Polticas Pblicas en

sociedades complejas

Profesor: Rodrigo Egaa Baraona

Mdulo: I
Fecha: Mayo 2016

XIII Versin

Invierno Primavera 2016

CONTENIDO DEL CURSO

1. Introduccin: El rol de Estado.

2. Qu son las polticas pblicas.

3. Qu le interesa a un gobierno.
4. Cmo se da el proceso de polticas pblicas.
5. La Modernizacin del Estado.

Distinciones iniciales 1
Hay tres conceptos de la poltica, Estado, Gobierno y Nacin.
A veces se produce confusin entre los conceptos de Estado y
Gobierno.
Estado y Gobierno se sitan en el plano de las instituciones
polticas del Estado.
Mientras que la Nacin se sita en el plano de la
sociedad, de las gentes, y de sus valores y sentimientos.
El gobierno es una parte del Estado; el Estado es un concepto
ms amplio que engloba a los tres poderes, ejecutivo,
legislativo y judicial.
Un Estado es el conjunto de instituciones que poseen la
autoridad para establecer las normas que regulan una
sociedad, teniendo soberana interna y externa sobre un
territorio definido.
3

Distinciones iniciales 2
Estado es:
Una colectividad
Distincin entre gobernantes y gobernados
Obligacin del gobernante de asegurar
cumplimiento del derecho
Obligacin del gobernado de obedecerle
Empleo legtimo de la fuerza
Cumplimiento de misin de gobernante que
es el servicio pblico.

Distinciones iniciales 3
Funciones del Estado moderno:
Funciones tradicionales ( seguridad, defensa, justicia,
recaudacin de tributos, legislacin).
Estructuracin de marcos normativos y orientadores
para la actividad econmica.
Desarrollo de polticas y programas destinados a
superar la pobreza, las inequidades y la desintegracin
social.
Responsabilidad por el eficiente funcionamiento de las
instituciones polticas.
Identificacin de reas problema en las que se deba
intervenir.
5

Distinciones iniciales 4
Qu es gobernar:
- Es mandar, regir, guiar, dirigir.
- Desde el gobierno, es el mando y direccin de la
sociedad poltica.

El poder ejecutivo comprende

- Ejecutar normas constitucionales y legales mediante
ejercicio de potestad reglamentaria ejecutiva.
- Mandar y dirigir al Estado en su conjunto, tomando
decisiones polticas para el logro del bien comn,
sujeto al ordenamiento jurdico..
- Administrar el Estado, prestar servicios pblicos y
ejercer capacidades regulatorias.
6

Distinciones iniciales 5
Organizacin del Estado:
Conjunto de normas y principios en base a los cuales
se estructuran orgnicamente las unidades que
componen el complejo administrativo.

Conceptos bsicos
Centralizacin.

Desconcentracin.
Descentralizacin.
Delegacin.
7

Distinciones iniciales 6
Centralizacin:
Forma de organizacin pblica en la que una sola
administracin asume la responsabilidad de satisfacer las
necesidades de inters general y, consecuentemente, se
atribuye todas las potestades y funciones necesarias para
ello.

Caractersticas:
* Organizacin piramidal: Todos convergen hacia un jerarca
nico.
* Vnculo jerrquico con poder central.
* Competencia absoluta: Todo el territorio y, en consecuencia,
rganos locales slo ejecutan.
* rganos carecen de personalidad jurdica y patrimonio
propios (actan con el del Estado).
8

Distinciones iniciales 7
Desconcentracin:
Transferencia permanente de competencias de un
rgano superior a otro inferior.
Caractersticas:
* Carece de personalidad jurdica y patrimonio propios.
* Traspaso debe ser por ley.
* Traspaso debe ser dentro del mismo rgano.
* Se transfiera capacidad de ejecucin de polticas pero no
capacidad de decisin sobre polticas.
* Clases: Territorial y funcional.

Distinciones iniciales 8
Descentralizacin:
La funcin es confiada a un rgano especializado, en razn de
territorio o materia, al que se le otorgan determinadas
competencias que pueden ejercer sin subordinarse al poder
central, quien conserva la supervigilancia o tutela de stos.

Caractersticas:
* Personalidad

jurdica y patrimonio propios.

* Traspaso por ley.
* Tutela o supervigilancia del poder central.
* Se transfiera capacidad para definir contenido de polticas.
* Clases: Territorial (privilegia cercana a la problemtica) y
funcional (privilegia funcin tcnica).

10

Distinciones iniciales 9
Delegacin.
- Traspaso temporal de competencias por acto formal
(resolucin).
- Requisitos:
* Es parcial y debe recaer en materias especficas.
* El acto de delegacin debe ser notificado y publicado.
* La responsabilidad es del delegado, sin perjuicio de la
responsabilidad por negligencia o falta de fiscalizacin del
delegante.
* Es esencialmente revocable (tambin por acto formal).

11

Distinciones iniciales 10
Poltica pblica se refiere al qu hacer y que lograr
como resultado, es decir, la direccin que el Estado
desea imprimirle a su labor regulatoria, redistributiva, de
seguridad, fomento econmico, de prestacin de
servicios, etc.

Gestin pblica se refiere al cmo hacer aquello que

queremos hacer.
Actividades pblicas en general no pasan por el
mercado, sean bienes pblicos o bienes privados.
12

Distinciones iniciales 11
En ambos casos proceso poltico sustituye al
mercado.
Determina el volumen del gasto pblico y el peso
relativo pblico - privado.
Lo asigna entre sectores y personas. Canaliza
intereses y demandas, a veces contradictorios.
Mercado excluye a demanda no efectiva.
Proceso poltico privilegia en general aspectos de
equidad y redistribucin.

