Você está na página 1de 116

Report

O setor de minerao no Brasil:


fortalecimento institucional para
o desenvolvimento sustentvel

Minerao: Parcerias para o desenvolvimento


Abril de 2013

Report 2011???

Prefcio

Sumrio executivo

Abreviaturas

12

1. O contexto do pas

13

1.1
1.2
1.3
1.4
1.5
1.6

Desempenho econmico
Desempenho social
Questes ambientais
Governana
A minerao no Brasil
As operaes de minerao participantes

2. As contribuies macroeconmicas da minerao


2.1
2.2
2.3
2.4
2.5
2.6

Nveis de produo da minerao


Balana de pagamentos
Receitas governamentais
Renda nacional (PIB)
Emprego e salrios
Sntese das contribuies macroeconmicas

3. Impactos econmicos e sociais da minerao no nvel local

14
16
17
19
22
23

27
28
29
32
34
34
35

37

(estudo de caso sobre o sudeste do Par)


3.1 Metodologia e dados
3.2 Contribuies econmicas e sociais no nvel das minas no sudeste do Par
3.3 Sntese dos impactos locais

4. Respostas dos vrios interessados diretos aos desafios locais


4.1 Estudo de caso: O modelo de sustentabilidade da Vale
4.2 Estudos de caso sobre parcerias
4.3 Anlise das respostas de parceria

5. Resultados econmicos e sociais no sudeste do Par


5.1
5.2
5.3
5.4
5.5

Observao sobre a metodologia


Evoluo geral da populao e da renda
Comparaes entre municpios mineradores
Comparao: municpios mineradores e no mineradores
Anlise

6. Governana e instituies

38
38
48

49
51
53
59

61
62
63
63
65
67

69

6.1 O arcabouo de governana geral do setor de minerao


70
6.2 Desafios de governana enfrentados pelo setor de minerao
72
6.3 O caminho a seguir: Intensificao das iniciativas de parceria para enfrentar desafios de governana 76

7. Principais concluses e implicaes para a formulao de polticas


7.1
7.2
7.3
7.4

Contribuies nacionais e locais da minerao para a economia brasileira


Impacto local, sustentabilidade e resultados
Principais lies para a formulao de polticas
Consideraes finais

77
78
79
81
82

Bibliografia

83

Annexes

85

Annex A: Programa do workshop


Annex B: Anais do workshop
Annex C: Desempenho socioeconmico do Brasil
Annex D: Lies sobre os impactos de minerao: comparaes internacionais
Annex E: Indicadores de governana Comparaes internacionais
Annex F: A Constituio de 1988 e o regime tributrio
Annex G: Sntese da Balana de Pagamentos brasileira (19952010, milhes de US$)
Annex H: Comentrios do Governo

86
87
89
95
101
109
112
113

Agradecimentos

114

PREFCIO

Cerca de 50 pases do mundo, muitos dos quais de baixa e mdia renda, so


fortemente dependentes das atividade de minerao e metais. Para os vrios
milhes de pessoas que moram nesses pases, a minerao imprescindvel para
a gerao dos meios econmicos para o alcance de suas aspiraes sociais.
Mesmo assim, a riqueza mineral no leva invariavelmente melhoria da condio
econmica e social para todos. Desde 2004, o ICMM vem realizando pesquisas para
entender os fatores determinantes do sucesso que permitiram a alguns pases se
beneficiar de imensos recursos naturais e evitar o chamado paradoxo da
abundncia. A sntese da anlise do Brasil contida neste relatrio o sexto estudo
de caso do ICMM com o uso do kit de ferramentas criado para este fim. Este estudo
vem somar-se a estudos de caso anteriores do Peru, Chile, Gana, Tanznia e RPD
do Laos.
O Brasil testemunhou uma onda de investimentos nos ltimos anos, inclusive
grandes investimentos em novos projetos de minerao, bem como a atrao de
Investimento Estrangeiro Direto (IED) superior a US$10 bilhes por ano em anos
recentes. Os investimentos da Vale por si s so o equivalente a quase 5% do
investimento anual total do pas.

Vales support for applying the toolkit in Par state represents a significant
contribution in terms of strengthening our understanding of minings broader
role in society.
A minerao apresenta uma srie de caractersticas especiais, inclusive as
seguintes: (1) horizonte de longo prazo, (2) necessidade de mo-de-obra qualificada
e no qualificada, (3) vnculos com a infraestrutura regional e a criao de servios,
(4) a importncia dos produtos que gera. A minerao tambm enfrenta uma srie
de difceis desafios ambientais e sociais ao longo do caminho. Juntamente com
estudos anteriores, este relatrio demonstra que, na presena das condies certas,
a minerao faz uma contribuio positiva para o desenvolvimento sustentvel.
De sua parte, o kit de ferramentas Minerao: Parcerias para o Desenvolvimento
do ICMM projetado para revelar como a colaborao entre empresas, governos e
seus parceiros pode maximizar essa contribuio.
Esperamos que a leitura deste estudo motive outras pessoas a aplicar o kit de
ferramentas em outros pases ricos em recursos minerais.

R. Anthony Hodge
President, ICMM

Minerao: Parcerias para o desenvolvimento

O setor de minerao no Brasil: fortalecimento institucional para o desenvolvimento sustentvel

Sumrio executivo

Sobre minerao: Parcerias para o desenvolvimento


Minerao da ICMM: A iniciativa de parcerias para o
Desenvolvimento concentra-se no aumento da contribuio
social e econmica da minerao. Ela apoia o compromisso
formal assumido pelas empresas membros do ICMM de
proporcionar apoio ativo ou ajudar a promover parcerias
de vrios interessados diretos nos pases em que atuam.

Este relatrio se baseia em um estudo conduzido pela OPM


para o ICMM e o IBRAM. Com base no arcabouo definido
pelo Kit de Ferramentas MPD V3 do ICMM (ICMM, 2011a),
o objetivo deste trabalho foi avaliar os impactos econmicos
e sociais da minerao no Brasil no nvel nacional e no nvel
local (com o uso das operaes da Vale no sudeste do Par
como um estudo de caso).1

Do ponto de vista econmico, a minerao fundamental


para milhes de pessoas entre as mais pobres do mundo.
Cerca de 50 pases dependem significativamente da
minerao. Mesmo assim, a riqueza mineral nem sempre
significa crescimento econmico positivo a chamada
teoria do paradoxo da abundncia.

O relatrio apresenta os principais resultados do estudo,


inclusive os resultados relativos aos impactos quantitativos
macroeconmicos gerais, bem como os impactos
econmicos e sociais locais da atividade de minerao no
Brasil. O relatrio tambm examina os complexos desafios
econmicos, sociais e de governana enfrentados por regies
remotas, muitas vezes carentes (como o sudeste do Par),
que recebem empreendimentos de minerao em grande
escala.2 Os investimentos da Vale principal mineradora
brasileira e uma das maiores do mundo no sudeste do
Par constituem o ncleo deste estudo de caso, com
exemplos de outras grandes mineradoras que operam no
estado do Par (Alcoa e Hydro) para ilustrar o papel das
parcerias na melhoria dos resultados de desenvolvimento
econmico e social da minerao.

Em 2004, o ICMM lanou a Iniciativa de Recursos Naturais


em cooperao com a UNCTAD e o Grupo Banco Mundial.
Desenvolveu um volume substancial de pesquisas sobre
o motivo pelo qual alguns pases evitaram o paradoxo
da abundncia e desenvolveram aes prticas para
empresas, governos e sociedade civil. A iniciativa foi
supervisionada por um grupo consultivo do qual
participaram o Chefe do Pacto Global das Naes Unidas
e um ex-Primeiro Ministro do Senegal.
A Iniciativa de Recursos Naturais demonstrou que o
paradoxo da abundncia no inevitvel. Os
investimentos em minerao podem conduzir o crescimento
econmico e reduzir a pobreza nos mbitos nacional e
municipal. Contudo, as empresas por si ss no podem
liberar os benefcios do desenvolvimento da minerao
a governana um fator-chave e as parcerias de vrios
interessados diretos podem ajudar a preencher as lacunas
de capacidade.
Os resultados basearam-se na aplicao do Kit de
ferramentas de Recursos Naturais do ICMM em quatro
pases: Chile, Gana, Peru e Tanznia.
O kit de ferramentas foi agora revisado, ampliado e
republicado como Minerao: Kit de Ferramentas de
Parcerias para o Desenvolvimento do ICMM. Ele atende a
uma clara necessidade em diferentes partes do mundo de
uma maneira mais sistemtica e objetiva de quantificar e
harmonizar formas de aumentar a contribuio econmica
e social da minerao.
Atualmente o kit est sendo empregado em vrios pases
e s pode ser usado por gerentes de minas e pessoas
interessadas na promoo do desenvolvimento social e
econmico (governos anfitries, organismos de
desenvolvimento e ONGs voltadas para no
desenvolvimento).
Para obter mais informaes, visite o website
www.icmm.com/mpd ou envie-nos um e-mail no
endereo info@icmm.com.

O estudo constatou que o ponto de partida para a avaliao


dos impactos da minerao no Brasil envolve uma grande
complexidade e ambiguidade no arcabouo institucional
brasileiro, em todas as reas de definio de polticas de
governo, arrecadao de receitas, repasses de receitas,
gastos de receitas (oramento) e adoo e gesto de polticas.
O estudo tambm apresenta evidncias de parcerias
voluntrias das quais a Vale, por meio de seu Marco de
Investimento Social, vem participando aps o advento da
Ferro Carajs em meados da dcada de 1980. O estudo
mostra como parcerias envolvendo a Vale e outras grandes
mineradoras da regio (como Alcoa e Hydro) funcionam
estrategicamente no sistema visando gerar resultados de
desenvolvimento positivos no sudeste paraense.
O enfoque estratgico adotado pela Vale deveria ser ampliado
com a adeso de todos os interessados diretos, e em termos
de abrangncia e cobertura. Procedendo dessa maneira, o
setor de minerao pode trabalhar com parceiros estatais
e no-estatais, a fim de ajudar a concretizar a plena
contribuio econmica e social da minerao visando
resultados de desenvolvimento sustentvel no longo prazo.

1 At o momento, o Kit de Ferramentas MPD foi aplicado em cinco pases:


Gana, Tanznia, Chile, Peru e RPD do Laos. O Brasil o sexto pas onde o
kit aplicado. Referncias completas podem ser encontradas ao final
deste relatrio. Alm disso, a OPM realizou estudos semelhantes com o
Kit de Ferramentas na Guin, Romnia, Equador, Tanznia e Repblica
Democrtica do Congo.
2 O potencial para a criao de parcerias entre setor privado, governo (em
suas diferentes esferas), organizaes no governamentais (ONGs) e
organismos de desenvolvimento internacional para solucionar de forma
eficaz alguns desses hiatos de governana analisado em ICMM (2006b).

O setor de minerao no Brasil: fortalecimento institucional para o desenvolvimento sustentvel

Minerao: Parcerias para o desenvolvimento

Sumrio executivo

Seo 1 O contexto do pas

O relatrio est dividido em sete sees:


Seo 1: contexto do pas para o estudo;
Seo 2: avaliao dos impactos macroeconmicos do
setor de minerao no Brasil;
Seo 3: avaliao dos impactos da minerao em grande
escala no sudeste do estado do Par;
Seo 4: exame do papel das parcerias com vrios
interessados diretos para responder s oportunidades e
desafios do desenvolvimento local sustentvel nas reas
de minerao;
Seo 5: anlise das variaes da renda ao longo do tempo
e outros indicadores socioeconmicos das populaes
situadas em regies mineradoras em contraste com
regies no mineradoras no sudeste do Par;
Seo 6: explanao acerca dos desafios de governana
associados melhoria dos impactos da minerao nas
novas regies mineradoras do Brasil;
Seo 7: sntese das principais concluses e questes
selecionadas de formulao de polticas.

No nvel nacional, o Brasil agora amplamente reconhecido


como uma economia de mercado emergente de grande
sucesso:
O pas hoje ocupa a posio de sexta economia mundial e
goza de condies de estabilidade macroeconmica,
inclusive baixas taxas de desemprego no setor formal,
baixos dficits oramentrios, imensas entradas de capital
estrangeiro e inflao sob controle;
O crescimento econmico sustentvel e o clima poltico de
relativa estabilidade desde 1985 contriburam para a
melhoria dos padres de vida para muitos cidados
brasileiros, com o respaldo de polticas abrangentes de
proteo social.
No entanto, a distribuio dos benefcios decorrentes do
rpido crescimento recente do pas tem sido desigual:
O Brasil atualmente ocupa a stima posio de pas mais
desigual do mundo;
As desigualdades so verificadas entre ricos e pobres de
uma mesma regio, mas tambm entre regies, com o
norte do pas, inclusive o estado do Par, apresentando
desempenho pior na maioria dos indicadores
socioeconmicos.
No contexto regional, o norte do pas permanece
relativamente subdesenvolvido:
At meados da dcada de 1990, o desenvolvimento
econmico do estado do Par baseava-se sobretudo na
extrao de recursos naturais prejudicial ao meio ambiente,
inclusive a explorao madeireira e a agropecuria;
Hoje, boa parte dos novos investimentos do Brasil na
minerao esto sendo feitos em reas do norte, onde
problemas de baixo desenvolvimento socioeconmico,
impactos ambientais e precariedade da governana so
sentidos de forma mais intensa;
precisamente nas reas subdesenvolvidas, como o norte
do Brasil, que a minerao pode ter impactos
verdadeiramente transformadores. Esse ponto ressaltado
pelo estabelecimento da Mina Ferro-Carajs pela Vale em
Parauapebas (sudeste do estado do Par) em 1985, projeto
que j teve impactos de longo alcance que o governo
brasileiro, o Banco Mundial e as empresas envolvidas no
previam poca.

Minerao: Parcerias para o desenvolvimento

O setor de minerao no Brasil: fortalecimento institucional para o desenvolvimento sustentvel

Sumrio executivo

Muitas dessas novas reas de minerao esto localizadas


na Amaznia Legal ou em suas adjacncias, regio cada
vez mais reconhecida como um bem pblico de imensa
importncia mundial. O interesse do governo brasileiro em
reduzir o desmatamento cresceu lado a lado com a
ampliao da agenda mundial de mudana do clima,
resultando em polticas e modelos muito mais responsveis
para a atividade econmica nessas reas, inclusive
responsabilidades ambientais explcitas e implcitas bem
maiores para as mineradoras que atuam na regio.

Seo 2 As contribuies macroeconmicas


da minerao

No que diz respeito governana, no h um vnculo entre a


reputao de extraordinria potncia econmica que o Brasil
est conquistando e quaisquer melhorias decisivas nas
estruturas de governana do pas. Com efeito, estas so
frgeis em muitas dimenses e podem ter sido, na verdade,
um entrave para os avanos econmicos que, apesar de
tudo, o Brasil conseguiu alcanar. Com base nos Indicadores
de Governana Mundial (WGI) do Banco Mundial, o Brasil
continua muito atrs dos pases da OCDE na maioria dos
aspectos, embora em termos gerais supere outros pases
do grupo BRICS. Contudo, melhorias graduais em relao
a certos aspectos de governana, como o estado de direito
e o controle da corrupo, indicam que o governo est se
tornando mais hbil em lidar com fortes interesses polticoeconmicos que do contrrio podem comprometer o
potencial de concretizao da plena contribuio econmica
e social da minerao.

As exportaes minerais brasileiras contriburam de forma


decisiva para a mais impressionante virada da balana
externa geral brasileira, de uma posio altamente
negativa no auge da crise cambial do real no final da
dcada de 1990 para o valor positivo anual de US$ 50
bilhes em 2010. Os minerais (em acepo ampla, de modo
a abranger os combustveis) cresceram at responder por
33% do total de exportaes do Brasil em 2010 (de cerca
de 22% em 1995). A mudana mais drstica se deu na
participao dos minrios e metais ferrosos nas
exportaes totais, que saltou de 6,3% em 1995 para 16,7%
em 2010.

As contribuies macroeconmicas da minerao


geralmente so expressivas, mas variam muito conforme o
indicador considerado. At o momento, esses impactos no
foram bem documentados, debatidos e compreendidos; em
vez disso, as discusses em torno da reforma da poltica de
minerao muitas vezes se concentraram estritamente em
questes de tributao e mitigao de impactos negativos.

Em acentuado contraste com resultados de aplicaes


anteriores do Kit de Ferramentas, a contribuio da
minerao para o Investimento Estrangeiro Direto (IED)
no Brasil normalmente no grande em termos relativos.
Nos ltimos anos, a participao da minerao nas
entradas de IED variou entre 3 e 24% (sendo o valor mais
baixo o mais comum). Porm, o setor de minerao no
faz uma contribuio relativa maior em termos do
investimento nacional.
O setor da minerao contribui para a arrecadao de
impostos do pas por meio de uma ampla gama de medidas
fiscais que muitas vezes so complexas, e o setor enfrenta
uma carga tributria total relativamente alta em
comparao com outras economias mineradoras. Com
base em dados do Ministrio da Fazenda, a contribuio
fiscal geral do setor da minerao respondeu por algo
entre 1 e 2% das receitas fiscais pblicas totais em 2010 e
2011. Esses valores correspondem ao equivalente de cerca
de 14 e 16% da produo bruta do setor de minerao.
Embora o debate poltico acerca da tributao do setor
mineral tenha se concentrado no royalty da Compensao
Financeira pela Explorao de Recursos Minerais (CFEM),
a anlise aqui mostra que as receitas da CFEM constituem
apenas uma pequena parte da arrecadao fiscal total da
minerao (cerca de 10 a 15% do total de impostos da
minerao).
Na economia brasileira relativamente diversificada, a
contribuio do setor de minerao para o Produto Interno
Bruto (PIB) modesta. Em termos de preos correntes, a
indstria extrativa como um todo (inclusive o segmento de
petrleo e gs) hoje responde por aproximadamente 3%
do PIB total, e os elementos da minerao perfazem cerca
de 1,1%.

