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Referencias
Anderson, James E. (2010). Public Policymaking: An Introduction [7th ed.]
Cengage Learning
Birkland, Thomas (2011) An Introduction to the Policy Process. Theories,
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of Public Policy Analysis: Theory, Politics and Methods, Boca Raton:
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Hill, Michael (2014) The Public Policy Policy Process. 6ed, Oxford:
Routledge.
Howlett, Michael; M. Ramesh y Anthony Perl (2009) Studying Public
Policy. Policy Cycles & Policy Subsystems, 3ed, Toronto: Oxford
University Press.
Jann, Werner y Kai Wegrich (2007) "Theories of the Policy Cycle, en
Fischer, Frank; Gerald J. Miller and Mara S. Sidney eds. (2007)
Handbook of Public Policy Analysis: Theory, Politics and Methods,
Boca Raton: CRC Press. pp. 43-62.
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Knill, Christoph and Jale Tosun (2012) Public Policy. A new Introduction,
Palgrave MacMillan.
Kraft, Michael E. and Scott R. Furlong (2013) Public Policy. Politics,
Analysis, and Alternatives, 4ed: Thousand Oaks: Sage.
Ordoez-Matamoros, Gonzalo ed. (2013) Manual de Anlisis y Diseo de
Polticas Pblicas, Bogot: Universidad Externado de Colombia
Subirats, Joan; Peter Knoepfel, Corinne Larrue y Frdric Varone (2008).
Anlisis y gestin de polticas pblicas, Barcelona: Ariel.
Wu, Xun; M Ramesh; Michael Howlett y Scott Fritzen (2010) The Public
Policy Primer. Managing the Policy Process, New York: Routledge.
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Birkland, Thomas (2011) An Introduction to the Policy Process. Theories,
Concepts and Models of Public Policy Making, 3ed, New York: M. E.
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Boca Raton: CRC Press. pp. 43-62.
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Palgrave MacMillan.
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Analysis, and Alternatives, 4ed: Thousand Oaks: Sage.
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Polticas Pblicas, Bogot: Universidad Externado de Colombia
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Anlisis y gestin de polticas pblicas, Barcelona: Ariel.
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Policy Primer. Managing the Policy Process, New York: Routledge.
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medida, este tipo de polticas son relativamente arcanas y estimulan una escasa
atencin pblica.
La poltica reguladora protectora, por su parte, tiene por objeto proteger al
pblico en general de los efectos negativos de la actividad privada, como los
alimentos contaminados, la contaminacin del aire, los productos de consumo no
seguros, o las transacciones comerciales fraudulentas. Aunque la mayora de las
empresas y los empresarios sean personas responsables que no desean perjudicar y
disuadir a sus clientes, las empresas tambin estn motivadas por el lucro y a veces
se resisten a la regulacin por razones de costes, argumentando que eso reducira
los mrgenes de beneficios o hara sus productos poco competitivos en el mercado,
o pondra a las empresas en desventaja competitivas frente a sus competidores
extranjeros. Debido a esta resistencia de las empresas a la regulacin y al hecho de
que el Estado y sus organismos reguladores alegan estar actuando en inters
pblico, las polticas reguladoras protectoras tienden a ser altamente conflictivas.
Normalmente involucran a los ministerios y los legisladores junto con las
asociaciones de empresarios o comerciantes ms importantes. Las decisiones se
adoptan al final por negociacin y compromiso, dado que normalmente ni el
Estado ni los empresarios pueden dominar completamente la elaboracin de estas
polticas. A veces, incluso las comisiones parlamentarias desempean el papel de
intermediarios entre los objetivos de los organismos reguladores y los intereses de
las empresas afectadas.
Polticas redistributivas: se caracterizan por actuaciones pblicas que tienen la
finalidad de manipular la distribucin de la riqueza, la propiedad, los derechos
individuales o civiles, o algn otro elemento valorado entre diferentes clases
sociales o grupos raciales". A partir de esta definicin, ejemplos tpicos son las
polticas de bienestar, los derechos civiles para minoras raciales o sociales, la
ayuda financiera a los ayuntamientos pobres o la subvencin a escuelas. Las
polticas redistributivas son las ms controvertidas y en ellas participan
habitualmente los ms altos niveles del gobierno y los lderes de los llamados
agentes sociales (sindicatos y patronales). Su proceso de elaboracin se caracteriza
por un alto nivel de conflicto y existe una gran dificultad para cambiar el contenido
de estas polticas. En principio, estas polticas son difciles de aprobar ya que
suelen implicar que los intereses de los menos poderosos deban prevalecer sobre
los intereses ms poderosos, o al menos convencer a los grupos ms influyentes de
que es correcto y justo aprobar la redistribucin de algunos de los recursos a los
menos influyentes.
Polticas constituyentes, Lowi (1972) se refiri a este cuarto tipo aadido a sus
tres tipos iniciales para considerar aquellas polticas que tienen que ver con la
reorganizacin o reforma de las administraciones pblicas, la organizacin
electoral, la creacin de nuevos ministerios, etc. Estas polticas han recibido menos
atencin que las otras tres reas, porque a menudo son vistas como una categora
residual, a pesar de que estas polticas pueden implicar amplios costes y beneficios
para la sociedad frente a otras polticas que afectan a intereses limitados. En estas
polticas el proceso caracterstico de elaboracin transcurre de arriba hacia abajo y
es dominado habitualmente por las lites polticas y los funcionarios
gubernamentales.
Algunos han calificado a estas polticas como polticas institucionales
(Quermonne 1987) o polticas de gobernanza (Tolbert 2002) para referirse a
actuaciones dedicadas, por ejemplo, a reformar la financiacin poltica, a establecer
reformas de los mtodos democrticos y electorales, etc. Tolbert define estas
polticas de gobernanza como los cambios en las reglas que afectan a la estructura
y organizacin de las instituciones polticas. Las polticas constituyentes o de
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gobernanza son, por tanto, aquellas que cambian las reglas del juego poltico en
reas tales como las elecciones y votaciones, campaas polticas o la
descentralizacin. Las polticas anticorrupcin seran tambin un buen ejemplo de
polticas constituyentes o de gobernanza.
Wilson y los tipos de polticas segn la difusin o concentracin de sus
costes y beneficios
Una crtica repetida a la tipologa de polticas de Lowi es que a veces es difcil
asignar ciertas polticas a alguna de sus categoras. Muchas polticas tienen a la vez
atributos o componentes redistributivos y regulativos, como la regulacin de la
seguridad de productos de consumo que redistribuye la responsabilidad por riesgo
desde los consumidores hacia las empresas que fabrican los productos. En este
caso, no es claro, por tanto si es una poltica reguladora o redistributiva o las dos
cosas. James Q. Wilson respondi a las crticas de los tipos de poltica de Lowi
mediante el desarrollo de un sistema que evita plantear tipos de polticas que sean
ambiguos.
Con la misma finalidad que Lowi, es decir, para anticipar los problemas que
pueden aparecer en el procesos de elaboracin e implantacin, Wilson organiza las
polticas y los procesos polticos que se derivan de ellas observando en qu medida
los costes y los beneficios de una poltica se concentran en un solo inters
particular o se extienden a la mayor parte de los individuos o intereses colectivos.
En funcin de esto establece cuatro tipos:
Poltica de Grupos de Inters. En ella tanto los costes como los beneficios se
encuentran concentrados en determinados grupos. Esta poltica pblica beneficia a
un grupo pequeo de poblacin identificable, a costa de otro grupo tambin
pequeo e identificable (por ejemplo, un arancel aduanero que beneficia a unos
grupos de empresas frente a otros a los que perjudica). Se produce un conflicto
entre grupos que puede considerarse como un juego de "suma cero" entre unos
grupos y otros. Especial importancia tienen los grupos de inters y sus lobbies o
representantes, que intentan que el parlamento u otras instituciones del Estado
adopten las decisiones ms favorables a sus intereses. Existe una lucha interna de
poder entre los lobbies con los mismos intereses, "ganando" aquel que presione de
manera ms eficaz.
Poltica de Emprendedores. En ella los costes estn concentrados pero los
beneficios son difusos o generales para la poblacin. El conjunto de la sociedad se
beneficia de una poltica que impone costes elevados en un segmento pequeo e
identificable de la poblacin. En ellas, ciertos grupos y sus lderes tratarn de
persuadir a los gobiernos o legisladores para regular en inters del pblico, frente a
la oposicin de los grupos que asumen los costes de esa poltica. Esto es as, por
ejemplo, en las polticas ambientales (medidas anticontaminacin) en las que los
costes los soportan las industrias que contaminan, o en la poltica de seguridad en
los automviles que en principio es soportada por los fabricantes. Las medidas de
seguridad e higiene en el trabajo, por ejemplo, tambin benefician a todos los
trabajadores y son asumidas por los empresarios. Se denomina poltica de
emprendedores porque procede de determinados emprendedores pblicos que
tratan de despertar un inters concreto por un tema a la sociedad para que sta se
movilice.
Poltica Clientelar. En ella los costes son soportados por la poblacin pero los
beneficios estn concentrados en un grupo identificable. Se producen relaciones
cercanas de "clientela" entre los responsables polticos, los reguladores y los
intereses regulados. El grupo beneficiado tiene muchos incentivos para
movilizarse, mientras que los individuos que soportan el coste lo hacen de manera
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indiferente al estar muy divididos y ser poco visibles los costes (los incentivos de
movilizarse de cada uno son escasos). Un ejemplo tpico son los aranceles que se
ponen a la importacin de algunos productos para mantener altos los precios de los
productos locales. La mayor parte del pblico no percibe o es indiferente a un
aumento en el precio de los productos manufacturados que paga todo el mundo
mientras que las empresas productoras concretas son muy conscientes y se
benefician sobremanera de los efectos de esos aranceles, por esa razn estas
ltimas estarn muy motivadas y movilizadas para mantener esos aranceles y
actuarn como una clientela del ministerio de economa que en muchos casos
tendr xito.
Poltica Mayoritaria. Es aquella donde los beneficios y los costes de la poltica
son difusos. Beneficia a un gran nmero de poblacin y los costes tambin deben
ser soportados por un gran nmero de personas, distribuyndose entre la mayora
de la poblacin. Grupos relativamente desorganizados de personas, o quienes
acten en su nombre, buscan una aprobacin sustantiva o simblica de una poltica
pblica. A menudo conduce a polticas dbiles y ambiguas. Este tipo de poltica
implica campaas en las que se apela a la mayora de la poblacin. Se intenta
conseguir el apoyo de gran nmero de la poblacin. Los grupos de inters no son
prcticamente relevantes en este caso. El ejemplo tpico es la seguridad social o las
pensiones, donde prcticamente todo el mundo contribuye y se beneficia de la
poltica.
Tabla 2.1. Tipologa de Wilson
Beneficios
Concentrados en poca gente
Concentrados
en
poca
agente
Poltica de grupos de
inters:
La poltica de
emprendedores:
Difusos entre
mucha gente
Poltica clientelar
Poltica mayoritaria:
Costes
Fuente: Wilson 1995
Esta tipologa de Wilson nos sirve, por ejemplo, para entender mejor cules
seran las polticas ms fciles de defender y aprobar. En esta tipologa una poltica
que proporciona un beneficio obvio y muy visible para un grupo conducira a ese
grupo a presionar en favor de la promulgacin de la poltica. Su tarea se hace an
ms fcil si los costes de la poltica son difciles de atribuir a un grupo en
particular, o sea, si los costes se distribuyen difusamente en algn grupo ms
grande. Un ejemplo es una deduccin fiscal por parte del gobierno central que
permita a las grandes empresas constructoras reducir sus impuestos por razn de
sus prdidas. Esta poltica es poco transparente, los beneficiarios son unas pocas
empresas a quienes les gustara mantener esta compensacin en secreto, y el coste
final de esta poltica ser sufragado por todos los contribuyentes.
Por otro lado, si los costes son fcilmente atribuibles a un grupo o inters
concreto, es probable que el grupo que soporta esos costes tomara medidas para
oponerse a esa poltica pblica. Si el coste y los beneficios se concentran en grupos
identificables, se produce un estilo de elaboracin de polticas que implica
conflicto entre grupos de inters. El ejemplo de Wilson es la disputa entre los
intereses laborales y empresariales en el campo de la seguridad en el trabajo. La
aplicacin de la ley de accidentes laborales puede dar lugar a feroces batallas entre
los sindicatos y las empresas, debido a que los participantes en este debate creen
que los beneficios de esta poltica se distribuyen solo a un nmero relativamente
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Referencias
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APSC,
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public policy perspective, Journal of European Public Policy, 20:3, 309-317.
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typologie, en Leca et al. Trait de Science Politique, 61-88.
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Wilson, James Q. (1995) Political Organizations, Princeton: Princeton University Press.
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Baumer y Van Horn (2014) han tratado de establecer una relacin entre
diferentes tipos de problemas, su exposicin al pblico y propensin al conflicto y
el proceso poltico que rodea a su solucin. A partir de ah establecen algunas
generalizaciones
Los asuntos que preocupan a gran nmero de personas es probable que
estimulen un intenso debate pblico y atraigan a ms participantes en el
proceso poltico que los asuntos que se refieren solamente a un pequeo
segmento de la poblacin.
Las polticas complejas y las que requieren cambios importantes en el
comportamiento pblico o administrativo son mucho ms difciles de implantar
que las polticas que se pueden llevar a cabo de forma rutinaria a travs de las
redes organizativas ya establecidas.
Los asuntos que implican costes ocultos suelen ser manejados por el sector
privado, mientras que los asuntos que implican la atribucin de costes en
disputa requieren algn tipo de intervencin gubernamental. Diferentes tipos
de proceso de elaboracin de polticas dan lugar a resultados sustantivos
diferentes. Por ejemplo,
Las decisiones adoptadas por funcionarios de nivel bajo o medio tienden a
reflejar las normas profesionales, los imperativos de la organizacin y
procedimientos operativos estndar. El resultado ms probable es el llamado
incrementalismo, o sea, la formulacin de polticas o soluciones que cambian
las cosas slo de forma marginal.
Las decisiones adoptadas por los polticos en un contexto de excitacin pblica
pueden ofrecer oportunidades para la innovacin de poltica pblica. Sin
embargo, asuntos altamente conflictivos que no llegan a alcanzar el punto de
crisis a menudo se paralizan o estancan
Los polticos frecuentemente responden simblicamente a los ciudadanos, o
pueden abordar los problemas de unos pocos grupos o individuos, en lugar de
adoptar una actuacin de poltica pblica amplia.
Las decisiones adoptadas por los jueces pueden diferir significativamente de
las decisiones tomadas por otros funcionarios pblicos, ya que aquellos no
necesitan encubrir o diluir un cambio en las polticas pblicas. La Constitucin,
su seguridad del empleo, y los valores profesionales protegen a los jueces de
los polticos, aunque no siempre de la poltica.
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medida, este tipo de polticas son relativamente arcanas y estimulan una escasa
atencin pblica.
La poltica reguladora protectora, por su parte, tiene por objeto proteger al
pblico en general de los efectos negativos de la actividad privada, como los
alimentos contaminados, la contaminacin del aire, los productos de consumo no
seguros, o las transacciones comerciales fraudulentas. Aunque la mayora de las
empresas y los empresarios sean personas responsables que no desean perjudicar y
disuadir a sus clientes, las empresas tambin estn motivadas por el lucro y a veces
se resisten a la regulacin por razones de costes, argumentando que eso reducira
los mrgenes de beneficios o hara sus productos poco competitivos en el mercado,
o pondra a las empresas en desventaja competitivas frente a sus competidores
extranjeros. Debido a esta resistencia de las empresas a la regulacin y al hecho de
que el Estado y sus organismos reguladores alegan estar actuando en inters
pblico, las polticas reguladoras protectoras tienden a ser altamente conflictivas.
Normalmente involucran a los ministerios y los legisladores junto con las
asociaciones de empresarios o comerciantes ms importantes. Las decisiones se
adoptan al final por negociacin y compromiso, dado que normalmente ni el
Estado ni los empresarios pueden dominar completamente la elaboracin de estas
polticas. A veces, incluso las comisiones parlamentarias desempean el papel de
intermediarios entre los objetivos de los organismos reguladores y los intereses de
las empresas afectadas.
Polticas redistributivas: se caracterizan por actuaciones pblicas que tienen la
finalidad de manipular la distribucin de la riqueza, la propiedad, los derechos
individuales o civiles, o algn otro elemento valorado entre diferentes clases
sociales o grupos raciales". A partir de esta definicin, ejemplos tpicos son las
polticas de bienestar, los derechos civiles para minoras raciales o sociales, la
ayuda financiera a los ayuntamientos pobres o la subvencin a escuelas. Las
polticas redistributivas son las ms controvertidas y en ellas participan
habitualmente los ms altos niveles del gobierno y los lderes de los llamados
agentes sociales (sindicatos y patronales). Su proceso de elaboracin se caracteriza
por un alto nivel de conflicto y existe una gran dificultad para cambiar el contenido
de estas polticas. En principio, estas polticas son difciles de aprobar ya que
suelen implicar que los intereses de los menos poderosos deban prevalecer sobre
los intereses ms poderosos, o al menos convencer a los grupos ms influyentes de
que es correcto y justo aprobar la redistribucin de algunos de los recursos a los
menos influyentes.
Polticas constituyentes, Lowi (1972) se refiri a este cuarto tipo aadido a sus
tres tipos iniciales para considerar aquellas polticas que tienen que ver con la
reorganizacin o reforma de las administraciones pblicas, la organizacin
electoral, la creacin de nuevos ministerios, etc. Estas polticas han recibido menos
atencin que las otras tres reas, porque a menudo son vistas como una categora
residual, a pesar de que estas polticas pueden implicar amplios costes y beneficios
para la sociedad frente a otras polticas que afectan a intereses limitados. En estas
polticas el proceso caracterstico de elaboracin transcurre de arriba hacia abajo y
es dominado habitualmente por las lites polticas y los funcionarios
gubernamentales.
Algunos han calificado a estas polticas como polticas institucionales
(Quermonne 1987) o polticas de gobernanza (Tolbert 2002) para referirse a
actuaciones dedicadas, por ejemplo, a reformar la financiacin poltica, a establecer
reformas de los mtodos democrticos y electorales, etc. Tolbert define estas
polticas de gobernanza como los cambios en las reglas que afectan a la estructura
y organizacin de las instituciones polticas. Las polticas constituyentes o de
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gobernanza son, por tanto, aquellas que cambian las reglas del juego poltico en
reas tales como las elecciones y votaciones, campaas polticas o la
descentralizacin. Las polticas anticorrupcin seran tambin un buen ejemplo de
polticas constituyentes o de gobernanza.
Wilson y los tipos de polticas segn la difusin o concentracin de sus
costes y beneficios
Una crtica repetida a la tipologa de polticas de Lowi es que a veces es difcil
asignar ciertas polticas a alguna de sus categoras. Muchas polticas tienen a la vez
atributos o componentes redistributivos y regulativos, como la regulacin de la
seguridad de productos de consumo que redistribuye la responsabilidad por riesgo
desde los consumidores hacia las empresas que fabrican los productos. En este
caso, no es claro, por tanto si es una poltica reguladora o redistributiva o las dos
cosas. James Q. Wilson respondi a las crticas de los tipos de poltica de Lowi
mediante el desarrollo de un sistema que evita plantear tipos de polticas que sean
ambiguos.
Con la misma finalidad que Lowi, es decir, para anticipar los problemas que
pueden aparecer en el procesos de elaboracin e implantacin, Wilson organiza las
polticas y los procesos polticos que se derivan de ellas observando en qu medida
los costes y los beneficios de una poltica se concentran en un solo inters
particular o se extienden a la mayor parte de los individuos o intereses colectivos.
En funcin de esto establece cuatro tipos:
Poltica de Grupos de Inters. En ella tanto los costes como los beneficios se
encuentran concentrados en determinados grupos. Esta poltica pblica beneficia a
un grupo pequeo de poblacin identificable, a costa de otro grupo tambin
pequeo e identificable (por ejemplo, un arancel aduanero que beneficia a unos
grupos de empresas frente a otros a los que perjudica). Se produce un conflicto
entre grupos que puede considerarse como un juego de "suma cero" entre unos
grupos y otros. Especial importancia tienen los grupos de inters y sus lobbies o
representantes, que intentan que el parlamento u otras instituciones del Estado
adopten las decisiones ms favorables a sus intereses. Existe una lucha interna de
poder entre los lobbies con los mismos intereses, "ganando" aquel que presione de
manera ms eficaz.
Poltica de Emprendedores. En ella los costes estn concentrados pero los
beneficios son difusos o generales para la poblacin. El conjunto de la sociedad se
beneficia de una poltica que impone costes elevados en un segmento pequeo e
identificable de la poblacin. En ellas, ciertos grupos y sus lderes tratarn de
persuadir a los gobiernos o legisladores para regular en inters del pblico, frente a
la oposicin de los grupos que asumen los costes de esa poltica. Esto es as, por
ejemplo, en las polticas ambientales (medidas anticontaminacin) en las que los
costes los soportan las industrias que contaminan, o en la poltica de seguridad en
los automviles que en principio es soportada por los fabricantes. Las medidas de
seguridad e higiene en el trabajo, por ejemplo, tambin benefician a todos los
trabajadores y son asumidas por los empresarios. Se denomina poltica de
emprendedores porque procede de determinados emprendedores pblicos que
tratan de despertar un inters concreto por un tema a la sociedad para que sta se
movilice.
Poltica Clientelar. En ella los costes son soportados por la poblacin pero los
beneficios estn concentrados en un grupo identificable. Se producen relaciones
cercanas de "clientela" entre los responsables polticos, los reguladores y los
intereses regulados. El grupo beneficiado tiene muchos incentivos para
movilizarse, mientras que los individuos que soportan el coste lo hacen de manera
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indiferente al estar muy divididos y ser poco visibles los costes (los incentivos de
movilizarse de cada uno son escasos). Un ejemplo tpico son los aranceles que se
ponen a la importacin de algunos productos para mantener altos los precios de los
productos locales. La mayor parte del pblico no percibe o es indiferente a un
aumento en el precio de los productos manufacturados que paga todo el mundo
mientras que las empresas productoras concretas son muy conscientes y se
benefician sobremanera de los efectos de esos aranceles, por esa razn estas
ltimas estarn muy motivadas y movilizadas para mantener esos aranceles y
actuarn como una clientela del ministerio de economa que en muchos casos
tendr xito.
Poltica Mayoritaria. Es aquella donde los beneficios y los costes de la poltica
son difusos. Beneficia a un gran nmero de poblacin y los costes tambin deben
ser soportados por un gran nmero de personas, distribuyndose entre la mayora
de la poblacin. Grupos relativamente desorganizados de personas, o quienes
acten en su nombre, buscan una aprobacin sustantiva o simblica de una poltica
pblica. A menudo conduce a polticas dbiles y ambiguas. Este tipo de poltica
implica campaas en las que se apela a la mayora de la poblacin. Se intenta
conseguir el apoyo de gran nmero de la poblacin. Los grupos de inters no son
prcticamente relevantes en este caso. El ejemplo tpico es la seguridad social o las
pensiones, donde prcticamente todo el mundo contribuye y se beneficia de la
poltica.
Tabla 2.1. Tipologa de Wilson
Beneficios
Concentrados en poca gente
Concentrados
en
poca
agente
Poltica de grupos de
inters:
La poltica de
emprendedores:
Difusos entre
mucha gente
Poltica clientelar
Poltica mayoritaria:
Costes
Fuente: Wilson 1995
Esta tipologa de Wilson nos sirve, por ejemplo, para entender mejor cules
seran las polticas ms fciles de defender y aprobar. En esta tipologa una poltica
que proporciona un beneficio obvio y muy visible para un grupo conducira a ese
grupo a presionar en favor de la promulgacin de la poltica. Su tarea se hace an
ms fcil si los costes de la poltica son difciles de atribuir a un grupo en
particular, o sea, si los costes se distribuyen difusamente en algn grupo ms
grande. Un ejemplo es una deduccin fiscal por parte del gobierno central que
permita a las grandes empresas constructoras reducir sus impuestos por razn de
sus prdidas. Esta poltica es poco transparente, los beneficiarios son unas pocas
empresas a quienes les gustara mantener esta compensacin en secreto, y el coste
final de esta poltica ser sufragado por todos los contribuyentes.
Por otro lado, si los costes son fcilmente atribuibles a un grupo o inters
concreto, es probable que el grupo que soporta esos costes tomara medidas para
oponerse a esa poltica pblica. Si el coste y los beneficios se concentran en grupos
identificables, se produce un estilo de elaboracin de polticas que implica
conflicto entre grupos de inters. El ejemplo de Wilson es la disputa entre los
intereses laborales y empresariales en el campo de la seguridad en el trabajo. La
aplicacin de la ley de accidentes laborales puede dar lugar a feroces batallas entre
los sindicatos y las empresas, debido a que los participantes en este debate creen
que los beneficios de esta poltica se distribuyen solo a un nmero relativamente
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intervencin del gobierno es una forma delegada de regulacin que junto con la
creacin de procesos de consulta llevan a algunos grupos a convertirse en insiders
del proceso poltico, mientras que otros siguen siendo outsiders.