13

Distinciones iniciales 12
Sociedad otorga al Estado potestad de ejercer
poder coercitivo para alcanzar objetivos que se
han definido.
Realizan acciones que estn definidas en cuerpos
legales.

Ejercen autoridad conferida por la ley, que seala

lmites y mbitos.
Se legitimiza por el voto popular y por la eficacia en
las prestaciones pblicas.
14

Qu son las polticas pblicas

Cualquier cosa que el gobierno decida hacer o no

hacer (Thomas Dye, 1972).
Un curso de accin intencional por parte de un actor
(pblico) al manejar un problema o materia de
preocupacin (James Anderson , 1984).

Una accin o conjunto de acciones, con vocacin

estratgica, realizadas por los poderes pblicos y
sus distintas instituciones, con participacin
ciudadana, que buscan cambiar la realidad social en
un determinado sentido (nocin general--Enrique
Gomriz Moraga, 2007).

15

Qu son las polticas pblicas

cursos de accin y flujos e informacin

relacionados con un objetivo pblico definido en
forma democrtica, los que son desarrollados por el
sector pblico y, frecuentemente, con la
participacin de la comunidad y el sector privado
(Eugenio Lahera, 2002).
Elementos comunes a las definiciones de poltica
pblica:
Son acciones...
Realizadas o provistas por el Estado...
Para la solucin de un problema pblico o el
logro de un objetivo pblico.
16

Qu son las polticas pblicas

El Problema Pblico, es el punto de inicio de las

polticas pblicas.
Necesidades
insatisfechas,
valores
u
oportunidades para mejorar, que pueden ser
perseguidas a travs de la accin pblica (Dery,
1987, Problem Definition in Policy Analisys)
Qu es un Problema Pblico?
...aquella situacin que muestra necesidades o carencias
objetivas en la sociedad y que los actores con poder califican
como tal. As, un problema escala a la categora de problema
pblico cuando los actores con poder dentro y fuera del
Estado le dan esa calificacin y lo incorporan al listado de
problemas agenda al que prestarn atencin en un cierto
momento (Becker, 1995).

17

Qu son las polticas pblicas

Cundo reconocemos que existe un problema

pblico?
Condiciones sociales es diferente a Problemas
Pblicos.
Las condiciones son situaciones buenas o malas
que existen en la sociedad.
Las condiciones se transforman en problemas
cuando creemos que deberamos hacer algo para
enfrentarlas. No necesariamente cuando se tengan
soluciones para resolverlos.
Los problemas se transforman en problemas
pblicos cuando los actores de poder as lo
definen.
18

Qu son las polticas pblicas

Cundo se empieza a gobernar?

Cuando ante problemas pblicos el gobierno decide
actuar.

Hay distintos enfoques sobre este actuar del

gobierno.
Modelo racionalista:
1.
2.
3.
4.
5.

Identificar el Problema
Definir los objetivos
Analizar todas las alternativas
Examinar las consecuencias
Elegir la alternativa que maximiza los
objetivos

19

Qu son las polticas pblicas

- Modelo incremental:
1. Sostiene que quienes toman las decisiones de poltica no
tienen todo el tiempo ni recursos para reunir toda la
informacin que el modelo requiere.
1. Busca adaptar las decisiones a la limitada capacidad
cognitiva de quienes toman las decisiones de poltica
pblica, y reducir el costo y trabajo que significa la
recoleccin y anlisis de informacin.
1. Efecto es que la poltica pblica cambia en forma gradual,
en pequeos pasos; se ve el proceso de las polticas
pblicas como un proceso continuo de correcciones de
errores basado en polticas previas.
20

Qu son las polticas pblicas

-

Modelo poltico.

1. Cuando se discuten las polticas pblicas

procesos que funcionan en forma paralela

hay

Identificacin de problemas
Construccin de alternativas de poltica pblica
Proceso poltico (confrontacin de intereses).

1. Se genera un proceso de decisin, en el cual la

ventana para la poltica pblica es crucial.

21

Qu son las polticas pblicas

Proceso de decisiones en el modelo poltico

Reconocimiento
del problema

Construccin de
alternativas

Proceso poltico

Ventana de
poltica pblica

Formulacin
de la poltica

Agenda Alternativas
Adopcin de decisin
22

Qu son las polticas pblicas 9

Proceso de Formulacin de Polticas Pblicas
Es un modelo que enfatiza la solucin de los
problemas que se presentan en la sociedad
Este modelo incluye generalmente 5 etapas:
1.
2.
3.

4.
5.

Definicin de la Agenda
Formulacin de alternativas
Adopcin
Implementacin
Evaluacin
23

Qu le interesa a un gobierno 1
Gobiernos buscan dirigir eficazmente el Estado.

Un Estado eficaz es aquel que tiene la capacidad

para establecer y llevar a cabo objetivos y al que
se le hace responsable de sus acciones y logros.
El Estado debera ser capaz de establecer tres
capacidades que podran ser comunes a todas las
democracias:
Creacin de nacin y su mantenimiento,
Guiar y desarrollo estratgicos, y
Desempeo operacional.