O setor de minerao no Brasil: fortalecimento institucional para o desenvolvimento sustentvel

Minerao: Parcerias para o desenvolvimento

Sumrio executivo

Em 2009, o total de empregos formais diretos nas


indstrias extrativas (inclusive petrleo e gs, mas
excluindo a minerao em pequena escala) foi responsvel
por cerca de 300.000 trabalhadores: o setor da minerao
sozinho contabilizou 232.000. Embora este seja um nmero
absoluto elevado, representa menos de 1% da mo-deobra ocupada total no pas. Entretanto, no sudeste do Par
o emprego direto total altamente relevante e representa
at 20% do emprego total. Alm disso, os efeitos indiretos
tambm so grandes, em parte em decorrncia de vrias
parcerias firmadas entre a Vale e outras mineradoras com
o governo e outros parceiros para o desenvolvimento.
No geral, est evidente que a crescente importncia da
minerao no investimento nacional total, combinada alta
favorvel dos preos das commodities, resultou no rapidssimo
crescimento das exportaes minerais. Os recentes nveis
elevados de investimento boa parte dos quais visando
regies menos desenvolvidas e regies amaznicas do Brasil,
como o sudeste do Par levaro contnua expanso da
produo, exportaes e emprego do setor de minerao.

Seo 3 Contribuies econmicas no


nvel local (estudo de caso sobre o sudeste
do Par)
As contribuies econmicas da minerao no nvel nacional
so expressivas em termos absolutos, mas modestas em
relao ao porte da economia brasileira. Em contraste, os
impactos econmicos e sociais da minerao no que se
refere ao nvel local em reas remotas do Brasil so
transformadores. A Seo 3 quantifica os impactos diretos
das operaes da Vale no sudeste do Par, utilizando dados
abrangentes coletados como parte dos estudos de
diagnstico socioeconmico da Vale.
A previso de investimento de US$ 15,6 bilhes da Vale
para suas operaes no sudeste do Par no perodo
20112014 representa 32% dos investimentos totais para o
setor brasileiro de minerao como um todo, e cerca de
15 a 20% do PIB do estado do Par. Esses dados confirmam
a crescente importncia do Par, e do sudeste do estado
em particular, como alvo de investimentos em minerao.

Uma poro significativa dos insumos j est sendo


adquirida dentro do estado, em comparao com o que foi
constatado em outros pases. Especificamente, as
previses davam conta de que as compras da Vale dentro
do estado do Par em 2010 seriam de 12,5% do total de
aquisies da empresa em escala nacional. Entre 2003 e
2008, em mdia, 22% das compras para as operaes da
Vale no sudeste do Par foram realizadas nos municpiosalvo das operaes de minerao.
Embora os efeitos do setor de minerao sobre o emprego
no nvel nacional sejam relativamente pequenos, a
introduo de imensos projetos de minerao no contexto
rural surte um grande efeito sobre o emprego local.
O emprego direto total pessoal da folha de pagamento da
empresa e trabalhadores terceirizados cresceu de forma
acentuada entre 2003 e 2008, alcanando a marca de
22.400 funcionrios no sudeste do Par.3 Em virtude da
previso de construo, o emprego direto e o emprego
indireto no sudeste do Par estavam previstos para, juntos,
aumentar ainda para 46.700 at 2012, ou seja, uma
duplicao em quatro anos.
A anlise dos impactos diretos e induzidos relativos ao
sudeste do Par indicam que, para cada R$ 1 de produo
gerado pela mina, h um adicional de R$ 1,30 de renda
gerada no restante do sudeste paraense (isto , um
multiplicador de 2,3). Prev-se que os multiplicadores de
emprego induzido fiquem 3 ou 4 vezes acima disso.
Aumentos acentuados nas oportunidades de emprego
tambm trazem riscos e desafios para os municpios-alvo.
Questes de governana explicam alguns deles, como o
fato de os migrantes chegarem em busca de oportunidades
de emprego bem antes de o projeto comear a gerar
impostos ou royalties (ver Seo 6). Parcerias com vrios
interessados diretos na gesto da migrao e de outras
reas identificadas pelo Kit de ferramentas MPD do ICMM
podem, em certa medida, ajudar a solucionar esses
desafios (ver Seo 4).

Uma parcela significativa da arrecadao fiscal do setor de


minerao agora vem do sudeste paraense, onde o projeto
Ferro-Carajs permanece como o maior contribuinte. As
taxas de royalties (CFEM) esto atraindo mais ateno nos
debates pblicos, e ainda assim representam apenas uma
pequena parte do total de contribuies fiscais. Apesar de
tudo, a CFEM tem grande relevncia para certos
municpios mineradores.

3 Para colocar os nmeros em contexto, em 2010 o quadro de funcionrios


total da Vale em escala mundial era de 174.000.
Minerao: Parcerias para o desenvolvimento

O setor de minerao no Brasil: fortalecimento institucional para o desenvolvimento sustentvel

Sumrio executivo

Seo 4 Respostas dos vrios interessados


diretos aos desafios locais
Esta seo discute o amplo leque de iniciativas empreendidas
por mineradoras como Vale, Hydro e Alcoa em parceria com
autoridades governamentais e outros intervenientes, com o
objetivo de reforar os impactos positivos da minerao
comercial em termos de desenvolvimento (ver Seo 3).
Esses mecanismos representam a resposta coletiva aos
enormes desafios da introduo da minerao em uma
regio antes subdesenvolvida, e tambm s oportunidades
que os grandes investimentos na minerao trazem para
catalisar o desenvolvimento sustentvel. Esses exemplos
inovadores de parcerias se encaixam de forma ampla nas
seis categorias de parceria identificadas no Kit de
Ferramentas MPD do ICMM, ainda que o manejo ambiental
seja uma categoria adicional no caso do Brasil.
Todas as grandes mineradoras no estado do Par
cumprem um grande conjunto de compromissos
voluntrios (e tambm obrigatrios) a fim de ajudar a
vencer os desafios de infraestrutura, limitaes de
capacidade humana e os gargalos da administrao
pblica em suas reas de competncia.
A ttulo de ilustrao, em 2010 a Vale dedicou cerca de
US$ 1 bilho a investimentos sociais e ambientais, dos
quais US$ 398,5 milhes tiveram como alvo projetos
sociais. Desse total, cerca de um quarto (US$ 104,8 milhes)
foi destinado ao estado do Par.
O marco de investimento social da Vale que norteia esses
gastos composto por trs processos paralelos. Um
processo compulsrio desencadeado pelo processo de
licenciamento ambiental gera uma lista consensuada de
obrigaes sociais (condicionantes). Em paralelo a esse
processo, a Fundao Vale realiza estudos de diagnstico
socioeconmico voluntrios para compreender as grandes
lacunas em capacidades, como estas podem mudar e quais
so as principais medidas viveis. Um terceiro componente
o marco de Parceria Social Pblico-Privada (PSPP) da
Vale, em que a empresa trabalha com o Governo Federal e
com governos municipais,4 com o objetivo de compatibilizar
as necessidades estratgicas de infraestrutura e outros
servios com os esquemas federais de financiamento
disponveis.

Os estudos de caso de parceria examinados para este estudo


algumas das quais altamente inovadoras indicam as
seguintes caractersticas bsicas de iniciativas de parceria
de sucesso (conforme discutido no workshop com vrios
interessados diretos em fevereiro de 2012, em Braslia):
Um vigoroso foco na formao e capacitao de servidores
governamentais em funes de administrao pblica
(gesto de receitas, captao de recursos e execuo de
projetos de infraestrutura) e prestao de servios
(educao e sade);
Um modelo de razovel longo prazo para a resoluo de
alguns problemas, que contrasta com o ciclo eleitoral local
tpico de cerca de quatro anos;
Articulao ativa com rgos do Governo Federal que leve
a aumentos considerveis no custeio do Governo Federal.
No caso da Vale, isso se d por meio de pesquisas de
diagnstico, bem como assistncia aos municpios para
obter acesso a verbas do Governo Federal;
Interdependncias entre parcerias (por exemplo, a gesto
da migrao proporciona uma base para o planejamento
urbano e da infraestrutura, que ajuda a reduzir bolhas de
especulao imobiliria, a inflao e o potencial de ao
poltica para a obteno de vantagens econmicas).
Estas e outras iniciativas de parceria semelhantes visam
consolidar as influncias econmicas positivas da
minerao em grande escala e mitigar os impactos danosos.
Ao proceder dessa maneira, contribuem para os resultados
socioeconmicos da regio, inclusive no que diz respeito a
renda, educao e sade.

Em decorrncia desses processos, a Fundao Vale firma


Termos de Compromisso com os municpios onde atua,
definindo as funes e responsabilidades dos diferentes
intervenientes na execuo de projetos sociais. Trata-se
de documentos pblicos que realam a responsabilidade
e o comprometimento de todos os parceiros. Outras
mineradoras adotaram processos semelhantes de
engajamento local, embora com diferenas importantes
em termos de detalhes.

4 Este relatrio emprega os termos governo municipal, governo local e


prefeitura de modo intercambivel.

O setor de minerao no Brasil: fortalecimento institucional para o desenvolvimento sustentvel

Minerao: Parcerias para o desenvolvimento

Sumrio executivo

Seo 5 Resultados socioeconmicos nas


reas de minerao do sudeste do Par
Esta seo analisa o desempenho socioeconmico dos
municpios do sudeste do Par com o intuito de comparar o
desempenho de municpios mineradores e no mineradores,
usando dados domiciliares secundrios coletados pelo Censo
brasileiro de 2000 e 2010. Os resultados sugerem que a
presena da mina, juntamente com iniciativas de parceria,
como aquelas examinadas na Seo 4, acarretaram uma
melhoria significativa nos resultados socioeconmicos dos
municpios mineradores do sudeste paraense. Constatou-se
o seguinte:
No h dvida de que a minerao atraiu muitas pessoas
para as reas impactadas e para as reas de influncia
das imediaes. O sudeste do Par registrou crescimento
demogrfico prximo a 40% no ltimos dez anos, nmero
que contrasta com 22% no estado do Par como um todo e
12% no nvel nacional. O tamanho mdio da populao nos
municpios atingidos pela minerao agora pelo menos
duas vezes maior que a mdia correspondente nos
municpios no mineradores.
As taxas de urbanizao tambm dispararam nos
municpios afetados pela minerao, e hoje as populaes
urbanas de todos os seis municpios superam por completo
as respectivas populaes rurais: seu perfil passou de
rural a urbano em um curtssimo perodo de tempo.
O crescimento da renda familiar mdia mensal foi mais
acelerado entre 2000 e 2010 no sudeste do Par do que a
mdia nacional e a mdia do estado do Par (com relevncia
estatstica a 1%). Os nveis de renda ainda permanecem
mais baixos no sudeste do estado em relao ao restante
do Par, mas h sinais de convergncia das rendas
regionais, que est reduzindo as desigualdades anteriores.
No tocante a indicadores de sade e educao, houve uma
melhora notvel nas condies de educao e saneamento
na dcada iniciada no ano 2000. No entanto, ao contrrio
dos ganhos de renda analisados acima, esse tem sido o
caso em todo o Brasil de modo mais geral: a minerao
certamente contribuiu por meio das parcerias abordadas
na Seo 3, mas necessrio aprofundar a pesquisa para
compreender o papel especfico da minerao em um
leque mais extenso de indicadores.5

Seo 6 Governana e instituies


Tendo tratado do desempenho brasileiro agregado
comparativo em matria de governana na Seo 1 (e no
Anexo D), a Seo 6 resume os desafios qualitativos
enfrentados pelo setor mineral para transformar os
impactos da minerao em benefcios sustentveis.
O estudo sugere que seria de se prever que a introduo
de projetos de minerao de enorme envergadura pela
Vale, Hydro, Alcoa e outras empresas em reas antes
pouco povoadas e de fraco desenvolvimento confrontaria
os desafios estruturais que sustentam os regimes da
governana brasileira de forma mais ampla, e at certo
ponto tambm exerceria influncia sobre esses desafios.
A chegada da minerao em grande escala imps fortes
presses internas e externas sobre prefeitos e rgos da
administrao municipal que precisam lidar com as
empresas recm-chegadas e os impactos de suas operaes.
Essa chegada tambm reconfigurou alguns dos incentivos
enfrentados por esses governos municipais. Em resposta,
os gestores municipais precisam desenvolver e adaptar
sua abordagem para a gesto pblica, bem como suas
competncias e atitudes em relao s mineradoras, a fim
de maximizar o potencial de influncia da minerao na
promoo do desenvolvimento e criao de riqueza.
Uma avaliao abrangente e aprofundada do complexo
sistema de governana e agenda de reforma do setor da
minerao do Brasil extrapola o alcance do presente
estudo. Contudo, os resultados do estudo, juntamente com
as contribuies feitas pelos participantes do workshop,
apontam de forma seletiva para uma srie de desafios
fundamentais de governana, que esto amplamente
relacionados ao complexo sistema federalista e de
descentralizao poltico-administrativa do pas. Em termos
especficos, afetam questes fiscais, incentivos e
externalidades no nvel municipal, desafios enfrentados
na ampliao de iniciativas de parceria existentes e no
equacionamento de deficincias de rendimento e
competncias escolares.
Essa avaliao aprofundada no resumo da Seo 7.
Ela sugere que a combinao de uma slida estrutura
regulatria com uma grande variedade de mecanismos de
apoio inovadores lanados pelas mineradoras constituem,
juntos, uma forte base institucional para garantir o pleno
aproveitamento dos possveis benefcios de desenvolvimento
da minerao, um excelente ponto de partida. Entretanto, a
qualidade desses mecanismos especficos minerao est
condicionada qualidade das instncias institucionais e de
governana mais amplas em que seu trabalho est inserido.
H uma srie de outras melhorias institucionais e de
formulao de polticas que pode aumentar
consideravelmente a eficcia das atuais estruturas
institucionais atinentes minerao.

5 O estudo foi limitado justamente aos poucos indicadores municipais do


Censo 2010 disponveis no momento da redao deste relatrio.
Minerao: Parcerias para o desenvolvimento

O setor de minerao no Brasil: fortalecimento institucional para o desenvolvimento sustentvel

Sumrio executivo

Seo 7 Principais concluses e


implicaes para a formulao de polticas
O ponto de partida para a anlise dos impactos da minerao
no Brasil envolve uma grande ambiguidade em torno do
arcabouo institucional, inclusive reas de definio de
polticas, arrecadao de receitas, repasses de receitas,
gastos de receitas (oramento) e adoo/gesto de polticas.
Com o Marco de Investimento Sustentvel, a presena da
Vale no sudeste do Par desde meados da dcada de 1980
ajudou a forjar parcerias que operam estrategicamente
dentro desse complexo sistema por meio da identificao e
articulao com as partes do sistema onde as restries de
capacidade so maiores. Esse enfoque estratgico deveria
ser ampliado com a adeso de uma aliana maior de
interessados diretos. Iniciativas de sucesso deveriam ser
promovidas e ampliadas.
Na rea de investimento social e em minerao, o apoio
da Vale aos governos municipais para que obtenham acesso
a recursos federais constitui um trao distintivo do caso
brasileiro, e evidencia as particularidades institucionais dos
atuais regimes fiscais estaduais e municipais do Brasil.
Por meio da iniciativa PSPP, integrada com os objetivos das
condicionantes compulsrias, a Vale auxilia os municpios
na captao de verbas federais para investimento em
infraestrutura tangvel e tambm intangvel, e para
melhorar os servios pblicos. Ao concentrar-se tambm no
desenvolvimento de capacidade de captao de recursos no
nvel municipal, essas parcerias especficas vo muito alm
do investimento direto na minerao (da Vale) de modo a se
concentrar em investimentos na capacidade dos governos
municipais de investir. Desde sua criao, a iniciativa
evoluiu de modo a englobar estruturas institucionais
envolvendo intervenientes no governamentais (sociedade
civil e comunidades) com foco no planejamento urbano
participativo e desenvolvimento local sustentvel.
Uma maior quantidade de recursos financeiros para as
autoridades municipais no se converter necessariamente
em investimento efetivo, a menos que haja slida capacidade
municipal para a gesto eficaz de receitas. Algumas parcerias
esto trabalhando com os gestores pblicos no sentido de
fortalecer sistemas, processos e competncias, mas ainda
assim sofrem limitaes das polticas atuais no nvel
nacional, que concentram os recursos gerados pelos
impostos da minerao (principalmente as receitas da CFEM)
nos municpios-alvo, com recursos limitados canalizados
para as autoridades estaduais. Esse sistema desconsidera
o fato de que os impactos e potencial de desenvolvimento
da minerao conforme tambm argumentado por
participantes do workshop realizado em Braslia se
estendem muito alm das fronteiras de qualquer municpio
considerado individualmente, bem como o problema
temporal em que os municpios so afetados bem antes do
incio da movimentao de receitas da minerao.

O planejamento do desenvolvimento regional eficaz


necessrio para propiciar infraestrutura para integrar as
vastas reas rurais onde a minerao est acontecendo, a
fim de conectar os mercados e ampliar as oportunidades
de integrao econmica com o setor de minerao.
As mineradoras, em parceria com intervenientes estatais e
no-estatais, podem desempenhar um papel fundamental,
conforme evidenciado pelo exemplo de articulao e
planejamento eficazes em torno do manejo ambiental na
sensvel regio amaznica. Por exemplo, o programa
municpios verdes do estado do Par coordenado entre
estados e municpios, e recebe o apoio de ONGs e do setor
privado para enfrentar os desafios do desmatamento.
Esse exemplo positivo deve ser avaliado com cautela para
a extrao de lies para o planejamento e coordenao
regionais em sentido mais geral.
Parcerias inovadoras eficazes que visam promover a
diversificao econmica e a ampliao do contedo local
no setor de minerao incluem a iniciativa INOVE da Vale.
Assim como vrias outras parcerias no Par, a INOVE
responde, em parte, s obrigaes regulatrias sociais
acerca das compras e contratao de mo-de-obra no nvel
local decorrentes das condicionantes, ao mesmo tempo em
que atende aos interesses comerciais da empresa para
garantir uma base de fornecimento melhor no futuro. O forte
alinhamento de incentivos entre as determinaes legais e
os objetivos voluntrios propicia uma boa base para a
economia local aproveitar novas atividades de minerao
visando forjar uma economia mais diversificada, vivel e
sustentvel, embora o pleno potencial para as empresas
locais do Par se beneficiarem da minerao permanece
restrito pelos dficits de infraestrutura e outros fatores.
O papel da minerao na reduo da pobreza parece ter sido
significativo no sudeste do Par, com base em evidncias
de dados do Censo apresentadas na Seo 5. Os municpios
mineradores cresceram em ritmo mais acelerado e
registraram taxas de urbanizao muito mais elevadas do
que os municpios no mineradores. Embora haja variaes
no mbito desses dois grupos, os municpios mineradores
agora ostentam renda familiar real significativamente
maior (segundo dados de 2010) do que os municpios no
mineradores.6 Os impactos sobre outros indicadores
socioeconmicos na sade e na educao tambm parecem
positivos, embora o Brasil em geral tenha testemunhado
mudanas rpidas em indicadores sociais como os Objetivos
de Desenvolvimento do Milnio nos ltimos dez anos.

