parte de los Estados y reparticin de ingresos fiscales (2).
Hay varios estudios en los que se identifican las caractersticas polticas
que afectan la recepcin de ayudas intergubernamentales. J. David Greenstone y Paul E. Peterson examinaron la adopcin de programas contra la pobreza en cuatro ciudades. Descubrieron que las ciudades con maquinarias
polticas ms fuertes (Chicago y Filadelfia) tratan de obtener ms ayuda
financiera para sus ciudadanos y lo hacen con mayor rapidez, que las ciudades que carecen de maquinarias slidas de partido (Nueva York y Los
Angeles) (3). Explican esto en relacin a la preocupacin histrica de las
maquinarias polticas por los beneficios materiales y a la velocidad con que
un gobierno bien integrado de partido puede buscar y distribuir fondos federales.
Puesto que las maquinarias dependieron siempre del pago efciente de beneficios materiales a sus diversos partidarios. no es
sorprendente descubrir que una mayor fuerza de organizacin incrementa la capacidad del alcalde para obtener y distribuir fondos
contra la pobreza. Por el contrario. la preocupacin mucho mayor
de los movimientos de reforma por la "democracia" y la "honestidad" en los procesos y las estructuras polticas. por oposicin a
(1) Thomas R. Dye, Politics, Economics, and the Public: Policy Outcomes in the
American Stetes (Chicago: Rand McNalIy. 1966), p. 193.
The Role 01 Equalization in Federal Grents (Washington, D. c.: U. S. Government Printing Office, 1964). Sin embargo. llevan a cabo esa redistribucin. en efecto. ya que son
utilizadas de manera desproporcionada por los estados de bajos recursos.
(2) Las leyes que establecen muchas ayudas federales y estatales no estn redactadas
de modo que indiquen que deben redistribuir recursos econmicos de las regiones "pudientes"
a las "no pudientes" (vase. de la Comisin Asesora sobre Relaciones Interqubernamentales,
(3) David Greenstone y Paul E. Peterson, "Reformers, Machines. and the War on
Poverty", en City Politics and Public Policy (Nueva York Wley, 1968). p. 267.1)2. de
James Q. Wlson.
316
la distribucin de productos materiales, explica la distribucin menos eficiente de fondos por las dependencias contra la pobreza,
en las ciudades que tienen fuertes tradiciones de reforma.
Andrew T. Cowart compara la recepcin de fondos contra la pobreza
con las caractersticas de la economa estatal, con la incidencia de. cambio
entre los votantes, la competencia departidos y las legislaturas estatales
distribuidas equitativamente, y con las, normas estatales establecidas previamente con respecto a la beneficencia, la educacin o los servicios de sanidad.
Los factores ms estrechamente asociados con los programas contra la pobreza fueron las normas establecidas en los programas funcionalmente relacionados (4). Los Estados que eran grandes usuarios de los programas de
beneficencia, sanidad y educacin, fueron los primeros en adoptar programas en gran escala contra la pobreza. Es posible que las poblaciones, los
administradores y otros Funconaros de esos Estados compartan ciertas normas que afectan a la adopcin, primero, de programas generosos de beneficencia, sanidad y educacin y. posteriormente, de los nuevos programas federales, en cuanto se encuentren disponibles.
Cmo afectan a las normas de los beneficiarios las ayudas interqubetnamentales?

A esta pregunta se ha respondido de acuerdo con los efectos "estimulantes", "aditivos" o "substitutivos" de las ayudas intergubernamentales. Una
concesin estimulante de ayuda es la que incrementa el nivel de esfuerzos estatales o locales en un programa. Ayuda aditiva es la que complementa simplemente el esfuerzo estatal o .local con respecto a un programa, mientras que
las concesiones "substitutivas" toman el lugar del dinero estatal o local y reducen, en realidad, el esfuerzo que hacen en un programa los Estados o las
localidades. Las caractersticas que se combinan para hacer que' un programa
sea estimulante, aditivo o substitutivo. son: a) las disposiciones legales y las
reglas administrativas para la asignacin de la ayuda. y b) las normas que
siguen las dependencias beneficiarias. Hay ciertos requisitos de concesiones
que contribuyen a estimular un esfuerzo financiero suplementario por parte de
los receptores. mientras que otros fomentan un resultado aditivo o substitutivo.
Cuando se exige que una dependencia responda alaayuda, proporcionando
parte de sus propios ingresos. una concesin de ayuda tiene ms probabilidades de ser estimulante que cuando una dependencia beneficiada no necesita corresponder a la ayuda. Estos requisitos. por s mismos, no definen el
(4) Andrew T. Cowart, "Anti-Poverty Expendtures in the American States: A Comparative Analyss", Midwest [ournel of Political Science, 13 (mayo de 1969), 219-39.
VARIEDADES DE SERVICIOS ADMINIS'rRATIVOS
317
comportamiento de los beneficiarios; cuando mucho establecen ciertas condiciones. Si un programa es suficientemente atractivo para la poblacin y los
funcionarios de una jurisdiccin. la. concesin de ayuda puede tener un efecto
sumamente estimulante. aun cuando requiera poca o ninguna correspondencia
de fondos.
En varios estudios se ha intentado definir el efecto real de las ayudas
intergubernamentales sobre los gobiernos que las reciben. Los resultados no
son absolutamente claros. puesto que varande acuerdo con los gobiernos, los
programas de ayuda o los perodos estudiados. y con las mediciones utlzadas para la "ayuda recibida" o el "esfuerzo local" (5). La evidencia indica
que las erogaciones per .cpta de los gobiernos estatales y locales son elevadas. cuando las ayudas federales per cpta lo son tambin. Algunos autores interpretan esto en el sentido de que los programas federales estimulan
generalmente un incremento en el esfuerzo estatal o local. Sin embargo, la cantidad de ayuda que recibe un proqrama puede reemplazar simplemente a las
erogaciones que. ya se efectan para ese mismo programa, pudiendo dejar Ibres, en esa forma, ciertas cantidades de fondos para otros (6). En esta
forma. un programa de ayuda puede ser de substitucin, con respecto a la
actividad sobre la que se enfoca directamente, pero aditivo con respecto a
otros programas.
Controversias polticas como seruicios de. las ayudas. intetgubernementeles.

Como poda esperarse" los enormes recursos involucrados en las rela,
ciones intergubernamentales producen ntensas controversias. Los programas
individuales se ven sometidos a ataques a causa de su costo; a causa de
los inconvenientes que representan para las autoridades estatales o locales
-o para los ciudadanos partculares-, por sus procedimientos admnstrativos; o a causa de su pretendido efecto sobre la poltica o la economa de la
jurisdiccin beneficiada. El programa de renovacin urbana es una actividad
intergubernamentalque provoca fuertes ataques procedentes de ambos extremos del espectro poltico:
Desde hace ya algn tiempo. se ha abierto la poca de la renovacin urbana. Los San Jorges que se disponen a enfrentarse a
este. dragn son un grupo bastante poco uniforme: socialistas y
"brchers", defensores de los derechos civiles y segregacionistas,
planeadores municipales y personas que consideran la planeacn
(5) Thomas F. Pogue y L. G. Sgortt;, "The Etfect of Grants-n Aid on State-Local
Spendlnq", National Tax [urnel, 21 (junio de 1968). 190-99.
(6) [ack W. Osman, The Dual Impact of FederalAid on State and Local Government Expendtures", National Tax [ournel, 19 (diciembre de 1966), 262-72.
318
como un pecado mortal... El mensaje estridente de todos