24

Qu le interesa a un gobierno 2
Para eso desarrollan polticas pblicas que han
asumido el rol de ser :
(1) las portadoras de una visin de pas en el
mediano plazo; (2) el principal factor de cohesin del
gobierno;
(3) el factor de ordenamiento de los partidos que lo
apoyan; (4) el eje de las relaciones entre el ejecutivo
y el congreso;
(5) la mesa de negociacin entre el gobierno y la
oposicin, y (6) el nexo por excelencia de la
articulacin entre el gobierno y la sociedad civil.
25

Qu le interesa a un gobierno 3
Las funciones fundamentales del gobierno son :
la de entregar al pas una interpretacin correcta y
comprensiva del contexto econmico-social en que
tendrn que desempearse sus polticas;
la de poseer una visin estratgica que oriente esas
medidas y,
la de ejercer una coordinacin estrecha entre estas
ltimas, tanto durante su etapa de diseo como de
implementacin de las mismas.
Esas tres capacidades son esenciales para la gestin
de la transversalidad, de la capacidad regulatoria y de
la gobernabilidad del pas en su conjunto.
26

Qu le interesa a un gobierno 4
xito de los gobiernos depende de la capacidad de
formular polticas pblicas adecuadas, de alcanzar
acuerdos para poderlas implementar y de
mantener dichos acuerdos en el tiempo.

Ambientes que faciliten acuerdos cooperativos

permitirn tener polticas pblicas mas efectivas,
sostenibles y flexibles frente a cambios en el
contexto socio econmico.
Desarrollo de esquemas de gobernabilidad son
condicin necesaria para lograr alcanzar polticas
pblicas exitosas.

27

Qu le interesa a un gobierno 5
Qu aparece como deseable en polticas pblicas:

Estabilidad en las polticas

Adaptabilidad a condiciones cambiantes
Coordinacin y coherencias entre actores
Calidad en la implementacin y capacidad de
aplicacin efectiva
Orientacin al inters pblico

28

Qu le interesa a un gobierno 6
En el proceso de formulacin de polticas pblicas
debemos preguntarnos sobre:
a. Quines son los actores clave que participan en el PFP
b. Qu poderes tienen y qu papeles desempean
c. Cules son sus preferencias, incentivos y capacidades
d. Cules son sus horizontes temporales
e. Cules son los principales escenarios en los que interactan
y cules son las caractersticas de esos escenarios
f. Cul es la naturaleza de los intercambios o transacciones
que llevan a cabo

29

Cmo se da el proceso en Chile 1

Elementos relevantes en el proceso de polticas
pblicas
Sistema de partidos con coaliciones estables
Presidencialismo y enorme poder sobre la agenda
legislativa
Considerable nmero de actores con poder de veto
(Contralora, Poder Judicial, Parlamento )
Buenos mecanismos de implementacin de polticas.
Sociedad con alto grado de aversin al conflicto.
Alto nivel de cooperacin entre diversos actores
polticos; bajos niveles de actores disruptores de
equilibrios.

Se presentar un caso de poltica pblica en situacin

de crisis.

30

Cmo se da el proceso en Chile 2

Objetivo de presentacin es poner en cuestin la
forma tradicional de definir y poner en
implementacin polticas pblicas.
La forma prescrita puede ser til para situaciones
normales, sin urgencias, sin conflictos, sin
controversias.
Una importante cantidad de polticas pblicas debe
desarrollarse en situaciones de crisis. Trataremos
el caso de la poltica indgena, para descubrir el
desarrollo real de una poltica y algunas lecciones
se pueden aprender.

31

Antecedentes
Se enfrenta una crisis poltica por demandas no
resueltas:
Derechos polticos.
Tierras.
Proyectos de inversin.

Se observa un incremento de la conflictividad:

Huelga de hambre de detenida.
Muerte de estudiante en predio reclamado.

Se percibe una evaluacin crtica de avances

gubernamentales:
Urgencia de enfrentar situacin con enfoque de largo
plazo.
32

Diseo de bases para una intervencin

Evaluacin de los avances en los programas
vigentes.
Evaluacin de la institucionalidad responsable:
MIDEPLAN, CONADI, otros ministerios.
Evaluacin de las demandas.
Evaluacin de su relevancia poltica.

Medidas iniciales:
Constitucin de Comit de Ministros.
Negociacin de temas coyunturales urgentes ( huelga de
hambre).
Nombramiento de una autoridad poltica especial.
Encargo poltico en fase de transicin: Dilogo; Polticas
pblicas; Multiculturalidad; Reconocimiento de derechos.
33

Fase de diseo de la poltica 1

El mensaje inicial.

Focalizar el sentido de la intervencin.

Poltica de comunicacin.

Diseo del plan de trabajo inicial:

Identificar actores relevantes.

Identificar instituciones y procesos a conocer.

Recoleccin de antecedentes: Escuchar, escuchar,

escuchar.
Identificar problemas de urgente solucin.
Ordenar actores gubernamentales de nivel
ministerial y regional.
34

Fase de diseo de la poltica 2

Iniciar proceso para establecer bases de
gobernabilidad del proceso.
Preparar propuesta de poltica.
Evaluar pertinencia, relevancia, eficacia de la
poltica en diseo.
Testeo preliminar con actores relevantes.
Discusin y aprobacin Presidencial.
Preparacin de puesta en escena pblica de la
poltica.
Presentacin Presidencial.
35

Reconocer: pacto social por la

multiculturalidad.
Los logros alcanzados.
La evaluacin de la situacin.
Los desafos a enfrentar.
Los objetivos a alcanzar.
La propuesta de Plan de Accin.
El esquema de gobernabilidad.

