EVALUACIN DE LA AMENAZA, LA VULNERABILIDAD Y EL RIESGO

"Elementos para el Ordenamiento y la Planeacin del Desarrollo"

Omar Daro Cardona A.
Resumen
Fenmenos naturales de origen geolgico, hidrolgico y atmosfrico tales
como terremotos, erupciones volcnicas, movimientos en masa,
maremotos, inundaciones, huracanes, etc. o posibles eventos
desastrosos originados por tecnologas peligrosas tales como accidentes
provocados por el hombre o por fallas tcnicas, representan un peligro
latente que bien puede considerarse como una amenaza para el
desarrollo social y econmico de una regin o un pas.
El riesgo puede reducirse si se entiende como el resultado de relacionar
la amenaza, o probabilidad de ocurrencia de un evento, y la
vulnerabilidad de los elementos expuestos, o factor interno de
selectividad de la severidad de los efectos sobre dichos elementos.
Medidas estructurales, como el desarrollo de obras de proteccin y la
intervencin de la vulnerabilidad de los elementos bajo riesgo, y medidas
no estructurales, como la regulacin de usos del suelo, la incorporacin
de aspectos preventivos en los presupuestos de inversin y la realizacin
de preparativos para la atencin de emergencias pueden reducir las
consecuencias de un evento sobre una regin o una poblacin.
Este documento intenta describir conceptual y metodolgicamente la
manera de evaluar la amenaza, la vulnerabilidad y el riesgo. Reflexiona
acerca del nivel de resolucin o detalle que se debe tener en cuenta en la
elaboracin de instrumentos tales como mapas, que sern utilizados para
la toma de decisiones dentro del proceso de planificacin del territorio.
Relaciona el alcance de la apreciacin del evaluador y la resolucin del
instrumento de planificacin con el nivel de riesgo que las autoridades y
la sociedad consideran como "aceptable" para definir medidas de
mitigacin, su eficiencia y su orden de prioridades; y finalmente, especula
acerca de las posibles implicaciones jurdicas que tienen las
apreciaciones del evaluador, segn su competencia en cada etapa.
Caractersticas de los Desastres

Un desastre puede definirse como un evento o suceso que ocurre, en la

mayora de los casos, en forma repentina e inesperada, causando sobre
los elementos sometidos alteraciones intensas, representadas en la
prdida de vida y salud de la poblacin, la destruccin o prdida de los
bienes de una colectividad y/o daos severos sobre el medio ambiente.
Esta situacin significa la desorganizacin de los patrones normales de
vida, genera adversidad, desamparo y sufrimiento en las personas,
efectos sobre la estructura socioeconmica de una regin o un pas y/o la
modificacin del medio ambiente; lo anterior determina la necesidad de
asistencia y de intervencin inmediata.
Los desastres pueden ser originados por un fenmeno natural,
provocados por el hombre o ser consecuencia de una falla de carcter
tcnico en sistemas industriales o blicos.
Algunos desastres de origen natural corresponden a amenazas que no
pueden ser neutralizadas debido a que difcilmente su mecanismo de
origen puede ser intervenido, aunque en algunos casos puede
controlarse parcialmente. Terremotos, erupciones volcnicas, tsunamis y
huracanes son ejemplos de amenazas que aun no pueden ser
intervenidas en la prctica, mientras que inundaciones y deslizamientos
pueden llegar a controlarse o atenuarse con obras civiles de canalizacin
y estabilizacin de suelos.
Una lista representativa de los fenmenos naturales que pueden originar
desastres o calamidades, es la siguiente:
. Terremotos
. Tsunamis
. Volcanes
. Huracanes
. Inundaciones
. Derrumbes
. Sequas

. Desertificacin
. Deforestacin
. Epidemias
Estos fenmenos son los bsicos, pues en ocasiones generan otros
efectos, como el caso de las avalanchas o lahares y las lluvias o flujos de
material piroclstico que estn directamente asociados con el fenmeno
volcnico. La mayora de estos fenmenos ocurren en forma
cataclsmica, es decir sbitamente y afectan un rea no muy grande; sin
embargo hay casos como la desertificacin y las sequas, los cuales
ocurren durante un largo perodo y sobre reas extensas en forma casi
irreversible.
Los desastres de origen antrpico pueden ser originados
intencionalmente por el hombre o por una falla de carcter tcnico, la
cual puede desencadenar una serie de fallas en serie causando un
desastre de gran magnitud.
Entre otros desastres de origen antrpico pueden mencionarse los
siguientes:
. Guerras
. Terrorismo
. Explosiones
. Incendios
. Accidentes
. Contaminacin
. Colapsos
. Impactos
En general existe una diversidad de posibles desastres de origen
tecnolgico. En la actualidad, los centros urbanos y los puertos ofrecen

una alta susceptibilidad a que se presenten este tipo de eventos debido a

la alta densificacin de la industria, de la edificacin y de los medios de
transporte masivo de carga y poblacin.
Efectos de los Desastres
Los efectos que puede causar un desastre varan dependiendo de las
caractersticas propias de los elementos expuestos y de la naturaleza del
evento mismo. El impacto puede causar diferentes tipos de alteraciones.
En general pueden considerarse como elementos bajo riesgo la
poblacin, el medio ambiente y la estructura fsica representada por la
vivienda, la industria, el comercio y los servicios pblicos.
Los efectos pueden clasificarse en prdidas directas e indirectas. Las
prdidas directas estn relacionadas con el dao fsico, expresado en
vctimas, en daos en la infraestructura de servicios pblicos, en las
edificaciones, el espacio urbano, la industria, el comercio y el deterioro
del medio ambiente, es decir, la alteracin fsica del hbitat.
Las prdidas indirectas generalmente pueden subdividirse en efectos
sociales tales como la interrupcin del transporte, de los servicios
pblicos, de los medios de informacin y la desfavorable imagen que
puede tomar una regin con respecto a otras; y en efectos econmicos
que representan la alteracin del comercio y la industria como
consecuencia de la baja en la produccin, la desmotivacin de la
inversin y la generacin de gastos de rehabilitacin y reconstruccin.
En un amplio nmero de pases en desarrollo, como los pases de
Amrica Latina, se han presentado desastres en los cuales han muerto
miles de personas y se han perdido cientos de millones de dlares en
veinte o treinta segundos. Eventos cuyos costos directos y obviamente
indirectos pueden llegar a cifras en muchos casos incalculables, que
equivalen a un inmenso porcentaje de su Producto Interno Bruto.
Debido a la recurrencia de diferentes tipos de desastres, en varios pases
del continente, se puede llegar a tener un significativo porcentaje
promedio anual de prdidas por desastres naturales con respecto a su
Producto Nacional Bruto. Esta situacin, como es obvio, se traduce en
empobrecimiento de la poblacin y estancamiento, puesto que implica

llevar a cabo gastos no previstos que afectan la balanza de pagos y en

general el desarrollo econmico.
Las medidas de prevencin contra los efectos de los desastres deben
considerarse como parte fundamental de los procesos de desarrollo
integral a nivel regional y urbano, con el fin de reducir el nivel de riesgo
existente. Dado que eventos de esta caractersticas pueden causar grave
impacto en el desarrollo de las comunidades expuestas, es necesario
enfrentar la ejecucin de medidas preventivas versus la recuperacin
posterior a los desastres, e incorporar los anlisis de riesgo a los
aspectos sociales y econmicos de cada regin o pas.
Marco Conceptual
El impacto de los desastres en las actividades humanas ha sido un tema
tratado en los ltimos aos en un amplio nmero de publicaciones
desarrolladas por diversas disciplinas que han conceptualizado sus
componentes en forma diferente, aunque en la mayora de los casos de
una manera similar. La UNDRO en conjunto con la UNESCO promovi
una reunin de expertos con el fin de proponer una unificacin de
definiciones que ha sido ampliamente aceptada en los ltimos aos
(UNDRO 1979). Entre otros conceptos, el reporte de dicha reunin
"Desastres Naturales y Anlisis de Vulnerabilidad" incluy los siguientes:
AMENAZA O PELIGRO (HAZARD - H), definida como la probabilidad de
ocurrencia de un evento potencialmente desastroso durante cierto
perodo de tiempo en un sitio dado.
VULNERABILIDAD (V), como el grado de prdida de un elemento o
grupo de elementos bajo riesgo resultado de la probable ocurrencia de
un evento desastroso, expresada en una escala desde 0 o sin dao a 1 o
prdida total.
RIESGO ESPECFICO (SPECIFIC RISK -RS), como el grado de
prdidas esperadas debido a la ocurrencia de un evento particular y
como una funcin de la Amenaza y la Vulnerabilidad.
ELEMENTOS BAJO RIESGO (E), como la poblacin, las edificaciones y
obras civiles, las actividades econmicas, los servicios pblicos, las
utilidades y la infraestructura expuesta en un rea determinada.

RIESGO TOTAL (TOTAL RISK - Rt), como el nmero de prdidas

humanas, heridos, daos a las propiedades y efectos sobre la actividad
econmica debido a la ocurrencia de evento desastroso, es decir el
producto del Riesgo Especfico (Rs) y los elementos bajo riesgo (E).
En otras palabras la evaluacin del riesgo puede llevarse a cabo
mediante la siguiente formulacin general:
Rt = (E)(Rs) = (E)(H . V)
Conservando esta conceptualizacin propuesta por el grupo de expertos
reunidos en 1979, el autor propuso en 1985 en el Instituto de Ingeniera
Ssmica y Sismologa - IZIIS, de Skopje Yugoeslavia, eliminar la variable
Exposicin (E) por considerarla implcita en la Vulnerabilidad (V), sin que
esto modificara la concepcin original. Dicha formulacin, entonces, fue
planteada de la siguiente manera:
Una vez conocida la amenaza o peligro Ai, entendida como la
probabilidad de que se presente un evento con una intensidad mayor o
igual a i durante un perodo de exposicin t, y conocida la vulnerabilidad
Ve, entendida como la predisposicin intrnseca de un elemento expuesto
e a ser afectado o de ser susceptible a sufrir una prdida ante la
ocurrencia de un evento con una intensidad i, el riesgo Rie puede
entenderse como la probabilidad de que se presente una prdida sobre
el elemento e, como consecuencia de la ocurrencia de un evento con una
intensidad mayor o igual a i,
Rie = f (Ai,Ve)
es decir, la probabilidad de exceder unas consecuencias sociales y
econmicas durante un perodo de tiempo t dado (Cardona 1991).
De una manera ms exacta, entonces, pueden distinguirse dos
conceptos que en ocasiones han sido equivocadamente considerados
como sinnimos pero que son definitivamente diferentes tanto desde el
punto de vista cualitativo como cuantitativo:
a) La Amenaza o Peligro, o factor de riesgo externo de un sujeto o
sistema, representado por un peligro latente asociado con un fenmeno
fsico de origen natural o tecnolgico que puede presentarse en un sitio

