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Gilberto Bercovici

Professor Titular de Direito Econmico e Economia Poltica da Faculdade de Direito


da Universidade de So Paulo

CONSULTA

O Banco Bradesco S.A., o Banco do Brasil S.A., o Banco

Santander (Brasil) S.A., a Caixa Econmica Federal e o Ita


Unibanco S.A. submeteram ao Conselho Administrativo de Defesa

Econmica (CADE) uma operao de joint-venture com o objetivo


de constituio de um hureau de crdito a ser denominado GIC Gestora de Inteligncia de Crdito (Ato de Concentrao n
08700.002792/2016-47). Diante desta operao e seus efeitos para
o setor de informaes de crdito, o INSTITUTO DE ESTUDOS DE
Protesto de Ttulos do Brasil, por seus ilustres advogados, Dr.
Pedro Gomes Miranda e Moreira e

Dra. Aline Cristina

Braghini, honra-me com a presente consulta, nos termos e


quesitos abaixo:

1. A operao pretendida apresenta riscos concorrenciais s

atividades prestadas pelos Cartrios de Protesto? Quais so eles?


2. Caso concretizada a operao pretendida, quais sero os

prejuzos causados ao mercado e aos consumidores diante da


centralizao de informaes pela GIC?
3. A verticalizao de bureaus de crdito com instituies
fnanceiras est em Unha com as melhores prticas internacionais?
4. A operao apresenta outros riscos concorrenciais? Quais
so eles?

5. A eficincia alegada pelos Requerentes e identiUcada no

parecer da Superintendncia-Geral do CADE justifica a operao?


6. Os remdios propostos pela Superintendncia-Geral do
CADE mitigam os riscos da operao?

7. A operao sanvel por remdios antitruste?

Gilberto Bercovici Sociedade de Advogados

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Devo ressaltar, antes de mais nada, que o presente parecer foi

elaborado apenas com a utilizao das informaes pblicas disponibilizadas


no referido Ato de Concentrao n 08700.002792/2016-47.

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Gilberto Bercovici
Professor Titular de Direito Econmico e Economia PoHtca da Faculdade de Direito
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PARECER
I. A Importncia do Crdito

O crdito pode ser traduzido em uma operao de troca de bens


presentes por bens futuros, concedendo-se a disposio imediata de
determinados recursos tendo em vista uma contraprestao futiura^.
Obviamente, todo tipo de crdito envolve uma margem de risco e a obteno

de informaes que sirvam para calcular ou mitigar esse risco fundamental


para o funcionamento de todo o sistema.
O artigo 192 da Constituio de 1988 (hoje reformado pela Emenda
Constitucional n 40, de 29 de maio de 2003)2 a projeo da ordem econmica

no tempo, ao cuidar do crdito e do sistema financeiro. O conflito projeta-se


no tempo, diferindo a escassez no tempo, pois se define, pelo crdito, como os
recursos sero distribudos, em suma, quem ir receber recursos no momento
presente e quem no ir ou quando outros setores tero (ou no) estes

recursos. O Estado contemporneo no pode se limitar a uma atuao


mnima, mas deve dimensionar seus recursos de maneira a satisfazer o mais

amplamente

possvel

as

necessidades

sociais.

Neste

contexto, o

funcionamento do crdito, que estende o campo das trocas do presente e dos


bens disponveis para o futuro e aos bens a produzir, essencial como
instrumento de direo da poltica econmica tendo em vista a manuteno

^ Eugnio GUDIN,Princpios de Economia Monetria, 9* ed. Rio de Janeiro, Agir, 1976, vol.

1, pp. 55-67 e Sebastin MARTN-RETORTILLO BAQUER, Credito, Banca y Cajas de


Ahorro:Aspectos Jurdico-Administrativos, Madrid, Tecnos, 1975,pp. 27-29. Para uma breve
anlise das teorias jurdicas sobre o crdito, vide Esteban COTTELY, Derecho Bancarlo,
Buenos Aires, Ediciones Aray, 1956, pp. 65-71. Sobre o papel essencial do sistema bancrio
na oferta de crdito, vide Jos Tadeu DE CHIARA, Moeda e Ordem Jurdica, mimeo, So

Paulo, Faculdade de Direito da USP (Tese de Doutoramento), 1986, pp. 81-96. Vide, ainda,
Bruno MIRAGEM,Direito Bancrio, So Paulo, RT,2013, pp. 61-71.

2 Artigo 192: 'O sistema financeiro nacional, estruturado de forma a promover o


desenvolvimento equilibrado do Pas e a servir aos interesses da coletividade, em todas as

partes que o compem, abrangendo as cooperativas de crdito, ser regulado por leis
complementares que disporo, inclusive, sobre a participao do capital estrangeiro nas
instituies que o integram".
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da atividade econmica, o crescimento e a ampliao das oportimidades de


emprego^.
Por sua importncia, a poltica de crdito no Brasil de competncia
exclusiva da Unio (artigos 21, VIII e 22, VII, da Constituio)'*. A poltica de
crdito to importante que o Estado brasileiro atua diretamente no sistema

financeiro nacional, por meio dos bancos pblicos, prestando atividade


econmica em sentido estrito, visando a consecuo de objetivos de poltica
econmica, alm da preservao do mercado e das relaes econmicas no
Brasil. O Estado brasileiro atua diretamente no setor bancrio com base na

preservao de relevante interesse coletivo (artigo 173, caput, da


Constituio), com a bvia exceo da emisso de moeda, que um servio

pblico monopolizado pelo Estado (artigos 21, VII; 22, VI e 164, caput, da
Constituio)'^. Dada sua importncia para o sistema econmico como um
todo, o ordenamento jurdico do crdito constitui um setor com forte regulao
estatal,limitando e modulando a autonomia negociai dos agentes econmicos

3 Geraldo de Camargo VIDIGAL, Fundamentos do Direito Financeiro, So Paulo, RT, 1973,


pp. 38-39, 42-43, 51, 199-203 e 276-277. Para a importncia do crdito como instrumento de
poUtica econmica, vide Jos Tadeu DE CHIARA, Moeda e Ordem Jurdica cit., pp. 96-110.
Sobre a organizao constitucional do sistema financeiro nacional, vide Fbio Konder
COMPARATO,"Ordem Econmica na Constituio Braseira de 1988", Revista de Direito
Pblico n" 93,janeiro/maro de 1990, pp. 273-274.

4 Artigo 21, VIII: "Compete Unio: VIII - administrar as reservas cambiais do Pas e
fiscalizar as operaes de natureza financeira, especialmente as de crdito, cmbio e
capitalizao, bem como as de seguros e de previdncia privada".
Artigo 22, VTI: "Compete privativamente Unio legislar sobre: VII - poltica de crdito,
cmbio, seguros e transferncia de valores".
5 Em relao importncia fundamental dos bancos pblicos no sistema financeiro brasileiro,
com papel central no financiamento do investimento e do crescimento da economia, vide
Brbara STALLINGS & Rogrio STUDART, Finance for Development: Latin Amrica in
Comparative Perspective, Washington/Santiago, Brookings Institution PressAJnited Nations
- Economic Commission for Latin Amrica and the Caribbean, 2006, pp. 230-234, 241-247 e
252-255.

Sobre a emisso monetria como tarefa estatal, vide Jos Tadeu DE CHIARA, Moeda e

Ordem Jurdica cit., pp. 32-41.

Artigo 21, VII: "Compete Unio: VII - emitir moeda".


Artigo 22, VI: "Compete privativamente Unio legislar sobre: VI - sistema monetrio e de
medidas, ttulos e garantias dos metais".

Artigo 164, caput: "A competncia da Unio para emitir moeda ser exercida exclusivamente
pelo banco central".
Alguns autores, como Massimo Severo Giannini, chegaram a defender que os servios de

oferta de crdito seriam dotados da natureza jurdica de servio pblico. Cf. Massimo Severo
GIANNINI, "Osservazioni suUa Disciplina dela Funzione Creditizia" in Scritti, Milano,
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II. O Mercado de Crdito e os Bureaus de Informao

A tomada de deciso sobre a concesso de crdito depende,

essencialmente, da segurana e da abrangncia de informao que o credor


possui sobre o tomador do crdito. Credor aqui, toma-se no apenas na
acepo de credor financeiro, mas no seu sentido jurdico mais amplo, como o
ente a quem devida uma obrigao, seja na posio de credor de uma
prestao financeira, de um ttulo de crdito, ou de mercadoria e servio,
apurvel monetariamente.
Embora os usurios mais intensivos de bureaus de informao de

crdito sejam as instituies financeiras, as companhias de seguro, o grande

varejo, e as prestadoras de servios essenciais de telecomunicao e energia,


quaisquer agentes econmicos, de qualquer porte, so potenciais usurios
destas redes informacionais^o. Esta afirmao significa que - ainda que os
bureaus tenham seu maior volume de negcios vinculados a alguns ramos

econmicos, e possam oferecer a estes setores anlises de dados customizadas


-o sentido dos cadastros de informaes dos tomadores de crdito, designados

amplamente como consumidores(pessoas fsicas e jurdicas) o de maximizar


a circulao de informao dos consumidores em nveis ideais de abrangncia
e segurana, com o propsito final de maximizar o bem estar dos
consumidores, que teriam acesso a condies de crdito menos imperfeitas.

Giufh-, 2002, vol. 2, pp. 15-29. Em sentido contrrio, embora constatando a importncia da
atuao estatal no setor de crdito, vide Mario NIGRO,"Profili Pubblicistici dei Credito" in
Mario NIGRO & Sebastin MARTN-RETORTILLO,La Disciplina Pubblicistica dei Credito,

Padova, CEDAM, 1970, pp. 77-81 e Sebastin MARTN-RETORTILLO BAQUER, Credito,


Banca y Cajas de Ahorro cit, pp. 174-185.

9 Steven FINLAY, Consumer Credii Fundamentais, 2' ed, New York, Palgrave Macmillan,
2009 e Daniela VANDONE, Consumer Credit in Europe: Risks and Opportunities of a

Dynamic Industry, Berlin/Heidelberg, Physica/Springer, 2009, especialmente a relevncia


dos bureaus para reduo do super endividamento (pp. 83 e ss.) e custos e benefcios dos
bureaus de crdito (pp. 85 e ss.).

'O Veja-se, por exemplo, o caso da Alemanha, em que locadores e empregadores podem
solicitar um relatrio de crdito (Schufa-Klausel) para verificao da habilidade do
postulante. A Schufa disponibiliza apenas informaes negativas para consulentes nocredores.
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Entidades que coletam dados de consumidores^^ manejam e


disponibilizam estas informaes de maneira a tornar mais eficiente o
processo de tomada de deciso dos credores. O grupo especializado da

Comisso Europia sobre o setor de cadastros para o mercado de crdito


identificou as eficincias geradas por estes cadastros e os propsitos para
compartilhamento de informaes de consumidores para a consolidao de
bancos de dados^^.

Basicamente, podemos dizer que os bureaus de crdito, operadores

destes bancos de dados consolidados, suprem o problema de assimetria de


informao. O problema da assimetria mais pronunciado no setor financeiro,

e os bureaus suprem o gap de informao que os credores de instituies


financeiras necessitam para decidir se concedem determinado crdito a
determinado consumidor ou no, e, em quais condies. Em uma concluso

rpida e sem problematizaes, a majorao da qualidade dos crditos


concedidos(menor inadimplncia, resultando em menores juros) conduziriam
a uma conformao mais vantajosa do mercado de crdito aos consumidores,
por fim,com a reduo de spreads bancrios, o que gera bem-estar economia
como um todo. Os tomadores de crdito menos confiveis seriam mais

facilmente identificados e as cautelas negociais (maiores juros, menor prazo,


montantes reduzidos) seriam confinadas a este pblico menos atrativo aos

credores. Este raciocnio, que a literatura exemplifica mais freqentemente

Neste parecer, nosso enfoque ser nos bureaus de crdito, constitudos como entidades de

direito privado,forma organizacional a que correspondem as empresas envolvidas no ref. Ato

de Concentrao. Para a comparao entre as entidades privadas de registros de crdito e os


cadastros pblicos de crdito - em regra organizados pela autoridade monetria nacional

vide, entre outros, a sntese comparativa de Margaret J. MILLER,"Credit Reporting Systems


around the Globe: The State of the Art in Public Credit Registries and Private Credit
Reporting Firms" in Margaret J. MILLER (org.), Credit Reporting Systems and the
International Economy, Cambridge (Ms.), The MIT Press, 2003, pp. 25-55. Sobre os sistemas
de registro de crdito, vide Federico FERRETTI, The Law and Consumer Credit Information
in the European Community: The Regulation of Credit Information Systems, London/New
York, Routledge,2008 e Nicola JENTZSCH & Amparo San Jos RIESTRA,"Consumer Credit

Markets in the United States and Europe" in Giuseppe BERTOLA, Richard DISNEY &
Charles GRANT (orgs.), The Economics of Consumer Credit, Cambridge (Ms.), The MIT
Press, 2006, pp. 27-62.