36

Cambios de enfoque
Se consideraba el tema indgena como una cuestin de pobreza y
marginalidad; el cambio de enfoque debe llevar a considerarlo un asunto
referido a derechos de los pueblos indgenas.
Durante mucho tiempo se consider a los indgenas como un asunto
exclusivamente concerniente al gobierno; es un tema de toda la
sociedad.
Antes se intentaba centralizar en una reparticin del gobierno los temas
indgenas; actualmente se busca transversalizarlos e institucionalizarlo
en toda la estructura estatal.
Se plantea la construccin de espacios de dilogo con visiones
consensuadas, acuerdos y compromisos para la implementacin de la
participacin de los pueblos indgenas y la adecuacin plena de nuestra
organizacin para la aplicacin del Convenio 169.
Se busca construir la multiculturalidad entendida como respeto a la
diferencia con igualdad de derechos, en el marco de una sociedad
democrtica en la que varias culturas se dan cita en un espacio fsico
comn.
37

Plan de Accin
El Plan de Accin se estructura en torno a tres
grandes reas:
1. Sistema Poltico, derechos e institucionalidad
1.1. Sistema poltico y derechos.
1.2. Institucional y polticas pblicas.

2. Desarrollo Integral de los pueblos

2.1. Tierras y territorio.
2.2. Desarrollo econmico y productivo.
2.3. Educacin, salud y cultura.
2.4. Especificidad de los pueblos indgenas.

3. Multiculturalidad y diversidad
3.1. Poltica Indgena Urbana.
3.2. Multiculturalidad en la sociedad.
3.3. Gestin del desarrollo integrado

38

Puesta en marcha

Generacin de una narrativa sobre la poltica

aprobada.
Contactos sistemticos con actores relevantes para
difundir la poltica:
Organizaciones indgenas, Organizaciones sociedad civil,
Iglesias.
Parlamentarios, Partidos polticos.
Acadmicos, Organismos internacionales.
Medios de comunicacin, Empresarios.
Actores de gobierno ministeriales, de servicios, regionales.

Preparacin del plan de trabajo para aplicar la poltica

definida: identificar acciones, responsables, productos
a generar, plazos, condiciones de satisfaccin a
alcanzar, etc.
Generar equipos de trabajo.

39

Puesta en marcha

Coordinacin institucional a diversos niveles:

CONADI, Programa Orgenes, Coordinacin interministerial.
Preparacin de esquema de trabajo de gobernabilidad.
Identificacin de recursos presupuestarios para equipo de
coordinacin y para programas que entregarn soluciones a
problemas urgentes.
El re-establecimiento del dilogo con las organizaciones:
Identificacin de organizaciones y dirigencia.
Escuchar demandas y establecer mecanismo de respuesta.
Establecer mecanismo institucionalizados de dilogo.
La preparacin de los primeros productos.

Establecimiento de alianzas claves:

Acuerdo con Agencias de Naciones Unidas.
40

Puesta en marcha

3
Esquema de
gobernabilidad

RELACIONES
Cooperacin Internacional
Grupo de trabajo INTERNACIONALES
Mesa Interagencial
OIT
MEDIOS DE COMUNICACIN
Medios Nacionales
Medios Regionales
EMPRESARIOS
Medios Locales

INSTITUCIONES PRIVADAS
Centros de
ONG Indigenistas
pensamiento
ASESORA ESTRATGICA
Unidades ministeriales
Universidades
Consejo de Ministros
Iglesias
Comisionado
Presidencial
GOBIERNO
Mesas indgenas
para Asuntos
Organizaciones y
regionales
Indgenas
dirigentes indgenas
MUNDO
Consejo de la CONADI
INDGENA
MUNDO
ENTORNO
INDGENA
Personajes nacionales
INDGENA
PARLAMENTO
Personajes regionales
Bancada Alianza
Bancada concertacin ENTORNO REGIONAL
Concertacin indgena

ENTORNO NACIONAL

41
ENTORNO INTERNACIONAL

La poltica en fase de rgimen

El avance en la implementacin del Plan de
Trabajo.
Prcticas recurrentes de coordinacin.
Identificacin de acciones que respondan a
problemas crticos y los solucionen.
Generacin de primeros productos en cada rea
de accin.
Dimensin regional del Plan de accin.
Programa de trabajo con diversos actores.
Acuerdo Marco con Naciones Unidas.
Preparacin del Presupuesto 2009.
Coordinacin legislativa para agenda indgena.
42

Elementos que desencadenan crisis

Aprobacin y promulgacin del Convenio 169:

Proceso de difusin del convenio y de su forma de implementacin.
La consulta indgena sobre proyecto de participacin poltica y
consejo de pueblos indgenas. La consulta sobre el proceso de
consulta y participacin.

Visita del Relator Especial de Naciones Unidas para Pueblos

Indgenas:
El proceso de negociacin de tierras.
Avances en compras para las 115.
Casos especiales y comunidades en conflicto.

Marco regulatorio para proyectos de inversin en tierra indgena.

Propuesta de Cdigo de Conducta Responsable.
Discusin pblica; decisin de bajar la propuesta.

Reforma constitucional de reconocimiento.

Aprobacin en general en el Senado y Proceso de consulta indgena.

Movilizaciones de comunidades porque no hay solucin inmediata a

sus demandas: Reaccin gubernamental ante tales manifestaciones y
muerte de Jaime Mendoza Collio durante la ocupacin de un predio.
43

Polticas Pblicas revisadas

Entenderemos por situacin de crisis aquella en la

cual los conflictos sociales o de otra naturaleza que
existen obligan a la autoridad gubernamental a
decidir una intervencin que estar marcada por la
urgencia y por la disminucin de la conflictividad
preexistente, conflictividad que se acrecentara en la
medida en que la brecha entre demandas y
realizaciones gubernamentales se mantuviera o
creciera.
Detectada una situacin de crisis, se debe en primer
lugar identificar cual es el punto de partida para
formular o reformular un poltica.