6 Esse resultado estatisticamente relevante ao nvel de 1%. Por outro lado,


em 2000, no havia uma diferena significativa em termos estatsticos
entre os dois grupos.

10

O setor de minerao no Brasil: fortalecimento institucional para o desenvolvimento sustentvel

Minerao: Parcerias para o desenvolvimento

Sumrio executivo

Essa avaliao aponta para as seguintes implicaes e


recomendaes em termos da formulao de polticas:
rgos governamentais de todas as esferas em
colaborao com mineradoras e outras entidades
aprenderam a organizar seus esforos de desenvolvimento
no mbito do arcabouo financeiro e poltico estabelecido
principalmente na Constituio de 1988. Essas parcerias
instituram solues inovadoras para diversos desafios
relacionados minerao apresentados pela Constituio
de 1988, que propiciaram a melhoria dos resultados de
desenvolvimento. No entanto, o ambiente de formulao
de polticas ainda restringe a fixao de todos os benefcios
sociais e econmicos da minerao nas regies menos
desenvolvidas.
Parece haver desafios no atual sistema para a repartio
de receitas (tanto para a esfera estadual como para a
esfera municipal de governo) em termos da adequao
das receitas necessrias para solucionar por completo os
desafios e oportunidades de desenvolvimento local e
regional decorrentes da minerao. Trata-se de um desafio
relacionado repartio de receitas em geral, e no no
nvel absoluto da tributao no setor de minerao; a carga
fiscal geral considerada elevada, e contribui para a viso
de que o regime tributrio brasileiro constitui uma barreira
entre moderada e forte ao investimento (ver Seo 2.3).
A previso de expanso futura do setor de minerao em
reas do pas antes subdesenvolvidas exigir mais ateno
sistemtica para o planejamento do desenvolvimento
regional. J existem exemplos positivos de como esse
processo poderia funcionar na prtica e de como pode ser
consolidado, inclusive o programa de municpios
vermelhos do governo federal e o programa municpios
verdes subsequente do estado do Par, ambos mostrando
o potencial para a articulao regional eficaz em vrias
instncias de governo, setor privado e sociedade civil.

Assegurar nveis adequados de capacidade por parte dos


rgos governamentais e seus parceiros executivos
primordial, e a disponibilidade de recursos no constitui,
por si s, a principal restrio sobre iniciativas de
desenvolvimento no nvel municipal. Em vez disso, as
discusses do workshop foram unnimes em apontar
a necessidade de fortalecimento da capacidade de
governana municipal como uma prioridade importante.
Embora os resultados da comparao de indicadores
socioeconmicos no sudeste do Par indiquem que os
municpios mineradores esto registrando melhores
resultados socioeconmicos, so necessrias pesquisas
futuras para validar e aprofundar esses resultados iniciais,
com o envolvimento de mais mineradoras, inclusive a
distribuio desses impactos entre e intra-municpios.
Acima de tudo, h um forte argumento em favor de
uma viso mais integrada em relao s estruturas
institucionais do setor. Esta abordagem ampliada deveria
considerar questes como o papel do setor de minerao
na gerao de demanda por postos de trabalho, a
capacidade do sistema educacional de fornecer a
capacitao necessria, a escala geogrfica em que
decises de planejamento essenciais so tomadas e a
adequao das disposies fiscais vigentes combinadas
com o financiamento privado da minerao para gerar a
infraestrutura e um ambiente propcio para os negcios.
Qualquer tentativa de abordar esse amplo espectro de
questes pode extrair vrias lies das estruturas parciais
que j existem (conforme retratado na Seo 4), e dos
pontos fortes e fracos dessas estruturas. Uma soluo
aprimorada quase certamente exigir uma combinao de
dilogo eficaz acerca da poltica de minerao e parcerias
com interessados diretos em todos os nveis.

Os desafios do desenvolvimento de regies extensas e


atrasadas com a minerao como o motor do
desenvolvimento requerem uma distino mais clara entre
funes e responsabilidades pblicas e privadas para
tratar de questes especficas em torno de minerao e
desenvolvimento, com funes pblicas alm daquelas
atribudas ao Ministrio de Minas e Energia e s agncias
reguladoras. A avaliao dessa questo pode ser uma
tarefa preliminar importante para a proposta de novo
Conselho Nacional de Poltica Mineral.
Trealmente crescer em determinadas regies em termos
de capacidade e alcance, e melhorar o intercmbio de
informaes entre regies de minerao antigas e novas,
entre empresas e governo, e entre as diferentes esferas do
governo. As discusses do workshop identificaram uma
srie de sugestes especficas para melhorar os
mecanismos de ampliao da colaborao, destacando o
papel congregador do IBRAM.

Minerao: Parcerias para o desenvolvimento

O setor de minerao no Brasil: fortalecimento institucional para o desenvolvimento sustentvel

11

Abreviaturas

BRICS
Brasil, Rssia, ndia, China, frica do Sul

OPM
Oxford Policy Management

CEDAC
Comunidade Educativa

PAC
Programa de Acelerao do Crescimento

CFEM
Compensao Financeira pela Explorao de Recursos
Minerais

PAM
Programa de Apoio ao Migrante

DNPM
Departamento Nacional de Produo Mineral
IED
Investimento Estrangeiro Direto
FIEPA
Federao das Industrias do Par
FUNDEB
Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao
Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao
PIB
Produto Interno Bruto
IBAMA
Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos
Naturais Renovveis
ICMM
Conselho Internacional de Minerao e Metais (International
Council on Mining and Metals)
ICMS
Imposto sobre a Circulao de Mercadorias e Prestao de
Servios de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de
Comunicao

PSPM
Iniciativa de Fortalecimento da Gesto Pblica
PSPP
Parceria Social Pblico-Privada
REDES
Redes de Desenvolvimento de Fornecedores do Par
SEBRAE
Servio Brasileiro de Apoio s Micro e Pequenas Empresas
SENAI
Servio Nacional de Aprendizagem Industrial
SESI
Servio Social da Indstria
SEDES
Secretaria de Desenvolvimento Social
SEMED
Secretaria Municipal de Educao
SEMSA
Secretaria Municipal da Sade
(Municipal Department of Health)
SEGESP
Secretaria de Gesto de Pessoas

IPEA
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada

PMEs
Pequenas e Mdias Empresas

IDH
ndice de Desenvolvimento Humano

SUAS
Sistema nico de Assistncia Social

IBGE
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica

PNUD
Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento

IBRAM
Instituto Brasileiro de Minerao

WGI
Indicadores de Governana Mundial do Banco Mundial

IDEB
ndice de Desenvolvimento da Educao Bsica
IDURB
Instituto de Desenvolvimento Urbano e Habitao
TC
Termos de Compromisso
ODMs
Objetivos de Desenvolvimento do Milnio
MPD
Minerao: Parcerias para o Desenvolvimento
ONG
Organizao no governamental

12

O setor de minerao no Brasil: fortalecimento institucional para o desenvolvimento sustentvel

Minerao: Parcerias para o desenvolvimento

1
O CONTEXTO
DO PAS

1. O contexto do pas

Esta seo apresenta o contexto geral do pas para a


anlise do setor de minerao brasileiro. A seo traa
o desempenho econmico, social e ambiental recente
do Brasil, bem como o contexto da governana no pas.
Em seguida, apresentado um breve histrico da
minerao no Brasil, seguido de um perfil da Vale e
suas operaes no sudeste do Par.

1.1 Desempenho econmico


O Brasil hoje amplamente reconhecido como uma
economia de mercado emergente de grande sucesso; um
dos quatro integrantes do grupo BRICs (juntamente com
Rssia, ndia e China). Aps um perodo de instabilidade
macroeconmica durante a dcada de 1990, o pas hoje goza
de condies de estabilidade macroeconmica, inclusive
baixas taxas de desemprego no setor formal, baixos dficits
oramentrios, imensas entradas de capital estrangeiro e
inflao sob controle. Essa macro-conjuntura serviu de
respaldo para o crescimento econmico durante a primeira
dcada deste sculo, permitindo ao Brasil superar o Reino
Unido em dezembro 2011 e se tornar a 6 maior economia
do mundo. O retorno estabilidade poltica e econmica
ajudou a incentivar uma onda de investimentos nos ltimos
anos, inclusive grandes investimentos em novos projetos
de minerao.
A riqueza de recursos naturais do pas, combinada
prosperidade dos setores de produo e servios, permitiu
ao Brasil alcanar taxas de crescimento impressionantes
nos ltimos 10 anos. O PIB brasileiro j ultrapassa
US$ 2 trilhes, um aumento em termos de preos correntes
em relao aos US$ 500 bilhes registrados em 2002.
A renda per capita foi de US$ 10.710 em 2010, o que significa
que o cidado brasileiro comum teve, pela primeira vez, uma
renda maior do que a mdia mundial (at ento, US$ 9.216).
A taxa de crescimento que tornou isso possvel foi varivel
ao longo da dcada de 2000, mas geralmente ficou acima da
mdia mundial e na faixa de 3 a 6% ao ano. Entretanto, 2009
representou um caso muito atpico, quando a crise financeira
global fez com que o pas registrasse crescimento negativo
pela primeira vez desde 1992.
A Table 1.1 apresenta uma sntese do desempenho macroeconmico do Brasil desde 2005. Esse desempenho est em
acentuado contraste com a situao de crise econmica em
que o Brasil encontrava-se no final da dcada de 1990, no
rescaldo da crise financeira que primeiro atingiu o Mxico
(1994) e depois se espalhou pelo Leste Asitico (1997) e por
outras economias latino-americanas.

14

O setor de minerao no Brasil: fortalecimento institucional para o desenvolvimento sustentvel

Minerao: Parcerias para o desenvolvimento

O contexto do pas

Figure 1.1: Mapa do Brasil

Poltico
-70

-60

XGPG\WGNC

UWTKPCOG
EQNODKC

IWKCPC Oiapoque
HTCPEGUC

IWKCPC

Boa Vista

-40

-50

CAIENA

BOGOT

Caloene
O

Caracara

COCR

E
A
N

Serra do Navio

TQTCKOC

Macap
0

Equador

Bragana

Barcelos

Castanhal
Breves

Capanema

Santarm

Coari

Bacabal
Pedreiras

COC\QPCU
R C

RKCW

Balsas
Conceio
do Araguaia

Boca do Acre

Assis Brasil

VQECPVKPU

Cotriguau
Alta
Floresta

Ji-Paran

D T C U K N

Colder

Guajar-Mirim
Juna

So Flix
do Araguaia

Sinop

Costa Marques

Xique-Xique

Porto
Nacional

Palmeira
dos ndios

-10
So Cristvo

UGT I K R G

DCJKC

Feira de
Santana
Camaari

Santa Maria
da Vitria

Porangatu
gua Boa

Tangar
da Serra

CNCIQCU
Macei

Aracaju

Estncia

Jacobina

Barreiras

O CVQ"ITQUUQ

RGTW

Juazeiro
Senhor
do Bonfim

Irec

Gurupi

Sorriso

Vilhena

Caic

Palmas

Aripuan

TQPFPKC

So Raimundo
Nonato

Iguatu

Currais Novos
Guarabira RC T C D C
Patos
Crato Juazeiro
Joo
Picos
do Norte
Campina
Pessoa
RGTPCO DWEQ Grande
Cabrob
Recife
Caruaru
Garanhuns
Petrolina

Floriano

Araguana
Carolina

Cruzeiro do Sul

Ariquemes

Arquip. de
Fernando
de Noronha

Mossor
Au Cear-Mirim
Ic

Tocantinpolis

So Flix
do Xingu
Novo
Progresso

Humait

Russas

Teresina

Natal

Jacareacanga
Eirunep
Lbrea

TKQ" I T C P F G
FQ " P Q T V G

EGCT

Campo
Maior

Caxias

Imperatriz

Marab

Manicor

Piripiri

Cod

Atol
das Rocas

Fortaleza

Sobral

OCTCPJQ

Tucuru

Itaituba

Tabatinga

Porto
Velho

Acara

Altamira

Manaus

-10

C
O

Parnaba

Tef

Rio Branco

So Lus

Parintins
Itacoatiara

CETG

N
T

Belm

bidos
Fonte Boa

Benjamin Constant

So Gabriel
da Cachoeira

Bom Jesus
da Lapa

Salvador
Jequi

IQKU
Cuiab
Vrzea Grande

BRASLIA

Barra
do Garas

Cceres

Anpolis

Itabuna
Ilhus

Una

Pocon

LA PAZ

Trindade

Rondonpolis

DQNXKC

Montes Claros

Goinia

Porto Seguro

Pires do Rio
Jata

Corumb

Aquidauana

-20

So Jos
do Rio Preto Ribeiro
Preto

Campo
Grande

Bela Vista

Presidente
Prudente

Dourados

RCTCIWCK

Maring
Londrina
Ivaipor

Cascavel

So Mateus
Linhares

GURTKVQ"UCP VQ

Betim

Vitria

Ouro Preto

Vila Velha
Cachoeiro de Itapemirim

So Joo
del Rei

Volta
Redonda Du. de
S. Jos
Campinas
Caxias
dos Campos
Sorocaba
Osasco

EJKNG

Governador
Valadares

Belo
Contagem Horizonte

So Paulo

Foz do Iguau

Curitiba

Campos dos Goytacazes


Maca

Lege

Ncl

Rio de Janeiro

C
Trpico

Santos

TKQ"FG"LCPGKTQ

RCTCP Ponta Grossa

ASSUNO

-20

UQ"RCWNQ
Bauru

Ponta
Por

Teixeira de Freitas
Arquip. de Abrolhos

Uberlndia
Arax
Uberaba

OCVQ"ITQUUQ Paranaba
FQ"UWN

Tefilo
Otoni

O KPCU"IGTCKU

Goiatuba
Itumbiara

Coxim

P A C F I C O

Vitria da
Conquista

Januria

de Ca
pricrn

C
io

Paranagu

Vias
Joinville
Blumenau

Passo
Fundo

Iju

CTIGPVKPC

So Borja

O
N

UCPVC"ECVCTKPC
Lages

Florianpolis

C
O

O C E A N O

Chapec

Cricima
TKQ"ITCPFG"
FQ"UWN Caxias do Sul

Uruguaiana

Santana do
Livramento

Limit

Gravata

Santa
Maria

Porto Alegre

Bag
Pelotas

-30

Rio Grande

-30
120

WTWIWCK
BUENOS AIRES
-60

-70

Pr
Meridiano
Parale

Chu

-50

-40

-30

Fonte: IBGE, Diretoria de Geocincias, Coordenao de Cartografia.

Legenda
Ncleos urbanos

Limites

Vias de acesso

Capital de Pas

Rodovias pavimentadas

Estadual

Capital de Estado

Terra

Internacional

Sedes Municipais

Ferrovias

Fonte: IBGE.
Minerao: Parcerias para o desenvolvimento

O setor de minerao no Brasil: fortalecimento institucional para o desenvolvimento sustentvel

15

O contexto do pas

1.2 Desempenho social


A populao brasileira estava acima de 191 milhes de
habitantes em 2010, representando um crescimento
demogrfico de 12,3% na dcada de 2000 a 2010. Hoje, mais
de 84% da populao vive em cidades de porte variado, e a
taxa de urbanizao, que antes era elevada, diminuiu.7
O crescimento econmico sustentvel e o clima poltico de
relativa estabilidade desde 1985 contriburam para a
melhoria dos padres de vida para muitos cidados
brasileiros. Essa melhoria foi propiciada por vrios
programas sociais inovadores introduzidos no governo de
FHC e intensificados pelo governo Lula a partir de 2003,
inclusive o uso de transferncias condicionais de renda
(por exemplo, por meio do programa Bolsa Famlia, de
abrangncia nacional, lanado em 2003).

Mais recentemente, essas iniciativas extrapolaram a esfera


dos programas de proteo social para se concentrar no
desenvolvimento de infraestrutura e no apoio ao setor
privado. Em 2007, foi lanado o Programa de Acelerao do
Crescimento (PAC) como um programa de investimento
federal estratgico, combinando iniciativas de gesto e
obras pblicas. A primeira fase consumiu investimentos de
US$ 349 bilhes (R$ 638 bilhes), a ser seguida por uma
segunda fase para o perodo 20112014. O PAC concentra os
repasses de verbas nas reas especficas de logstica, energia
e desenvolvimento social, e representa um importante
recurso para as reas rurais e menos desenvolvidas do Brasil,
cujos dficits de infraestrutura e ausncia de prestao de
servios podem agir como impeditivos para os investidores.
So generalizadas as expectativas de que o Brasil alcance
todos, se no todos, os Objetivos de Desenvolvimento do
Milnio (ODM) das Naes Unidas at 2015. Esse progresso
fica evidenciado em uma melhoria considervel do ndice
de Desenvolvimento Humano (IDH) do Brasil, de 0,549, em
1980 para 0,718 em 2011, colocando o Brasil na 84 posio
em um ranking de 187 pases.8 O Box 1.1 traz um resumo das
principais caractersticas de desempenho social em relao
aos ODMs.