especfico y en un tiempo determinado produciendo efectos adversos en

las personas, los bienes y/o el medio ambiente, matemticamente
expresado como la probabilidad de exceder un nivel de ocurrencia de un
evento con una cierta intensidad en un cierto sitio y en cierto perodo de
tiempo.
b) El Riesgo, o dao, destruccin o prdida esperada obtenida de la
convolucin de la probabilidad de ocurrencia de eventos peligrosos y de
la vulnerabilidad de los elementos expuestos a tales amenazas,
matemticamente expresado como la probabilidad de exceder un nivel
de consecuencias econmicas y sociales en un cierto sitio y en un cierto
perodo de tiempo (Spence 1990).
En trminos generales, la "vulnerabilidad" puede entenderse, entonces,
como la predisposicin intrnseca de un sujeto o elemento a sufrir dao
debido a posibles acciones externas, y por lo tanto su evaluacin
contribuye en forma fundamental al conocimiento del riesgo mediante
interacciones del elemento susceptible con el ambiente peligroso.
La diferencia fundamental entre la amenaza y el riesgo est en que la
amenaza esta relacionada con la probabilidad de que se manifieste un
evento natural o un evento provocado, mientras que el riesgo est
relacionado con la probabilidad de que se manifiesten ciertas
consecuencias, las cuales estn ntimamente relacionadas no slo con el
grado de exposicin de los elementos sometidos sino con la
vulnerabilidad que tienen dichos elementos a ser afectados por el evento
(Fournier 1985).
Enfoque de las Ciencias Naturales y Sociales
El tema de la evaluacin de los riesgos y la prevencin de desastres ha
sido tratado relativamente desde hace pocos aos a nivel internacional.
Su conceptualizacin y anlisis sistemtico prcticamente lo iniciaron los
especialistas de las ciencias naturales con estudios acerca de
fenmenos geodinmicos, hidrometeorolgicos y tecnolgicos tales como
terremotos, erupciones volcnicas, deslizamientos, huracanes,
inundaciones, accidentes industriales, etc. En otras palabras, durante la
mayor parte del tiempo y en particular en los primeros aos el nfasis se
dirigi hacia el conocimiento de las "amenazas" por el sesgo investigativo

y acadmico de quienes generaron las primeras reflexiones sobre el

tema.
Es importante mencionar que an se conserva este nfasis, en particular
en los pases ms avanzados, donde por su desarrollo tecnolgico se
intenta conocer con mayor detalle los fenmenos generadores de las
amenazas. Esta marcada tendencia ha sido evidente durante los
primeros aos del "Decenio Internacional para la Reduccin de los
Desastres Naturales" declarado por la Organizacin de las Naciones
Unidas para los ltimos aos del milenio.
Si lo que se pretende es la estimacin del riesgo, indudablemente el
estudio y la evaluacin de la amenaza es un paso de fundamental
importancia; sin embargo, para lograr dicho propsito es igualmente
importante el estudio y el anlisis de la vulnerabilidad. Por esta razn,
varios especialistas, posteriormente, empezaron a impulsar la necesidad
de estudiar la "vulnerabilidad fsica", la cual bsicamente fue relacionada
con el grado de exposicin y la fragilidad o capacidad de los elementos
expuestos a la accin de los fenmenos.
Este ltimo aspecto permiti ampliar el trabajo a un mbito
multidisciplinario debido a la necesidad de involucrar a otros
profesionales tales como ingenieros, arquitectos, economistas y
planificadores, quienes paulatinamente han encontrado de especial
importancia la consideracin de la amenaza y la vulnerabilidad como
variables fundamentales para la planificacin fsica y la normas de
construccin de vivienda e infraestructura.
No obstante lo anterior, el enfoque es todava muy "tecnocrtico" porque
sigue siendo altamente dirigido hacia el detonante del desastre: la
amenaza, y no hacia a las condiciones que favorecen la ocurrencia de la
crisis, que no son exclusivamente las condiciones de vulnerabilidad fsica
sino las de "vulnerabilidad social". En los pases en desarrollo la
vulnerabilidad social es, en la mayora de los casos, la causa de las
condiciones de vulnerabilidad tcnica. A diferencia de la amenaza que
actua como detonante, la vulnerabilidad social es una condicin que
permanece en forma continua en el tiempo y esta intimamente ligada a
los aspectos culturales y al nivel de desarrollo de las comunidades
(Maskrey 1989 y Medina 1992).

Slo en los ltimos aos especialistas de las ciencias sociales se han

interesado por el tema, razn por la cual an existen grandes vacos que
impiden un entendimiento completo de los problemas de riesgo y sus
verdaderas posibilidades de mitigacin. La lectura acerca de la
vulnerabilidad y el riesgo de los geofsicos, hidrlogos, ingenieros,
planificadores, etc. puede llegar a ser muy diferente de la lectura que
tienen las personas y las comunidades expuestas. Por esta razn es
necesario profundizar, tambin, el conocimiento acerca de la percepcin
individual y colectiva del riesgo e investigar las caractersticas culturales,
de desarrollo y de organizacin de las sociedades que favorecen o
impiden la prevencin y la mitigacin; aspectos de fundamental
importancia para poder encontrar medios eficientes y efectivos que
logren reducir el impacto de los desastres en el mundo.
Un enfoque sociolgico de los desastres y del riesgo podra llegar a ser
ms ambicioso y prometedor, en particular, en los pases en desarrollo en
donde los modelos tradicionales de planificacin no han arrojado
resultados satisfactorios debido a la dinmica de sus eventos sociales.
Un planeamiento basado en prospectiva y alertas tempranas podra ser
un camino interesante para explorar, dado que permitira adelantarse a
las crisis y mitigar los eventos detonantes o las condiciones de
vulnerabilidad que favorezcan la ocurrencia de las mismas.
Evaluacin de la Amenaza
Como se defini con anterioridad, la amenaza est relacionada con el
peligro que significa la posible ocurrencia de un fenmeno fsico de
origen natural, de origen tecnolgico o provocado por el hombre que
puede manifestarse en un sitio y durante un tiempo de exposicin
prefijado. Tcnicamente, se expresa como la probabilidad de exceder un
nivel de ocurrencia de un evento con un nivel de severidad, en un sitio
especfico y durante un perodo de tiempo.
Desafortunadamente, debido a la complejidad de los sistemas fsicos en
los cuales un gran nmero de variables puede condicionar el proceso, la
ciencia aun no cuenta con tcnicas que le permitan modelar con alta
precisin dichos sistemas y por lo tanto los mecanismos generadores de
cada una de las amenazas. Por esta razn, la evaluacin de la amenaza,
en la mayora de los casos, se realiza combinando el anlisis

probabilstico con el anlisis del comportamiento fsico de la fuente

generadora, utilizando informacin de eventos que han ocurrido en el
pasado y modelando con algn grado de aproximacin los sistemas
fsicos involucrados.
En otras palabras, para poder cuantificar la probabilidad de que se
presente un evento de una u otra intensidad durante un perodo de
exposicin, es necesario contar con informacin, la ms completa
posible, acerca del nmero de eventos que han ocurrido en el pasado y
acerca de la intensidad que tuvieron los mismos.
La amenaza ssmica, por ejemplo, para un sector de una ciudad podra
expresarse en trminos del valor de la probabilidad que durante un lapso,
digamos de 100 aos, se pueda presentar un terremoto que genere una
aceleracin pico del suelo igual o superior, supongamos, al 30% de la
aceleracin de la gravedad (g). El valor de la amenaza, en este caso,
sera el valor de la probabilidad, es decir, un valor que puede estar entre
cero y uno. En trminos probabilsticos un valor cercano a uno
significara que existe casi la certeza o una alta posibilidad de que
durante el tiempo de exposicin definido, 100 aos, se presente un
evento que genere una aceleracin en ese sector de la ciudad igual o
superior a la aceleracin de referencia, 30% g; como por el contrario, si el
valor se llegara acercar a cero, su interpretacin sera que es muy poco
posible que se presente un terremoto que genere en ese sector de la
ciudad una aceleracin de esa intensidad durante el perodo de
exposicin antes mencionado.
El valor de la amenaza obtenido de esta manera permite tomar
decisiones en trminos, por ejemplo, de las especificaciones sismoresistentes que deben cumplir las edificaciones en los diferentes sectores
de la ciudad, las cuales deben construirse de acuerdo con las
aceleraciones potenciales que probablemente tendrn que soportar
durante su vida til.
Es importante diferenciar la amenaza del evento que la caracteriza,
puesto que la amenaza significa la potencialidad de la ocurrencia de un
evento con cierto grado de severidad, mientras que el evento en si
mismo representa al fenmeno en trminos de sus caractersticas, su
dimensin y ubicacin geogrfica.

Igualmente, es importante diferenciar entre un "evento posible" y un

"evento probable", puesto que el primero se refiere a un fenmeno que
puede suceder, mientras que el segundo se refiere a un fenmeno
esperado debido a que existen razones o argumentos tcnico-cientficos
para creer que ocurrir o se verificar en un tiempo determinado. Estos
conceptos estn ntimamente relacionados con calificativos como
"mximo posible" y "mximo probable" cuya diferenciacin es
bsicamente la misma.
Por otra parte, es comn en la literatura tcnica utilizar el concepto de
"perodo de retorno" o intervalo de recurrencia de un evento, que
corresponde al tiempo "promedio" entre eventos con caractersticas
similares en una regin. Este es un concepto estadstico importante de
tener en cuenta, ya que en ocasiones se tiene la idea errnea de que
este intervalo es determinstico; como ejemplo, si el perodo de retorno
de una erupcin volcnica, por ejemplo, es de 250 aos y hace diez que
se present, sto no significa que falten otros 240 aos para que se
repita (Fiske 1984).
En resumen, evaluar la amenaza es "pronosticar" la ocurrencia de un
fenmeno con base en: el estudio de su mecanismo generador, el
monitoreo del sistema perturbador y/o el registro de eventos en el tiempo.
Un pronstico puede ser a corto plazo, generalmente basado en la
bsqueda e interpretacin de seales o eventos premonitorios; a
mediano plazo, basado en la informacin probabilstica de parmetros
indicadores, y a largo plazo, basado en la determinacin del evento
mximo probable en un perodo de tiempo que pueda relacionarse con la
planificacin del rea potencialmente afectable.
Este tipo de evaluacin es realizada por instituciones tcnicas y
cientficas relacionadas con campos afines a la geologa, la
hidrometeorologa y los procesos tecnolgicos, las cuales de acuerdo
con estudios que varan desde estimaciones generales hasta anlisis
detallados, plasman en mapas de diferentes escalas la cuantificacin de
la amenaza y llevan a cabo una "zonificacin" en la cual, mediante un
proceso de determinacin de la misma en varios sitios, delimitan reas
homogneas o zonas de amenaza constante. A este tipo de cartografa
se le conoce como mapas de amenaza, los cuales son un insumo de
fundamental importancia para la planificacin fsica y territorial (Fig.3).