'2 COMISSO EUROPEIA/EXPERT OROU? ON CREDIT HISTORIES. "Report of the


Expert Group on Credit Histories", Maio de 2009, pp. 13-17.
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com o mercado financeiro, pela representatividade do setor na economia, no

se restringe, porm, aos bancos e finanas. A mesma racionalidade aplica-se

a credores de outros setores ionmicos, e, por certo, o bem-estar dos


consumidores nas demais sees da economia repercutem mediatamente no
setor financeiro. Em suma,por relevante que sejam as instituies financeiras
para a atividade empresarial dos bureaus de crdito, o bem-estar gerado pelos
bureaus deve se estender por todos os destinatrios das informaes credores e tomadores de crdito, em seu sentido mais lato.
ni.A Proteo aos Consumidores

A defesa do consumidor (artigos 5, XXXII e 170, V da Constituio de

1988) fundamental para a organizao jurdica das relaes de mercado,


estando vinculada proteo da concorrncia e ao combate ao abuso do poder
econmico^s^ Neste contexto, talvez seja til utilizar a concepo de proteo
da ordem pblica econmica. A ordem pblica econmica, na clssica
definio de Farjat, uma noo funcional, que compreende o conjunto de
medidas estatais que visam organizar e a manter as estruturas econmicas^^.

Esta concepo de ordem pblica pode ser entendida, assim, dentro do que
Geraldo de Camargo Vidigal denominava de "direito da organizao dos
mercados"^^.

Norbert REICH, Markt und Recht: Theorie und Praxis des Wirtschaftsrechts in der
Bundesrepublik Deutschland, Neuwied/Darmstadt, Luchterhand, 1977, pp. 196-225; Fbio
Konder COMPARATO, "Proteo do Consumidor: Importante Captulo do Direito
Econmico", Revista de Direito Pblico n 80,outubro/dezembro de 1986, pp. 185-196; Alberto

do AMARAL Jnior, Proteo do Consumidor no Contrato de Compra e Venda, So Paulo,


RT, 1993, pp. 107-110 e Marcelo Schenk DUQUE, Direito Privado e Constituio:

Drittwirkung dos Direitos Fundamentais, Construo de um Modelo de Convergncia luz


dos Contratos de Consumo, So Paulo, RT, 2013, pp. 351-357.

Vide Grard FARJAT, L'Ordre Public conomique, Paris, L.G.D.J., 1963, especialmente
pp. 77-125; Grard FARJAT, Droit conomique, Paris, PUF, 1971, pp. 41-49; Eros Roberto
GRAU,Elementos de Direito Econmico, So Paulo, RT, 1981, pp. 42-43; Hubert CHARLES,

"Peut-On Parler d'une Conception Rpublicaine du Droit conomique Franais?" in


Philosophie du Droit et Droit conomique: Quel Dialoguei Mlanges en VHonneur de Grard
Farjat, Paris, ditions Frison-Roche, 1999, pp. 113-114 e M. M. M. SALAH, "Les
Transformations de rOrdre Public conomique vers un Ordre Public Rgulatoire?" in
Philosophie du Droit et Droit conomique: Quel Dialogue'? cit., pp. 262-266.
15 Geraldo de Camargo VIDIGAL, Teoria Geral do Direito Econmico, So Paulo, RT, 1977,
pp. 45-60.
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No caso brasileiro, segundo o disposto na Constituio de 1988, a

ordem pblica econmica tem como objetivo permitir a atuao estatal e dos

agentes econmicos privados no processo de desenvolvimento econmico. Para


tanto, a atuao do setor privado e do setor estatal devem convergir e

trabalhar em conjunto, visando a consecuo do objetivo constitucional de

superao do subdesenvolvimento (artigo 3, 11 da Constituio de 1988), no


sentido de rompimento com a situao de dominao externa e interna em

que se encontra o pas, a partir da transformao das estrutiiras


socioeconmicas que possibilitem a integrao democrtica de toda a
populao no processo de desenvolvimento e que, simultaneamente,
intemalizem os centros de deciso econmica^. Neste sentido, de estruturar

alguns pilares da proteo ordem pblica econmica e de tcnica de


organizao do mercado, refora-se o carter de instrumento de poltica
pblica da defesa da concorrncia e da defesa do consumidor.
A proteo ao consumidor possui, de acordo com o texto constitucional
de 1988, carter jurdico-fundamental, ou seja, consiste em um dever
fundamental do Estado^"^. Trata-se de uma verdadeira garantia institucional.

O conceito de garantia institucional foi desenvolvido especialmente por Carl


Schmitt, durante a Repblica de Weimar(1918-1933), ao tentar relativizar os
direitos clssicos do liberalismo com as garantias institucionais, mencionadas

pela primeira vez na Teoria da Constituio^. Em um texto posterior, de


Gilberto BERCOVICI, "Os Princpios Estruturantes e o Papel do Estado" in Jos Celso

CARDOSO Jr (org.), A Constituio Brasileira de 1988 Revisitada: Recuperao Histrica e


Desafios Atuais das Polticas Pblicas nas reas Econmica e Social, Braslia, IPEIA, 2009,
vol. 1, pp. 269-272.

Cf. Marcelo Schenk DUQUE, Direito Privado e Constituio cit., pp. 349-351 e 384-388.

Sobre a concepo de deveres fundamentais, vide Carl SCHMITT, Verfassungslehre, 8" ed,
Berlin, Duncker & Humblot, 1993, pp. 174-175; Hasso HOFMANN,"Grundplichten und
Grundrechte" in Jose/ISENSEE & Paul KIRCHHOF (orgs.), Handbuch des Staatsrechts der
Bundesrepublik Deutschland, 3" ed, Heidelberg, C. F. MUer Verlag, 2011, vol. 9, pp. 709715 e 718-729; Jos Casalta NASAIS, O Dever Fundamental de Pagar Impostos: Contributo

para a Compreenso Constitucional do Estado Fiscal Contemporneo, Coimbra, Almedina,


2004, pp. 41-181 e Jos Joaquim Gomes CANOTILHO, Direito Constitucional e Teoria da
Constituio, 7ed, Coimbra, Almedina, 2004, pp. 531-536.
18 Carl SCHMITT, Verfassungslehre cit., pp. 170-174. Outros autores tambm trataram das

garantias institucionais durante o perodo de Weimar, entendendo-as com um significado


bem mais prximo do atualmente preponderante do que a concepo schmittiana. Vide, por
exemplo, Richard THOMA, "Die juristische Bedeutung der grundrechtlichen Stze der

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193P, Schmitt aprofundou sua conceituao de garantias institucionais,

diferenciando tais garantias, reservadas s instituies de direito pblico


(como a igreja, o exrcito, a autonomia orgnica local, etc), das chamadas
garantias de instituto (Institutsgarantien), destinadas s instituies de
direito privado (como casamento, propriedade, etc)^, O conceito de garantia
institucional foi elaborado em contraposio clssica noo liberal de direito
subjetivo pblico, ou seja, contra a concepo liberal de direitos individuais
oponveis ao Estado.

Antiliberais e anti-individualistas na concepo schmittiana, as


garantias institucionais protegeriam os indivduos desde que estes
pertencessem a alguma instituio, e no porque eles possussem direitos

subjetivos fundamentais: a proteo est ligada instituio, no pessoa^i.


De acordo com Olivier Beaud, as garantias institucionais consistiriam em
uma construo orgnica que permitia inserir o indivduo dentro de um grupo

social ao qual pertencesse, estabelecendo uma hierarquia das garantias,


vinculadas instituio, sobre a liberdade, ligada ao indivduo22.
Para Schmitt, as garantias institucionais prevaleceriam sobre os
chamados direitos de liberdade: nas suas prprias palavras,"a liberdade no

uma instituio jurdica"23. Ou seja, os direitos de liberdade s poderiam ser


garantidos se ligados a alguma instituio jurdica, prevalecendo, assim, a
Deutschen Reichsverfassung im allgememen" in Hans Carl NIPPERDEY (org.), Die
Grundrechte und Grundpflichten der Reichsverfassung: Kommentar zum zweiten Teil der

Reichsverfassung, reimpr., Frankfurt am Main, Verlag Ferdinand Keip, 1975, vol. 1, pp. 30-

32 e Gerhard ANSCHTZ, Die Verfassung des Deutschen Reichs vom 11. August 1919,
reimpr., 14 ed, Aalen, Scientia Verlag, 1987, pp. 519-520.

Carl SCHMITT,"Freiheitsrechte und institutioneUe Garantien der Reichsverfassung" in


Verfassungsrechtlche Aufstze aus den Jahren 1924-1954: Materialien zu einer
Verfassungslehre, 3 ed, Berlin, Duncker & Humblot, 1985, pp. 140-173. Vide tambm Carl

SCHMITT, "Grundrechte und Grundpflichten" in Verfassungsrechtlche Aufstze aus den


Jahren 1924-1954 cit., pp. 213-215.

20 Carl SCHMITT,"Freiheitsrechte und institutioneUe Garantien der Reichsverfassung" cit.,


pp. 143 e 160-166 e Carl SCHMITT,"Grundrechte und Grundpflichten" cit., pp. 215-216.

2^ Carl SCHMITT,'Treiheitsrechte und institutioneUe Garantien der Reichsverfassung" cit.,


p. 149.

22 OUvier BEAUD, Les Derniers Jours de Weimar: Carl Schmitt face VAvnement du
Nazisme, Paris, Descirtes & Cie., 1997, pp. 88-95.

23 Carl SCHMITT,"Freiheitsrechte und institutioneUe Garantien der Reichsverfassung" cit.,


p. 167.
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garantia institucional sobre a garantia das liberdades. Ao separar os direitos


fundamentais em trs categorias (direitos de liberdade, garantias
institucionais e garantias de instituto), fazendo prevalecer as duas ltimas

sobre a primeira, Carl Schmitt deixou muito claro o que ele considera objeto
de proteo na Constituio de Weimar: as instituies mais tradicionais do

sistema jurdico-poltico alemo^^, subvertendo a lgica dos direitos


fundamentais. A interpretao de Schmitt sobre os direitos e deveres

fundamentais no se destinava, segundo Stolleis, a realar o carter liberal


dos direitos civis, mas era uma tentativa de limitar a esfera de atuao do
legislador, especialmente no tocante propriedade privada. Desta forma,
Schmitt teria utilizado o seu "institucionalismo" para cercear a instituio
parlamentar^.

Aps a Segunda Guerra Mundial, a doutrina publicista alem vai


criticar a concepo schmittiana de garantia institucional^. O esforo de
reinterpretao do conceito de garantias institucionais tem por objetivo sua
vinculao efetiva ao sistema de proteo dos direitos fundamentais.
Garantia institucional passa a ser entendida como a proteo especial que a

Constituio confere ao funcionamento de algumas instituies, cuja


importncia essencial para a vida social reconhecida. A finalidade das

garantias institucionais resguardar o contedo essencial daquela


determinada instituio, evitando sua supresso ou mutilao^''.

2"^ Para exemplos do que Schmitt classifica como garantia institucional, vide Carl SCHMITT,
"Freiheitsrechte und institutionelle Garantien der Reichsverfassung" cit, pp. 153-160.
25 Michael STOLLEIS, Geschichte des ffentlichen Rachs in Deutschland, Mnchen, C.H.

Beck, 1999, voi. 3, p. 105. Vide tambm Dominique SGLARD, "Prsentation" in Carl
SCHMITT, Les Trois Types de Pense Juridique, Paris, PUF, 1995, pp. 49-58 e Gilberto
BERCOVICI,"Entre Institucionalismo e Decisionismo", Revista Novos Estudos n 62, So
Paulo, CEBRAP, maro de 2002, pp. 191-192.

26 Vide, por todos,Peter HBERLE,Die Wesensgehaltgarantie des An. 19Abs.2 Grundgesetz:


Zugleich ein Beitrag zum Institutionellen Verstndns der Grundrechte und zur Lehre vom

Gesetzesvorbehalt, 2* ed, Karlsruhe, C. F. MUer, 1972, pp. 92-95.

2' Peter HBERLE,Peter, Die Wesensgehaltgarantie des Art. IBAbs. 2 Grundgesetz cit., pp.
70-125 e Paulo BONAVIDES, Curso de Direito Constitucional, T ed, So Paulo, Malbeiros,
1998, pp. 491-500.
10
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O termo "consumidor" diz respeito a uma multiplicidade de situaes

distintas28. A definio de um interesse comum passa pela expectativa de


todos receberem produtos e servios de boa qualidade, a preo justo e com

informaes adequadas. A tutela ou proteo ao consumidor diz respeito aos

adquirentes de bens ou usurios de servios que esto submetidos ao poder


econmico dos detentores

dos

meios de

produo, portanto, esto

estruturalmente subordinados na economia capitalista^^.

A aplicao da proteo instituda pelo Cdigo de Defesa do


Consumidor (Lei n 8.078, de 11 de setembro de 1990) aos consumidores de
servios bancrios, financeiros, securitrios e de crdito foi garantida pela
deciso do Supremo Tribunal Federal no julgamento da Ao Direta de
Inconstitucionalidade n 2591/DF30. 0^ mesma forma que se aplicam as

normas de proteo ao consumidor nos servios bancrios, financeiros,


securitrios e de crdito, a defesa do consumidor tambm deve ser observada

na instituio de bancos de dados positivos e negativos. Como j ressaltado,


esses bancos de dados so instrumentos essenciais para a uma economia em

que ocorreu a massificao do crdito. A elaborao, organizao, consulta e


manuteno dos bancos de dados no proibida, pelo contrrio. A legislao
de defesa do consumidor estabelece, no entanto, os parmetros para sua

utilizao e transparncia^^ notadamente o artigo 43 do Cdigo de Defesa do


Consumidor32.