Table 1.1: Sntese do desempenho macro-econmico (20052011, US$)


2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

(Preliminary)

(Projeo)

Crescimento do PIB (%)

3,2

6,1

5,2

-0,6

7,5

4,1

Taxa de inflao IPC (%)

6,9

4,2

3,7

5,7

4,9

6,6

26,2

26,1

25,5

24

26,6

27,2

26

3,8

3,2

3,4

2,1

2,4

2,9

-3,5

-3,5

-2,7

-1,4

-3,1

-2,9

-2,8

14

13,6

1,6

-28,2

-24,3

-47,4

-57,9

Receitas fiscais Nvel federal (% do PIB)


Balano fiscal Primrio (% do PIB)
Balano fiscal Geral (% do PIB)
Saldo em conta corrente (bilhes de US$)
Saldo em conta corrente (% do PIB)

1,6

1,3

0,1

-1,7

-1,5

-2,3

-2,4

Exportaes (bilhes de US$)

118,3

137,8

160,6

197,9

153

201,9

259,9

Importaes (bilhes de US$)

73,6

91,4

120,6

173,1

127,7

181,7

239,4

12,5

-9,4

27,5

24,6

36

36,9

55,5

Investimento Estrangeiro Direto (bilhes de US$)


Nvel do PIB (trilhes de US$)
PIB per capita (US$)
Dvida externa (% do PIB)

0,88

1,09

1,37

1,65

1,59

2,09

4.741

5.787

7.185

8.609

8.230

10.710

19,1

15,8

14,1

11,8

12,2

12,3

11,9

Fonte: FMI, Nota de Informao ao Pblico sobre a Consulta do Artigo IV com o Brasil (3 de agosto de 2011), e Indicadores de Desenvolvimento
Mundial do Banco Mundial.

7 Na dcada de 1991 a 2000, a populao urbana registrou aumento de


7,5%. Em contraste, de 2000 a 2010, cresceu 3,2% (IBGE 2011).
8 Ver http://hdrstats.undp.org/en/countries/profiles/BRA.html.

16

O setor de minerao no Brasil: fortalecimento institucional para o desenvolvimento sustentvel

Minerao: Parcerias para o desenvolvimento

O contexto do pas

Box 1.1: O Brasil e os ODMs


geral a crena de que o Brasil ir cumprir a maioria dos
ODM, talvez todos. A representao do Programa das Naes
Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) no Brasil relata o
seguinte:
ODM1 (pobreza e fome): a proporo da populao que vive
com menos de US$ 1/dia EUA caiu em mais da metade, de
25,6% em 1990 para 4,8% em 2008;
ODM2 (educao): com uma taxa de escolarizao lquida de
96,9% no ensino fundamental, o Brasil chegou perto de
atingir a meta de universalizao da educao bsica;
ODM3 (igualdade entre os sexos): a disparidade entre os
sexos no ensino fundamental e mdio foi eliminada, com a
proporo de meninas para meninos com pelo menos o
ensino mdio em 1,054;
ODM4 (sade): a meta da mortalidade infantil foi
amplamente atingida com uma reduo de 47,1 por mil
nascimentos em 1990 para 19 em 2008; o PNUD estima que
a meta de 17,9 ser cumprida at 2015;
ODM5 (sade materna): a mortalidade materna caiu quase
50% entre 1990 e 2007, de 140 por mil nascimentos para 75;
ODM6 (HIV/AIDs): O Brasil o primeiro pas a tornar o
acesso a medicamentos antiretrovirais universal e gratuito.
Estima-se que 0,5 da populao seja portadora do vrus HIV;
ODM7 (meio ambiente,gua e saneamento): O Brasil reduziu
seu ndice de desmatamento e produo de gases que
provocam aquecimento global e aumentou sua eficincia
energtica por meio do uso de mais fontes de energia
renovvel. A meta de acesso universal gua potvel deve
ser cumprida. A meta de universalizao do saneamento
bsico o maior desafio para o Brasil, visto que os padres
continuam baixos em muitas reas rurais e remotas;
ODM8 (parcerias mundiais): o Brasil proativo e inovador na
promoo de parcerias mundiais veiculadas pela cooperao
Sul-Sul. Inclui-se a a atuao como uma fora determinante
por trs da criao do grupo de naes G-20.

impressionante o histrico do Brasil em alcanar e, em


alguns casos, superar os ODMs. Contudo, esses nmeros
so mdias nacionais e, por isso, mascaram variaes
grandes entre grupos populacionais e regies do pas.9
A distribuio dos benefcios decorrentes do recente
crescimento acelerado do Brasil tem sido desigual e,
consequentemente, persiste a taxa elevada de desigualdade
de renda do pas: o Brasil hoje ocupa a stima posio de
pas mais desigual do mundo. Essas desigualdades so
verificadas entre ricos e pobres de uma mesma regio, mas
tambm entre regies, com o norte apresentando
desempenho pior na maioria dos indicadores socioeconmicos.
Essa dura realidade traz inmeros desafios para qualquer
desenvolvimento econmico, sobretudo nas regies mais
carentes. So considerveis as presses para a busca de
instrumentos para o equacionamento da pobreza e
desigualdade sofridas tanto pelo governo como, de forma
indireta, pelas mineradoras que atuam nas reas rurais
mais carentes, como o estado do Par.
O desempenho socioeconmico dessas reas e o potencial
para a minerao promover melhorias em indicadores
socioeconmicos so discutidos em mais profundidade na
Seo 6 (com resultados mais detalhados no Annex B).

1.3 Questes ambientais


O desafio do Brasil relativo ao desenvolvimento econmico
e social nas regies remotas mais pobres justaposto com
uma srie de questes complexas associadas proteo do
ambiente natural. A explorao das riquezas de recursos
naturais do Brasil um vetor importante de crescimento
econmico, mas tambm traz grandes desafios ambientais,
principalmente nas reas do norte, que agora esto
presenciando o aumento dos investimentos do setor de
minerao. At meados da dcada de 1990, o desenvolvimento
econmico do estado do Par baseava-se sobretudo na
extrao de recursos naturais prejudicial ao meio ambiente,
inclusive a explorao madeireira e a agropecuria. Conflitos
fundirios na bacia amaznica eram comuns, em grande
parte devido imaturidade das instituies encarregadas
de zelar pelos direitos propriedade, falta de eficcia e
responsabilidade de governos municipais e natureza
conflituosa das relaes de produo e troca entre
latifundirios e pequenos agricultores (ver Simmons, 2004;
Cornejo et al, 2010; Hall, 1989).

9 Podem tambm ocultar deficincias como, por exemplo, na qualidade da


educao oferecida pelo sistema de ensino pblico.
Minerao: Parcerias para o desenvolvimento

O setor de minerao no Brasil: fortalecimento institucional para o desenvolvimento sustentvel

17

O contexto do pas

No entanto, em tempos recentes, tem havido reconhecimento


crescente entre os governantes, bem como entre a populao
(principalmente desde a Cpula da Terra Rio-1992) que a
Amaznia Legal representa um bem pblico de enorme
relevncia global. A riqueza de sua biodiversidade e seus
servios ambientais incomparvel. Em particular, o
interesse do governo brasileiro em reduzir o desmatamento
cresceu lado a lado com a ampliao da agenda mundial de
mudana do clima. Isso resultou no apenas em polticas e
modelos de responsabilidade muito maior para as atividades
tradicionais alheias minerao, mas tambm na ampliao
das responsabilidades ambientais impostas a todas as
atividades de minerao realizadas na regio.

O Brasil tambm se tornou um pioneiro no cenrio


internacional na criao de mecanismos de integrao
interministerial para o enfrentamento de problemas
ambientais especficos, como o desmatamento: essa tarefa
agora mobiliza 14 ministrios, inclusive o Ministrio do Meio
Ambiente. Esse mesmo ministrio tambm est tentando
integrar o desenvolvimento sustentvel por meio de uma
poltica de zoneamento econmico e ambiental que incorpore
nesse enfoque um reconhecimento mais explcito do papel da
minerao.10 A Figure 1.2 apresenta um exemplo visual das
manifestaes desse enfoque mais novo e mais responsvel:
os contrastes entre a degradao ambiental associada a
algumas atividades no relacionadas minerao (mais
antigas) em torno da Floresta Nacional de Carajs e na
prpria floresta (gerida pelo governo brasileiro e protegida
com o apoio da Vale).

Figure 1.2: rea protegida onde as operaes de minerao da Vale ajudam a proteger a floresta, em contraste com reas
degradadas por outras atividades econmicas

2009 Floresta Nacional de Carajs e imediaes, Par. Fotgrafo: Joo Marcos Rosa.

10 Esse arcabouo de poltica, cujo objetivo viabilizar o manejo sustentvel


dos recursos naturais e medidas concretas, ainda estava por ser
elaborado no momento da escrita deste documento.
Ver www.mma.gov.br/estruturas/PZEE/_arquivos/

18

O setor de minerao no Brasil: fortalecimento institucional para o desenvolvimento sustentvel

Minerao: Parcerias para o desenvolvimento

O contexto do pas

1.4 Governana
A governana no Brasil moldada pela Constituio de 1988,
que estabelece um sistema poltico-administrativo de grande
complexidade em torno de uma repblica constitucional
presidencialista federativa com uma democracia
representativa. Esse sistema, que foi criado em resposta
ditadura militar que o precedeu, concede relativa autonomia
a 26 governos estaduais e um distrito federal e cerca de
5.600 municpios. Tendo em vista o vasto territrio do pas, o
tamanho mdio dos municpios relativamente pequeno e,
em mdia, cada municpio abriga cerca de 35.000 habitantes,
embora haja grandes variaes.

As responsabilidades pela arrecadao de impostos e pela


oferta de bens e servios pblicos so divididas verticalmente
ao longo das trs esferas de governo. Cada um desses
nveis possui poderes de tributao, de modo que a
tributao varia entre estados e tambm entre municpios.
H tambm um sistema amplamente formulaico de repasses
intergovernamentais, definido na Constituio (ver mais
detalhes sobre a Constituio de 1988 e suas implicaes
fiscais no Annex F). Os repasses intergovernamentais
vinculados so particularmente prescritivos nas reas sociais
de educao e sade. Por exemplo, a complexidade desse
sistema no que diz respeito s despesas ilustrada no setor
da educao, onde os municpios so responsveis pelo
ensino fundamental, os governos estaduais so responsveis
pelo ensino mdio e o Governo Federal tem a incumbncia de
financiar as universidades. H vrias excees a essas regras
relativas a estruturas histricas que antecedem a
Constituio de 1988.

Figure 1.3: O sistema poltico-administrativo brasileiro

Nvel federal

Governo Federal (Unio)


Constituio Federal

Arrecao federal

Presidente
Equipe ministerial
Congresso Nacional
(Senado Federal e
Cmara dos Deputados)

Nvel estadual

Governo estadual

26 Estados e o Distrito
Federal

Constituio Estadual
Governador de Estado

Repasses
intergovernamentais

Arrecao estadual
(ex.: ICMS)

Legislatura unicameral
Administrao estadual,
conforme a Constituio
Federal
Certa superviso dos
municpios

Nvel municipal

Governo municipal

5.564 municpios

Prefeito

Repasses
intergovernamentais

Repasses de subvenes
federais

Arrecao municipal

Cmara de Vereadores
Diviso administrativa,
sem poderes legislativos

Fonte: IBRAM e interpretaes dos autores.

Minerao: Parcerias para o desenvolvimento

Repasses de subvenes
federais

Repartio das receitas


estaduais

O setor de minerao no Brasil: fortalecimento institucional para o desenvolvimento sustentvel

19

O contexto do pas

Box 1.2: A minerao e a repartio de responsabilidades de receitas e despesas


Com a adoo da Constituio de 1988, o sistema polticoadministrativo brasileiro e o respectivo sistema de gesto
financeira pblica assumiram enorme complexidade, e em
vrios aspectos, ambiguidade com relao s responsabilidades
compartilhadas entre os governos federal, estaduais e
municipais. Este quadro explica as cinco principais
caractersticas desse sistema, que so as seguintes:
Descentralizao fiscal a Constituio de 1988 introduziu a
descentralizao fiscal, em que todos os trs escales do
governo (unio, estados e municpios) tm poderes fiscais.
Isso significa que, para certos tipos de impostos, cada esfera
de governo pode fixar suas prprias alquotas. Por exemplo,
os estados estipulam as alquotas do ICMS (Imposto sobre
Circulao de Mercadorias e Servios). Ou, pelo menos em
certa medida, cada instncia de governo pode introduzir
novos impostos ou instrumentos fiscais (regimes de incentivo
fiscal, por exemplo).
Repartio das receitas o sistema fiscal brasileiro prev
vrias formas de repartio de receitas, onde uma rubrica de
receita fiscal ou no-fiscal arrecadada em uma esfera de
governo e, em seguida, compartilhada com outra esfera por
meio de vrios sistemas de repasses intergovernamentais,
como os que envolvem a vinculao de fundos. Entre os
exemplos esto os tributos federais, como o IR e o IPI, que
so compartilhados com estados e municpios, e o ICMS
estadual (assim como outros impostos), que os estados so
obrigados a compartilhar com os municpios. A repartio de
receitas tambm se aplica ao royalty de minerao CFEM, que
cobrado pelo DNPM e depois redistribudo aos estados e
municpios onde foi realizada a produo mineral.
Repasses de subvenes antes da Constituio de 1988, o
sistema pblico de gesto de despesas era baseado em
repasses de subvenes das entidades administrativas
nacionais para as subnacionais. A Constituio de 1988

A finalidade da Figure 1.3 ilustrar, em sentido amplo,


as estruturas poltico administrativas brasileiras. A figura
mostra os trs nveis e as caractersticas gerais dos poderes
executivo e legislativo em cada uma dessas instncias.
H no apenas uma Constituio Federal, mas tambm
constituies estaduais, bem como rgos legislativos
nessas duas sferas, ao passo que o nvel municipal
primordialmente administrativo, com poderes legislativos
limitados. O lado direito da Figure 1.3 indica o sistema de
descentralizao fiscal, mostrando os poderes de
arrecadao de impostos independentes de cada esfera,
bem como os diversos repasses intergovernamentais e de
repartio de receitas. O Box 1.2 apresenta uma breve
descrio de algumas das dificuldades que o sistema
brasileiro de governana de mltiplas instncias pode criar
para a efetiva absoro de novas atividades de minerao,
principalmente em regies menos desenvolvidas. Amplo
uso desses materiais ser feito em sees posteriores do
relatrio.

20

manteve e aprimorou esse mecanismo e, nos ltimos anos,


sua importncia aumentou, inclusive com a introduo de
programas infraestruturais e sociais especficos no nvel
federal (exemplos: Bolsa Famlia, PAC, etc.).
Repasses intergovernamentais a combinao de repartio
de receitas e repasses de subvenes significa que as
instncias subnacionais de governo em particular os
governos municipais recebem quantidades expressivas de
repasses intergovernamentais. Este o caso sobretudo dos
municpios que se beneficiam da repartio de receitas
relacionada aos regimes fiscais da minerao, ou seja,
aqueles que recebem o royalty de minerao CFEM.
Repartio de responsabilidades relativas a polticas pblicas
outra complexidade e algo que gera ambiguidade no
sistema poltico-administrativo brasileiro que as
responsabilidades por determinadas reas de polticas
pblicas so compartilhadas entre os trs nveis de governo,
ao passo que em outros sistemas federativos h uma
separao mais clara da distribuio das responsabilidades
pelas polticas pblicas entre as diversas esferas de governo.
Por exemplo, cada instncia de governo se encarrega de
alguns segmentos do sistema de ensino e, alm disso, em
cada estado h excees regra geral.
Investimentos macios da minerao em regies relativamente
atrasadas do Brasil tornaram a situao mais complexa, porque
(i) o sistema de repartio de receitas permitiu melhorar de
forma direta os recursos fiscais de alguns municpios e (ii) os
grandes gastos prprios efetuados pelas empresas em vrios
bens e servios que em outros lugares seriam prestados pelo
setor pblico (sade, educao e meio ambiente, por exemplo)
introduziram uma nova fonte financiamento para os gastos
sociais e outros gastos, que, idealmente, deveriam ser
articulados com as decises de repartio que formam a base
do sistema de gesto das finanas pblicas.

A complexidade da multiplicidade do sistema de tributao e


despesas e os desafios dela decorrentes descritos no Box 1.2
so evidenciados tambm nas percepes da qualidade da
governana em nvel nacional em termos mais gerais. Por um
lado, o Brasil est despontando como uma notvel potncia
econmica, e agora a sexta maior economia do mundo.
Por outro lado, em comparao com os pases da OCDE, as
percepes acerca de seu desempenho na maioria dos
aspectos de governana continuam modestas. Com base nos
WGIs do Banco Mundial, o pas est situado em torno da
mediana de cerca de 190 pases (para ver uma comparao
detalhada entre pases, consultar o Annex E). Ainda que em
vrios indicadores o Brasil supere outros pases BRICs
(China, ndia e Rssia), os indicadores absolutos do pas em
outras reas no registraram avanos marcantes desde
meados da dcada de 1990 (ver Figure 1.4 e, para obter mais
detalhes, tambm o Annex E),o que sugere que os sistemas
de governana do pas podem de fato ter sido um obstculo
para o forte desempenho econmico generalizado do pas,
e no um dos principais fatores que tenha contribudo para
isso. Somente em 2005 que parece ter surgido uma tendncia
que aponta para melhorias na governana. Porm, mesmo
assim, persistem vrios dos pontos fracos e ambiguidades.

O setor de minerao no Brasil: fortalecimento institucional para o desenvolvimento sustentvel

Minerao: Parcerias para o desenvolvimento

O contexto do pas

Figure 1.4: Desempenho da governana (19962010)


Voz e responsabilidade

Estado de direito

Qualidade regulatria

Eficcia do governo

Estabilidade poltica e ausncia de violncia

Controle da corrupo

0.6

Intervalo -2.5 a +2.5

0.4

0.2

0.0

-0.2

-0.4

-0.6
1996

1998

2000

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

Fonte: Banco Mundial.