Por otra parte, cuando los pronsticos pueden realizarse en el corto

plazo, es comn darle a este proceso el nombre de "prediccin". Esta
tcnica, mediante la cual se pretende determinar con certidumbre
cundo, dnde y de qu magnitud ser un evento, es fundamental para
el desarrollo de sistemas de alerta, cuyo objetivo es informar
anticipadamente a la poblacin amenazada acerca de la ocurrencia o
inminente ocurrencia de un fenmeno peligroso (National Academy of
Sciences 1975). Su aplicacin permite, en general, caracterizar un
evento como previsible o imprevisible a nivel del estado del
conocimiento.
Anlisis de la Vulnerabilidad
Tal como se defini con anterioridad, la vulnerabilidad corresponde a la
predisposicin o susceptibilidad que tiene un elemento a ser afectado o a
sufrir una prdida. En consecuencia, la diferencia de vulnerabilidad de los
elementos determina el carcter selectivo de la severidad de los efectos
de un evento externo sobre los mismos.
La vulnerabilidad, en trminos generales, puede clasificarse como de
carcter tcnico y de carcter social, siendo la primera ms factible de
cuantificar en trminos fsicos y funcionales, como por ejemplo, en
prdidas potenciales referidas a los daos o la interrupcin de los
servicios, a diferencia de la segunda que prcticamente slo puede
valorarse cualitativamente y en forma relativa, debido a que est
relacionada con aspectos econmicos, educativos, culturales,
ideolgicos, etc.
En consecuencia, un anlisis de vulnerabilidad es un proceso mediante
el cual se determina el nivel de exposicin y la predisposicin a la
prdida de un elemento o grupo de elementos ante una amenaza
especifica, contribuyendo al conocimiento del riesgo a travs de
interacciones de dichos elementos con el ambiente peligroso.
Los elementos bajo riesgo son el contexto social y material representado
por las personas y por los recursos y servicios que pueden ser afectados
por la ocurrencia de un evento, es decir, las actividades humanas, los
sistemas realizados por el hombre tales como edificaciones, lneas

vitales o infraestructura, centros de produccin, utilidades, servicios y la

gente que los utiliza.
Este tipo de evaluaciones deben ser realizadas por entidades o
profesionales de diversas disciplinas. Estudios acerca de la
vulnerabilidad fsica y funcional, por ejemplo, deben ser realizados por
ingenieros, arquitectos y planificadores, y evaluaciones de la
vulnerabilidad social deben ser desarrolladas en forma multidisciplinaria
por parte de economistas, socilogos, mdicos, socorristas y
planificadores, entre otros.
Por ejemplo, la evaluacin de la capacidad sismo-resistente de
edificaciones o de obras civiles existentes, es un caso de anlisis de
vulnerabilidad fsica desde el punto de vista ssmico; la determinacin del
nivel de exposicin de viviendas y de infraestructura, y su capacidad para
soportar una inundacin, es un ejemplo de un anlisis de vulnerabilidad
ante inundaciones. De otra parte, la evaluacin del conocimiento y de la
capacidad de una comunidad para actuar correctamente ante la
ocurrencia, por ejemplo, de una erupcin volcnica, corresponde a un
anlisis de vulnerabilidad educativa para el caso volcnico; igualmente, el
anlisis de la capacidad de reaccin de personal de socorro, y de la
capacidad hospitalaria ante una demanda masiva de servicios mdicos,
corresponde a un anlisis de vulnerabilidad institucional y funcional para
atender un desastre.
Estimacin del Riesgo
El riesgo, como ya se mencion, se obtiene de relacionar la amenaza, o
probabilidad de ocurrencia de un fenmeno de una intensidad especfica,
con la vulnerabilidad de los elementos expuestos. Por lo tanto, el riesgo
puede ser de carcter geolgico, hidrolgico, atmosfrico o, tambin,
tecnolgico, dependiendo de la naturaleza de la amenaza a la cual est
referido.
Desde el punto de vista fsico, el "riesgo especfico" es la prdida
esperada en un perodo de tiempo, que puede ser expresada como una
proporcin del valor o costo de reemplazo de los elementos bajo riesgo.
Usualmente, el riesgo especfico representa prdida de vidas, heridos y
prdidas de inversiones de capital. Ahora bien, debido a la dificultad que

significa estimar el "riesgo total", o sea la cuantificacin acumulativa del

riesgo especfico de cada uno de los elementos expuestos y para cada
una de las amenazas, en general se acepta referirse al riesgo haciendo
referencia a un riesgo especfico representativo para la regin, como por
ejemplo: el riesgo por inundacin para las cosechas, el riesgo ssmico de
las edificaciones, el riesgo de las lneas vitales por deslizamientos, etc.
Adicionalmente, es comn que el riesgo sea estimado solamente en
trminos fsicos, dado que la vulnerabilidad social es difcil de evaluar en
trminos cuantitativos, no con sto queriendo decir que no sea posible
estimar, para estos casos, en forma relativa o mediante indicadores
"riesgos relativos", que igualmente permiten tomar decisiones y definir
prioridades de prevencin y mitigacin.
De otra parte, una vez evaluado el riesgo y teniendo en cuenta que no es
posible reducirlo a cero, para efectos de la planificacin y el diseo de
obras de infraestructura y de proteccin es necesario definir un nivel de
"riesgo aceptable", o sea un valor admisible de probabilidad de
consecuencias sociales y econmicas que, a juicio de las autoridades
que regulan este tipo de decisiones, se considera lo suficientemente bajo
para permitir su uso en la planificacin fsica, la formulacin de
requerimientos de calidad de los elementos expuestos o para fijar
polticas socio-econmicas afines.
En resumen, para evaluar el riesgo deben seguirse tres pasos: la
evaluacin de la amenaza o peligro; el anlisis de la vulnerabilidad y la
estimacin del riesgo como resultado de relacionar los dos parmetros
anteriores. Cambios en uno o ms de estos parmetros modifican el
riesgo en si mismo.
Al igual que la amenaza, el riesgo tambin puede plasmarse en mapas.
Estos mapas pueden ser, dependiendo de la naturaleza de la amenaza
probabilsticos o determinsticos. En este ltimo caso, los mapas de
riesgo representan un "escenario", o sea la distribucin espacial de los
efectos potenciales que puede causar un evento de una intensidad
definida sobre un rea geogrfica, de acuerdo con el grado de
vulnerabilidad de los elementos que componen el medio expuesto
(Cardona 1991).

Estos mapas, como puede intuirse, no slo son de fundamental

importancia para la planificacin de la intervencin de la amenaza y/o la
vulnerabilidad a travs de los planes de desarrollo, sino tambin para la
elaboracin de los planes de contingencia que los organismos operativos
deben realizar durante la etapa de preparativos para emergencias. Es
importante anotar que un plan operativo elaborado con base en un mapa
de riesgo es mucho ms eficiente que si se realiza sin conocer dicho
escenario de efectos potenciales, dado que este ltimo permite definir
procedimientos de respuesta ms precisos para atender a la poblacin
en caso de desastre.
Alcance y Resolucin de los Estudios
De los apartes anteriores puede concluirse que la evaluacin de la
amenaza en particular es un insumo fundamental para el ordenamiento
territorial o la planeacin fsica, especialmente cuando se trata de
determinar la aptitud ambiental de posibles zonas de expansin urbana o
de localizacin de nueva infraestructura. Sin embargo, dicha evaluacin
es slo una etapa para la determinacin del riesgo; estimacin que se
requiere necesariamente para la definicin y aplicacin de medidas de
mitigacin, debidamente justificadas en trminos sociales y econmicos
dentro de la planeacin fsica y sectorial.
Ya que no existen criterios unificados para este tipo de evaluaciones, no
es raro encontrar metodologas diversas, muchas de ellas altamente
cualitativas o de alcance parcial. Por esta razn, por ejemplo, es ms
comn encontrar estudios acerca de amenazas que estudios acerca de
riesgos, o estudios de amenaza que no son consistentes con el nivel de
resolucin posible de aplicar en los anlisis de vulnerabilidad. Esta
situacin se presenta por la definicin unilateral del alcance de los
estudios por parte de profesionales de una sola disciplina como la
geologa, la sismologa, la hidrometeorologa, etc.; sin tener en cuenta la
participacin de otros profesionales tales como ingenieros, socilogos,
economistas, planificadores, etc., que deben contribuir en la definicin de
los objetivos para los cuales se llevan a cabo los estudios.
Muchos estudios de amenaza no contribuyen en forma significativa a la
evaluacin del riesgo, debido a que no permiten cuantificar realmente la
potencialidad de ocurrencia del fenmeno. Un ejemplo de lo anterior son