44

Polticas Pblicas revisadas

Por lo general, no se parte de la nada, sino que

existen acciones gubernamentales previas.
Esa caracterizacin inicial debe comprender
un diagnstico de la situacin de conflictividad,
un anlisis de la correlacin de fuerzas polticas frente
al tema a intervenir,
una percepcin de los movimientos sociales activos
en el rea y sus motivaciones,
una evaluacin inicial de las polticas pblicas en
ejecucin desde el punto de vista de la eficiencia, de
la eficacia y de la relevancia para enfrentar los
problemas que motivan la intervencin y
un conocimiento de las demandas de los grupos
sociales que se espera atender.
45

Polticas Pblicas revisadas

De todo esto debe surgir una descripcin del

problema del cual intentar hacerse cargo la poltica
pblica.
A continuacin viene el momento en el cual
autoridad decide si va a intervenir o dejar
problema solamente identificado. A mayor nivel
conflicto, ms alta la autoridad que asumir
intervencin.

la
el
de
la

Al decidir intervenir, se debern evaluar tres

dimensiones relacionadas con la poltica pblica
existente:
Cul es la oferta pblica existente en el rea,
Cules son las demandas sociales ya planteadas y
Cul es la brecha a cubrir con la nueva intervencin
pblica que se debe disear.

46

Polticas Pblicas revisadas

Una vez tomada la decisin de intervenir, la que

probablemente deber ser tratada al nivel de la
Presidencia de la Repblica, debern ejecutarse un
conjunto de medidas inciales, que deben mostrar
el inters de la autoridad por intervenir en ese
mbito pblico, y sentar las bases a partir de las
cuales se continuar el proceso de definicin de la
poltica como forma de intervencin.
A continuacin viene el proceso de diseo de la
poltica. Este no ser nunca un trabajo de gabinete,
alejado de la contingencia, de atencin de la
ciudadana o de los medios de comunicacin.

47

Polticas Pblicas revisadas

La intervencin gubernamental es en esta fase

bsicamente un mensaje que sea percibido por los
diversos actores relevantes en el mbito de accin.
Ciertamente los actores sern mltiples y diferentes,
ms an cuando los problemas que se intentan enfrentar
abarcan mbitos diferentes. Esta multiplicidad de actores
obligar, en esta fase de diseo de la poltica,
a generar procesos sistemticos de escucha, que ayudar
a identificar los problemas de mediano y largo plazo pero
tambin los de urgente solucin;
a generar propuestas de polticas que enfrente ambas
dimensiones de problemas,
a testear estas propuestas de polticas con los actores
relevantes ya identificados y
a lograr los consensos necesarios para que la propuesta
se transforme en poltica pblica oficial.
48

Polticas Pblicas revisadas

Cualquier poltica pblica deber al menos

contener:
Un recuento de lo que el gobierno ha hecho en el
rea de intervencin,
Una evaluacin de los avances y pendientes,
Una identificacin de los desafos que deber
enfrentar la nueva poltica en preparacin,
Las brechas entre los desafos y la realidad
existente (brechas que se transformarn en los
objetivos de poltica a ser alcanzados),
El plan de accin que permita llevar a la ejecucin
iniciativas, y
Las condiciones de gestin de entorno que se
deber construir para que la poltica goce de
gobernabilidad en su ejecucin.
49

Polticas Pblicas revisadas

Una vez formulada la poltica en estos trminos,

ser posible pasar a la fase de puesta en marcha
de la misma. Ser necesario disponer de una
narrativa que presente la intervencin y que, sin
perder la complejidad que pueda tener la
formulacin de la misma, sea entendible para el
comn de los ciudadanos que tienen que ver con
los problemas que se estn enfrentando.
Disponiendo de esta narrativa, se deber volver a
la interaccin con los diversos actores
relevantes, para presentar la poltica como un
conjunto ordenado de diagnsticos, objetivos y
acciones que el gobierno intentar implementar.
50

Polticas Pblicas revisadas

De esta interaccin, aparecern nuevas brechas que

debern ser integradas en el Plan de Trabajo que se
formule, a partir del Plan de Accin que contenga la
poltica.
Junto a lo anterior se deber:
Conformar los equipos profesionales especializados en los
temas trabajados;
Se debern instalar las coordinaciones institucionales
necesarias tanto a nivel central entre ministerios como a
nivel regional y local;
Se deber obtener los recursos financieros y materiales
para sustentar el trabajo a realizar y
Poner en funcionamiento el esquema de gobernabilidad,
que siendo particular para cada poltica pblica, deber
seguir los mismos patrones en relacin a identificar actores,
intereses, posiciones frente a la poltica propuesta,
acciones posibles para reforzar o establecer alianzas de
colaboracin, etc.