La categora de herramientas relacionadas con la hacienda o el tesoro se refiere a una
serie de otros vnculos activos tradicionalmente asociadas estrechamente con el Estado,
que consisten en la actividad de ste para transferir o extraer legtimamente ciertos
fondos. As, este tipo de herramientas comprenden el cobro de impuestos y de tasas o
tarifas pblicas, el uso del sistema tributario para el gasto (como por ejemplo mediante
el uso de deducciones o incentivos fiscales), la concesin de subvenciones y prstamos
(si el inters pagado por estos es inferior al tipo de inters en el mercado) y la
financiacin de actores no gubernamentales o cuasi-gubernamentales (como los grupos
de inters).
Por ltimo, las herramientas basadas en la organizacin implican el uso directo de
organismos estatales, no-estatales o cuasi-estatales para promover o inducir
determinados comportamientos. Por lo tanto la "organizacin", en el sentido de Hood,
comprende la reorganizacin y la configuracin de actividades gubernamentales y no
gubernamentales, el uso de la familia y las organizaciones voluntarias (ya sea a travs
de la conformacin de las condiciones en las que estas organizaciones operan, o a
travs de la abstencin de actuacin pblica para que estas organizaciones pueden
operar) y la provisin directa de bienes y servicios a travs de organismos pblicos o
controlados por el Estado. Este enfoque cuestiona implcitamente otras tipologas de
instrumentos de poltica, como la de Lowi, que se centran en la coercin por parte del
gobierno a otros actores como una variable clave.
En cambio, de acuerdo con este enfoque, los gobiernos crean y mantienen las condiciones
en las que los mercados pueden operar. Esto es obviamente as en aquellos casos en que los
gobiernos actan para asegurar los derechos de propiedad y los contratos y otros sistemas
de proteccin del mercado, pero incluso los mercados ilegales o cuasi-legales "deben su
existencia a los gobiernos que tratan de prohibir la produccin y venta de estos productos o
servicios, creando con ello una escasez que puede proporcionar altas tasas de beneficios
para quienes estn dispuestos a arriesgarse a un castigo y encarcelamiento por su provisin
(Howlett et al. 2009).
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Preguntas necesarias
Modelo causal
Para el diseo de la poltica debemos entender los fines pretendidos y eso est muy
relacionado con la definicin del problema que estudiaremos en el Tema 5. En el Tema 2
hemos hecho tambin hincapi en que los problemas no se limitan a "existir" objetivamente
de una manera autoevidente, sino que se construyen y definen socialmente y pueden o no
entrar en la agenda y pueden o no estar bien estructurados o tener soluciones claras y
consensuales. Por ejemplo, si miramos un problema muy actual, la obesidad infantil, que se
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ha considerado como un problema tan grande como el tabaquismo para la salud pblica, se
puede argumentar que se debe a la proliferacin de la comida basura, de restaurantes de
comida rpida y a la televisin y los videojuegos, que incitan a una mala alimentacin y al
sedentarismo de los nios. Otros actores argumentan que el problema es causado por la
falta de espacios abiertos y por un mal diseo urbano, que hace a los nios menos
propensos a caminar o jugar al aire libre y produce ms probabilidades de que se vaya en
coches a todas partes. Otros creen que la obesidad infantil puede ser simplemente una
cuestin de mala educacin por parte de los padres, bajo auto-control y pereza de los nios.
Casi todos los otros elementos del diseo de la poltica pblica se derivarn de cul sea la
definicin del problema y la explicacin causal que tengamos de l y uno puede plantearse
diseos de polticas que tengan por objeto regular la comida basura y el ocio con
videojuegos para forzar a los nios a ser ms activos, o pensar en polticas que fomenten la
actividad a travs de una mejor ordenacin urbana, o a travs de campaas de educacin
pblica para persuadir o hacer avergonzarse a los padres para intentar que los nios hagan
ms ejercicio. Cada una de estas polticas asume diferentes teoras causales y por lo tanto
va a sugerir diferentes herramientas de poltica.
A veces los propios objetivos de una poltica son disputados o estn en tensin unos con
otros (por ejemplo la tensin entre libertad personal y seguridad en la prevencin contra el
terrorismo en los aeropuertos). Sin embargo, cuando el legislativo o los decisores en el
ejecutivo han especificado su definicin del problema o han elegido un mtodo de
implantacin de un programa, estos conflictos entre diferentes objetivos son ya menos
probables, ya que los fines elegidos se formalizan en el diseo concreto de la poltica. Sin
embargo, debido a que la legislacin suele ser a veces producto de un compromiso entre
grupos de inters y el gobierno, o entre partidos, en algunos casos, los instrumentos no
estn bien especificados y los fines exactos estn algo menos definidos hasta que la poltica
se concreta en la fase de diseo y su implantacin.
Adems de la complejidad de los fines, puede darse el caso de que hay diferentes tipos de
objetivos. Uno debe preguntarse si el fin principal de la poltica es la eliminacin de un
problema, el mantenerse igual haciendo frente a un problema creciente, o reducir la
gravedad de un problema a un nivel ms aceptable. Por ejemplo, el objetivo de las leyes de
vertidos a las aguas residuales intentan normalmente que las aguas sean "potables, aptas
para nadar y explotables en un plazo de aos determinado. Por tanto, no busca eliminar
toda contaminacin, sino reducir el nivel de contaminacin para hacer las aguas de un ro
utilizables.
Con respecto a lo que hemos llamado la disposicin de una teora causal adecuada, si los
participantes en la elaboracin de polticas pueden ponerse de acuerdo, aunque sea de
forma aproximada en unos fines de la poltica y el grado en que quieren acabar o reducir el
problema pblico, lo siguiente que deben hacer es comprender la teora causal que subyace
a la poltica a seguir. Una teora causal es una teora sobre qu causa el problema pblico y
qu intervencin (es decir, qu respuesta o solucin de poltica pblica) aliviara el
problema. Sin una buena teora causal, es poco probable que un diseo de la poltica sea
capaz de lograr los resultados deseados. Ms bien, la evaluacin del desempeo se centrar
en el esfuerzo llevado a cabo y los recursos usados, ya que los ejecutores y los
investigadores encontrarn que es difcil establecer una relacin entre el esfuerzo empleado
y el resultado de la poltica. Si las leyes planteadas por el legislativo son vagas o si el
legislador se remite a la expertise de los funcionarios de la administracin, ser
normalmente responsabilidad de la administracin el desarrollar la mejor teora causal
posible y decidir el mejor diseo de polticas. Pero si el legislador especifica una solucin
concreta o conjunto de soluciones a un problema, entonces la teora causal estar ya
implcita en la legislacin aprobada (Birkland 2011).
Dado que los problemas sociales son muy complejas, como vimos en el Tema 2, no es de
extraar que sea muy difcil desarrollar teoras causales sobre cmo funciona el mundo
social. Si uno plantea una mala teora causal, no habr ninguna poltica pblica, por muy
bien elaborada que est, que tenga un impacto positivo en el problema en cuestin. En
estrecha relacin con la teora causal elegida est la eleccin de instrumentos poltica
pblica o herramientas de gobierno utilizables para crear un resultado deseado y que hemos
estudiado ms arriba en este tema. Como veamos en el apartado anterior, tiene diferentes
grados de dificultad en su implantacin y potencialidades en su eficacia. Los estudios sobre
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diseo de polticas han tratado tambin de establecer algunos criterios para seleccionarlas
en funcin de ciertos objetivos. Ese es el objeto del ltimo apartado.
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Referencias
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Facilidad de empleo
Derecho y regulacin
Gasto pblico e impuestos
Administracin y gestin pblica
Instituciones
Informacin,
persuasin
deliberacin
Redes y gobernanza
Eficacia
Alta
Media
Media
Baja
Alta
Baja
Baja
Media
Alta
Media
Media
Baja
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John (2011)
Como se refleja en la tabla anterior, segn Peter John, el derecho y la regulacin pueden
introducirse con bastante facilidad, dependiendo del sistema poltico, en funcin de que
tenga una separacin de poderes muy marcada o un nmero alto de actores con veto (como
por ejemplo un tribunal constitucional fuerte, una segunda cmara poderosa, etc.). En los
sistemas polticos unitarios, por ejemplo, es ms fcil promulgar muy rpidamente ciertas
leyes, al contrario que en los sistemas federales o con ms separacin de poderes, donde el
ejecutivo central no siempre puede conseguir lo que se propone y lo tiene que negociar con
otros actores. Pero, en general, si hay voluntad poltica y mayoras detrs de la accin
ejecutiva no es difcil promulgar las leyes deseadas.
El problema aqu es si se pueden hacer cumplir esas leyes una vez promulgadas y, como
veremos en el Tema 8 sobre implantacin, mucho depende de la aceptacin pblica de la
propia ley, de los recursos destinados a su aplicacin, de si la ley consiste en obligar a
alguna conducta o a prohibirla, de si los grupos de inters la apoyan y de si la
administracin y otras agencias pblicas estn detrs de la ley. Si la poblacin no quiere
cumplir esa legislacin no hay mucho que un Estado u otra autoridad pblica pueda hacer
en esas circunstancias. Si la poblacin obedece esa legislacin, existen muchas
posibilidades de que la regulacin puede lograr el resultado deseado si la actuacin
necesaria es claramente identificable y puede ser configurada mediante la reglamentacin
normativa. Una tercera opcin es que, incluso si una ley es obedecida, puedan darse
consecuencias negativas mediante resistencia pasiva o falta de internalizacin de las normas
contenidas en esa legislacin.
El gasto pblico y los impuestos pueden ser relativamente fciles de aplicar por los
gobiernos, pero su uso es muy dependiente del estado de las finanzas pblicas y de si hay
apoyo poltico suficiente para afrontar ese gasto. Segn John, los recursos financieros son
menos eficaces de lo que podra imaginarse, ya que es complicado dirigir el dinero hacia
los sectores adecuados y en el tiempo adecuado. El problema es que los impactos
conseguidos no suelen ser tan altos como se espera debido a la dificultad de asegurar que el
dinero no ha sido derrochado o no ha quedado absorbido en los diferentes escalones
administrativos o presupuestarios produciendo ciertos productos de poltica pblica (policy
outputs) pero que no han llevado a los resultados deseados (policy outcomes) en la sociedad
(ver sobre esta distincin el Tema 1). Tambin es posible que haya lmites en la medida en
que los incentivos financieros conducen a cambios en la conducta de los ciudadanos. Por
supuesto, el dinero es una condicin necesaria para las intervenciones ms eficaces y
normalmente se utiliza combinado con otros instrumentos, pero en los casos donde el
dinero es decisivo en la intervencin, los costes de su uso, sobre todo si se aplica de manera
muy rpida suelen ser sorprendentemente altos. Por tanto, el gasto funciona bien si hay una
necesidad nueva o insatisfecha hasta ahora por los decisores, y los impuestos funcionan all
donde existe un grupo identificable que tiene un incentivo para cambiar su comportamiento
como resultado del cambio impositivo.
La conclusin general de John sobre dos pilares clsicos del Estado, el derecho y el
presupuesto es, por tanto, que aunque son formas de la actuacin pblica fiables,
normalmente tienden a decepcionar con respecto lo que se espera de ellas.
La reforma de la organizacin interna de la administracin pblica, especialmente en la
direccin de la Nueva Gestin Pblica, es relativamente fcil de implantar dado que los
ejecutivos tienen un alto grado de control sobre sus procedimientos internos y que los
funcionarios se encuentran, al menos formalmente, bajo el mando de los polticos. Existen
algunas pruebas en la literatura cientfica de que la reforma o modernizacin de las
administraciones mejora la calidad de la gestin pblica y tiene efectos favorables sobre el
desempeo y la provisin de las polticas pblicas. A pesar de que es difcil demostrar el
impacto de la Nueva Gestin Pblica y hay ciertos inconvenientes en las reformas
generales, varios estudios muestran efectos positivos de las medidas concretas para mejorar
el rendimiento mediante incentivos, como la remuneracin ligada al rendimiento y la
medicin del desempeo.
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Preguntas necesarias
Modelo causal
Para el diseo de la poltica debemos entender los fines pretendidos y eso est muy
relacionado con la definicin del problema que estudiaremos en el Tema 5. En el Tema 2
hemos hecho tambin hincapi en que los problemas no se limitan a "existir" objetivamente
de una manera autoevidente, sino que se construyen y definen socialmente y pueden o no
entrar en la agenda y pueden o no estar bien estructurados o tener soluciones claras y
consensuales. Por ejemplo, si miramos un problema muy actual, la obesidad infantil, que se
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ha considerado como un problema tan grande como el tabaquismo para la salud pblica, se
puede argumentar que se debe a la proliferacin de la comida basura, de restaurantes de
comida rpida y a la televisin y los videojuegos, que incitan a una mala alimentacin y al
sedentarismo de los nios. Otros actores argumentan que el problema es causado por la
falta de espacios abiertos y por un mal diseo urbano, que hace a los nios menos
propensos a caminar o jugar al aire libre y produce ms probabilidades de que se vaya en
coches a todas partes. Otros creen que la obesidad infantil puede ser simplemente una
cuestin de mala educacin por parte de los padres, bajo auto-control y pereza de los nios.
Casi todos los otros elementos del diseo de la poltica pblica se derivarn de cul sea la
definicin del problema y la explicacin causal que tengamos de l y uno puede plantearse
diseos de polticas que tengan por objeto regular la comida basura y el ocio con
videojuegos para forzar a los nios a ser ms activos, o pensar en polticas que fomenten la
actividad a travs de una mejor ordenacin urbana, o a travs de campaas de educacin
pblica para persuadir o hacer avergonzarse a los padres para intentar que los nios hagan
ms ejercicio. Cada una de estas polticas asume diferentes teoras causales y por lo tanto
va a sugerir diferentes herramientas de poltica.
A veces los propios objetivos de una poltica son disputados o estn en tensin unos con
otros (por ejemplo la tensin entre libertad personal y seguridad en la prevencin contra el
terrorismo en los aeropuertos). Sin embargo, cuando el legislativo o los decisores en el
ejecutivo han especificado su definicin del problema o han elegido un mtodo de
implantacin de un programa, estos conflictos entre diferentes objetivos son ya menos
probables, ya que los fines elegidos se formalizan en el diseo concreto de la poltica. Sin
embargo, debido a que la legislacin suele ser a veces producto de un compromiso entre
grupos de inters y el gobierno, o entre partidos, en algunos casos, los instrumentos no
estn bien especificados y los fines exactos estn algo menos definidos hasta que la poltica
se concreta en la fase de diseo y su implantacin.
Adems de la complejidad de los fines, puede darse el caso de que hay diferentes tipos de
objetivos. Uno debe preguntarse si el fin principal de la poltica es la eliminacin de un
problema, el mantenerse igual haciendo frente a un problema creciente, o reducir la
gravedad de un problema a un nivel ms aceptable. Por ejemplo, el objetivo de las leyes de
vertidos a las aguas residuales intentan normalmente que las aguas sean "potables, aptas
para nadar y explotables en un plazo de aos determinado. Por tanto, no busca eliminar
toda contaminacin, sino reducir el nivel de contaminacin para hacer las aguas de un ro
utilizables.
Con respecto a lo que hemos llamado la disposicin de una teora causal adecuada, si los
participantes en la elaboracin de polticas pueden ponerse de acuerdo, aunque sea de
forma aproximada en unos fines de la poltica y el grado en que quieren acabar o reducir el
problema pblico, lo siguiente que deben hacer es comprender la teora causal que subyace
a la poltica a seguir. Una teora causal es una teora sobre qu causa el problema pblico y
qu intervencin (es decir, qu respuesta o solucin de poltica pblica) aliviara el
problema. Sin una buena teora causal, es poco probable que un diseo de la poltica sea
capaz de lograr los resultados deseados. Ms bien, la evaluacin del desempeo se centrar
en el esfuerzo llevado a cabo y los recursos usados, ya que los ejecutores y los
investigadores encontrarn que es difcil establecer una relacin entre el esfuerzo empleado
y el resultado de la poltica. Si las leyes planteadas por el legislativo son vagas o si el
legislador se remite a la expertise de los funcionarios de la administracin, ser
normalmente responsabilidad de la administracin el desarrollar la mejor teora causal
posible y decidir el mejor diseo de polticas. Pero si el legislador especifica una solucin
concreta o conjunto de soluciones a un problema, entonces la teora causal estar ya
implcita en la legislacin aprobada (Birkland 2011).
Dado que los problemas sociales son muy complejas, como vimos en el Tema 2, no es de
extraar que sea muy difcil desarrollar teoras causales sobre cmo funciona el mundo
social. Si uno plantea una mala teora causal, no habr ninguna poltica pblica, por muy
bien elaborada que est, que tenga un impacto positivo en el problema en cuestin. En
estrecha relacin con la teora causal elegida est la eleccin de instrumentos poltica
pblica o herramientas de gobierno utilizables para crear un resultado deseado y que hemos
estudiado ms arriba en este tema. Como veamos en el apartado anterior, tiene diferentes
grados de dificultad en su implantacin y potencialidades en su eficacia. Los estudios sobre
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diseo de polticas han tratado tambin de establecer algunos criterios para seleccionarlas
en funcin de ciertos objetivos. Ese es el objeto del ltimo apartado.
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Salamon, L. M., y Lund, M. S. (1989) Beyond privatization: The tools of government action.
Washington, D.C: Urban Institute Press.
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La perspectiva de proceso
Todas los anlisis basados en el proceso se centran en las pautas generales que
caracterizan la dinmica del establecimiento de la agenda. Este es, por tanto, descrito y
explicado desde una perspectiva ms abstracta, centrndose en los factores sistmicos que
dan forma a los procesos polticos. El anlisis descriptivo de mayor influencia sobre los
procesos de establecimiento de la agenda ha sido desarrollado por Cobb et al. (1976), que
distinguen entre tres modelos genricos: (1) el modelo de la iniciativa exterior; (2) el
modelo de la movilizacin; y (3) el modelo de acceso interno.
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Ideas
Los cuatro modos tpicos de establecimiento de la agenda que se derivan del anlisis de
Baumgartner y Jones se muestran en la Figura 5.1. En este modelo, la posibilidad de que
surjan nuevos problemas u opciones en las agendas gubernamentales depende de si los
subsistemas de poltica pblica son monopolistas o competitivos y de si se pueden
encontrar en el subsistema nuevas ideas sobre la naturaleza de un problema de poltica
pblica y su solucin. Donde exista un monopolio bien establecido, sin nuevas ideas, es
probable que resulte la negacin de la agenda y una orientacin hacia el statu quo, es decir,
se mantendr la hegemona del subsistema existente sobre la definicin y construccin de
los problemas y soluciones. Cuando ese mismo monopolio tenga algunas ideas nuevas,
stas probablemente resultarn en algn re-encuadramiento de las cuestiones dentro del
subsistema.
Cuando exista un subsistema ms competitivo, pero no se hayan desarrollado nuevas
ideas, es probable que el establecimiento de la agenda contemple variaciones controvertidas
sobre el statu quo. Si las ideas siguen siendo antiguas, sin embargo, es probable que
solamente se eleven a la agenda institucional propuestas de cambios modestos en el statu
quo. Slo cuando existen ambas situaciones, esto es, tanto un subsistema competitivo como
la presencia de nuevas ideas, es probable que se produzcan cambios innovadores ms
profundos (y potencialmente paradigmticos) en la definicin y la identificacin del
problema en la agenda formal de los gobiernos y que estos cambios avancen hacia su
consideracin en la siguiente etapa del ciclo de las polticas pblicas: su elaboracin.
La perspectiva contingente
En contraste con las perspectivas que hacen hincapi en el papel explicativo de la
distribucin de poder entre los actores involucrados y los arreglos institucionales, los
modelos de contingencia conciben el establecimiento de la agenda como un proceso que se
ve afectado por la casualidad, ms que por el clculo racional, y por las caractersticas de la
poltica. El argumento fundamental es que la elaboracin de polticas pblicas consiste
bsicamente en un acoplamiento de los problemas y las soluciones de polticas pblicas,
elementos que se considera que evolucionan de manera independiente unos de otros. Esta
perspectiva tambin pone de relieve los argumentos presentados anteriormente sobre la
construccin social de los problemas por parte del pblico, as como por los responsables
polticos. Por un lado, dentro de los sistemas polticos hay una deliberacin continua sobre
los problemas de poltica pblica y cmo definirlos; por otro lado, al mismo tiempo hay
otro debate en curso sobre el desarrollo de soluciones, el cual tiene lugar ms bien de forma
autnoma a partir de la definicin del problema. Incluso puede ser el caso de que se
desarrollen soluciones para problemas que an no existan todava o que no se perciban.
Este es el argumento bsico del modelo del cubo de basura (Cohen et al.1972). Estas
soluciones necesitan problemas a los que se puedan ser aplicadas.
De acuerdo con este enfoque, los problemas pblicos logran situarse en la agenda poltica
slo cuando los problemas percibidos puedan acoplarse con xito a aquellas soluciones preexistentes. Como sostiene Kingdon (2003), el grado en que este acoplamiento es posible se
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grupos de presin; burocrtica y del electorado. Segn los casos, los funcionarios
asesores del Parlamento pueden conseguir tener una posicin muy influyente sobre la
eleccin de alternativas debido a su dedicacin plena a un rea sustantiva particular de
polticas pblicas.
Los grupos de inters tienen una influencia desigual segn el sector de las polticas
pblicas que se considere, pero son importantes pues se ocupan de proteger beneficios
y prerrogativas habituales. Representan intereses empresariales o industriales, pero
tambin abarcan organizaciones laborales, sindicatos o asociaciones profesionales. A
stos hay que aadir los denominados grupos de intereses pblicos, tales como los
grupos de consumidores o ambientalistas. Las actividades de estos grupos son
variadas. Algunas afectan a la agenda, otras a las alternativas consideradas, algunas son
positivas, promocionando nuevos cursos de accin gubernamental, y otras son
negativas, bloqueando los cambios en las polticas pblicas.
Los acadmicos, investigadores y consultores tienen una influencia desigual segn el
contexto y las tradiciones culturales nacionales pero su papel suele circunscribirse a las
alternativas disponibles ms que a las propias agendas gubernamentales.
Los medios de comunicacin de masas se suelen considerar como actores poderosos en
el proceso de establecimiento de las agendas gubernamentales, pues afectan a la
formacin de la opinin pblica. A pesar de lo ya comentado sobre el ciclo de atencin
a las cuestiones apuntado por Downs, su influencia puede ser importante bajo ciertas
circunstancias. Los medios de comunicacin de masas actan como comunicadores
dentro de una comunidad de polticas pblicas. Tambin actan como magnificadores
de movimientos que hayan surgido en otro lugar, y no tanto como originadores de
movimientos nuevos. Segn el grado en que la opinin pblica afecte a algunos
participantes, los medios de comunicacin de masas pueden tener un efecto indirecto.
Finalmente, la importancia de los medios puede variar de un tipo de participante a otro.
Los privilegiados (insiders), aquellos que ya son decisores clave del sistema polticoadministrativo o que tienen un fcil acceso a esos decisores, podran tener una menor
necesidad de cobertura por parte de los medios que los extraos (outsiders), quienes
tienen menos acceso y de ah que necesiten llegar a ciertos extremos para lograr la
atencin de los altos funcionarios pblicos.
Los partidos polticos, en la medida en que proporcionan las personas que van a
adoptar importantes decisiones en el sistema poltico-administrativo, influyen sobre las
agendas de polticas pblicas. Tambin las personas en el gobierno o cercanas a l
pueden interpretar los resultados electorales como mandatos en una u otra direccin de
las polticas pblicas, o por lo menos como indicaciones de las preferencias del
electorado. El contenido de los programas electorales, su liderazgo en el parlamento y
en el conjunto del pas, la impronta que pueden tener sobre sus adherentes y las
ideologas que representan los partidos polticos pueden formar el ncleo de la agenda
en caso de ganar las elecciones.
La opinin pblica puede tener una influencia vaga y difusa sobre la agenda
gubernamental de polticas pblicas, ni insignificante ni entre las ms prominentes.
Puede tener efectos positivos o negativos. Puede imponer algunas cuestiones en la
agenda porque, de haber un vasto nmero de personas interesadas en algn asunto,
puede hacerlo popular para los polticos en busca de votos. Los efectos negativos, las
constricciones impuestas sobre el gobierno ms que las fuerzas positivas a favor de la
accin gubernamental, son probablemente ms notables y frecuentes. Una mayora de
pblico puede favorecer una prioridad, pero un nmero menor de personas con
preferencias de mayor intensidad diferentes a las de la mayora puede afectar ms a las
prioridades gubernamentales. Y tambin los desarrollos pueden tener lugar en el
gobierno con independencia de la opinin pblica.
El modelo de Kingdon se basa, como ya se ha apuntado, en una revisin de la aportacin
previa de Cohen, March y Olsen. Como hemos visto, se producen tres grandes corrientes de
procesos (Kingdon 2003: 92):
El reconocimiento de los problemas: varios problemas llegan a captar la atencin de las
personas en y alrededor del gobierno, por lo que resulta importante comprender cmo
y por qu un conjunto de problemas adquiere visibilidad en vez de otro.
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papel crucial en los procesos de establecimiento de la agenda, a saber: los polticos electos
y los jueces; la burocracia; los medios de comunicacin; y los grupos de inters. Adems,
vamos a destacar cmo las organizaciones internacionales pueden ayudar a colocar ciertos
temas de la agenda poltica.