esos defensores del derecho es esencialmente el mismo: "[Dejen
que lo haga la empresa. privada!". Por el contrario. los ejecutores liberales basan su ataque en ... las dislocaciones humanas y el endurecimiento de los patrones de viviendas segregados que. a veces.
han provocado los programas de renovacin urbana (7).
Puede que sea endmico el hecho de que los programas federales en
gran escala generan diferentes tipos de oposiciones. Su administracin final
se encuentra en manos de autoridades estatales o locales y. en algunos casos.
de organizaciones no gubernamentales. Los administradores tienen diferencias en cuanto a su capacidad y su buena disposicin para acomodar a diferentes porciones de sus jurisdicciones. Parece ser que los administradores,
por los diversos modos en que planean y llevan a cabo sus proyectos. tienen
obligatoriamente que ofender a algunos de los valores de una localidad y a
otros de otros lugares.
Los programas federales destinados a las ciudades pueden plantear problemas especiales. Se dice que reflejan al elemento hacendado rural, que ha
dominado la cultura poltica norteamericana a expensas de los programas urbanos. Dos partidarios de esta opinin escriben:
Las grandes ciudades norteamericanas, a diferencia de sus
correspondientes de Europa, tales como Londres, Roma, Pars y
Mosc, no han desempeado un papel predominante en la historia
de la nacin. La historia estadounidense no fue hecha por las ciudades. que tampoco proporcionaron a ninguno de nuestros hroes.
Los reyes y los gobernantes europeos siempre han sido en gran
parte urbanos: en contraste, no ha habido ningn presidente de los
Estados Unidos que se haya identificado con la ciudad. Franklin
Delano Roosevelt, cuyo poder poltico se basaba principalmente en
las ciudades, prefiri la imagen del campesino caballero del condado de Dutchess, mientras que [ohn F. Kennedy, en lugar de que lo
consideraran irlands de Boston, prefiri mostrarle al pblico su
perfil de Harvard-Hyannsport. Slo en las venas del derrotado
Al Smth, del East Sde, corri sin vergenza la sangre de la
ciudad ...
En una conferencia que tuvo lugar recientemente en W shnqton. y a la que se dio el ttulo amistoso de "Town and Country
(Poblacin y Pas) para evitar el trmino desagradable de city
(ciudad), el Secretario de Agricultura no pareci ofender a nadie
(7)
5561.
Joseph Epstea, "The Row over Urban Renewal", Hsrpers, febrero de 1965. p.
319
cuando habl de "vida de basurero al interior de la ciudad"; ni, en

otra ocasin, provoc la ira del pblico el senador por el Estado
de Nueva York, William E. Adams, cuando atribuy el aumento
de los casos acogidos a la beneficencia en los suburbios a la dfusn de "la podredumbre de la beneficencia del centro de las ciudades" . Evidentemente, la histrica "vergenza por las ciudades"
nos acompaa todava, aun cuando la "ciudad maldita" se haya
convertido en la "selva de asfalto" y que lo que antiguamente eran
los barrios bajos, sea ahora el "cncer en putrefaccin" del centro
de la ciudad (8).
Algunos crticos de las relaciones intergubernamentales, las ven como
generadoras de alianzas incorrectas entre los administradores federales, estatales y locales. El problema que perciben es que esos cuadros de "profesonales" perjudican a los ejecutivos y los legisladores elegidos. Segn Deil
Wright, que admite que est "preocupado por el efecto de la proliferacin
de programas federales en nuestro sistema federal" (9).
Las concesiones de ayuda federal hacen pasar la jerarqua de
la toma de decisiones al nivel estatal-local. Sus requisitos de que
los beneficiarios satisfagan ciertas condiciones, y su carcter Funcional, engendran un sentimiento de independencia y fijacin simple
de programa en los administradores locales que prefieren, y con
frecuencia obtienen, una inmunidad substancial sobre el control
de sus gobernadores, legisladores y otros funcionarios polticamente responsables (10).
Otro punto de vista pone en tela de juicio la importancia de los "ntereses de los Estados" o de los "intereses locales" generalizados, guardados
por los funcionarios elegidos y que son pasados por alto por los administradores. Erward Weidner arguye que los funcionarios elegidos se alinean en
diferentes lados de las disputas entre los administradores, y que los arqumeatos sobre polticas particulares tienen prioridad sobre su preocupacin por
los intereses primordiales del Estado o la localidad.
Aunque pueden esperarse diferencias en los valores o las nor(8) David Danznq y [ohn Feld, "The Betrayal of the American Cty", Commentary,
junio de 1968, p. 52-59. Reimpreso con autorizacin. Copyright (C) 1968 por American
Jewish Commttee.
(9) Dei! S. Wright. Federal Grants-in-Aid (Washington, D.
American Enterprise
Insttute, 1968), p. 2.
(10) Wright, p. 48.
c.
320
mas pblicas, en un pas que contiene tantos elementosJieteroqneos como los que pueden encontrarse en los Estados Unidos, eso
no significa, necesariamente, que funcionarios de los diversos Estados adopten una posicin normativa, y los del gobierno federal,
otra. En realidad, a priori, parecera sorprendente que ese fuera el
caso, dada la diversidad de condiciones en los diferentes Estados
y el hecho deque la unin se compone de todos ellos. Los "derechos de los Estados" constituyen slo uno entre los diversos valores
defendidos por los funcionarios estatales y que, relativamente,ca~
rece de importancia para muchos de ellos. Lo primero que tienen en
comn los Estados es su existencia; si fuera posible que se presentara algn caso en que se amenazara la existencia misma de los Estados, sus funcionarios polticos podran unirse. En realidad, todava no se ha presentado ningn caso importante de este tipo. En
consecuencia, por 10 comn los funcionarios del gobierno nacional
pueden encontrar a muchos de sus colegas estatales que apoyan objetivos de poltica nacional, y a muchos otros que se oponen a ellos.
y entre los Estados, la regla general es que haya diferencias entre
sus valores (11).
Las actitudes como servicios: opiniones de los beneficiarios sobre las ayudas
gubernamentales.
Hay varios informes sobre los sentimientos estatales y locales hacia
las relaciones intergubemamentales. Esas acritudes- son parte de los servcios de las ayudas intergubernamentales de las dependencias federales. Los
datos obtenidos no revelan nada con respecto a un consenso. En algunos
estudios se cubre a funcionarios de slo uno o unos pocos de los Estados;
en otros, se ha descubierto que muy pocos de los funcionarios interrogados
llenaron verdaderamente sus cuestionarios. Uno de los descubrimientos ge~
nerales demuestra la aceptacin de la ayuda federal bsica yde los' proqramas de ayuda estatal; pero tambin la existencia de un deseo de. modificar
ciertas caractersticas administrativas; Con frecuencia, los participantes solcitan un incremento de los fondos o una ampliacin del alcance de los pro:'
gramas que reciben ayuda federal o estatal. Entre los gobernadores que
respondieron auna investigacin efeduadaen 1957, sobre las ayudas Federales para la beneficencia pblica, 9 consideraron los programas adecuados,
(11) Edward W. Wedner, "Decson-Maknq in a Federal System", en American

Federslism in Perspective(Boston: Lttle, Brown, 1967),. p. 232-33, de Aaron Wldavsky,
comp. Vase tambin, de V. O. Key, [r., The Administration 01 Federal. Grants to the
States (Chicago: Public Administration Servce, 1939), p. 184.
321
17 desearan ampliarlos, y slo 2 preferiran reducirlos o eliminarlos (12) .

