Sentenci

a
MG.
Ponente
Referenci
a
Hechos

T-955/03
Dr. ALVARO TAFUR GALVIS
Accin de tutela instaurada por el Consejo Comunitario Mayor Cuenca Ro
Cacarica contra el Ministerio del Medio Ambiente y otros
Miembros de la Junta Directiva del Consejo Mayor de la Cuenca del Ro
Cacarica, demandan la proteccin transitoria de nuestros derechos
fundamentales a la integridad tnica, social, econmica y cultural, a la
subsistencia, a no ser sometidos a desaparicin forzada, as como los
derechos a la Participacin y Debido Proceso, que estn siendo
quebrantados por los accionados al tolerar, permitir y adelantar la
explotacin de madera en su territorio colectivo.
Para el efecto solicitan al Juez Constitucional proteger sus derechos
fundamentales, mientras la jurisdiccin de lo contencioso administrativo se
pronuncia sobre la nulidad de las Resoluciones 3595 y 3596 de 1992, y
1486 de 1999 expedidas por CODECHOCO, y ordenar, en consecuencia, a
las entidades demandadas inaplicar los actos en comento y disponer la
cuantificacin y pago de los perjuicios causados.
Pretensiones stas que los actores fundamentan en que las Resoluciones
que controvierten fueron expedidas sin adelantar el procedimiento de
consulta, previsto en el Convenio 169 de la OIT, como tambin en el dao
considerable e irreparable que la tala mecanizada de sus suelos y sus
bosques ocasionan en su territorio colectivo.

Problema
jurdico
Consulta
previa

No obstante, el Tribunal Contencioso Administrativo neg la proteccin por

improcedente, aduciendo que el ordenamiento cuenta con procedimientos
ordinarios para restablecer los derechos que los accionantes estiman
violados, y que stos no pretenden una proteccin temporal
Decidir si procede la proteccin constitucional de los derechos a la
integridad tnica, social, econmica y cultural, a la participacin, y al
debido proceso invocados por los accionantes contra los accionados.
Al respecto vale recordar que en reciente decisin esta Corporacin reiter
la obligatoriedad de la consulta previa, en los procesos de toma de
decisiones sobre los asuntos que puedan afectar a los pueblos indgenas y
tribales, como lo indica el siguiente aparte de la decisin:
Resulta de especial importancia para el asunto en estudio, adems,
reiterar que el Convenio 169 de la OIT 1, y concretamente el derecho
de los pueblos indgenas y tribales a la consulta previa conforma con
la Carta Poltica bloque de constitucionalidad, en virtud de lo

1 Sobre el bloque de constitucionalidad que conforman los Convenios de la OIT con la

Carta Poltica puede consultarse, entre otras, la sentencia T-1303 M. P. Marco Gerardo
Monroy Cabra.

dispuesto por los artculos 93 y 94 del ordenamiento constitucional,

no slo porque el instrumento que la contiene proviene de la
Organizacin Internacional del Trabajo y estipula los derechos
labores de dichos pueblos -artculo 53 C.P.- sino i) en virtud de que la
participacin de las comunidades indgenas en las decisiones que se
adopten respecto de la explotacin de recursos naturales en sus
territorios, prevista en el artculo 330 de la Carta, no puede ser
entendida como la negacin del derecho de stos pueblos a ser
consultados en otros aspectos inherentes a su subsistencia como
comunidades reconocibles artculo 94 C.P.-, ii) dado que el Convenio
en cita es el instrumento de mayor reconocimiento contra las
discriminaciones que sufren los pueblos indgenas y tribales, iii)
debido a que el derecho de los pueblos indgenas a ser consultados
previamente sobre las decisiones administrativas y legislativas que
los afecten directamente es la medida de accin positiva que la
comunidad internacional prohja y recomienda para combatir los
orgenes, las causas, las formas y las manifestaciones
contemporneas de racismo, discriminacin racial, xenofobia y las
formas de intolerancia conexa que afecta a los pueblos indgenas y
tribales Declaracin y Programa de Accin de Durban- y iv) debido a
que el artculo 27 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Polticos dispone que no se negar a las minoras tnicas el derecho
a su identidad.
Asuntos que no pueden suspenderse ni an en situaciones
excepcionales, i) por estar ligado a la existencia de Colombia como
Estado social de derecho, en cuanto representa la proteccin misma
de la nacionalidad colombiana artculos 1 y 7 C.P.-, ii) en razn de
que el derecho a la integridad fsica y moral integra el ncleo duro
de los derechos humanos, y iii) dado que la proteccin contra el
etnocidio constituye un mandato imperativo del derecho
internacional de los derechos humanos 2
En este sentido la Sala observa, que las explotaciones forestales que se
adelantan en las zonas rurales ribereas de la Cuenca del Pacfico i) no han
sido consultadas a las comunidades negras de la regin, como lo disponen
el artculo 15 del Convenio 169 de la OIT y los artculo 55 transitorio y 330
de la Carta Poltica, ii) que dichas explotaciones no benefician real y
verdaderamente a las comunidades de la regin, y iii) que no se ha
expedido la reglamentacin que deber regular los aspectos que les
permitirn a dichas comunidades extraer de manera sustentable los
productos de sus bosques sin desmedro de su identidad cultural.
De modo que la decisin que se revisa, por este aspecto, ser revocada, y
2 Com.DH., observacin general nmero 29, 24 de julio de 2001. Y Sentencia SU-383 de
2003 M.P. Alvaro Tafur Galvis

en su lugar se tutelar el derecho de los accionantes a la propiedad

colectiva de sus suelos y bosques, de manera que la entidades accionadas
ordenarn que se suspenda la extraccin a que se hace mencin, y
dispondrn lo necesario para que tan pronto como el Ministerio del Interior
y la Justicia defina el asunto de la representacin legal de su Consejo
Mayor, se consulte a las comunidades negras de la Cuenca del Ro
Cacarica, de buena fe y con el objeto de llegar a un acuerdo, la
reglamentacin sobre el aprovechamiento forestal de sus bosques
colectivos, teniendo presente que dichas comunidades son las propietarias
del recurso, y tendrn que ser las beneficiarias directas de la explotacin, y
sta deber permitirles avanzar y consolidar su proceso cultural - Leyes 21
de 1991 y 70 de 1993-.