28 Vide, especialmente, o exaustivo levantamento de Claudia Lima MARQUES, Contratos no


Cdigo de Defesa do Consumidor: O Novo Regime das Relaes Contratuais, 6" ed, So Paulo,
RT,2011, pp. 302-407.

29 Alberto do AMARAL Jnior,Proteo do Consumidor no Contrato de Compra e Venda cit.,


pp. 103-107.

88 Claudia Lima MARQUES, Contratos no Cdigo de Defesa do Consumidor cit., pp. 531-569
e Bruno MIRAGEM,Direito Bancrio cit., pp. 172-196 e 227-235.

8' Claudia T.ma MARQUES, Contratos no Cdigo de Defesa do Consumidor cit., pp. 851-853.
82 Artigo 43 da Lei 8.078/1990:"O consumidor,sem prejuzo do disposto no art. 86, ter acesso

s informaes existentes em cadastros, fichas, registros e dados pessoais e de consumo


arquivados sobre ele, bem como sobre as suas respectivas fontes.

1" - Os cadastros e dados de consumidores devem ser objetivos, claros, verdadeiros e em


linguagem de fcil compreenso, no podendo conter informaes negativas referentes a
perodo superior a cinco anos.

2" - A abertura de cadastro, ficha, registro e dados pessoais e de consumo dever ser
comunicada por escrito ao consumidor, quando no solicitada por ele.
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A utilizao maliciosa ou negligente dos bancos de dados de crdito

por determinados fornecedores pode causar vrios prejuzos ao consumidor.


No por acaso, a prpria Lei n 12.414, de 09 de junho de 2011, permite a
formao e consulta de dados com informaes sobre adiraplemento para a

formao de um histrico de crdito desde que obedecido o disposto no Cdigo


de Defesa do Consumidor. A busca por informaes que subsidiem o
fornecimento de crdito, a realizao de vendas a prazo ou transaes

comerciais ou empresariais que impliquem em risco financeiro no pode ser


efetuada sem levar em conta as garantias dos consumidores, notadamente o
direito sua privacidade e sua intimidade^.
Resta ainda mencionar, como inclusive j foi pontado no Parecer
21/2016/CGAA2/SGA1/SG, em seu item VI.2.2.3, que a GIC pode restringir o

escopo de servios prestados a instituies financeiras concorrentes de seus


acionistas. Corroboramos esta

preocupao que

pode

gerar efeitos

anticompetitivos no mercado de crdito em geral, pois a falta de informaes


suficientes a outras instituies financeiras pode acarretar ulteriormente a

reduo de oferta de crdito aos consumidores era geral, resultando no


apenas na reduo do bem-estar dos consumidores, mas no agravamento da
concentrao do poder de mercado das acionistas do GIC como ofertantes de
crdito.

3^ O consumidor,sempre que encontrar inexatido nos seus dados e cadastros,poder exigir


sua imediata correo, devendo o arquivista, no prazo de cinco dias teis, comunicar a
alterao aos eventuais destinatrios das informaes incorretas.

4 Os bancos de dados e cadastros relativos a consumidores, os servios de proteo ao


crdito e congneres so considerados entidades de carter pblico.
5 - Consumada a prescriw relativa cobrana de dbitos do consumidor, no sero
fornecidas, pelos respectivos Sistemas de Proteo ao Crdito, quaisquer informaes que
possam impedir ou dificultar novo acesso ao crdito junto aos fornecedores.

6" - Todas as informaes de que trata o caput deste artigo devem ser disponibilizadas em
formatos acessveis, inclusive para a pessoa com deficincia, mediante solicitao do
consumidor".

33 Claudia Lima MARQUES, Contratos no Cdigo de Defesa do Consumidor cit., pp.854-863.


Para uma anlise mais detida sobre a relao entre os bancos de dados de crdito e os direitos
do consumidor, vide Silvnio COVAS,"O Cadastro Positivo", Revista de Direito Bancrio e do
Mercado de Capitais n 52, abril/junho de 2011, pp. 32-42 e Antonio Carlos MORATO,"O
Cadastro Positivo de Consumidores e seu Impacto nas Relaes de Consumo", Revista de
Direito Bancrio e do Mercado de Capitais rf 53,julho/setembro de 2011, pp. 13-24.
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IV.A Circulao de Informaes e o seu Compartilhamento

A matria-prima dos bureaus de crdito a informao.


Cada bureau desenvolver sua expertise para se diferenciar no

mercado atendendo de forma gil, segura e contextualizada s necessidades


de seus usurios-consulentes. A infraestrutura para a prestao do servio
massiva: tecnologia da informao (estrutura fsica de data center para

processamento e acesso de volumes imensos de informao, desenvolvimento


de algoritmos para diversas ferramentas de anlise, alimentao contnua de
bases de dados), mo de obra intensiva e especializada para cumprimento das

exigncias regulatrias para proteo da privacidade de dados^-i, proteo ao

consumidoras,entre outros aspectos setoriais(bancrio, seguros). ainda, um


setor de acentuada dependncia de inovao, como se v atualmente no
desenvolvimento de processos de anlise de dados virtuais para avaliao do
perfil de crdito.

Os processos so sempre relativos ao manejo de informao. Os dados


brutos so coletados junto a diversas fontes e alimentam os bancos de dados.
A integridade dos registros avaliada quanto qualidade (dados sero

34 Nicola JENTZSCH, "Secondary Use of Personal Data: A Welfare Analysis" in European


Journal of Law and Economics (online), 23 de Fevereiro de 2014, DOI 10.1007/sl0657-0149436-1. A autora adverte para o risco de manipulao do consentimento do consumidor nos
casos em que a coletora dos dados tem em vista usos futuros (pr-estabelecidos ou no) da

informao, por exemplo intercalando as clusulas de consentimento com outras clusulas do


contrato, dificultando a rejeio do consentimento, p. 23. grifo meu: "A very important matter
is the quality of consumer consent. Esaentially, companies have an incentive to
strategically reduce the quality oftke consent to maintain action options open with
respect to the information collected. This emerges as overly euphemistic language in
contracts with regar to data sharing, the frequent changing of privacy terms or the
ntroduction of reading fatigue because of lengthy privacy policies. To he able to extract a

greater share of the rent from data sharing, companies tend to increase the costs ofrejecting
such sharing by bundling consent clauses with other contractual clauses such that rejection
costs are increased". No caso de bancos, de se ponderar a mirade de novos usos da

informao para venda de produtos relacionados ao banco, como seguros, etc.


36 Para uma abordagem relacionada aos direitos fundamentais, vide Federico FERRETTI,

"The Legal Framework of Consumer Credit Bureaus and Credit Scoring in the European
Union: Pitfalls and Chailenges - Overindebtedness, Responsible Lending, Market Integration
and Fundamental Rights", Suffolk University Law Review, vol. 46, 2013, pp. 791-828.
36 Ed MIERZWINSKI & Jeff CHESTER,"Selling Gonsumers Not Lists: The New World of

Digital Decision-Making and the Role of the Fair Credit Reporting Act", Suffolk University
Law Review, vol. 46, 2013, pp. 845-880.
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mantidos ou descartados). Os bureaus fornecem informaes para consulta ou

disponibilizam relatrios customizados ao negcio do cliente. Por fim, as


informaes ainda podem ser manejadas para outros servios, como
preveno a fraudes e scoring de crdito.
O desempenho desta infraestrutura depende, como j se disse, da

informao disponvel nos sistemas dos bureaus. Esta informao deve ser a

mais ampla possvel, sob o aspecto quantitativo e qualitativo. Do ponto de


vista quantitativo, os bureaus devem coletar informaes do maior nmero
possvel de pessoas fsicas e jurdicas, e para cada entrada do banco de dados,
a variabilidade das informaes deve ser a mais abrangente possvel: o
mximo de indivduos e o mximo de informaes para cada indivduo

(respeitando-se sempre, no necessrio dizer, as restries regulatrias da


privacidade dos dados pessoais). Do ponto de vista qualitativo, a informao
deve ser confivel, isto , precisa quanto ao contedo e atualizada.
O erro no banco de dados, parte da tutela consumerista cabvel,

afeta a operao de crdito/consumo que seria validada a partir das


informaes do registro, prejudicando tanto o consumidor como o ofertante do
crdito/produto/servio. Se a negativao indevida prejudica o consumidor

que tem o crdito recusado, a informao negativa faltante interfere na


tomada de deciso do credor(que poderia recus-la)e na segurana do prprio

ato negociai. Inversamente, o cadastro positivo falho gerar imperfeies s


partes e ao mercado como um todo. Em qualquer caso, verificam-se alocaes
ineficientes de crdito. O hureau deve dispor de mecanismos para corrigir com
celeridade os erros no seu banco de dados. Os mesmos esforos devem ser
dirigidos para a otimizao da coleta das informaes.

O processo de coleta de dados essencial para o core business dos


bureaus de crdito. As fontes de informao de que os bureaus dispem, so

as

mais

variadas:

instituies

financeiras,

concessionrias

de

telefonia/energia, varejistas, prestadores de servios, cartrios extrajudiciais

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e distribuidores judiciais, como executivos e de falncias. A lista apenas


exemplificativa.

O que importa, para a anlise que se faz neste caso, categorizar as


fontes de informao: de origem privada ou pblica. Os bureaus no tm
acesso direto a informaes privadas. O fornecimento destas informaes aos

bureaus no compulsrio, decorre de uma conveno contratual. Hoje,

informao mercadoria, e os detentores primrios de dados pessoais tiram


proveito econmico desta posio, direta ou indiretamente.
Padilla e Pagano, em estudo sobre o monoplio informacional de
bancos no mercado de crdito^"^, concluem que nem sempre os bancos tm

incentivos para compartilhar informaes. E imprecisa, portanto, a afirmao

generalizada de que no mercado de informaes de crdito os usurios deste


mercado sempre tero incentivos para compartilhar o mximo de informao

em sua posse, pois bancos de dados abrangentes fundamentariam a deciso


mais racional possvel. Os autores Padilla e Pagano observam a relutncia
dos bancos/credores em compartilhar informaes positivas e a preferncia

em compartilhar'listas negras" de inadimplentes.


Em uma primeira leitura, o compartilhamento de informaes

vantajoso, pois a colaborao para a maximizao da base de dados gerar


registros mais confiveis, o que produzir eficincia aos credores. Isto mais
evidente para informaes negativas, mas no to claro para informaes
positivas, pois as entidades que possuem informaes sobre bons clientes
podem preferir restringir esta informao para proteger sua clientela.
No caso das informaes pblicas, como os apontamentos dos
distribuidores dos cartrios extrajudiciais, o acesso a informaes no

37 A. Jorge PADILLA & Marco PAGANO,"Endogenous Communication araong Lenders and


Entrepreneurial Incentives", The Review ofFinancial Studies, vol. 10,1997,pp. 205-236, aqui
especialmente as concluses das pp. 227 e 228: "lenders often confine their informational
exchange to 'black lists'of insolvent 6orrou;ers". Os autores se referem a estudo anterior em
que apresentam um modelo para uma anlise econmica de compartilhamento de
informaes: Marco PAGANO & Tullio JAPPELLI,"Information Sharing in Credit Markets",
The Journal of Finance, vol. 48, 1993, pp. 1693-1718.
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restrito, independe de acordos entre bureaus e os detentores de informaes.

As informaes dos registros pblicos so acessveis coletividade, e o


interesse dos bureaus em incorpor-las est em melhorar a qualidade de sua
base de dados.

O estudo dos efeitos anticompetitivos resultantes da troca de

informaes sensveis entre concorrentes tema bastante aprofundado por


economistas^. No mbito do direito concorrencial, por um lado, trocas de

informaes entre empresas podem elevar o grau de transparncia no


mercado em benefcio dos consumidores, permitindo que selecionem produtos
com maior eficincia. Mas a troca de informaes tambm pode ter um efeito

contrrio. Em certas condies, como as existentes em mercados


concentrados, este fluxo pode facilitar prticas colusivas para a elevao de

preos, bem como a diviso e a alocao de mercados. Estes impactos

negativos tendem a ocorrer em mercados propcios coordenao


anticoncorrencial em razo de suas caractersticas estruturais, mas podem

ser sensivelmente reduzidos, a ponto de no influrem na competio do

mercado, caso a estrutura gerencial dos agentes econmicos vinculados seja


mantido totalmente apartada, mantendo a reserva de informaes centrais a
decises determinantes de estipulao de preo, volumes de vendas e novos
investimentos'^.

Tanto mais a preservao do sigilo de informaes estratgicas ser

assegurada, bem como a independncia da tomada de decises, quanto mais

amplamente os rgos de administrao atendam s exigncias de autonomia


38 Xavier VIVES, "Duopoly Information Equibrium; Cournot and Bertrand". Journal of
Economic Theory, vol. 34, 1984, p. 71; Esther GALOR,"Information Sharing in Oligopoly",
Econometrica, vol, 53, 1985, p. 329; Carl SCHAPIRO, "Exchange of Cost Information in
Oligopoly", Revieiv of Economic Studies, vol. 53, 1986, p. 433 e Michael RAITH,"General
Model of Information Sharing in Oligopoly", Journal of Economic Theory, vol. 71, 1986, p.
260.