En el campo de las carreteras, las respuestas fueron todava ms favorables.
Uno de los gobernadores consider que los programas eran correctos, 15
deseaban ampliarlos, y ninguno expres deseos de reducirlos o eliminarlos.
Hay otros sentimientos similares que aparecen en las resoluciones tomadas
por las Conferencias de Gobernadores en el perodo de 1946~ 1966. Cerca de
la mitad de las resoluciones sobre las ayudas federales estaban en favor
de su ampliacin. Las disputas sobre procedimientos administrativos parecan
no ser tan graves como para comprometer el apoyo a los programas. En la
investigacin de 1957, se descubri que 21 gobernadores consideraron la
supervisin federal de los programas de beneficencia como "satisfactoria",
mientras que slo 6 la calificaron de "insatisfactoria". En el campo de las
carreteras, 19 gobernadores consideraron la supervisin federal como "satisfactoria", y slo uno como "insatisfactoria". Estas cifras se refieren slo a
los sentimientos de los jefes de los ejecutivos estatales; pero pueden servir
para identificar los lmites externos del antagonismo estatal hacia los programas federales. En otros estudios se ha descubierto que los funcionarios
elegidos tienen ms probabilidades que los administradores de atacar a las
relaciones intergubernamentales. Son los ejecutivos y los legisladores elegidos
de los gobiernos estatales y locales quienes tienen menos probabilidades de
considerar a los administradores federales como "cooperativos". Carecen del
estrecho contacto con las dependencias encargadas de las concesiones, que
tienen sus propios administradores, y les falta la preparacin profesional, as
como tambin las normas de programa, que proporcionan un lazo comn
de unin entre los administradores de diferentes niveles del gobierno (13).
El apoyo general a las relaciones intergubernamentales existentes, no
debe ocultar las crticas detalladas a los procedimientos administrativos. Esas
crticas se enfocan en una gran variedad de puntos y -como podra esperarse en una estructura federal extensa- no son igualmente importantes para
todos los funcionarios. Las crticas se refieren a: los procedimientos presupuestarios, los controles sobre los detalles de la administracin de programas,
la falta de coordinacin entre los programas federales que afectan a los programas estatales y locales estrechamente' relacionados, y la influencia de los
programas federales para "desviar" los recursos estatales y locales hacia
programas que permitan obtener ayuda federal. En un discurso pronunciado
en la Conferencia de Gobernadores de 1958, se mencionaron varias quejas
de los funcionarios estatales. El orador era Orville L. Freeman, en aquel entonces gobernador de Minnesota y, posteriormente, Secretario de Agricul~
tura:
(12)
(13)
Wright, p. 9197.
Weidner, p. 232-33.
322
Hay muchas deficiencias en las relaciones entre el gobierno federal y los Estados. Debemos tratar de identificarlas y desarrollar
recomendaciones apropiadas para su correccin.
En otras palabras, debemos analizar lo que el profesor Grodzins calific como puntos "chrriantes" de las relaciones nterqubernamentales, y cmo perjudican al funcionamiento del mecanismo
federal-estatal. Deberamos examinar esos problemas y condiciones,
como sigue:
.
1) Puesto que las asignaciones federales se votan anualmente
y muchos Estados funcionan con presupuestos bienales, los Estados
experimentan grandes dificultades para planear sus programas
que incluyen la ayuda federal. No saben de qu cantidad dspondrn, hasta su aprobacin por el Congreso.
2) El gran nmero de programas distintos de ayuda Iederal introduce una nota catica en los procedimientos presupuestarios
estatales, que tiende a obstaculizar el mantenimiento del presupuesto ejecutivo. Cierto tipo de actividad coordinada a nivel Iederal, permitira a los Estados participar en los programas de ayuda
federal, en una forma ms planeada e integrada.
3) Los programas de ayuda federal tienden a dejar en segundo plano a los programas financieros estatales, en favor de las
actividades que reciben apoyo federal. En efecto, cuando un Estado
puede obtener 2 dlares mediante la erogacin de uno solo, esos
programas reciben. evidentemente, un tratamiento preferencial. Esto hace que resulte importante evaluar, en cierto punto, el efecto total de todas las ayudas federales sobre los programas financieros
generales de los Estados.
4) Otro efecto desagradable es el resultado de la tendencia
que tienen ciertas ayudas federales a favorecer a determinados gru~
pos de ciudadanos. Por ejemplo, en el campo de la beneficencia, las
personas que satisfacen los requisitos para poder gozar de las dversas categoras de la ayuda federal, como la concedida a los
ciegos o a los nios dependientes, tienen en casi todas partes una
posicin favorecida sobre quienes slo se califican para recibir una
ayuda general.
5) Algunas de las peores caractersticas del control burocrtico se encuentran manifiestas en los programas federales de ayuda.
Ciertas formas administrativas son tan complejas que hacen que la
administracin sea innecesariamente inflexible. Con frecuencia, se
necesitan numerosos informes no pertinentes. A menudo, los Estados experimentan retrasos molestos para obtener decisiones necesarias de las oficinas regionales y nacionales. A veces, la autoridad
para actuar en nombre de las dependencias federales no est claramente establecida; en ciertas ocasiones, los .funcionaros federales se
muestran demasiado indecisos y, en otras, excesivamente arbitrarios.
6) Los numerosos programas de ayuda federal estn concebidos, establecidos y administrados, independientemente unos de
otros. No existe ningn mecanismo central simple que coordine los
programas que, a menudo, influyen unos en otros. El Comit de
Accin Conjunta podra muy bien tomar en consideracin el' establecimiento de un mecanismo administrativo a nivel nacional, que
fuera responsable de equilibrar entre s los numerosos programas
de ayuda y colaborar con los Estados para lograr que incrementen
al mximo su participacin en los programas.
7) Un mecanismo de revisin a nivel superior, impedira que
surgiera repentinamente un nuevo programa de ayuda federal. sin
una preparacin completa por parte tanto de los Estados como de
las dependencias administrativas federales. En 1956, cuando el
Congreso aprob 5 millones de dlares para ayuda a las bbliotecas rurales, el Departamento de Sanidad, Educacin y Benefcencia fue tomado por sorpresa y careca totalmente de preparacin
para su administracin. Con frecuencia, los programas de ayuda
dan como resultado presiones ejercidas sobre el Congreso por gru~
pos de intereses particulares. Los Estados descubren bruscamente
que se ha creado todava otro programa ms de ayuda sin cnsultarlos. La legislatura debe votar una asignacin correspondiente o
enfrentarse a las crticas por no saber aprovecharse de la ayuda
federal.
8) El alcance y la complejidad de los programas de ayuda
federal, pasando, como 10 hacen. por el laberinto de la burocracia,
estn haciendo que sea cada vez ms difcil. para los Estados y sus
subdivisiones, mantener una comunicacin adecuada y obtener la
informacin esencial con respecto a las ayudas disponibles. Muchas
jurisdicciones no pueden participar en los programas federales,
debido a que carecen de un personal fa-miliarizado con los programas y los intrincados procedimientos de la burocracia.
9) A veces, los programas federales que se ocupan directamente de las municipalidades, desajustan las relaciones entre el Estado y sus subdivisiones. Cuando el Estado no disponga de un mecanismo apropiado para el programa de ayuda federal. Slo deben
existir acuerdos directos entre el gobierno federal y los locales
(14) .
(14)
Citado en Wright, p. 97-99.
323
324
EFECTOS DE LOS SERVICIOS ADMINISTRATIVOS

SOBRE PROBLEMAS SOCIALES Y ECONOMICOS
Despus de haber identificado fa diversidad de los servicios de las dependencias administrativas, tenemos todava preguntas sobre su efecto en los
problemas ecoamcos y.sociales que se supone que deben satisfacer. Fun~
cionan los programas? Qu puede decirse sobre sus consecuencias no deseadas? Generan problemas adicionales, que vuelven a presentrseles a las
dependencias administrativas en otra forma? Para alguien que est interesado
en la relacin existente entre las dependencias administrativas y sus medios
ambientes, puede que estas preguntas sean muy importantes.
Las normas producidas por las dependencias administrativas no garanti~
zan por s mismas que se obtendrn servicios. Deben interactuar con las condiciones sociales, econmicas o polticas que existan en el medio ambiente,
algunas de las cuales generan los problemas que tienen como fin resolver los
servicios de los administradores.
Hay dificultades profundas, que se encuentran al poner a prueba. la influencias de los servicios de los administradores sobre problemas sociales y
econmicos. Como observadores de las dependencias de gobierno no tenernos
ideas ms firmes que los funcionarios sobre las normas que deben aplicarse
(vanse las pginas 49~51). Igual que ellos, carecemos de un estndar de
excelencia con el que podamos comparar los productos de los servicios pblicos. No slo hay desacuerdos respecto a qu tipos de niveles de servicio
deben tratar de llegar las dependencias, sino tambin otros desacuerdos asociados respecto a las unidades apropiadas que deben utilizarse para medir
qu es lo que deben realmente producir las dependencias.
Lo ms que podemos acercarnos a poner a prueba los productos admnstrativos es al examen de las asociaciones estadsticas entre un tipo de servicio
-las erogaciones del gobierno- y otros tipos de servicios que esperan recbir los clientes de las dependencias administrativas. Con el fin de aceptar
la influencia de los servicios de erogaciones en funcin de los problemas que
tienen que aliviar, las jurisdicciones que muestran niveles altos (o bajos) de
erogaciones, deben tener tambin rendimientos consistentemente elevados (o
bajos) en la mayor parte de las mediciones de servicios.
Dos estudios en diferentes contextos muestran que las relaciones entre
las erogaciones del gobierno y los niveles de servicio pblico no son firmes
ni persistentes. Un estudio realizado en 163 distritos escolares de Georgia
demostr slo relaciones dbiles entre las medidas de las erogaciones en la
educacin y los productos de servicio (15). Otro estudio de las erogaciones
(15) Ira Sharkansky, "Environment, Polcy, Output and Impact: Problems oE Theory
and Method in the Analysis of Publie Polcy", documento presentado en la Reunin Anual
de 1968 de la Asociacin Estadounidense de Ciencias Polticas, Washington. D. C. En dicho
325
y los servicios de gobiernos estatales y locales, permiti descubrir que 15610