So trs os pontos mais sutis resultantes de uma avaliao


da qualidade da governana brasileira em nvel nacional.
Em primeiro lugar, nos ltimos 15 anos, houve melhorias
com relao percepo dos nveis de voz e
responsabilidade e estabilidade poltica. Isso sugere que
os eleitorados mais politizados se sentem incentivados a
participar da poltica e do processo de elaborao de
polticas em comparao com a situao em anos
anteriores;
Em segundo lugar, os indicadores de estado de direito e
controle da corrupo registraram melhoria desde 2005, o
que pode ser um sinal de coeso crescente na formulao
de polticas e vitrias no alinhamento de interesses
poltico-econmicos que podem ser fortes com a agenda
de desenvolvimento do governo;

Considerando as perspectivas positivas de crescimento do


Brasil no longo prazo, deveria haver espao para bases de
poder poltico e econmico alinharem-se em torno de apoio
a objetivos de desenvolvimento mais amplos nos nveis
municipal, estadual e federal. Paralelamente a isso, dada a
importncia relativa atribuda s administraes municipais
sob a gide da Constituio de 1988, combinada base de
recursos mais restrita na esfera estadual (ver Box 1.2), o
nus fica fortemente concentrado na instncia municipal
para providenciar esses alinhamentos. A Seo 6 sintetiza e
explora em mais profundidade os contrastes dos desafios
de governana em nvel nacional e subnacional enfrentados
pelo setor de minerao.

Terceiro: a queda da eficcia do governo e a deteriorao


da qualidade regulamentar sugerem que aumentaram os
desafios para a execuo de polticas e a prestao de
servios pblicos.

Minerao: Parcerias para o desenvolvimento

O setor de minerao no Brasil: fortalecimento institucional para o desenvolvimento sustentvel

21

O contexto do pas

1.5 A minerao no Brasil


A minerao comercial no Brasil tem uma histria muito
longa e tortuosa que remonta a pelo menos 500 anos. Foi
apenas nos ltimos 10 ou 15 anos que foram feitos avanos
contnuos no sentido de vincular a atividade de minerao ao
desenvolvimento econmico, social e ambiental sustentvel.11
A Coroa portuguesa incentivou ativamente numerosas
expedies para a busca de ouro no interior, longe dos
pontos setentrionais de assentamento inicial. Essas
tentativas foram, em grande parte, decepcionantes e nada
compensadoras. Foi apenas na segundaparte do sculo XVII
que jazidas de ouro macias foram descobertas nas
montanhas do que hoje o estado de Minas Gerais (nome
que remete atividade da minerao). A partir de ento e
at meados do sculo XIX, as jazidas de ouro de aluvio
conhecidas se esgotaram gradualmente e no houve
registro de novas tcnicas importantes que permitissem
comunidade da minerao descobrir e explorar uma gama
mais ampla de minerais e em maior escala geogrfica.
Entretanto, aps a Primeira Guerra Mundial, comearam a
surgir arroubos de nacionalismo em torno de recursos
naturais, alinhados com polticas populistas. Esses
sentimentos se tornaram mais ostensivos e explcitos com
o golpe poltico que levou ao poder o governo de Getlio
Vargas em 1930. Na perodo que culminou com a Segunda
Guerra Mundial e durante a guerra em si, o Presidente
Vargas aproveitou a necessidade urgente dos Aliados por
minerais para adotar uma poltica de governo ativamente
intervencionista, que incluiu a nacionalizao das grandes
minas de propriedade britnica de Itabira, em Minas Gerais,
juntamente com outros grandes ativos relacionados
minerao, como a Estrada de Ferro Vitria-Minas. Essas
aes lanaram as bases para a empresa conhecida hoje
como Vale.12

Entre a dcada de 1930 e os anos 1980, a minerao


organizada de grande escala no Brasil era essencialmente
uma atividade gerida pelo governo. Por esse motivo, sofreu
com os caprichos da situao econmica do pas e as
dificuldades financeiras enfrentadas periodicamente pelo
governo. Entre outras coisas, essa situao restringiu o
potencial para novos investimentos para viabilizar a
infraestrutura. Naquela poca, a minerao (assim como
outros setores brasileiros) tinha forte dependncia da
proteo, subsdios e outros privilgios do governo, e foi
objeto de regulamentos difusos e ampla interferncia
governamental. Essa poltica industrial ativa serviu para criar
a base de uma economia industrial, mas tambm surtiu
alguns efeitos negativos sobre o investimento, eficincia e
crescimento industrial. Por exemplo, apesar do surgimento
de tecnologias de minerao muito mais potentes no plano
internacional, apenas uma pequena parte do imenso
potencial mineral do Brasil foi identificado, mesmo naquela
poca. Assim, a contribuio da minerao para a produo
total e PIB do pas permaneceu modesta: a estimativa de
contribuio da minerao para o PIB de cerca de 0,4 em
1950 % subiu para apenas cerca de 1,0% em 1980 (Triner
2011).
Em meados da dcada de 1990, o Brasil deflagrou reformas
macro-econmicas e estruturais radicais sob o comando
do governo Fernando Collor de Mello. Capitaneada pelos
tecnocratas, a liberalizao abriu a economia brasileira
ao comrcio internacional e eliminou boa parte do
protecionismo e privilgios concedidos indstria nacional,
o que criou novas oportunidades para empresas estrangeiras
penetrarem no setor de minerao brasileiro. Outra mudana
marcante nessa nova conjuntura foi a privatizao, em 1997,
da Companhia Vale do Rio Doce (CVRD, hoje chamada de
Vale), com seu novo mandato para tornar-se mais moderna,
eficiente, transparente e global. Hoje, apesar dos
investimentos pesados realizados nos ltimos anos,
consenso que enormes recursos minerais brasileiros ainda
esto por ser explorados (ver Figure 1.7). Os investimentos
na minerao continuaram a se concentrar geograficamente
na regio de minerao tradicional de Minas Gerais, mas
dados do IBRAM ilustram a importncia crescente do estado
do Par como um importante destino de investimentos de
minerao no presente e no futuro. Essa nova rea de
minerao, que caracterizada por desenvolvimento
econmico e social abaixo da mdia, abriga a Floresta
Amaznica brasileira, uma rea de imensa sensibilidade
ambiental. Essa condio serve para conectar integralmente
as duas agendas: reduo da pobreza e proteo ambiental.

11 Esse relato histrico da minerao no Brasil se baseia principalmente em


Triner (2011).
12 O governo de Getlio Vargas tambm comeou a lanar mo de polticas
de substituio de importaes mais ativas com o intuito de industrializar
o Brasil e erguer mais indstrias, inclusive indstrias que consomem
minerais como o ao, no raro por meio da abertura de capital. Esse amplo
modelo foi mantido no ps-guerra com a criao de outra imensa empresa
estatal, a Petrobrs, estabelecida em 1953 como um monoplio da
pesquisa, produo e refino de petrleo e gs (ver Triner 2011).

22

O setor de minerao no Brasil: fortalecimento institucional para o desenvolvimento sustentvel

Minerao: Parcerias para o desenvolvimento

O contexto do pas

1.6 As operaes de minerao participantes


Viso geral da Vale
A CVRD foi fundada como uma empresa estatal pelo Governo
Federal brasileiro em 1 de junho de 1942. A empresa
comeou a exectuar o imenso Projeto Ferro Carajs ali em
meados dos anos 1980. Mais recentemente, uma combinao
de preos altos de commodities e descobertas geolgicas
motivaram significativos investimentos das mineradoras no
estado do Par. Esses investimentos incluem o projeto de
grande porte Juruti, desenvolvido pela Alcoa, e as operaes
de bauxita e alumina adquiridos pela diviso Hydro da Vale,
no municpio de Paragominas. Contudo, a Vale continuou na
posio de grande investidora na rea, e por isso o foco
principal da avaliao contida neste relatrio.
Aps sua privatizao, em 1997, a CVRD comeou a se
concentrar mais intensamente em suas operaes atinentes
minerao, desfazendo-se de uma srie de atividades
mais perifricas. Ela continuou a possuir, controlar e operar
um extenso leque de atividades de energia, transportes e
outras atividades logsticas (ferrovias, portos, etc.). Esses
investimentos eram vistos como um meio de reduzir os
custos e os riscos de suas operaes principais, e no como
atividades geradoras de renda legtimas.13 Esse modelo
integrado de minerao perdura at hoje, e constitui um dos
principais traos distintivos das operaes comerciais da
Vale no Brasil e no exterior. Com base no progresso
financeiro estelar da Vale nos ltimos anos, tambm parece
ser um modelo comercialmente vivel. No entanto, do ponto
de vista do desenvolvimento local e regional, esse modelo
de fato traz o risco de criar dependncia excessiva de
atividades de minerao, sobretudo em regies antes menos
desenvolvidas, como o estado do Par. Esse risco precisa
ser difundido por meio da promoo proativa de atividades
de diversificao por parte dos rgos governamentais e
das empresas. Algumas das iniciativas de parceria abordadas
na Seo 4 implicitamente reconhecem e procuram mitigar
esse risco.
Nos ltimos 10 anos, a Vale adotou uma estratgia de
crescimento ostensiva e enrgica que ajuda a explicar a
tendncia de crescimento geralmente forte no setor de
minerao brasileiro em termos gerais.14 Destacando o
crescimento acelerado da empresa, a revista The Economist
sugeriu em 2010 que ela era talvez a maior empresa da
qual voc nunca ouviu falar.15 poca de sua privatizao,
em 1997, a empresa tinha capitalizao de mercado de
US$ 7,4 bilhes e, portanto, ocupava a posio de oitava
maior mineradora do mundo. Em 2011, esse nmero havia
saltado para US$ 123,6 bilhes, e a Vale era a segunda maior
mineradora por valor de mercado, aps a BHP Billiton.

Este crescimento foi alcanado em funo de um grande


programa de investimento, principalmente nos seis anos
entre 2005 e 2010, quando a Vale investiu o montante total de
US$ 79 bilhes em novos projetos e aquisies. poca, o
oramento de investimento de US$ 11 bilhes para 2008 era
considerado o maior da histria para uma mineradora, mas
logo foi seguido por oramentos maiores, de US$ 19 bilhes
em 2010 e uma previso de US$ 24 bilhes para 2011.
A maioria dos investimentos ainda realizada dentro do
Brasil, mas uma parcela crescente canalizada para
operaes em outras partes do mundo.
Predominam na produo da Vale as operaes de minrio
de ferro, conforme ilustrado na Figure 1.5. A empresa ,
de longe, a maior produtora de minrio de ferro do mundo,
com produo controlada de 309 milhes de toneladas em
2010 (Rio Tinto, a segunda maior, produziu 182 milhes de
toneladas). Os componentes de metais no-ferrosos e
logstica tambm ocupam uma posio importante e
crescente: no final de 2011, a Vale fez a previso da
quintuplicao de sua produo de cobre, para 1 milho de
toneladas em 2015 (aproximadamente o tamanho da
produo total de cobre da Zmbia).

Figure 1.5: Receitas operacionais da Vale (2010)


Minrio de
ferro 56.8%

Outros 22.6%

Nquel 8.3%
Nutrientes de
fertilizante 4.0%
Cobre 3.5%
Logstica 3.1%
Carvo 1.7%
Fonte: Vale.

13 A propriedade de infraestrutura de energia de 800 kwh de capacidade


instalada possui importncia especial, dados os altos custos da energia
eltrica nas operaes da Vale (em 2010, cerca de 6,4 % dos custos
operacionais totais, em parte devido s elevadas tarifas e encargos
governamentais).
14 A nova abordagem envolveu, entre outras coias, metas de crescimento
agressivas centradas na lucratividade e criao de valor; uma nova
estrutura organizacional que centralizou vrios servios empresariais,
como o processo de compras, recursos humanos e TI; a ampliao da
diversificao da carteira de produtos; e uma estratgia de
internacionalizao mais ativa.
15 The Economist, 23 de setembro de 2010.

Minerao: Parcerias para o desenvolvimento

O setor de minerao no Brasil: fortalecimento institucional para o desenvolvimento sustentvel

23

O contexto do pas

Perfil das operaes da Vale no sudeste do Par


A primeira jazida de minrio de ferro na Mina Carajs, no
sudeste do Par, foi descoberta em julho de 1967, mas a
Vale somente comeou a explorar a rea em 1985. Isso
aconteceu logo aps a inaugurao da Estrada de Ferro
Carajs, com extenso de 900 quilmetros, at o terminal
porturio de Ponta da Madeira, em So Lus (MA), para
servir de escoadouro para a exportao dos produtos
da empresa.
O Banco Mundial cofinanciou parte desse programa de
infraestrutura da Ferro Carajs. O projeto trouxe benefcios
econmicos para o nvel local ao abrir reas previamente
isoladas ao comrcio e ao investimento, criando empregos
nos setores da construo civil e minerao, e oferecendo
acesso a meios de transporte ao longo do corredor entre
Carajs e So Lus (Redwood 2002). No entanto, o
estabelecimento desse projeto de grande porte em uma
rea rural predominantemente subdesenvolvida tambm
acarretou consequncias sociais e ambientais negativas,
entre as quais elevao dos preos dos imveis,
concentrao da propriedade da terra, presses sobre as
florestas nativas (das quais os produtores de ferro-gusa
extraam carvo vegetal) e alta imigrao (resultando na
incapacidade da oferta de servios pblicos em atender
a demanda).

No s est prevista a criao de muito mais rendas diretas


em virtude do cronograma de investimentos da Vale, mas
tambm o surgimento de muitas novas oportunidades para
pequenas empresas locais para o fornecimnento de bens e
servios para a empresa.
O total de postos de trabalho da empresa (pessoas
constantes da folha de pagamento da empresa e
trabalhadores terceirizados) no sudeste do Par chegou a
22.400 empregados em 2008, o que representa cerca de
14% da mo-de-obra total da Vale de 165.000 funcionrios.
Estava previsto o aumento dos postos de trabalho no
sudeste do Par para 46.700 em 2012, o que representa
quase um dcimo da populao total de 459.940 em 2010
nos cinco municpios do sudeste do Par onde a Vale opera
atualmente, destacando que uma grande parcela dos
cidados desses municpios receber seus salrios direta
ou indiretamente da Vale.

A chegada da Vale ao Par foi uma grande jogada


geogrfica de uma empresa que originalmente tinha a
maioria de suas atividades concentradas no sudeste do
Brasil, sobretudo no distrito tradicional de Itabira e no
Quadriltero Ferrfero de Minas Gerais. Contudo, foi uma
iniciativa que rapidamente firmou o Par como um dos
principais produtores mundiais de minrio de ferro e
produtos afins. Hoje, as operaes da Vale no sudeste do
Par incluem a usina de minrio de ferro de Ferro Carajs
(a maior usina de minrio de ferro do mundo) e vrios
projetos mais recentes (ver Figure 1.6). Os investimentos
para o perodo 20112014 no sudeste do Par esto
previstos em US$ 15,6 bilhes, representando
principalmente o desenvolvimento de um imenso projeto
de minrio de ferro S11D em Cana dos Carajs e da
siderrgica ALPA, em Marab. Esses investimentos
permitiram empresa gradualmente forjar uma forte
presena na rea de sua sede em Carajs (em uma
cidade empresarial imediatamente ao norte de
Parauapebas) e nas reas e municpios mais ao sul e
a oeste.

24

O setor de minerao no Brasil: fortalecimento institucional para o desenvolvimento sustentvel

Minerao: Parcerias para o desenvolvimento

O contexto do pas

Figure 1.6: Principais atividades de minerao da Vale no sudeste do Par

MARANHO

MARAB

PARAUAPEBAS
CURIONPOLIS
CANA DOS CARAJS

PAR

TOCANTINS

OURILNDIA DO NORTE

Legenda
Cobre

Ferrovia EFC

Ferro

Municipios rea de estudo

Ferro Gusa

Limite municipios do Par

Mangans

Limite estadual

Niquel
Siderurgica

1
1
1
Cities
1
2
1
2
1
2 Marab
2
3 Carajs
2
3
2
3
3
4 Parauapebas
3
4
3 Curionpolis
4
4
5
4 Cana dos Carajs
5
4
5
5
6 Ourilndia do Norte
5
6
5
6
6
6
6

Fonte: Diagnstico socioeconmico integrado Sudeste do Par, Diagonal (2010).


Minerao: Parcerias para o desenvolvimento

O setor de minerao no Brasil: fortalecimento institucional para o desenvolvimento sustentvel

25

O contexto do pas

Figure 1.7: reas de interesse relevante da minerao

Legenda
reas de aproveitamento mineral comprovado
reas indicativas de aproveitamento mineral
reas de vocao geolgica para aproveitamento mineral
Em razo das imensas reas geogrficas envolvidas, a pegada
efetiva da minerao muito pequena: improvvel, por
exemplo,que a maior parte das reas verdes receba atividades
de minerao.

AC Acre
AM Amazonas
AP Amap
MA Maranho
MT Mato Grosso
PA Par
RO Rondnia
RR Roraima
TO Tocantins

Fonte: IBRAM, com base no Ministrio de Minas e Energia.

26

O setor de minerao no Brasil: fortalecimento institucional para o desenvolvimento sustentvel

Minerao: Parcerias para o desenvolvimento

2
AS CONTRIBUIES
MACROECONMICAS
DA MINERAO

2. As contribuies macroeconmicas
da minerao
2.1 Mining production levels

O Brasil possui uma economia nacional altamente


diversificada, sem o predomnio de nenhum setor
especfico. Ainda assim, o setor da minerao
expressivo: o maior de todos segundo algumas
dimenses e um dos que mais crescem, o que lhe
permite desempenhar um importante papel no
desenvolvimento econmico e social futuro do Brasil.
Antes, o impacto macroeconmico geral em todas as
dimenses no era bem documentado, debatido e
compreendido. No Brasil, assim como em vrios outros
pases, as discusses em torno da reforma das polticas
de minerao parecem concentradas de forma bastante
estreita em questes de tributao e da mitigao dos
impactos negativos, e bem menos em uma avaliao
mais ampla dos diversos impactos em potencial do setor.