algunos mapas de amenaza volcnica o por deslizamientos, que ms

bien son mapas de zonificacin de depsitos o de susceptibilidad
relativa, debido a que no cuantifican en trminos estocsticos la
probabilidad de ocurrencia de un evento especfico durante un perodo
de exposicin determinado o debido a que la valoracin de las variables
consideradas es altamente subjetiva (Bostok 1978).
En resumen, el alcance de los estudios y el tipo de metodologa para la
evaluacin de la amenaza, la vulnerabilidad y el riesgo dependen de:
- La escala del espacio geogrfico involucrado;
- El tipo de decisiones de mitigacin que se esperan tomar;
- La informacin disponible, factible y justificable de conseguir;
- La importancia econmica y social de los elementos expuestos; y
- La consistencia entre los niveles de resolucin posibles de
obtener en cada etapa de la evaluacin.
Es importante mencionar que herramientas como los sistemas de
informacin geogrfica pueden facilitar significativamente la elaboracin
de mapas mediante superposiciones, valoracin de variables, retculas,
etc. Sin embargo, estas herramientas no son la panacea, puesto que
previamente es necesario haber concebido la metodologa para la
evaluacin. Por otra parte, no siempre es necesario utilizar mapas;
mtodos como los empleados para la evaluacin de impactos
ambientales, tales como listas de chequeo, matrices, redes, anlisis de
costo/efectividad/beneficio y modelaciones multidimensionales podran
adaptarse para la estimacin del riesgo.
Riesgo Aceptable
Exceptuando algunos valores cuantitativos utilizados por algunos
cuerpos legislativos del oeste norteamericano, que en conjunto no
constituyen un grupo firme de precedentes, puede decirse que
prcticamente no existen leyes que establezcan un "valor" de riesgo

aceptable, que en trminos generales es aquel que las comunidad esta

dispuesta a asumir a cambio de determinada tasa o nivel de beneficios.
Este concepto lo ilustra por ejemplo la decisin de una comunidad, una
vez conocido el mapa de trnsito de crecientes de un ro, de aceptar la
posible prdida de una cosecha al utilizar para la agricultura cierta zona
aledaa al cauce debido a que dicha prdida le resulta menos
desfavorable que desaprovechar la capacidad productiva de la misma
(UNDRO 1983). En este caso la decisin depende de la recurrencia de
las inundaciones que cubren la zona y de la resiliencia del suelo
productivo.
En el diseo de las obras de ingeniera ha sido comn utilizar este
concepto en forma implcita con el fin de lograr un nivel de proteccin y
seguridad que justifique la inversin teniendo en cuenta como referencia
la vida til de la obra. Para el efecto se utilizan factores de seguridad que
en trminos probabilsticos cubren "razonablemente" la incertidumbre de
la posible magnitud de las acciones externas, la imprecisin de la
modelacin analtica y la aproximacin de las hiptesis simplificadoras
(Cardona 1990).
Varios investigadores han tratado de evaluar cunto de riesgo puede
considerarse como "razonable", "factible" o "aceptable". Estadsticas de
mortalidad realizadas por Trevor Kletz indican que una persona corre el
mismo riesgo morir en las siguientes situaciones: recorriendo 6500 km en
automvil, fumando 100 cigarrillos diarios, escalando por dos horas,
trabajando en la industria qumica durante un ao, o siendo simplemente
una persona de sesenta aos durante treinta y seis horas. Otro anlisis
realizado por el mismo profesor ingls indica que si fuera posible eliminar
todas las otras causas de muerte, la esperanza de vida promedio sera
de: 6000 aos para un trabajador en una siderrgica, 300 aos para el
conductor de una moto y 10.000 millones de aos si se considerara como
nica causa de muerte el hecho de ser alcanzado por un rayo (Verger
1983).
Teniendo en cuenta la causa, Starr (Starr 1969) propuso diferenciar el
riesgo a morir por actividades voluntarias del asociado con actividades
involuntarias. El primero se refiere a situaciones en las cuales un
individuo se expone ms o menos conscientemente o usa su propio

sistema de valores para evaluar de acuerdo con su experiencia su

exposicin, la cual ajusta normalmente en forma inconsciente. Por
ejemplo manejar un automvil, fumar, viajar en un avin comercial,
practicar un deporte, etc. El riesgo que se calcula puede ser del orden de
100 muertes promedio por milln de personas anualmente. En el
segundo, los individuos estn expuestos, sin tener un control razonable
sobre el riesgo, razn por la cual los criterios y las opciones de
proteccin son determinadas no por los individuos afectados sino por un
cuerpo controlador segn las presiones de la sociedad.
Segn el estudio de Starr, la comunidad desea que los riesgos
involuntarios, tales como los desastres, sean alrededor de 100 a 10.000
veces menores que los voluntarios. Es decir, que para una catstrofe el
nmero de muertes podra estar entre 1 y 0.01 por milln de personas
expuestas anualmente (Whitman 1975). De acuerdo con esta
apreciacin, Wiggins y Moran sugirieron que 0.1 podra ser el valor usado
como aceptable para el caso de los terremotos y otros desastres
igualmente severos (Wiggins 1970).
La sociedad debe decidir como asignar los recursos disponibles entre las
diferentes formas de dar seguridad para la vida y proteger el medio
ambiente. De una u otra forma los beneficios anticipados de diferentes
programas de proteccin deben compararse con el costo econmico que
significa la implementacin de dichos programas. Existe un punto de
equilibrio a partir del cual no se justifica una mayor proteccin, que bien
puede ser utilizado como lmite ideal a partir del cual puede transferirse la
prdida a los sistemas de seguros.
Proteccin e Incertidumbre
Evaluar prdidas futuras es algo incierto, razn por la cual usualmente se
recurre a alguna medida probabilstica para la realizacin de un estudio
de esta naturaleza. Los riesgos pueden expresarse en prdidas promedio
de dinero o de vidas por ao, sin embargo debido a que eventos de gran
intensidad son hechos muy raros, las prdidas promedio para este tipo
de eventos, tan poco frecuentes, pueden no dar una imagen
representativa de las grandes prdidas que podran estar asociadas a los
mismos. Esta dificultad puede resolverse determinando para un lmite de
prdida la probabilidad de que ste sea igualado o sobrepasado. Un

ejemplo puede ser la probabilidad de que el costo de los daos y

reparaciones en un sitio sobrepase una cifra de mil millones de pesos
como consecuencia de por lo menos un evento en los prximos
cincuenta aos. Este lmite que podra tambin expresarse en trminos
de vctimas humanas o de fallas en las edificaciones.
Una metodologa ampliamente utilizada para la determinacin indirecta
del nivel de riesgo es el anlisis de costo y beneficio, en el cual se
relaciona el dao con el peligro para la vida. En reas altamente
expuestas donde ocurren con frecuencia eventos de dimensiones
moderadas, cualquier aumento en los costos de mitigacin se ver
compensado por la reduccin en los costos causados por daos (Mora
1978). Sin embargo, en reas menos expuestas los requisitos de
mitigacin se pueden justificar slo en trminos de seguridad para la
vida, pues los ahorros esperados en daos por eventos que ocurren con
muy poca frecuencia no son lo suficientemente cuantiosos para justificar
un aumento en los costos de la mitigacin.
Comnmente, los riesgos que resultan de la frecuente ocurrencia de un
nmero menor de fatalidades tienden a generar menos aversin al riesgo
que hechos poco frecuentes pero con grandes impactos, aunque las
sumas de las fatalidades de ambas causas sean comparables. En otras
palabras, la percepcin del riesgo no es lineal o simplemente existen
otros valores que son muy importantes para la sociedad tales como los
costos ecolgicos y los costos econmicos directos e indirectos
relacionados con el evento. Para el pblico en general no es desconocido
que el nmero de muertes causadas por accidentes de trnsito supera
ampliamente al causado por eventos tales como los terremotos, las
erupciones volcnicas, u otros fenmenos similares.
La aplicacin de medidas preventivas no garantiza una confiabilidad del
100% de que no se presenten consecuencias, razn por la cual el riesgo
no puede eliminarse totalmente. Su valor por pequeo que sea, nunca
ser nulo; por lo tanto siempre existe un lmite hasta el cual se considera
que el riesgo es controlable y a partir del cual no se justifica aplicar
medidas preventivas. A todo valor que supere dicho lmite se le cataloga
como un riesgo incontrolable, y su diferencia con el mismo se le
considera como un riesgo admisible o aceptable. Por ejemplo, las obras
de ingeniera que se realizan para impedir o controlar ciertos fenmenos,

siempre han sido diseadas para soportar como mximo un evento cuya
probabilidad de ocurrencia se considera lo suficientemente baja, con el
fin de que la obra pueda ser efectiva en la gran mayora de las casos, es
decir para los eventos ms frecuentes. Esto significa que pueden
presentarse eventos poco probables que no podran ser controlados y
para los cuales resultara injustificado realizar inversiones mayores.
Estos enfoques no toman decisiones por si mismos, las decisiones se
toman mediante procesos administrativos y judiciales. Al proponer y
sancionar leyes los cuerpos legislativos han demostrado cada vez mayor
inters en los estudios tcnicos, sin embargo ponen de manifiesto que no
desean verse obligados por sus resultados y es comprensible que
cualquier administrador o legislador dude en respaldar explcitamente
como aceptable cualquier riesgo que no sea cero. En ultima instancia los
legisladores y los administradores se guan por sus propias perspectivas
y por los deseos de la sociedad.
Responsabilidad Tcnica
La sociedad toma sus propias decisiones en informacin fragmentada y
proveniente de muchos puntos de vista diferentes. La gente, tanto de
manera individual como colectiva, simplemente no percibe el riesgo de
una manera cuantitativa; la sociedad est fuertemente influenciada por
dirigentes a quienes se les puede creer. Si los dirigentes pueden ser
influenciados por estudios tcnicos, la sociedad tambin se ver
influenciada por ellos indirectamente (Applied Technology Council 1978).
Con frecuencia los tribunales se convierten en los jueces finales de si un
curso de accin propuesto para reducir el riesgo es aceptable o no. La
leccin que se ha aprendido es que hay que equiparar la severidad de
los reglamentos con la severidad del riesgo. Los tribunales se cien al
principio de la persona razonable que lucha para lograr este balance y
utiliza informacin para respaldar el hallazgo del equilibrio apropiado.
En trminos legales, un "acto fortuito" o de "fuerza mayor" es un evento
sobre el cual no se tiene control. Sin embargo, aunque en cierto sentido
algunos fenmenos no puedan ser controlados, el estado del
conocimiento actualmente permite que muchos de ellos puedan ser
"pronosticados" y que sus efectos, bajo ciertas circunstancias, puedan