Resuelve

Para efecto de la consulta no sobra recordar que en la sentencia T-652 de

1998, esta Corporacin orden a los Ministerios del Interior y del Medio
Ambiente abstenerse de aplicar el Decreto 1320 de 1998, y que el Consejo
de Administracin de la OIT solicit al Gobierno Nacional la modificacin de
dicho Decreto, por quebrantar el espritu del Convenio 169 que el Decreto
en comento dice reglamentar . De modo que las consultas que en esta
providencia se ordenan se adelantarn consultando el sentir de las
comunidades interesadas, y en consideracin a las situaciones de
hostigamiento que las mismas afrontan.
Primero: REVOCAR PARCIALMENTE la sentencia proferida por el Tribunal
Administrativo del Choc, dentro de la accin de tutela instaurada por el
Consejo Comunitario Mayor Cuenca Ro Cacarica en contra del Ministerio
del Medio Ambiente, de la Corporacin Autnoma Regional para el
Desarrollo Sostenible del Choc CODECHOCO y de Maderas del Darin S.A.,
el 14 de abril de 2001, en su lugar i) TUTELAR los derechos fundamentales
a la diversidad e integridad tnica y cultural, a la propiedad colectiva, a la
participacin y a la subsistencia de las comunidades negras de la Cuenca
del Ro Cacarica, y ii) CONFIRMAR la decisin sobre la improcedencia de la
accin de tutela para el restablecimiento de derechos e intereses
colectivos, y para resolver sobre actuaciones y restablecimientos a cargo
de la administracin, por las consideraciones de esta providencia.
Segundo. En consecuencia ORDENAR al Ministerio de Ambiente Vivienda
y Desarrollo Territorial, a la Corporacin Autnoma Regional para el
Desarrollo Sostenible del Choc CODECHOCO disponer, en los cinco das
siguientes a la notificacin de esta providencia, i) la suspensin de la
explotacin forestal que se adelanta en el territorio colectivo de los
accionantes, salvo los usos por ministerio de la ley, y ii) adoptar las
medidas necesarias para que la suspensin se cumpla efectivamente, y se
mantenga hasta tanto se adelantan las consultas y la reglamentacin que
mediante esta providencia se ordenan, y las condiciones indiquen que las
regulaciones se cumplirn efectivamente.

As mismo conminar al representante legal de MADERAS DEL DARIEN

S.A. para que, tan pronto como le sea notificada esta providencia, emita
las rdenes pertinentes a fin de que la empresa, sus agentes,
intermediarios, y causahabientes, a cualquier ttulo, se abstengan de
extraer, transportar y comercializar productos de los bosques del territorio
colectivo de las comunidades negras de la Cuenca del Ro Cacarica.
Tercero: INSTAR al Ministerio del Interior y de la Justicia, por conducto de
la Direccin de tnias, i) para que tan pronto como le sea notificada esta
providencia disponga lo necesario y adelante el proceso consultivo que
requiere la definicin de las personas que debern conformar la Junta y la
persona del Representante Legal del Consejo Mayor de la Cuenca del Ro
Cacarica, atendiendo las previsiones de la Ley 21 de 1991, y las
consideraciones de esta providencia; ii) a fin de que culminado el proceso
consultivo, resuelva sobre la apelacin atinente a la inscripcin del
representante legal y de la Junta del Consejo Mayor ante la Alcalda del
Municipio de Riosucio y la Cmara de Comercio de Quibd, atendiendo el
sentir de las comunidades, e iii) informe al Ministerio de Ambiente Vivienda
y Desarrollo Territorial, y a la Corporacin accionada, el sentido de su
decisin. Ofciese por Secretara y remtase al Ministerio del Interior y de la
Justicia copia de esta decisin.
Cuarto. ORDENAR a las entidades pblicas accionadas, dentro de sus
competencias, que dispongan lo necesario y consulten de manera efectiva
y eficiente a las comunidades negras que han venido ocupando las zonas
rurales ribereas de la Cuenca del Ro Cacarica inicialmente i) sobre el
procedimiento que dichas entidades utilizarn para adelantar una consulta
definitiva, y ii) definido el procedimiento sobre la reglamentacin, asesora,
acompaamiento y capacitacin que deber regir la explotacin forestal de
sus bosques colectivos, a fin de asegurar el afianzamiento de la identidad
cultural, propiciar un avance en su proceso comunitario, y asegurar el
beneficio de las comunidades negras, en todos los campos.
Consultas stas que se adelantarn con el propsito de llegar a un acuerdo
sobre las medidas propuestas y con plena observancia de los principios y
reglas contenidas en el Convenio 169 de la OIT, aprobado por la Ley 21 de
1991.
Quinto.- ORDENAR que los procesos de consulta se inicien y terminen en
el plazo de tres (3) meses, contados a partir de la definicin sobre la
representacin legal del Consejo Mayor, que deber adoptar el Ministerio
del Interior y de la Justicia, en un trmino no mayor de un mes o antes de
ser posible.
Para el efecto el Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial, y
la Corporacin Autnoma Regional para el Desarrollo Sostenible del Choc