Burocracia
Es bien sabido que las burocracias tienen un impacto en la elaboracin de polticas
durante las etapas de su elaboracin e implantacin. Con respecto a la primera, el poder de
la burocracia no slo surge de su importante papel en la elaboracin de propuestas de
polticas pblicas, sino tambin de su influencia en la conformacin de la agenda. El
modelo econmico de comportamiento burocrtico de Niskanen (1971) supone que el
control burocrtico de la agenda democrtica permite a los burcratas imponer a un
parlamento ms pasivo su alternativa preferida. Su argumento se basa en dos supuestos. En
primer lugar, la burocracia tiene un monopolio virtual de informacin cierta sobre los
costes de la oferta. En segundo lugar, la burocracia conoce las demandas del parlamento
sobre los servicios que presta. Basndose en estos supuestos, se espera que los organismos
burocrticos sean capaces de hacer ofertas de todo o nada al parlamento (en relacin tanto
al presupuesto necesario para elaborar las polticas y a los productos de la poltica pblica).
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un asunto de recursos, sino tambin una cuestin de acceso, es decir, del grado en
que estos grupos son consultados en realidad por los polticos y la burocracia.
Cuanto ms gocen los grupos de inters de un estatus de iniciado, esto es, cuanto
ms cercanas e institucionalizadas sean las relaciones con los actores polticos y
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REFERENCIAS
Anderson, J. E. 2003: Public Policymaking. An Introduction. Boston, Houghton Mifflin.
Bachrach, P.; Baratz, M. S. 1963: Decisions and Nondecisions: an Analytical
Framework, American Political Science Review, 57: 632-642.
Bachrach, P.; Baratz, M. S. 1979: Power and Poverty. Nueva York, Oxford University
Press.
Baumgartner, F. R. y Jones, B. D. 2009a, Agendas and Instability in American Politics.
Chicago: University of Chicago Press.
Baumgartner, F. R., Berry, J. M., Hojnacki, M., Kimball, D. C., Leech, B. L. 2009b,
Lobbying and Policy Change: Who Wins, Who Losses, and Why?. Chicago:
University of Chicago Press.
Birkland, T. A. 2006, Lessons of Disaster: Policy Change after Catastrophic Events.
Washington D.C.: Georgetown University Press.
Braun, D. y Gilardi, F. 2006, Taking Galtons Problem Seriously. Towards a Theory of
Policy Diffusion, Journal of Theoretical Politics, 18, 3: 298-322.
Cobb, R. W., Ross, J. K., Ross, M. K. 1976, Agenda Building as Political Process,
American Political Science Review, 70, 1:126-138.
Cohen, M. D.; March, J. G.; Olsen, J. P. 1972: A Garbage Can Model of Organizational
Choice, Administrative Science Quarterly, 17, 1, marzo: 1-25.
Downs, A. 1972: Up and Down with Ecology the Issue-Attention Cycle, The Public
Interest, 28: 38-50.
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Ideas
Los cuatro modos tpicos de establecimiento de la agenda que se derivan del anlisis de
Baumgartner y Jones se muestran en la Figura 5.1. En este modelo, la posibilidad de que
surjan nuevos problemas u opciones en las agendas gubernamentales depende de si los
subsistemas de poltica pblica son monopolistas o competitivos y de si se pueden
encontrar en el subsistema nuevas ideas sobre la naturaleza de un problema de poltica
pblica y su solucin. Donde exista un monopolio bien establecido, sin nuevas ideas, es
probable que resulte la negacin de la agenda y una orientacin hacia el statu quo, es decir,
se mantendr la hegemona del subsistema existente sobre la definicin y construccin de
los problemas y soluciones. Cuando ese mismo monopolio tenga algunas ideas nuevas,
stas probablemente resultarn en algn re-encuadramiento de las cuestiones dentro del
subsistema.
Cuando exista un subsistema ms competitivo, pero no se hayan desarrollado nuevas
ideas, es probable que el establecimiento de la agenda contemple variaciones controvertidas
sobre el statu quo. Si las ideas siguen siendo antiguas, sin embargo, es probable que
solamente se eleven a la agenda institucional propuestas de cambios modestos en el statu
quo. Slo cuando existen ambas situaciones, esto es, tanto un subsistema competitivo como
la presencia de nuevas ideas, es probable que se produzcan cambios innovadores ms
profundos (y potencialmente paradigmticos) en la definicin y la identificacin del
problema en la agenda formal de los gobiernos y que estos cambios avancen hacia su
consideracin en la siguiente etapa del ciclo de las polticas pblicas: su elaboracin.
La perspectiva contingente
En contraste con las perspectivas que hacen hincapi en el papel explicativo de la
distribucin de poder entre los actores involucrados y los arreglos institucionales, los
modelos de contingencia conciben el establecimiento de la agenda como un proceso que se
ve afectado por la casualidad, ms que por el clculo racional, y por las caractersticas de la
poltica. El argumento fundamental es que la elaboracin de polticas pblicas consiste
bsicamente en un acoplamiento de los problemas y las soluciones de polticas pblicas,
elementos que se considera que evolucionan de manera independiente unos de otros. Esta
perspectiva tambin pone de relieve los argumentos presentados anteriormente sobre la
construccin social de los problemas por parte del pblico, as como por los responsables
polticos. Por un lado, dentro de los sistemas polticos hay una deliberacin continua sobre
los problemas de poltica pblica y cmo definirlos; por otro lado, al mismo tiempo hay
otro debate en curso sobre el desarrollo de soluciones, el cual tiene lugar ms bien de forma
autnoma a partir de la definicin del problema. Incluso puede ser el caso de que se
desarrollen soluciones para problemas que an no existan todava o que no se perciban.
Este es el argumento bsico del modelo del cubo de basura (Cohen et al.1972). Estas
soluciones necesitan problemas a los que se puedan ser aplicadas.
De acuerdo con este enfoque, los problemas pblicos logran situarse en la agenda poltica
slo cuando los problemas percibidos puedan acoplarse con xito a aquellas soluciones preexistentes. Como sostiene Kingdon (2003), el grado en que este acoplamiento es posible se
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grupos de presin; burocrtica y del electorado. Segn los casos, los funcionarios
asesores del Parlamento pueden conseguir tener una posicin muy influyente sobre la
eleccin de alternativas debido a su dedicacin plena a un rea sustantiva particular de
polticas pblicas.
Los grupos de inters tienen una influencia desigual segn el sector de las polticas
pblicas que se considere, pero son importantes pues se ocupan de proteger beneficios
y prerrogativas habituales. Representan intereses empresariales o industriales, pero
tambin abarcan organizaciones laborales, sindicatos o asociaciones profesionales. A
stos hay que aadir los denominados grupos de intereses pblicos, tales como los
grupos de consumidores o ambientalistas. Las actividades de estos grupos son
variadas. Algunas afectan a la agenda, otras a las alternativas consideradas, algunas son
positivas, promocionando nuevos cursos de accin gubernamental, y otras son
negativas, bloqueando los cambios en las polticas pblicas.
Los acadmicos, investigadores y consultores tienen una influencia desigual segn el
contexto y las tradiciones culturales nacionales pero su papel suele circunscribirse a las
alternativas disponibles ms que a las propias agendas gubernamentales.
Los medios de comunicacin de masas se suelen considerar como actores poderosos en
el proceso de establecimiento de las agendas gubernamentales, pues afectan a la
formacin de la opinin pblica. A pesar de lo ya comentado sobre el ciclo de atencin
a las cuestiones apuntado por Downs, su influencia puede ser importante bajo ciertas
circunstancias. Los medios de comunicacin de masas actan como comunicadores
dentro de una comunidad de polticas pblicas. Tambin actan como magnificadores
de movimientos que hayan surgido en otro lugar, y no tanto como originadores de
movimientos nuevos. Segn el grado en que la opinin pblica afecte a algunos
participantes, los medios de comunicacin de masas pueden tener un efecto indirecto.
Finalmente, la importancia de los medios puede variar de un tipo de participante a otro.
Los privilegiados (insiders), aquellos que ya son decisores clave del sistema polticoadministrativo o que tienen un fcil acceso a esos decisores, podran tener una menor
necesidad de cobertura por parte de los medios que los extraos (outsiders), quienes
tienen menos acceso y de ah que necesiten llegar a ciertos extremos para lograr la
atencin de los altos funcionarios pblicos.
Los partidos polticos, en la medida en que proporcionan las personas que van a
adoptar importantes decisiones en el sistema poltico-administrativo, influyen sobre las
agendas de polticas pblicas. Tambin las personas en el gobierno o cercanas a l
pueden interpretar los resultados electorales como mandatos en una u otra direccin de
las polticas pblicas, o por lo menos como indicaciones de las preferencias del
electorado. El contenido de los programas electorales, su liderazgo en el parlamento y
en el conjunto del pas, la impronta que pueden tener sobre sus adherentes y las
ideologas que representan los partidos polticos pueden formar el ncleo de la agenda
en caso de ganar las elecciones.
La opinin pblica puede tener una influencia vaga y difusa sobre la agenda
gubernamental de polticas pblicas, ni insignificante ni entre las ms prominentes.
Puede tener efectos positivos o negativos. Puede imponer algunas cuestiones en la
agenda porque, de haber un vasto nmero de personas interesadas en algn asunto,
puede hacerlo popular para los polticos en busca de votos. Los efectos negativos, las
constricciones impuestas sobre el gobierno ms que las fuerzas positivas a favor de la
accin gubernamental, son probablemente ms notables y frecuentes. Una mayora de
pblico puede favorecer una prioridad, pero un nmero menor de personas con
preferencias de mayor intensidad diferentes a las de la mayora puede afectar ms a las
prioridades gubernamentales. Y tambin los desarrollos pueden tener lugar en el
gobierno con independencia de la opinin pblica.
El modelo de Kingdon se basa, como ya se ha apuntado, en una revisin de la aportacin
previa de Cohen, March y Olsen. Como hemos visto, se producen tres grandes corrientes de
procesos (Kingdon 2003: 92):
El reconocimiento de los problemas: varios problemas llegan a captar la atencin de las
personas en y alrededor del gobierno, por lo que resulta importante comprender cmo
y por qu un conjunto de problemas adquiere visibilidad en vez de otro.
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papel crucial en los procesos de establecimiento de la agenda, a saber: los polticos electos
y los jueces; la burocracia; los medios de comunicacin; y los grupos de inters. Adems,
vamos a destacar cmo las organizaciones internacionales pueden ayudar a colocar ciertos
temas de la agenda poltica.
Burocracia
Es bien sabido que las burocracias tienen un impacto en la elaboracin de polticas
durante las etapas de su elaboracin e implantacin. Con respecto a la primera, el poder de
la burocracia no slo surge de su importante papel en la elaboracin de propuestas de
polticas pblicas, sino tambin de su influencia en la conformacin de la agenda. El
modelo econmico de comportamiento burocrtico de Niskanen (1971) supone que el
control burocrtico de la agenda democrtica permite a los burcratas imponer a un
parlamento ms pasivo su alternativa preferida. Su argumento se basa en dos supuestos. En
primer lugar, la burocracia tiene un monopolio virtual de informacin cierta sobre los
costes de la oferta. En segundo lugar, la burocracia conoce las demandas del parlamento
sobre los servicios que presta. Basndose en estos supuestos, se espera que los organismos
burocrticos sean capaces de hacer ofertas de todo o nada al parlamento (en relacin tanto
al presupuesto necesario para elaborar las polticas y a los productos de la poltica pblica).
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un asunto de recursos, sino tambin una cuestin de acceso, es decir, del grado en
que estos grupos son consultados en realidad por los polticos y la burocracia.
Cuanto ms gocen los grupos de inters de un estatus de iniciado, esto es, cuanto
ms cercanas e institucionalizadas sean las relaciones con los actores polticos y
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REFERENCIAS
Anderson, J. E. 2003: Public Policymaking. An Introduction. Boston, Houghton Mifflin.
Bachrach, P.; Baratz, M. S. 1963: Decisions and Nondecisions: an Analytical
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Bachrach, P.; Baratz, M. S. 1979: Power and Poverty. Nueva York, Oxford University
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Lobbying and Policy Change: Who Wins, Who Losses, and Why?. Chicago:
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Policy Diffusion, Journal of Theoretical Politics, 18, 3: 298-322.
Cobb, R. W., Ross, J. K., Ross, M. K. 1976, Agenda Building as Political Process,
American Political Science Review, 70, 1:126-138.
Cohen, M. D.; March, J. G.; Olsen, J. P. 1972: A Garbage Can Model of Organizational
Choice, Administrative Science Quarterly, 17, 1, marzo: 1-25.
Downs, A. 1972: Up and Down with Ecology the Issue-Attention Cycle, The Public
Interest, 28: 38-50.
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Introduccin: definicin,
formulacin de polticas
caractersticas
lmites
de
la
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Mediante
organizacin
de Expertos
Simblico
Pluralista
Partidista
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Tipo de
poltica
ejemplos
Patrocinador
principal
niveles de
relevancia
pblica
tiempos de
incubacin y
promulgaci
n
nivel de
consenso
nivel de
partidismo
Pluralista
Ley de la Dependencia
Regulacin del uso de
los drones
Relativamente
bajo
Largos 3
aos
alto
bajo
Partidista
Reforma sanidad
espaola (1986)
Reforma laboral
Ley de matrimonio
homosexual
Reforma Fiscal de
Montoro
Poltica de Violencia
de gnero
Control de la piratera
en internet (Ley de
Propiedad Intelectual)
Ley de transparencia
Educacin para la
ciudadana
Restriccin de la
atencin sanitaria a
inmigrantes
Supresin impuesto
patrimonio
Ministerios,
Comisiones
legislativas
Presidente del
gobierno,
Ministro de
Hacienda
Alto
Cortos 4-5
meses
bajo
alto
Ministerios,
Comisiones
legislativas
variable
Largos 3
aos
alto
bajo
Presidente del
gobierno,
Ministros
individuales
Relativamente
alto
Cortos 3
meses
variable
bajo
De
expertos
Simblica
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existen un gran variedad de programas de bienestar (por ejemplo, unos estn basados en
servicios y otros en transferencias monetarias, unos son universales y otros contributivos).
Los cambios y reformas recientes en esta poltica han afectado a diferentes dimensiones,
como la estructura o los instrumentos de las prestaciones (forma de clculo, nivel y
duracin, por ejemplo de las pensiones o de la proteccin por desempleo), a los criterios de
elegibilidad (los requisitos para que los ciudadanos tengan derecho a servicios o
prestaciones, hacindolos ms estrictos, como puede observarse en las reformas de las
pensiones o la proteccin por desempleo), etc. Aplicando las ideas de Hall, podramos
entender los tres tipos de cambio en estas polticas de la siguiente manera (Del Pino y
Rubio 2013: 31).
a) el cambio de primer orden en el Estado de Bienestar consistira en una utilizacin ms
amplia de los instrumentos de poltica existentes (por ejemplo, elevar el nivel de las
contribuciones o reducir las prestaciones).
b) el cambio de segundo orden implicara modificar tales instrumentos, sin que esto
suponga un cambio en la naturaleza del rgimen de bienestar o sus objetivos bsicos (como
la introduccin de nuevas reglas de clculo para la pensin, o la modificacin de la forma
de algunas prestaciones).
c) el cambio de tercer orden modificara los objetivos al introducir una nueva lgica del
bienestar o nuevos objetivos del sistema (por ejemplo, haciendo que un derecho o servicio
como la sanidad deje de ser universal, o haciendo que el seguro de desempleo se conceda
solo a condicin de una bsqueda activa de empleo en vez de por el solo hecho de estar
desempleado).
Veamos a continuacin otros enfoques ms comprehensivos, no solo para describir o
medir el cambio de las polticas, sino para tratar de explicar qu combinacin de factores lo
determinan y cules son los mecanismos por los que sucede.
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La forma en la que se presentan los temas: la imagen de las polticas pblicas (policy
image).
El contexto institucional de los temas: las sedes institucionales de las polticas pblicas
(policy venues).
Estos autores analizan con cierto detalle diversos asuntos de politica pblica como la
energa nuclear, los problemas urbanos, el tabaquismo y la seguridad vial para comprobar
su modelo. En estos y otros temas examinados durante un largo periodo encuentran una
evolucin similar: un perodo de equilibrio en el que surge un tema; una perturbacin de la
manera en que se presenta y de las instituciones implicadas en la toma de decisiones al
respecto; la creacin de nuevas instituciones; un nuevo perodo de equilibrio.
En ciertos momentos, cuando se rompe la estabilidad que rodea al tema, el monopolio de
las polticas se ve desafiado, se reconstruye o se destruye y, finalmente se reemplaza por
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existen un gran variedad de programas de bienestar (por ejemplo, unos estn basados en
servicios y otros en transferencias monetarias, unos son universales y otros contributivos).
Los cambios y reformas recientes en esta poltica han afectado a diferentes dimensiones,
como la estructura o los instrumentos de las prestaciones (forma de clculo, nivel y
duracin, por ejemplo de las pensiones o de la proteccin por desempleo), a los criterios de
elegibilidad (los requisitos para que los ciudadanos tengan derecho a servicios o
prestaciones, hacindolos ms estrictos, como puede observarse en las reformas de las
pensiones o la proteccin por desempleo), etc. Aplicando las ideas de Hall, podramos
entender los tres tipos de cambio en estas polticas de la siguiente manera (Del Pino y
Rubio 2013: 31).
a) el cambio de primer orden en el Estado de Bienestar consistira en una utilizacin ms
amplia de los instrumentos de poltica existentes (por ejemplo, elevar el nivel de las
contribuciones o reducir las prestaciones).
b) el cambio de segundo orden implicara modificar tales instrumentos, sin que esto
suponga un cambio en la naturaleza del rgimen de bienestar o sus objetivos bsicos (como
la introduccin de nuevas reglas de clculo para la pensin, o la modificacin de la forma
de algunas prestaciones).
c) el cambio de tercer orden modificara los objetivos al introducir una nueva lgica del
bienestar o nuevos objetivos del sistema (por ejemplo, haciendo que un derecho o servicio
como la sanidad deje de ser universal, o haciendo que el seguro de desempleo se conceda
solo a condicin de una bsqueda activa de empleo en vez de por el solo hecho de estar
desempleado).
Veamos a continuacin otros enfoques ms comprehensivos, no solo para describir o
medir el cambio de las polticas, sino para tratar de explicar qu combinacin de factores lo
determinan y cules son los mecanismos por los que sucede.
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La forma en la que se presentan los temas: la imagen de las polticas pblicas (policy
image).
El contexto institucional de los temas: las sedes institucionales de las polticas pblicas
(policy venues).
Estos autores analizan con cierto detalle diversos asuntos de politica pblica como la
energa nuclear, los problemas urbanos, el tabaquismo y la seguridad vial para comprobar
su modelo. En estos y otros temas examinados durante un largo periodo encuentran una
evolucin similar: un perodo de equilibrio en el que surge un tema; una perturbacin de la
manera en que se presenta y de las instituciones implicadas en la toma de decisiones al
respecto; la creacin de nuevas instituciones; un nuevo perodo de equilibrio.
En ciertos momentos, cuando se rompe la estabilidad que rodea al tema, el monopolio de
las polticas se ve desafiado, se reconstruye o se destruye y, finalmente se reemplaza por
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a las polticas del nivel macro y desarrollan sus propios programas y los ponen en prctica.
Los problemas de implantacin se derivan del hecho de que el nivel macro no puede influir
en los ejecutores del nivel micro, lo que lleva a una variacin en cmo se implanta la
misma poltica nacional a nivel local. Esto se corresponde con la lgica del problema del
principal-agente ya esbozado: el agente (en este caso, los ejecutores locales) pueden ser
propensos a desviarse del principal (en este caso, los actores ubicados en el centro).
Volveremos a este punto ms adelante porque los problemas de apoderamiento o
delegacin (agency) representan una fuente importante de imperfecciones para la
implantacin.
En este sentido, Lipsky (1980) argumenta que la probabilidad de que los ejecutores
locales o burcratas de ventanilla se desven de los objetivos definidos de la poltica
pblica se deriva de las presiones impuestas sobre ellos y de cmo les hacen frente. Los
funcionarios desarrollan mtodos para proporcionar un servicio de una manera
relativamente rutinaria. Estos ejecutores locales estn sujetos a la administracin en la que
trabajan y, sin embargo, poseen una cierta libertad y autonoma discrecionales cuando
aplican una poltica. En este contexto, los funcionarios de ventanilla adoptan decisiones
bajo presin sobre el uso de recursos escasos. Por ello, el aumento de la supervisin sobre
los ejecutores locales no reducira las probabilidades de una implantacin imperfecta sino
que aumentara la tendencia a proporcionar servicios rutinarios y las diferencias en el nivel
local, ya que las rutinas pueden variar de una unidad local a otra (vase Hill y Hupe 2009:
52-53). Por tanto, se sugiere que los estudios de abajo a arriba sobre la implantacin sern
particularmente reveladores si se centran en estudiar a los ejecutores de nivel micro y sus
objetivos y preferencias, as como las constricciones que afrontan.
Esta concepcin desafa los supuestos simplificadores de la perspectiva de arriba a abajo
y trata de tener en cuenta la complejidad de los procesos de implantacin. De este modo, se
hace hincapi en que la formulacin de objetivos claros suele contrastar con los intereses de
los polticos que tienen una preferencia por objetivos vagos y ambiguos con el fin de
facilitar una evaluacin positiva ms adelante y conseguir que la deteccin de los fallos
potenciales sea ms difcil. Adems, la perspectiva de abajo a arriba representa el hecho de
que los procesos de implantacin raramente se caracterizan por una clara delimitacin de
las competencias entre los actores polticos y administrativos que intervienen en los
diferentes niveles institucionales. Por lo tanto, la implantacin no se basa tanto en los
requisitos definidos y controlados jerrquicamente, sino que se puede entender como una
negociacin entre un gran nmero de actores pblicos y privados, as como los organismos
administrativos que participan en el proceso de implantacin.
La cartografa precisa de la complejidad del proceso de implantacin inherente al
enfoque de abajo a arriba tambin presenta problemas cuando se trata de medir el xito.
Como la implantacin efectiva no se mide sobre la base de una comparacin entre los
objetivos iniciales y los resultados reales, sino en la medida en que los objetivos se han
alcanzado, teniendo en cuenta las condiciones especficas sobre el terreno, las
evaluaciones generales y comparativas de eficacia son difciles. Los modelos de abajo hacia
arriba tambin han recibido alguna crtica. En primer lugar, la crtica normativa de que en
los regmenes democrticos los implantadores locales deberan estar sujetos al control
central y no desviarse de l para respetar la idea de representacin democrtica. En segundo
lugar, estos modelos tienden a exagerar el nivel de autonoma local, pues con frecuencia es
la propia poltica pblica la que define la forma en que debe aplicarse.
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Sustantivo
Principio
general que
gobierna la
utilizacin
Nodalidad
Asesoramiento
Formacin
Recursos utilizados
Autoridad
Hacienda
Regulacin
Subsidios
Auto-regulacin Tasas usuarios
Cobertura
Licencias
Prstamos
Inscripcin
Censos
Desgravacin
Provisin/retirada
de informacin
Tratados
Financiacin de
un grupo de
inters/creacin
Procedimental
Comits/comisi
ones asesoras
Organizacin
Administracin
Empresas
pblicas
Vigilancia
Asesora
Registro
Conferencias
Comisiones de
investigacin
Reorganizacion
es
gubernamentale
s
Bajo
Familia
comunidad
Organizacion
es voluntarias
Mercado
privado
Voluntario
Fuente: Howlett 2000: 412-431.
Inform
acin y
exhorta
cin
Subsidio
Impuestos
y tasas
Regula
cin
Mixto
Empre
sa
pblica
Alto
Provisin
directa
Obligatorio
Gestin
y
de
Distribucin y
gestin
de
informacin
Investigacin
y
financiacin de grupo
de inters
Creacin y acceso de
comits
asesores
/
permanentes
Reforma institucional
reorganizacin
gubernamental
Reestructuracin
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Para ser eficaces, las opciones de instrumentos deben estar relacionadas estrecha y
cuidadosamente con los objetivos de la poltica pblica, y los nuevos objetivos y
herramientas tambin deben integrarse cuidadosamente con las polticas existentes si se
quiere que la implantacin tenga xito. Los antiguos y los nuevos objetivos deben ser
coherentes, en el sentido de estar relacionados lgicamente, mientras que las opciones de
instrumentos antiguas y nuevas deben ser coherentes, en el sentido de que no operen con
propsitos cruzados, vase la tabla 8.4.
Tabla 8.4. La relacin entre objetivos y medios en la implantacin de polticas
pblicas.
Herramientas de poltica pblica
Consistente
Inconsistente
ptima
Ineficaz
Objetivos
de Coherente
poltica pblica
Incoherente Mal dirigida
Fallida
o
subptima
Fuente: Howlett 2000: 412-431.
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Estructuras
procedimientos
organizativos
administrativos
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Tabla 8.6. La eleccin de los instrumentos a la luz de la capacidad del gobierno y las
caractersticas de los subsistemas de poltica pblica.
Complejidad del entorno de la poltica pblica
Alta
Baja
Instrumentos directivos
Instrumentos autoridad experta
Capacidad Alta
del Estado
Baja
Instrumentos de subsidio Instrumentos informativos
Fuente: Howlett et al. 2009: 175.