Houve uma sensvel acelerao do crescimento da produo


total da minerao a partir de 2000, e principalmente desde
meados da dcada de 2000 no Brasil. Dados fornecidos
pelo IBRAM (ver Figure 2.1) apontam para um aumento de
menos de US$ 10 bilhes do valor da produo em 2000
para cerca de US$ 50 bilhes em 2011. Esse recente
crescimento mais acelerado se d em funo dos preos
mundiais fortemente favorveis, sobretudo do minrio de
ferro, mas tambm do vigoroso crescimento nos nveis da
produo fsica. Em termos especficos, a tonelagem fsica
da produo de minrio de ferro dobrou de 157 milhes
toneladas em 2000 para cerca de 310 milhes de toneladas
em 2010. A maior parte dessa quintuplicao dos valores de
produo pode ser explicada pela alta nos preos.16 Esse
crescimento acelerado da produo gerou uma mudana
importante em algumas das contribuies da minerao
para a macroeconomia, conforme discutido a seguir.

Esta seo pretende ser bem mais ampla em sua


abrangncia, considerando cinco indicadores dos
impactos da minerao em nvel nacional: Nveis da
produo de minerao, impactos sobre a balana de
pagamentos, receitas governamentais, renda nacional
(PIB) e empregos e salrios.

Figure 2.1: Valores de produo da minerao (19782011, bilhes de US$)


60

50

Bilhes de US$)

40

30

20

10

0
1978

1980

1982

1984

1986

1988

1990

1992

1994

1996

1998

2000

2002

2004

2006

2008

2010

2012
Est.

Fonte: IBRAM.

16 O preo do minrio de ferro subiu acima de US$ 160 por tonelada mtrica
at o fim de 2010, antes de registrar ligeira queda em seguida. A maior
parte desse aumento ocorreu a partir de dezembro de 2007, quando o
preo mundial estava em US$ 36 por tonelada mtrica.

28

O setor de minerao no Brasil: fortalecimento institucional para o desenvolvimento sustentvel

Minerao: Parcerias para o desenvolvimento

As contribuies macroeconmicas da minerao

2.2 Balana de pagamentos


evidente que a minerao contribuiu de forma decisiva
para a mais impressionante virada da balana externa
geral brasileira, de uma posio altamente negativa no
auge da crise cambial do real no final da dcada de 1990
para o valor positivo anual de US$ 50 bilhes em 2010.
A contribuio crescente das exportaes da minerao
foi preponderante nesse contexto. Conforme ilustrado
na Figure 2.2 e Figure 2.3, os minerais (em acepo ampla
de modo a abranger os combustveis) cresceram at
responder por 33% do total de exportaes do Brasil em
2010 (de cerca de 22% em 1995). A mudana mais drstica
se deu na participao dos minrios e metais ferrosos
nas exportaes totais, que saltou de 6,3% em 1995 para
16,7% em 2010. Uma segunda mudana de peso foi a
ampliao da participao dos combustveis (que passou
de menos 1% do total em 1995 para 9,8% em 2010).

Figure 2.2: Participao dos minerais nas exportaes totais (1995)


Demais
exportaes 79.0%

Atualmente, os minerais contribuem com um tero das


divisas totais das exportaes brasileiras, com uma
contribuio de 23% dos minerais no combustveis,
sobretudo do minrio de ferro. Esse nvel de contribuio
fica um pouco abaixo do que verificado em economias
menos desenvolvidas, como a RDP do Laos, Gana e
Tanznia (ver ICMM 2007c, 2007d e 2011).
A crescente participao das exportaes de minerais
permitiu ao setor financiar uma grande parcela da
balana comercial brasileira. O aumento cumulativo de
todas as categorias de exportaes anuais de minerais de
1995 a 2010 chegou a quase US$ 60 bilhes, montante
superior ao movimento total da balana comercial do
pas (para todos os bens e servios) registrado no mesmo
perodo (ver mais detalhes no Annex G). Ademais, mais
da metade desse aumento do valor em dlar dos minerais
atribuvel aos minrios de ferro e metais. A contribuio
lquida da minerao para a balana comercial brasileira
nos ltimos anos ilustrada a Figure 2.4, que mostra um
supervit constante da balana comercial. Assim, fica
evidente que essas exportaes foram preponderantes
para as melhorias macroeconmicas do Brasil
conquistadas durante esse perodo.

Ferro e ao 9.0%
Outros minrios e
metais 6.0%
Metais
no-ferrosos 4.0%
Combustveis 1.0%

Prolas, pedras
preciosas e ouro
no-monetrio 1.0%
Fonte: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE).

Figure 2.3: Participao dos minerais nas exportaes totais (2010)


Demais
exportaes 67.0%
Outros minrios e
metais 17.0%

Combustveis 10.0%

Ferro e ao 4.0%
Metais
no-ferrosos 1.0%
Fonte: IBGE.

Minerao: Parcerias para o desenvolvimento

Prolas, pedras
preciosas e ouro
no-monetrio 1.0%

O setor de minerao no Brasil: fortalecimento institucional para o desenvolvimento sustentvel

29

As contribuies macroeconmicas da minerao

Figure 2.4: Contribuio do setor de minerao para a balana comercial brasileira em milhes de US$ (20062010, estimativas para 2011)
Importaes (sadas)

Exportaes (entradas)

Contribuio lquida da minerao para a


Balana Comercial

60,000
50,000
40,000

Milhes de US$

30,000
20,000
10,000
0
-10,000
-20,000
2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012
Est.

Fonte: IBRAM.

Outra contribuio da minerao para a balana de


pagamentos do pas provm na forma de IED. O Brasil
difere de vrios outros pases com atividades de minerao
nesse sentido porque uma proporo bastante elevada de
seu investimento recente na rea atribuvel s empresas
nacionais de grande porte, inclusive a Vale (minerao) e a
Petrobrs (petrleo e gs). Assim, o Brasil no registra a
mesma contribuio percentual expressiva da minerao
para o IED total verificada em diversos pases de vocao
mineradora de baixa e mdia renda.
O Censo 2000 realizado pelo governo brasileiro estimou o
estoque de IED total em US$ 103 bilhes, com apenas
cerca de US$ 1 bilho desse montante atribuvel a minrios
e minerais no metlicos (em torno de 1% do estoque total
de IED). Um valor semelhante era atribuvel ao petrleo e
gs. Ainda que no haja dados mais recentes, sabe-se que
o estoque total de IED aumentou consideravelmente desde
2000.17

17 O Banco do Brasil informa que os fluxos anuais do IED novo total para o
Brasil saltaram de cerca de US$ 4 bilhes ao ano em 1995 para mais de
US$ 60 bilhes 2011. Isso por si s prova de que o estoque de IED
registrou fortssimo aumento desde o Censo 2000.
18 O ltimo nmero corresponde ao investimento nacional total de
R$ 627 bilhes (cerca de US$ 350 bilhes). Nos ltimos cinco anos, a
proporo geralmente tem aumentado (apesar de uma queda
relacionada ao crescimento em 2009) de cerca de 16% do PIB para uma
estimativa aproximada de 20% para 2011.

30

Dentro desses grandes totais anuais, o IED da minerao tem


variado de um ano para outro. Mais recentemente, o setor de
petrleo e gs se tornou um grande plo de atrao de IED, e
vrios anos respondendo por 10% ou mais do IED total. Em
contraste, as entradas para o setor da minerao em situaes
mais habituais representaram somente algo em torno de 3% do
IED total. Mesmo assim, nos ltimos anos o IED da minerao
cresceu bastante, sobretudo devido a aquisies feitas por
empresas estrangeiras. Por exemplo, em 2010, o IED injetado
na minerao foi de US$ 10,7 bilhes, ou 24% do IED total, em
grande medida por causa da aquisio das operaes de
alumnio da Vale pela Hydro em Paragominas, no sudeste
do Par.
Em termos gerais, esses dados indicam que a contribuio
estrangeira no perfaz uma parcela expressiva do total de
novos investimentos no setor de minerao brasileiro. Mas em
que medida o investimento total no setor de minerao (por
parte de empresas estrangeiras e tambm nacionais) contribui
para o investimento como um todo no Brasil? A taxa de
investimento da economia brasileira inteira em todos os
setores apresentou variao nos ltimos 15 anos, oscilando
de um vale de 15,8% do PIB (2003) at um pico de 20,7% do
PIB em 2008.18 Embora dados sobre o investimento total anual
do setor de minerao no estejam prontamente acessveis,
s a Vale viu sua parcela de investimento nacional saltar do
equivalente de 2,6% do total em 2005 para o equivalente de
4,9% em 2010. Esse investimento nacional na minerao (mais
de US$ 19 bilhes em 2010) supera com facilidade qualquer
dos fluxos de IED para a minerao realizados at hoje.

O setor de minerao no Brasil: fortalecimento institucional para o desenvolvimento sustentvel

Minerao: Parcerias para o desenvolvimento

As contribuies macroeconmicas da minerao

Figure 2.5: Taxa de cmbio do Brasil (19882010, junho de 1994=100)


200

Valor do ndice (1994 = 100)

150

100

50

0
1988

1989

1991

1993

1995

1996

1998

2000

2002

2003

2005

2007

2009

2010

JAN

OUT

JULHO

ABRIL

JAN

OUT

JULHO

ABRIL

JAN

OUT

JULHO

ABRIL

JAN

OUT

Fonte: Banco Central do Brasil.

As constataes macroeconmicas so evidentes: a minerao


est fazendo uma imensa contribuio geral para a posio
do Brasil na balana de pagamentos. A contribuio para as
operaes correntes proveniente das exportaes faz da
minerao uma das fontes mais importantes de divisas.
Mesmo com subsdios apropriados para as importaes
necessrias na minerao e beneficiamento mineral, a
contribuio lquida do setor permanece elevada. Em contraste,
na maioria dos ano h uma contribuio relativamente
modesta balana de pagamentos por meio do IED e da
conta de capital. Embora as contribuies das exportaes
constituam um benefcio em relao gesto macroeconmica
brasileira, tambm criam riscos na forma da valorizao do
cmbio que demandar um cuidadoso acompanhamento em
carter permanente.
A literatura acadmica ressalta os possveis impactos
macroeconmicos e politico-econmicos negativos gerados
pela grande presena de minerais na economia. Alguns
desses estudos usam o conceito de paradoxo da
abundncia para categorizar alguns desses efeitos
negativos, inclusive a valorizao do cmbio que enfraquece
a competitividade da produo local.19 Uma pergunta a fazer,
portanto, a seguinte: O Brasil corre o risco do paradoxo da
abundncia frente s suas dimenses macroeconmicas? As
exportaes de minerais, inclusive combustveis, cresceram
19 O ICMM (2006d) oferece uma anlise da literatura sobre o paradoxo da
abundncia. Para ver uma anlise da experincia acumulada em estudos
de caso de pas anteriores, consultar ICMM (2006c).
Minerao: Parcerias para o desenvolvimento

em ritmo acelerado at alcanar 33% das exportaes em


2010, ao passo que o Brasil atualmente recebe entradas
de capital enormes e ainda tem taxas de juros
extraordinariamente altas. Todos esses fatores contribuem
para exercer presso de valorizao sobre a taxa de cmbio
efetiva, o que pode comprometer a competitividade de
setores comerciais alheios minerao que empregam
muito mais trabalhadores do que o setor da minerao.
Conforme mostrado na Figure 2.5, a taxa de cmbio real em
2010 havia se valorizado cerca de 25% em relao ao nvel
de junho de 1994. O fortalecimento da moeda tm sido bem
mais intenso desde a poca das eleies em 2003 e no
perodo subsequente da disparada dos preos mundiais
das commodities, exercendo presso sobre outros setores
comerciais no sentido de melhorar a produtividade da mode-obra para se manter a competitividade. Entretanto, no
presente momento, no o setor da minerao como tal que
est no centro desse possvel perigo, mas a probabilidade
de novas exportaes de grande porte derivadas das
descobertas de petrleo e gs do pr-sal. As autoridades
esto cientes dos riscos de supervalorizao futura que pode
prejudicar algumas das outros setores de exportao do
Brasil e esto gerenciando essa questo de diversas formas.
Incluem-se a medidas para a adoo de regras rgidas de
contedo local para retardar o ritmo dos investimentos no
pr-sal e uma aparente prontido para o uso do
afrouxamento da poltica monetria para desestimular
entradas de capital excessivas.

O setor de minerao no Brasil: fortalecimento institucional para o desenvolvimento sustentvel

31

As contribuies macroeconmicas da minerao

A concluso dessa avaliao atual que a minerao um


mero aspecto da conjuntura de fatores que podem provocar
o dilema do paradoxo da abundncia no Brasil nos prximos
anos, diferentemente de estudos de caso de outros pases
em que assumiu uma importncia maior. Os outros fatores
incluem, acima de tudo, o aumento das receitas provenientes
das descobertas de petrleo e gs do pr-sal. No curtssimo
prazo, o perigo limitado por causa do enfraquecimento da
produo industrial brasileira e sua balana comercial no
segundo semestre de 2012. Esses fatores podem muito bem
exigir certa reduo das taxas de juros que, na verdade,
enfraquecero o real, ao menos no curto prazo.

2.3 Receitas governamentais


O setor da minerao contribui para a arrecadao de
impostos brasileira por meio de uma ampla gama de
medidas fiscais que muitas vezes so complexas.
Em termos especficos, o estudo revelou ao menos 12
impostos e encargos fiscais diferentes aplicados minerao
pelas administraes tributrias abaixo do nvel federal.
Os indicadores Doing Business do Banco Mundial para
2012 colocam o Brasil na 150 posio em um total de 183
pases em termos do nvel e complexidades do pagamento
de impostos: isso representa uma deteriorao em relao
classificao de 2011 (ver Annex E).
A contribuio fiscal geral do setor da minerao (cerca de
US$ 15 bilhes em 2011) respondeu por algo entre 1 e 2%
das receitas fiscais pblicas totais em 2010 e 2011,
respectivamente (com base em dados do Ministrio da
Fazenda e do Departamento Nacional de Produo Mineral
(DNPM). Os pagamentos de impostos da minerao foram
equivalentes a algo entre 14,2 e 16,6% da produo bruta do
setor de minerao e dados preliminares referentes a 2011
indicam a continuidade dessa tendncia.20 A Table 2.1 traz
mais detalhes acerca da trajetria dos impostos da
minerao pagos.

Table 2.1: Arrecadao de impostos do setor de minerao (20052011)

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011
(Est)

Extrao de carvo

18,8

22,6

20,8

30,3

25,1

25,6

38,1

Minerais metlicos

2.852

3.697

4.639

4.771

4.476

7.206

11.788

Minerais no metlicos

314

333

369

469

517

703

818

Atividades minerais de apoio

305

336

364

620

1,007

1,154

1,266

Total de impostos (milhes de R$)

3.489

4.389

5.394

5.891

6.025

9.088

13.910

Cobrana pelo DNPM

461

543

637

970

852

1,213

1,697

das quais receitas da CFEM

406

465

547

858

743

1,083

1,545

3.950

4.932

6.031

6.861

6.877

10.301

15.607

Produo mineral (milhes de US$)

13.500

17.500

19.500

28.000

24.000

39.000

50.000

Mineral Production (R$ million)

25.093

32.528

36.245

52.045

44.610

72.491

92.937

Produo mineral (milhes de R$)

15,7%

15,2%

16,6%

13,2%

15,4%

14,2%

16,8%

1,6%

1,4%

1,5%

1,6%

1,7%

1,5%

1,7%

Total de impostos e DNPM

CFEM (% da produo)
Fonte: Ministrio da Fazenda.

20 No momento da elaborao deste estudo, os dados oficiais do Ministrio


da Fazenda para 2012 abrangiam apenas uma parte daquele ano. Alm
disso, havia a necessidade de ajustar os dados a um pagamento
excepcional enorme de impostos retroativos questionados em julho de
2011, o que significa que os dados para 2011 devem ser tratados com
certa cautela.
21 Por exemplo, Ernst & Young (2008) mostraram que os impostos
responderam por cerca de 20% das receitas do setor de minrio de ferro,
colocando o Brasil na posio de terceiro maio entre os 10 pases
estudados.

32

O setor de minerao no Brasil: fortalecimento institucional para o desenvolvimento sustentvel

Minerao: Parcerias para o desenvolvimento

As contribuies macroeconmicas da minerao

Por motivos relacionados ao modelo poltico-administrativo


federativo do Brasil, debates polticos sobre a taxao da
minerao no Brasil no raro se concentraram na questo
dos royalties da CFEM. Ainda assim, os dados contidos
na Table 2.1 indicam que a CFEM constitui apenas uma
pequena parcela dos impostos gerais cobrados da minerao
no Brasil: As receitas da CFEM de cerca de R$ 1,5 bilho
(US$ 800 milhes) em 2011 representam o equivalente de
1,7% do valor da produo mineral total do Brasil. Outros
impostos sobre a minerao (equivalentes a cerca de 15%
da produo total) so bem maiores e mais importantes
para o governo no nvel nacional.

Estudos anteriores apontaram um nus tributrio alto no


setor de minerao do Brasil, sobretudo em comparao
com os regimes fiscais de outros pases.21 A percepo de
complexidade de um regime fiscal conforme a sntese
oferecida nos indicadores Doing Business (ver Annex E), por
exemplo certamente pode atuar como impedimentos para
alguns investidores. A pesquisa de executivos da minerao
realizada pelo Fraser Institute sobre as barreiras ao
investimento registrou que 39% dos pesquisados consideram
o regime tributrio brasileiro um impeditivo ao investimento
entre moderado e forte. O Brasil tambm fica atrs de
muitos dos pases de comparao nesse sentido, inclusive
Peru, Chile e Colmbia, conforme ilustrado na Figure 2.6.

Figure 2.6: Pesquisa do Fraser Institute sobre percepes dos regimes tributrios (2010, pases selecionados)
Barreira moderada
0%

20%

Barreira forte
40%

Seria impedido por causa desse fator


60%

80%

Botsuana
Burkina Faso
Chile
Gana
Mxico
Colmbia
Nambia
Peru
Mali
Ppua Nova Guin
Brasil
Romnia
Indonsia
Nger
Zmbia
China
frica do Sul
Guin (Conacri)
Argentina
Tanznia

Fonte: Fraser Institute.


A figura mostra a parcela de executivos da minerao pesquisados que consideram o regime tributrio como uma barreira ao investimento em pases selecionados.