ser "mitigados" o prevenidos parcialmente. Por esta razn, dentro de la

legislacin de algunos estados norteamericanos como California, Utah,
Washington y Alaska, este argumento no es aceptado para la defensa en
casos de desastre, incluidos eventos como los terremotos (Perkings
1989).
Tradicionalmente las instituciones del estado han sido protegidas por una
inmunidad derivada de las nociones inglesas de que "El rey hace, no se
equivoca" y de que el hacedor de la leyes no puede ser procesado por
las leyes creadas por el. Sin embargo, dicha inmunidad en la mayora de
los pases se ha reducido significativamente. En Estados Unidos, la ley
explcitamente acepta inmunidad para las entidades del estado y sus
funcionarios slo durante situaciones de emergencia declaradas.
Los actos fortuitos, denominados "Actos de Dios" en otras legislaciones,
slo pueden ser utilizados para la defensa en dos situaciones muy
limitadas: 1) Si el evento fue de tal tipo o dimensin que pueda
demostrarse que no era posible pronosticarlo y que no se obr en forma
negligente en caso de un evento pronosticable; o 2) Si el evento es
pronosticable, se demuestra que se tomaron todas las acciones
consideradas como "razonables" para prevenir sus efectos, no obstante
se hubiesen presentado daos.
Un proceso judicial de responsabilidades por negligencia u omisin de
esta naturaleza usualmente involucra tres pasos: 1) El anlisis de
decisiones previas o juicios que hayan tratado casos similares, con el fin
de conocer como la sociedad expres su actitud en el pasado; 2) La
evaluacin de varios puntos de vista acerca de las pruebas que soportan
la evidencia, lo cual pretende encontrar posible argumentos que
desacrediten o fortalezcan la demanda; y 3) El juicio de los valores
comparativos mediante el peso de las evidencias presentadas por las
partes, lo que debe permitir de acuerdo con la preponderancia de la
evidencia o de acuerdo con la versin ms probable de los hechos la
decisin final del proceso (Coulaud 1989).
Un anlisis ms detallado respecto a las implicaciones jurdicas de las
acciones de los funcionarios o empleados de las instituciones
involucradas con la evaluacin y mitigacin del riesgo en sus diferentes
etapas est fuera del alcance de este documento. Sin embargo las

experiencias en otros pases y la responsabilidad que actualmente

establece la ley deben ser motivo de reflexin acerca del tipo de
estudios, afirmaciones y papeles de los funcionarios y por tanto de las
instituciones. Algunos interrogantes para la discusin podran ser:
-Qu significa alto, medio y bajo en trminos de amenaza y riesgo y
quin debe definir dichos calificativos y su respectiva asignacin a una
zona?
-Qu responsabilidades se asumen cuando se traza una lnea divisoria
entre dos zonas de amenaza o riesgo consideradas como diferentes para
efectos de reglamentacin?
-Qu implica desestimar o sobreestimar un peligro no por deficiencia en
la informacin sino como consecuencia de la falta de conocimiento o
actualizacin profesional?
-Cmo se debe pesar el riesgo de una falsa alarma con el riesgo de
exponer a una comunidad cuando existen elementos de prediccin?
-Qu implica no informar a la poblacin acerca del grado de amenaza o
riesgo al cual ella est sometida o simplemente informarle y no promover
la aplicacin de medidas preventivas?
A Propsito de la Planeacin del Desarrollo
La innovacin en trminos tcnicos e ideolgicos (i.e. conocimiento del
ambiente, descentralizacin administrativa), indica la necesidad de una
apertura a nuevos enfoques de regionalizacin que superen la tradicional
forma de planeacin, la cual por muchos aos ha sido condicionada por
conceptos simplificadores de la economa y la programacin lineal.
El propsito del ordenamiento territorial, por ejemplo, debe ser la
formulacin de orientaciones que conviene adaptar como objetivos para
la conformacin de un territorio y su desarrollo; integrando los espacios,
la poblacin y los potenciales de produccin. Un proceso como ste
implica algo ms elaborado que la localizacin bsica de infraestructuras
productivas, propuestas a travs de una proyeccin economtrica y una
programacin econmica y financiera, puesto que internaliza la
dimensin de bienestar social de los pobladores (acceso a los servicios,

empleo, etc.), la cual debe ser objeto de desarrollo y no de simple

crecimiento.
La planeacin del desarrollo slo puede tener consistencia si se llevan a
cabo programas econmicos y sociales vertidos sobre un espacio
geogrfico respecto al cual se tiene una clara visin del ordenamiento
territorial a mediano y largo plazo. Es decir, si existe una coherencia y
simultaneidad de los diversos tipos de planeacin y programacin
sectorial con las diversas escalas de ordenamiento del territorio (Coulaud
1989).
Desde el punto de vista de la planeacin fsica (regional, urbana) los
anlisis geogrficos, geolgicos, ecolgicos, de infraestructura, etc. y por
lo tanto de amenaza, vulnerabilidad y riesgo deben ser los ms
completos posibles, puesto que son determinantes para la orientacin de
los usos potenciales del suelo y para la definicin de intervenciones
sobre el medio natural y los asentamientos humanos. Igualmente, desde
el punto de vista de la planeacin sectorial (administrativa, social,
econmica), es fundamental la definicin de responsabilidades para
contribuir a que se impongan ciertas medidas generales (legales,
administrativas, fiscales, financieras, etc.) que permitan que la
potencialidad de los usos del suelo sea respetada y que las
intervenciones se ejecuten debidamente, de tal manera que se puedan
en grandes lneas alcanzar los resultados proyectados.
En resumen, un enfoque moderno de la planeacin del desarrollo, debe
proponer la definicin de una imagen-objetivo dentro de un rea con sus
elementos, teniendo en cuenta que sus pasos deben realizarse en forma
concertada entre los responsables, quienes de acuerdo con su
competencia deben reglamentar usos y realizar intervenciones a travs
de la definicin de instrumentos administrativos, jurdicos y fiscales.
Conclusiones
El poder conocer qu tipo de eventos pueden presentarse en el futuro en
una regin determinada, aunque no se conozca con exactitud cundo
exactamente pueden ocurrir, es una actividad de fundamental
importancia para orientar el desarrollo de una regin, de tal manera que

el impacto de dichos eventos sea el mnimo posible y que no signifiquen

un trastorno para el desarrollo social y econmico de la misma.
El conocer los efectos potenciales y/o prdidas que pueden presentarse
en el contexto social y material permite que dentro de los planes de
desarrollo y los programas de inversin se puedan definir medidas que
eviten o atenuen las consecuencias de los futuros desastres, bien sea
mediante la intervencin en la ocurrencia del evento, en el caso de que
sto sea posible, o modificando las condiciones que propician que los
efectos del mismo se presenten.
En la actualidad, desde el punto de vista metodolgico, es ampliamente
aceptado que el riesgo se obtiene relacionando la probabilidad de
ocurrencia del fenmeno que lo genera, denominada amenaza, con la
predisposicin que ofrecen los elementos amenazados a ser afectados
por el fenmeno, denominada vulnerabilidad.
Controlar o encauzar el curso fsico de un evento, o reducir su magnitud
y frecuencia, son medidas relacionadas con la intervencin de la
amenaza. La reduccin al mnimo posible de los daos materiales
mediante la modificacin de la resistencia de los elementos expuestos es
una medida relacionada con la intervencin de la vulnerabilidad fsica.
Aspectos relacionados con planificacin del medio, la reglamentacin de
usos del suelo, seguros, preparativos para la atencin de emergencias y
educacin son medidas de prevencin y mitigacin, que incorporadas en
los planes de desarrollo, estn dirigidas a disminuir la vulnerabilidad
fsica, funcional y social.
En consecuencia, slo mediante la incorporacin en los procesos de
desarrollo de actividades integradas para prevenir o mitigar los efectos
de los desastres, es posible reducir el riesgo que los mismos ofrecen
para las personas los bienes y servicios. Por esta razn, cualquier
proceso de desarrollo debe considerar estos aspectos como parte
integral del mismo, pues de lo contrario se aceptara que los desastres
son "actos de Dios" o de la mala suerte.
Bibliografa

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Co., Redondo Beach California, 1970.

Un desastre es una situacin adversa causada por el impacto de un

evento natural o por la incidencia del hombre, que durante un perodo

de tiempo determinado caus daos y perjuicios al ambiente

superiores a los que una comunidad pueda recuperarse por si sola.
Cuando las prdidas son menores, nos referimos generalmente a
una emergencia. Cuando el evento es de gran magnitud, o tiene
implicaciones fuera de lo normal, se le llamacatstrofe. Hablamos de
desastres cuando un evento potencialmente negativo ocurre a lo cual
se le suma una variable de vulnerabilidad, y no existe una posibilidad
real para evitarlo.
El riesgo es la probabilidad de que un evento natural, tecnolgico o
socio-natural ocurra en una sociedad con un alto nivel de
vulnerabilidad y cause prdidas humanas, de infraestructura,
econmicas, o financieras. El riesgo est compuesto por varios
elementos, principalmente la amenaza o peligro (por ejemplo, tsunami,
huracn, fuertes lluvias, accidente tecnolgico, etc.), y los elementos
expuestos, as como su nivel de vulnerabilidad ante un evento (por
ejemplo, casas mal construidas, construcciones en los cauces de los
ros, sociedades carentes de redes de seguridad econmica, etc.).

Resumen
Los desastres son cada vez ms recurrentes a nivel mundial, por tal motivo cremos pertinente compartir
ciertos aspectos tericos sobre la Gestin del Riesgo de Desastres, que nos permitan comprender
cientficamente, la importancia de gestionar los desastres atacando las causas que los provocan, colocando
especial nfasis en la participacin de los Gobiernos Locales como agentes principales de primera respuesta.