33 Colin MAYER,"Corporate Governance, Competition and Performance"{OECD Economics


Department Working Papers n" 164), 1996 e OCDE, Information Exchanges between
Competitors under Competition Law (OECD Competition Law & Policy Roundtables), 2010.
Sobre a anlise econmica dos diferentes tipos de trocas de informao e seus efeitos pr-

competitivos, vide Kai-Uwe KHN, "Fighting Collusion by Regulating Communication


between Firras", Economy Policy, 2001, pp. 168-204.
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e transparncia. S se pode falar de governana corporativa se o rgo de


administrao for capaz de exercer um juzo objetivo e independente sobre os

negcios da sociedade, somado a um efetivo mecanismo de responsabilizao


dos agentes obrigados a prestar contas a instncias controladoras ou seus
representados. Em uma joint venture formada pelos cinco maiores bancos do
pas, em um mercado que caminha continuamente para \ima maior
concentrao, os pressupostos de uma efetiva governana corporativa

autnoma e independente esto muito longe de serem atingidos. A eficcia


das restries comportamentais fundadas nas regras gerais de governana
corporativa, conforme previstas no item 11.4 do Acordo em Controle de
Concentraes (ACC) proposto, tm como premissa uma organizao de
mercado formada por vrios agentes econmicos sem poder relevante e sem
interesse de coordenao de condutas.
V.O Papel dos Cartrios de Protesto

O mercado dos bureaus de crdito, que, como sugerimos, melhor

definido como uma rede que organiza de maneira tima o fluxo de informaes

disponveis no mercado para maximizar a eficcia do procedimento decisrio


para concesso e tomada de crdito, atua como um centro convergente de
fontes de dados de cadastro.

Os bureaus de crdito racionalizam a coleta, manejo e anlise de

informaes de interesse creditcio. Como dito acima, a coleta de informaes

captura dados (i) de ordem privada, acessveis por um ajuste contratual entre
o bureau e o detentor da informao, e (ii) dados de natureza pblica, gerados

por entidades como cartrios extrajudicias e distribuidores judiciais, como


executivos e falimentares. Todos os fornecedores de dados para os bureaus, de

natureza privada ou pblica, esto posicionados em um nvel desta estrutura


verticalizada de fluxo de informaes cadastrais e, portanto, podem irapactar
concorrencialmente neste mercado.

No exame do Ato de Concentrao 08700.002792/2016-47 a relao


entre os bureaus de crdito e as entidades geradoras de dados pblicos foram
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abordadas pela autoridade concorrencial. Foram questionados os efeitos


anticoncorrenciais incidentes sobre a atividade dos cartrios de protesto

diante da operao da GIC, a gestora de crdito dos cinco maiores bancos


brasileiros. No Parecer 21/2016/CGAA2/SGAI/SG (SEI 0238352), questes
concernentes aos cartrios foram tratadas no item VI.3.1 e VIII.2.8. A

proposta de incluso de provises relativas aos cartrios no Acordo em


Controle de Concentraes (item VIIL2.8 do parecer) foram incorporadas na
minuta do Acordo em Controle de Concentraes(SEI 0240895) no item II.8.

Se a relao entre direito concorrencial e cartrios de protesto no


evidente primeira vista, a relao entre a atividade bancria e as serventias

extrajudiciais de protesto intensa. Srgio Covello"*!, em sua anlise dos


contratos bancrios, comenta que "a cobrana de ttulos ocupa lugar de relevo

entre as operaes bancrias, havendo mesmo quem afirme que depois das
contas correntes, o servio mais ativo de um banco*'. Ora, quem cobra ttulos

deve lidar com a inadimplncia diutuma e a conseqncia jurdica que

sejam protestados. Neste caso, em que h mero contrato de cobrana, os


bancos agem em nome de terceiros, enquanto que no servio de desconto, o
ttulo obrado em nome prprio, e o protesto feito em nome do prprio banco.

Ou seja, a relao entre bancos e os cartrios de protesto estreitssima.


Pontes de Miranda**^ conceitua, na doutrina tradicional, o protesto

como "ato formal, pelo qual se salvaguardam os direitos cambirios,

solenemente feito perante oficial pblico". elemento essencial, portanto, que


o protesto seja revestido de formalidade e sua validade privativa do oficial
pblico, ainda que em serventia extrajudicial, como no Brasil. Sobre a
natureza do ato de protesto, Pontes de Miranda'*^ leciona que "o ato do oficial
de protesto ato de direito pblico. Pratica-o ele, como autoridade pblica,

sujeita s regras jurdicas de direito pblico e de direito cambirio. Tem f


Srgio Carlos COVELLO, Contratos Bancrios, 3' ed., So Paulo, LEUD, 1999, pp. 337 e
ss.

"2 Pontes de MIRANDA, Tratado de Direito Privado, 3' ed, So Paulo, RT, 1984, vol. 35, pp.
63-108.

Pontes de MIRANDA, Tratado de Direito Privado cit, vol. 35, p. 67.


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pblica, esta f pblica s eliminvel segundo os princpios concernentes aos

funcionrios pblicos a cujo ato se atribui f pblica".


O mesmo Pontes de Miranda, ainda, define a f pblica como "o crdito

que a lei concede a outras pessoas para o que de seu ministrio. A f pblica
faz ter eficcia, como sendo exato,o registro inexato, enquanto ela[a f pblica]
no cessa'*^^. Paulin^^ qualifica a f pblica como predicado essencial da
Instituio Notarial e Registrria,instituies que tm por misso a promoo
da segurana jurdica.

A formalidade e a f pblica so os elementos constitutivos essenciais

do protesto. Em nosso direito vigente, a Lei n 9.492, de 10 de setembro de


1997, definiu a competncia do tabelio para o protesto de ttulos de crdito e
outros documentos de dvida'^. O protesto exige o controle formal do ttulo e
a intimao do devedor, antes da lavratura do termo de protesto.
Por tratar-se de servio pblico'^'', exercido sob a forma de delegao,

atendendo aos princpios da eficincia e imparcialidade, o protesto pode ser

solicitado por qualquer interessado, e as informaes constantes dos livros da


Pontes de MIRANDA, Tratado de Direito Privado cit., 4" ed, So Paulo, RT, 1983, vol. 11,
pp. 249-259, aqui p. 249. Vide tambm Marcelo TERRA,"A F Pblica Registrai", Revista de
Direito Imobilirio, vol. 26,julho/dezembro de 1990, pp. 36-56. Embora o estudo tenha como

enfoque o registro imobilirio, os princpios so igualmente aplicveis f pblica que


caracteriza o protesto.

45 Milson Fernandes PAULIN,"Da F Pblica Notarial e Registrria", Revista de Direito


Imobilirio, vol.72, janeiro/junho de 2012, pp. 189-199.

^ Embora no se pretenda aqui discutir as particiaridades procedimentais do protesto, em


sntese: 1) Apresentao - o ttulo vencido e no pago apresentado pelo credor (ou seu

preposto, como os bancos) ao tabelionato de protesto; 2) Verificao verificada apenas a


regularidade formal do ttulo (assinatura, descrio, nome e assinatura do devedor), e no o
substrato obrigacional; 3) Intimao - o devedor intimado a pagar o ttulo em 3 dias; 4)
Pagamento e extino do procedimento-se o devedor pagar a dvida,o procedimento extinto
sem lavratura do termo de protesto; 5)Protesto confirmado se no for efetuado o pagamento
lavrado o termo de protesto e lanado no livro da serventia; o instrumento de protesto,junto
com o ttulo devolvido ao credor. O desfecho da apresentao do ttulo a protesto pode ser o
pagamento, aceite, devoluo, desistncia e sustao definitiva do protesto.
4' Sobre a natureza da atividade registrai e notarial e o regime jurdico da atividade, vide
Marcelo FIGUEIREDO, "Anlise da Importncia da Atividade Notarial na Preveno dos

Litgios e dos Conflitos Sociais", Revista de Direito Notarial, vol. 2, 2010, pp. 13-124. Sobre a
evoluo histrica dessas atividades, vide Gilson Carlos SANT'ANNA, "Fatos Histricos e
Jurdicos Determinantes da Configurao Contempornea dos Servios Notariais", Revista
de Direito Imobilirio, vol. 65, julho/dezembro de 2008, pp. 39-60 e Gilson Carlos

SANT'ANNA,"O Atual Regime Jurdico dos Servios Notariais e de Registro", Revista de


Direito Imobilirio, vol. 67,julho/dezembro de 2009, pp. 70-82.
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serventia, dotados de f pblica, podem ser solicitadas por qualquer um,


expedindo-se certido a pedido.

Juliana Edagi apresenta alguns exemplos do aproveitamento das


informaes dos tabelionatos de protesto, dentre as quais a apresentao de

certides pelo vendedor de imvel para afastar alegaes de fraude a credores


na venda do bem. A autora tambm destaca que as Associaes Comerciais

divulgam a seus associados os dados dos tabelionatos de protesto, que passam


a no contar com o benefcio da venda a prazo - por no ser bom pagador.
Ainda, menciona Edagi, as empresas de proteo ao crdito so ativas
consulentes dos tabelionatos de protesto, consolidando informaes de

devedores inadimplentes e disponibilizando-as a seu grupo de clientes. A


autora ainda se refere ao papel dos protestos na reduo da inadimplncia:

como as informaes negativas prejudicam a tomada de crdito do


consumidor, em razo da qualificao prejudicada nos bureaus de crdito, os
devedores acabam por acertar a divida, como o intuito de "limpar" o nome e

readquirir o status mais benfico nos cadastros de consumidores'^.


Os tabelionatos de protesto no so apenas registros pblicos de
informao de devedores inadimplentes, que atestam com f pblica as
informaes relativas aos atos de protesto, mas podem intervir, como servio
de protesto, eficazmente como mecanismo extrajudicial de pacificao de
controvrsias^. Como observa Ribeiro de Souza, os "servios de protesto,

prestados no interesse pblico, podem e devem ser utilizados como meio para
soluo extrajudicial dos conflitos de interesses decorrentes das relaes
jurdicas que envolvem dbito e crdito".
A ampliao do rol de documentos protestveis um fenmeno
indicativo do reconhecimento social da eficcia do protesto como meio capaz

"8 Juliana Junko EDAGI,"A Contribuio da Atividade Notarial para a Desjudicializao",


Revista de Direito Notarial, vol. 4, 2012, pp. 103-127.

a Vide, tambm, Celso Fernandes CAMPILONGO, Funo Social do Notariado: Eficincia,


Confiana e Imparcialidade, So Paulo, Saraiva, 2014.
50 Eduardo Pacheco RIBEIRO DE S0U21A, Noes Fundamentais de Direito Registrai e
Notarial, So Paulo, Saraiva, 2011, pp. 185-218.
20
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de satisfazer credores e garantir segurana jurdica aos interessados^^. A


projeo do instituto para alm da esfera cambiria, e a interpretao aberta
do conceito do artigo 1 da Lei n 9.492/1997 {"outros documentos de dvida')^
apenas confirma a centralidade do protesto no espao institucionalizado de
informaes de demandas creditcias e na soluo extrajudicial destas
controvrsias.

Quanto funo informativa dos cartrios de protesto(cada vez mais


relevante, por conta da ampliao de documentos protestveis), Santos
ressalta que a regra geral da publicidade dos protestos^ opera tanto em favor
de entidades para as quais os cartrios devem compulsoriamente informar os
dados do protesto, quanto para quaisquer interessados.
A

informao

de

alta

qualidade

dos

cartrios, repercute,

primeiramente, em favor da sociedade como um todo, pois, em razo do


carter pblico da atividade do tabelionato, constitui informao dotada de

segurana e confiabilidade para o pblico em geral que dele pode aproveitar.


Os hureaus de crdito, em sua atividade de coleta e processamento de
informaes creditcias relevantes, necessitam das informaes dos protestos
para formao de seus bancos de dados.
O surgimento da informao do protesto depende, por sua vez, do ato
de protesto, da apresentao do ttulo no cartrio, para o devido procedimento
e eventual lavratura do termo de protesto, quando assentado no livro oficial
do tabelionato.

Como vimos, os bancos so grandes fornecedores de ttvdos e

documentos de dvida para protesto, pois administram seu desconto e

Siraone EBERLE,"Do Universo Cambirio para o Universo Obrigacional: Viabilidade e


Requisitos do Protesto de Documentos de Dvida", Revista de Direito Mercantil, vol. 147,

julho/setembro de 2007, pp. 117-143. Veja-se discusses como o protesto de cota condominial,
certido de dvida ativa e outros documentos. Vide tambm, Milton Fernando

LAMANAUSKAS & Arthur Dei GURCIO NETO,"O Protesto de Certides de Dvida Ativa
e a Eficincia Administrativa" in Regina PEDROSO (coord.). Estudos Avanados de Direito
Notarial e Registrai, Rio de Janeiro, Elsevier, 2013, pp. 137-156.
52 Reinaldo Velloso dos SANTOS,Apontamentos sobre o Protesto Notarial, mimeo, So Paulo,

Faculdade de Direito da USP (dissertao de mestrado), 2012, p. 147.