CODECHOCO i) sometern a consideracin de los representantes de las

comunidades negras de la Cuenca del Ro Cacarica, de las organizaciones
de base de stas comunidades, y de los accionantes i) el procedimiento, ii)
los trminos, y iii) los lugares en donde se adelantarn las consultas,
atendiendo las condiciones de orden pblico de la regin, y, culminada esta
primera fase, adelantarn la consulta definitiva de los aspectos a que se
refiere el punto Cuarto de esta decisin.
El Tribunal Administrativo del Choc, en su condicin de juez de primer
grado, vigilar el cumplimiento de esta decisin y adoptar las medidas
que el desarrollo de los acontecimientos le indiquen, a fin restablecer real y
efectivamente los derechos fundamentales conculcados, para lo cual
conserva su competencia de conformidad con lo previsto en el Decreto
2591 de 1991.
Sexto.- ORDENAR a las autoridades a las que se refiere la presente
decisin, proceder, como resultado de las consultas que se ordenan, i) a
reglamentar la explotacin forestal en el territorio demarcado mediante la
Resolucin 0841 del 26 de abril de 1999, considerando la efectiva
proteccin de los derechos fundamentales amparados; y ii) a regular la
capacitacin, el acompaamiento y la asesora sobre prcticas sustentables
de produccin, que debern recibir los integrantes de las comunidades y
sus representantes, para que estos pueblos se beneficien realmente de los
productos de sus bosques, avancen en su proceso comunitario y consoliden
su identidad.
Sptimo.- VINCULAR a la Defensora del Pueblo, para que en ejercicio de
las funciones que le asigna el artculo 282 de la Constitucin Poltica
asesore y acompae a las comunidades negras de la Cuenca del Ro
Cacarica y a sus organizaciones sociales en las consultas que les debern
ser formuladas; asesora y acompaamiento que se prestar a partir de la
notificacin de esta providencia, si cualquiera de los accionantes,
integrantes, representantes de las comunidades, o de los representantes de
sus organizaciones as se lo solicitan. Ofciese.
Octavo. INSTAR a la Procuradura General de Nacin para que en ejercicio
de sus competencias constitucionales y legales considere la posibilidad de
promover accin de nulidad absoluta de los contratos y convenciones que
desarrollan las Resoluciones que en la actualidad permiten y autorizan
explotaciones forestales en el territorio colectivo de la Cuenca del Ro
Cacarica. Ofciese.
Noveno.- ORDENAR a la Secretara General remitir copia de todo lo
actuado en este asunto al H. Tribunal Administrativo del Choc para que
esta Corporacin acte sobre la proteccin de los derechos e intereses
colectivos que los accionantes invocan y la Defensora del Pueblo denuncia,

de conformidad con sus competencias constitucionales y legales, con la

intervencin del Ministerio Pblico y de dicha Defensora como parte,
atendiendo las previsiones de la Ley 472 de 1998. Ofciese.
Dcimo. Disponer que la Procuradura General de la Nacin, dentro de sus
competencias constitucionales y legales vigile el cumplimiento de esta
decisin. Ofciese.
Undcimo. Lbrese las comunicaciones a que se refiere el artculo 36 del
Decreto 2591 de 1991.

Sentenci
a
MG.
Ponente
Referenci
a
Hechos

C-620/03
Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA
Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 773 de 2002 y contra su
artculo primero (parcial)
En ejercicio de la accin pblica de inconstitucionalidad, el ciudadano
Elimenes Bruges Guerra demand la inconstitucionalidad del artculo 1
(parcial) de la Ley 773 de 2002 (Expediente D-4381). A la vez, la ciudadana
Hilduara Barliza Brito demand la inconstitucionalidad de la totalidad de la
Ley 773 de 2002, por vicios de trmite (Expediente D-4382).
LEY 773 DE 2002 (noviembre 14): Por la cual se dictan normas relativas
a la administracin, fabricacin, transformacin, explotacin y
comercializacin de las sales que se producen en las salinas martimas
ubicadas en el municipio de Manaure, Guajira y Salinas de Zipaquir y se
dictan otras disposiciones.
Expediente D-4381: A juicio del demandante, la expresin en calidad de
concesionaria contenida en el artculo 1 de la Ley 773 de 2002 desconoce
los artculos 13, 113 y 136 numeral 1 de la Constitucin Poltica.
Expediente D-4382: Para la actora, a dicha Ley se le dio el primer debate
reglamentario en las comisiones terceras permanentes de la Cmara y el
Senado, cuando debi haberse tramitado a travs de las comisiones
quintas de dichas corporaciones.
Seala que a estas ltimas, de
conformidad con lo estipulado por el artculo 2 de la Ley 3 de 1992,
corresponde dar primer debate a los proyectos de ley relativos a minas y
energa, por lo cual el proyecto que devino en la Ley 773 de 2002 ha
debido recibir primer debate en estas comisiones y no en las terceras.

Consulta
previa

Proteccin constitucional a las comunidades indgenas, en relacin

especfica con los recursos naturales existentes en sus territorios
Dentro del marco del reconocimiento de la diversidad tnica y cultural de la
nacin como valor constitucional y fundamento de la nacionalidad

colombiana, recogido expresamente en los artculos 7 y 70 superiores, la

Carta dispensa una proteccin especial al derecho de participacin de las
comunidades indgenas en las decisiones que los afectan, entre ellas las
relacionadas con la explotacin de los recursos naturales dentro de sus
territorios. Esta proteccin especial del derecho de participacin en este
tipo de decisiones est consagrada en el artculo 330 superior,
particularmente en su pargrafo.
Como puede apreciarse, la Carta impone a las comunidades indgenas la
obligacin de velar por la preservacin de los recursos naturales existentes
en sus territorios y, correlativamente, prescribe que en las decisiones que
otras autoridades adopten respecto de la explotacin de los mismos, se
propiciar la participacin de los representantes de las respectivas
comunidades. Es decir, del texto de la Constitucin emana con claridad el
derecho especial de participacin en la adopcin de este tipo de decisiones.
La jurisprudencia constitucional ha interpretado el derecho de participacin
de las comunidades indgenas en las decisiones que los afectan, y entre
ellas en las relacionadas con los recursos naturales existentes en sus
territorios, como una consecuencia del derecho a su identidad cultural, el
cual, a su vez, ha sido considerado como un derecho fundamental de la
comunidad indgena entendida como sujeto de proteccin constitucional.
Sobre esta realidad jurdica la Corte se ha expresado as:
La explotacin de los recursos naturales en los territorios indgenas debe
hacerse compatible con la proteccin que el Estado debe dispensar a la
integridad social, cultural y econmica de las comunidades indgenas,
integridad que como se ha visto antes configura un derecho fundamental
para la comunidad por estar ligada a su subsistencia como grupo humano y
como cultura. Y precisamente, para asegurar dicha subsistencia se ha
previsto, cuando se trate de realizar la explotacin de recursos naturales
en territorios indgenas, la participacin de la comunidad en las decisiones
que se adopten para autorizar dicha explotacin. De este modo, el
derecho fundamental de la comunidad a preservar la referida
integridad se garantiza y efectiviza a travs del ejercicio de otro
derecho que tambin tiene el carcter de fundamental, en los
trminos del art. 40, numeral 2 de la Constitucin, como es el
derecho de participacin de la comunidad en la adopcin de las
referidas decisiones. (Negrillas fuera del original)
Como puede verse, no slo la integridad cultural ha sido reconocida como
un derecho fundamental del sujeto colectivo que conforma la comunidad
indgena, sino que la misma consulta, como mecanismo de participacin,
ha sido estimada como un derecho fundamental en s mismo considerado,
por su vinculacin con la defensa de aquella integridad cultural. Sobre el
asunto la Corte ha vertido tambin la siguiente doctrina:

A juicio de la Corte, la participacin de las comunidades indgenas en las

decisiones que pueden afectarlas en relacin con la explotacin de los
recursos naturales ofrece como particularidad el hecho o la circunstancia
observada en el sentido de que la referida participacin, a travs del
mecanismo de la consulta, adquiere la connotacin de derecho
fundamental, pues se erige en un instrumento que es bsico para
preservar la integridad tnica, social, econmica y cultural de las
comunidades de indgenas y para asegurar, por ende, su subsistencia como
grupo social. De este modo la participacin no se reduce meramente a una
intervencin en la actuacin administrativa dirigida a asegurar el derecho
de defensa de quienes van a resultar afectados con la autorizacin de la
licencia ambiental (arts. 14 y 35 del C.C.A., 69, 70, 72 y 76 de la ley 99 de
1993), sino que tiene una significacin mayor por los altos intereses que
ella busca tutelar, como son los atinentes a la definicin del destino y la
seguridad de la subsistencia de las referidas comunidades. (Negrillas
fuera del original)
9. Dentro del mismo espritu de la Constitucin, tendiente a la proteccin
de la diversidad tnica y cultural, la Conferencia General de la OIT reunida
en Ginebra en el ao 1989 adopt el Convenio nmero 169 sobre pueblos
indgenas y tribales en pases independientes. Este Convenio, como se
deduce de la parte considerativa del mismo, pretende ser un instrumento
de garanta de su derecho a la preservacin de sus rasgos culturales. En
este sentido son elocuentes algunos de los considerandos previos al
articulado del Tratado, en donde se explican las razones que han llevado a
los Estados firmantes a adoptar tal reglamentacin; entre otras reflexiones,
se dice all que al Convenio se ha llegado recordando los trminos de la
Declaracin Universal de Derechos Humanos, del Pacto Internacional de
Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, del Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Polticos, y de los numerosos instrumentos
internacionales sobre la prevencin de la discriminacin y que el mismo
obedece a una evolucin del Derecho Internacional que, pasado de una
orientacin hacia la asimilacin de los pueblos indgenas y tribales a las
culturas mayoritarias en que se encuentran insertados, evolucion hacia el
reconocimiento del derecho de tales pueblos a mantener su identidad
cultural y a asumir el control de sus propias instituciones y formas de
vida.
10. Dentro del contexto de esta nueva axiologa, el Convenio 169 confiere
una especial importancia al derecho de participacin de las comunidades
indgenas y tribales en las decisiones que los afectan y por ello en relacin
el artculo 6, 7, 13, 15.
11. Ahora bien, las anteriores disposiciones estn recogidas en un Convenio
adoptado por la Conferencia General de la OIT, aprobado por Colombia
mediante la Ley 21 de 1991, respecto del cual la jurisprudencia

constitucional ha estimado que, en cuanto el mismo consagra la proteccin

de derechos que han sido estimados fundamentales los derechos a la
integridad cultural y el subsiguiente derecho de consulta en las decisiones
relativas a recursos naturales-, forma parte del llamado bloque de
constitucionalidad:
El derecho de participacin de la comunidad indgena como derecho
fundamental (art. 40-2 C.P.), tiene un reforzamiento en el Convenio nmero
169, aprobado por la ley 21 de 1991, el cual est destinado a asegurar los
derechos de los pueblos indgenas a su territorio y a la proteccin de sus
valores culturales, sociales y econmicos, como medio para asegurar su
subsistencia como grupos humanos. De este modo, el citado Convenio,
que hace parte del ordenamiento jurdico en virtud de los arts. 93 y
94 de la Constitucin, integra junto con la aludida norma un
bloque de constitucionalidad que tiende a asegurar y hacer
efectiva dicha participacin.
12. Ahora bien, el mecanismo de consulta a las comunidades indgenas
obedece al reconocimiento que tanto la legislacin internacional como la
Constitucin Poltica hacen del derecho que les asiste de decidir las
prioridades en su proceso de desarrollo y de preservar su cultura; adems,
es una concrecin de la participacin ciudadana en el ejercicio del poder
poltico, que la Carta promueve de manera general como valor
fundamental. Tal participacin no puede entonces ser entendida como la
existencia formal de oportunidades para manifestar opiniones, sino que
tiene que tener un alcance real y efectivo en el momento de adoptar las
decisiones que conciernen a las comunidades indgenas y tribales.
En cuanto a los objetivos que persigue la consulta como mecanismo de
participacin de las comunidades indgenas en las decisiones relativas a los
recursos naturales, la Corte ha sealado que con ella se busca:
a) Que la comunidad tenga un conocimiento pleno sobre los proyectos
destinados a explorar o explotar los recursos naturales en los
territorios que ocupan o les pertenecen, los mecanismos,
procedimientos y actividades requeridos para ponerlos en ejecucin.
b) Que igualmente la comunidad sea enterada e ilustrada sobre la
manera como la ejecucin de los referidos proyectos puede conllevar
una afectacin o menoscabo a los elementos que constituyen la base
de su cohesin social, cultural, econmica y poltica y, por ende, el
sustrato para su subsistencia como grupo humano con
caractersticas singulares.
c) Que se le de la oportunidad para que libremente y sin interferencias
extraas pueda, mediante la convocacin de sus integrantes o
representantes, valorar conscientemente las ventajas y desventajas
del proyecto sobre la comunidad y sus miembros, ser oda en
relacin con las inquietudes y pretensiones que presente, en lo que