Origen y Tendencias de la Prevencin de Desastres

El ser humano desde tiempos ancestrales ha desarrollado ciertas capacidades para hacer frente a diversos
fenmenos naturales que hubieran podido causar su extincin; a estas capacidades actualmente las
conocemos con el nombre de resistencia y resiliencia.
De manera individual o colectiva el hombre ha planificado estrategias que le han permitido sobrevivir, en ese
sentido, uno de los registros histricos ms famosos es el relato bblico de la construccin del Arca de Noe,
tras una advertencia divina: ¨En cuanto a t construye un arca de madera de ciprs Por mi parte, voy a
mandar el diluvio, o sea, las aguas sobre la tierra, para acabar con todo ser que tiene aliento y vida bajo el
cielo; todo cuanto existe en la tierra perecer El diluvio cay durante cuarenta das sobre la tierra Las
aguas cubrieron la tierra durante ciento cincuenta das[1]
Histricamente encontramos un dato muy relevante para ir comprendiendo la importancia que tiene la
prevencin de desastres en las agendas gubernamentales: El desarrollo de la geografa transcendi en la
primera mitad del siglo XIX con fuertes contribuciones al anlisis de la economa, la biologa, la demografa y
particularmente sobre el tema del clima, desde una prctica descriptiva y pictrica hasta una concepcin
analtica e integral que constituy lo que ahora se conoce como la Geografa Moderna El proceso de
institucionalizacin empieza orientado en forma sesgada hacia el tratamiento de los desastres, en esos
tiempos no se manejaba el concepto de gestin de riesgos y por tanto se desarrolla desde

una funcin observadora de los fenmenos naturales y desde una experiencia nacional que evoluciona a
instancias mundiales y luego regionales (continentales) Ubicados a finales del siglo XIX e inicios del XX se
dinamiz un proceso de institucionalizacin para la observacin e investigacin en el campo de
las ciencias de la tierra. Por una parte se formaron las primeras oficinas meteorolgicas[2]iniciando la
preocupacin desde un contexto primero empresarial y luego gubernamental por el desarrollo de la
meteorologa en el mbito nacional. Durante casi setenta aos, la cooperacin internacional en meteorologa
qued en manos de un comit no gubernamental, que posteriormente dio origen en 1873 a la
Organizacin Meteorolgica Internacional (OMI).[3]
Como podemos apreciar tras la lectura de esta extensa pero ilustrativa e imprescindible cita, fueron los
Europeos y los Norteamericanos los primeros en mostrar inters en el tema de los desastres, posteriormente
los sudamericanos, teniendo en cuenta una perspectiva institucional y gubernamental.
Lavell y Arguello nos traen a la memoria un dato muy importante: "En la dcada de 1960 el Secretario General
cre la Organizacin de las Naciones Unidas para Atencin en caso de Desastres (mejor conocida por sus
siglas en ingls: UNDRO) para coordinar la ayuda en casos de desastre y prestar asistencia tcnica a los
pases que lo sufren. As, desarroll a lo largo de los aos una fecunda labor en el anlisis y mapeo de
amenazas, adems de ingentes esfuerzos tanto en el campo de la prevencin y mitigacin de desastres...[4]
Andrew Maskrey dice: "En los pases de Amrica Latina, se han creado agencias gubernamentales
especializadas, con responsabilidad para coordinar la gestin del riesgo y desastres: el Instituto Nacional
de Defensa Civil (INDECI) en el Per, la Comisin Nacional de Emergencias (CNE) en Costa Rica,
la Direccin Nacional de Prevencin y Atencin de Desastres (DNPAD) en Colombia, etc Las agencias
gubernamentales tambin se caracterizan por ser altamente centralizadas. Mientras que a menudo, el
organismo nacional tiene una infraestructura y recursos bien desarrollados en la ciudad capital; con
frecuencia, las instancias locales de los "sistemas" no estn adecuadamente implementadas. A veces, existen
slo en el papel. En general, la capacidad de estas instancias locales refleja la capacidad del estado en las
diferentes regiones y localidades de un pas"[5].
A pesar que la cita anterior fue escrita hace poco ms de 13 aos, la realidad no parece haberse modificado
considerablemente en nuestro pas tanto a nivel nacional como local.
Para fines de la dcada de 1980, la Organizacin de las Naciones Unidas (ONU) declar la dcada de 1990
como el Decenio Internacional para la Reduccin de los Desastres Naturales (DIRDN),[6] en ese sentido, se
iniciaron una serie acontecimientos Multilaterales relacionados con la reduccin del riesgo de desastres desde
el mbito gubernamental como podemos apreciar cronolgicamente en el siguiente cuadro:
Cuadro N 01. Cronologa de Acontecimientos Multilaterales para la Reduccin de Riesgos
EVENTO

AO

La Reunin Internacional para examinar la ejecucin del Programa de Accin para

el desarrollo sostenible de los pequeos Estados insulares en desarrollo

2005

El Programa de Accin Humanitaria aprobado por la Conferencia Internacional de

la Cruz Roja y de la Media Luna Roja

2003

En el prrafo 37 del Plan de Aplicacin de las Decisiones de la Cumbre Mundial

sobre el Desarrollo Sostenible, celebrada en Johannesburgo

2002

En el tercer Programa de Accin para los Pases Menos Adelantados

2001

La Declaracin del Milenio

2002

El Consejo Econmico y Social y la Asamblea General lanzaron

la Estrategia Internacional de Reduccin de Desastres

2000

El Convenio de Tampere sobre el suministro de recursos

de telecomunicaciones para la mitigacin de catstrofes y las operaciones de
socorro en casos de catstrofe

1998

La Estrategia de Yokohama

1994

La Convencin de las Naciones Unidas de lucha contra la desertificacin

1994

La Asamblea General pidi que se reforzara la coordinacin de la asistencia

humanitaria y de emergencia del sistema de las Naciones Unidas

1991

Fuente: Marco de Accin de Hyogo

Elaboracin del Autor.

La importancia que adquiere la prevencin y la reduccin del riesgo de desastres a nivel de Estados
Nacionales y Gobiernos Municipales se ve reflejada en una serie de acciones concretas como podremos ver
seguidamente.
En Europa cada gobierno tiene su propio Sistema Nacional de Defensa Civil y adems existe una
coordinacin permanente entre los expertos en proteccin civil de los pases miembros de la Unin Europea,
de tal manera que :"En situaciones de emergencia, el planteamiento comunitario garantiza el rpido envo a
las zonas siniestradas del personal ms cualificado. Tambin hace posible que profesionales de proteccin
civil de toda Europa se renan peridicamente e intercambien puntos de vista y buenas prcticas. Gracias a
este planteamiento, la Comunidad cuenta con una de las mejores estrategias de intervencin ante catstrofes
del mundoGracias al intercambio de opiniones y experiencias, los expertos en proteccin civil de toda la
Unin pueden sacar partido de las mejores prcticas respectivas e incrementar de este modo la capacidad
global de Europa para afrontar las catstrofes"[7]
El caso suizo es muy ilustrativo:
"Segn el principio de subsidiariedad, en Suiza, los problemas se solucionan en el nivel donde se producen.
Ello quiere decir que los municipios son responsables de la seguridad de la poblacin frente a fenmenos
naturales. Los gobiernos municipales invierten recursos en la prevencin y mitigacin de riesgos en el mbito
de las polticas de desarrollo. Se refiere especficamente a la planificacin del territorio y de los recursos
naturales como son el uso adecuado de suelo, la elaboracin de mapas de riesgo y las medidas constructivas
y forestales.." [8]
Tambin se encuentran registradas experiencias de gestin local o municipal a nivel latinoamericano, que nos
hacen reflexionar y pensar que desde el espacio pblico local se pueden generar iniciativas importantes para
afrontar fenmenos naturales que puedan ocasionar desastres, as tenemos por ejemplo el caso paraguayo:
"La Municipalidad de Asuncin ha llevado a cabo importantes avances tanto en prevencin de desastres
como en la atencin y la rehabilitacin de zonas afectadas Ms que un intermediario, entre el Comit de
Emergencia Nacional y las organizaciones comunitarias de base, la Municipalidad ha liderado actividades de
prevencin de desastres al propiciar espacios de participacin comunitaria en los procesos de desarrollo de la
ciudad y al vincular estos procesos con la gestin del riesgo, principalmente en lo relativo a inundaciones.
Estas actividades, iniciadas en el seno del gobierno local en su interaccin con las comunidades de base, han
involucrado en su desarrollo a otras dependencias del Estado Paraguayo." [9]
El caso cubano es otro ejemplo digno de resaltar:
"Es precisamente gracias al empleo en Cuba de factores intangibles como: los dirigentes locales, la
movilizacin comunitaria, la participacin popular en la planificacin la puesta en prctica comunitaria
de estructuras para la preservacin de vidas y la formacin y desarrollo de capital social, que los factores
tangibles de la nacin para la reduccin de riesgos se potencian y se tornan ms efectivos el ejemplo de
Cuba nos brinda importantes lecciones para un buen trabajo de reduccin de riesgos en el nivel local en otros
pases, incluso en ausencia de voluntad poltica o recursos nacionales." [10]
En Colombia, por ejemplo, los municipios de Bogot y Manizales "disponen de Comits para la Prevencin y
Atencin de Desastres y oficinas coordinadoras del tema, sostenidas con recursos propios. Bogot ha creado
comits de coordinacin en las localidades en las que est dividida administrativamente y cada una de ellas
asigna recursos propios para el tema en sus programas de desarrollo" [11]
De la misma manera, "Otros dos proyectos apoyados por el PNUD le han permitido a Bolivia avanzar en el
camino hacia una real gestin del riesgo: el que tiene como objetivo la creacin de un Sistema Municipal para
la Gestin de Riesgos en el municipio de La Paz, cuyo ejecutor es el gobierno municipal de esa ciudad
(GMLP), y el que persigue el mismo objetivo en el Departamento de La Paz, cuyo organismo ejecutor es la
Prefectura correspondiente."[12]
La tendencia creciente al aumento y recurrencia de fenmenos naturales que pueden ocasionar desastres,
exacerbados por la variabilidad climtica actual, est haciendo que los gobiernos locales en general se
interesen ms por el tema, pues, en el escenario que se avecina tan inestable en cuestiones climticas, ser
un hecho real que los municipios asuman un rol preponderante y protagnico en la prevencin de los
desastres, protegiendo a su poblacin y logrando el fin mximo que es salvar vidas, sobre todo si
consideramos que nuestro pas, est "tipificado entre los pases ms riesgosos del mundo en cuanto
a eventos climticos intensos, segn el Tyndall Centre, Inglaterra".[13] El Per es el pas de Amrica Latina
que ha sufrido en las ltimas cuatro dcadas los ms graves efectos del Fenmeno El Nio, el terremoto ms
letal y numerosos desastres locales que llevaron a situaciones de pobreza a cientos de miles de familias
ruralesDe acuerdo con el estudio CIES sobre la pobreza rural entre los aos 2001 y 2004 el 17.2% de la
familias rurales del pas fueron afectadas por desastres que determinaron su paso a la situacin de pobreza.
[14], del mismo modo "Un estudio realizado para la Presidencia del Consejo de Ministros-PCM[15]identific
que en el Per, 89 provincias tienen una muy alta y alta multiplicidad de peligros, y en ellas habita ms del
76% de la poblacin del Per, (17"653,434 personas)"[16]. Nuestra propensin a sufrir las consecuencias de
ciertos fenmenos naturales se debe a que el Per est ubicado en el Cinturn de Fuego del Pacfico y en la
zona de convergencia intertropical, lo cual lo hace susceptible a terremotos, movimientos ssmicos y lluvias
intensas.