16 de 27 medidas de servicio (59 por ciento) mostraban relaciones considerables con las erogaciones del gobierno (16). Algunas de las relaciones
entre las erogaciones y los servicios, son negativas. Esto significa que las
clasificaciones elevadas en cuanto a las erogaciones corresponden a posicio-nes bajas en la tabla de servicios. En el campo de las carreteras, el klometraje per cpita de carreteras rurales y una medicin de la seguridad de trnsito, estn relacionados negativamente con las erogaciones estatales y locales
en carreteras. Aparentemente, son los Estados con menores gastos los que
desarrollan los sistemas ms extensos de carreteras rurales. Los Estados de
bajas erogaciones tienen tambin el registro ms envidiable de seguridad en
carretera. En el campo del control de la delincuencia, los ndices de violacio-nes, robos, asaltos, estafas y robos simulados, son bajos cuando lo son tambin las erogaciones, mientras que coexisten ndices elevados de delincuencia
con erogaciones altas. Es improbable que las erogaciones elevadas (o bajas)
produzcan ndices elevados (o bajos) de delincuencia. La incidencia de la
delincuencia ejerce probablemente una influencia en el nivel de las erogacio-nes. Los Estados con poca delincuencia se sientn muy a gusto con erogaciones
relativamente bajas per cpita en seguridad pblica.
Las pruebas tampoco responden a las esperanzas de que un incremento
en las erogaciones producir un mejoramiento evidente de Ios servicios. Slo
10 de 27 medidas de cambios en los servicios, en 1957~1962, mostraron relaciones bastante positivas con los cambios en las erogaciones que se efectaron durante ese mismo perodo. Es posible que el retraso existente entre el
incremento en las erogaciones y el cambio en los niveles de servicio sea
mayor de cinco aos. O quiz un aumento de las erogaciones no sea sufcientemente poderoso para vencer a todos los elementos no financieros, con
el fin de provocar un cambio en la naturaleza de los servicios.
documento se usa terminologa en otro sentido que en este captulo. Las diferencias en terminologa reflejan el enfoque distinto de ambos escritos: este libro trata de una abstraccin
del "sistema administrativo", mientras que el documento se ocupa del "proceso normativo",
(16) Ira Sharkansky, The Politics ol Taxing end Spendinq (Indianapolis: BobbsMerrll, 1969). Captulo VI. Los servicios, en campos distintos, se definen necesariamente
de acuerdo con esos campos. Ciertas medidas definen las unidades de servicio (v. g.. los
kilmetros de carreteras) en relacin a la poblacin. Ciertas medidas emplean la incidencia
de beneficiarios entre las personas con probabilidades de usar un servicio (v. g., la pro
porcin de ciudadanos pobres que reciben ayuda de la beneficencia). Otras, miden el ritmo
a que se desenvuelve el programa. Todava otras, evalan los servicios por la frecuencia
con que la poblacin se decide a utilizar un proqrama (v. g., la proporcin de la poblacin que asiste a las escuelas o visita los parques). y hay varios que evalan los servicios
indirectamente, midiendo la existencia continua de fenmenos (v. g., enfermedades o delitos) que tienen como finalidad controlar los productos administrativos.
326
Varias caractersticas sociales y econmicas del medio ambiente muestran rasgos ms firmes y consistentes con los servicios que las erogaciones
del gobierno. En el campo de la educacin secundaria, los niveles de servicio
son ms elevados en donde mayor es la incidencia de adultos que tienen, al
menos, una educacin secundaria. Es posible que la preocupacin de los padres por la educacin se haga sentir sobre sus hijos y el personal docente;
sus nios pueden estar bien preparados para la escuela y estimular a los
administradores para que proporcionen un programa de alta calidad. El kilometraje de carreteras per cpita vara en proporcin directa a la cantidad
existente de vehculos motorizados, mientras que la seguridad en carretera
vara de manera inversamente proporcional a dicha cantidad. Es posible que
los niveles elevados de trnsito produzcan ms accidentes, lo cual hace que,
por medio de su influencia en el proceso poltico, se construyan ms kilmetros de carreteras.
RESUMEN
Los "productos" de los sistemas administrativos incluyen los servicios
prestados al pblico; las erogaciones de las dependencias y las normas. con
respecto al personal y las instalaciones fsicas; la informacin y el asesoramiento dados al pblico y funcionarios de las ramas legislativa y ejecutiva y
la ayuda financiera y tcnica, prestada a los administradores de otros niveles
de gobierno. Los servicios de un momento afectan al medio ambiente y contribuyen a moldear los "insumos" subsecuentes. Los servicios rendidos al
pblico satisfacen ciertas necesidades y dejan otras insatisfechas, influyendo,
en esa forma, en las demandas subsiguientes. Los pagos nterqubemamentales satisfacen, del mismo modo, ms unas necesidades que otras. Generan peticiones de "ms de lo mismo" y otras demandas para que se hagan adiciones
o modificaciones a los programas corrientes. La informacin y el asesoramiento a otros funcionarios del gobierno, regresan con frecuencia a los admnistradores en la forma de leyes, rdenes ejecutivas. autorizaciones de presupuestos o Informes de comits.
Nuestro inters por el sistema administrativo no debe concluir con una
simple descripcin de los servicios. Un lector curioso preguntar: "i Qu dferencias producen?" Los conocimientos actuales slo permiten respuestas
parciales a esta pregunta. Podemos incluir los tipos de informacin que proporcionan los administradores al pblico y a otros funcionarios del gobierno;
pero no tenemos datos sistemticos sobre el efecto de esa informacin sobre
las acciones de los receptores. Podemos identificar a los tipos de gobiernos
que utilizan relativamente mucho (y poco) los programas nterqubernamentales. Sin embargo, nuestros informes no son tan buenos como para que nos
permitan predecir, con cierta seguridad, qu harn los gobiernos individuales
327
en respuesta a los nuevos programas. Las generalizaciones actuales estn llenas de excepciones. En el caso de ciertos servicios sabemos lo suficiente como
para mostrarnos excpticos. Durante mucho tiempo. se crey que las erogaciones del gobierno eran los ingredientes principales para la produccin de
servicios pblicos; no obstante. en la actualidad sabemos que hay numerosos
otros resultados -y ciertas caractersticas del medio ambiente- que tienen
tambin efectos sobre los servicios que se prestan verdaderamente. Comprendemos que una erogacin -o cualquier otro servicio smple->, por s misma,
no tiene probabilidades de producir el tipo de servicio que se desea. Este libro
no puede leerse como la descripcin final de la admnistracin pblica o de
los fenmenos relacionados con ella. Si est bien escrito, deber dar a los estudiantes una idea sobre la naturaleza dispersa de los conocimientos seguros,
y animarlos a descubrir otros nuevos.
INDICE ALFABETICO DE MATERIAS
Actitudes hacia los administradores

publicos: vase Opinin Pblica.
Adarns, John Quincy, 176.
Adiestramiento Administrativo, 34-35.
Vase tambin Administracin de
personal.
Administracin: vase Administracin
pblica.
Administracin de Alimentos y Drogas, 104.
Administracin de la Vivienda y Finanzas Domsticas, 100, 299. Vase
tambin Departamento de la Vivienda y el Desarrollo Urbano.
Administracin de Pequeos Negocios,
232.
Administracin de Personal: adiestramiento, 118, 135-138, 140, calificaciones, 118; evaluacin 118, 139140;
reclutamiento, 118, 135138; seleccin, 135-138, 140, 168.
Administracin de Seguridad Social,
103.
Administracin de Veteranos, 100, 299.
Administracin jerrquica, 88, 94, 9597.
Administracin Nacional de Aeronuticas y el Espacio (NASA), 100, 202,
203, 227, 299, 300, 302, 303.
Administradores pblicos: actitudes
hacia los, 16, 47, 173174, 178192;
caractersticas personales, 35, 36,
37, 45, 47, 53, 148-153; defincin de
12; efectos sobre las normas de los,
46, 53, 54, 150, 154.
Vase tambin Burocracia: Servicio pblico.
Afganistn, 41.
Agencia Central de Inteligencia( CIA).
108, 111.
Agency for International Development, 21.
Agricultura, Departamento de, 101,
161, 162, 198, 218.
Ajuste mutuo, 65, 66-67, 83.
Alabama, 72, 121.
Alemania, 32, 34, 35.
Almond, Gabriel, 20n, 40.
Ambigedades de las metas, 50, 62,
63, 96.
American Printing House for the
Blind, 106
Amplitud del control, 94.
Anlisis comparativo: dentro de los
Estados Unidos, 25, 44, 122; entre
naciones, 30.
Anlisis de costos y beneficios, 80,
235236. Vase tambin Presupuesto
de Planeacin de Programas.
Anlisis de costos y eficiencia, 80.
Antecedentes de empleo de los administradores, 153, 156.
Antecedentes educativos de los administradores, 147, 150, 169.
Antecedentes familiares de los administradores: vase Clase social.
Antigedad, 115, 121, 181, 225, 238.
Anton, Thomas, 70, 121n, 250n.
Apalaches, 190.
Apoyos o respaldos, 16, 47.
Arabia Saudita, 41.
Argentina, 42.
Argelia, 42.
Arzona, 237, 288.
Arkansas, 28, 294.
330
Arthur, Chester, 177.
Asignaciones, 116.
Asociacin Educativa de Oregn, 207,
208.
Asociacin Internacional de Administradores de Ciudades, 124n, 290.
Asociacin Nacional de Funcionarios
Estatales de Conservacin, 72.
Estatales de Presupuestos, 72.
de la Vivienda y el Redesarrollo,
72.
Aspiraciones, 164-168.
Asuntos urbanos, 161, 267. Vase tamo
bin Departamento de la Vivienda
y el Desarrollo Urbano; Zonas metropolitanas.
Atlanta, 292.
Auditor, 230.
Australia, 33.
Autoridad central, 57, 64.
Autoridad del Valle del Tenesi, 105n,
106, 107, 205.
Ayuda a familias con nios dependientes, 298. Vase tambin Beneficencia pblica.
Ayuda estatal, 73, 278284. Vase tamo
bin Relaciones ntergubernamentales.
Ayuda federal, 28, 73, 77, 132, 158,
268, 270, 275-276. Vase tambin
Relaciones intergubernamentales.
Ayudantes de estado mayor, 225.
Ayudantes presidenciales, 111. Vase
tambin Oficina Ejecutiva del Presidente.
Banfield, Edward, 190n, 214n, 262n.
Base Patrick de la Fuerza Area, 301.
Bauer, Raymond, 203n,
Beneficencia pblica, 262, 266, 298,
309-310.
Bernstein, Marver n, 167n, 203n.
Birmania, 41.
Bolivia, 42.
Boston, 209.
Bowles, Chester, 146.
Boyer, William W., 204n.
Brasil, 42.
Brazer, Harvey E, 27n.
INDICE ALFABTICO DE MATERaAS
Brevard, condado de, Florida, 299, 302,