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cobrana. Os emolumentos do cartrio de protesto so devidos pelo


apresentante do ttulo ou documento de dvida. Pode haver, ainda, como
mencionou Santos, dificuldades operacionais para apresentao dos ttulos
aos cartrios^. Considerando que o protesto pode ser necessrio ou
facultativo, relevante a preocupao concorrencial surgida no Ato de
Concentrao supra citado, em que se discute o risco de que os bancos, por
dispor de uma gestora de cadastro prpria, utilizem-na como agregadora de

informaes de ttulos inadimplentes que seriam protestados. No que se pode


configurar at mesmo como usiurpao de funo pblica, os efeitos
anticorapetitivos gerados pela constituio da GIC pode sim afetar a atividade
cartorial de protesto, com a informao direta da inadimplncia gestora de
registros prprios. Desta forma, a reduo da quantidade de atos de protesto
praticados nos cartrios afetaria, em um primeiro momento, o nvel de
informaes geradas pelos cartrios e disponveis a outros bureans,
instituies e pblico em geral. E um efeito quantitativo, de reduo do fluxo
de informaes compartilhadas. Como estas informaes de inadimplemento
seriam geradas pelo sistema bancos-GIC, no se trata de informao dotada
de f pblica como aquela produzida pelos cartrios, o que afeta
qualitativamente os dados circulando nos registros cadastrais.
Nesta relao delimitada dos cartrios verificamos que h o risco
incontornvel de ao coordenada dos bancos para interferir na excluso de
dados do sistema, o que no se pode suprir com paliativos como a clusula II.8
do Acordo em Controle de Concentraes proposto.

VI. Estrutura Societria dos Bureaus de Crdito: Questes


Concorrenciais

Para Nicola Jentzsch^, o mercado de bureaus de crdito se organiza

em rede. H provedores de informao, consumidores, consulentes (que no


Reinaldo Velloso dos SANTOS,Apontamentos sobre o Protesto Notarial cL, p. 189

Nicola JENTZSCH, Financial Privacy: An International Comparison of Credit Reporting


Systems, 2" ed, Berlin, Springer, 2007, p. 166, grifo meu: "Credit reporting is no industry but

a network: Although for breuity the word "industry" was used many times, credit reporting is
essentially a network actiuity. There are furnishers of credit information, consumers, credit
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podem ser ao mesmo tempo provedores) e os bureaus de crdito. A regulao


desta atividade, observa a autora, deve considerar concomitantemente todos

os participantes e no apenas os bureaus de crdito isoladamente. Esta


orientao importante, pois a anlise do bureau de crdito como uma
estrutura isoladamente delimitada no mercado pode conduzir a concluses
simplistas. A perspectiva do mercado em rede uma orientao
indispensvel.
Neste ponto, o guia do IFC (International Finance Corporation,
associado ao Banco Mundial) sobre o setor de inteligncia de crdito oferece
uma tipologia t sobre a estruturao societria dos bureaus de crdito^S:(i)
bureaus de crdito em que bancos e/ou outras classes de credores so

acionistas majoritrios ou minoritrios;(ii) bureaus de crdito de propriedade


e operados por uma entidade sem participao de credores; (iii) bureaus de
crdito formados a partir da iniciativa de uma associao ou cmara de
comrcio, operando geralmente mediante taxas de associao;(iv) bureaus de
crdito com participao parcial de entes governamentais; (v) bureaus de

crdito com participao exclusiva de entes governamentais(muito raro).


No nosso caso, voltado para a anlise dos bureaus de crdito privados,

com finalidade lucrativa, interessa distinguir entre os bureaus em que


credores (particularmente bancos) tm participao acionria e outros

bureaus em que os acionistas no atuam como credores. O estudo segue


analisando dados estatsticos: na data do relatrio (2012) os bureaus sem

participao de credores representavam 44% do montante pesquisado (106


bureaus de crdito em 100 pases diferentes) e 39% tinham participao de
bancos, instituies financeiras ou empresas de carto de crdito. Ou seja, as
boas prticas internacionais recomendam que as instituies bancrias no
participem da estrutura acionria dos bureaus de crdito. Como paradigma

report users (that must not he fumishers at the $ame time) and credit bureaus. If
regulations are applied to this activity, they must cover ali participante notjust credit bureaus
as 'information circuits".

65 INTERNATIONAL FINANCE CORPORATION, Credit Reporting Knowledge Guide,


Washington, 2012, p. 24.
23
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dos bureaus independentes, o caso norte-americano, com a Transunion,


Experian e Equifax, desponta como o modelo a ser avaliado.
OIFC"^ considera a ausncia de credores na estrutura societria como

a estrutura ideal, pois no caso de bureaus em que o registro de dados o core

business, h menor risco de conflito de interesses com provedores de


informaes e consulentes. O IFC alerta, para as estruturas em que h
participao de instituies credoras, o risco de que os acionistas restrinjam o
compartilhamento de informaes, reduzam o uso de outros bureaus, ao ponto

de aumentar as barreiras entrada de novos concorrentes e adotar polticas


de preo que prejudiquem no acionistas. Uma estrutura destas apenas se

justificaria em pases que esto estabelecendo seu primeiro bureau de crdito


e pode estimular os credores a compartilhar informao. Este no o caso do

Brasil, em que o mercado j tem players bastante consolidados e atuantes,


conforme dados do prprio Parecer da Superintendncia-Geral do CADE

Para uma exposio do desenvolvimento do mercado de bureaus de crdito nos Estados

Unidos, vide: Robert M.HUNT,"Development and Regulation of Consumer Credit Reporting


in the United States'* in Giuseppe BERTOLA, Richard DISNEY & Charles GRANT (orgs.),
The Economics of Consumer Credit cit., pp. 301-345 e John M.BARRON & Michael STATEN,
"The Value of Comprehensive Credit Reports: Lessons from the U.S. Experience"in Margaret
J. MILLER (org.), Credit Reporting Systems and the International Economy cit., pp. 273-310,
especialmente sobre a distino da estrutura societria dos bureaus americanos, sem
participao acionria de bancos.

INTERNATIONAL FINANCE CORPORATION, Credit Reporting Knowledge Guide cit,


grifos meus; "Credit bureaus in which creditors have no oionership, such as in the
United States, Kenya, and New Zealand, are generally efficient structures because

credit reporting is their core business,and the shareholders'main objectiue is to maximize


business value by expanding operations and providing new and innovative products and
services. Conflicts of intereat are minimal because the bureaus relationships with ita
members and users are driven by commercial interests. Although this is the ideal

structure, it is often not feasible in countries developing their first credit reporting service
because lenders are often reluctant to share information unless they are shareholders (and
therefore share control). Often, lenders resist sharing their customer information. (...)
Bureaus that include ownership by creditors face challenges as stakeholder
differences can get in the way of maximizing business value. Creditar shareholders
may be reluctant to allow new creditors to participate because these newcomers, while unable

to contribute significant amounts of data, would benefit greatly from having access to
information on existing clients. Furthermore, when creditors own the credit bureau, they
are less likely to use the services of any other bureau, thus increasing barriers to entry
in the credit reporting market. If a few banks are shareholders, whereas several other banks

or nonbank creditors such as microfinance institutions are nonshareholding users of the


bureau, it is possible that shareholding banks may influence the pricing policy in a manner
that penalizes nonshareholder users. Such unfair practices can be avoided ifownership
by individual creditors is limited".
24
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neste Ato de Concentrao. Ao final, o IFC claro: estas prticas lesivas


podem ser evitadas com a limitao da participao acionria de credores. Ao
analisarmos a estrutura societrio do GIC (cinco

acionistas, com

praticamente 90% do mercado bancrio comercial no Brasil), a limitao da


propriedade dos participantes da joint venture inviabilizaria a prpria
iniciativa colaborativa entre concorrentes.

Uma experincia consolidada no setor de bureaus de crdito, qual


sempre se recorre em anlises comparativas, caso da Schufa Holding AG
(Schutzgemeinschaft fr allgemeine Kreditsicherung), o principal bureau de
crdito da Alemanha. E uma instituio utilizada constantemente como

referncia para a formao de cadastro negativo e, principalmente, de


cadastro positivo. O relatrio Schufa o principal instrumento para cidados
e empresas comprovarem sua boa reputao, no apenas para o acesso a

crdito, mas tambm para locar um imvel ou candidatar-se a um emprego.


O acompanhamento do relatrio pelas pessoas fsicas e jurdicas um hbito
incorporado na sociedade alem, e os direitos conferidos aos consumidores
para contestar e corrigir seus registros uma referncia seguida, inclusive,
em outros pases.

A Schufa tambm um parmetro para se analisar a questo da


composio societria dos bureaus de crdito privados. Inicialmente fundada

pela empresa de eletricidade de Berlim - que tambm vendia produtos

S Sobre a concentrao bancria no Brasil, onde cinco bancos (Banco do Brasil, Ita,

Bradesco,Santander e Caixa Econmica Federal)detm cerca de 90% das agncias bancrias


e do mercado bancrio comercial, vide Fernando Nogueira da COSTA,Brasil dos Bancos,So
Paulo, EDUSP,2012, pp. 477 e ss.
Para o histrico da empresa, desde a fundao na dcada de 1920, especialmente sua

relao com o desenvolvimento do mercado de crdito na Alemanha Ocidental aps a 2*


Guerra Mundial, bem como a evoluo da legislao de proteo de dados pessoais e da
privacidade, vide Larry FROHMAN , "Virtually Creditworthy: Privacy, the Right to
Information, and Consumer Credit Reporting in West Germany, 1950-1985" m Jan
LOGEMANN (org.), The Development of Consumer Credit in Global Perspective: Business,
Regulation and Culture, New York, Palgrave Macmilian, 2012, pp. 129-154. Para uma
comparao entre o sistema alemo e o sistema brasileiro, especialmente sob o aspecto
consumerista, vide Alexandre Torres PETRY & Dorainik Manuel Bouza da COSTA, "Os

Bancos de Crdito e dos Direitos dos Consumidores: A Realidade na Alemanha e no Brasil",


Revista Luso-Brasileira de Direito do Consumo, vol. 3, n" 10,junho de 2013, pp. 33-86.
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eltricos em parcelas, e, por isso, formou um primeiro cadastro de


consumidores inadimplentes a participao societria foi se modificando ao
longo do tempo e hoje (dados de 2014) possui como acionistas: bancos

comerciais Kreditbanken (34,7%), Caixas de Depsitos Sparkassen


(26,4%), Bancos Privados - Privatbanken (17,9%), Bancos Cooperativos Genossenschaftenbanken (7,9%) e Empresas comerciais e outras Handel
undAndere (13,1%).

A presena de entidades bancrias como acionistas da Schufa, com


assento no Conselho de Administrao, e, portanto, com poder diretivo no
bureau de crdito, pode levar concluso apressada de que no h
necessidade de maior reflexo sobre a participao acionria de bancos em
bureaus de crdito. No entanto, essa reflexo extremamente importante e

necessria para a preservao das relaes de mercado.


Em princpio, no h uma proibio sobre a participao de bancos e
outros credores nos bureaus de crdito. Ocorre que, como se ver a seguir, no
tpico sobre a avaliao concorrencial de joint ventures, a coordenao, em
mercado verticalizado, de agentes econmicos que detm participao
majoritria no mercado horizontal uma preocupao legtima no direito
antitruste.

Assim, o caso Schufa no pode ser comparado hiptese do Ato de


Concentrao em anlise. O grau de concentrao bancria na Alemanha
incomparvel com o quadro braseiro. Se aqui os cinco maiores bancos
justamente os postulantes da criao do GIC detm cerca de 90% do mercado

bancrio^, as cinco maiores instituies bancrias da Alemanha detm


apenas cerca de 30%^. Ainda que os acionistas da Schufa sejam
majoritariamente do setor bancrio, juntos, eles no apresentam o mesmo

grau de concentrao no mercado horizontal primrio, qual seja, o bancrio.


60 Parecer CADE 21/2016/CGAA2/SGAI/SG, de 02/09/2016 (SEI 0238352), Tabela 12 Estrutura do mercado bancrio no Brasil com base em depsitos totais. As proponentes, que
so os cinco maiores bancos comerciais do pas, detm 86,86% de participao no mercado.
61
https://de.stati8ta.com/statistik/daten/studie/209463/umfrage/anteil-der-groesstenkreditinstitute-deutschlands-an-summe-der-aktiva/
26
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Ademais, a Schufa tem sessenta e um aciomstas^, sendo que o maior


acionista o Citibank com 12%,enquanto o GIC tem apenas cinco acionistas,
com a elevada participao no mercado horizontal dos bancos comerciais. So
estruturas societrias

muito

diferentes, e

que levantam

questes

concorrenciais distintas.

A presena dos bancos no nvel de input e output, como provedores de


dados aos bureaus e, ao mesmo tempo, consulentes, exige que a participao
destes entes econmicos na atividade dos cadastros de informao de
consumidores seja observada com cautela.

A OECD {Organisation for Economic Cooperation and Development),


em 2009, estabeleceu que os bureaus de crdito constitudos por credores no
deve ser a soluo prioritria; uma soluo admissvel para pases que esto
constituindo seu sistema de registro de crdito e tm como propsito estimular
credores a compartilhar informao que no confiariam em um bureau

independente^. A OECD,portanto,est se referindo a situaes especfica em


que os bureaus de crdito so introduzidos no mercado e h desconfiana por
parte dos agentes de crdito em relao ao bureau independente. No parece
ser uma condio semelhante do Brasil, tanto que o exemplo utilizado o

da i-Score do Egito, constituda por vinte e cinco bancos comerciais e pelo


Fundo de Desenvolvimento Social, sob o princpio da reciprocidade - uma
diluio acionria muito mais significativa que a estrutura sugerida para a
GIC.