concierna a la defensa de sus intereses y, pronunciarse sobre la

viabilidad del mismo. Se busca con lo anterior, que la comunidad
tenga una participacin activa y efectiva en la toma de la decisin
que deba adoptar la autoridad, la cual en la medida de lo posible
debe ser acordada o concertada.
Establecido que estos son los propsitos que se persiguen con la consulta, y
que la misma es un mecanismo de participacin previsto tanto en la
constitucin como en un Convenio Internacional que forma parte del bloque
de constitucionalidad, es necesario agregar que la jurisprudencia que se
viene comentando seala que no tiene por consiguiente el valor de
consulta la informacin o notificacin que se le hace a la comunidad
indgena sobre un proyecto de exploracin o explotacin de recursos
naturales, sino que es necesario que, dentro del proceso de consulta, se
presenten frmulas de concertacin o acuerdo con la comunidad y que
finalmente sta se manifieste, a travs de sus representantes autorizados,
su conformidad o inconformidad con dicho proyecto y la manera como se
afecta su identidad tnica, cultural, social y econmica.
13. No obstante, la jurisprudencia tambin ha reconocido que, en desarrollo
del Convenio 169 de la OIT, corresponde a cada Estado sealar, ya sea en
la Constitucin y en la ley los mecanismos idneos para hacer efectiva la
participacin de las comunidades como un instrumento de proteccin de
los intereses de stas que como ya se expres configuran proyeccin de los
intereses de la propia sociedad y del Estado. Es decir, es el derecho
interno, dentro de un amplio margen de discrecionalidad, el que debe
precisar los trminos en que se desarrollar la consulta a las comunidades
indgenas. En este Sentido, la Corte ha dicho:
De conformidad con el artculo 6, numeral 1, literal a) del Convenio 169 de
1.989 de la Organizacin Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indgenas
y Tribales en Pases Independientes, ratificado por Colombia a travs de la
Ley 21 de 1.991, los Estados Partes tienen la obligacin de consultar a los
grupos tnicos que habiten en sus territorios, "mediante procedimientos
apropiados y en particular a travs de sus instituciones representativas,
cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas
susceptibles de afectarles directamente". Asimismo, el artculo 7 del
Convenio reconoce a tales colectividades "el derecho de decidir sus propias
prioridades en lo que atae al proceso de desarrollo, en la medida en que
ste afecte sus vidas, creencias, instituciones y bienestar espiritual y a las
tierras que ocupan o utilizan de alguna manera, y de controlar, en la
medida de lo posible, su propio desarrollo econmico, social y cultural.
Adems, dichos pueblos debern participar en la formulacin, aplicacin y
evaluacin de los planes y programas de desarrollo nacional y regional
susceptibles de afectarles directamente".

De esta manera, existe, en principio, un compromiso internacional de gran

amplitud, que obliga al Estado colombiano a efectuar el aludido proceso de
consulta previa cada vez que se prevea una medida, legislativa o
administrativa, que tenga la virtud de afectar en forma directa a las etnias
que habitan en su territorio. Al mismo tiempo, el artculo 34 del mismo
tratado estipula: "La naturaleza y el alcance de las medidas que se adopten
para dar efecto al presente Convenio debern determinarse con
flexibilidad, tomando en cuenta las condiciones propias de cada pas". Es
decir, el instrumento otorga a los Estados Partes un importante margen de
discrecionalidad para determinar las condiciones en que habrn de dar
cumplimiento a los deberes internacionales que all constan; ello, por
supuesto, en la medida en que las Partes hagan uso de dicha flexibilidad sin
dejar de cumplir con el objeto esencial de sus obligaciones que, en este
caso, consiste en asegurar la efectiva participacin de los grupos tnicos en
las decisiones que les conciernan: de lo contrario, se estara dando al
artculo 34 citado un alcance que rie con las normas ms elementales
sobre interpretacin de tratados, como la que consta en el artculo 31-1 de
la Convencin de Viena de 1.969, segn la cual "un tratado deber
interpretarse de buena fe conforme al sentido corriente que haya de
atribuirse a los trminos del tratado en el contexto de stos y teniendo en
cuenta su objeto y fin" (subraya fuera del texto) .
Dada la configuracin constitucional del Estado colombiano, los rganos
indicados para determinar cundo y cmo se habr de cumplir con la citada
obligacin internacional son, en principio, el Constituyente y el Legislador,
ya que son stos, por excelencia, los canales de expresin de la voluntad
soberana del pueblo (art. 3, C.N.). En consecuencia, la Corte Constitucional,
al momento de determinar cundo resulta obligatorio efectuar la consulta
previa a los grupos tnicos, debe estar sujeta a los lineamientos
constitucionales y legales existentes, stos ltimos en la medida en que no
desvirten el objeto y finalidad del pluricitado Convenio, ni contraren la
plena vigencia de los derechos fundamentales de tales etnias
La Constitucin solo reconoci explcitamente la obligatoriedad de la
consulta previa en el supuesto de hecho previsto por el pargrafo del
artculo 330, a saber:
"La explotacin de los recursos naturales en los territorios indgenas se
har sin desmedro de la integridad cultural, social y econmica de las
comunidades indgenas. En las decisiones que se adopten respecto de
dicha explotacin, el Gobierno propiciar la participacin de los
representantes de las respectivas comunidades.
14. Como un desarrollo de la Ley 21 de 1991, mediante la cual se aprob el
referido Acuerdo 169 de 1989 de la OIT sobre pueblos indgenas y tribales,
especialmente de sus artculos 7 numeral 3 y 15 numeral 2, y tambin