Minerao: Parcerias para o desenvolvimento

O setor de minerao no Brasil: fortalecimento institucional para o desenvolvimento sustentvel

33

As contribuies macroeconmicas da minerao

2.4 Renda nacional (PIB)

2.5 Emprego e salrios

As contribuies macroeconmicas geralmente grandes do


setor de minerao brasileiro discutidas acima no se
estendem s suas contribuies ao PIB. Em termos de
preos correntes, a indstria extrativa hoje responde por
aproximadamente 3% do PIB total e os elementos alheios a
petrleo e gs por si s perfazem cerca de 1,1%. Apesar do
crescimento recente, a contribuio dos minerais para o
PIB total ainda representa um percentual baixo em
comparao com a contribuio do setor de minerao para
as exportaes e o investimento, em grande medida devido
elevada intensidade de capital da minerao moderna.

O setor de minerao brasileiro um empregador direto


relativamente pequeno no nvel nacional, visto ser esta uma
caracterstica tpica da minerao moderna intensiva em
capital em todo o mundo. Dados do IBGE revelam que o
emprego formal direto total em 2009 em todas as indstrias
extrativas (inclusive petrleo e gs, mas excluindo a
minerao, cuja escala bem menor) correspondeu a quase
300.000 trabalhadores, e o total do setor da minerao
(excluindo petrleo e gs) foi de 232.000 em 2009. Embora o
emprego do setor de minerao constitua um nmero
absoluto elevado, representa menos de 1% da mo-de-obra
ocupada total no pas. No entanto, no sudeste do Par o
emprego direto total altamente significativo, em particular
durante a construo de novos projetos de grande porte,
quando as operaes da Vale podem gerar oportunidades
de emprego direto para at 1 em 5 dos empregos formais
nos municpios afetados pela minerao. Ademais, nos
nveis regional e local, os efeitos indiretos e induzidos so
grandes, com o respaldo de iniciativas de parcerias de vrios
interessados diretos capitaneadas pela Vale. Mais detalhes
sobre a situao nacional so fornecidos na Table 2.2.
A situao regional do emprego abordada em detalhes
na Seo 3.

O detalhe neste ponto oferecido visualmente na Figure 2.7,


que indica que a minerao nos ltimos anos se tornou uma
fonte relativamente mais importante da produo e gerao
de renda totais do pas. Contudo, no desponta como uma
contribuio percentual muito grande em termos absolutos
para o PIB. Tampouco pode-se esperar que desponte no
futuro, a despeito dos novos investimentos macios realizados
atualmente, dada a diversificao setorial da economia
brasileira no nvel nacional.

Figure 2.7: A contribuio da minerao para o PIB (20042009, a preos constantes)


Petrleo e gs

Metais ferrosos

Outros minerais

Total Indstrias extrativas

3.5%
3.0%

Contribuio para o GDP

2.5%
2.0%
1.5%
1.0%
0.5%
0.0%
2004

2005

2006

2007

2008

2009

Fonte: IBGE.

34

O setor de minerao no Brasil: fortalecimento institucional para o desenvolvimento sustentvel

Minerao: Parcerias para o desenvolvimento

As contribuies macroeconmicas da minerao

2.6 Sntese das contribuies


macroeconmicas

minerao parece ter uma carga tributria maior, haja vista


que o setor contribuir com 1,5% para o PIB, mas cerca de
2% para as receitas governamentais. Alm disso, no nvel
local (ver prxima seo) as contribuies em termos de
receitas so bem maiores.

A explanao acima apresenta cinco dimenses para a


avaliao da contribuio macroeconmica da minerao no
Brasil. Aplicaes anteriores do Kit de ferramentas da
iniciativa Minerao: Parcerias para o Desenvolvimento
(MPD) do ICMM sintetizaram esses resultados graficamente
a fim de identificar um padro para o que sob outras
circunstncias seria um conjunto complexo de efeitos.
O padro identificado assemelha-se a uma pirmide
invertida, mostrada na Figure 2.8, onde as taxas tpicas de
contribuio constatadas em estudos de caso de outros
pases so apresentadas juntamente com as taxas
verificadas para o Brasil.

No caso do Brasil, os impactos macro identificados acima


em geral se encaixam no formato dessa pirmide, com uma
exceo importante: a contribuio de IED da minerao no
Brasil bem menor em termos proporcionais do que nos
estudos de caso de todos os outros pases at o momento.
Alm disso, a maioria dos outros impactos macro so um
pouco menores do que os impactos verificados em economias
menos diversificadas e industrializadas. Embora apresentem
grandes propores em termos monetrios absolutos, as
contribuies macroeconmicas em termos relativos
geralmente so bem pequenas, exceo da contribuio
expressiva da minerao para a rentabilidade das
exportaes totais do Brasil.

A pirmide invertida exibe uma contribuio percentual


grande para os ganhos de divisas (cerca de 20%), e
contribuies relativamente menores para as receitas
governamentais (cerca de 2%), PIB (cerca de 1,5%) e
empregos diretos (<1%). Conforme apresentado acima, a
contribuio relativamente pequena para as receitas
nacionais evidencia o grande porte e diversidade da
economia brasileira. Os resultados ilustram que, em
comparao com outras atividades da economia, o setor de

Ainda assim, a minerao constitui um elemento importante


e crescente da macroeconomia brasileira. O crescimento do
setor da minerao ajudou a desenvolver a economia e
reduzir a pobreza nas regies mais carentes do Brasil (a esse
respeito, ver a discusso da Seo 6). A minerao figura
entre vrios setores que sustentaram o notvel desempenho

Table 2.2: A contribuio da minerao para o emprego (20042009, R$)


2004

2005

2006

2007

2008

22,7

25,4

28,7

32,6

37,4

Nmeros empregados
Metais ferrosos

000

Petrleo e gs

000

40,3

43,8

48,7

53,7

58,8

Outras indstrias extrativas

000

211,2

206,5

193,7

208,2

198,4

Emprego total no Brasil

000

88.252,5

90.905,7

93.247,0

94.713,9

96.232,6

274,2

275,7

271,1

294,5

294,6

% do total

0,31%

0,30%

0,29%

0,31%

0,31%

Metais ferrosos

R$

33.771

32.440

35.737

36.465

41.219

Petrleo e gs

R$

99.963

105.322

110.677

118.521

129.271

Outras indstrias extrativas

R$

7.657

8.751

10.126

11.144

13.409

Emprego total no Brasil

R$

8.923

9.704

10.551

11.729

13.171

Indstrias extrativas Mdia ponderada

R$

23,385

26,276

30,900

33,526

40,065

Indstrias extrativas (% da mdia nacional)

262,1%

270,8%

292,9%

285,8%

304,2%

Total Indstrias extrativas


Indstrias extrativas (% do total)
Salrios anuais mdios mais outras rendas

Fonte: IBGE.

Minerao: Parcerias para o desenvolvimento

O setor de minerao no Brasil: fortalecimento institucional para o desenvolvimento sustentvel

35

As contribuies macroeconmicas da minerao

Figure 2.8: A pirmide invertida dos efeitos macroeconmicos da minerao (como participaes dos totais nacionais)
Parcelas tpicas
constatadas
em estudos
anteriores:

INVESTIMENTO ESTRANGEIRO DIRETO (IED)


O IED da minerao muitas vezes domina o fluxo total de IED nas economias de
baixa renda com limitao de outras atraes de capital internacional

Brasil

60%90%

<10%

30%60%

cerca de 20%

3%20%

cerca de 2%

3%10%

cerca de 1.5%

EXPORTAES
As exportaes minerais podem avanar rpido e se sobressair
nas exportaes totais em economias agrriasde baixa renda,
mesmo partindo de uma base baixa

ARRECADAO GOVERNAMENTAL
A tributao mineral se tornou uma fonte
importantssima de receitas tributrias totais
em muitas dessas economias com
capacidade limitada de arrecao

RENDA NACIONAL (PIB E RNB)


Por ser intensiva em capital, a
minerao contempornea pode
responder por apenas uma
nfima parcela do PIB total,
e menos ainda da RNB

EMPLOYMENT
cerca de 1%

Tambm baixo,
geralmente s
12% do
emprego
total

<1% (direto)
PORM com
grandes
impactos
indiretos

Fonte: ICMM (2007a, 2007b, 2007c, 2007d, 2009, 2011), OPM (2009).

econmico recente do pas no nvel nacional e, em certas


reas, como a de exportaes, constitui um setor de
destaque. Entretanto, a estria dos impactos econmicos
e sociais da minerao bem diferente no nvel local
naquelas reas em que a minerao possui importncia
econmica muito maior tanto em termos absolutos
como relativos, como, por exemplo, no sudeste do Par.
O objetivo das prximas trs sees do relatrio tratar
da questo de como uma regio relativamente pobre e
subdesenvolvida, como o sudeste do Par, pode absorver
e maximizar os benefcios do desenvolvimento
proporcionados por um imenso influxo de atividades de
minerao, especificamente por meio do seguinte:

36

Identificao e quantificao, quando possvel, dos impactos


econmicos e sociais diretos das operaes da Vale no
sudeste do Par conforme verificado at o momento, ou que
possam ser previstos de forma razovel at 2014 (ver a Seo 3).
Exame das parcerias de vrios interessados diretos firmadas
por mineradoras no Par que visem melhorar os resultados
do desenvolvimento social e econmico (ver Seo 4).
Anlise dos impactos locais por meio do exame de indicadores
socioeconmicos entre 2000 e 2010, a fim de avaliar como as
rendas e condies sociais como um todo das populaes do
sudeste do Par mudaram ao longo dos anos com o aumento
da importncia da minerao (ver Seo 5).

O setor de minerao no Brasil: fortalecimento institucional para o desenvolvimento sustentvel

Minerao: Parcerias para o desenvolvimento

3
IMPACTOS
ECONMICOS E
SOCIAIS DA
MINERAO NO
NVEL LOCAL
(ESTUDO DE CASO SOBRE O
SUDESTE DO PAR)

3. Impactos econmicos e sociais da minerao


no nvel local (estudo de caso sobre o sudeste do Par)
As contribuies econmicas da minerao no nvel
nacional so expressivas em termos absolutos, mas
modestas em relao ao porte da economia brasileira.
Em contraste, os impactos da minerao no que se refere
ao nvel local em reas remotas do Brasil so enormes.
Contudo, a capacidade de regies mais carentes e menos
desenvolvidas, como o sudeste do Par, de aproveitar
plenamente os benefcios econmicos e sociais
relacionados a novos investimentos da minerao
influenciada por um vasto espectro de desafios de
desenvolvimento. Entre esses desafios esto as condies
incipientes da regio em termos de vrios indicadores
socioeconmicos deficitrios, grandes deficincias de
infraestrutura, fragilidade dos servios de educao e
sade e capacidades administrativas muitas vezes
limitadas, principalmente no nvel municipal.
Projetos de grande escala da Vale, Hydro e outras
empresas no Par incluem um amplo leque de
investimentos na produo de minerais como minrio
de ferro, cobre, nquel, bauxita e mangans, bem como
nas ferrovias e outras infraestruturas de logstica que
ligam essas operaes ao porto de onde esses materiais
so exportados. Esses investimentos j tiveram e
continuaro a ter um profundo impacto sobre essas
pequenas economias rurais. A ttulo de ilustrao,
entre 1999 e 2006 a participao no PIB do Par de
sete municpios que sofreram o impacto direto das
operaes da Vale no sudeste do estado (Diagonal 2006,
2010) saltou de 8,4% para 15,2%.22
Novos investimentos na minerao tambm
demonstraram um nexo com a migrao interna em
grande escala: se por um lado a populao do Par
como um todo cresceu 22,4% nos dez anos at 2010,
nos 144 municpios do estado, em mdia, a populao
dos seis municpios mineradores registrou crescimento
de 60,2%. Mais informaes sobre a situao social e
econmica no sudeste do Par em geral, e dos
municpios que abrigam a minerao em particular,
so apresentadas na Seo 6.

22 Os sete municpios so os seguintes: Cana dos Carajs, Curionpolis,


Eldorado dos Carajs, Marab, Ourilndia do Norte, Parauapebas e
Tucum. Desses, todos, exceo de Eldorado dos Carajs e Tucum,
tinham operaes de minerao dentro dos limites do municpio.

38

3.1 Metodologia e dados


A anlise apresentada nesta seo baseia-se
primordialmente em dados fornecidos em estudos de
diagnstico socioeconmico anteriores realizados pela
Diagonal para a Vale (ver Diagonal 2006, 2010), bem como
em dados de resultados dos Censos realizados pelo IBGE em
2000 e 2010. Os estudos socioeconmicos oferecem dados
histricos de 2003 a 2008 e previses at 2014, e abrangem
municpios onde a Vale tinha operaes, inclusive as cidades
de Parauapebas e Cana dos Carajs (que margeiam os
trilhos da Estrada de Ferro Carajs EFC), a rea impactada
pelo projeto Salobo, a principal cidade do sudeste do Par
(Marab) e as reas urbanas dos municpios de Curionpolis
e Ourilndia do Norte (ver Figure 3.1). Esses estudos
socioeconmicos fazem parte do marco de investimentos
sociais da Vale, e so usados para avaliar o hiato entre a
oferta existente de servios sociais e as necessidades futuras
aps o incio das operaes. Tambm tentam abordar os
efeitos de arrasto e de propulso na economia.23

3.2 Contribuies econmicas e sociais no


nvel das minas no sudeste do Par
Os impactos econmicos e sociais histricos e projetados das
operaes de minerao no sudeste do Par so abordados
em torno de cinco indicadores: investimento, produo,
receitas governamentais, compras e emprego (inclusive
capacitao e outras atividades para o desenvolvimento de
capital humano). Como a Vale a nica mineradora que atua
no sudeste do Par, essas contribuies so resultado direto
das operaes da empresa.

23 O Diagnstico Scio-Econmico de 2006 mobilizou uma equipe de 40


pesquisadores que coletaram dados primrios sobre planejamento urbano
e infraestrutura e lanaram mo de um modelo de insumo-produto criado
pelo professor Francisco de Assis Costa no IPEA para estimar efeitos de
arrasto entre o setor de minerao e outros setores da economia local.

O setor de minerao no Brasil: fortalecimento institucional para o desenvolvimento sustentvel

Minerao: Parcerias para o desenvolvimento

Impactos econmicos e sociais da minerao no nvel local


(estudo de caso sobre o sudeste do Par)

Figure 3.1: Mapa do sudeste do Par e das operaes da Vale

MARANHO

9 8 7 6
MARAB

ELDORADO
DOS CARAJS

19 18 17 16 15 14 13 12 11
PARAUAPEBAS

CURIONPOLIS

PAR

3 2 1
CANA DOS CARAJS

5 4

TUCUM

10

TOCANTINS

OURILNDIA DO NORTE

Legenda

Empreendimento

Cobre

Ferrovia EFC

Ferro

Municipios rea de estudo

Ferro Gusa

Limite municipios do Par

Mangans

Limite estadual

Niquel
Siderurgica

1
2
3
4
5
6
7
8
9
10

S11D
Sossego
UHC10
Serra Leste
Cobre Cristalino
Unidade Gusa
ALPA
Usina de Pelotizao de Mangans
Salobo
Ona Puma

11
12
13
14
15
16
17
18
19

Ferro Carajs
Adicional 10
Adicional 30
N5Sul
Locotrack
Pellet Feed Carajs
PUCC
Estrio Spreader
Mina do Azul

Fonte: Diagonal (2010).


Minerao: Parcerias para o desenvolvimento

O setor de minerao no Brasil: fortalecimento institucional para o desenvolvimento sustentvel

39

Impactos econmicos e sociais da minerao no nvel local


(estudo de caso sobre o sudeste do Par)

3.2.1 Investment
Os investimentos feitos pela Vale no sudeste do Par nos
anos situados entre 2003 e 2008 foram muito vultosos tanto
em termos absolutos como em relao a nmeros nacionais,
com uma mdia de cerca de US$ 1 bilho ao ano, inclusive
o investimento em maquinrio, engenharia, instalao e
servios. Os dados sobre os investimentos em curso e
futuros da Vale tm como base o programa de investimentos
da empresa no perodo de 2009 a 2014: um programa com a
expectativa de que os investimentos ultrapassassem a marca
de US$ 5 bilhes em 2011 e 2012. Esse grande aumento foi
e continua sendo devido principalmente ao desenvolvimento
do imenso projeto S11D, em Cana dos Carajs, e ao projeto
ALPA, em Marab (ver Figure 3.2). Apesar de certa
reprogramao em funo da crise financeira mundial, esse
patamar de investimento futuro ainda est previsto.
A previso de investimento inicial da Vale de US$ 15,6 bilhes
para suas operaes no sudeste do Par no perodo
20112014 representa 32% da previso de investimentos
totais para o setor da minerao no Brasil durante esse
perodo. Isso implica no apenas a continuidade da posio
de destaque da Vale no setor de minerao brasileiro, mas
tambm a crescente relevncia do estado do Par e, em
particular, do sudeste do Par, como alvo de investimentos
da minerao (e uma alternativa regio mineira tradicional
de Minas Gerais). Para o sudeste do Par, esses volumes
sobrepujam por completo qualquer outra atividade
econmica existente na rea; a minerao constitui um
vetor de desenvolvimento econmico que no preo para
nenhum outro setor.