51

Polticas Pblicas revisadas

Por ltimo se podr pasar a la fase de rgimen en

la implementacin de una poltica.
Eso demandar instaurar prcticas recurrentes de
coordinacin en el equipo de trabajo, y de ste con
cada uno de los actores que se hayan identificado
en el esquema de gobernabilidad.
Asimismo, se debern identificar:
Las acciones que vayan a solucionar los principales
problemas que podran caducar toda la nueva poltica;
Operacionalizar el plan de trabajo en un conjunto
preciso de iniciativas y proyectos realizables en tiempo
y forma; y
Combinar adecuadamente las acciones de nivel
nacional con aquellas regionales y locales.
52

Polticas Pblicas revisadas

10

En relacin a los actores que participan en la definicin de

una poltica, se sostiene que sta es en definitiva decidida por
la autoridad presidencial, quin lo hace a partir de los
elementos que le genera la administracin. El gobierno
cumple un rol de alimentar con antecedentes el perodo previo
a la decisin presidencial y tiene la funcin de lograr el
alineamiento del gobierno con la poltica que se decide.
De la experiencia analizada, se puede sostener que el
contenido de una poltica no slo es producto de los aportes
que haga la administracin sino tambin, y en forma muy
relevante, de la influencia de la sociedad civil.
Ciertamente es el Presidente quin en definitiva decide qu
incluir en su poltica, pero esta decisin no la puede tomar
sin tener en consideracin lo que esperan los grupos
directamente involucrados en el mbito sobre el cual habr
definiciones. No tomar en cuenta dichas visiones puede
acarrear dificultades a la poltica.

53

Polticas Pblicas revisadas

11

Cuando se est definiendo redefiniendo una

poltica en un rea en crisis, la autoridad y el
gobierno debern optar por qu intereses reflejarn
en forma prioritaria sus definiciones. El contenido no
ser nunca neutro polticamente, sino que reflejar
una opcin poltica en torno a los temas en
discusin. Producto de dicha opcin, algunos
intereses se vern favorecidos y otros postergados.

Los objetivos que se definirn no sern meras ideas

sobre lo que sera deseable de lograr, sino las
respuestas que pueden implementarse para
responder a problemas especficos. Nuevamente,
estas opciones reflejarn visiones polticas sobre la
accin pblica a desarrollar.
54

Polticas Pblicas revisadas

12

Las modalidades o formas que asumir la poltica

en definicin no sern el resultado de una cierta
ecuacin tcnica, que combine de la mejor manera
posible los diversos insumos relevantes en la
materia que se est tratando. Por el contrario, las
modalidades que se asuman respondern a los
contenidos que se hayan definido.
Estas modalidades se reflejarn en un plan de
accin, el que deber ser coherente con la
situacin que se ha observado al momento de
poner en marcha el proceso. La coherencia
temporal en el proceso de diseo de la poltica es
un elemento crucial para obtener una intervencin
relevante.
55

Polticas Pblicas revisadas

13

Hechas las definiciones anteriores, se debe aclarar que

la fase de puesta en marcha de la poltica no debe
confundirse con la fase de gestin de la misma, cuando
en realidad todos los momentos anteriores son parte
sustancial del proceso de gestin de polticas pblicas.
En esta fase de implementacin de la poltica se debe
producir necesariamente una articulacin virtuosa entre:
La narrativa de la poltica, la identificacin de los diversos actores
relevantes,
Las acciones que se traducirn en productos tangibles que
apuntarn al logro de los resultados esperados,
Las necesarias coordinaciones institucionales,
Los recursos humanos, financieros y materiales que sern
requeridos para llevar adelante la poltica,
El diseo y aplicacin de esquemas de gobernabilidad y
El monitoreo constante de la marcha de la implementacin para ir
corrigiendo y ajustando el proceso.
56

Polticas Pblicas revisadas

14

La evaluacin de la poltica es una fase no siempre presente

en el diseo de la misma, lo que no resta importancia a esta
tarea. La implementacin cursar por un proceso permanente
de avances y retrocesos, de logros y dificultades, que slo
podrn ponderarse y ayudar a mantener el rumbo inicial de la
poltica si se dispone de dispositivos claros de evaluacin. Si
esta tarea se deja para el momento en el cual la poltica
finalice, podra darse el caso de que la evaluacin nunca se
hiciera, porque muchas polticas pblicas son interrumpidas o
se abortan antes de concluir sus tiempos originalmente
planificados.
La evaluacin constante adquiere mayor importancia en
polticas que pueden enfrentar crisis en el proceso de
implementacin; una crisis es un llamado a revisar lo que se
est realizando para redisear los caminos que se deber
seguir se en el futuro. Esa revisin y rediseo sin contar con
juicios fundados que son los que puede aportar un serio
ejercicio evaluativo puede conducir a errores en la poltica.
57

Polticas Pblicas revisadas

15

Desde el punto de vista de la calidad de las polticas

pblicas, estas tambin son afectadas cuando se
desarrollan en un contexto de crisis.
El objetivo pblico de la poltica no estar en
discusin, desde el momento que sta responder a
determinada conflictividad social, frente a la cual la
autoridad pblica tiene la obligacin de actuar. No
hacerlo significara caer en un notable abandono
de sus deberes. Ciertamente que ser discutible la
decisin que la autoridad tome, pues sta podr
decidir intervenir en asuntos que para algunos
actores de la sociedad incluso no sern parte de la
esfera de lo pblico.
58

Polticas Pblicas revisadas

16

Una poltica pblica de calidad deber estar en

condiciones de pasar el test democrtico en el
proceso de definicin de la misma. Frente a una
situacin de crisis, la autoridad gubernamental
estar obligada a actuar; esta actuacin estar
definida por la interpretacin que la autoridad haga
del momento poltico, de la intensidad de la crisis,
de la fuerza para tomar ciertas soluciones, de su
viabilidad, etc.
Siempre ser una interpretacin que realice la
autoridad bajo su propia responsabilidad. Vistas las
urgencias, ser difcil instalar largos procesos de
consultas ciudadanas o largos debates entre el
Ejecutivo y el Parlamento o con otros actores
relevantes.