en desarrollo de los artculos 44 de la Ley 70 de 1993 y 76 de la Ley 99 de

1993, el Gobierno Nacional expidi el Decreto reglamentario N 1320 de
1998, por el cual se reglament la consulta previa con las comunidades
indgenas y negras para la explotacin de los recursos naturales dentro de
su territorio.
Dicho Decreto, aunque contiene normas sobre la forma en que se deben
adelantar consultas a los pueblos indgenas, es aplicable nicamente en
materias concretas -licencias ambientales o establecimiento de planes de
manejo ambiental, documento sobre evaluacin y manejo ambiental y
permisos de uso, aprovechamiento o afectacin de recursos naturales
renovables-. Sin embargo, sienta una orientacin a cerca de los trminos en
que debe operar este mecanismo de participacin previsto para la
proteccin de las comunidades indgenas.
15. Como corolario de todo lo anterior, pueden extraerse las siguientes
conclusiones en relacin con el derecho de las comunidades indgenas
sobre los recursos naturales existentes en su territorio, en particular
aquellos de propiedad estatal como la sal marina y las vertientes de agua
salada, considerados por la ley como bienes fiscales concesibles:
a. La jurisprudencia ha determinado que la proteccin a la identidad
cultural de las comunidades indgenas es un derecho fundamental, cuyo
reconocimiento est orientado a lograr la preservacin de tales culturas.
b. Del anterior derecho se desprende el de participacin de la comunidad
indgena en la adopcin de las decisiones que les conciernen y en especial
en las relativas a la explotacin de los recursos naturales ubicados en sus
territorios, como expresamente lo prescribe el pargrafo del artculo 330 de
la Constitucin. Este derecho de participacin, por la particular influencia
que el medio ambiente tiene en la definicin de los rasgos de las cultural
indgenas, ha sido estimado tambin por la jurisprudencia constitucional
como un derecho fundamental.
c. De conformidad con lo preceptuado por el artculo 15 del Convenio 169
de 1989 adoptado por la conferencia de la OIT, norma que por referirse a
un derecho fundamental forma parte del llamado bloque de
constitucionalidad, el derecho de participacin de las comunidades
indgenas en la adopcin de las decisiones relativas a los recursos naturales
de propiedad estatal ubicados en su territorio, como es el caso de la sal de
las Minas de Manaure, debe hacerse efectivo mediante el mecanismo de la
consulta previa. Dicho artculo, adems, establece que los pueblos
indgenas debern participar siempre que sea posible en los beneficios
que reporten tales actividades, y percibir una indemnizacin equitativa por
cualquier dao que puedan sufrir como resultado de esas actividades.

d. El convenio 169 no precisa la forma en la cual debe adelantarse la

consulta previa a los pueblos indgenas en cuyo territorio se pretenden
explorar o explotar recursos naturales de propiedad estatal. En tal virtud,
corresponde al derecho interno definir ese asunto. La Constitucin no
seala tampoco el procedimiento que para ello debe llevarse a cabo ni la
ley lo hace.
e. La jurisprudencia ha indicado al respecto que, teniendo en cuenta lo
regulado por el artculo 34 del referido convenio de la OIT, segn el cual "la
naturaleza y el alcance de las medidas que se adopten para dar efecto al
presente Convenio debern determinarse con flexibilidad, tomando en
cuenta las condiciones propias de cada pas, el compromiso del Estado
colombiano de adelantar las mencionadas consultas es de gran amplitud y
debe ser interpretado flexiblemente segn las circunstancias. Sin embargo
ha precisado que dado que el derecho a la consulta tiene por objeto
garantizar la participacin en la adopcin de las decisiones que afectan a
las comunidades, no puede consistir en una simple informacin a dichos
entes colectivos, sino que debe propiciar espacios de concertacin en la
escogencia de las mediadas.
f. Finalmente, debe tenerse en cuenta que la consulta, como mecanismo de
participacin en la adopcin de decisiones y de garanta de la identidad
cultural de los pueblos indgenas y tribales, es obligatoria en cuanto a su
verificacin, pero no sustrae de la competencia de las autoridades la
adopcin final de la medida legislativa o administrativa, como en general
sucede con todos los mecanismos de concertacin.
Con fundamento en el anterior recuento normativo y jurisprudencial, pasa
la Corte a examinar concretamente los cargos de la demanda.
Resuelve

Primero: Declarar EXEQUIBLE, respecto del cargo examinado por vicios de

forma, la totalidad de la Ley 773 de 2002.
Segundo: Declarar EXEQUIBLE el artculo 1 de la Ley 773 de 2002,
condicionado en los trminos de la consideracin jurdica nmero 27 de
esta Sentencia.

Sentencia
MG.
Ponente
Referencia
Hechos

T-880/06
Dr. ALVARO TAFUR GALVIS
Accin de tutela instaurada por el Pueblo Indgena Motiln Bar contra el
Ministerio del Interior y de Justicia y otros
Miembros del Pueblo Indgena Motiln Bar, caciques, lderes e integrantes
de las distintas comunidades que lo conforman, demandan la proteccin
de sus derechos a la diversidad tnica y cultural, a la participacin en las
decisiones que los afectan, a la vida y a la integridad, que consideran

vulnerados, porque el Ministerio del Interior y de Justicia expidi una

certificacin que los desconoce y el Ministerio de Ambiente Vivienda y
Desarrollo Territorial una licencia ambiental, para adelantar una
explotacin y exploracin de petrleo en su territorio, sin consultarlos.
No obstante, el H. Tribunal Contencioso Administrativo de Norte de
Santander, mediante decisin que la Subseccin B de la Seccin Segunda
de la Sala en lo Contencioso Administrativo del H. Consejo de Estado
confirma, niega la proteccin por improcedente, aduciendo que la
presuncin de legalidad de que goza la Resolucin 0624 de 2005 solo
podr ser desvirtuada por el juez competente. Decisiones stas que en lo
tocante a la improcedencia de la accin habrn de ser confirmadas.
Lo anterior, porque, como los jueces de instancia lo aseguran, habr de
ser la justicia en lo contencioso administrativo, de presentarse las
acciones de nulidad o de reparacin correspondientes, quien se pronuncie
sobre los efectos de la Resolucin 0624 de 2005 con miras a definir
responsabilidades por su otorgamiento.