303.
Bregan, Denis, W., 215n.
Brookings Institution, 136, 137, 138,
139, 182, 183, 188.
Brown, David S., 231n.
Brownell, Herbert, 145.
Buck, A. E., 95n.
Burch, Philip C., 75n.
Burkhead, Jesse, 75n.
Burocracia, 151, 152, 179, 180, 231.
Vase tambin Administracin Pblica.
Buroptico, 57-58, 83.
Burns, James MacGregor, 211n.
Cabildeos: vase Grupos de intereses.
Cabo Kennedy, 299, 301.
Cadena de mando, 95. Vase tambin
Jerarqua,
California, 209, 279, 282, 288, 294.

Cmara de los Comunes, 35.
Cmara de Representantes, 240, 246,
249, 261. Vase tambin Congreso.
Camboya, 41.
Campaa en Pro de los Pobres, 197.
Campbell, Alan K., 28n, 286n, 287n.
Canad, 33, 287.
Carolina del Norte, 72, 105, 282.
Carolina del Sur, 28, 72, 120, 282.
Carreteras, 26, 29, 251, 262, 263, 298.
Categora, 233-34. Vase tambin Administradores pblicos.
Ca ter, Douglas, 20~n.
Ceiln, 42.
Cent.ral Intelligence Agency (CIA) ,
108, 111.
Centro de Seminarios para Ejecutvos, 140.
Cikins, Warren L, 163n.
Citizens Crusade Against Poverty,
197.
Ciudadanos, 90, 100, 101, 194-202.

Vase tambin Demandas; Recursos; Respaldos.
Clark, Calvin W., 119n.
Clark, Joseph S., 198.
Clase social, 148, 150, 169. Vase tamo
bin Administradores pblicos.
Clay, Lucius, 145-146.
Cleveland, Frederick, 96n.
Cnudde, Charles, 29n. 174n.
INDICE ALFABTICO DE MATEIMAS
Colonias, 36, 37.

Colorado, 288, 294.
Comercio, Departamento de, 97.
Comisin Asesora Nacional sobre Desrdenes Civiles, 216-217.
Comisin Asesora sobre Relaciones
Intergubernamentales, 277-278.
Comisin de Aranceles, 103n.
Comisin de Comercio Interestatal,
21, 103n, 218.
Comisin de Derechos Civiles, 16l.
Comisin de la ciudad, como forma
de gobierno, 124-126.
Comisin de Servicios Pblicos, 86,
107, 118, 120, 134, 138, 140, 141,
162, 177.
Comisin de Valores e Intercambios,
103n.
Comisiones reguladoras independientes, 103104, 228.
Comisin Federal de Comercio, 103n.
Comisin Federal de Comunicaciones,
103n.
Comisin Federal de Energa Elctrica, 103n.
Comisin Hoover, 78, 95.
Comisin Kerner, 110. Vase tambin
Comisin Asesora Nacional sobre
Desrdenes Civiles.
Comisin Municipal de Minnesota,
283.
Comisin sobre Economia y Eficiencia,
95.
Comisin Warren, 110.
Comit de Asignaciones, 107, 115, 228,
238, 243.
Comit de Condado para Estabilizacin y Conservacin Agrcola, 91,
299.
Comit de Direccin Administrativa,
95, 111.
Comits del Congreso, 107, 115, 225.
Commodity Credit Corporation, 105n.
Comparacin de las erogaciones con
los servicios, 69, 73-75, 77, 84.
Competencia profesional, 33, 54, 88,
93-94, 96, 119, 134.
Complejo militar-industrial, 25, 206,
214.
Comportamiento desviado, 57.
Compromisos, 53, 254.
331
Concejo-administrador, como forma de

gobierno, 124.
Concesiones de ayuda, 28, 77, 78, 108,
109, 139, 158-70. Vase tambin Relaciones intergubernamentales.
Concesiones de ayuda en bloque, 273,
278. Vase tambin Relaciones intergubernamentales.
Concesiones de ayuda para proyectos,
272, 273. Vase tambin Relaciones
intergubernamentales.
Concesiones de tierras, 266.
Conferencia de Alcaldes de los Estados Unidos, 209, 210, 290.
Conferencia Nacional de Gobernadores, 210, 290.
Confirmacin del Senado, 86, 228.
Conflicto administrativo, 133, 238.
Conflictos internos en dependencias
administrativas: vase Conflicto
administrativo.
Congreso, 92, 100, 101, 105, 106, 112,
147, 181, 234, 239. Vase tambin
Rama legislativa.
Consejo de Asesores Econmicos, 112,
114, 134.
Consejo de Gobiernos Estatales, 290.
Consejo Nacional de Aeronutica y el
Espacio (NASA), 111.
Consejo Nacional de Seguridad, 111.
Constitucin, de los Estados Unidos,
91, 223.
Constituciones estatales, 262, 296.
Consultas regionales, 69, 71-73, 84.
Contabilidad poltica, 88-91, 96, 119,
133.
Contralor general, 116. Vase tambin.
Oficina de Contabilidad General.
Contratistas del gobierno, 22, 103, 107108, 134.
Contratacin colectiva, 142-145.
Control admnstratvo, 8687, 89, 90,
92, 95-96, 109, 110-126. 133.
Control del trfico areo, Operadores
de, 144.
Controversias polticas, 85-88, 93, 105,
317-320.
Contubernios polticos, 26.
Coolidge, Calvn, 205.
Coordinacin, 165, 287.
Corea del Sur, 41.
332
Corrupcin, 39, 214.
Costa Rica, 42.
Costo de la informacin, 51-52.
Cowart, Andrew T., 316n.
Crecimiento
administrativo:
crecimiento fsico, 93, 126-133, 233; races intelectuales, 8898.
Crecimiento de unidades administrativas: vase Crecimiento adminstrativo.
Crecine, John P., 70, 70n.
Crisis de proyectiles dirigidos cubanos, 305.
Cronin, Thomas E., 110n.
Cruzada de los ciudadanos contra la
pobreza, 197.
Cuerpo de Ingenieros, 106, 300, 314.
Cuerpo de trabajo, 108.
Cultura poltica, 173, 18819l.
Cummngs, Milton C., Jr., 182n.
Cyert, Richard M., 51n, 54n, 61n, 63n.
Chicago, 288, 292, 315.
Chile, 42.
Dade, condado de, Florida, 288.
Dahl, Robert A., 201n.
Dakota del Norte, 120.
Dallas, 209, 292.
Danzig, David, 319n.
Davs, James W., Jr., Ll.On, 113n.
Davs, Otto A., 233n.
Dawson, Richard E., 26n.
Defensa, Departamento de la, 100, 108,
206, 234, 271, 312.
Delaney, William, 185n.
Delaware, 282, 293.
Demandas, 16, 16, 47, 65.
Dernpster, M. A. H., 233n.
Denver, 292.
Departamento de Estado, 101, 108, 146,
161, 206, 271, 312.
Departamento de la Defensa, 100.
Vase tambin Defensa, departamento de la
Departamento de Justicia, 21, 88, 271.
Departamento de la Vivienda y el
Desarrollo Urbano, 100, 272, 304.
Departamento del Tesoro, 100, 10l.
Departamento del Trabajo, 163.
Departamento de Marina, 78, 101n.
Departamento de Sanidad, Educacin
y Beneficencia, 100, 106, 107, 163.
INDICE ALFABTICO DE MATERJlAS
Vase tambin Dependencia Federal de Seguridad.