La consecuencia lgica de este modelo es que los problemas de implantacin se
explicaran por los errneos instrumentos de poltica elegidos por los responsables
polticos que estn restringidos por la capacidad de los gobiernos y por las caractersticas
del entorno poltico. De esto se deduce que si un gobierno no puede evaluar correctamente
su capacidad o las caractersticas del subsistema de polticas es probable que experimente
problemas para lograr el cumplimiento de sus programas.
Precisin y claridad del diseo de las polticas
La segunda explicacin relacionada con los problemas de implantacin afecta a la
formulacin de polticas deficientes. Este tipo de problemas de diseo de las polticas
pueden ser ante todo la consecuencia de unos objetivos y requisitos de la poltica pblica
que sean vagos y ambiguos. Por ejemplo, en 2004 el estado norteamericano de Montana
promulg una ley para legalizar la marihuana medicinal, que, sin embargo, se defini en
forma tan vaga que no se pudo hacer cumplir.
A menudo, slo sobre la base de esas formulaciones imprecisas es posible la adopcin de
una poltica. Los altos grados de conflicto distributivo y la politizacin favorecen un marco
de negociacin que est dominado por el regateo (bargaining) en lugar de por la resolucin
de problemas, es decir, los actores involucrados estn preocupados principalmente por las
prdidas y ganancias potenciales ms que con el anlisis a fondo de la medida en que existe
realmente una relacin causal slida entre los objetivos y los instrumentos de poltica
pblica sugeridos. Como resultado, los conflictos distributivos pueden conducir a la
formulacin de polticas mal diseadas que se caracterizan por suposiciones inexactas
acerca de la relacin causal entre los problemas polticos y los remedios adoptados
polticamente. Esta relacin entre la poltica y el proceso de implantacin ya fue reconocida
por Bardach (1977), quien afirm que los conflictos que no se resuelven suficientemente
durante la etapa de formulacin tienen un alto riesgo de reaparecer de nuevo durante el
proceso de implantacin, donde pueden suscitar una deficiencia de largo alcance.
La posibilidad de diseos de polticas deficientes no slo se ve afectada por el grado de
los conflictos distributivos que caracterizan un determinado mbito de poltica pblica.
Tambin vara segn el nmero de actores que intervienen en el proceso de adopcin de
decisiones. Cuanto mayor sea el nmero de actores con potencial de veto y ms compleja la
estructura de adopcin de decisiones en general, mayor es la probabilidad de compromisos
basados en frmulas abiertas e inconsistencias en el diseo de polticas. Un ejemplo es el
del dficit persistente en la implantacin de las polticas de igualdad de gnero. En los
Pases Bajos un pas tpicamente gobernado por gobiernos de coalicin multipartidista
las formulaciones vagas sobre la asignacin de la responsabilidad formal de incorporacin
de la perspectiva de gnero en el mbito local han obstaculizado gravemente la
implantacin de esas polticas. La formulacin de que la igualdad de gnero debe ser
integrada en todas partes implicaba que muchas oficinas de igualdad de gnero se
cerraron porque sta era considerada como responsabilidad de todos.
Estructuras de control
Como se ha visto ya, las teoras principal-agente constituyen un punto de partida
importante para la explicacin del dficit de implantacin. En estas teoras, se asume que
los problemas de implantacin son el resultado de las diferencias entre los objetivos de
poltica pblica y su implantacin efectiva a travs de los organismos administrativos
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relativamente no problemtica, ya que los requisitos de ajuste son muy limitados o estn
completamente ausentes.
En el segundo escenario de alta presin de adaptacin, los nuevos requisitos exceden la
capacidad de ajuste de las instituciones existentes. La consecuencia probable es una
implantacin ineficaz. Estas constelaciones pueden esperarse, por ejemplo, cuando los
nuevos requisitos contradicen los elementos institucionales fuertemente arraigados de
arreglos de la poltica pblica. En este sentido, Krasner (1988) distingue dos dimensiones
del anclaje institucional: la densidad institucional, que se refiere a la medida en que los
acuerdos institucionales se incrustan en las orientaciones normativas y en los sistemas de
creencias dominantes; y la amplitud institucional, que se refiere a la medida en que los
acuerdos institucionales estn interrelacionados con su entorno.
El tercer escenario de presin de adaptacin moderada se refiere a constelaciones en las
que las nuevas polticas requieren ajustes sustanciales de las instituciones existentes,
aunque sin desafiar las pautas bsicas bien fortificadas en el sistema poltico, jurdico y
administrativo. Si bien en estos casos hay una probabilidad ms elevada de implantacin
efectiva, no puede darse por sentada. En contraste con los otros dos escenarios, una
perspectiva institucional es insuficiente para desarrollar hiptesis sobre el rendimiento
esperado de la implantacin (en trminos de ajuste institucional a los nuevos requisitos).
Para responder a esta pregunta tenemos que complementar nuestro anlisis con una
segunda etapa de motivos que considera la constelacin particular de intereses y las
estructuras de oportunidades institucionales. Hasta qu punto existe suficiente apoyo
pblico para adaptarse a los nuevos requisitos? En qu medida los actores que apoyan el
cambio regulatorio tienen suficientes competencias y recursos para realizar sus intereses?
La adaptacin institucional y la implantacin de aqu efectiva slo puede esperarse si se
facilitan por contextos favorables.
Capacidades administrativas
Si bien los factores discutidos hasta ahora se centran sobre todo en la voluntad de los
actores para lograr la implantacin eficaz, la atencin a las capacidades administrativas
implica una perspectiva diferente que tiene que ver con la capacidad ms que con la
voluntad de cumplir con los requisitos dados de una poltica pblica. En otras palabras: la
variable eficacia de la implantacin puede explicarse tambin por las diferentes
capacidades, que afectan a las oportunidades disponibles para la implantacin formal y
prctica efectiva. Como ya se ha mencionado, la implantacin se lleva a cabo generalmente
por un organismo gubernamental designado que tiene la responsabilidad sobre la nueva
actuacin de poltica pblica. Tericamente, el organismo responsable debe estar equipado
con los recursos necesarios para asegurar que la poltica se lleve a cabo segn lo previsto,
aunque en realidad esto no siempre ocurre. Para una implantacin con xito, la entidad
deber contar con los recursos suficientes para poder traducir los objetivos de la poltica en
un marco operativo. Se hace especial hincapi en la capacidad humana (experiencia
administrativa y tcnica), as como en los recursos financieros, tcnicos y de organizacin.
Cuanto menos desarrolladas estn estas capacidades, ms importante ser la asignacin de
los recursos existentes a la luz de las prioridades polticas.
Aceptacin social
Como ya se ha sealado, el objetivo principal de la implantacin de las polticas pblicas
es modificar el comportamiento de sus destinatarios. Si bien hay muchos factores
institucionales especficos y de la poltica que podran obstaculizar este objetivo, en ltima
instancia, es la aceptacin social de las polticas pblicas lo que importa para el xito de la
implantacin. Es cierto que existen algunas medidas que son bien recibidas por los
destinatarios de la poltica, como el aumento en los niveles de prestaciones sociales. De la
misma manera, hay legislacin que no es tan bien recibida ya sea porque impone costes en
el grupo objetivo o porque sus consecuencias no se conocen bien. En esos casos, los
ejecutores podran acercarse a los grupos de inters para buscar su apoyo de forma activa
para la poltica pblica de que se trate (Anderson 2010: 227). Los grupos de inters pueden
comunicar el contenido exacto de la ley a sus miembros y convencerles de las ventajas que
trae consigo.
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Estructuras
procedimientos
organizativos
administrativos
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Tabla 8.6. La eleccin de los instrumentos a la luz de la capacidad del gobierno y las
caractersticas de los subsistemas de poltica pblica.
Complejidad del entorno de la poltica pblica
Alta
Baja
Instrumentos directivos
Instrumentos autoridad experta
Capacidad Alta
del Estado
Baja
Instrumentos de subsidio Instrumentos informativos
Fuente: Howlett et al. 2009: 175.
La consecuencia lgica de este modelo es que los problemas de implantacin se
explicaran por los errneos instrumentos de poltica elegidos por los responsables
polticos que estn restringidos por la capacidad de los gobiernos y por las caractersticas
del entorno poltico. De esto se deduce que si un gobierno no puede evaluar correctamente
su capacidad o las caractersticas del subsistema de polticas es probable que experimente
problemas para lograr el cumplimiento de sus programas.
Precisin y claridad del diseo de las polticas
La segunda explicacin relacionada con los problemas de implantacin afecta a la
formulacin de polticas deficientes. Este tipo de problemas de diseo de las polticas
pueden ser ante todo la consecuencia de unos objetivos y requisitos de la poltica pblica
que sean vagos y ambiguos. Por ejemplo, en 2004 el estado norteamericano de Montana
promulg una ley para legalizar la marihuana medicinal, que, sin embargo, se defini en
forma tan vaga que no se pudo hacer cumplir.
A menudo, slo sobre la base de esas formulaciones imprecisas es posible la adopcin de
una poltica. Los altos grados de conflicto distributivo y la politizacin favorecen un marco
de negociacin que est dominado por el regateo (bargaining) en lugar de por la resolucin
de problemas, es decir, los actores involucrados estn preocupados principalmente por las
prdidas y ganancias potenciales ms que con el anlisis a fondo de la medida en que existe
realmente una relacin causal slida entre los objetivos y los instrumentos de poltica
pblica sugeridos. Como resultado, los conflictos distributivos pueden conducir a la
formulacin de polticas mal diseadas que se caracterizan por suposiciones inexactas
acerca de la relacin causal entre los problemas polticos y los remedios adoptados
polticamente. Esta relacin entre la poltica y el proceso de implantacin ya fue reconocida
por Bardach (1977), quien afirm que los conflictos que no se resuelven suficientemente
durante la etapa de formulacin tienen un alto riesgo de reaparecer de nuevo durante el
proceso de implantacin, donde pueden suscitar una deficiencia de largo alcance.
La posibilidad de diseos de polticas deficientes no slo se ve afectada por el grado de
los conflictos distributivos que caracterizan un determinado mbito de poltica pblica.
Tambin vara segn el nmero de actores que intervienen en el proceso de adopcin de
decisiones. Cuanto mayor sea el nmero de actores con potencial de veto y ms compleja la
estructura de adopcin de decisiones en general, mayor es la probabilidad de compromisos
basados en frmulas abiertas e inconsistencias en el diseo de polticas. Un ejemplo es el
del dficit persistente en la implantacin de las polticas de igualdad de gnero. En los
Pases Bajos un pas tpicamente gobernado por gobiernos de coalicin multipartidista
las formulaciones vagas sobre la asignacin de la responsabilidad formal de incorporacin
de la perspectiva de gnero en el mbito local han obstaculizado gravemente la
implantacin de esas polticas. La formulacin de que la igualdad de gnero debe ser
integrada en todas partes implicaba que muchas oficinas de igualdad de gnero se
cerraron porque sta era considerada como responsabilidad de todos.
Estructuras de control
Como se ha visto ya, las teoras principal-agente constituyen un punto de partida
importante para la explicacin del dficit de implantacin. En estas teoras, se asume que
los problemas de implantacin son el resultado de las diferencias entre los objetivos de
poltica pblica y su implantacin efectiva a travs de los organismos administrativos
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relativamente no problemtica, ya que los requisitos de ajuste son muy limitados o estn
completamente ausentes.
En el segundo escenario de alta presin de adaptacin, los nuevos requisitos exceden la
capacidad de ajuste de las instituciones existentes. La consecuencia probable es una
implantacin ineficaz. Estas constelaciones pueden esperarse, por ejemplo, cuando los
nuevos requisitos contradicen los elementos institucionales fuertemente arraigados de
arreglos de la poltica pblica. En este sentido, Krasner (1988) distingue dos dimensiones
del anclaje institucional: la densidad institucional, que se refiere a la medida en que los
acuerdos institucionales se incrustan en las orientaciones normativas y en los sistemas de
creencias dominantes; y la amplitud institucional, que se refiere a la medida en que los
acuerdos institucionales estn interrelacionados con su entorno.
El tercer escenario de presin de adaptacin moderada se refiere a constelaciones en las
que las nuevas polticas requieren ajustes sustanciales de las instituciones existentes,
aunque sin desafiar las pautas bsicas bien fortificadas en el sistema poltico, jurdico y
administrativo. Si bien en estos casos hay una probabilidad ms elevada de implantacin
efectiva, no puede darse por sentada. En contraste con los otros dos escenarios, una
perspectiva institucional es insuficiente para desarrollar hiptesis sobre el rendimiento
esperado de la implantacin (en trminos de ajuste institucional a los nuevos requisitos).
Para responder a esta pregunta tenemos que complementar nuestro anlisis con una
segunda etapa de motivos que considera la constelacin particular de intereses y las
estructuras de oportunidades institucionales. Hasta qu punto existe suficiente apoyo
pblico para adaptarse a los nuevos requisitos? En qu medida los actores que apoyan el
cambio regulatorio tienen suficientes competencias y recursos para realizar sus intereses?
La adaptacin institucional y la implantacin de aqu efectiva slo puede esperarse si se
facilitan por contextos favorables.
Capacidades administrativas
Si bien los factores discutidos hasta ahora se centran sobre todo en la voluntad de los
actores para lograr la implantacin eficaz, la atencin a las capacidades administrativas
implica una perspectiva diferente que tiene que ver con la capacidad ms que con la
voluntad de cumplir con los requisitos dados de una poltica pblica. En otras palabras: la
variable eficacia de la implantacin puede explicarse tambin por las diferentes
capacidades, que afectan a las oportunidades disponibles para la implantacin formal y
prctica efectiva. Como ya se ha mencionado, la implantacin se lleva a cabo generalmente
por un organismo gubernamental designado que tiene la responsabilidad sobre la nueva
actuacin de poltica pblica. Tericamente, el organismo responsable debe estar equipado
con los recursos necesarios para asegurar que la poltica se lleve a cabo segn lo previsto,
aunque en realidad esto no siempre ocurre. Para una implantacin con xito, la entidad
deber contar con los recursos suficientes para poder traducir los objetivos de la poltica en
un marco operativo. Se hace especial hincapi en la capacidad humana (experiencia
administrativa y tcnica), as como en los recursos financieros, tcnicos y de organizacin.
Cuanto menos desarrolladas estn estas capacidades, ms importante ser la asignacin de
los recursos existentes a la luz de las prioridades polticas.
Aceptacin social
Como ya se ha sealado, el objetivo principal de la implantacin de las polticas pblicas
es modificar el comportamiento de sus destinatarios. Si bien hay muchos factores
institucionales especficos y de la poltica que podran obstaculizar este objetivo, en ltima
instancia, es la aceptacin social de las polticas pblicas lo que importa para el xito de la
implantacin. Es cierto que existen algunas medidas que son bien recibidas por los
destinatarios de la poltica, como el aumento en los niveles de prestaciones sociales. De la
misma manera, hay legislacin que no es tan bien recibida ya sea porque impone costes en
el grupo objetivo o porque sus consecuencias no se conocen bien. En esos casos, los
ejecutores podran acercarse a los grupos de inters para buscar su apoyo de forma activa
para la poltica pblica de que se trate (Anderson 2010: 227). Los grupos de inters pueden
comunicar el contenido exacto de la ley a sus miembros y convencerles de las ventajas que
trae consigo.
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Introduccin
Una vez que la necesidad de abordar un problema pblico ha sido reconocida, se han
considerado varias soluciones posibles y algunas se han seleccionado y puesto en prctica,
a menudo los gobiernos evalan cmo est funcionando esa poltica. Al mismo tiempo,
otros actores o partes interesadas en el programa o la poltica en cuestin, o el pblico en
general pueden realizar tambin actividades de evaluacin del funcionamiento y los efectos
de la misma con el fin de expresar su apoyo o su oposicin a la misma, o para exigir
cambios en ella. El concepto de evaluacin de las polticas pblicas se refiere en trminos
generales, por tanto, a la etapa del proceso en la que se determina cmo est funcionando o
ha funcionado realmente una poltica pblica. Se trata de valorar si se han logrado alcanzar
los objetivos definidos y de analizar los medios que se han empleado para ello. Como se
suele definir, la evaluacin de las polticas valora la efectividad de una poltica pblica en
cuanto a sus intenciones y resultados percibidos. Cun profunda o exhaustiva sea la
evaluacin depende de quienes la inician y/o emprenden, y lo que piensan hacer con los
hallazgos.
Despus de que se haya evaluado una poltica, el problema que trataba de abordarse y las
soluciones que implica pueden volver a conceptuarse completamente, en cuyo caso el ciclo
puede volver de nuevo al establecimiento de la agenda o alguna otra etapa del ciclo, o
puede mantenerse el statu quo. La reconceptualizacin puede consistir en cambios menores
o en la reformulacin fundamental del problema, incluyendo la supresin de la poltica.
Se trata de responder a preguntas tales como: Ha alcanzado la poltica sus objetivos?
Cules son sus efectos no deseados? Est el incumplimiento de los objetivos de la
poltica relacionado con el diseo de la poltica pblica o su implantacin? La evaluacin
de polticas afronta estas y otras preguntas acerca de los resultados y los impactos
esperados e inesperados de las polticas. Por definicin, los estudios de evaluacin hacen
juicios sobre la calidad de las polticas pblicas, lo que implica que los resultados negativos
pueden reiniciar, en principio, el proceso de adopcin de decisiones con el objetivo de
mejorar los compromisos polticos existentes.
Si bien esta definicin podra dar la impresin de que los estudios de evaluacin slo se
llevan a cabo por expertos que posean los conocimientos y las tcnicas necesarias para
hacer esos juicios, hay muchos actores involucrados de hecho en el proceso. El gran
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esfuerzos por lograr sus objetivos; en la formulacin de Rose esto suele implicar el anlisis
de y la deduccin de las lecciones de las experiencias en otros sectores, reas temticas o
jurisdicciones.
Otras estudios sondean objetivos ms amplios de la poltica pblica y sus ideas o
paradigmas latentes, o los encuadres en los que la extraccin de lecciones tiene lugar.
Este es un tipo fundamental de aprendizaje, que se acompaa de cambios en el pensamiento
que subyace a una poltica que podra resultar en que sta se suprima o se revise
drsticamente a la luz de las nuevas concepciones e ideas desarrolladas a travs del proceso
de evaluacin. De acuerdo con Hall (1993), este tipo de aprendizaje se suele conocer como
aprendizaje social. Tiende a originarse fuera del proceso formal de elaboracin de las
polticas pblicas y afecta a la capacidad de los polticos para cambiar la sociedad.
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Evaluacin poltica
La evaluacin poltica de las polticas gubernamentales es la que se lleva a cabo por casi
todo el mundo que tiene inters en la vida poltica. A diferencia de las evaluaciones
administrativas y judiciales, las evaluaciones polticas no son por lo general ni sistemticas
ni tcnicamente sofisticadas. De hecho, muchas son inherentemente partidistas, unilaterales
y sesgadas. Las evaluaciones polticas partidistas a menudo intentan simplemente etiquetar
una poltica como un xito o un fracaso, para despus exigir su continuacin o su cambio.
Lo mismo puede decirse de la labor de muchos think-tanks que, al igual que los partidos
polticos, imprimen un sesgo ideolgico especfico a su evaluacin. Esto no debe
menoscabar su importancia, sin embargo, debido a que su objetivo inicial al realizar una
evaluacin rara vez se dirige a mejorar las polticas de un gobierno, sino ms bien a
apoyarlas o impugnarlas. La alabanza o la crtica en esta etapa pueden dar lugar a nuevas
iteraciones del ciclo ya que los gobiernos tratan de responder a las crticas, de forma similar
a lo que ocurre con gran parte de las ms razonadas evaluaciones tcnicas.
Aunque la evaluacin poltica est siempre presente, su importancia en el proceso de
elaboracin de las polticas suele aumentar en ciertos periodos concretos. Uno de los ms
importantes de esos momentos en las democracias es en poca de elecciones, cuando los
ciudadanos tienen su oportunidad de dictar sentencia sobre el desempeo del gobierno. Los
votos en las elecciones o los referendos expresan evaluaciones informales de los votantes
sobre la eficiencia y la efectividad de los gobiernos y sus programas y polticas pblicas.
Sin embargo, en la mayora de los pases democrticos, los referendos o plebiscitos sobre
determinadas polticas son relativamente raros. Si bien las elecciones se llevan a cabo con
regularidad, por su propia naturaleza implican por lo general una serie de cuestiones, por lo
que cuando los ciudadanos expresan sus preferencias y sentimientos mediante las urnas, su
evaluacin se lleva a cabo generalmente como un juicio global, retrospectivo o
anticipatorio, sobre el conjunto de actividades de un gobierno en el poder en lugar de sobre
la efectividad o utilidad de polticas especficas. Sin embargo, la percepcin pblica de la
ineficacia o de los efectos nocivos de ciertas actuaciones destacadas del gobierno pueden
afectar al comportamiento electoral, cosa que los gobiernos saben bien y de la que toman
nota si no quieren fracasar el da de las elecciones.
Un tipo ms habitual de evaluacin poltica de las polticas pblicas implica la consulta
con los miembros de los subsistemas de poltica pblica pertinentes (redes de polticas,
comunidades de polticas, etc.). Hay muchos mecanismos para efectuar esas consultas, que
incluyen el uso de algunos de los instrumentos procedimentales que vimos en el Tema 3.
Estos incluyen la creacin de foros administrativos para las comparecencias pblicas y la
creacin de comisiones consultivas especiales, grupos de trabajo y consultas con fines
evaluativos, y pueden ir desde pequeas reuniones de menos de una docena de participantes
que duran varios minutos a consultas pblicas millonarias que reciben miles de informes
individuales y puede tardar aos en completarse. En muchos pases, la evaluacin poltica
de la accin del gobierno est integrada en el propio sistema, en la forma, por ejemplo, de
los comisiones parlamentarias de investigacin. Mientras que en algunos pases, como los
EE.UU., estas tienden a reunirse en forma regular, en otros, como Espaa, Reino Unido,
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Canad o Australia, el proceso puede ser menos rutinario y realizarse de una manera mucho
ms ad hoc.
Estos mecanismos polticos para la evaluacin de las polticas pblicas suelen permitir
que el gobierno se familiarice con las opiniones de muchos miembros del subsistema de
polticas y el pblico afectado sobre cuestiones especficas de poltica pblica. Sin
embargo, no es seguro que el simple hecho de que un gobierno escuche las opiniones del
pblico suponga un impacto en su poltica, y mucho menos que esto conduzca a cambios
en la misma. Su eficacia suele depender de si las opiniones escuchadas son congruentes con
las del gobierno en cuestin.
Evaluacin cientfica
La evaluacin de las polticas tambin puede constituir una actividad cientfico social que
tiene como objetivo proporcionar respuestas neutrales a la cuestin de si una poltica
pblica determinada es efectiva o no. Esto implica que la evaluacin se lleva a cabo por los
cientficos sociales de acuerdo con ciertas normas bsicas de la investigacin. Como
consecuencia, slo puede llevarse a cabo por expertos que estn capacitados de forma
especfica y estn familiarizados con las tcnicas de investigacin necesarias. Si bien, en
principio, es posible fundamentar las decisiones de poltica pblica sobre la evaluacin
cientfica, esto suele verse obstaculizado por consideraciones prcticas.
Una evaluacin cientfica sistemtica requiere recursos que a menudo no estn
disponibles para los responsables polticos. Lo ms importante, requiere tiempo y es difcil
de proporcionar especialmente en situaciones en las que los resultados se van a utilizar para
la formulacin de polticas pblicas. El tiempo tambin puede ser un problema para la
evaluacin cientfica, ya que el marco temporal de los responsables polticos est limitado
por los perodos electorales y por su deseo de presentar sus xitos polticos respaldados por
pruebas antes de las elecciones. Sin embargo, para establecer ciertos enunciados vlidos
acerca de los resultados de las polticas y/o sus impactos, se necesita un perodo de
observacin de una determinada duracin. A menos que esto se garantice, la evaluacin
cientfica no puede producir una valoracin precisa de los efectos de las polticas pblicas.
En trminos ms generales, la evaluacin cientfica es parte de la investigacin en
evaluacin (evaluation research), que representa una disciplina diferenciada de las ciencias
sociales. Este cuerpo de investigacin tiene como objetivo discutir cuestiones
metodolgicas relacionadas con la evaluacin del xito de la poltica, el establecimiento de
causalidad entre esta y sus efectos y las tcnicas de anlisis adecuadas. Se ha producido un
vivo debate en la investigacin de evaluacin sobre cmo integrar las consideraciones
tericas y mejorar la construccin de teoras. Aunque las circunstancias prcticas que
rodean a la evaluacin de polticas tambin forman parte del debate cientfico, est claro
que la investigacin en evaluacin no tiene una relacin estricta con el proceso poltico que
produce las polticas pblicas, lo que la distingue de los tres tipos de evaluacin anteriores.
Sin embargo, queremos hacer hincapi en que ha habido casos en los que la investigacin
en evaluacin cientfica ha configurado la formulacin de polticas posteriores. Los
experimentos de impuesto sobre la renta negativos que se realizaron en los aos 1960 y
1970 en los Estados Unidos, por ejemplo, configuraron las polticas de bienestar posteriores
mediante la proyeccin de que el carcter elstico de la oferta trabajo proporcionara
cantidades variables de garantas de bienestar.