Problema
jurdico

Consulta
previa

decidir si procede la proteccin constitucional de los derechos a la

integridad tnica y cultural, a la participacin en las decisiones que los
afectan, a la vida y a la integridad del Pueblo Indgena Motiln Bar
presuntamente vulnerados por los accionados.
Al respecto, esta Sala reiterar la jurisprudencia constitucional sobre el
derecho constitucional fundamental de los Pueblos Indgenas y Tribales
asentados en el territorio nacional a ser consultados, recordando, para el
efecto, que esta Corporacin tiene definido que la accin de tutela es el
nico mecanismo efectivo previsto en el ordenamiento para preservar la
riqueza cultural de la nacin colombiana
4.El derecho de los pueblos indgenas a la consulta previa.
Delimitacin territorial y explotacin de recursos naturales
4.2 El Derecho Internacional de los Derechos Humanos 3, en especial el
Convenio 169 de la OIT Sobre Pueblos Indgenas y Tribales, aprobado por
la Ley 121 de 19914, asume que estos Pueblos pueden hablar por si

3 La cuestin de los derechos de los Pueblos Indgenas y Tribales a la igualdad, pervivencia

y no discriminacin puede estudiarse tambin, en la Declaracin de Derechos Humanos,
en los Pactos Internacionales de Derechos Civiles y Polticos y de Derechos Econmicos,
Sociales y Culturales, en la Convencin sobre la Eliminacin de todas las Formas de
Discriminacin Racial y en las Convenciones sobre los Derechos del Nio y de la Mujer,
entre otros instrumentos internacionales.
4 Sobre el Convenio 169 de la OIT, sus antecedentes, desarrollo y trascendencia, en
materia de la preservacin de la identidad cultural de la Nacin Colombiana, se pueden
consultar entre otras decisiones la sentencia SU-383 de 2003, ya citada.

mismos, que tienen derecho a participar en el proceso de toma de

decisiones que los afectan y que su contribucin, adems, ser
beneficiosa para el pas en que habitan 5, en consecuencia el instrumento
internacional en mencin fija las pautas para que los Estados Partes
adelanten gestiones de reconocimiento tendientes a la inclusin de los
grupos tnicos, mediante el mecanismo de la Consulta Previa y el derecho
de los grupos tnicos a la autodeterminacin en lo que atae a su proceso
de desarrollo.
Debe recordarse, al respecto, que esta Corte, en los trminos de la
Sentencia SU-383 de 2003, ya citada, orden al Gobierno Nacional, acudir
al mecanismo de la consulta previa con el objeto de delimitar el mbito
territorial que comprendera la Consulta Previa, que mediante la
providencia se orden adelantar, i) comoquiera que la concepcin
territorial de los pueblos indgenas y tribales no concuerda con la visin
que al respecto maneja el resto de la poblacin; ii) habida cuenta que la
delimitacin de las tierras comunales de los grupos tnicos no puede
desconocer los intereses espirituales, como tampoco los patrones
culturales sobre el derecho a la tierra, usos y conductas ancestrales; y iii)
debido a que el artculo 290 de la Carta Poltica prev el asunto, al
disponer que, con el cumplimiento de los requisitos y formalidades que
seale la ley, se realizar el examen peridico de los lmites de las
entidades territoriales y se publicar el mapa oficial de la repblica.
Quiere decir que, con miras a preservar la diversidad tnica y cultural de
la nacin colombiana, tal como lo prev el artculo 7 de la Carta Poltica
los procesos de consulta previa, previstos en el Convenio 169 de la OIT,
tendrn que comprender todas las medidas susceptibles de afectar a los
pueblos indgenas y tribales directamente, en particular los relacionados
con el hbitat de las regiones que los pueblos interesados ocupan o
utilizan de alguna otra manera, con el fin de salvaguardar plenamente
sus derechos, as las tierras que no estn exclusivamente ocupadas por
ellos, pero a las que hayan tenido tradicionalmente acceso para sus
actividades tradicionales y de subsistencia. artculos 13 y 14 Ley 21 de
1991-.
4.4Como qued explicado, los Pueblos Indgenas y Tribales tienen derecho
a ser consultados, previamente, respecto de las medidas que los afecten
directamente, en particular sobre las relacionadas con el espacio que
ocupan y la explotacin de recursos en su hbitat natural, consultas que
habr de establecer si los intereses de esos pueblos seran perjudicados,
y en qu medida, antes de emprender o autorizar cualquier programa de
prospeccin o explotacin de los recursos existentes en sus tierras
5 OIT, Gua para la Aplicacin del Convenio 169, elaborada por el Servicio de Polticas para
el Desarrollo (POLIDEV), en cooperacin con el Servicio de Igualdad y Coordinacin de los
Derechos Humanos (EGALITE). Al respecto consultar la Sentencia SU-383 de 2003.

articulo 15 Ley 21 de 1991-..

Adems, dentro del propsito de hacer realidad el reconocimiento cultural
vinculado al territorio, el instrumento internacional en mencin dispone
que los Estados Parte se obligan a prever sanciones apropiadas contra
toda intrusin no autorizada en las tierras de los pueblos interesados o
todo uso no autorizado de las mismas por personas ajenas a ellos, a
adoptar instrumentos que impidan tales inmisiones artculo 18-; y a
establecer procedimientos adecuados para garantizarles a los grupos
tnicos la proteccin efectiva de sus derechos de propiedad y posesin,
que permitan solucionar las reivindicaciones de tierras formuladas por
los pueblos interesados.
Expuso la Corte que la consulta previa, prevista en el Convenio 169 de la
OIT, comporta la adopcin de relaciones de comunicacin y
entendimiento, signadas por el mutuo respeto y la buena fe entre
aqullas y las autoridades pblicas, tendientes a buscar, el pleno
conocimiento del pueblo interesado sobre los proyectos, la ejecucin de
los mismos y la afectacin o menoscabo a los elementos que
constituyen la base de su cohesin social, cultural, econmica y poltica y,
por ende, el sustrato para su subsistencia como grupo humano con
caractersticas singulares.
Lo expuesto con el fin i) de que los afectados se encuentren en capacidad
de valorar conscientemente las ventajas y desventajas del proyecto
sobre la comunidad y sus miembros, ser oda en relacin con las
inquietudes y pretensiones que presente, en lo que concierna a la
defensa de sus intereses y, pronunciarse sobre la viabilidad del mismo; y
ii) de que las autoridades cuenten con suficientes elementos para que de
no ser posible la concertacin, se adopte una decisin objetiva,
razonable y proporcionada a la finalidad constitucional que le exige al
Estado la proteccin de la identidad social, cultural y econmica de la
comunidad indgena, es decir que contemple los mecanismos
necesarios para mitigar, corregir o restaurar los efectos que las medidas
de la autoridad produzcan o puedan generar en detrimento de la
comunidad o de sus miembros.
Resuelve