Dependencia Federal de Aviacin, 144,
271, 305.
Departamento Federal de Seguridad
101, 103. Vase tambin Departamento de Sanidad, Educacin y
Beneficencia.
Departamento para el Desarrollo Internacional (AID), 21.
Dependencia reguladora, 22, 203. Vase
tambin Comisiones reguladoras
independientes.
Dependencias administrativas, 44, 45,
46, 65, 72, 221, 223, 238, 284, 314.
Depresin, 130, 133, 141, 215, 267, 275.
Desarrollo, 31. Vase tambin Desarrollo econmico; Pases ms desarrollados; Pases menos desarrolIados.
Desarrollo econmico, 26, 27.
Designaciones: vase Designaciones
polticas.
Designaciones polticas, 145-148, 151153, 167-170.
Desviaciones de las rutinas, 7579.
De Tocquevlle, Alexis, 177, 262n.
Detroit, 216.
Deutsch, Karl W., 20n.
Dewey, Thomas, 146.
Director Adjunto de Presupuestos,
147.
Director de Presupuestos, 147.
Distrito de Columbia, 117.
Documentos Federalistas, 175, 175n.
Dolbeare, Kenneth M., 110n.
Dommel, Paul R., 274n.
Downs, Anthony, 52, 61n, 62n.
Drew, Elizabeth B., 197n. I
Dye, Thomas R., 20n, 26n, 29n, 119n,
126n, 294n, 315n.
Eastland, James, 198.
Easton, David, 20n.
Edelman, Murray, 203n.
Educacin, 144, 262, 267, 279, 298.
Educacin, Oficina de, 12, 21, 25.
Efectos aditivos de las relaciones intergubernamentales, 316, 317.
Efectos de las normas o polticas, 316,
317.
INDICE ALFABTICO DE MATERlIAS
Efectos estimulantes de las relaciones

intergubernamentales, 316, 317
Efectos sustitutivos de las relaciones
intergubernamentales, 31(), 317.
Egerton, John, l06n.
Egipto, 42.
Eisenhower, Dwight D., 95, 100, 145,
146, 147, 151, 167, 168, 206, 212, 213,
233, 278.
Ejecutivos de negocios, 154-156, 164,
169, 183.
Elazar, Daniel J., 188n, 191.
Elecciones, 200-201, 220.
Electorado, 181, 204, 224, 229.
Elite, 37, 173.
Elite burocrtica, 41.
Elite politica, 36, 173, 190.
Empresas del gobierno, 103, 105-106,
111, 134.
Empresas que reciben ayuda federal,
103, 106-107, 111, 134.
Enlaces, 20, 30.
Epstein, Joseph, 318n.
Escalafn general (GS), 137.
Escandinavia, 32.
Esfuerzo, 279, 309-310. Vase tambin
Ingresos; Respaldos o apoyos.
Espaa, 36.
Establecimiento de normas, 14, 54, 65,
195, 228, 231, 236.
Estado administrativo, 11, 180.
Estados fronterizos, 190, 293.
Estados surefios, 190, 294.
Estrategias, 226-227. Vase tambin
Presupuesto.
Estructura conceptual, 19-21.
Estructura de sistemas, 19-21, 24, 30,
44, 46, 79.
Etiopia, 41.
Europa occidental, 41.
Evaluacin: vase Personal, evaluacin.
Exmenes, 178. Vase tambin Admnistracin de personal.
Exceso de personal, 194.
Export-Import Bank of Washington,
105n.
Favoritismo regional, 26.
Federacin Norteamericana de Empleados Estatales, de Condados y
Municipales, 143.
333
Federal Crop Insurance Corporation,
105n.
Federal Deposit Insurance Corporaton, 105n.
Federal Natonal Mortgage Corporaton, 105n.
Federal Savings and Loan Insurance
Corporation, 105n.
Federalismo, 261, 262-265.
Fenno, Richard F., 2On, 115n, 246n,
247n.
Field, John, 319n.
Filadelfia, 315.
Filipinas, 42.
Flexibilidad, 67, 83, 212.
Florida, 72, 120, 209, 292.
Forma de gobierno de alcalde-consejo,
124, 125.
Formalismo, 38-39.
Frmula de correspondencia, 271, 273.
Fowler, Edmund P., 126n.
Francia, 32, 34, 35.
Frederickson, H. George, 188n.
Freeman, Orville, 321.
Friedman, Robert S., 218n, 219n.
Frye, Bryan, 29n.
Fuerzas armadas: vase Defensa Militares.
Gabinete, 97, 100-103, 104, 111, 146, 147.
Vase tambin Departamentos del
gabinete, por nombre.
Gallaudet College, 106.
Garantias sobre prstamos, 275-277.
Vase tambin Relaciones intergubernamentales.
Gastos, 70, 75, 122, 127, 128, 190, 250,
309, 324, 325.
Gawthrop, Lewis C., 56n.
Georgia, 72, 121, 188, 293, 325.
Ghana, 42.
Gibson, Frank K, 188n.
Gobernador, 89-90, 91, 109, 119-123, 230,
237, 253.
Gobierno estatal, 26, 27, 70, 71, 86, 89
91, 119-123, 130, 132, 237, 249, 250,
251, 261, 262, 279, 280, 282, 284.
Gobierno federal, 70, 132, 261.
Gobiernos locales, 26, 27, 70, 71, 123-126,
130, 132, 262, 278, 282, 284.
Goldwater, Barry, 201, 212.
Gore, William J., 66n.
334
Grfica de organizacin, 87, 94, 96, 100.
Gran Bretaa, 32, 34, 35.
Grandes Lagos, 71, 296-297.
Graves, W. Brooke, 266n.
Grecia, 42.
Greenberg, Sanford D., 110n.
Greenstone, J. David, 315.
Grodzins, Morton, 262n.
Grumm, John G., 28n, 119n.
Grupos de intereses, 60, 65, 82, 86, 113,
220, 245. Vase tambin Grupos de
intereses del gobierno.
Grupos de intereses del gobierno, 207
210.
Grupos de presin: vase Grupos de
intereses.
Guatemala, 41.
Guerra Civil, 177.
Guerra de Corea, 78, 128, 233.
Guerra de Vietnam, 133, 141, 196, 201,
312.
Guinea, 42.
Hady, Thomas F., 284n.
Hambre, 197, 198.
Hamilton, Alexander, 175, 176.
Harrington, Michael, 197n.
Heady, Ferrel, 32n, 34n, 41.
Heard, Alexander, 211n.
Hein, Clarence J., 2S4n.
Heller, Walter W. 114n, 290n.
Henderson, Keith, 2n.
Hibridos: vase Hbridos administrativos.
Hbridos administrativos, 103, 108-111,
216.
Hickman, Martin B., 150n.
Hofferbert, Richard 1., 26n, 29n.
Hollander, Neil, 150n.
Hopkins, Harry, 87.
Hoover, Herbert, 78, 95.
Hoover, J. Edgar, 205.
Howard Unversty, 106.
Huitt, Ralph, 82n.
Humphrey, Hubert H., 301.
Huntington, Samuel P., 234n, 235.
Illinois, 70, 72, 121, 209, 294, 296.
Impuestos, 27, 28, 130, 132, 190, 194,
195.
Impuestos compartidos, 278.
Impuesto sobre la propiedad, 27, 78,
283, 286, 295.
INDlCE ALFABTICO DE MATERJIAS
Indiana, 72, 120, 209, 296, 299.

Individualismo, 190.
Indonesia, 4l.
Industrias de Prisiones Federales,
105n.
Inestabilidad, 37.
Influencias econmicas sobre las normas, 294-296. Vase tambin Influencias sobre los productos.
Influencias sobre los productos, 262265. Vase tambin Influencias
econmicas sobre las normas.
Informacin, 49, 73, 82, 83, 198199,
216-219, 225, 311-314.
Informacin, lmites de, 51-53, 6162.
Vase tambin Toma de decisiones
racionales.
Informe Econmico del Presidente,
114.
Ingresos, 122, 250.
Inhibiciones, 53.
Innovaciones, 75-79, 84, 109, 251, 255,
257.
Instituto Federal de Ejecutivos, 140.
Instituto Nacional de Funcionarios
Municipales de Leyes, 209.
Instituto Nacional de Sanidad, 144.
Insumos, 14, 19, 30, 45, 46, 47, 49, 68,
69, 72, 80, 81, 83, 171, 191, 222, 257,
264. Vase tambin Demandas; Recursos; Respaldos.
Insumos internos, 14, 45, 46, 49, 54.
Interior, Departamento del, 101, 302.
Intervencin militar, 3738.
Iowa, 72.
Irn, 41.
Irak, 41.
Irlanda, 151.
Israel, 33, 42.
Italia, 36.
Jackson, Andrew, 89, 136, 140, 176,
177, 178.
Jacksonianismo, 170, 177.
Jacob, Herbert, 119n, 230n.
Jahnige, Thomas P., 228n.
Jamaica, 42.
James, George A., 188n.
Janowitz, Morris, 18!'Jn.
Japn, 33.
Jefe del ejecutivo, 55, 65, 8687, 9192,
96, 136, 212, 213, 228232.
Jefferson, Thomas, 177.