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Evaluacin cualitativa
Los evaluadores tambin pueden emplear mtodos cualitativos para evaluar los efectos de
una poltica pblica. Estos son mejores para examinar el por qu o el cmo alguna
poltica ha producido los resultados que ha ocasionado. Las evaluaciones cualitativas hacen
hincapi en la importancia de la observacin, la necesidad de mantener la complejidad del
contexto, y el valor de la interpretacin humana subjetiva del proceso. Las tcnicas
cualitativas, como las entrevistas semi-estructuradas o abiertas y los grupos de discusin,
son ms abiertas que los mtodos cuantitativos y son ms valiosas para la recogida y
anlisis de los datos que no se reducen fcilmente a cifras. Son particularmente tiles para
la investigacin exploratoria, ya que tienden a construir desde estas experiencias hacia
arriba, buscando pautas, pero manteniendo una postura abierta hacia lo nuevo o inesperado.
Para establecer un vnculo causal entre los productos y los resultados y/o impactos de las
polticas, deben ser combinados con los mtodos (casi-)experimentales.
El enfoque cualitativo comienza con la recogida de datos que se basa en diferentes
tcnicas como: las narraciones; la observacin directa e indirecta (discreta); las
interacciones entre las partes interesadas y el evaluador; las pruebas documentales; y otras
fuentes de informacin. El enfoque elabora as una comprensin del programa. En este
contexto, las evaluaciones cualitativas persiguen un enfoque holstico en la medida en que
tienen en cuenta los diferentes puntos de vista sobre la poltica de que se trate y sus efectos
en todos las partes interesadas. Por tanto, una evaluacin no se lleva a cabo slo desde la
perspectiva del actor de la implantacin, sino tambin tiene en cuenta los puntos de vista de
la poblacin afectada.
Los datos se analizan posteriormente mediante estudios en profundidad, que pueden
depender de argumentos contrafcticos para contrastar los resultados reales con los
esperados. Sin duda, el anlisis de datos cualitativos puede ser una tarea difcil. Por
ejemplo, los evaluadores cualitativos prestan atencin a las palabras reales que la gente ha
usado durante las entrevistas, lo que puede dar lugar a una considerable complejidad y
hacer que sea difcil de resumir y presentar los resultados. Al mismo tiempo, sin embargo,
proporcionan una herramienta ideal para el aprendizaje sobre el rendimiento de una poltica
cuando las capacidades de recogida de datos son limitados.
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Evaluacin econmica
Las evaluaciones econmicas implican la identificacin, medicin, valoracin y
comparacin de los costes (insumos) y beneficios (resultados/impactos) de dos o ms
polticas alternativas. Los costes y las consecuencias de las intervenciones o hiptesis
alternativas se comparan para encontrar el mejor uso de los recursos escasos, centrndose
as en la eficiencia de una poltica. Se utiliza principalmente para las evaluaciones
administrativas. Se diferencian en funcin de su alcance y propsito. Pueden tener un
enfoque muy estrecho, en el que los evaluadores slo estn preocupados por las
consecuencias de los recursos para el organismo encargado de la implantacin (por
ejemplo, en el caso de las prestaciones por hijo, por el ministerio de asuntos de la familia o
su equivalente). En estas evaluaciones, se puede preferir una nueva intervencin que
traslada los costes a otra agencia. Alternativamente, las evaluaciones econmicas pueden
examinar costes sociales ms amplios. En estas evaluaciones, una nueva intervencin que
desplace los costes relativos pero no reduzca los costes totales puede no ser deseable.
Los tres tipos principales de evaluacin econmica son el anlisis de coste-beneficio,
anlisis de coste-efectividad y el anlisis coste-utilidad. Todos ellos abordan temas de
eficiencia en lo que respecta a las intervenciones sociales.
El anlisis coste-beneficio implica sopesar los costes totales previstos con relacin a
los beneficios totales esperados de una o ms acciones con el fin de elegir la mejor
opcin. Con este propsito, los beneficios y los costes se suelen expresar en trminos
de dinero y estn ajustados por el valor del tiempo, por lo que todos los flujos de
beneficios y costes en el tiempo se expresan sobre una base comn en trminos de su
valor actual.
El anlisis coste-efectividad compara los costes relativos y los resultados de dos o ms
polticas. Es distinto del anlisis de coste-beneficio, que asigna un valor monetario a la
medida del efecto. A menudo se utiliza en el mbito de los servicios de salud, donde
puede ser inapropiado para monetizar los efectos sobre la salud. Normalmente se
expresa en trminos de una relacin donde el denominador es una ganancia en la salud
de una medida (por ejemplo, aos de vida) y el numerador es el coste asociado con la
ganancia de la salud.
Del mismo modo, el anlisis coste-utilidad consiste en examinar si se debe realizar una
accin. Debido a la fuerte superposicin entre los conceptos de rentabilidad y anlisis
de coste-utilidad, este ltimo se menciona generalmente como un caso especfico
relativo a la salud y la esperanza de vida.
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Los dos siguientes pasos, sexto y sptimo versan sobre el desarrollo de las medidas y la
recogida de los datos y su anlisis. En lo que se refiere al anlisis de datos pueden
emplearse otros mtodos adems de los descritos anteriormente, incluyendo tcnicas para la
descripcin de las caractersticas de la distribucin de los datos. Esas tcnicas descriptivas
incluyen grficos de barras, grficos de lneas y tablas de frecuencia de las observaciones
de las categoras individuales, lo que permite una evaluacin comparativa de los datos. Por
ejemplo, se podra preparar una tabla que muestre el consumo de bebidas alcohlicas antes
y despus de la aprobacin de un aumento del impuesto sobre el alcohol, desglosado por
grupos de edad y/o gnero. De esta manera, el efecto esperado (es decir, menor consumo)
se puede investigar en cuanto a si es o no es observable en toda la poblacin objetivo o slo
en partes de ella.
El octavo y ltimo paso es la publicacin de los resultados y la presentacin de
recomendaciones para la mejora de la medida de poltica existente. La evaluacin versa
sobre la valoracin de los resultados e impactos esperados e inesperados de las polticas
pblicas.
Existen mltiples estrategias para el diseo de un estudio de evaluacin. Lo ms
importante, es que el evaluador sea claro acerca de si el inters principal es valorar la
eficacia o la eficiencia de una medida concreta. Una vez adoptada esta decisin, se puede
optar entre varios mtodos de evaluacin. Otra cuestin importante se refiere a la finalidad
de la evaluacin. Los hallazgos dependern de la manera en que se realice la evaluacin ya
que una valoracin exclusivamente objetiva de los efectos de la poltica es casi imposible.
De esto se deduce que los resultados de los estudios de evaluacin con independencia de
lo bien diseados que estn siempre deben considerarse en el contexto social en el que se
llevaron a cabo.
Hemos aprendido en este captulo que la evaluacin es una parte integral de la
elaboracin de las polticas pblicas basada en la evidencia y por lo tanto es importante
para facilitar informacin a los responsables polticos. La reciente popularidad de este
enfoque puede verse como un reflejo de las crecientes incertidumbres que circundan la
formulacin de las polticas y la renovada complejidad de las decisiones; la evidencia
cientfica parece ofrecer una manera de controlar esta incertidumbre y reducir esa
complejidad. Dependiendo de los resultados del proceso de evaluacin, puede iniciarse un
nuevo ciclo de la poltica pblica con el objetivo de terminar o modificar la poltica
evaluada. Por tanto, la evaluacin es una herramienta importante para la elaboracin de las
polticas pblicas, ya que podra relanzar una cuestin de nuevo a la agenda poltica y
motivar a los actores para mejorar el diseo de las polticas. Sin embargo, qu lecciones se
extraigan en realidad de los hallazgos de la evaluacin para las futuras actuaciones de
poltica pblica constituye una decisin poltica.
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Expectations in Washington Are Dashed in Oakland; Or, Why Its Amazing that
Federal Programs Work at All, This Being a Saga of the Economic Development
Administration as Told by Two Sympathetic Observers Who Seek to Build Morals on
a Foundation of Ruined Hopes. Berkeley, University of California Press.
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objetivos de la poltica se logran mediante un programa debe lidiar con la realidad de que
las polticas no suelen establecer sus fines con precisin suficiente como para permitir un
anlisis riguroso de si se estn cumpliendo; adems, los gobiernos a menudo no desean que
sus fallos sean publicitados y diseccionados, a diferencia de lo que consideran sus xitos.
Por otra parte, la misma poltica pblica puede estar dirigida a lograr una variedad de
objetivos, sin indicar su prelacin. Los problemas sociales y econmicos tienden a estar
estrechamente relacionados entre s, como es el caso, por ejemplo, con el empleo y la
vivienda, y es prcticamente imposible aislar de manera independiente y evaluar los efectos
de las polticas dirigidas a cualquiera de ellos. Adems, cada poltica tiene efectos sobre
otros problemas distintos de aquellos a los que va destinada, lo que debera tenerse en
cuenta en una evaluacin integral, pero que puede hacer que la tarea evaluacin poco
manejable y difcil de gestionar. Las dificultades para la recogida de informacin fiable y
utilizable, y su agregacin en puntos de referencia generalmente aceptables, agravan estos
problemas.
Las limitaciones que afronta la evaluacin administrativa de las que hemos
mencionado solo algunas se incrementan con el nivel de sofisticacin y amplitud
esperada de esos anlisis. Por tanto, las evaluaciones de eficacia, que seran claramente de
mayor utilidad para los responsables polticos, son las ms difciles de realizar. Debido a
estas dificultades, el entusiasmo por la evaluacin administrativa racional ha ido
menguando desde la dcada de 1980. Aunque la reciente atencin que se presta en algunas
reas como la atencin sanitaria a la nocin de la elaboracin de polticas basada en
evidencias ha revitalizado un tanto el campo, los lmites significativos en la capacidad de
recoger y aplicar datos relevantes sobre los programas pertinentes siguen debilitando el
entusiasmo por, o la implantacin de, esta forma de evaluacin de las polticas pblicas.
Para ampliar la evaluacin administrativa e intentar, de alguna manera, valorar la
cuestin de la eficacia del programa, muchos gobiernos han experimentado con la creacin
de agencias especializadas de auditoria interna y con la promocin de la participacin
pblica en el proceso de evaluacin. La intencin es tanto evaluar mejor las polticas como
atajar la oposicin a estas polticas sobre la base de una falta de consulta con las partes
interesadas o afectadas del pblico. Pero la utilidad y la legitimidad de este tipo de foros
pblicos han sido impugnadas por muchos motivos. Existe preocupacin con el grado en el
que los participantes son realmente representativos de una gama de puntos de vista e ideas
y con los efectos de cuestiones como la financiacin de la calidad y cantidad de la
representacin.
Evaluacin judicial
Un segundo tipo de evaluacin de las polticas pblicas no se ocupa de los presupuestos,
las prioridades, la eficiencia, y los gastos, por s mismos, sino de las cuestiones jurdicas
relacionadas con la forma en que se implantan los programas del gobierno. Estas
evaluaciones se llevan a cabo por el poder judicial y se ocupan de los posibles conflictos
entre las acciones gubernamentales y las disposiciones constitucionales o los estndares
establecidos de comportamiento administrativo y los derechos individuales.
El poder judicial tiene jurisdiccin para revisar las acciones del gobierno, ya sea por
iniciativa propia o cuando lo pida un individuo u organizacin que presenta un recurso
contra un organismo gubernamental ante un tribunal de justicia. Los motivos de la revisin
judicial difieren considerablemente de un pas a otro, pero por lo general se extienden hasta
el examen de la constitucionalidad de la poltica pblica que se implanta, o si su ejecucin
o desarrollo violan principios de derecho natural y/o justicia en las sociedades
democrticas, o doctrinas religiosas o ideolgicas en otros. En el primer caso, los jueces
suelen evaluar factores tales como si la poltica se ha desarrollado y aplicado de una manera
no caprichosa y no arbitraria de acuerdo con los principios del debido proceso y el derecho
administrativo aceptado.
En los pases que se rigen mediante sistemas parlamentarios, como Australia, Nueva
Zelanda, Suecia, Japn, Irlanda y Gran Bretaa, los tribunales suelen concentrarse en si un
tribunal inferior, u organismo gubernamental ha actuado dentro de sus competencias o
jurisdiccin. Si es as, y si tambin ha cumplido con los principios de la justicia natural y no
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Evaluacin poltica
La evaluacin poltica de las polticas gubernamentales es la que se lleva a cabo por casi
todo el mundo que tiene inters en la vida poltica. A diferencia de las evaluaciones
administrativas y judiciales, las evaluaciones polticas no son por lo general ni sistemticas
ni tcnicamente sofisticadas. De hecho, muchas son inherentemente partidistas, unilaterales
y sesgadas. Las evaluaciones polticas partidistas a menudo intentan simplemente etiquetar
una poltica como un xito o un fracaso, para despus exigir su continuacin o su cambio.
Lo mismo puede decirse de la labor de muchos think-tanks que, al igual que los partidos
polticos, imprimen un sesgo ideolgico especfico a su evaluacin. Esto no debe
menoscabar su importancia, sin embargo, debido a que su objetivo inicial al realizar una
evaluacin rara vez se dirige a mejorar las polticas de un gobierno, sino ms bien a
apoyarlas o impugnarlas. La alabanza o la crtica en esta etapa pueden dar lugar a nuevas
iteraciones del ciclo ya que los gobiernos tratan de responder a las crticas, de forma similar
a lo que ocurre con gran parte de las ms razonadas evaluaciones tcnicas.
Aunque la evaluacin poltica est siempre presente, su importancia en el proceso de
elaboracin de las polticas suele aumentar en ciertos periodos concretos. Uno de los ms
importantes de esos momentos en las democracias es en poca de elecciones, cuando los
ciudadanos tienen su oportunidad de dictar sentencia sobre el desempeo del gobierno. Los
votos en las elecciones o los referendos expresan evaluaciones informales de los votantes
sobre la eficiencia y la efectividad de los gobiernos y sus programas y polticas pblicas.
Sin embargo, en la mayora de los pases democrticos, los referendos o plebiscitos sobre
determinadas polticas son relativamente raros. Si bien las elecciones se llevan a cabo con
regularidad, por su propia naturaleza implican por lo general una serie de cuestiones, por lo
que cuando los ciudadanos expresan sus preferencias y sentimientos mediante las urnas, su
evaluacin se lleva a cabo generalmente como un juicio global, retrospectivo o
anticipatorio, sobre el conjunto de actividades de un gobierno en el poder en lugar de sobre
la efectividad o utilidad de polticas especficas. Sin embargo, la percepcin pblica de la
ineficacia o de los efectos nocivos de ciertas actuaciones destacadas del gobierno pueden
afectar al comportamiento electoral, cosa que los gobiernos saben bien y de la que toman
nota si no quieren fracasar el da de las elecciones.
Un tipo ms habitual de evaluacin poltica de las polticas pblicas implica la consulta
con los miembros de los subsistemas de poltica pblica pertinentes (redes de polticas,
comunidades de polticas, etc.). Hay muchos mecanismos para efectuar esas consultas, que
incluyen el uso de algunos de los instrumentos procedimentales que vimos en el Tema 3.
Estos incluyen la creacin de foros administrativos para las comparecencias pblicas y la
creacin de comisiones consultivas especiales, grupos de trabajo y consultas con fines
evaluativos, y pueden ir desde pequeas reuniones de menos de una docena de participantes
que duran varios minutos a consultas pblicas millonarias que reciben miles de informes
individuales y puede tardar aos en completarse. En muchos pases, la evaluacin poltica
de la accin del gobierno est integrada en el propio sistema, en la forma, por ejemplo, de
los comisiones parlamentarias de investigacin. Mientras que en algunos pases, como los
EE.UU., estas tienden a reunirse en forma regular, en otros, como Espaa, Reino Unido,
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Canad o Australia, el proceso puede ser menos rutinario y realizarse de una manera mucho
ms ad hoc.
Estos mecanismos polticos para la evaluacin de las polticas pblicas suelen permitir
que el gobierno se familiarice con las opiniones de muchos miembros del subsistema de
polticas y el pblico afectado sobre cuestiones especficas de poltica pblica. Sin
embargo, no es seguro que el simple hecho de que un gobierno escuche las opiniones del
pblico suponga un impacto en su poltica, y mucho menos que esto conduzca a cambios
en la misma. Su eficacia suele depender de si las opiniones escuchadas son congruentes con
las del gobierno en cuestin.
Evaluacin cientfica
La evaluacin de las polticas tambin puede constituir una actividad cientfico social que
tiene como objetivo proporcionar respuestas neutrales a la cuestin de si una poltica
pblica determinada es efectiva o no. Esto implica que la evaluacin se lleva a cabo por los
cientficos sociales de acuerdo con ciertas normas bsicas de la investigacin. Como
consecuencia, slo puede llevarse a cabo por expertos que estn capacitados de forma
especfica y estn familiarizados con las tcnicas de investigacin necesarias. Si bien, en
principio, es posible fundamentar las decisiones de poltica pblica sobre la evaluacin
cientfica, esto suele verse obstaculizado por consideraciones prcticas.
Una evaluacin cientfica sistemtica requiere recursos que a menudo no estn
disponibles para los responsables polticos. Lo ms importante, requiere tiempo y es difcil
de proporcionar especialmente en situaciones en las que los resultados se van a utilizar para
la formulacin de polticas pblicas. El tiempo tambin puede ser un problema para la
evaluacin cientfica, ya que el marco temporal de los responsables polticos est limitado
por los perodos electorales y por su deseo de presentar sus xitos polticos respaldados por
pruebas antes de las elecciones. Sin embargo, para establecer ciertos enunciados vlidos
acerca de los resultados de las polticas y/o sus impactos, se necesita un perodo de
observacin de una determinada duracin. A menos que esto se garantice, la evaluacin
cientfica no puede producir una valoracin precisa de los efectos de las polticas pblicas.
En trminos ms generales, la evaluacin cientfica es parte de la investigacin en
evaluacin (evaluation research), que representa una disciplina diferenciada de las ciencias
sociales. Este cuerpo de investigacin tiene como objetivo discutir cuestiones
metodolgicas relacionadas con la evaluacin del xito de la poltica, el establecimiento de
causalidad entre esta y sus efectos y las tcnicas de anlisis adecuadas. Se ha producido un
vivo debate en la investigacin de evaluacin sobre cmo integrar las consideraciones
tericas y mejorar la construccin de teoras. Aunque las circunstancias prcticas que
rodean a la evaluacin de polticas tambin forman parte del debate cientfico, est claro
que la investigacin en evaluacin no tiene una relacin estricta con el proceso poltico que
produce las polticas pblicas, lo que la distingue de los tres tipos de evaluacin anteriores.
Sin embargo, queremos hacer hincapi en que ha habido casos en los que la investigacin
en evaluacin cientfica ha configurado la formulacin de polticas posteriores. Los
experimentos de impuesto sobre la renta negativos que se realizaron en los aos 1960 y
1970 en los Estados Unidos, por ejemplo, configuraron las polticas de bienestar posteriores
mediante la proyeccin de que el carcter elstico de la oferta trabajo proporcionara
cantidades variables de garantas de bienestar.
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Evaluacin cualitativa
Los evaluadores tambin pueden emplear mtodos cualitativos para evaluar los efectos de
una poltica pblica. Estos son mejores para examinar el por qu o el cmo alguna
poltica ha producido los resultados que ha ocasionado. Las evaluaciones cualitativas hacen
hincapi en la importancia de la observacin, la necesidad de mantener la complejidad del
contexto, y el valor de la interpretacin humana subjetiva del proceso. Las tcnicas
cualitativas, como las entrevistas semi-estructuradas o abiertas y los grupos de discusin,
son ms abiertas que los mtodos cuantitativos y son ms valiosas para la recogida y
anlisis de los datos que no se reducen fcilmente a cifras. Son particularmente tiles para
la investigacin exploratoria, ya que tienden a construir desde estas experiencias hacia
arriba, buscando pautas, pero manteniendo una postura abierta hacia lo nuevo o inesperado.
Para establecer un vnculo causal entre los productos y los resultados y/o impactos de las
polticas, deben ser combinados con los mtodos (casi-)experimentales.
El enfoque cualitativo comienza con la recogida de datos que se basa en diferentes
tcnicas como: las narraciones; la observacin directa e indirecta (discreta); las
interacciones entre las partes interesadas y el evaluador; las pruebas documentales; y otras
fuentes de informacin. El enfoque elabora as una comprensin del programa. En este
contexto, las evaluaciones cualitativas persiguen un enfoque holstico en la medida en que
tienen en cuenta los diferentes puntos de vista sobre la poltica de que se trate y sus efectos
en todos las partes interesadas. Por tanto, una evaluacin no se lleva a cabo slo desde la
perspectiva del actor de la implantacin, sino tambin tiene en cuenta los puntos de vista de
la poblacin afectada.
Los datos se analizan posteriormente mediante estudios en profundidad, que pueden
depender de argumentos contrafcticos para contrastar los resultados reales con los
esperados. Sin duda, el anlisis de datos cualitativos puede ser una tarea difcil. Por
ejemplo, los evaluadores cualitativos prestan atencin a las palabras reales que la gente ha
usado durante las entrevistas, lo que puede dar lugar a una considerable complejidad y
hacer que sea difcil de resumir y presentar los resultados. Al mismo tiempo, sin embargo,
proporcionan una herramienta ideal para el aprendizaje sobre el rendimiento de una poltica
cuando las capacidades de recogida de datos son limitados.
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Evaluacin econmica
Las evaluaciones econmicas implican la identificacin, medicin, valoracin y
comparacin de los costes (insumos) y beneficios (resultados/impactos) de dos o ms
polticas alternativas. Los costes y las consecuencias de las intervenciones o hiptesis
alternativas se comparan para encontrar el mejor uso de los recursos escasos, centrndose
as en la eficiencia de una poltica. Se utiliza principalmente para las evaluaciones
administrativas. Se diferencian en funcin de su alcance y propsito. Pueden tener un
enfoque muy estrecho, en el que los evaluadores slo estn preocupados por las
consecuencias de los recursos para el organismo encargado de la implantacin (por
ejemplo, en el caso de las prestaciones por hijo, por el ministerio de asuntos de la familia o
su equivalente). En estas evaluaciones, se puede preferir una nueva intervencin que
traslada los costes a otra agencia. Alternativamente, las evaluaciones econmicas pueden
examinar costes sociales ms amplios. En estas evaluaciones, una nueva intervencin que
desplace los costes relativos pero no reduzca los costes totales puede no ser deseable.
Los tres tipos principales de evaluacin econmica son el anlisis de coste-beneficio,
anlisis de coste-efectividad y el anlisis coste-utilidad. Todos ellos abordan temas de
eficiencia en lo que respecta a las intervenciones sociales.
El anlisis coste-beneficio implica sopesar los costes totales previstos con relacin a
los beneficios totales esperados de una o ms acciones con el fin de elegir la mejor
opcin. Con este propsito, los beneficios y los costes se suelen expresar en trminos
de dinero y estn ajustados por el valor del tiempo, por lo que todos los flujos de
beneficios y costes en el tiempo se expresan sobre una base comn en trminos de su
valor actual.
El anlisis coste-efectividad compara los costes relativos y los resultados de dos o ms
polticas. Es distinto del anlisis de coste-beneficio, que asigna un valor monetario a la
medida del efecto. A menudo se utiliza en el mbito de los servicios de salud, donde
puede ser inapropiado para monetizar los efectos sobre la salud. Normalmente se
expresa en trminos de una relacin donde el denominador es una ganancia en la salud
de una medida (por ejemplo, aos de vida) y el numerador es el coste asociado con la
ganancia de la salud.
Del mismo modo, el anlisis coste-utilidad consiste en examinar si se debe realizar una
accin. Debido a la fuerte superposicin entre los conceptos de rentabilidad y anlisis
de coste-utilidad, este ltimo se menciona generalmente como un caso especfico
relativo a la salud y la esperanza de vida.
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Los dos siguientes pasos, sexto y sptimo versan sobre el desarrollo de las medidas y la
recogida de los datos y su anlisis. En lo que se refiere al anlisis de datos pueden
emplearse otros mtodos adems de los descritos anteriormente, incluyendo tcnicas para la
descripcin de las caractersticas de la distribucin de los datos. Esas tcnicas descriptivas
incluyen grficos de barras, grficos de lneas y tablas de frecuencia de las observaciones
de las categoras individuales, lo que permite una evaluacin comparativa de los datos. Por
ejemplo, se podra preparar una tabla que muestre el consumo de bebidas alcohlicas antes
y despus de la aprobacin de un aumento del impuesto sobre el alcohol, desglosado por
grupos de edad y/o gnero. De esta manera, el efecto esperado (es decir, menor consumo)
se puede investigar en cuanto a si es o no es observable en toda la poblacin objetivo o slo
en partes de ella.
El octavo y ltimo paso es la publicacin de los resultados y la presentacin de
recomendaciones para la mejora de la medida de poltica existente. La evaluacin versa
sobre la valoracin de los resultados e impactos esperados e inesperados de las polticas
pblicas.
Existen mltiples estrategias para el diseo de un estudio de evaluacin. Lo ms
importante, es que el evaluador sea claro acerca de si el inters principal es valorar la
eficacia o la eficiencia de una medida concreta. Una vez adoptada esta decisin, se puede
optar entre varios mtodos de evaluacin. Otra cuestin importante se refiere a la finalidad
de la evaluacin. Los hallazgos dependern de la manera en que se realice la evaluacin ya
que una valoracin exclusivamente objetiva de los efectos de la poltica es casi imposible.