Primero: CONFIRMAR las sentencias proferidas por el H. Tribunal

Administrativo de Norte de Santander -4 de noviembre de 2005- y por la
Subseccin B de la Seccin Segunda de la Sala en lo Contencioso
Administrativo del H. Consejo de Estado -16 de febrero de 2006-, en lo
concerniente a la improcedencia de la accin de tutela para resolver sobre
la Resolucin 0624 de 2005 y REVOCAR las decisiones en cuanto niegan
el restablecimiento de los derechos fundamentales del Pueblo Indgena
Motiln Bar a la integridad econmica y cultural, a la subsistencia, a no
ser sometidos a desaparicin forzada, a no ser maltratados, a la

participacin, a la consulta previa y al debido proceso; para, en su lugar,

conceder la proteccin.
Segundo.- ORDENAR a la Empresa Colombiana de Petrleos ECOPETROL
S.A. suspender las actividades exploratorias que adelanta en la vereda El
Progreso, corregimiento de La Gabarra, jurisdiccin del municipio de Tib,
departamento de Norte de Santander y adoptar las medidas necesarias
para que la medida se cumpla efectivamente, en tanto el H. Tribunal
Contencioso Administrativo de Norte Santander, en su calidad de juez
constitucional de primera instancia, permite su reanudacin.
Tercero.- ORDENAR a la Direccin de Etnias del Ministerio del Interior y
de Justicia consultar a las autoridades del Pueblo Indgena Motiln Bar, de
buena fe, mediante un procedimiento apropiado, previamente consultado
con dichas autoridades, su presencia en la zona, con el propsito i) de
concertar la influencia del Pozo Alamo 1 en la integridad cultural, social y
econmica de dicho Pueblo y, ii) de no ser el acuerdo posible, definir la
cuestin unilateralmente, sin desconocer las inquietudes y expectativas
de las autoridades consultadas, con el fin de mitigar, corregir o restaurar
los efectos de las medidas que pudieren tomarse sin su participacin, sobre
las riquezas culturales y naturales de la Nacin.
Una vez concertada con las autoridades indgenas de la regin su presencia
en la zona de influencia del Pozo Alamo 1 o definido el asunto por la
Direccin de Etnias, si el acuerdo no fuere posible, sta apoyar a dichas
autoridades en los procesos de consulta previa, especialmente en los
relativos al Estudio de Impacto y Plan de Manejo Ambiental que ECOPETROL
S.A. deber elaborar, si mantiene su inters en las actividades de
exploracin, que por esta providencia se suspenden.
Establecida la inexistencia de comunidades indgenas, la Direccin de Etnias
del Ministerio del Interior y de Justicia informar al H. Tribunal Contencioso
Administrativo de Norte de Santander, con el fin de que ste evalu el
proceso de consulta adelantado y ordene la reanudacin de las actividades
que mediante esta decisin se suspenden, si as lo considera y ECOPETROL
S.A lo solicita.
Cuarto.- ORDENAR a los Ministerios de Defensa Nacional y de Ambiente
Vivienda y Desarrollo Territorial emitir las rdenes y adelantar los
controles y apoyo necesarios, dentro de sus competencias, con el fin de
que la suspensin inmediata de las actividades relacionadas con la
exploracin del Pozo Alamo 1 se cumpla efectivamente.
Una vez concertada o definida la presencia del Pueblo Indgena Motiln Bar
en la zona de influencia del Pozo Alamo 1 el Ministerio de Ambiente Vivienda
y Desarrollo Territorial i) deber emitir las rdenes que resulten necesarias

para la suspensin definitiva de las actividades exploratorias; ii)

garantizar la participacin de dichas comunidades, sus autoridades y
representantes en los trmites de Licencias y Permisos con fines de
exploracin de recursos naturales en la regin y iii) pondr especial
cuidado en los Estudios y Planes de Manejo Ambiental sometidos a su
consideracin, con el fin de verificar su sujecin a los lineamientos de la
Ley 21 de 1991, aprobatoria del Convenio 169 de la OIT.
Quinto.- ORDENAR a los Ministerios del Interior y de Justicia y de
Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial y a ECOPETROL S.A. inaplicar, en
los procesos de consulta que habrn de adelantar con el Pueblo Indgena
Motiln Bar, por manifiesta incompatibilidad con la Carta Poltica, el
Decreto 1320 de 1998; en su lugar, consultar a las autoridades indgenas
los procedimientos y lmites de espacio y tiempo que sern utilizados para
adelantar las consultas definitivas, de buena fe, utilizando para el efecto
mtodos apropiados y con el fin de llegar a un acuerdo.
Si la concertacin no fuere posible, las entidades accionadas, de manera
objetiva, proporcionada y acorde con la proteccin de las riquezas
culturales y naturales de la Nacin, disearn de manera unilateral los
procedimientos y fijarn las condiciones para adelantar las consultas
definitivas.
Sexto. Poner al tanto a la Procuradura General de Nacin de las acciones
y omisiones de las entidades accionadas, para que inicie las
investigaciones, promueva las acciones y ordene los correctivos del caso.
Ofciese por Secretara General y remtase copia de esta providencia.
Sptimo. Lbrese las comunicaciones a que se refiere el artculo 36 del
Decreto 2591 de 1991.

Sentencia
MG.
Ponente
Referencia
Hechos
Consulta
previa
Resuelve