J ennings, M. Kent, 182.
Jerarqua, 8588, 94, 96, 97, 101, 119,
133.
Jewell, Malcolm E., 228n.
Johnson, Lyndon B., lOO, 151, 201, 209,
212, 278, 301.
Jones, Roger W., 140n.
Junta de Aeronutica Civil, 103n.
Junta de la Reserva Federal, l03n.
Junta Martima, 103n.
Junta Nacional de Relaciones Laborales, 103n.
Kansas City, 292.
Karl, Barry, 95n.
Kennedy, John F., 100, 110, 141, 145,
146, 147, 151, 212, 233, 278.
Kennedy, Robert F., 87, 146, 197, 198.
Kentucky, 121, 292.
Key, V. O., Jr., 194n, 196n, 320n.
Kilpatrick, Franklin P., 177n, 182,
187n, 188n.
King, Martin Luther, Jr., 197.
Krislov, Samuel, 16On, 161n, 162n.
Lane, Robert E., 194n.
Laos, 41.
Lapp, Ralph E., 207n.
Lealtad, 93, 96,215, 235. Vase tambin
Conflictos internos en dependencias
administrativas.
Legisladores, 55, 60, 61, 64, 65, 86, 224,
226, 227, 236, 237, 253.
Lepawsky, Albert, 95n.
Ley de Empleos de 1946, 114.
Ley de Presupuestos y Contabilidad
de 1950, 78.
Ley de Seguridad Nacional, 234.
Leyes Hatch, 118.
Leyes Morrill, 266.
Ley Pendleton, 93, 177.
Ley Smth-Hughes, 266.
Ley Smith-Lever, 266.
Lbano, 42.
Libia, 41.
Liga Nacional de Ciudades, 209, 210.
Limites de sistemas administrativos,
2122, 40, 103, 108, 111.
Lincoln, Abraham, 177.
Lindblom, Charles E., 48n, 66n, 96n.
Lineberry, Robert L., 126n.
Long Norton, 178-181.
335
Los Angeles, 209, 225, 226, 315.
Lusana, 282, 294.
Maestros, 26, 29, 145, 208.
Malasia, 42.
Mall, 42.
Mancomunidad Britnica, 33.
Mann, Dean E., 138n, 145n, 147n, 148n.
Maquinaria pol1tica, 190, 213216, 220
221, 315.
Marbury vs, Madison, 92.
March, James G., 51n, 54n, 59n, 61n,
63n, 96n.
Marruecos, 41.
Marxismo, 36.
Maryland, 121, 122, 188, 209, 293.
Massachusetts, 209, 279, 282, 293, 295.
Maxwell, James A., 276n, 296n.
McCrone, Donald J., 29n, 174n.
Medio ambiente, 14, 19, 30, 45, 46, 47,
64, 71.
Medios de comunicacin social, 196199,
219221.
Mertens, Herman, 255n.
Merton, Robert K., 215n.
Metas, 48, 49, 54, 60, 63, 82, 83, 88, 96,
165. Vase tambin Productos;
Normas; Servicios.
Mchgn, 72, 294, 296.
Milbrath, Lester W., 210n.
Miles, Rufus E., 235n.
Militares, 11, 234235. Vase tambin
Defensa, Departamento de la
Miller, Warren E., 174n.
Minnesota, 72.
Misisip, 28, 120, 133, 161, 198, 292, 298.
Missouri, 294.
Mitau, G. Theodore, 121n.
Modernizacin, 31-32.
Monroe, James, 176.
Montana, 121.
Montaas Rocosas, 71.
Moralsmo, 189, lOO, 191.
Morey, Roy D., 237.
Mosher, Frederick C., 142n, 143n, 144n,
145n.
Movilizacin del partido dominante,
41, 42.
Mujeres, 163164, 169.
Naciones Unidas, lOO, 213.
Nader, Ralph, 197n.
Nebraska, 122, 253, 283, 294.
336
Necesidades, 53, 65.
Negligencias en la organzacn, 63.
Negros, 160-163, 169.
Nepotismo, 39.
Neustadt, Richard, 228n, 230n.
Nevada, 121, 191, 288.
Newark, 216.
New Hampshire, 121.
Normas o politicas: compromisos, 49,
60, 62, 63; sugerencias, 72, 292.
Vase tambin Metas; influencias
sobre los productos; Productos:
Servicios.
Nueva Inglaterra, 190, 294295.
Nueva Jersey, 282, 289.
Nueva Orleans, 209.
Nueva York, ciudad, 209, 286, 289, 292,
315.
Nueva York, estado, 209, 282, 289, 315.
Nueva Zelanda, 33.
Nuevo Trato, 141.
Nicaragua, 41.
Nigeria, 42.
Nixon, Richard N., 13, 213.
Oficina de Asuntos Indigenas, 2l.
Oficina de Carreteras Pblicas, 300,
314.
Oficina de Ciencias y Tecnologa, 112.
Oficina de Consultas Legislativas, 113.
Oficina de Contabilidad General, 87,
107, 114-116. 122, 134.
Oficina de Correos, lOO, 107, 143, 144,
233, 271.
Oficina de la Casa Blanca, 22, 101, 111
112, 134, 147, 169.
Oficina de la Infancia, 101.
Oficina de Oportunidades Econmicas,
90, 108, 109, 111, 134, 197.
Oficina de Presupuestos, 22, 74, 107,
111, 112-113, 239, 242, 246, 250.
Oficina de Planeacin de Emergencia,
112.
Oficina de Rehabilitacin, 314.
Oficina de Representantes Especiales
de Negociaciones Comerciales, 112.
Oficina Ejecutiva del Presidente, 79,
97, 108109, 111, 182.
Oficina Federal de Investigaciones
(F.B.IJ, 20, 205.
Oficinas y establecimientos ndependientes, 97, 100103, 111, 146" 147.
INDICE ALFABTICO DE MATERilAS
Ohio, 72, 209, 296.

Ok1ahoma, 293, 294.
Olsen, Marvin E., 30n.
Operadores de las torres de control de
los aeropuertos, 144.
Opinin Pblica, 192. Vase tambin
Actitudes haca los administradores pblicos.
Orange, condado de, Florida 302.
Organigrama, 86, 94, 96, 100.
Orlando, 30l.
Osman, Jack W. 317n.
Pagos secundarios, 63.
Pases ms desarrollados, 31, 32-35.
Pases menos desarrollados, 31, 32, 36
41.
Panam Canal Corporation, 105n.
Paquistn, 4l.
Paraguay, 41.
Partido poltico, 147, 153, 200, 211-213,
220, 235.
Patrocinio, 89, 93.
Patterson, Samuel C., 173n, 228n.
Percepcin selectiva, 198.
Penniman, 290n.
Pensilvania, 209, 279.
Personalidad, 164-168, 1G9.
Personal, 107, 118.
Personal, no poltico, 138-142.
Persuasin, 145, 294, 295.
Per, 41.
Peterson, Paul E., 315.
Pipe, G. Russell, 227n.
Pobreza, 315.
Poder de adquisicin, 253, 257, 258.
Vase tambin Presupuesto, estrategias del
Poder, 236-238.
Pogue, Thomas F., 317n.
Polirquca-competitva, 41.
Polica, 205, 218, 285.
Poltica, 207.
Polticas. Vase Normas.
Polticos, 72, 86, 95.
Poor People's Campaign, 197.
Portugal, 36.
Powell, G. Bingham, 20n, 40n.
Presidente, 175, 182. Vase tambin
Jefe del ejecutivo; e individuos por
nombre.
Presthus, Robert, 58n.
Presupuesto, 79-SO, 238-258; cronologa, 112, 239, 246; decisiones, 239,

246-257; ejecucin, 246; estrategias,
70, 75-79, 242; reformas, 79-82. Vase tambin Presupuesto incremental.
Presupuesto de Planeacin de Programas, 79-80, 80-82, 84, 257. Vase
tambin Presupuesto; Anlisis de
costos y beneficios; Toma de decisiones.
Presupuesto incremental, 69-71, 77, 78,
81, 84, 246, 247, 248, 250, 255-257.
Problemas, 49, 50, 60, 83, 324, 325.
Vase tambin Toma de decisiones
racionales.
Procedimientos de seleccin: vase
Administracin del personal.
Proceso de conversin, 5, 14, 17, 19, 30,
44 46, 47, 85, 103, 111, 133, 259.
Proceso normativo, 13, 66.
Procurador general, 88, 230.
Productos, 5, 14, 18, 19, 30, 45, 46, 47,
73, SO, 81, 156, 259-260, 264, 308,
309, 326. Vase tambin Efectos sobre las normas; Metas; Normas;
Productos de Servicio; Servicios.
Productos de servicio, 60. Vase tamo
bin Productos; Normas.
Profesionales, 154, 155.
Programas de Accin de la Comunidad, 108.
Propiedades estructurales de la admnistracin, 55.
Proteccin de empleos, 267.
Prueba de Aptitud Temtica, 165.
Public Administration Review, 2.
Rama administrativa, 21.
Rama ejecutiva, 21, 45, 97, 111, 257,
258.
Rama judicial, 91, 117.