De esto se deduce que los resultados de los estudios de evaluacin con independencia de
lo bien diseados que estn siempre deben considerarse en el contexto social en el que se
llevaron a cabo.
Hemos aprendido en este captulo que la evaluacin es una parte integral de la
elaboracin de las polticas pblicas basada en la evidencia y por lo tanto es importante
para facilitar informacin a los responsables polticos. La reciente popularidad de este
enfoque puede verse como un reflejo de las crecientes incertidumbres que circundan la
formulacin de las polticas y la renovada complejidad de las decisiones; la evidencia
cientfica parece ofrecer una manera de controlar esta incertidumbre y reducir esa
complejidad. Dependiendo de los resultados del proceso de evaluacin, puede iniciarse un
nuevo ciclo de la poltica pblica con el objetivo de terminar o modificar la poltica
evaluada. Por tanto, la evaluacin es una herramienta importante para la elaboracin de las
polticas pblicas, ya que podra relanzar una cuestin de nuevo a la agenda poltica y
motivar a los actores para mejorar el diseo de las polticas. Sin embargo, qu lecciones se
extraigan en realidad de los hallazgos de la evaluacin para las futuras actuaciones de
poltica pblica constituye una decisin poltica.
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fenmeno del valor pblico ha crecido hasta el punto de que se dice haber superado a la
nueva gestin pblica como paradigma, convirtindose en un enfoque habitual. No
obstante, este esbozo simplificado de la aportacin de Moore puede servir para el
esclarecimiento del asunto del xito de las polticas pblicas. Veamos algunos puntos de
inters.
Primero, el valor pblico es un concepto resbaladizo, de hecho el propio Moore no
proporciona una definicin directa y los debates subsiguientes lo confirman. Por ejemplo,
Rhodes y Wanna (2009) destacan su confusin terica y conceptual. Segundo, se ha
subrayado su carcter ambiguo pero fundamental y aqu reside su atractivo. Es una frase
sencilla que presenta connotaciones positivas pero que significa cosas distintas para
personas diferentes. Tercero, el valor pblico no es un estado homogneo ni est falto de
conflictos. En la prctica se produce una competencia entre distintos valores pblicos. Por
ejemplo, pinsese en una organizacin gestora de ferrocarriles que debe satisfacer valores
en competencia, como puntualidad, en contraposicin a dejar cierto margen para los
transbordos, o entre maximizar el nmero de trenes o reducirlos para generar una capacidad
de reaccin en momentos de trfico irregular. Cuarto, distintos estudios acadmicos
destacan los aspectos contextuales del valor pblico. Lo que posee valor en una jurisdiccin
puede no proporcionarlo en otra. Por ejemplo, Rhodes y Wanna (2009) arguyen que el
concepto es menos relevante y til en sistemas parlamentarios tipo Westminster porque
presupone un grado de autonoma gestora inexistente en un modelo fuertemente jerrquico
con partidos polticos disciplinados.
Quinto, muchos de estos debates sobre el valor pblico se centran en las estrategias para
alcanzarlo, segn Moore (1995) es preciso conseguir el grado apropiado de abstraccin de
los objetivos, un enfoque equilibrado sobre los riesgos implicados y asegurarse de que las
estrategias estn alineadas con propsitos pblicos. Sexto, existen diferentes perspectivas
para medir el valor pblico, por ejemplo se suele considerar al pblico como el ltimo
rbitro del valor y se reconocen las dificultades de una medicin objetiva y del
establecimiento de conexiones causales entre las intenciones y los resultados en las
polticas pblicas.
El rendimiento de las polticas pblicas
La medicin y evaluacin de polticas, programas, servicios pblicos, con independencia
de quin los gestione y de las dificultades conceptuales y empricas para lograrlo es una
actividad que se ha incorporado a la prctica administrativa de numerosos pases. La
difusin de estas prcticas arranca de la ley sobre resultados y rendimiento (performance)
del Estado que se promulg en 1993 en los Estados Unidos, y que cambi
significativamente las percepciones de los servicios pblicos de los ciudadanos, los
gestores y los polticos de ese pas. La Sociedad Europea de Evaluacin se fund en 1994 y
comenz sus actividades en 1996.
En la legislacin estadounidense de 1993 se establece que todos los organismos pblicos
deben desarrollar una declaracin de finalidades fundamentales y un plan estratgico a
largo plazo, establecer objetivos de rendimiento anual orientados a resultados, medir su
logro e informar al poder legislativo de sus resultados, lo que facilita una informacin
fiable y til para la adopcin de decisiones y la elaboracin de las polticas pblicas. Con
esta informacin disponible pueden utilizarse tcnicas gestoras modernas como la gestin
por resultados, por objetivos, de calidad, el benchmarking y gracias al conocimiento
pblico de indicadores comparados capaces de medir la eficiencia en los organismos
pblicos, se podra mejorar consiguientemente su productividad.
Sin embargo, en los sistemas parlamentarios europeos no hay organizaciones
comparables a las que posee el Congreso de los Estados Unidos (Cmara de representantes
y Senado): el Congressional Research Service, encargado de asesorar en general a los
congresistas, las comisiones y al personal con confidencialidad y de manera no partidista;
la Congressional Budget Office, que hace lo mismo en materias presupuestarias; y, sobre
todo, a la Government Accountability Office (GAO), que es la encargada de revisar y
controlar las actividades del ejecutivo, de acuerdo con las prescripciones de la ley de 1993.
Esta dependencia del legislativo es la que le proporciona una autoridad y una autonoma de
la que carecen sus equivalentes en Europa que suelen depender del poder ejecutivo.
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afirma que las deficiencias tienden a surgir tanto en la eleccin de las actividades que
realiza el gobierno, como en los mtodos utilizados para llevarlas a cabo. En consecuencia,
estas teoras tratan de redisear las instituciones para que las consecuencias sociales del
inters particular se reduzcan al mnimo mediante el uso generalizado de mercados. La
visin realista tiende a ver a la elaboracin de polticas pblicas como un proceso social y
poltico complejo que implica valores e ideologas en competencia, en el que los fines de la
accin del gobierno estn eternamente abiertos a la disputa, tanto como los medios elegidos
para llevarlos a cabo. Esta perspectiva de competencia de valores requiere la cooperacin
y el dilogo constante para hacer una poltica acertada. El estudio por lo tanto tiende a
centrarse en la distribucin y redistribucin... y el uso selectivo y la manipulacin de la
informacin y otros recursos en el proceso de elaboracin de polticas pblicas (Bovens y
t Hart, 1996: 104). Desde este punto de vista, los fracasos de gobierno provienen de la falta
de acuerdo sobre asuntos importantes o del dominio de la decisin por un solo punto de
vista parcial, por ejemplo mediante la corrupcin, el clientelismo, el secretismo excesivo u
otros quebrantamientos de las normas de procedimiento acordadas.
Una visin realista alternativa ve al gobierno dentro de una telaraa ms amplia de redes
y dependencias, como organismos, grupos de clientes, medios de comunicacin y
gobiernos extranjeros. Desde esta perspectiva de interaccin institucional, la actividad del
gobierno no consiste en decisiones, sino en una negociacin constante dentro y a travs de
estas redes. As, la poltica pblica se desarrolla de forma iterativa, a travs de un complejo
juego desempeado por protagonistas individuales y de grupo. Lo que el gobierno hace no
es el resultado de procesos complejos y ms o menos impenetrables de interaccin
institucional. En su forma ms extrema, se producen los procesos de cubo de basura, en
el que los problemas, las soluciones y los actores coinciden a travs de un proceso ms o
menos arbitrario. En algunos sectores de poltica pblica, sin embargo, puede haber redes
bien establecidas para el tratamiento de asuntos que hagan que las decisiones sean ms
predecibles. Este enfoque estudia, por tanto, las estructuras de las organizaciones
competidoras y las estrategias que desarrollan, en vez de los intereses y valores que
intentan promover. El gobierno se concibe como organizacin muy compleja, tanto interna
como externamente dependiente, configurado como un autntico laberinto organizativo.
Su eficacia y legitimidad, se consideran extremadamente frgiles.
Aquellos que comparten una filosofa pesimista, por el contrario, sugieren que algunos
sectores de poltica pblica son inextricables o presentan altos niveles de riesgo. Por un
lado, los tericos marxistas afirman que la desigualdad fundamental se basa en los fallos
del Estado capitalista, lo que lleva a la sobreproduccin, el desempleo, la crisis fiscal y la
inestabilidad. Por otro lado, los pesimistas tecnolgicos sugieren que ciertas caractersticas
de la tecnologa avanzada no pueden ser seguras sin un costoso proceso de ensayo y error
en el que los desastres ocurrirn inevitablemente. Sin embargo, sin los avances
tecnolgicos, argumentan, el crecimiento econmico se detendr. Un futuro econmico
estable es propenso al riesgo. Estos puntos de vista, por tanto, tienden a concentrarse en
la racionalidad general de los sistemas como un todo, en el que los episodios individuales
se pueden explicar. La visin pesimista es as, mucho ms determinista y ve a los episodios
desastrosos como parte de un problema ms amplio o ms profundo. Las consecuencias de
esta debilidad estructural pueden ser oleadas de desastres, que socavan acumulativamente la
legitimidad del Estado en su conjunto. En este modelo los resultados desastrosos de las
polticas pblicas suelen ser normales.
Las tendencias ms amplias hacia la creciente complejidad social y tecnolgica, y los
vnculos ms estrechos de los sistemas sociales, tecnolgicos y polticos pueden hacer
que las fallos de un programa de poltica pblica sean ms probables. El papel cambiante
de los medios de comunicacin, una opinin pblica con una actitud menos deferente, y la
institucionalizacin de nuevos canales para la crtica del gobierno, pueden explicar por qu
el fracaso poltico puede acompaar a estos fallos de programa, sean reales o no.
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de gobernar y la direccin de sus polticas. El xito puede darse en cada una de estas
esferas cuando el gobierno logra lo que ha establecido que quiere alcanzar. Aunque el
carcter contencioso del xito significa que no todo el mundo estar de acuerdo,
dependiendo de si se apoyan los objetivos y los medios empleados para lograrlo.
La zona gris: el espectro del xito al fracaso
Como las polticas pblicas tienen mltiples objetivos polticos, de proceso, y de
programa, y todos ellos pueden, o no, ser alcanzados en mayor o menor grado, el xito o el
fracaso total de una poltica son infrecuentes, por lo que ms bien los caos reales se sitan
en la amplia zona gris entre esos extremos. Aunque los trabajos acadmicos sobre el
fracaso son ms abundantes que los que versan sobre el xito, tampoco hay acuerdo
generalizado sobre lo que constituye el fracaso. Aqu se seguir, como en todo el anlisis,
la propuesta de McConnell (2010: 56) que refleja su definicin de xito: Una poltica
fracasa en el grado en que no logra los objetivos que sus proponentes queran alcanzar.
Quienes apoyaban las finalidades originales es probable que perciban, con pesar, un
resultado de fracaso de poltica pblica. Los oponentes percibirn tambin el fracaso pero
con satisfaccin porque no apoyaban los objetivos originales. El espectro de situaciones
comprende el xito, el xito duradero, el xito conflictivo, el xito precario y el fracaso.
El xito es una categora tpico-ideal del espectro porque supone el logro pleno e
inequvoco de todos los objetivos de proceso, programa y polticos de una poltica pblica.
Pragmticamente, la categora incluira casos en los que hay fallos muy pequeos: retrasos
temporales insignificantes, fallos decisorios aislados y remediados con rapidez, dficit
marginal en algunos objetivos, y adems, niveles de controversia bien inexistentes o muy
escasos y claramente contenibles. Una categora de xito en una poltica pblica es
necesaria como punto de comparacin con el que valorar la vasta mayora de polticas que
estn por debajo de las expectativas del gobierno en distintos grados y atraen un desacuerdo
sustancial, e incluso controversia. En sntesis, el xito en una poltica pblica significa que
el gobierno hace precisamente los que ha establecido, apoyado en la legitimidad
constitucional y sin suscitar ninguna oposicin significativa.
El xito duradero puede predicarse de polticas pblicas que han quedado por debajo de
las expectativas en escaso grado. Estas polticas tienden a ser resistentes y flexibles, en
relacin a las otras categoras situadas al otro extremo del espectro, porque carecen de
contestacin y presentan niveles escasos o manejables de controversia. Se pueden producir
dficits menores en el logro de los objetivos, retrasos temporales, la gestin presupuestaria,
fallos de decisin o comunicacin, crticas menores que perturban la direccin y la agenda
del gobierno, que es capaz de capear el temporal. Por ejemplo, las polticas que prohben
fumar en bares y restaurantes aprobadas en distintos pases como Irlanda, Escocia, Austria,
Italia, Australia y Espaa. Se reduce la insalubridad ambiental para clientes y trabajadores,
aunque su implantacin no est exenta de crticas.
En la categora del xito conflictivo, la poltica recibe una intensa contestacin,
abrindose un conflicto entre partidarios y oponentes como consecuencia del espacio
poltico abierto por el alejamiento sustancial de los objetivos originales y/o porque la
cuestin es intrnsecamente controvertida. Se producen dficits considerables en el logro de
objetivos, hay retrasos temporales sustanciales, notables incumplimientos presupuestarios,
serie de fallos de decisin o pocos pero de gran significacin, fallos de comunicacin
graves, crticas sustanciales que fuerzan al gobierno a esforzarse para mantener su rumbo y
agenda, quiz con algunas modificaciones. No hay una clara lnea divisoria entre el xito
duradero y el conflictivo (ni con la categora siguiente de xito precario). Deben verse ms
bien como grandes franjas dentro de un continuum. El xito conflictivo es todava xito
en el sentido de que las normas e instrumentos de la poltica sobreviven intactos (la poltica
no se termina y no hay un replanteamiento de las normas porque sus proponentes continan
apoyndolas). Un ejemplo podra ser la Poltica Agrcola Comn de la Unin Europea
(UE), considerada alternativamente por partidarios y detractores como buque insignia o
Titanic, segn se consideren los xitos resultantes de asegurar suministros agrarios
estables y el mantenimiento de la renta de los agricultores, o su excesivo peso en el
presupuesto de la UE, los despilfarros en cultivos realizados slo para cobrar la subvencin,
o la produccin de excedentes.
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Las polticas de xito precario estn al borde del fracaso pues hay graves desviaciones de
los objetivos originales, aun cuando puede haber algunos xitos menores en algn aspecto,
pero se producen conflictos sobresalientes y enconados sobre el futuro de la poltica.
Incluso sus proponentes pueden dudar de su viabilidad temporal. Se producen fallos
generalizados: escaso o ningn progreso hacia los fines, retrasos hasta el punto de detenerse
la implantacin, falta de recursos con los que las tereas fundamentales no pueden llevarse a
cabo, fallos de decisin o de comunicacin frecuentes o significativos que afectan a la
reputacin de la poltica. Las crticas son intensas y omnipresentes, con el gobierno
desarbolado y tratando de mantener su agenda y direccin que resulta en grandes
concesiones o replanteamientos.
Las polticas pblicas fracasadas como se ha apuntado no logran sus objetivos ni reciben
apoyo de sus proponentes. De manera similar a como sucede al otro extremo del espectro,
hay pocas polticas con escaso progreso hacia sus fines. Las patologas superan a los muy
escasos xitos y tanto partidarios como oponentes coinciden en la percepcin del fracaso.
Las polticas fracasadas no hacen lo que estaba establecido y se demuestran incapaces de
capear el temporal. Por ltimo, hay que destacar que al explorar en detalle estas
dimensiones del xito, la ubicacin de las polticas en las categoras particulares es un arte,
no una ciencia exacta. No hay nada de qu avergonzarse en ello. La interpretacin y el
juicio son una parte legtima del anlisis poltico, y como recuerda Wildavsky (1987), el
anlisis de las polticas pblicas requiere imaginacin.
Contexto y estrategias
Los dirigentes polticos quieren tener xito en el logro de sus objetivos. Y tampoco hace
falta ser un terico de la eleccin racional para reconocer que la estrategia y el clculo
pueden ser impulsos importantes del comportamiento poltico. En consecuencia, los
polticos deben sopesar las contrapartidas entre las tres esferas (proceso, programa,
poltico) para conseguir xitos en las polticas pblicas que impulsen. Qu estrategias son
ms arriesgadas o ms factibles que otras y bajo qu circunstancias? Para calibrar la
respuesta es preciso partir del contexto en el que la estrategia va a operar porque una que
parezca viable y con xito probable en unas circunstancias puede ser un riesgo casi seguro
de fallo en otras. Las variables determinantes del contexto se recogen en la Tabla 4.
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ms frecuente de clculo de riesgos empleado por los decisores suele ser el olfato o el
instinto.
En principio todas las estrategias son factibles para conseguir el xito si el contexto es
propicio. Pero las estrategias de menor riesgo son las encaminadas a construir una coalicin
mediante la bsqueda del consenso:
- xito de proceso: permiten al gobierno entablar negociaciones y discusiones, mientras
que mantiene sus objetivos originales mediante su poder de encuadrar los hechos de
maneras particulares y de emplear un lenguaje optimista pero ambiguo para integrar
intereses dispares.
- xito de programa: permite una implantacin en lnea con los objetivos porque buena
parte de los problemas potenciales se han tratado ya en la fase de deliberaciones y
consultas.
- xito poltico: proporciona un poder sustancial al gobierno para establecer la agenda y
la interpretacin autorizada de los resultados y procedimientos de las consultas le
puede permitir mantener su capacidad de gobernar desplazando las cuestiones
escandalosas fuera de la agenda.
Las estrategias de riesgo medio suelen concentrarse en el ejercicio del poder ejecutivo si
la cuestin presenta una o ms de las siguientes caractersticas: no est politizada en
exceso, hay moderadas repercusiones electorales o de reputacin en juego, algunas
presiones para el consenso o la probabilidad de una oposicin moderada.
Las estrategias de riesgo elevado mediante el empleo del poder ejecutivo sin mayores
aditamentos suelen resultar en fracaso, a no ser que el asunto sea muy urgente y no est
muy politizado, no tenga implicaciones electorales o reputacin elevadas, escasas presiones
para el consenso y conflicto poco probable. Una estrategia de ejercicio del poder ejecutivo
plantea riesgos elevados en trminos de:
- Fracaso de proceso: enajenndose a los oponentes, e incluso generando disidentes en
las propias filas, no consiguiendo producir una coalicin suficiente y desbaratando el
proceso de elaboracin de la poltica.
- Fracaso de programa: implantacin infructuosa porque las normas y regulaciones no
han recibido un escrutinio previo suficiente para solucionar los problemas logsticos.
- Fracaso poltico: desestabilizacin de la capacidad de gobernar del gobierno al crear un
programa preado de tantos problemas de implantacin que va a continuar en la
agenda, con frecuencia a expensas de otras cuestiones.
Por ltimo, como seala McConnell (2010a: 153) estos comentarios finales sobre las
estrategias para la elaboracin de polticas pblicas y su contexto son slo un paso ms all
de donde nos encontrbamos antes de su publicacin y, aunque distan de la precisin de las
ciencias duras, son juicios informados, coherentes con el arte del anlisis de las
polticas pblicas, en expresin de Wildavsky.
Referencias
Behnke, Nathalie, Petersohn, Bettina, Fischer-Hotzel, Andrea, Heinz, Dominic (2011)
Measuring success of constitutional reforms: Evidence from territorial reforms in
eight Western democracies, Regional and Federal Studies, 21, 4. (En curso de
publicacin).
Bovens, Mark, t Hart, Paul (1996) Understanding Policy Fiascoes. New Brunswick:
Transaction.
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Europe: comparisons and reflections, en Gray, t Hart (comps): 199-219.
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Governance. A Comparative Analysis. Cheltenham: Edward Elgar.
Chari, Raj, Heywood, Paul M. (2009) Analysing the Policy Process in Democratic
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War. Nueva York, Free Press.
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Marsh, David, McConnell, Allan (2010a) Towards a Framework for Establishing Policy
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McConnell, Allan (2010a) Understanding Policy Success. Houndmills: Palgrave.
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del espritu empresarial en el sector pblico. Barcelona, Paids.
Rhodes, R. A. W., Wanna, John (2009) Bringing the Politics back in: Public Value in
Westminster Parliamentary Government, Public Administration, 87, 2: 161-183.
Wildavsky, Aaron (1987) Speaking Truth to Power. The Art and Craft of Policy
Analysis. New Brunswick: Transaction.
21
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Los infortunios de tipo 4 pueden implicar apuros en una poltica pblica que vayan
mucho ms all de cualquier previsin o control. Estos incluyen los grandes desastres
naturales o posibles invasiones por sorpresa de grandes potencias extranjeras.
Para estructurar el anlisis de los fiascos, Bovens y t Hart (1996: 100-108) han intentado
vincular las contribuciones de las distintas disciplinas y centros de atencin analticos con
distintas filosofas de la gobernacin implcitas en los marcos de referencia con los que se
analizan los problemas de las polticas pblicas, como puede verse en la Tabla 2.
de
Causa tpica
Optimistas
Resolucin de problemas
Realistas
Gestin de
Interaccin
valores en
institucional
competencia
Pesimistas
Hacer frente a las
constricciones
estructurales
Incompetencia cognitiva,
tratamiento de la
informacin
Resolucin
del conflicto
inadecuada
Intereses dominantes,
fallo del sistema
Complejida
d
organizativa
Fuente: Mark Bovens, Paul t Hart, (1996) Understanding Policy Fiascoes. New Brunswick:
Transaction: 101.
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afirma que las deficiencias tienden a surgir tanto en la eleccin de las actividades que
realiza el gobierno, como en los mtodos utilizados para llevarlas a cabo. En consecuencia,
estas teoras tratan de redisear las instituciones para que las consecuencias sociales del
inters particular se reduzcan al mnimo mediante el uso generalizado de mercados. La
visin realista tiende a ver a la elaboracin de polticas pblicas como un proceso social y
poltico complejo que implica valores e ideologas en competencia, en el que los fines de la
accin del gobierno estn eternamente abiertos a la disputa, tanto como los medios elegidos
para llevarlos a cabo. Esta perspectiva de competencia de valores requiere la cooperacin
y el dilogo constante para hacer una poltica acertada. El estudio por lo tanto tiende a
centrarse en la distribucin y redistribucin... y el uso selectivo y la manipulacin de la
informacin y otros recursos en el proceso de elaboracin de polticas pblicas (Bovens y
t Hart, 1996: 104). Desde este punto de vista, los fracasos de gobierno provienen de la falta
de acuerdo sobre asuntos importantes o del dominio de la decisin por un solo punto de
vista parcial, por ejemplo mediante la corrupcin, el clientelismo, el secretismo excesivo u
otros quebrantamientos de las normas de procedimiento acordadas.
Una visin realista alternativa ve al gobierno dentro de una telaraa ms amplia de redes
y dependencias, como organismos, grupos de clientes, medios de comunicacin y
gobiernos extranjeros. Desde esta perspectiva de interaccin institucional, la actividad del
gobierno no consiste en decisiones, sino en una negociacin constante dentro y a travs de
estas redes. As, la poltica pblica se desarrolla de forma iterativa, a travs de un complejo
juego desempeado por protagonistas individuales y de grupo. Lo que el gobierno hace no
es el resultado de procesos complejos y ms o menos impenetrables de interaccin
institucional. En su forma ms extrema, se producen los procesos de cubo de basura, en
el que los problemas, las soluciones y los actores coinciden a travs de un proceso ms o
menos arbitrario. En algunos sectores de poltica pblica, sin embargo, puede haber redes
bien establecidas para el tratamiento de asuntos que hagan que las decisiones sean ms
predecibles. Este enfoque estudia, por tanto, las estructuras de las organizaciones
competidoras y las estrategias que desarrollan, en vez de los intereses y valores que
intentan promover. El gobierno se concibe como organizacin muy compleja, tanto interna
como externamente dependiente, configurado como un autntico laberinto organizativo.
Su eficacia y legitimidad, se consideran extremadamente frgiles.
Aquellos que comparten una filosofa pesimista, por el contrario, sugieren que algunos
sectores de poltica pblica son inextricables o presentan altos niveles de riesgo. Por un
lado, los tericos marxistas afirman que la desigualdad fundamental se basa en los fallos
del Estado capitalista, lo que lleva a la sobreproduccin, el desempleo, la crisis fiscal y la
inestabilidad. Por otro lado, los pesimistas tecnolgicos sugieren que ciertas caractersticas
de la tecnologa avanzada no pueden ser seguras sin un costoso proceso de ensayo y error
en el que los desastres ocurrirn inevitablemente. Sin embargo, sin los avances
tecnolgicos, argumentan, el crecimiento econmico se detendr. Un futuro econmico
estable es propenso al riesgo. Estos puntos de vista, por tanto, tienden a concentrarse en
la racionalidad general de los sistemas como un todo, en el que los episodios individuales
se pueden explicar. La visin pesimista es as, mucho ms determinista y ve a los episodios
desastrosos como parte de un problema ms amplio o ms profundo. Las consecuencias de
esta debilidad estructural pueden ser oleadas de desastres, que socavan acumulativamente la
legitimidad del Estado en su conjunto. En este modelo los resultados desastrosos de las
polticas pblicas suelen ser normales.
Las tendencias ms amplias hacia la creciente complejidad social y tecnolgica, y los
vnculos ms estrechos de los sistemas sociales, tecnolgicos y polticos pueden hacer
que las fallos de un programa de poltica pblica sean ms probables. El papel cambiante
de los medios de comunicacin, una opinin pblica con una actitud menos deferente, y la
institucionalizacin de nuevos canales para la crtica del gobierno, pueden explicar por qu
el fracaso poltico puede acompaar a estos fallos de programa, sean reales o no.
