1.

PERSONIFICACION DEL ESTADO

1.1. ALCANCES DE LA PROPOSICION
Existe confusin entre Estado y gobierno que parte de una identificacin del Estado,
organizacin poltica, con el ejercicio del Poder, elemento constitutivo de aqul (vid.
Constitucin Peruana 1993, arts. 43, 45 y 46). En otros trminos, se confunde el todo con la
parte. En efecto, el Poder del Estado genera la necesidad de su personificacin, de modo tal
que se torne tangible en el mundo de los hechos. Esta personificacin es el Gobierno, definible
como el conjunto de rganos emergentes de la sociedad, base material del Estado, para la
realizacin de sus fines y para cuyos efectos se le provee de los medios coercitivos necesarios.
Esto quiere decir que lo que stos rganos decidan ser la voluntad del Estado. Es imposible,
hasta el momento, hablar de un Estado sin Gobierno, como de un Gobierno sin funcionarios.
Los funcionarios asumen y personifican el Poder del Estado y, por ende, se presentan como el
Estado mismo. Todos los hombres miembros de la Organizacin poltica (los ciudadanos), en
un sistema de Gobierno diversifican las estructuras y las personifican por mecanismos
diversos.
El art. 43 de la Constitucin estipula que el Estado es uno e indivisible (Const. Peruana 1993)
y no cabe duda que con esta frmula se refiere a la Organizacin Poltica global (Pueblo, Poder
y territorio).
1.2. EL GOBIERNO
Se constituye por el conjunto de funcionarios que adoptan las decisiones para regular la vida
colectiva, promover su desarrollo y cuidar su subsistencia. La disposicin de estos funcionarios
en un sistema de precedencias y coordinaciones hacen el sistema de gobierno que a su vez es
un subsistema en la organizacin Poltica. El gobierno, desde el punto de vista objetivo, es un
conjunto de funciones que puedan ordenarse en los subconjuntos y as reconocemos; 1)
Funciones primarias como Legislacin, Justicia y Ejecucin, 2) Funciones complementarias,
como Control y Procesamiento Electoral y, 3) Funciones subordinadas, como administracin,
defensa y representaci6n Internacional.
Desde el punto de vista territorial podemos distribuir el ejercicio del Poder en central y perifrico
y as tendremos gobierno de la Federacin o Gobierno Central, Gobierno Estadual o Regional y
Gobierno Municipal. La mayor o menor concentracin de poder en estos niveles depende de la
caracterstica del sistema de gobierno. As tenemos organizacin federal organizacin unitaria.
En la primera, la distribucin del poder es m amplia y afecta a las funciones primarias y
complementarias que se distribuyen en dos niveles. El Federal y el Estadual. La Organizacin
unitaria concentra las funciones selectivamente: Legislacin, Justicia, Control, Defensa,
Relaciones Internacionales. La desaglutinacin de funciones est directamente vinculada al
ejercicio de la Soberana que bsicamente corresponde al Gobierno Central.
1.3. LA ADMINISTRACION
El trmino gobierno puede resultar tambin equvoco como el del Estado. En efecto, la
Constitucin de la Repblica estipula que el gobierno es unitario, representativo y
descentralizado y se organiza segn el principio de separacin de poderes (art. 43 Const. 93).
La Constitucin peruana no se refiere a la Administracin que no sea adjetivamente (arts. 39 al
42 de la Const.), lo cual hace suponer que la Administracin como hacer o prestacin est
incluida en el concepto de gobierno, pero se hace de menester la diferencia entre Direccin
Poltica que ser propiamente el Gobierno y la gestin de los servicios que sera la
Administracin en sentido estricto. El pase de lo poltico a lo administrativo requiere una
sucesin de niveles y se traslapan entre s. En efecto un Ministro dirige (determina prioridadesgobierna) y administra (asegura el cumplimiento de sus decisiones); un Alcalde dirige, como
miembro del rgano de decisiones, y administra en cuanto jefe de la Administracin Municipal.
La dificultad estriba en que los conceptos de gobierno y administracin pueden coincidir
genricamente en cuanto coordinacin de potenciales para la consecucin de objetivos, pero
se diferencian en sus fines ltimos. Cuando hablamos de la Administracin del Estado, estamos
en, lo general, refirindonos al gobierno; pues el Estado, como totalidad no es administrable;
sino gobernable; mientras que un ministerio si es administrable. De aqu los niveles de macroadministracin y micro-administracin, por eso una Regln como subconjunto estadual, ser
gobernable a similitud del Estado y de igual modo un Municipio; siendo administrables, para el
caso, el gobierno regional (Institucin) o la Municipalidad. Esto quiere decir que para el ejercicio