Otro de los acontecimientos destacables y relevantes sucede en el ao 2005 cuando se logra que los Estados
miembros de las Naciones Unidas, entre ellos el Per, asuman un compromiso mayor con la reduccin del
riesgo de desastres. Precisamente en la ciudad de Kobe, Japn, se firm el Marco de Accin de Hyogo, en
cuyo Prembulo dice: "La Conferencia Mundial sobre la Reduccin de los Desastres se celebr en Kobe,
Hyogo (Japn), del 18 al 22 de enero de 2005 y aprob el presente Marco de Accin para 2005-2015:
Aumento de la resiliencia de las naciones y las comunidades ante los desastres La Conferencia constituy
una oportunidad excepcional para promover un enfoque estratgico y sistemtico de reduccin de la
vulnerabilidad a las amenazas/peligros y los riesgos que stos conllevan. Puso de relieve la necesidad y
seal losmedios de aumentar la resiliencia de las naciones y las comunidades ante los desastres.[17].
El Marco de Accin de Hyogo gira en torno a cinco prioridades de accin, asimismo contiene actividades
esenciales a nivel nacional y local, polticas de implementacin especficas sobre reduccin de riesgos de
desastres, seguimiento y fundamentalmente el compromiso de los Estados para realizar sus respectivas
tareas en los planos nacional y local junto a la sociedad civil. Uno de los puntos ms relevantes del Marco de
Accin de Hyogo es su incidencia en el espacio local, pues, es el mbito de los gobiernos locales donde se da
la primera respuesta ante la probabilidad de un desastre.

Polticas pblicas y desastres en el Per

En el Per, tal como sostiene Daz Palacios "La historia moderna de las polticas pblicas en relacin con la
eventualidad de desastres comienza tras el impacto del violento terremoto y aluvin en Ancash en 1970.
Desde ese momento se han desarrollado una serie de pasos en la legislacin peruana para contribuir a la
prevencin y mitigacin de desastres, la organizacin de la sociedad civil y creacin de organismos del
Estado"[18] El mismo autor nos presenta una cronologa muy interesante que la podemos apreciar en el
siguiente cuadro:
Cuadro N 02. Cronologa de la Normatividad para la Reduccin de los Desastres en el Per
ACONTECIMIENTO

AO

Ley N 19338 - Creacin del Sistema de Defensa Civil (SIDECI)

1972

Decreto Legislativo N 442 Creacin del Instituto Nacional de Defensa Civil

(INDECI)

1987

Decreto Legislativo N 735 Creacin del Sistema Nacional de Defensa Civil

(SINADECI)

1991

Resolucin de Superintendencia N 359-97-Sunass Medidas que deben adoptar

las entidades prestadoras de servicios de saneamiento

1997

Decreto Legislativo N 442 Forman la Comisin Nacional de Emergencia

2001

Acuerdo Nacional Dcima Poltica de Estado

Forman la Comisin Multisectorial de Reduccin del Riesgo para el
Desarrollo
Resolucin Ministerial N 030-2002-Vivienda Designa al despacho
viceministerial de Construccin encargado de tramitar coordinaciones,
planeamientos y acciones en caso de desastres por causas naturales

2002

Decreto Supremo N 081-2002-PCM Crean la Comisin Multisectorial de

Prevencin y Atencin de Desastres

2003

Directiva N 52-2004-ME Establece medidas para promover

la cultura de prevencin de desastres en los educandos a travs de
la educacin formal
Decreto Supremo N 001-S-2004-DE-SG Aprueba el Plan Nacional de
Prevencin y Atencin de Desastres
Resolucin Ministerial N 771/MINSA Establece las Estrategias
sanitarias nacionales del Ministerio de Salud y sus respectivos rganos
responsables

2004

Fuente: DIAZ, Julio. Manual de Gestin del Riesgo en los Gobiernos Locales.
Elaboracin del Autor.
Antes de que el 11 de febrero del 2011 se promulgara en el Per la Ley que crea el Sistema Nacional de
Gestin del Riesgo de Desastres (SINAGERD), Ley N 29664, ya exista la preocupacin por incorporar el
tema de Gestin del Riesgo en los Planes de Desarrollo Concertado y en los Planes Estratgicos. Esta ley

derog el Sistema Nacional de Defensa Civil, y en uno de sus artculos textualmente dice: Artculo
2.- mbito de aplicacin e la Ley. La ley es de aplicacin y cumplimiento obligatorio para todas las
entidades y empresas pblicas de todos los niveles de gobierno, as como para el sector privado y
la ciudadana en general
Artculo 9.- Composicin del Sistema Nacional de Gestin del Riesgo de Desastres. El SINAGERD est
compuesto por:
a- La Presidencia del Consejo de Ministros, que asume la funcin de ente rector.
b- El Consejo Nacional de De Gestin del riesgo de Desastres
c- El Centro Nacional de Estimacin, Prevencin y reduccin del riesgo (CENEPRED)
d- El Instituto Nacional de Defensa Civil
e- Los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales
f- El Centro Nacional de Planeamiento estratgico (CEPLAN)
g- Las entidades pblicas, las Fuerzas Armadas, la Polica Nacional del Per, las entidades privadas
y la Sociedad Civil
Captulo V: Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales
14.2 Los presidentes de los gobiernos regionales y los alcaldes son las mximas autoridades responsables de
los procesos de la Gestin del Riesgo de Desastres dentro de sus respectivos mbitos de competencia. Los
gobiernos regionales y gobiernos locales son los principales ejecutores de las acciones de gestin del riesgo
de desastres
14.5 Los gobiernos regionales y gobiernos locales son los responsables directos de incorporar los procesos
de la Gestin del riesgo de Desastres en la gestin del desarrollo, en el mbito de su competencia poltico
administrativa, con el apoyo de las dems entidades pblicas y con la participacin del sector privado. Los
gobiernos regionales y gobiernos locales ponen especial atencin en el riesgo existente y, por tanto, en la
gestin correctiva[19]
Como podemos apreciar el rol de las municipalidades en la prevencin de desastres se convierte en un eje
central de la normatividad vigente en nuestro pas, adems de ser una responsabilidad ineludible.

Orgenes sobre el estudio de los desastres

Maskrey afirma: "En 1845 cuando Federico Engels, a la edad de 24 aos, escribi su libro sobre la
vulnerabilidad de la clase obrera en Inglaterra (Engels, 1845), estaba redactando, a lo mejor sin tener
plena conciencia de ello, un primer texto sobre la vulnerabilidad a desastres."[20]
Hemos podido identificar dos referencias interesantes sobre el origen del estudio de los desastres; segn
Virginia Garca: El estudio social de los desastres naturales se inici en los aos veinte de nuestro siglo. El
primer estudio emprico lo llev a cabo el canadiense Samuel Henry Prince en 1920, a partir de
la descripcin de la explosin de un barco de municiones en Halifax, Nueva Escocia, y sus efectos. Todava se
le reconoce como el primer investigador en el campo de los desastres. Sugiri que los eventos catastrficos
inducen a un rpido cambio social[21]
Para Maskrey Los orgenes del anlisis social de los desastres como campo de investigacin se reconocen
en estudios como los trabajos pioneros que realiz el gegrafo Gilberto White en los Estados Unidos a partir
de la dcada de 1940[22].
Virginia Garca, sostiene: Cuatro aos despus de la publicacin del estudio pionero de Prince, apareci el
que es considerado el primer estudio terico sobre desastres: el de Pitrim Sorokin (1942) acerca de las
calamidades. A pesar de que contiene un sugestivo tratamiento, no ha tenido gran impacto. Se le reconoce
haber sugerido que los desastres deben considerarse como elementos importantes en las generalizaciones
de tipo inductivo que llevan a cabo los cientficos sociales y no como eventos sociales nicos.[23]
La misma autora argumenta que: En los aos sesenta surgieron los estudios enfocados al anlisis de las
estructuras y las organizaciones sociales de la conducta colectiva, los cuales dominaron el panorama hasta
mediados de los aos setenta. Igualmente en ese periodo surgieron intentos por ligar conceptualmente
la teora del comportamiento colectivo con la investigacin sobre desastres y el anlisis organizacional. Estos
estudios estaban basados fundamentalmente en la teora estructural funcionalista de
la sociologa anglosajona Menos conocidos y escasos son los enfoques surgidos en la dcada de los aos
ochenta.[24]
Complementado lo descrito lneas arriba, Mara Lorena Alpizar, sostiene: En las postrimeras de los aos 80
se inici todo un movimiento de pensamiento que plante serios cuestionamientos al enfoque
"emergencista"[25] y se empez a diferenciar la prevencin de la preparacin para emergencias
Posteriormente, en los aos 90, a nivel mundial, se suscitaron una serie de eventos como
las crisis humanitarias a partir de losconflictos en frica, Asia y Europa. Estas situaciones reafirmaron la
necesidad de replantear an ms los enfoques tradicionales de intervencin en el tema de desastresYa
para finales de los 90 e inicios del 2000, se empez a mencionar temas como el de desarrollo de capacidades
y de la participacin local, reconociendo la necesidad de incorporar la gestin del riesgo como una
intencionalidad que debe estar presente en todos los procesos de toma de decisin. Paralelo a este

reconocimiento, se desarrollaron proyectos importantes en la regin que buscaron definir un abordaje

metodolgico de la gestin del riesgo en el mbito local y se trat este tema como una disciplina en s misma
de la cual se ha desprendido mucho conocimiento estratgico y operativo, a cerca de la necesidad de
instrumentalizar la gestin del riesgo.[26]