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Tabla 3. Las tres dimensiones principales del xito de las polticas pblicas
Dimensiones
Proceso
Indicadores
Preservacin de instrumentos y objetivos
Conferir legitimidad
Construccin de una coalicin sostenible
Simbolizacin de innovacin e influencia
Programa
Consecucin de objetivos
Produccin de los resultados deseados
Creacin de un beneficio para una poblacin objetivo
Satisfaccin de los criterios del sector de poltica pblica considerado
Poltica
Fuente: Allan McConnell (2010), Understanding Policy Success. Houndmills: Palgrave: 46.
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de gobernar y la direccin de sus polticas. El xito puede darse en cada una de estas
esferas cuando el gobierno logra lo que ha establecido que quiere alcanzar. Aunque el
carcter contencioso del xito significa que no todo el mundo estar de acuerdo,
dependiendo de si se apoyan los objetivos y los medios empleados para lograrlo.
La zona gris: el espectro del xito al fracaso
Como las polticas pblicas tienen mltiples objetivos polticos, de proceso, y de
programa, y todos ellos pueden, o no, ser alcanzados en mayor o menor grado, el xito o el
fracaso total de una poltica son infrecuentes, por lo que ms bien los caos reales se sitan
en la amplia zona gris entre esos extremos. Aunque los trabajos acadmicos sobre el
fracaso son ms abundantes que los que versan sobre el xito, tampoco hay acuerdo
generalizado sobre lo que constituye el fracaso. Aqu se seguir, como en todo el anlisis,
la propuesta de McConnell (2010: 56) que refleja su definicin de xito: Una poltica
fracasa en el grado en que no logra los objetivos que sus proponentes queran alcanzar.
Quienes apoyaban las finalidades originales es probable que perciban, con pesar, un
resultado de fracaso de poltica pblica. Los oponentes percibirn tambin el fracaso pero
con satisfaccin porque no apoyaban los objetivos originales. El espectro de situaciones
comprende el xito, el xito duradero, el xito conflictivo, el xito precario y el fracaso.
El xito es una categora tpico-ideal del espectro porque supone el logro pleno e
inequvoco de todos los objetivos de proceso, programa y polticos de una poltica pblica.
Pragmticamente, la categora incluira casos en los que hay fallos muy pequeos: retrasos
temporales insignificantes, fallos decisorios aislados y remediados con rapidez, dficit
marginal en algunos objetivos, y adems, niveles de controversia bien inexistentes o muy
escasos y claramente contenibles. Una categora de xito en una poltica pblica es
necesaria como punto de comparacin con el que valorar la vasta mayora de polticas que
estn por debajo de las expectativas del gobierno en distintos grados y atraen un desacuerdo
sustancial, e incluso controversia. En sntesis, el xito en una poltica pblica significa que
el gobierno hace precisamente los que ha establecido, apoyado en la legitimidad
constitucional y sin suscitar ninguna oposicin significativa.
El xito duradero puede predicarse de polticas pblicas que han quedado por debajo de
las expectativas en escaso grado. Estas polticas tienden a ser resistentes y flexibles, en
relacin a las otras categoras situadas al otro extremo del espectro, porque carecen de
contestacin y presentan niveles escasos o manejables de controversia. Se pueden producir
dficits menores en el logro de los objetivos, retrasos temporales, la gestin presupuestaria,
fallos de decisin o comunicacin, crticas menores que perturban la direccin y la agenda
del gobierno, que es capaz de capear el temporal. Por ejemplo, las polticas que prohben
fumar en bares y restaurantes aprobadas en distintos pases como Irlanda, Escocia, Austria,
Italia, Australia y Espaa. Se reduce la insalubridad ambiental para clientes y trabajadores,
aunque su implantacin no est exenta de crticas.
En la categora del xito conflictivo, la poltica recibe una intensa contestacin,
abrindose un conflicto entre partidarios y oponentes como consecuencia del espacio
poltico abierto por el alejamiento sustancial de los objetivos originales y/o porque la
cuestin es intrnsecamente controvertida. Se producen dficits considerables en el logro de
objetivos, hay retrasos temporales sustanciales, notables incumplimientos presupuestarios,
serie de fallos de decisin o pocos pero de gran significacin, fallos de comunicacin
graves, crticas sustanciales que fuerzan al gobierno a esforzarse para mantener su rumbo y
agenda, quiz con algunas modificaciones. No hay una clara lnea divisoria entre el xito
duradero y el conflictivo (ni con la categora siguiente de xito precario). Deben verse ms
bien como grandes franjas dentro de un continuum. El xito conflictivo es todava xito
en el sentido de que las normas e instrumentos de la poltica sobreviven intactos (la poltica
no se termina y no hay un replanteamiento de las normas porque sus proponentes continan
apoyndolas). Un ejemplo podra ser la Poltica Agrcola Comn de la Unin Europea
(UE), considerada alternativamente por partidarios y detractores como buque insignia o
Titanic, segn se consideren los xitos resultantes de asegurar suministros agrarios
estables y el mantenimiento de la renta de los agricultores, o su excesivo peso en el
presupuesto de la UE, los despilfarros en cultivos realizados slo para cobrar la subvencin,
o la produccin de excedentes.
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Las polticas de xito precario estn al borde del fracaso pues hay graves desviaciones de
los objetivos originales, aun cuando puede haber algunos xitos menores en algn aspecto,
pero se producen conflictos sobresalientes y enconados sobre el futuro de la poltica.
Incluso sus proponentes pueden dudar de su viabilidad temporal. Se producen fallos
generalizados: escaso o ningn progreso hacia los fines, retrasos hasta el punto de detenerse
la implantacin, falta de recursos con los que las tereas fundamentales no pueden llevarse a
cabo, fallos de decisin o de comunicacin frecuentes o significativos que afectan a la
reputacin de la poltica. Las crticas son intensas y omnipresentes, con el gobierno
desarbolado y tratando de mantener su agenda y direccin que resulta en grandes
concesiones o replanteamientos.
Las polticas pblicas fracasadas como se ha apuntado no logran sus objetivos ni reciben
apoyo de sus proponentes. De manera similar a como sucede al otro extremo del espectro,
hay pocas polticas con escaso progreso hacia sus fines. Las patologas superan a los muy
escasos xitos y tanto partidarios como oponentes coinciden en la percepcin del fracaso.
Las polticas fracasadas no hacen lo que estaba establecido y se demuestran incapaces de
capear el temporal. Por ltimo, hay que destacar que al explorar en detalle estas
dimensiones del xito, la ubicacin de las polticas en las categoras particulares es un arte,
no una ciencia exacta. No hay nada de qu avergonzarse en ello. La interpretacin y el
juicio son una parte legtima del anlisis poltico, y como recuerda Wildavsky (1987), el
anlisis de las polticas pblicas requiere imaginacin.
Contexto y estrategias
Los dirigentes polticos quieren tener xito en el logro de sus objetivos. Y tampoco hace
falta ser un terico de la eleccin racional para reconocer que la estrategia y el clculo
pueden ser impulsos importantes del comportamiento poltico. En consecuencia, los
polticos deben sopesar las contrapartidas entre las tres esferas (proceso, programa,
poltico) para conseguir xitos en las polticas pblicas que impulsen. Qu estrategias son
ms arriesgadas o ms factibles que otras y bajo qu circunstancias? Para calibrar la
respuesta es preciso partir del contexto en el que la estrategia va a operar porque una que
parezca viable y con xito probable en unas circunstancias puede ser un riesgo casi seguro
de fallo en otras. Las variables determinantes del contexto se recogen en la Tabla 4.
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ms frecuente de clculo de riesgos empleado por los decisores suele ser el olfato o el
instinto.
En principio todas las estrategias son factibles para conseguir el xito si el contexto es
propicio. Pero las estrategias de menor riesgo son las encaminadas a construir una coalicin
mediante la bsqueda del consenso:
- xito de proceso: permiten al gobierno entablar negociaciones y discusiones, mientras
que mantiene sus objetivos originales mediante su poder de encuadrar los hechos de
maneras particulares y de emplear un lenguaje optimista pero ambiguo para integrar
intereses dispares.
- xito de programa: permite una implantacin en lnea con los objetivos porque buena
parte de los problemas potenciales se han tratado ya en la fase de deliberaciones y
consultas.
- xito poltico: proporciona un poder sustancial al gobierno para establecer la agenda y
la interpretacin autorizada de los resultados y procedimientos de las consultas le
puede permitir mantener su capacidad de gobernar desplazando las cuestiones
escandalosas fuera de la agenda.
Las estrategias de riesgo medio suelen concentrarse en el ejercicio del poder ejecutivo si
la cuestin presenta una o ms de las siguientes caractersticas: no est politizada en
exceso, hay moderadas repercusiones electorales o de reputacin en juego, algunas
presiones para el consenso o la probabilidad de una oposicin moderada.
Las estrategias de riesgo elevado mediante el empleo del poder ejecutivo sin mayores
aditamentos suelen resultar en fracaso, a no ser que el asunto sea muy urgente y no est
muy politizado, no tenga implicaciones electorales o reputacin elevadas, escasas presiones
para el consenso y conflicto poco probable. Una estrategia de ejercicio del poder ejecutivo
plantea riesgos elevados en trminos de:
- Fracaso de proceso: enajenndose a los oponentes, e incluso generando disidentes en
las propias filas, no consiguiendo producir una coalicin suficiente y desbaratando el
proceso de elaboracin de la poltica.
- Fracaso de programa: implantacin infructuosa porque las normas y regulaciones no
han recibido un escrutinio previo suficiente para solucionar los problemas logsticos.
- Fracaso poltico: desestabilizacin de la capacidad de gobernar del gobierno al crear un
programa preado de tantos problemas de implantacin que va a continuar en la
agenda, con frecuencia a expensas de otras cuestiones.
Por ltimo, como seala McConnell (2010a: 153) estos comentarios finales sobre las
estrategias para la elaboracin de polticas pblicas y su contexto son slo un paso ms all
de donde nos encontrbamos antes de su publicacin y, aunque distan de la precisin de las
ciencias duras, son juicios informados, coherentes con el arte del anlisis de las
polticas pblicas, en expresin de Wildavsky.
Referencias
Behnke, Nathalie, Petersohn, Bettina, Fischer-Hotzel, Andrea, Heinz, Dominic (2011)
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Transaction.
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Bovens, Mark, t Hart, Paul, Peters, B. Guy (1998) Explaining policy disasters in
Europe: comparisons and reflections, en Gray, t Hart (comps): 199-219.
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Success, Public Administration, 88, 2: 564583.
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Success: a Reply to Bovens, Public Administration, 88, 2: 586587.
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Rhodes, R. A. W., Wanna, John (2009) Bringing the Politics back in: Public Value in
Westminster Parliamentary Government, Public Administration, 87, 2: 161-183.
Wildavsky, Aaron (1987) Speaking Truth to Power. The Art and Craft of Policy
Analysis. New Brunswick: Transaction.
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Introduccin
La receptividad de las instituciones polticas a las preferencias de los ciudadanos es
fundamental para la prctica y la teora democrticas. Se suele asociar el desarrollo de las
encuestas de opinin a la democracia. Tras la tercera ola democratizadora, el potencial para
que el pblico contribuya directamente a travs de las encuestas a la elaboracin de las
polticas pblicas con la expresin de sus opiniones ha aumentado notablemente. Pero, al
mismo tiempo, el hecho de que los gobernantes puedan conocer con detalle las opiniones
del pblico a travs de las encuestas, aumenta el margen para persuadir o manipular tales
opiniones. De este modo, lo que puede parecer un movimiento en las cifras de las encuestas
en la direccin de la poltica pblica prevaleciente, puede significar tanto la receptividad
del sistema poltico-administrativo como un cambio inducido de la opinin del pblico
producido por eficaces tcnicas persuasivas de mercadotecnia poltica. De otra parte, el
impacto de la implantacin las propias polticas pblicas tiene consecuencias sobre las
actitudes del pblico sobre ellas. En consecuencia, pese a que las fuentes del cambio de la
opinin pueden ser exgenas o endgenas a las preferencias del pblico, estamos limitados
en nuestra capacidad de determinar la causa antecedente del movimiento en las encuestas.
Por todo ello es preciso analizar empricamente la relacin entre las polticas pblicas y la
opinin pblica, aunque se trate de algo extremadamente difcil de hacer dados los datos
disponibles.
La mayora de los cientficos sociales que estudia la opinin y las polticas pblicas en
los pases democrticos estara de acuerdo en que la opinin influye sobre las polticas, en
el sentido de que cuanto ms sobresaliente sea una cuestin para el pblico, ms fuerte ser
la relacin entre las polticas y la opinin, y en que esa relacin se ve amenazada por el
poder de las organizaciones de inters, los movimientos sociales, los partidos polticos y las
elites econmicas. Sin embargo, habra mucho menos consenso en las respuestas a las
preguntas siguientes: Cunto impacto tiene la opinin pblica sobre las polticas pblicas?
Hasta qu punto los grupos de inters, las organizaciones de los movimientos sociales, los
partidos polticos, y las elites influyen sobre las polticas pblicas incluso cuando stas se
oponen a la opinin pblica? Ha cambiado la receptividad de los gobiernos a la opinin
pblica? Son generalizables nuestros hallazgos sobre el impacto de la opinin sobre las
polticas pblicas? (Burstein 2003: 29).
En trminos generales, de los anlisis empricos realizados hasta la fecha se desprende
que la opinin pblica influye sobre las polticas pblicas la mayor parte del tiempo, con
frecuencia de manera intensa. La receptividad del sistema poltico parece incrementarse con
lo sobresaliente de la materia y tambin en funcin del sector de poltica pblica de que se
trate, pero las valoraciones acerca de que vara a lo largo del tiempo, o de que lo hace segn
los diferentes asuntos de poltica pblica, descansan sobre pruebas escasas.
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El concepto de estado de nimo sobre las polticas pblicas introducido por Stimson
(2004: 80) trata de medir la posicin de los electores en el continuo ideolgico
progresista/conservador. El estado de nimo representa la demanda de cambio ideolgico,
como un grado relativo de progresismo o conservadurismo en las polticas pblicas. En su
anlisis emprico de las leyes de Congreso de EEUU, Stimson intenta ver cmo el estado de
nimo se relaciona con un cambio en estas leyes en las que se concretan las polticas
pblicas.
El su anlisis de las leyes promulgadas a lo largo del periodo 1952-2008, revela una
pauta aproximada por la cual los cambios en la opinin pblica (estado de nimo)
generalmente son seguidos por un cambio en las leyes. Una notable excepcin es el perodo
de la administracin de George W. Bush, cuando las leyes dieron un giro decididamente
conservador mayor del que se anticipaba por el cambio del estado de nimo. El resultado
fue una acumulacin de demanda liberal (en el sentido norteamericano, o sea, progresista)
que, sin duda, contribuy poderosamente a la eleccin de Barack Obama en 2008.
Por qu encontramos este buen resultado en trminos estadsticos? La clave es el
progresismo/conservadurismo del pblico en el momento de la eleccin. Cuanto ms
progresista sea el electorado, es ms probable que elija progresistas (demcratas) en lugar
de conservadores (republicanos). Esta parte de la explicacin es sencilla. Pero hay dos
factores adicionales. Por un lado, los polticos electos quieren mantenerse en el poder. En
segundo lugar, un segmento importante del electorado est prestando suficiente atencin a
la legislacin del Congreso, de tal manera que sus acciones tienen repercusin electoral. Si
cualquiera de los vnculos se rompe, la representacin de las polticas pblicas podra
desintegrarse. Si los polticos fueran indiferentes a la reeleccin, o si les importara, pero
supieran que los votantes no estaban prestando atencin a las actividades legislativas,
podran adoptar polticas pblicas sin preocuparse de desafiar a la opinin pblica en esas
condiciones. En cualquiera de los casos, el nico recurso del electorado es elegir uno de los
partidos que compiten en las urnas.
El anlisis estadstico de Erikson et al. (2002) tambin para el caso de Estados Unidos
muestra que las polticas responden a la opinin pblica, en parte a travs de las decisiones
colectivas del electorado para elegir a demcratas y republicanos a la presidencia y el
Congreso. Pero incluso cuando la variable composicin partidista del gobierno se controla
mantenindose constante, el estado de nimo sigue siendo importante. Estadsticamente,
tanto el efecto indirecto a travs de las elecciones y el efecto directo de los polticos que
responden al estado de nimo ayudan a explicar el progresismo o el conservadurismo netos
del indicador desarrollado para las leyes estudiadas.
No todo es color de rosa. La respuesta de poltica pblica puede tardar aos y compite
con otras influencias en la atencin legislativa, adems de la opinin pblica. Por otra parte,
cuando la poltica pblica responde a la opinin, tenemos que plantear qu opinin ejerce la
mayor influencia. Una preocupacin habitual en estos das es la igualdad poltica y el grado
en que los polticos escuchan a un solo sector de la opinin pblica.
Muchos votantes tienen una comprensin escasa de la poltica. Sin embargo, esto no debe
llevarnos a creer que los distintos tipos de cambios en la opinin pblica a nivel macro
carecen de racionalidad o significado. En mayor grado de lo que podramos imaginar, hay
una inteligencia en la opinin pblica a nivel macro que a menudo parece ausente entre los
ciudadanos individuales en el nivel micro.
El modelo termosttico
Como se ha sealado ya, la conexin entre las preferencias del pblico y la poltica
pblica es uno de los componentes ms bsicos de la democracia representativa. Es
importante destacar que, cada vnculo entre la opinin y la poltica pblica es
necesariamente recproco: por un lado, las autoridades deben reaccionar a las preferencias
sobre las polticas de los ciudadanos; por otra parte, el pblico necesita tener preferencias
informadas, basadas en parte en lo que los polticos estn haciendo. Para decirlo de otra
manera: si queremos que los polticos hagan la poltica pblica que deseamos, nuestras
preferencias deben estar informadas por la propia poltica. Este es el tema que gua la
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prestaciones pblicas generales y los universalmente altos niveles de apoyo pblico que
han disfrutado. Adems, el dominio electoral de las coaliciones de izquierdas en
Escandinavia ha enviado seales fuertes a otros partidos respecto a las expectativas del
pblico en relacin con el Estado de bienestar. Esto ilustra las formas en que la
competencia entre los partidos polticos y la informacin relativa a las preferencias sobre
las polticas apuntalan el funcionamiento de los vnculos directos entre la opinin pblica y
los productos de las polticas.
El mensaje central de esta seccin es que con el fin de comprender las diferencias en los
Estados de bienestar, incluyendo las diferencias basadas en el rgimen, debemos entender
el papel de las preferencias del pblico sobre las polticas en la conformacin de la poltica
social, y la tendencia de los responsables de las polticas a responder a esas preferencias. Es
evidente que los Estados de bienestar poseen fundamentos ideolgicos distintivos. Los tres
mundos del capitalismo de bienestar, en la famosa caracterizacin de Esping-Andersen
(1990), se distinguen no slo por las dimensiones econmicas, demogrficas y polticopartidistas, sino tambin por la configuracin de las preferencias polticas del pblico que
proporcionan legitimidad a determinados tipos de prestaciones sociales pblicas o privadas.
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Referencias
Baumgartner, Frank R., Jones, Brian D. (1993) Agendas and Instability in American Politics.
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comunicacin, internet y redes sociales. Madrid: Centro de Estudios Polticos y
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propios polticos. Es decir, los polticos pueden, en cierta medida elegir las estructuras
institucionales de los sectores de poltica pblica, como su calidad federal. El examen de
Soroka y Wlezien indica que los polticos pueden tener incentivos reales para hacerlo, por
ejemplo, ya sea para difuminar la responsabilidad o bien para hacerla ms clara. Esta es una
posibilidad importante. Las preocupaciones sobre la capacidad de los ciudadanos pueden
estar bien fundadas, y el pblico desempea sin duda un papel central en la produccin de
los grados de democracia. Pero tambin es imprescindible que los polticos desempeen
el papel que se espera de ellos. Los fallos pueden provenir por tanto de ambos polos.
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prestaciones pblicas generales y los universalmente altos niveles de apoyo pblico que
han disfrutado. Adems, el dominio electoral de las coaliciones de izquierdas en
Escandinavia ha enviado seales fuertes a otros partidos respecto a las expectativas del
pblico en relacin con el Estado de bienestar. Esto ilustra las formas en que la
competencia entre los partidos polticos y la informacin relativa a las preferencias sobre
las polticas apuntalan el funcionamiento de los vnculos directos entre la opinin pblica y
los productos de las polticas.
El mensaje central de esta seccin es que con el fin de comprender las diferencias en los
Estados de bienestar, incluyendo las diferencias basadas en el rgimen, debemos entender
el papel de las preferencias del pblico sobre las polticas en la conformacin de la poltica
social, y la tendencia de los responsables de las polticas a responder a esas preferencias. Es
evidente que los Estados de bienestar poseen fundamentos ideolgicos distintivos. Los tres
mundos del capitalismo de bienestar, en la famosa caracterizacin de Esping-Andersen
(1990), se distinguen no slo por las dimensiones econmicas, demogrficas y polticopartidistas, sino tambin por la configuracin de las preferencias polticas del pblico que
proporcionan legitimidad a determinados tipos de prestaciones sociales pblicas o privadas.
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Aaron B. Wildavsky (1979) Speaking Truth to Power: The Art and Craft of Policy Analysis.
Transaction Publishers.
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emplearla para elaborar una definicin provisional del problema que se espera sea
analticamente til.
Cuantifique si es posible
La definicin debera incluir, siempre que sea posible, una faceta cuantitativa para
determinar de alguna manera la magnitud del problema o al menos proporcionar
estimaciones del mismo.
Diagnostique las condiciones que provocan el problema
Algunas de las condiciones que originan un problema no son percibidas como tales por
parte de los ciudadanos. En ocasiones es til diagnosticar alguna de estas condiciones como
problema a mitigar o solucionar, por ejemplo, una de las causas que provocan la
contaminacin del aire es que las autoridades regionales no han querido obligar a los
dueos de los vehculos a mantener sus motores y tubos de escape en perfecto estado. Otra
posibilidad es encontrar una oportunidad para una mejora creativa en una poltica pblica
concreta que no haya sido objeto de algn tipo de reivindicacin o queja, aunque carecemos
de teoras acadmicas o tcnicas para responder a esta cuestin.
Evite los inconvenientes comunes en la definicin del problema
La definicin no debe conllevar una solucin implcita introducida por un descuido
semntico. Las soluciones proyectadas deben evaluarse empricamente y no legitimarse
meramente por la propia definicin del problema. sta debe ser una descripcin escueta que
deje abierta la bsqueda de soluciones.
Asimismo, las relaciones causales implcitas en el diagnstico de las definiciones de un
problema no deben aceptarse con demasiada facilidad, deben ser reales y no meramente
supuestas. Debe evaluarse la relacin causal que va desde la situacin a los malos efectos
alegados como causa, y convencerse uno mismo de que la relacin causal es real.
Vuelva a repetir
La definicin del problema es un paso crucial pero, como es difcil de hacer
correctamente, resulta necesario hacerla una y otra vez. En el curso del trabajo analtico la
comprensin emprica y conceptual evolucionar. Si esta labor se realiza en un contexto
organizativo se estar negociando implcitamente una definicin del problema mutuamente
aceptable con los colegas y los superiores jerrquicos.
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Hasta aqu hemos considerado criterios sustantivos pero tambin podemos pensar en
criterios puramente formales, por ejemplo, valores que deseemos maximizar, aquellos que
deban satisfacerse mnimamente y otros con menor prioridad. Puede ayudar el centrarnos
inicialmente en un criterio primario, un objetivo principal a maximizar o minimizar, que
sera el inverso de la definicin del problema que hemos establecido. Por ltimo debe
evitarse confundir las alternativas y los criterios. Las alternativas son cursos de accin,
mientras que los criterios son normas mentales para evaluar los resultados de la accin.
Como en muchas otras confusiones del anlisis de polticas pblicas la fuente del error es
probable que sea semntico. Por ejemplo no debe asumirse que una intencin se realizar
en la prctica en virtud de que as figure en la definicin como tambin suele suceder con
las reorganizaciones porque estas propuestas suelen parecen plenas de intencionalidad que
pueden terminar en resultados opuestos.
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abstracciones de la realidad, incluso los mejores nunca estn completos. Aunque esas
abstracciones pueden avanzar el progreso de la ciencia, en el mundo de las polticas
pblicas, donde las opciones tienen consecuencias reales para personas reales, ninguna
faceta de un problema, o su alternativa posible, puede adoptarse exenta de anlisis.
Cualesquiera modelos que se puedan emplear para iluminar algn aspecto del problema o
de los resultados deben emplearse, incluso si ello supone una multiplicacin poco
parsimoniosa y ad hoc de subanlisis.
Finalmente, incluso cuando se hayan adoptado modelos adecuadamente realistas en
nmero y variedad suficientes, todava necesitan emplearse en conjuncin con la evidencia
sobre las condiciones iniciales o los hechos tales como existen. Aunque hay que tener en
cuenta que las proyecciones de muchos modelos no son particularmente receptivos a las
condiciones iniciales, algunos s lo son. Estos son los modelos que pesan sobre las
proyecciones de aceptabilidad poltica y del vigor de una posible alternativa a las tensiones
caractersticas del proceso de implantacin.