59

Polticas Pblicas revisadas

17

Para asegurar la calidad en las polticas pblicas deber

definirse el rol que cada actor deber asumir en el
proceso. En la fase de identificacin del problema que
caracteriza la situacin de crisis, es de esperar que
concurran mltiples actores, los que aportarn sus
visiones sobre el problema y sus propuestas de posibles
soluciones.
Pero la fase siguiente que consiste en la decisin de
intervenir y en la definicin de la forma que tendr la
intervencin, el rol principal lo juega la autoridad
presidencial y las autoridades relevantes del Gobierno.
En cambio, decidida la poltica, al entrar en la fase de
ejecucin, nuevamente tendrn un rol relevante el
gobierno, las organizaciones sociales y el empresariado.
60

Polticas Pblicas revisadas

18

El contenido tradicional de una poltica pblica

tender a mantenerse en una situacin de crisis.
Lo especial de la situacin no debera impedir que
se contara con:
Una evaluacin de lo realizado por el Gobierno,
Una recoleccin de las demandas e identificacin de
desafos a enfrentar,
La identificacin de brechas y de desafos,
La definicin de los objetivos a lograr,
La construccin de un plan de accin y su puesta en
ejecucin y
La evaluacin de los avances y dificultades que
pudieran llevar a nuevos rediseos de la poltica.
61

Polticas Pblicas revisadas

19

El analizar polticas pblicas en situaciones de crisis

permite poner en discusin la validez de las
soluciones tcnicas.
Sin desconocer que frente a un problema de poltica
pblica existen soluciones tcnicas de gran validez,
en situaciones de crisis se debe encontrar la mejor
combinacin entre soluciones polticas y tcnicas.

De esta forma el contenido especfico de la poltica

deber reflejar las miradas de autoridades de
gobierno, de tcnicos y de actores relevantes del
entorno. Asimismo se deber articular las
respuestas de corto plazo con las de largo plazo, lo
que en situaciones como las que estamos
describiendo no es fcil.
62

Polticas Pblicas revisadas

20

La calidad de las polticas pblicas ser fuertemente

dependiente de la forma en que transcurra el proceso de
toma de decisiones.
La autoridad presidencial tendr siempre un rol clave,
tanto en el momento de decidir intervenir como en el
empoderamiento que le otorgue a los directivos pblicos
a quienes les encargue la ejecucin de la poltica.
De la misma forma, la ausencia o presencia de otras
autoridades que conforman el centro de poder en el
Gobierno marcarn la calidad de la intervencin; el
monitoreo de los conflictos, las propuestas de
intervencin en los marcos generales que hayan sido
definidos, la participacin en la ejecucin de las polticas
y el compromiso de las autoridades sectoriales y
regionales.
63

Polticas Pblicas revisadas

21

Construir polticas pblicas es de una tarea compleja,

mayor an cuando debe desarrollarse en un contexto de
crisis y de conflictos declarados. En estas situaciones,
las polticas pblicas deben trabajarse en tiempos muy
cortos, sin esperar diagnsticos profundos.
Para responder a la crisis es tan importante la
formulacin de la poltica como la ejecucin de la misma.
Si se equivoca la propuesta, la respuesta ser
ciertamente fallida. Pero si una buena propuesta no se
ejecuta en forma impecable, el resulta final tambin ser
fallido.
Tarea central para el xito de polticas en estas
realidades es la construccin de gobernabilidad para la
misma.
64

Polticas Pblicas revisadas

22

Cuando la respuesta a una crisis requiere el

rediseo de una poltica, o de una institucionalidad,
por lo general se enfrentan mayores dificultades que
las que se tendra en el caso de que se tuviera
libertad para disear una respuesta de poltica e
institucional.
Siendo el liderazgo una condicin necesaria para
obtener xito en las polticas pblicas, en
situaciones de crisis este se transforma en un
asunto crucial. Los problemas de todo orden que
debern enfrentarse exigirn a la autoridad ejercer
un liderazgo que permita definir propsitos,
mantener el rumbo deseado, sacar del camino
obstculos, percibir la cotidianeidad de las tareas,
etc.

65

Polticas Pblicas revisadas

23

La posibilidad de xito de una poltica pblica en

situaciones de crisis estar directamente ligada a la
importancia que le de la mxima autoridad
presidencial al conflicto, al inters que tenga en que
se solucione y al contenido que le quiera imprimir a
dichas acciones.

Desarrollar polticas pblicas en situaciones de

crisis es un desafo an mayor que el ya de por s
difcil que tienen todos aquellos que han optado por
una vida de servicio pblico.

66

 LA MODERNIZACION
ESTADO

DEL

67

Reformas
del
Estado

Reformas
Instituciona
les

Reforma
s
polticas

Reformas
Sustantivas

Reformas
administr
ativas

Reforma
restringida
Modernizaci
n
de la gestin

Reforma
amplia
Reforma del
Estado
68

mbitos de accin
Adecuacin de la institucionalidad a las
necesidades de un Estado Moderno.
Un Gobierno ms cerca de las personas. La
Descentralizacin.
Facilitar la relacin de las personas con el Estado.
Un servicio pblico ms eficiente y eficaz: mejoras
en la gestin.
El desarrollo de las personas en el sector pblico.
El rol regulador del Estado.
Un Estado que escucha a las personas.
Un Estado ms probo y transparente.
69

Lecciones aprendidas

Necesidad de concordar el rol del Estado: qu debe

hacer el Estado y qu deben hacer otros actores.
La relevancia del juicio sobre cmo funciona el
aparato estatal.