Nicola JENTZSCH,Financial Privacy cit., p. 93. e, como relao tranaformao societria


de
2000,
que
estabeleceu
a
estrutura
atual:
<http://www.hanel3blatt.com/archiv/boersenyang-nicbt-ausgeschlossen'Schufa-buendelt'
ihre-kraefte-unter-einem-holding-dach/2016744.h.tml>. acesso em 05 de outubro de 2016.

OECD, Facilitating Access to Finance: Discussion Paper on Credit Information Sharing,


2009, p. 9, grifo meu: "Despite its attractiveness in encouraging lenders to share information
when they otherwise might distrust a thirdparty credit bureau, credit bureaus owned

by banks or business associations do have their drawbacks and are generally


considered second best to independent bureaus. Most problema emerge from the fact that

the stakeholder incentives are not always aligned with what ia best for the private credit
bureau".
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A OECD identifica os eventuais riscos de uma estrutura controlada

por credores: (i) conflito de interesses entre acionistas no seu mercado


primrio e o bureau de crdito; (ii) estrutura, tomada de deciso e

administrao burocrticas o que acarretaria menor eficincia da


colaborao entre concorrentes; (i) esvaziar o desenvolvimento de outros
bureaus.

O Banco Mundial, em relatrio sobre sistemas de registro de crdito,


advertiu para efeitos anticompetitivos caso o bureau de crdito seja
constitudo majoritariamente por bancos^. A estrutura societria do bureau
de crdito, portanto, deve ser tema de questionamento no direito

concorrencial. De acordo com a sntese do relatrio, h situaes em que o

interesse pblico atinente s informaes dos cadastros (proteo dos


consumidores, competitividade do mercado de crdito) pode ser contrariado
pelos interesses privados de seus operadores. No caso dos bancos, pode se

configurar conduta anticompetitiva no compartilhamento de informaes,


pois o banco pode no fornecer ao cadastro informaes que sejam favorveis
a seu negcio e que ele prefira no divulgar (por exemplo, dados de clientes

bons pagadores). O relatrio admite que ajustes de governana podem mitigar


estes problemas, mas no h uma resposta concludente.

WORLD BANK, General Principies for Credit Reporting, Setembro 2011, p. 17, grifo meu:
"69. To a large extent lhe services provided by the credit reporting industry are deemed to be

ofpublic interesi, and therefore might become the objeci ofpublic policy. However,situations
exist where the actual objectives that the credit reporting service provider seeks in
practice diverge from the public policy goals underlying a service of this kind. A
major determinant of such divergences can be traced back to the ownership
structure of the credit reporting service provider. While there are no "good" or "bad"
ownership structures, certain structures may lead to more issues than others.
70. Ownership by a particular group of large lenders, typically banks, can lead to
anti-competitive behavior in the information sharing market. For example, majority
shareholders can restrict or preveni access to the service by smaller lenders. In another
scenario, a credit reporting service provider may wish to expand access to ali types of users in
order to maximize profits. Large lenders may not be willing to share information in such a
scenario as they may consider that they will be contributing quality data and disclosing their

good customers, while it is unlikely that this will be compensated with the data they will be
able to obtain from the service provider. Situations like these may lead to the creation ofservice
providers that serve specific sectors of the credit market. thus leading to silos of information.

As earlier discussed, such fragmented information sharing markets undermine the benefits of
comprehensive credit reporting systems. Problems like these can be mitigated through proper
governance arrangements".
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Como se discutir mais frente, a resposta sobre a admissibilidade


de remdios comportamentais, na hiptese, depende da anlise concorrencial
do caso, conforme critrios do direito concorrencial para anlise de joint
ventures e de concentraes verticais.

VII. Instrumentos de Anlise do Antitruste: Joint Ventures^


Concentraes Verticais e Remdios

A parte das especificidades para a anlise do mercado integrado de


crdito no direito concorrencial - e nele, especificamente o bureau de crdito
privado - o ponto de partida do estudo do caso so os instrumentos gerais do
antitruste. Portanto, o primeiro aspecto a ser abordado deve ser a anlise

concorrencial da forma associativa "joint venture".


Herbert Hovenkamp define as joint ventures como combinaes isto , uma associao de agentes econmicos independentes que atuam
conjuntamente na tomada de decises. Do lado da sada (output) se
assemelham a uma nica firma e do lado da entrada (input), os agentes
constituintes podem ser competidores entre si ou no, motivados pelos
mesmos incentivos ou no. Hovenkamp parte da premissa que, ao examinar
a legalidade da joint venture, a autoridade de defesa da concorrncia deve

decidir se a joint venture deve ser considerada como um nico agente


econmico, um nico ente negociai ou apenas a combinao de agentes
econmicos independentes. Esta distino importante para Hovenkamp,
pois o direito concorrencial reserva um tratamento mais restritivo para
atividades coordenadas. Para ele, h uma srie de questes que devem ser
analisadas para uma deciso sobre a joint venture eventualmente levantar
maiores preocupaes concorrenciais ou no.

Um ponto a confrontao dos incentivos coletivos da joint venture


face aos incentivos singulares dos agentes econmicos constituintes. Como a

joint venture um agregado de entes econmicos, estes podem,

Herbert HOVENKAMP, "Exclusive Joint Ventures and Antitrust Policy", Columhia


Business Law Review, 1995, pp. 1-125.
29
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individualmente, tomar decises mais vantajosas para cada um isoladamente


em seu mercado, em detrimento de benefcios gerais do empreendimento
conjunto.

Se

no

houver

possibilidade

de

maximizar

os

lucros

concoraitantemente dos entes constituintes e da joint venture, a preferncia


recair no bem-estar dos entes constituintes. A prevalncia dos interesses
individuais dos constituintes, por certo, demandar maior cuidado da
autoridade de defesa da concorrncia na anlise do caso.

Hovenkamp6 enumera as vantagens pr-competitivas que os


constituintes da joint ventures costumam alegar como justificativa: reduo
de custos, desenvolvimento de novos e melhores produtos, inovao de
produtos e processos'^. Todos estes efeitos pr-competitivos podem ser de fato
alcanados, verificados,

mas

ao

custo

de

gerar

tambm

efeitos

anticompetitivos,como a excluso de concorrentes ou de produtos do mercado.


Um caso comentado por Hovenkamp, no mesmo estudo,
fundamental para oferecer critrios apurar efeitos anticompetitivos de joint
ventures. Trata-se do caso ISO {"Insurance Services Office, Inc"). A ISO

uma joint venture formada por seguradoras com posio dominante no


mercada de seguros, que atende a vrias necessidades deste mercado, e conta
com aproximadamente mil e quatrocentos membros usurios dentre

seguradoras de bens imveis e acidentes pessoais. Hovenkamp alerta para


duas

das

atividades

principais

desempenhadas

pela

ISO: (i) o

desenvolvimento de formulrios para seguros residenciais e automobilsticos,


entre outros; e (ii) a classificao de risco das seguradoras, resultante da
Herbert HOVENKAMP,"Exclusive Joint Ventures and Antitrust Policy" cit., p. 65.
Salem M. Katsh abord as restries colaterais que podem ser admitidas para o
funcionamento legtimo dasjoint ventures. Em sua opinio, aplica-se a regra da razo se estas
restries forem necessrias para que se atinja o objetivo legtimo e pr-competitivo da joint
venture. Para Katsh, h necessidade de que seu propsito seja legtimo e sua estrutura seja
vlida (p. 1005), primeiramente, para que se proceda ao teste da razo para tolerncia das
restries ancilares. Ressalto que, com a leitura de Katsh, se as condies de propsito
apropriado e estrutura legtima no forem atendidos, no h justificativa para o teste das
restries. Cf. Salem M. KATSH, "Collateral Restraints in Joint Ventures", Antitrust Law
Journal, vol. 54, 1985, pp. 1003-1019.

Herbert HOVENKAMP,"Exclusive Joint Ventures and Antitrust Policy" cit., p. 28-30 e 6770.

Hartford Fire Ins. Co. v. Califrnia, 113 S. Ct. 2891 (1993).


30
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coleta, consolidao e anlise dos dados das informaes a partir dos


formulrios. Sem os dados apropriados sobre risco e payout, os prmios no
so calculados corretamente. Em razo do controle que a ISO tinha sobre a
elaborao dos formulrios, que eram, por sua vez, a base da coleta de dados
(quantitativa e qualitativa) que fundamentava os clculos de risco,

seguradoras individuais deixaram de oferecer certas coberturas, pois no


tinham acesso ao risco exato. Seguradoras menores queriam oferecer
coberturas mais amplas, mas os formulrios eram elaborados de forma a
atender os interesses das seguradoras maiores, que queriam oferecer
coberturas mais restritas e o sistema estava montado para atender aos
interesses desta categoria. Ao controlar os servios de coleta de dados (a
primeira funo), que alimentava o sistema de clculo de risco (a segunda
funo), o grupo de seguradoras dominante determinava a prpria
funcionalidade da joint venture para atender aos seus prprios interesses.
Deste modo, joint ventures no devem ser analisadas concorrencialmente
apenas como um centro de aes homogneas. E a possibilidade de
direcionamento para interesses dos entes singulares que permite identificar
riscos concorrenciais tpicos de joint ventures.
O aproveitamento deste caso para a anhse do projeto GIC patente.
A circularidade de informaes a mesma;seguradoras fornecem e consomem
dados coletados e manejados pela joint venture. No caso ISO, temos a atuao
de um grupo de seguradoras dominantes em contraposio s seguradoras
sem poder de mercado. No projeto GIC, no h classes de interesses
divergentes entre os constituintes da joint venture: so nada menos que os

cinco maiores bancos brasileiros, que dominam quase 90% do mercado


horizontil em que so concorrentes.
Exatamente neste passo, Hovenkamp"^, novamente, traz a questo
fundamental; a apurao do poder de mercado deve considerar o sistema como

'O Herbert HOVENKAMP,"Exclusive Joint Ventures and Antitrust Policy" cit., pp. 89 e ss.,
grifo meu: "A joint venture with 1000 members may dominate a relevant market while

individual members have infinitesimally small market shares. The market may lok extremely
31
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um todo ou o nvel de mercado em que atuam os membros da joint venture7 A


resposta tende para a avaliao do poder de mercado no estrato em que os
membros atuam,se houver a preocupao de comportamento colusivo. Assim,
o caso GIC no pode desconsiderar que as empresas que formam a joint
venture, pelo poder de mercado proveniente do nvel em que atuam^^, tm
todas as condies de adotar comportamentos colusivos e excludentes na
gesto do GIC, pois tm poder econmico suficiente para deslocar os
interesses identificveis no nvel horizontal em que atuam para os demais
nveis da estrutura vertical do mercado de crdito, em que estaro presentes
no nvel do bureau de crdito'^^^

Edmund Kitch'^ no mesmo sentido, conclui que as joint ventures


provavelmente no tero efeitos anticompetitivos se (i) os participantes no
tiverem participao no mercado suficiente para afetar a competitividade, e
(ii) se a rea de atuao da joint venture no estiver relacionada ao setor de
vendas e marketing em que os membros da joint venture atuam. So, mais
uma vez, ressalvas que no se aplicam ao projeto GIC,e que definitivamente
devem colocar a joint venture proposta sob rigoroso escrutnio da anlise
concorrencial.

Uma conseqncia deste percurso analtico especificar a pergunta

dos efeitos horizontais das integraes verticais. Isto nos leva assuno de
que os efeitos pr e anticompetitivos se irradiam entre nveis de mercado.

concentrated or extremely unconcentrated depending on which levei one examines. Which is


correct?

The answer depends entirely on the question being asked. When the challengedpractice is
thought to facilitate coUusion or collusion-like performance but individual
members retain nearly ali their ahility to compete, market concentration at the
member levei remains significant".

Para uma abordagem econmica do tema, vide Michael S. MCFALLS, "The Role and
Assessment of Classical Market Power in Joint Venture Analysis", Anitrust Law Journal,
vol. 66, 1997-1998, pp. 651-700.
'2 Jeffrey PFEFFER & Philip NOWAK,"Pattems of Joint Venture Activity: Implications for
Antitrust Policy", The Antitrust Bulletin, vol. 21,1976, pp. 315-339. Os autores corroboram o
entendimento de que uma joint venture formada por empresas relacionadas horizontalmente
pode gerar conseqncias especialmente preocupantes na esfera do direito concorrencial.
Edmund W. KITCH,"The Antita-ust Economics of Joint Ventures", Antitrust Law Journal,
vol. 54,1985, p. 965.
32
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Brennan corrobora com a necessidade de se apurar o poder de mercado no


nvel horizontal''^ e Vettas reitera o entendimento de que a preocupao
concorrencial diminuda quando as empresas possuem parcela de mercado
reduzidas''.

A questo que a probabilidade de que joint ventures apresentem


efeitos anticompetitivos considervel, o que traz o caso para a esfera dos
remdios antitruste. A aplicao de medidas que mitigam estes efeitos
indesejados pode ser uma estratgia vislumbrada pela autoridade de defesa
da concorrncia se houver a concluso de que os efeitos pr-competitivos da
operao compensam os eventuais prejuzos ordem concorrencial, que se
busca restaurar com a imposio de remdios ao caso.

O encadeamento lgico da anlise da operao : se houve a opo por


remdios antitruste, ento houve o reconhecimento pela autoridade de defesa
da concorrncia de que a operao efetivamente gera riscos competio. Este
o fato seguro.