Magnitud de las estimaciones
La proyeccin de resultados suele requerir pensar no slo sobre la direccin general de
stos sino tambin sobre su magnitud. En muchos casos la estimacin de una cantidad ser
suficiente, en otros casos se deber proporcionar un rango. Hay que tener en cuenta que la
carga de la justificacin recae siempre sobre el analista. Tpicamente, el curso de accin
recomendado es suficientemente probable para producir resultados lo suficientemente
buenos para justificar los costes y riesgos conocidos. Este enfoque se denomina anlisis de
umbral o punto de equilibrio. Es una lente conceptual sorprendentemente poderosa
porque es simple, intuitiva y de sentido comn. Construye un marco de referencia para la
decisin basndose en lo conocido, o en un supuesto razonable, para manejar las
incertidumbres residuales comparndolas con elementos en este marco.
Confronte el problema del optimismo
Para resguardarse del problema del optimismo excesivo, puede ser de utilidad la escritura
de escenarios realistas. Se trata de determinar qu escenarios podran provocar que la
propuesta fracase en producir el resultado deseado, esto es, en resolver o mitigar
suficientemente el problema de poltica pblica. Algunos ejemplos pueden ser los
siguientes:
- En un programa regulador de sanidad, puede carecerse del conocimiento cientfico
o tcnico necesario para producir normas racionales y legalmente defendibles. El
resultado en un plazo de cinco aos sera que la poltica simblica, la corrupcin,
la captura de la industria o un celo regulador excesivo pueden haber llenado el
vaco.
- El tiempo pasa, y los recursos presupuestarios y el apoyo poltico disponibles
desaparecen bajo el impacto del cambio electoral y los desplazamientos en la
economa. Un programa de identificacin de terroristas que naci en esas
condiciones favorables se unifica con otro programa, pasa a depender de otra
unidad burocrtica o desaparece eventualmente.
- Un programa regional con xito diseado para proporcionar asistencia tcnica a
municipios rurales extremadamente pobres al que se aaden municipios urbanos
no tan pobres, con el resultado de que los recursos escasos desaparecen o se
malgastan.
Hay que tener en cuenta tambin los efectos colaterales indeseables. Algunos ejemplos
comunes de estos efectos indeseados pero previsibles en los programas pblicos son:
- Se aumenta el riesgo moral. La poltica pblica tiene el efecto de aislar a la gente
de las consecuencias de sus acciones. Por ejemplo, al aumentar los beneficios por
desempleo tiene el efecto colateral de reducir los incentivos para buscar un nuevo
trabajo.
- La regulacin razonable se convierte en exceso de regulacin si los costes no son
perceptibles por quienes los soportan. Una consecuencia adversa del
establecimiento de normas muy exigentes de salud o de seguridad y de
implantarlas demasiado uniformemente es que pueden incrementarse los costes del
sector privado ms all del nivel ptimo. Otra consecuencia puede ser que se
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Consideraciones
de eficiencia
Consideraciones
de implantacin
Un impuesto evitara
fluctuaciones significativas
anuales en los costes.
Rango de eficiencia: 1
Tendra muchas de las ventajas
de un impuesto, la vlvula de
seguridad evitara la elevacin de
precios y mantendra las
reducciones de los costes de
emisin. El banco prevendra la
bajada excesiva de precios.
Rango de eficiencia: 2
Un impuesto no requerira
supervisar las emisiones y sera
relativamente fcil de implantar.
La determinacin de cundo
activar el interruptor o modificar
las restricciones de prstamos
requerira juicios sobre precios
actuales y futuros de los
permisos de emisin que
agravaran las fluctuaciones de
precio en caso de estar
equivocados.
Requerira una nueva
infraestructura administrativa
para seguir las posesiones y
transferencias de permisos de
emisin.
Rango de eficiencia: 3
Consideraciones de
coherencia internacional
Fuente: Congressional Budget Office, Policy Options for Reducing CO2 Emissions (Washington,
DC: Congress of the United States, febrero 2008), Tabla resumen: xi-xii.
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Estructure su informe
A menos que el informe sea muy breve, es recomendable comenzar con un resumen
ejecutivo. Si tiene entre 15 y 20 pginas conviene incluir un ndice. Si hay muchas tablas y
figuras puede ser conveniente incluir una lista aparte. La informacin tcnica de detalle o
los clculos deben ir en un apndice y no en el texto. ste debe contener, sin embargo
suficiente informacin y razonamientos tcnicos como para persuadir al lector de que su
argumentacin es, por lo menos, creble. Se recomienda emplear ttulos y subttulos para
orientar al lector y romper los cuerpos de texto largos y cerciorarse de que el formato que
se emplea es compatible y corrobora la jerarqua lgica del argumento.
Cada tabla o figura debe tener un nmero y un ttulo inteligible. Se debe describir el
punto principal que puede extraerse de la tabla. Cada fila y columna deben tener un
encabezamiento y el conjunto debe interpretarse sin dificultad. Normalmente una tabla
demuestra una relacin causal o es descriptiva, por lo que slo debe mostrar un punto o dos
como mximo y debe explicarse por s misma. Es mejor descomponer una tabla grande y
compleja en varias sencillas que no necesiten apenas explicacin. Siempre se debe
especificar la fuente de donde provienen los datos de la tabla. A veces es preciso incluir
notas al pie para especificar los encabezamientos de filas o columnas que se han abreviado
necesariamente o para hacer algn tipo de aclaracin. Por ltimo, debe incluirse una lista de
referencias y fuentes al final de la presentacin. Los libros y artculos deben citarse en
formato acadmico, en orden alfabtico por autor. En el captulo siguiente se tratan todas
estas ltimas cuestiones con mayor detalle.
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Weimer, David L., Aidan R. Vining (2011) Policy Analysis: Concepts and
Practice. Boston: Longman. (5 ed.),
Es el libro ms completo sobre el anlisis de polticas pblicas pues
trata con detalle tanto las cuestiones conceptuales como las puramente
prcticas o tcnicas de medida y evaluacin.
Dunn, William N. (2013) Public Policy Analysis, Pearson, 5ed
Es otro de los libros clsicos ms usado en la formacin de analistas de
politica pblica. Atiende tambin a las cuestiones metodolgicas y
conceptuales. Una perspectiva de gran inters para comprender los
condicionantes del xito de las polticas pblicas.
Patton, Carl, David Sawicki, and Jennifer Clark (2012) Basic Methods of Policy
Analysis and Planning. New York: Pearson, 3 edicin,
El tercero de los tres clsicos ms usados del anlisis de polticas con
un planteamiento tambin en varios pasos y una muy buena descripcin
de mtodos cualitativos y cuantitativos aplicados sobre anlisis y
planificacin para el analista de polticas
Ordoez-Matamoros, Gonzalo ed. (2013) Manual de Anlisis y Diseo de
Polticas Pblicas, Bogot: Universidad Externado de Colombia
Reciente aportacin en lengua espaola muy til para entender el rol
del analista de polticas. Tambin hace un buen repaso de todas las teoras
del proceso de polticas pblicas y las fases y tcnicas del anlisis.
Dente, Bruno y Joan Subirats (2014) Decisiones pblicas. Anlisis y estudio de los
procesos de decisin en polticas pblicas, Barcelona: Ariel.
Libro reciente de dos clsicos europeos del anlisis de polticas con
ejemplos italianos y espaoles en torno a la adopcin de decisiones y las
mltiples vertientes del anlisis de polticas
Hogwood, Brian W. Lewis A. Gunn (1984). Policy Analysis for the Real World. ,
Oxford: Oxford University Press.
Es el clsico britnico del anlisis de polticas, an til a pesar de tener
tres dcadas. Muy interesante su parte sobre la identificacin y definicin
de los problemas y las soluciones.
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extremo puede ser til inspeccionar las fuentes de cambio ms frecuentes en el entorno de
las polticas pblicas:
- Cambios polticos que siguen a elecciones, as como los inducidos por la
perspectiva de tener que participar en unas elecciones.
- Cambios en el desempleo y la inflacin que acompaen al ciclo econmico.
- La cambiante rigidez u holgura de los presupuestos de un organismo originada por
las polticas fiscal y de gasto.
- Cambios demogrficos como las pautas de migracin de la poblacin o el tamao
de los distintos grupos de edad.
- Las cambiantes tecnologas.
Normalmente, esta opcin se abandonar en el anlisis final. Si la definicin del
problema funciona bien se terminar con un problema importante a la vista que en la
mayora de los casos puede mitigarse hasta cierto punto mediante una accin intencional.
Modele el sistema en el que se sita el problema
Un buen modelo causal puede ser bastante til para sugerir posibles puntos de
intervencin, como ocurre cuando el problema se sita en un sistema complejo de fuerzas
interactivas, incentivos y constricciones. El ser exhaustivo en el planteamiento es deseable
porque disminuye el riesgo de perder importantes conexiones causales, pero puede diluir el
centro de atencin analtico y la creatividad para disear las estrategias de intervencin.
Muchos modelos pueden concebirse mejor como elaboraciones de una metfora
fundamental, algunos de los cuales se mencionan a continuacin.
- Modelos de mercado. El modelo de un mercado donde suministradores desagregados
intercambian bienes y servicios con demandantes desagregados puede aplicarse a bienes y
servicios sin precios asignados. La idea principal detrs de este modelo es el equilibrio
mediante el intercambio que puede aplicarse a muchos fenmenos, por ejemplo, el flujo de
pacientes en un sistema hospitalario puede analizarse en trminos de oferta (mdicos,
camas, quirfanos) y demanda (pacientes para los distintos tratamientos). Una estrategia de
intervencin estndar para mejorar mercados que no funcionen bien consiste en elevar o
bajar los precios afrontados por los suministradores y los demandantes.
- Modelos de produccin. Desafortunadamente no hay mucha literatura acadmica sobre
la lgica operativa de los tipos comunes de sistemas de produccin que se encuentran en la
poltica pblica, por ejemplo regulaciones de mando y control, la provisin de informacin
y otras. La principal preocupacin para comprender los sistemas de produccin radica en la
identificacin de los parmetros cuyos valores, cuando salen de un cierto rango, provocan
que los sistemas sean ms vulnerables a la ruptura, el fraude y el abuso, las desventajas
econmicas o la distorsin de los propsitos previstos. Una manera de examinar estos
sistemas es mediante la optimizacin. Los modelos de investigacin operativa (colas,
gestin de inventarios o cadenas de Markov) pueden ser de utilidad.
- Modelos evolutivos. Describen un proceso de cambio frecuente a lo largo del tiempo. Se
compone de tres subprocesos: las variaciones entre competidores, la seleccin y la
retencin. Por ejemplo, en un organismo que impulsa la salubridad en los puestos de
trabajo, las quejas recaen desproporcionadamente sobre problemas visibles y molestos pero
que no eran tan nocivos como otros menos visibles. El modelo sugiere distintos puntos de
intervencin plausibles. El organismo puede educar a los trabajadores para detectar y
quejarse de los problemas ms serios, consiguiendo desplazar a los problemas ms serios,
cambiando as el abanico de competidores. Puede comenzar a escudriar las quejas por su
probabilidad de estar asociadas a esos problemas ms serios, cambiando as el mecanismo
de seleccin. O puede persuadir a los trabajadores y a sus representantes sindicales para
reducir su propensin a quejarse sobre los problemas menos graves, cambiando as el
mecanismo de retencin.
Concepte y simplifique la lista de alternativas
La lista final de alternativas, la que se incluir en el informe final para el cliente y otras
audiencias, ser bastante diferente de la inicial porque se han eliminado las que no parecan
suficientemente buenas y porque se ha trabajado para conceptuarlas y simplificarlas. La
clave para la conceptuacin consiste en tratar de resumir el sentido estratgico de una
alternativa en una sola frase, clara y sin jerga, lo que suele resultar difcil pero
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hechos o argumentos. El analista toma la iniciativa para abrir un dilogo sobre el asunto
pero luego puede ceder el protagonismo al proceso poltico.
Criterios prcticos empleados con frecuencia
No todos los criterios que entran en juego en un anlisis son parte de la trama evaluadora.
Algunos son puramente prcticos y corresponden a la trama analtica. Tienen que ver con
las posibilidades que afronta una alternativa entre las fases de adopcin de una poltica y su
implantacin. A continuacin se comentan brevemente.
- Legalidad. Una poltica viable no puede violar las normas constitucionales o
estatutarias o los derechos establecidos. Recurdese, no obstante, que los derechos
legales estn cambiando continuamente y suelen ser ambiguos por lo que no
siempre sobrevivirn ante los tribunales. Es necesario el consejo legal en esos
casos para disear la poltica de manera que aumenten sus probabilidades de
supervivencia. Ntese que los derechos naturales o humanos son
conceptualmente muy diferentes de los derechos legales pese a su similitud
semntica, pinsese por ejemplo en las posturas conflictivas sobre el aborto
derivadas de los valores del derecho a la vida o desde el derecho de una mujer al
control de su propio cuerpo. Muchos de estos derechos son controvertidos
porque mientras que algunas personas quieren verlos reconocidos legalmente otras
se oponen.
- Aceptabilidad poltica. Una poltica pblica factible debe ser polticamente
aceptable o, por lo menos, no inaceptable. La inaceptabilidad es una combinacin
de dos condiciones: demasiada oposicin, que puede ser amplia o intensa o ambas;
o apoyo demasiado escaso, insuficientemente amplio o intenso o ambos. No
conviene tener una visin esttica de la inaceptabilidad pues esas condiciones
pueden cambiarse, construyendo coaliciones o emprendiendo campaas. Puede
resultar de utilidad para valorar las limitaciones y posibilidades estratgicas en el
plano poltico, el empleo de lentes conceptuales metafricas, entendidas como
modelos del proceso poltico, como las siguientes: un juego complejo en el que
minoras bien organizadas y situadas disfrutan de ventajas especiales; un teatro en
el que los polticos electos tratan de crear una buena apariencia ante ellos mismos,
sus oponentes, los crticos y la audiencia; un mercado de eslganes, smbolos,
ideas con una mezcla de comerciantes honrados y dependientes poco fiables y
compradores inocentes y sofisticados; una escuela en la que los polticos electos
aprenden cmo hacer un buen trabajo de diseo de polticas pblicas y en
ocasiones comparten con sus condiscpulos sus resultados y sus mtodos.
- Vigor e improbabilidad. Muchas veces hay ideas de poltica pblica que suenan
magnficamente en teora y fracasan en las condiciones reales de su implantacin.
Este proceso tiene vida propia. Es el caso de que sea puesta en pctica mediante
sistemas administrativos inflexibles, siendo distorsionado por los intereses
burocrticos. Las polticas que aparecen en la prctica pueden divergir,
sustancialmente incluso, de tal y como fueron diseadas y adoptadas. Una poltica
pblica, por tanto, debe poseer el vigor suficiente como para conseguir que,
aunque el proceso de implantacin no funcione con fluidez, los resultados sean
satisfactorios. De manera similar al apartado anterior, puede ser de utilidad el
empleo de modelos burocrticos como lentes conceptuales para la estimacin del
vigor y la improbabilidad de las polticas pblicas diseadas: la generacin
automtica de rutinas pre-programadas o procedimientos operativos normalizados;
una persona en un ambiente determinado impulsada por necesidades de
supervivencia, intereses de mejora personal, y, en ciertas condiciones, de autorealizacin; una arena poltica en la que individuos y facciones compiten por
influir sobre la misin de la organizacin y el acceso a sus sistemas decisorios; una
tribu con sus propios rituales y un abanico de salvaguardas para protegerse de los
extraos; una sociedad de individuos cooperando para conseguir un conjunto de
objetivos ms o menos comn; una estructura de papeles e interrelaciones que se
intentan complementar mutuamente en una divisin del trabajo racional; o un
instrumento empleado por la sociedad para sus propios objetivos.
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Hasta aqu hemos considerado criterios sustantivos pero tambin podemos pensar en
criterios puramente formales, por ejemplo, valores que deseemos maximizar, aquellos que
deban satisfacerse mnimamente y otros con menor prioridad. Puede ayudar el centrarnos
inicialmente en un criterio primario, un objetivo principal a maximizar o minimizar, que
sera el inverso de la definicin del problema que hemos establecido. Por ltimo debe
evitarse confundir las alternativas y los criterios. Las alternativas son cursos de accin,
mientras que los criterios son normas mentales para evaluar los resultados de la accin.
Como en muchas otras confusiones del anlisis de polticas pblicas la fuente del error es
probable que sea semntico. Por ejemplo no debe asumirse que una intencin se realizar
en la prctica en virtud de que as figure en la definicin como tambin suele suceder con
las reorganizaciones porque estas propuestas suelen parecen plenas de intencionalidad que
pueden terminar en resultados opuestos.
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abstracciones de la realidad, incluso los mejores nunca estn completos. Aunque esas
abstracciones pueden avanzar el progreso de la ciencia, en el mundo de las polticas
pblicas, donde las opciones tienen consecuencias reales para personas reales, ninguna
faceta de un problema, o su alternativa posible, puede adoptarse exenta de anlisis.
Cualesquiera modelos que se puedan emplear para iluminar algn aspecto del problema o
de los resultados deben emplearse, incluso si ello supone una multiplicacin poco
parsimoniosa y ad hoc de subanlisis.
Finalmente, incluso cuando se hayan adoptado modelos adecuadamente realistas en
nmero y variedad suficientes, todava necesitan emplearse en conjuncin con la evidencia
sobre las condiciones iniciales o los hechos tales como existen. Aunque hay que tener en
cuenta que las proyecciones de muchos modelos no son particularmente receptivos a las
condiciones iniciales, algunos s lo son. Estos son los modelos que pesan sobre las
proyecciones de aceptabilidad poltica y del vigor de una posible alternativa a las tensiones
caractersticas del proceso de implantacin.
Magnitud de las estimaciones
La proyeccin de resultados suele requerir pensar no slo sobre la direccin general de
stos sino tambin sobre su magnitud. En muchos casos la estimacin de una cantidad ser
suficiente, en otros casos se deber proporcionar un rango. Hay que tener en cuenta que la
carga de la justificacin recae siempre sobre el analista. Tpicamente, el curso de accin
recomendado es suficientemente probable para producir resultados lo suficientemente
buenos para justificar los costes y riesgos conocidos. Este enfoque se denomina anlisis de
umbral o punto de equilibrio. Es una lente conceptual sorprendentemente poderosa
porque es simple, intuitiva y de sentido comn. Construye un marco de referencia para la
decisin basndose en lo conocido, o en un supuesto razonable, para manejar las
incertidumbres residuales comparndolas con elementos en este marco.
Confronte el problema del optimismo
Para resguardarse del problema del optimismo excesivo, puede ser de utilidad la escritura
de escenarios realistas. Se trata de determinar qu escenarios podran provocar que la
propuesta fracase en producir el resultado deseado, esto es, en resolver o mitigar
suficientemente el problema de poltica pblica. Algunos ejemplos pueden ser los
siguientes:
- En un programa regulador de sanidad, puede carecerse del conocimiento cientfico
o tcnico necesario para producir normas racionales y legalmente defendibles. El
resultado en un plazo de cinco aos sera que la poltica simblica, la corrupcin,
la captura de la industria o un celo regulador excesivo pueden haber llenado el
vaco.
- El tiempo pasa, y los recursos presupuestarios y el apoyo poltico disponibles
desaparecen bajo el impacto del cambio electoral y los desplazamientos en la
economa. Un programa de identificacin de terroristas que naci en esas
condiciones favorables se unifica con otro programa, pasa a depender de otra
unidad burocrtica o desaparece eventualmente.
- Un programa regional con xito diseado para proporcionar asistencia tcnica a
municipios rurales extremadamente pobres al que se aaden municipios urbanos
no tan pobres, con el resultado de que los recursos escasos desaparecen o se
malgastan.
Hay que tener en cuenta tambin los efectos colaterales indeseables. Algunos ejemplos
comunes de estos efectos indeseados pero previsibles en los programas pblicos son:
- Se aumenta el riesgo moral. La poltica pblica tiene el efecto de aislar a la gente
de las consecuencias de sus acciones. Por ejemplo, al aumentar los beneficios por
desempleo tiene el efecto colateral de reducir los incentivos para buscar un nuevo
trabajo.
- La regulacin razonable se convierte en exceso de regulacin si los costes no son
perceptibles por quienes los soportan. Una consecuencia adversa del
establecimiento de normas muy exigentes de salud o de seguridad y de
implantarlas demasiado uniformemente es que pueden incrementarse los costes del
sector privado ms all del nivel ptimo. Otra consecuencia puede ser que se
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Consideraciones
de eficiencia
Consideraciones
de implantacin
Un impuesto evitara
fluctuaciones significativas
anuales en los costes.
Rango de eficiencia: 1
Tendra muchas de las ventajas
de un impuesto, la vlvula de
seguridad evitara la elevacin de
precios y mantendra las
reducciones de los costes de
emisin. El banco prevendra la
bajada excesiva de precios.
Rango de eficiencia: 2
Un impuesto no requerira
supervisar las emisiones y sera
relativamente fcil de implantar.
La determinacin de cundo
activar el interruptor o modificar
las restricciones de prstamos
requerira juicios sobre precios
actuales y futuros de los
permisos de emisin que
agravaran las fluctuaciones de
precio en caso de estar
equivocados.
Requerira una nueva
infraestructura administrativa
para seguir las posesiones y
transferencias de permisos de
emisin.
Rango de eficiencia: 3
Consideraciones de
coherencia internacional
Fuente: Congressional Budget Office, Policy Options for Reducing CO2 Emissions (Washington,
DC: Congress of the United States, febrero 2008), Tabla resumen: xi-xii.
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Estructure su informe
A menos que el informe sea muy breve, es recomendable comenzar con un resumen
ejecutivo. Si tiene entre 15 y 20 pginas conviene incluir un ndice. Si hay muchas tablas y
figuras puede ser conveniente incluir una lista aparte. La informacin tcnica de detalle o
los clculos deben ir en un apndice y no en el texto. ste debe contener, sin embargo
suficiente informacin y razonamientos tcnicos como para persuadir al lector de que su
argumentacin es, por lo menos, creble. Se recomienda emplear ttulos y subttulos para
orientar al lector y romper los cuerpos de texto largos y cerciorarse de que el formato que
se emplea es compatible y corrobora la jerarqua lgica del argumento.
Cada tabla o figura debe tener un nmero y un ttulo inteligible. Se debe describir el
punto principal que puede extraerse de la tabla. Cada fila y columna deben tener un
encabezamiento y el conjunto debe interpretarse sin dificultad. Normalmente una tabla
demuestra una relacin causal o es descriptiva, por lo que slo debe mostrar un punto o dos
como mximo y debe explicarse por s misma. Es mejor descomponer una tabla grande y
compleja en varias sencillas que no necesiten apenas explicacin. Siempre se debe
especificar la fuente de donde provienen los datos de la tabla. A veces es preciso incluir
notas al pie para especificar los encabezamientos de filas o columnas que se han abreviado
necesariamente o para hacer algn tipo de aclaracin. Por ltimo, debe incluirse una lista de
referencias y fuentes al final de la presentacin. Los libros y artculos deben citarse en
formato acadmico, en orden alfabtico por autor. En el captulo siguiente se tratan todas
estas ltimas cuestiones con mayor detalle.
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Weimer, David L., Aidan R. Vining (2011) Policy Analysis: Concepts and
Practice. Boston: Longman. (5 ed.),
Es el libro ms completo sobre el anlisis de polticas pblicas pues
trata con detalle tanto las cuestiones conceptuales como las puramente
prcticas o tcnicas de medida y evaluacin.
Dunn, William N. (2013) Public Policy Analysis, Pearson, 5ed
Es otro de los libros clsicos ms usado en la formacin de analistas de
politica pblica. Atiende tambin a las cuestiones metodolgicas y
conceptuales. Una perspectiva de gran inters para comprender los
condicionantes del xito de las polticas pblicas.
Patton, Carl, David Sawicki, and Jennifer Clark (2012) Basic Methods of Policy
Analysis and Planning. New York: Pearson, 3 edicin,
El tercero de los tres clsicos ms usados del anlisis de polticas con
un planteamiento tambin en varios pasos y una muy buena descripcin
de mtodos cualitativos y cuantitativos aplicados sobre anlisis y
planificacin para el analista de polticas
Ordoez-Matamoros, Gonzalo ed. (2013) Manual de Anlisis y Diseo de
Polticas Pblicas, Bogot: Universidad Externado de Colombia
Reciente aportacin en lengua espaola muy til para entender el rol
del analista de polticas. Tambin hace un buen repaso de todas las teoras
del proceso de polticas pblicas y las fases y tcnicas del anlisis.
Dente, Bruno y Joan Subirats (2014) Decisiones pblicas. Anlisis y estudio de los
procesos de decisin en polticas pblicas, Barcelona: Ariel.
Libro reciente de dos clsicos europeos del anlisis de polticas con
ejemplos italianos y espaoles en torno a la adopcin de decisiones y las
mltiples vertientes del anlisis de polticas
Hogwood, Brian W. Lewis A. Gunn (1984). Policy Analysis for the Real World. ,
Oxford: Oxford University Press.
Es el clsico britnico del anlisis de polticas, an til a pesar de tener
tres dcadas. Muy interesante su parte sobre la identificacin y definicin
de los problemas y las soluciones.
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