del gobierno sirven unos ciudadanos (gobernantes) en calidad de titulares de la delegacin del
Poder y para la administracin, otros ciudadanos como servidores en relaciones de
subordinacin.
Estos conceptos no son Irrelevantes para fines de precisin de las situaciones y mbitos de
actuacin del ciudadano al servicio del Estado que definir las situaciones y consecuencias
prcticas y Jurdicas.
Conviene perfilar los polos de la micro y la macroadminlstracin. La administracin es un
fenmeno tpicamente institucional, inseparablemente vinculado a la optimizacin de la relacin
insumo-producto segn los criterios de eficiencia tcnica o econmica Impuestos por su propia
naturaleza. Se administran empresas, patrimonios, fundaciones, municipios (sic), ministerios o
parroquias bajo el mismo postulado genrico, reducible a los principios generales de la teora
de la produccin; maximizar cualitativa o cuantitativamente un producto con unos medios dados
u obtener un determinado producto con la mxima economiciclad de recursos. En todo caso, la
administracin es un proceso de gerencia, centrado en la toma de decisiones, la delegacin de
autoridad, la comunicacin, el anlisis de las conductas, las relaciones de los rganos de lnea
con los auxiliares y asesores, y las relaciones objetivas y subjetivas de la institucin con su
medio ambiente, es decir, con su circunstancia. Siendo la Institucin una creacin jurdica la
ciencia social mejor equipada para trazar esa frontera entre ella y su circunstancia es el
derecho, y, en efecto, el alcance de la personalidad jurdica seala la lnea divisoria, son
personas jurdicas, pblicas o privadas, los sujetos del derecho con capacidad para obligarse y
obligar. La accin social mantenida dentro del mbito institucional atae a las relaciones
internas entre las partes del todo y es intrainstitucional, microadrnlnistrativa o gerencial; la
referida a las relaciones de la Institucin con su circunstancia -proveedores de Insumos o
destinatarios de productos- est presidida por el reconocimiento de la institucin como sujeto
del derecho; y el conjunto de acciones generadas por el intercambio de insumos y productos se
definen como interinstitucionales, macroadmlnistrativas o, con las salvedades que luego se
harn, polticas.
Juan Ignacio Jimnez Nieto. Poltica y Administracin, Madrid, Tecnos, 1970. pp.25 y 26.
1 31 LAADMINISTRACION PUBLICA ORGANICAMENTE
Se afilia a la funcin ejecucin en los niveles nacional, regional, local e Institucional, se excluye
a los rganos de control y hasta electoral.
Orgnicamente, la Administracin Pblica Importa un universo de rganos con funciones
dominantemente administrativas y dispuestas para la ejecucin de las polticas de direccin de
modo general o tcnico. As, tanto corresponde a la Administracin Pblica un docente que un
ingeniero de los servicios de infraestructura.
1.3.2. LA ADMI NI STRACION PUBLICA MATERIALMENTE
Es Administracin Pblica las operaciones dirigidas al apoyo de las actividades finales de los
rganos pblicos, cualquiera fuera su funcin Desde este concepto no existe funcin que no
requiera de accin administrativa como planificar organizar dotar de personal dirigir controlar,
presupuesto, etc. Se trata de administracin en su acepcin generalsima que es pblica, en
cuanto su estructura se envuelve para fines pblicos o del Estado.
1.3.3 EN LA LEY DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL
Para los fines de la presente Ley, se entender por entidad o entidades de la Administracin
Pblica:
1. El Poder Ejecutivo, incluyendo Ministerios y Organismos Pblicos Descentralizados;
2. El Poder Legislativo;
3. El Poder Judicial;
4. Los Gobiernos Regionales;
5. Los Gobiernos Locales;
6. Los Organismos a los que la Constitucin Poltica del Per y las leyes confieren
autonoma.
7. Las dems entidades y organismos, proyectos y programas del Estado, cuyas
actividades se realizan en virtud de potestades administrativas y, por tanto se consideran
sujetas a las normas comunes de derecho pblico, salvo mandato expreso de ley que las
refiera a otro rgimen; y

8. Las personas jurdicas bajo el rgimen privado que prestan servicios pblicos o
ejercen funcin administrativa, en virtud de concesin, delegacin o autorizacin del Estado,
conforme a la normativa de la materia.