Os efeitos anticoncorrenciais que se podem vislumbrar no projeto GIC,


caracterizado pela coordenao de grandes bancos detentores de cerca de 90%
do mercado bancrio para integrao vertical com o mercado de bureaus de

crdito - como fornecedores e consulente, a montante a jusante - so as


condutas discriminatrias com os demais bureaus de crdito e a coordenao
entre os membros da joint venture.

As condutas colusivas e discriminatrias podem acarretar os mais


diversos efeitos, a ttulo de exemplo: (i) restringir o compartilhamento das

informaes para os demais bureaus de crdito ~ Etfetando a qualidade dos


bancos de dados de terceiros, que perdero clientes e podero se ver obrigados
a reduzir seus preos e margens de lucro ou a abrangncia/qualidade das

Timothy BRENNAN, "Vertical Market Power as Oxymoron: Horizontal Approaches to


Vertical Antitrust", George Ma^on Law Review, vol. 12, 2004, pp. 895-922, especialmente pp.
897 e ss.

75 Nikolaos VETTAS,"Developments in Vertical Agreements", The Antitrust BuUetin,vol. 55,


2010, pp. 843-874.
33
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informaes compiladas aos consulentes; (ii) privilegiar a prpria gestora de


crdito em detrimento das concorrentes, gerando tarifas sua gestora em
desfavor das demais. Em ltima anlise, os prejuzos aos concorrentes iro
extrapolar a esfera comercial/patrimonial de cada bureau, afetando a prpria

qualidade do crdito ofertado ao mercado, que estar desajustado face s


efetivas condies cadastrais dos tomadores: (i) informaes negativas

insuficientes/imprecisas prejudicam ojulgamento do credor em ofertar crdito


ou no, que pode deixar de ofertar um produto/servio a um cliente sem
histrico de inadimplncia, ou, ao invs, fechar um negcio com um tomador
de crdito com histrico de dvidas; (ii) informaes positivas incompletas
afetaro o bem-estar de bons tomadores de crdito, que a)ou no tero acesso
ao melhor crdito disponvel nos concorrentes, ou b) tero seu cadastro
conhecido apenas pelos bancos e ficaro restritos a se relacionar com as
instituies vinculadas ao GIC,pois os demais concorrentes do setor creditcio
no tero o mesmo rol de informaes para sua tomada de deciso.

Os desdobramentos so infindveis, mas se originam de dois eixos


anticompetitivos: coordenao entre competidores(os cinco maiores bancos do
pas, com quase 90% de participao no mercado)e condutas discriminatrias

e exclusionrias, tanto a montante (fornecimento/coleta/compartilhamento de


informaes) quanto a jusante (consultas aos bancos de dados). Os remdios,
portanto, devem ser concebidos de maneira a mitigar potenciais condutas
colusivas e discriminatrias/exclusionrias.

No h, como se conhece da prtica e doutrina concorrenciais, uma


estipulao pr-determinada de remdios antitruste: estes so desenhados a
partir das circunstncias de cada situao'^. Mas h, como nos tpicos
anteriores, algumas linhas-mestras que conduzem a anlise do caso e das

A OECD sugere que (i) sejam definidos os objetivos do plano de aplicao dos remdios e
seja estabelecido um plano para alcan-los; (ii) compreenda o setor econmico;(iii) proceda
a ajustes se houver um histrico de comportamento anticompetitivo;(iv) antecipe reaes dos
interessados;(v)identifique os efeitos colaterais;(vi) analise se o plano administrvel;(vii)
selecione uma espcie de remdio;(viii) desenvolva um cronograma de implantao. OECD,
Remedies and Sanctions in Abuse of Dominance Cases, 2006, pp. 25-29.
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propostas da autoridade concorrencial, quais sejam, referentes natureza do


remdio (estrutural/comportamental)e eficcia da superviso dos remdios
e monitoramento de seus resultados no plano concorrencial'^'.
Quanto s espcies de remdios (e remdios no se confundem com
sanes), em linhas gerais, a OECD"^ - acompanhando a doutrina e
jurisprudncia correntes'^ os classifica em estruturais e comportamentais:

(i) remdios estruturais implicam na interveno em ativos das empresas


envolvidas no ato de concentrao, como o desinvestimento e licenciamento
compulsrio; (ii) remdios comportamentais so os que determinam
obrigaes de fazer ou no fazer, adaptadas ao tipo de negcio e aos efeitos

anticompetitivos que se pretende evitar.


Ambas as espcies tm vantagens e desvantagens. As autoridades
concorrenciais e a literatura da rea tm clara preferncia pela aplicao de
remdios estruturais, pois h um resultado imediato e apurvel da deciso,
ainda que possam criar ineficincias imediatas nos negcios da parte afetada.
J os remdios comportamentais so criticados porque no atacam

diretamente a concentrao e o poder de mercado as condies estruturais


do mercado so mantidas intactas. H, ademais, obstculos prticos
considerveis, e por vezes insuperveis, para sua efetivao: demandam
acompanhamento intensivo e superviso de longo prazo das autoridades
Para uma viso gorai do quadro europeu, vide Stephen DAVIES & Bruce LYONS, Mergers
and Merger Remedies in the EU:Assessing the Consequences for Compelition, Cheltenham,
Edward Elgar, 2007 e Per HELLSTROM, Frank MAIER-RIGAUD & Friedrich Wenzel

BULST, "Remedies in European Antitrust Law", Antitrust Law Journal, vol. 43, 2009. pp.
43-63.

. OECD, Remedies and Sanctions in Abuse ofDominance Cases cit., pp. 7-8 e 31-40. Para
um quadro comparativo dos modelos europeu e americano, vide E. Thomas SULLIVAN,

"Antitrust Remedies in the U.S. and EU: Advancing a Standard of Proportionality", The
Antitrust Bulletin, vol. 48, 2003, pp. 377-425.
Para a distino entre remdios estruturais e comportamentais, bem como dos efeitos
definitivos da primeira espcie e da aplicao dificultada no segundo caso, vide Edward

CAVANAGH, "Antitrust Remedies Revisited", Oregon Law Review, vol. 84, 2005, pp. 147225.

80 Vide o estudo de John E. KWOKA & Diana L. MOSS, "Behavioral Merger Remedies:
Evaluation and Implications for Antitrust Enforcement", T7te Antitrust Bulletin, vol. 57,
2012, pp. 979-1011. Os autores defendem a prevalncia dos remdios estruturais como

primeira opo das autoridades concorrenciais para restaurao das condies concorrenciais
do mercado.
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concorrenciais e reguladoras, o que pode ser invivel do ponto de vista


institucional ou gerar custos ao Estado que no compensam o esforo de
mitigao de efeitos anticoncorrenciais resultantes de uma estrutura que no
foi devidamente posicionada no mercado. Ademais, as partes podem
desenvolver estratgias para neutralizar ou minimizar sua sujeio s

limitaes

de

conduta, estabelecendo

canais

de

comunicao

ou

procedimentos paralelos totalmente fora do alcance e deteco da autoridade


supervisora - isto sem considerar que as vantagens vislumbradas podem ser
de tal monta, que mesmo sanes previstas em acordos podem ser

insuficientes para deter as iniciativas de se subtrair s imposies


comportamentais (pensemos, especialmente em um setor econmico que
opera volumes operacionais gigantescos, cuja mtodo de superviso vivel
por amostragem justamente o caso do fluxo de informaes cadastrais do
setor bancrio, como no caso em tela, tornando inevitvel a expectativa de
fracasso dos remdios comportamentais).

No mbito geral, portanto, remdios estruturais so preferveis a


remdios comportamentais^. Estabelecida esta primeira premissa, e tendo
em vista que a aplicao dos remdios no automtica, mas deve atender s

especificidades do caso, passamos a avaliar, para cada tipo de concentrao,


os melhores modelos de remdios.

Brodley desenvolveu um exaustivo estudo sobre a tipologia das joint


ventures e os remdios antitruste apropriados para cada modelo^. No caso de

joint ventures do tipo output^^, h uma estrutura tendente a comportamentos


colusivos, e os remdios apropriados so similares aos das concentraes
horizontais, como (i) marketing exclusivo da joint venture, separada dos

A prevalncia dos remdios estruturais exemplificada em Wliam J. BAER & Ronald C.


REDCAY, "Solving Competition Problems in Merger Control: The Requirements for an
Effective Divestiture Remedy", George Washington Law Review, vol. 69, 2001, pp. 915-931 e
David BALTO,"Lesson from the Clinton Administration: The Evolving Approach to Merger
Remedies", George Washington Law Review, vol. 69, 2001, pp. 952-977

82 Joseph F. BRODLEY,"Joint Ventures and Antitrust Policy", Harvard Law Review, vol. 95,
1982, pp. 1521-1590.

8 Joseph F. BRODLEY,"Joint Ventures and Antitrust Policy" ci., pp. 1555 e ss.
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membros constituintes; (ii) limitao do prazo de funcionamento da joint

venture e (i) restrio da participao acionria na joint venture. Para o caso


das joint venturas do tipo input^*, Brodley diz que o enforcement da autoridade
antitruste deve focar na garantia de que os competidores dos membros
constituintes da joint venture recebam

o produto/informao/servio

necessrios e que so fornecidos pela joint venture, de modo a proteger os


concorrentes da excluso do mercado. No entanto, este tipo de joint venture
cria riscos adicionais se os seus membros possuem poder de mercado (que o
caso dos cinco bancos que instituram a GIC). Brodley considera que os

remdios apropriados para este modelo so (i) determinao de participao


societria minoritria, (ii) regras operacionais indutoras de competio,(i)

limitao dos membros proprietrios da joint venture, de forma a induzir a


formao de concorrentes.

Se tomarmos as regras gerais dos remdios,e as propostas de Brodley,


temos que em qualquer hiptese, por se tratar no apenas de uma joint
venture, mas uma joint venture em que seus membros constituintes exercem
acentuadssimo poder de mercado, os desenhos comportamentais perdem

qualquer efetividade potencial. Haveria de se falar de remdios estruturais


apenas, pois no h medida comportamental que possa reverter a estrutura
dominante de que desfrutam os cinco maiores bancos do pas, reunidos na
iniciativa de instituir um novo bureau de crdito, cuja concorrncia no

formada por concorrentes do setor bancrio.


No bastassem os argumentos sobre a ineiccia das medidas
comportamentais para reverter estruturas anticompetitivas, a estipulao de
um rol de remdios comportamentais no so um fim em si mesmo. A eficcia
dos remdios,como comentado anteriormente, depende da viabilidade de sua
aplicao e superviso contnua e abrangente - um desafio descomunal em
um setor de tal volume operacional, como dos bureaus de crdito, um desafio
84 Joseph F. BRODLEY,"Joint Ventures and Antitrust Policy" cit., pp. 1560 e ss. No mesmo
sentido, vide Dennis W. CARLTON & Steven C. SALOP,'You Keep On Knocking But Vou

Can't Come In; Evaluating Restrictions on Access to Input Joint Ventures", Harvard Journal
ofLaw & Technology, vol. 9,1996, pp. 319-351.
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quase impraticvel. Hovenkamp advertiu sobre a dificuldade de monitorar


a aplicao de solues complexas de remdios antitruste.
As nicas justificativas pr-competitivas que os postulantes
conseguiram reunir referem-se viabilizao de um cadastro positivo, para o

qual teriam condies mais propcias para coletar e organizar, ampliando o


bem estar dos consumidores ao disponibilizar um produto inovador e
diferenciado. Como foi contestado na instruo do ato de concentrao no
CADE,os bancos no dispem de condies favorecidas para a instaurao do

cadastro positivo, pois os demais bureaus tem toda expertise necessria para
operar este tipo de cadastro.

A questo da insuficincia dos remdios comportamentos elencados

pelo Parecer da Superintendncia-Geral do CADE e superficialmente


desenvolvidos na minuta de Acordo em Controle de Concentraes no est

apenas na falta de proporcionalidade entre a complexidade operacional dos


bureaus de crdito e os ajustes comportamentais propostos, nem na

dificuldade de superviso da implementao das medidas pelo CADE, mas


est na estrutura anticompetitiva da prpria joint venture, sanvel apenas
com medidas estruturais de desinvestimento que a desfigurariam, tal como
submetida apreciao da autoridade concorrencial. A elevada concentrao
e poder de mercado que as constituintes da joint venture possuem em seu
mercado (bancrio) no pode ser desconsiderada na apreciao da estrutura
vertical de que pretendem participar.

Em suma, a discordncia absoluta e insanvel da joint venture GIC


com os critrios legais do direito concorrencial brasileiro e das melhores
prticas internacionais-no est apenas na participao societria de bancos
no novo bureau de crdito. Embora contrarie as melhores prticas
internacionais, seria at possvel a presena de entidades financeiras na
participao acionria de bureaus de crdito. No entanto, a questo essencial
neste caso que todos os riscos concorrenciais decorrentes da presena dos

Herbert HOVENKAMP,"Excluaive Joint Ventures and Antitrust Policy" cit, p. 117


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cinco maiores bancos do Brasil (com quase 90% de participao) no mercado


de bureaus de crdito (risco de coordenao entre concorrentes e
discriminao contra terceiros, aprofundamento das assimetrias de
informao no mercado de crdito) assume um nvel intolervel com a

repercusso do poder de mercado dos bancos na concentrao vertical


proposta.