Los costos que se est dispuesto a asumir.

Amplitud de enfoque y liderazgo.
Relevancia del proyecto de reforma en la accin del
Gobierno.
70

Lecciones aprendidas

La aprobacin y correcta implementacin de reformas

del Estado requiere del buen funcionamiento de
instituciones bsicas.
La vinculacin entre polticas y gestin.

En procesos de reforma, las polticas y las

instituciones deben ser pensadas y diseadas en
forma simultnea.
El xito de los procesos de reforma dependen en
gran medida de la gobernabilidad que se logre
alcanzar en torno a dichos procesos.
71

Lecciones aprendidas

Los procesos de modernizacin difcilmente se

pueden abordar en forma aislada por una institucin.
Las instituciones son expresiones polticas y
culturales y no meras sumas de procedimientos y
normas.
Las experiencias
exportables.

exitosas

no

son

fcilmente

Los recursos financieros en s no cambian ni

modernizan las instituciones pblicas.
72

Lecciones aprendidas

Reformas sern innovadoras cuando coincidan tres

elementos en forma simultnea: problema a
solucionar, conocer que hacer, coalicin de
sustento.
Los procesos de reforma y modernizacin se
sustentan en la existencia de lderes polticos,
econmicos y sociales que aprovechen las crisis
como oportunidades.

73

Desafos a enfrentar

Nueva etapa supone repensar el tipo de

Estado a reconstruir. No basta con seguir

modificando las estructuras existentes.

74

Desafos a enfrentar
Debemos definir el
queremos construir:

tipo

de

2
Estado

que

Democrtico (no demaggico).

Participativo (no populista).
Presidencial (no presidencialista).
Transparente y Probo.
Garantizador de derechos (Solidario y subsidiario).
Regulador y normativo (no libremercadista).
Eficiente y eficaz. Fuerte sin gigantismo.
De estructura flexible.
Unitario descentralizado.
Incentivador y articulador de estrategia pas.
Garantizador de equilibrios polticos, econmicos y
sociales.

75

Desafos a enfrentar

Debemos distinguir entre diferentes tipos de entes

pblicos y concordar qu debe hacer el Estado y qu
deben hacer otros actores.
Debemos mejorar la coordinacin del gobierno .
Debemos fortalecer el rol y la capacidad reguladora del
Estado, sealizar cundo y dnde debe mantener un rol
de productor directo de bienes o servicios.
Debemos garantizar la participacin ciudadana para
mejorar la democracia representativa.
Debemos garantizar el servicio pblico y una gestin de
excelencia.
Debemos asumir el pas como territorio diverso que se
exprese en lo regional y lo local.

76

Hacia un programa de reforma

Institucionalidad y descentralizacin.
Ligar reformas sustantivas con reformas
institucionales.
Ordenar y priorizar cambios institucionales.
Definir
una
interpretacin
clara
sobre
descentralizacin en lo poltico y en gestin.
Asumir modernizacin municipal como reforma
del Estado.
Priorizar las reformas institucionales que se van
a impulsar.

77

Hacia un programa de reforma

Servicio pblico y ciudadana.

Perfeccionar nuevo trato laboral de funcionarios
pblicos. Definir poltica clara sobre vinculacin
laboral: plantas y contratas. Crear estatuto para
contratas similar al Cdigo del Trabajo.
Facilitar la jubilacin de personal en edad de jubilar.
Recrear sistema de evaluaciones y de calificaciones
y hacerlo operar eficazmente.
Instalar la participacin ciudadana en la gestin
pblica.
Mantener altos estndares de transparencia.
Mantener
altas
exigencias
en
probidad
administrativa.
78

Hacia un programa de reforma

Gestin de excelencia.
Fortalecer capacidad de gestin central de gobierno.
Perfeccionar el sistema de Alta Direccin Pblica.
Reformar los sistemas de control para adecuarlos a
nuevos roles del Estado.
Redisear sistemas y herramientas de gestin.
Aprender de las buenas prcticas.
Implantar en el Estado un sistema que garantice calidad
de las Polticas Pblicas.
Nuevas tecnologas: permanente ajuste y actualizacin.
Avanzar en la interoperabilidad.
Sistema decisional: ley de procedimientos hecha
procesos.

79

Hacia un programa de reforma

Rol regulador del Estado.

Completar institucionalidad reguladora sectorial.
Asegurar autonomas necesarias de autoridad
reguladora frente a autoridad administrativa.
Profundizar las herramientas de control y sancin
que poseen las actuales agencias reguladoras.

Fortalecer la capacidad institucional para dirigir

mejor: fortalecimiento del poder ejecutivo.
Mejorar la coordinacin central de gobierno.
Completar donde falte la diferenciacin institucional:
formulacin de polticas, ejecucin, regulacin y
fiscalizacin.
Actualizacin marco jurdico ministerial.
Mejorar la coordinacin en temas transversales.
80

Hacia un programa de reforma

Reformas sectoriales especiales.

Completar reformas al sistema judicial.
Iniciar reformas en otros sectores (agrcola,
pesquero acucola- y minero).

Autoridad poltica para la Reforma del

Estado.
Es requisito contar con una autoridad de primer
nivel a cargo de esta tarea, con dependencia
directa del Presidente; debe tener autoridad
sobre todas las instituciones transversales
responsables de procesos de modernizacin.
81

Polticas Pblicas en
sociedades complejas

Profesor: Rodrigo Egaa Baraona

Mdulo: I
Fecha: Mayo 2016

XIII Versin

Invierno Primavera 2016