Enfoques Cientficos para el estudio de los desastres

El estudio de los desastres ha estado influenciado principalmente por cuatro enfoques cientficos: El enfoque
de las Ciencias Naturales, el Enfoque de las Ciencia Aplicadas, el Enfoque de las Ciencias Sociales y un
Enfoque Holstico.
A continuacin detallaremos brevemente cada uno de los enfoques planteados desde la perspectiva de
Andrew Maskrey:
i) El enfoque de las Ciencias Naturales: El primer periodo de investigacin sobre el riesgo fue dominado
por los aportes de las ciencias naturales. Se consideraba a los desastres como sinnimos de eventos fsicos
extremos, denominados desastres naturalespostulaba que un terremoto, erupcin volcnica, huracn u otro
evento extremo era de por s un desastre Este enfoque elude cuestiones de responsabilidad social o poltica
para los riesgos, mediante la categorizacin de los desastres como actos de Dios o, si no,
como productos inevitables de fuerzas naturales extremas.[27]
ii) El enfoque de las Ciencias Aplicadas: En los aos 70 y 80, en el marco de lo que llamaremos el enfoque
de las ciencias aplicadas, la investigacin estudi el impacto diferenciado de los eventos asociados con
amenazas de distinto tipo: en el espacio, en sistemas constructivos, en las morfologas urbanas, en redes de
infraestructura y sistemas vitales, etc. Introduciendo un concepto clave, el de la vulnerabilidad El riesgo
empez a ser definido como funcin tanto de la amenaza como de la vulnerabilidad.[28]
iii) El enfoque de las Ciencias Sociales: En los aos 70, los cientficos sociales empezaron a cuestionar
muchos de los supuestos implcitos en el enfoque de las ciencias aplicadas acerca de la vulnerabilidad El
enfoque social redefini a los desastres como problemas no resueltos del desarrollo (Wijkman,
Timberlake, 1984) o como periodos de crisis en el marco de procesos sociales preexistentes en una sociedad
(Lavell, 1992). Los desastres empezaron a identificarse tanto con los patrones de vulnerabilidad como con los
patrones de amenaza; mientras que los patrones de vulnerabilidad, a su vez, se asociaban con determinados
procesos histricos de cambio social.[29]
iv) El enfoque Holstico: Los modelos conceptuales desarrollados bajo el enfoque social dan nfasis a
las variables y los procesos que configuran los patrones de vulnerabilidad. Sin embargo, subrayan tanto las
causas sociales de los riesgos, que a veces tienden a perder de vista a las amenazas y las interrelaciones
entre amenazas y vulnerabilidad. La investigacin reciente ha vuelto a prestar mayor atencin a las amenazas
en una visin ms holstica del riesgo planteamos un modelo de escenario de riesgos en un intento de
integrar dichos aportes en una visin del riesgo, que relaciona tanto las amenazas y las vulnerabilidades como
las prdidas y las estrategias de mitigacin de las mismas[30]

Elementos de la Gestin del Riesgo de Desastres

a) El Riesgo: Como sostiene Alpizar: El trmino riesgo es atinente a muchos campos y disciplinas del
conocimiento, constituye la probabilidad de prdidas y daos ocasionados por la interaccin de una amenaza
o peligro con una situacin de vulnerabilidad. No obstante, en el tema que nos ocupa, se considera al riesgo
como la probabilidad de que una amenaza se convierta en un desastre. La vulnerabilidad o las amenazas, por
separado, no representan un peligro; pero si se juntan, se convierten en un riesgo, o sea, en la probabilidad
de que ocurra un desastre.[31]
En ese mismo sentido, Wiches Chaux, afirma: Los riesgos, surgen de la confluencia en una
misma comunidad de dos ingredientes: un amenaza y unas condiciones de vulnerabilidad. La amenaza y la
vulnerabilidad son como una bomba y una mecha, que de manera separada no representan riesgo alguno,
pero que al juntarse se convierten en la posibilidad de que se presente un desastre[32]
Debemos tener en cuenta que el riesgo obedece a una construccin social, tal como lo sostienen Narvez y
otros: Bsicamente, la nocin de la construccin social del riesgo se fundamenta en la idea de que
el ambiente presenta una serie de posibles eventos fsicos que pueden ser generados por la dinmica de
la naturaleza, pero su transformacin en amenazas reales para la poblacin est intermediada por la accin
humana. Es decir, una amenaza no es el evento fsico en s, sino el peligro asociado con ella, el nivel del cual
es determinado, entre otras razones, por factores no naturales o fsicos, tales como los grados
de exposicin o vulnerabilidad de la sociedad.[33]
Para el anlisis y el estudio de los riesgos los investigadores plantearon una serie de frmulas que detallamos
a continuacin:
Tal como explica Maskrey: Mientras que los modelos de riesgo de las ciencias naturales fueron bsicamente
modelos de amenaza, las ciencias aplicadas presentaron modelos conceptuales que incorporaron la
vulnerabilidad.
R=A*VR=A+B

Donde: R = Riesgo, A = Amenaza y V = Vulnerabilidad

Frente a problemas semnticos en 1980 el Grupo de Trabajo del ex UNDRO sobre el Anlisis de
Vulnerabilidades intent desarrollar un modelo conceptual de riesgo ms preciso, expresado como:
R = Re * El donde RE = A * V
Donde:
A = Amenaza Natural (significando la probabilidad de ocurrencia de un fenmeno natural, potencialmente
peligroso, dentro de un periodo determinado en un rea dada);
V = Vulnerabilidad (significando el grado de prdida experimentado por un elemento o grupo de elementos, en
riesgo, debido a la ocurrencia de un fenmeno natural de una determinada magnitud, expresado en
una escala de 0 (sin daos) a 1 (destruccin total));
El = Elementos en riesgo (significando la poblacin, edificaciones, obras civiles, actividades
econmicas, servicios pblicos, utilidades e infraestructura, etc., en riesgo, en un rea determinada);
Re = Riesgo Especfico (significando el grado de prdida esperado de un fenmeno natural particular, como
un producto de la amenaza y la vulnerabilidad);
R = Riesgo (significando el nmero de vidas perdidas, personas heridas, daos a propiedades y disrupcin de
actividades econmicas, esperado a raz de un fenmeno natural determinado y, por ende, como producto del
riesgo especfico y elementos en riesgo).
Un modelo similar desarrollado por Cardona fue expresado como:
Riet = t (Hi , Ve)
Donde:
Hi = la probabilidad de ocurrencia de una amenaza de intensidad i
Ve = la probabilidad de un elemento e de ser susceptible a prdida, debido a una amenaza de intensidad i
t = un periodo determinado
Riet = la probabilidad de que un elemento e sufre una prdida como consecuencia de una amenaza i en un
periodo t.[34]
Por su parte Ferradas y Medina sostienen: Los riesgos estn definidos como la posibilidad de que se
produzcan daos a consecuencia de los desastres. El riesgo puede ser expresado as:
Riesgo = Amenaza x Vulnerabilidad
______________________
Capacidades
Si bien casi todas las instituciones especializadas en el tema de los desastres incluyen dentro del concepto de
vulnerabilidad a las capacidades locales, en la frmula que proponemos podemos destacar la importancia de
las capacidades y su relacin inversa con el riesgo. El desarrollo de las capacidades locales constituye hoy en
da en Amrica Latina el aspecto clave que determina la eficacia de las estrategias frente a los desastres; en
oposicin a ello, persisten estrategias cada vez menos exitosas que buscan afrontar los riesgos y las
emergencias soslayando la importancia de las capacidades. [35]
Existen algunas otras frmulas planteadas por los hombres de ciencia para estudiar y entender los Riesgos,
sin embargo, las que hemos presentado son las ms conocidas, socializadas y trabajadas, sin embargo,
debemos tener en cuenta lo que acertadamente afirma Wilches Chaux en relacin con la frmula ms
conocida y trabajada en el tema de Gestin del riesgo de Desastres, R = A*V R = A + B y, que de por s se
hace extensiva a las otras frmulas propuestas: Acudimos a una sencilla multiplicacin para representar
como se combinan dos ingredientes amenaza y vulnerabilidad para generar un riesgo, o sea un desastre
potencial. La realidad, sin embargo, es mucho ms compleja que una mera multiplicacin aritmtica, al igual
que un verdadero sancocho es mucho ms complejo que el resultado de simplemente sumar yuca + papa +
mazorca + gallina + agua.[36]
b) Amenaza: Como sostiene Alpzar: Las amenazas, tambin llamadas peligros, son eventos que por su
magnitud y caractersticas pueden ocasionar daos a las personas, animales,
infraestructura, produccin, bienes y servicios.
Los diversos tipos de amenazas las podemos observar en el siguiente grafico:
Grafico N 01 Tipologa de las Amenazas

Fuente: ALPIZAR, Mara Lorena [37]

c) Vulnerabilidad: Para Alpizar El concepto de vulnerabilidad es de amplia definicin y sobre todo de amplio
uso. Podra hablarse de vulnerabilidad social, econmica, fsica, operativa, funcional, econmica, financiera e
incluso personal. Sin embargo en todos los casos sta se refiere a la susceptibilidad de una unidad social,
(familias, comunidad, sociedad), estructura fsica o actividad econmica de sufrir daos por accin de una
amenaza o peligro. Es por ello, que La vulnerabilidad es:
Resultado de los propios procesos de desarrollo no sostenible.
Una condicin social, producto de los procesos y formas de cambio y transformacin de la
sociedad.[38]
En 1988 Gustavo Wiches Chaux, propuso diez componentes de la vulnerabilidad que son ampliamente
utilizados en nuestro pas en el mbito pblico y privado al momento de evaluar condiciones de vulnerabilidad.
A continuacin slo mencionaremos los 10 componentes:
1. La vulnerabilidad fsica
2. La vulnerabilidad econmica
3. La vulnerabilidad social
4. La vulnerabilidad poltica
5. La vulnerabilidad tcnica
6. La vulnerabilidad ideolgica
7. La vulnerabilidad cultural
8. La vulnerabilidad educativa
9. La vulnerabilidad ecolgica
10. La vulnerabilidad institucional. [39]
Blaikie, Cannon y otros tras preguntar Qu es la vulnerabilidad? Responden: Tiene un significado corriente:
estar propenso a o ser susceptible de dao o perjuicio. El libro intenta refinar la definicin de vulnerabilidad
Por vulnerabilidad entendemos las caractersticas de una persona o grupo desde el punto de vista de su
capacidad para anticipar, sobrevivir, resistir y recuperarse del impacto de una amenaza natural. Implica una
combinacin de factores que determinan el grado hasta el cual la vida y subsistencia de alguien queda en
riesgo por un evento distinto e identificable de la naturaleza o de la sociedad[40]
Actualmente se viene utilizando el modelo de Presin Liberacin, de los Desastres, por la razn que plantea
la progresin de la vulnerabilidad en base a factores netamente humanos, lo cual lo observaremos en el
grafico que presentamos a continuacin:
Grafico N 02 Presiones que resultan en Desastres: La evolucin de Vulnerabilidad.

Fuente: BLAIKIE, Piers, CANNON, Terry y otros. (1996). Pp. 48