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fnnH

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RESPOSTA

Diante da argumentao exposta, concluo:


1. A operao pretendida apresenta riscos concorrenciais s
atividades prestadas pelos Cartrios de Protesto? Quais so eles?
Sim, a aprovao da constituio da GIC pelo CADE, nos termos
sugeridos

no

Parecer

21/2016/CGAA2/SGAI/SG,

acarreta

riscos

concorrenciais insanveis para as atividades prestadas pelos Cartrios de


Protesto. Os tabelionatos constituem servio pblico imparcial e dotado de f
pblica, capaz de comprovar com

segurana

a impontualidade e

inadimplncia de relaes crediticias. A essencialidade dos cartrios para


registro deste tipo de informao confirmada com a ampliao do rol de
documentos protestveis, que alargam a competncia das serventias

extrajudiciais para a lavratura de atos de protesto. Os bancos so agentes


importantes para a apresentao de documentos para protesto, pois
administram a cobrana de ttulos de terceiros e, era interesse prprio, de
ttulos descontados. Caso a integrao vertical entre bancos e GIC interfira
na relao atual entre bancos e cartrios de protesto,a atividade essencial dos
cartrios ser sensivelmente prejudicada e, como conseqncia, as
informaes crediticias tomadas pblicas pelos cartrios, seja para o pblico
em geral, seja para os demais bureaus de crdito, ser afetada gravemente. A
probabilidade de que os bancos deixem de encaminhar os ttulos para os

cartrios e considerem suficiente a inscrio da inadimplncia em seu registro


prprio - at mesmo oferecendo esta funcionalidade como racionalizao de
custos a seus clientes - no deve ser desprezada. Se analisamos o poder de
mercado que as entidades bancrias acionistas da GIC possuem em seu
mercado, e que se refletir na gesto da GIC, a ocorrncia de conduta
coordenada para discriminar e excluir outros participantes do mercado
vertical integrado entre fomecedores de informaes, gestores de informao

e consulentes tem alto grau de probabilidade. Este risco foi identificado pelo
CADE e motivou a previso de remdio comportamental na minuta do Acordo
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em Controle de Concentraes (ACC) disponibilizado ao pbUco, mas que


pouco alm de uma carta de intenes genrica e desprovida de efetividade.
Vejamos, ainda, que a clusula II.8 do ACC, responde de forma insuficiente
s preocupaes de ordem concorrencial elencadas no item VIIL2.8 do Parecer

21/2016/CGAA2/SGA1/SG ao simplesmente mencionar que a GIC no atuar


de forma discriminatria face aos demais bureausy sem esclarecer uma
sistemtica especfica da relao entre a GIC e os cartrios de protesto. A
aprovao do ato poder acarretar srias conseqncias s serventias

extrajudiciais de protesto e ao pblico em geral que depende das informaes


dos cartrios para a segurana jurdica de seus negcios.

2. Caso concretizada a operao pretendida, quais sero os


prejuzos causados ao mercado e aos consumidores diante da

centralizao de informaes pela GIC?

A operao, como um todo, e no apenas na esfera de atuao dos


cartrios de protestos tem potencial para produzir graves efeitos em

diferentes nveis. A utilizao maliciosa ou negligente dos bancos de dados de


crdito por determinados fornecedores pode causar vrios prejuzos ao
consumidor. A estruturao de um bureau de crdito formado pelos cinco

maiores bancos do pas pode facilmente violar as garantias dos consumidores,


notadamente o direito sua privacidade e sua intimidade. Alm disso, h a

possibilidade de reduo do bem-estar dos consumidores, pois registros menos


fidedignos afetam a qualidade do crdito disponibilizado no mercado como um
todo. Ou seja, os consumidores podem ser prejudicados tanto em seus

interesses personalssimos relacionados privacidade, quanto, difusamente,


pela degradao do mercado de crdito em geral, no qual as acionistas da GIC

(os cinco maiores bancos brasileiros, com praticamente 90% de participao


no mercado bancrio) poderiam alcanar ainda maior concentrao de

mercado, dirigindo as atividades da GIC para a satisfao de seus prprios


interesses.

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Os interesses dos consumidores, como tomadores de crdito seriam

gravemente afetados pela reduo da oferta de crdito por instituies


concorrentes das acionistas da GIC, caso estes sejam discriminados pelo
bureau dos bancos, seja por receberem informaes menos completas ou at
mesmo pela excluso do grupo de consulentes da GIC, de maneira a prejudicar
a tomada de deciso de concesso de crdito: primeiramente a deciso em si
de conceder crdito a determinado postulante, e, em segundo momento, em
quais termos. Esta preocupao concorrencial, apontada no item VI.2.2.3 do
Parecer 21/2016/CGAA2/SGA1/SG, a saber, a recusa da GIC em oferecer

servios a concorrentes das acionistas da GIC, ou de prest-los de forma


incompleta, pode gerar efeitos anticompetitivos no mercado de crdito em
geral, pois a falta de informaes suficientes a outras instituies financeiras
pode acarretar ulteriormente a reduo de oferta de crdito aos consumidores
em geral, resultando no apenas na reduo do bem-estar dos consumidores,
mas no agravamento da concentrao do poder de mercado das acionistas do
GIC como ofertantes de crdito e a excluso de seus concorrentes deste
mercado.

3. A verticalizao de bureaus de crdito com instituies


fnanceras est em linha com as melhores prticas internacionais?
Vrias instituies internacionais,como a IFC International Finance

Corporation, o Banco Mundial e a OCDE^, so unssonas ao propor modelos


societrios em que os bureaus de crdito devem ser preferencialmente
estruturas independentes, sem a participao de instituies creditcias,
especialmente bancos, em sua composio societria. Estes estudos indicam
elevada probabilidade de conflito de interesses entre os acionistas bancrios

e a operao do bureau. Ademais, bureaus que atuam primariamente neste

INTERNATIONAL FINANCE CORPORATION, Credit Reporting Knowledge Guide,


Washington, 2012; OECD,Facilitating Access to Finance: Discussion Paper on Credit
Information Sharing, 2009; WORLD BANK, General Principies for Credit Reporting,
Setembro 2011.
42
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mercado, em que o registro de crdito o core business, apresentam maior

lucratividade e inovao. Para estes formuladores de polticas, a participao


acionria de bancos na constituio de bureaus s se justifica na hiptese de
um mercado pouco maduro,em que o bureau seja de constituio recente e os
bancos

possam

ser incentivados a

compartilhar informaes, pois

participariam da gesto do cadastro. Obviamente, no o caso do mercado


brasileiro, nem da proposta da GIC, de cuja composio societria
participariam os cinco maiores bancos em atividade no Brasil.

4. A operao apresenta outros riscos concorrenciais? Quais


so eles?

Como a estrutura da joint venture da GIC facilita a conduta colusiva


entre concorrentes (bancos acionistas), justifica-se a expectativa de que este
acordo possa ensejar aes coordenadas contra os concorrentes na esfera do

mercado de bureaus de crdito. Estas aes podem reduzir o fluxo de


informaes direcionado aos demais bureaus, pois os bancos constituintes da
joint venture poderiam adotar condutas para privilegiar o fornecimento de
dados GIC e discriminar o fornecimento de dados aos demais bureaus. A

GIC efetivamente teria poder de mercado (resultante da posio no mercado


horizontal originrio) para interferir no fluxo de informaes fornecidas aos
bureaus,o que traria efeitos anticompetitivos no mercado a montante, ou seja,
a qualidade dos bancos de dados dos concorrentes decresceria. Se a

capacidade dos demais bureaus para disponibilizar informaes abrangentes


e

seguras

aos

consulentes

negativamente

afetada,

os

efeitos

anticompetitivos podem resultar no direcionamento de usurios para o GIC,


que seria mais vantajoso para a deciso de concesso de crdito.

A irradiao do elevado poder de mercado que as consulentes


usufhiem em seu nvel de atuao originrio para os demais nveis da cadeia
verticalizada do mercado de crdito pode gerar efeitos anticompetitivos no
apenas no mercado dos bureaus de crdito, mas tambm no mercado das
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Gilberto Bercovici
Professor Titular de Direito Econmico e Economia Poltica da Faculdade de Direito
da Universidade de So Paulo

instituies de crdito a jusante. Caso a GIC restrinja o acesso dos bancos


concorrentes de suas acionistas - em especial bancos de menor porte ou
bancos de nicho - aos servios da GIC, seja negando o acesso ao sistema de
consultas ou disponibilizando apenas consultas limitadas os demais bancos
que no fazem parte da joint venture no teriam as informaes suficientes
para tomar decises de concesso de crdito. Alm dos prejuzos aos
consumidores, como j mencionado, as decises de concesso de crdito
imperfeitas podem afetar a prpria viabilidade da permanncia dos bancos
concorrentes no mercado. A excluso de concorrentes no apenas gera maior

concentrao no mercado de crdito, mas, dadas as peculiaridades deste


mercado, pode gerar at mesmo um risco sistmico com o desarranjo
patrimonial dos bancos de menor porte.

5. A eficincia alegada pelos Requerentes e identificada no


parecer da Superintendncia-Geral do CADE justifica a operao?
As requerentes fundamentam suas justificativas principalmente na

implantao do cadastro positivo, que teria como efeito a reduo de spreads


bancrios e, por conseguinte, a reduo do custo do crdito para o mercado
como um todo. A GIC, de acordo com as consulentes, seria a estrutura ideal
para operacionalizao deste cadastro, pois os bancos disporiam de canais

favorveis para obteno do consentimento dos consumidores e para coleta


dos dados dos bons pagadores. A GIC teria como diferenciais competitivos a
segurana no tratamento dos dados privados, preservando o direito dos
consumidores. Estas seriam as eficincias especficas do projeto GIC,e seriam
suficientes, segundo as proponentes, para compensar a tolerncia do CADE a
efeitos anticompetitivos que operao de fato apresenta, tanto que se

contemplou a elaborao de um Acordo em Controle de Concentraes para


mitigar estas ineficincias.

No entanto, cora base nestas justificativas, no h fundamento para a


aprovao da operao, pois as demais concorrentes do mercado de bureaus
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de crdito j esto plenamente capacitadas a operacionalizar o cadastro


positivo, atendendo a standards internacionais de respeito ao direito de
privacidade dos consumidores. Diante dos graves efeitos anticompetitivos que
a gestora dos bancos produz em vrios nveis de mercado (cartrios de
protesto, bureaus de crdito, instituies de crdito concorrentes) e aos

consumidores em geral, no se pode vislumbrar por qual razo a GIC seja a


estrutura imprescindvel para viabilizar a formao do cadastro positivo de
consumidores no Brasil. No apenas no imprescindvel, haja vista que o
mesmo cadastro pode ser operacionalizado com expertise igual ou superior
pelos agentes econmicos j presentes no mercado, como indesejvel pelos
efeitos negativos j identificados.
Os esforos para fomento do referido cadastro que os bancos alegam
poder desenvolver coleta do consentimento de consumidores - podem ter
seus resultados dirigidos com a mesma eficcia para os bureaus j atuantes,
sem que criem nova estrutura concentradora de poder no mercado, podendo
realizar as prticas exclusionrias e discriminatrias explanadas.

6. Os remdios propostos pela Superintendncia-Geral do


CADE mitigam os riscos da operao?
A

Superintendncia-Geral

do

CADE

selecionou

remdios

comportamentais para tentar mitigar os riscos anticoncorrenciais que a

operao apresenta e que foram reconhecidos no Parecer. Ocorre que a


formulao dos remdios bastante genrica e, principalmente, seus
dispositivos carecem de efetividade, pois dependem de um esforo de
monitoramento e superviso da parte da autoridade de defesa da concorrncia

que de difcil execuo, haja vista a complexidade operacional do mercado


de bureaus de crdito. A probabilidade que se encontrem na operao diria

brechas para comportamentos colusivos e discriminatrios por parte dos


acionistas da GIC considervel. E de insistir a impossibilidade prtica de

controle de uma rede capilarizada de milhares de agncias bancrias por todo


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territrio nacional. Portanto, os remdios propostos no mitigam os riscos da


operao.

7. A operao sanvcl por remdios antitruste?


Os remdios antitruste podem ser de ordem estrutural ou
comportamental. A prtica e a teoria do direito concorrencial afirmam a

prevalncia de remdios estruturais em relao a medidas de ordem


comportamental. Atos referentes constituio de joint ventures e
concentraes verticais podem eventualmente admitir que remdios
comportamentais para mitigar efeitos anticoncorrenciais, mas a reposta sobre
capacidade de reverso de riscos concorrenciais cora a aplicao de remdios
estruturais ou comportamentais depende da anlise da estrutura da joint
venture. Como expusemos, as tentativas de ajustar a GIC a parmetros
concorrenciais mais apropriados dependem da apurao do poder de mercado
dos entes que constituem a joint venture. A dominao do mercado horizontal
afeta o poder de mercado na integrao vertical. Como a GIC uma inciativa
que coordena a atuao dos cinco maiores bancos brasileiros, que detm 90%

do mercado bancrio do pas, no h medida comportamental que possa


reverter esta estrutura. No havendo como sanar a joint venture, j que
medidas de desinvestimento a inviabilizariam, a iniciativa deve ser rejeitada
em sua integralidade pelo CADE.
Este o meu parecer.

So Paulo, 11 de outubro de 2016.

Iberto Bercovici

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