Rama Legislativa, 22, 45, 91, 257, 258.
Ranney, Austin, 82n.
Reclutamiento: vase Administracin
del personal.
Reconstruccin, 177.
Recursos, 14, 16, 47, 65, 71, 126.
Recursos naturales, 26, 262.
Redford, Emmette S., 178-181.
Reforma, 136, 143, 145, 170, 288. Vase
tambin Presupuesto.
337
Regin, 71-73, 161, 292-298. Vase tambin por nombres.
Regin Montaosa, 294, 297. Vase
tambin Montafas Rocosas.
Reglas de decisiones, 63, 65-79, 82.
Vase tambin Ajustes mutuos;
Toma de decisiones racionales;
Tensiones.
Reguladores de trfico areo en los
aeropuertos, 144.
Relaciones ejecutivas-administrativas,
60, 61, 64, 228-238. Vase tambin
Jefe del ejecutivo.
Relaciones rederales-estatales-Iocaes:
vase Relaciones intergubemamen
tales.
Relaciones intergubemamentales, 109,
261307, 314-327; horizontales, 47,
261, 264, 284-291, 292; verticales, 47,
261, 284-285. Vase tambin Concesiones de ayuda; Concesiones de
ayuda en bloque; Concesiones de
proyecto; Efectos aditivos; Efectos
estimulantes; Efectos substitutivos;
Federalismo; Frmula de correspondencia; Relaciones federales-estatales-Iocales: Reparticin de los
Ingresos.
Relaciones judiciales-administrativas,
117.
Relaciones legislativas-administrativas,
87, 223-228, 232-238. Vase tambin
Supervisin legislativa.
Relaciones universitarias con dependencias administrativas, 138.
Religin, 150, 151, 153, 169, 295. Vase
tambin Administradores pblicos.
Reparticin de ingresos, 275277. Vase
tambin Relaciones ntergubernamentales.
Reppenthal, Karl M., 144n.
Respaldos o apoyos, 16, 47.
Restricciones, 167.
Retroalimentacin, 14, 18, 19, 30, 260.
Reynolds, Harry W., 225n, 227n.
Rhode Island, 122, 295.
Riggs, Fred W., 39n, 40.
Ripley, Randall B., ll3n.
Robnson, James A .. 26n.
Roosevelt, Franklin D., 87, 100, 143,
153, 212.
338
Rossiter, Clinton, 229n.
Rourke, Francis E., 204n, 2t>5n.
Rutinas, 12, 65, 68-79, 83-84.
Sachs, Seyrnour, 28n, 286n.
Saint Angelo, Douglas H., 91n, 299n.
Salarios, 107, 121.
Salir del paso, 66, 96.
San Diego, 209.
San Francisco, 209, 292.
Satisfactorio, 60-65, 83.
Schechter, Alan H., 167n.
Scher, Seymour, 236n.
Schick, Allen, 254n.
Schiff, Ashley L., 82n.
Schlesinger, Joseph A., 119n, 230n,
237n.
Seott, Thomas M., 289n.
Sears, David O., 194n.
Seattle, 209.
Secretario de Agricultura, 197n.
Secretario de Estado, 230.
Sector privado, 33, 96, 105, 107, 153,
183.
Sector pblico, 36.
Segunda Guerra Mundial, 78, 128, 133,
267, 275.
Selznick, Philip, 205n.
Senado, 249, 261. Vase tambin Congreso.
Sensibilidad, 178.
Separacin de poderes. Vase Verificaciones y balances.
Servicio de Parques Nacionales, 106,
144, 302.
Servicio de Pesca y Vida Silvestre,
106.
Servicio de Sanidad Pblica, 21, 25.
Servicio Forestal, 101.
Servicio pblico, 55, 90, 93, 216. Vase
tambin Administracin pblica.
Servicios, 5, 14, 18, 19, 30, 45, 47, 73,
80, 81, 156, 25960, 264, 308, 309, 326.
Vase tambin, Efectos sobre las
normas; Metas; Normas; Productos de servicio.
Servicios pblicos, 284, 288, 297, 325.
Sgontz, L. G., 317n.
Sharkansky, Ira, 26n, 27n, 29n, 70n,
71n, 75n, 77n, 78n, 107n, 123n, 128n,
191n, 195n, 212n, 226n, 234n, 241n,
INDICE ALFABTICO DE MATERmAS
246n, 2500, 251n, 255n, 256n, 2920,

2940, 3OOn, 324n, 325n.
Sherman, Ley de, 194.
Sherwood, Robert E., 87n.
Shriver, R. Sargent, 146.
Simon, Herbert, 4811, 52n, 59n, 96n.
Sinclair, Upton, 197n.
Sindicatos laborales. Vase Contratacin colectiva.
Siria, 41.
Sistema administrativo, 5, 14, 19-21,
47, 68, 85, 103, 109, 202. Vase tambin Limites; Proceso de conversin; Medio ambiente; Retroalimentacin; Productos; Insumas nternos.
Sistema de Carreteras Interestatales y .
de la Defensa, 77, 251.
Sistema de mritos, 136, 142, 178.
Sistema de Servicios electivos, 21,
108-109, 134.
Smithies, Arthur, 95n.
Smithsonian Institution, 105n.
Socialmente en desventaja, 156-164.
Sondeos de la opinin pblica, 199200, 220.
Sorauf, Frank J., 213n.
Sudfrica, 33.
Supervisin legislativa, 235236.
Sudeste, 297.
Sudoeste, 190.
Unidades superiores, 21, 85, 97, 109.
Stahl O. Glenn, 213n.
Stanley, David T., 137n, 138n, 139n,
140n, 141n, 15On, 212n.
Stein, Harold, 103n.
Steiner, Gilbert Y., 251n.
Stevenson, Adlai, 146.
Stokes, Donald E., 174n.
Subgobiernos, 206, 314.
Subordinados, 55, 57, 68, 86-87, 94, 95,
137.
Sudn, 41.
Sundqust, James L., 196n, 202n.
Superintendente de educacin, 230.
Taft, William Howard, 95.
Tatt-Hartley, Ley de, 93.
Tailandia, 41.
Tenencia, 123.
Tenest, 72, 105, 121.
Tensiones, 65, 66, 83.
AD\lINISTRACIO;\l PUBLICA, en su segunda

edicin en espaol, se termin de imprimir el
10 de septiembre de 19i 4, en los talleres de
EDITORES ASOCIADOS, S. A., An(e1 Urraza
l:l22, \1xico 12, D. F. Se hicieron :l,OOO
ejemplares, EDITADO E \lPRESO E:\
\!F:\ICO.
COLECCION HISTORIA ACTUAL

La Santa Mafia,
YlIOn Le Vaillant
Estados Unidos en Armas.
Cteude Moisy.
T-68. T1atelolco 68,
Juan Migue/ de Mora.
ASIA, muerte y resurreccin.
Premio Pultzer Keyes Beech.
Los muertos no hacen ruido,
Julio Sanz Se/n:
La Pasin Humana,
Bernardo Ponce.
Profetas del Desastre,
Amo/d Beichman.
Protesta en Mosc,
Pave/ Ltvinov.
Un dfa en la vida del
The New York Times,
R. Adler.
COLECCION PRECURSORES
La Vida de Albert Einstein,
Mae Blacker Freeman.
La Historia de mi vida,
Hellen Keller.
Sylvanus G. Morley y
el mundo de los antiguos
Mayas,
R. L. Brunhouse.
LiTEHATURi\
Marta Teresa Ponce

de Hurtado.
Helena Mnde7.

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URRIHR 1322' MEXICO 12, D. f.

Ttulo de la obra en ingls:

Poliey-making in Government Agencies

Traduccin de Agustn Contn

Copyright 197'', por Editores Asociados, S. A.

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