Os investimentos no perodo de 2010 a 2013 representam, em


cada ano, cerca de 15 a 20% do PIB do estado do Par. Cerca de
40% do investimento nos principais anos de expanso (20102013)
estava previsto para ser aplicado em equipamentos e maquinrio,
em que empresas fornecedoras paraenses podem ter dificuldades
inicialmente para competir (devido natureza especializada de
grande parte do maquinrio demandado). No entanto, esto
previstos gastos de 38% em instalao e obras: reas que podem
ser mais facilmente atendidas por empresas do estado. Para
preparar as empresas locais para essa ampliao da demanda no
futuro prximo, diversas parcerias com vrios interessados diretos
foram lanadas pela Vale, com contribuio de terceiros, para
atender s necessidades de desenvolvimento dos fornecedores
locais (ver Seo 3).
A grande escala desses investimentos, juntamente com o
cronograma de execuo com forte concentrao, apresenta uma
srie de riscos e desafios, inclusive questes de segurana e
pobreza ligadas a grandes contingentes de pessoas atradas para
municpios mineradores, sem a garantia de postos de trabalho e
os riscos de aumento do desemprego nos anos seguintes, quando
houver a reduo das operaes de minerao. Conforme
observado anteriormente, as parcerias firmadas pelas mineradoras
so o reconhecimento implcito desse risco. De certo, os municpios
mineradores de carter mais embrionrio no podem equacionar
esses desafios por conta prpria com facilidade. Embora se
mostrem receptivos ao reforo para o crescimento de sua regio,
os representantes municipais manifestam grande ansiedade
quanto aos efeitos colaterais indesejados da minerao em grande
escala. Os esforos para enfrentar esses desafios por meio de
parcerias entre empresas e outros interessados diretos incluem
o Programa de Apoio ao Migrante (PAM), da Vale (ver Boc), e o
Projeto Mo Amiga, da Hydro, que so analisados na Seo 4.

Figure 3.2: Investimentos atuais e previstos (20032014)


Equipamento e maquinrio

Instalao e obras

Outros

6,000
PREVISES
5,000

Milhes de US$

4,000

3,000

2,000

1,000

0
2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

Fonte: Diagonal (2006, 2010). Baseado em valores reais para o perodo 20032008.

40

O setor de minerao no Brasil: fortalecimento institucional para o desenvolvimento sustentvel

Minerao: Parcerias para o desenvolvimento

Impactos econmicos e sociais da minerao no nvel local


(estudo de caso sobre o sudeste do Par)

3.2.2 Produo atual e prevista

Box 3.1: O PAM Programa de Apoio ao Migrante


Com a expanso dos investimentos em torno de Ferrovia Ferro Carajs
depois de 1985, muitas pessoas chegaram rea atravs dos sistemas
ferrovirios e rodovirios construdos para atender ao projeto
(Redwood 2002). Essa situao levou um contingente cada vez maior de
famlias de baixa renda a se fixar na rea de Parauapebas que, se no
fosse por isso, poderia ser considerada abastada. Cana dos Carajs
hoje est testemunhando uma exploso demogrfica semelhante, com
um grande afluxo de migrantes. O PAM foi criado para fortalecer a
capacidade administrativa do governo municipal de controlar a migrao
e tambm oferecer servios pblicos e proteo aos migrantes.
Neste caso, a Vale subcontratou uma consultoria especializada para
formular instrumentos de gesto da migrao com o intuito de ajudar o
governo municipal a implementar os instrumentos e realizar seminrios
com a Secretaria de Desenvolvimento Social (SEDES) visando a
capacitao tcnica das equipes que atendem aos migrantes. A SEDES,
por sua vez, responsvel pela disponibilizao de pessoal tcnico para
ser capacitado e pelo fornecimento de informaes sobre o uso dos
instrumentos do PAM no trabalho quotidiano dos servidores pblicos.
No caso do PAM, h um forte alinhamento entre os incentivos da Vale
e seus interlocutores governamentais. Do ponto de vista da Vale, o
incentivo de apoio ao PAM decorre das obrigaes sociais de carter
jurdico da empresa (negociadas por meio do processo de licenciamento
ambiental), bem como seu interesse inerente de mitigar eventuais
impactos sociais negativos nas comunidades onde atua.
As parcerias do PAM em torno desses objetivos comuns geraram
resultados positivos, inclusive a incorporao de instrumentos para
atendimento ao migrante com o Sistema nico de Assistncia Social (SUAS),
o que permitiu aos migrantes se beneficiar com maior facilidade de
programas federais de proteo social. Ainda assim, persistem desafios
quanto capacidade de sustentao da iniciativa, com a preocupao de
que a equipe da SEDES no esteja ainda suficientemente estruturada e
capacitada para incorporar a iniciativa ao governo municipal.

A Figure 3.3 mostra que a produo mineral total na


regio vem crescendo de forma constante e em linha
com o grande volume de investimentos no perodo de
2003 a 2008. A queda da produo prevista para os
anos seguintes explicada pela reduo temporria
de planos de projetos aps a crise financeira de 2008.
Muitos desses projetos j foram retomados, mas
mesmo assim sofreram atrasos.
A produo da Vale no sudeste do Par foi estimada
em US$ 6,3 bilhes em 2011, representando 13% da
previso de produo total da minerao para esse
ano no Brasil. Chama a ateno o fato de que os novos
projetos S11D e ALPA respondem, juntos, por 56%
desse aumento esperado na produo. Esse mais
um sinal da crescente importncia do sudeste do
Par no setor de minerao brasileiro como um todo.
A maior parte dessa produo foi vendida ou tem
previso de ser canalizada para os mercados de
exportao. A parcela da produo destinada
agregao de valor no Brasil pequena e recuou ao
longo do tempo: encolheu de 16% em 2004 para
apenas 3% em 2008. A viso no incio do sculo XX
segundo a qual a indstria de minrio de ferro teria o
predomnio do atendimento das necessidades de uma
siderurgia e indstria locais foi substituda, em grande
medida, pelo forte foco na exportao determinado
acima de tudo pela demanda voraz do mercado chins
e outros mercados internacionais. Isso no , por si
s, um problema, j que o abastecimento de minrio
para os mercados locais continua suficiente.

Figure 3.3: Produo atual e prevista (20032014)


Local

Nacional

Estadual

Exportaes

Sem classificao

14,000
PREVISES
12,000

Milhes de US$

10,000
8,000
6,000
4,000
2,000
0
2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

Fonte: Diagonal (2006, 2010). Baseado em valores reais para o perodo 20032008.
Minerao: Parcerias para o desenvolvimento

O setor de minerao no Brasil: fortalecimento institucional para o desenvolvimento sustentvel

41

Impactos econmicos e sociais da minerao no nvel local


(estudo de caso sobre o sudeste do Par)

inicialmente. A partir desse ponto principal inicial de


arrecadao, h uma redistribuio considervel de recursos
para instncias inferiores (estaduais e municipais) seguindo o
complexo sistema que descrito de forma resumida no 0 e
de modo mais pormenorizado no Anexo F. Entretanto, tratase de um sistema genrico para todo o pas (ver Annex F),
voltado apenas de forma limitada para as necessidades
especficas das reas influenciadas pela minerao.24 Essa
situao cria certos desafios para o uso eficaz dessas receitas,
como forma de estimular o desenvolvimento econmico mais
amplo nas regies afetadas pela minerao. Esses desafios
so explorados de forma mais detalhada na Seo 6. O Annex
D traz uma comparao entre o regime tributrio brasileiro
para a minerao e o regime de outros pases onde o Kit de
Ferramentas MPD do ICMM foi aplicado.

3.2.3 Receitas governamentais


Conforme observado na Seo 2.3, a incidncia de impostos
sobre as operaes de minerao assume vrias formas.
A arrecadao total de impostos gerada pelas operaes
da Vale no sudeste do Par teve aumento acentuado nos
ltimos anos, visto que as novas operaes amadureceram
e comearam a gerar impostos (Figure 3.4). Uma parcela
significativa da arrecadao nacional total proveniente do
setor de minerao agora vem das operaes do sudeste
paraense. O Projeto Ferro-Carajs continua como o maior
contribuinte de impostos, perfazendo cerca de 80% de todos
os pagamentos de impostos feitos na regio. Entre 2003 e
2008, os impostos estaduais e municipais atingiram a mdia
de 8,3% e 7%, respectivamente, do total de tributos pagos,
total este que saltou de US$ 600 milhes em 2003 para
cerca de US$ 1,5 bilho em 2011. Conforme mostrado na
Figure 3.4, os impostos arrecadados pelo governo federal
compuseram a maior parte de todos os pagamentos de
tributos nesse mesmo perodo; por exemplo, 85% ou cerca
de US$ 1,4 bilho at 2011. Da mesma forma que acontece
em outros pases analisados nos estudos de caso, uma
grande parcela dos impostos pagos pela minerao local vo
para os cofres das autoridades centrais/federais, ao menos

Os dados tambm confirmam que a CFEM, que est


monopolizando as atenes nos atuais debates em torno da
tributao do setor de minerao da qual 87% fica nas
mos dos governos municipais e estaduais , representa
apenas uma pequena proporo da arrecadao municipal
total proveniente das mineradoras (confirmando a avaliao
em nvel nacional apresentada na Seo 2). Certamente no
um componente to importante nas arrecadaes e

Figure 3.4: Arrecadao de impostos atual e prevista (20032014)


Unio

Estado

Municpio

3,500
PREVISES
3,000

Milhes de US$

2,500
2,000
1,500
1,000
500
0
2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

Fonte: Diagonal (2006, 2010). Baseado em valores reais para o perodo 20032008.

24 Isso representa um desafio para os governos municipais. Significa, na


prtica, que as reas impactadas pela minerao tm forte dependncia
de sistemas de repasses do governo federal para o municipal para o
equacionamento de algumas das questes de oferta de bens pblicos que
passam a enfrentar aps a instalao da minerao em grande escala.
Esse assunto aprofundado na Seo 7.

42

O setor de minerao no Brasil: fortalecimento institucional para o desenvolvimento sustentvel

Minerao: Parcerias para o desenvolvimento

Impactos econmicos e sociais da minerao no nvel local


(estudo de caso sobre o sudeste do Par)

repasses do estado do Par como um todo. Em termos


especficos, em 2008 todos os municpios do estado
receberam R$ 152 milhes da CFEM, porm mais de
R$ 4 bilhes de vrios outros repasses, inclusive sua parcela
da receita do ICMS. S as receitas do ICMS proporcionaram
a eles quase seis vezes mais recursos que a CFEM. Mesmo
nos sete principais municpios afetados pela minerao
(Diagonal 2010), os repasses de receitas de R$ 385 milhes
equivaleram a trs vezes o montante de receitas da CFEM
(ver Anexo F). As receitas da CFEM constituem uma parcela
importantssima das arrecadaes e repasses de pelo menos
dois dos principais municpios mineradores estudados, o que
contrasta fortemente com o tamanho da populao desses
municpios. Especificamente, em 2008 Parauapebas recebeu
70% do total de receitas da CFEM pagas aos municpios do
estado do Par, apesar de representar apenas 1,9% de sua
populao. Em termos reais, o total de recursos da CFEM
recebidos pelo Par foi de R$ 152 milhes em 2008 (o ltimo
ano para o qual havia disponibilidade de dados reais), dos
quais R$ 106 milhes foram recebidos por Parauapebas e
R$ 6 milhes foram destinados a Marab. Assim, embora
as receitas totais da CFEM em termos macroeconmicos
sejam relativamente menores, o padro de sua distribuio
as torna altamente relevantes para apenas um punhado de
municpios mineradores. H pouqussima lgica ou justia
nesses regimes, pois, como mostra a anlise da Seo 5,
os os principais municpios beneficiados esto entre os mais
prsperos de todo o estado.
Esse padro de redistribuio de receitas da CFEM
corresponde ao que foi constatado em outros tipos de
receitas tributrias segundo o sistema de descentralizao
fiscal vigente no Brasil: regimes fiscais para o ICMS
(Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios),
o FPM (Fundo de Participao dos Municpios) e o "royalty"
da CFEM favorecem muito municpios que j alcanaram
um nvel relativamente mais elevado de desenvolvimento
socioeconmico.25 Em particular, essas administraes
municipais recebem recursos financeiros adicionais para
buscar o crescimento alm do aumento natural proveniente
dos novos postos de trabalho e compras relacionados
minerao. Por outro lado, o atual sistema no oferece
apoio adequado a esses municpios ainda em um nvel mais
baixo de desenvolvimento, ou nos casos em que operaes
de minerao incipientes esto atraindo mo-de-obra
disponvel, mas sem ainda produzir e pagar impostos.
O conjunto desses argumentos bastante eloquente em
favor de uma reforma (esse tema volta a ser explorado na
Seo 6).

25 Ver, por exemplo, Mendes et al. (2008).


Minerao: Parcerias para o desenvolvimento

Box 3.2: A minerao e a gesto de receitas: o programa


de fortalecimento da gesto pblica
Desde 1988, os municpios brasileiros tm a responsabilidade
constitucional de oferecer vrios servios pblicos, inclusive
projetos de infraestrutura, mas ainda assim sofrem de
graves restries de capacidade na execuo de tais projetos.
A Iniciativa de Fortalecimento da Gesto Pblica (PSPM) da
Fundao Vale visa reforar a capacidade de gesto financeira
pblica nos municpios onde atua. O PSPM foi lanado no
incio de 2011 em seis cidades26, com o objetivo de
diagnosticar e compreender a gesto pblica de servios
operacionais, administrativos e de sade, e propor medidas
voltadas para o fortalecimento institucional. No PSPM, a Vale
trabalha com empresas de consultoria e terceirizados para
apoiar o desenvolvimento desses vrios aspectos dos
sistemas de gesto financeira municipal. As reas de foco
incluem atividades para a realizao de diagnsticos de
elaborao do oramento, reforma da folha de pagamento
e orientao e instrumentos para melhorar os processos
licitatrios, a gesto de contratos e a gesto oramentria
e financeira.
O projeto apresenta um novo enfoque para o fortalecimento
da capacidade ampla de gesto das receitas municipais, mas
destaca a importncia do engajamento de longo prazo com
o governo municipal em todos os nveis, inclusive o
estabelecimento de relaes de confiana com lideranas
polticas locais. Vejamos alguns dos desafios encontrados:
Falta de pessoal tcnico (disponibilidade e competncias)
nas cidades;
Dependncia de registros em papel, em vez de bancos de
dados digitais;
Precariedade dos procedimentos existentes de
recuperao de dados;
Certa relutncia entre os burocratas locais em mostrar os
registros contbeis para as equipes de consultoria.

26 O programa foi implantado nas prefeituras de Marab, Eldorado dos


Carajs, Curionpolis, Cana dos Carajs, Parauapebas, Ourilndia do
Norte e Tucum.
O setor de minerao no Brasil: fortalecimento institucional para o desenvolvimento sustentvel

43

Impactos econmicos e sociais da minerao no nvel local


(estudo de caso sobre o sudeste do Par)

3.2.4 Contedo local (aquisio de bens e


servios locais)
A base econmica e industrial relativamente bem
desenvolvida do Brasil permite que uma grande
parcela dos insumos da Vale seja adquirida no pas,
evitando sua importao. Os dados disponveis
relativos ao perodo 20032008 indicam que as
aquisies mdias anuais da Vale para viabilizar suas
operaes no sudeste do Par foram de R$ 1,3 bilho.
Com base nesses dados, cerca de um quarto
correspondeu a importaes e quase metade veio de
fora do Par, mas de dentro do Brasil. Esses nmeros
ficam bem acima do que constatamos na maioria das
aplicaes anteriores do Kit de Ferramentas MPD
do ICMM. O ltimo quarto foi obtido dentro do estado
do Par. Essas propores so significativas no
contexto de estudos anteriores do ICMM (ver Annex
D), e registraram mais aumentos nos ltimos anos.
Com efeito, considerando previses feitas em 2008,
o nmero previsto para 2010 era de R$ 507 milhes
(US$ 304 milhes), ou 12,5% do total de compras da
Vale dentro do Brasil naquele ano. Esse aumento
atribuvel, ao menos em parte, aos macios esforos
proativos de parceria empreendidos nessa rea,
envolvendo mineradoras e tambm governo e outros
parceiros para o desenvolvimento (ver Box 3.5 e
explanao na Seo 4).
Dentro da regio sudeste do Par, as compras so
altamente concentradas em torno das reas mais
industrializadas de Parauapebas, Marab e Belm,
conforme mostrado na Figure 3.6.

Figure 3.5: Viso geral das aquisies da Vale por operaes


no sudeste do Par
Nacional 48.0%

Importaes 26.0%

Local (municpio-alvo) 22.0%

Estadual 4.0%
Fonte: Diagonal (2006, 2010).
Mdia anual baseada em valores reais para o perodo 20032008.

Figure 3.6: Aquisies dentro do Par para as operaes da


Vale no sudeste do estado (2011
Parauapebas 45.8%

Marab 25.3%

Regio Metropolitana
de Belm 14.2%

Outros 6.4%
Cana dos Carajs 2.9%
Ourilndia do Norte 2.8%
Paragominas 2.5%
Fonte: Vale INOVE, com base em dados referentes ao primeiro semestre de 2011.

44

O setor de minerao no Brasil: fortalecimento institucional para o desenvolvimento sustentvel

Minerao: Parcerias para o desenvolvimento

Impactos econmicos e sociais da minerao no nvel local


(estudo de caso sobre o sudeste do Par)

Box 3.3: Minerao e contedo local: a iniciativa REDES do estado do Par


O rpido progresso alcanado no aumento dos nveis locais de
aquisio deve muito ao programa estadual de desenvolvimento
de fornecedores REDES do Governo do Estado do Par, gerido
pela Federao das Indstrias do Estado do Par (FIEPA).
O REDES surgiu em resposta percepo de oportunidades
econmicas relacionadas com investimentos de vulto que
estavam chegando ao estado, e tem por objetivo aumentar a
competitividade das empresas paraenses com o fornecimento
de grandes investidores de qualquer setor.
O REDES providencia financiamento das 15 empresas de grande
porte que constituem os financiadores da FIEPA, com atuao
em vrios setores (minerao, energia, gneros alimentcios,
etc.).27 Esses financiadores pagam taxas mensais para apoiar
as atividades do REDES, participam da iniciativa definindo
metas para compras locais e colaboram com o REDES no
acompanhamento dessas metas.28 No mbito da parceria
REDES, a principal funo da FIEPA congregar os interessados
diretos interessados no desenvolvimento de fornecedores
fazendo uma interface entre a demanda e a oferta dos
produtores e prestadores de servios locais. O REDES tambm
oferece relatrios diagnsticos (por exemplo, mapas de
previso de demanda futura), atividades de divulgao (para
compartilhar informaes para candidatos a fornecedores

sobre como ter acesso a grandes compradores) e capacitao


(por meio do SENAI e do SESI).
O governo estadual oferece apoio por meio da aprovao de
decises do REDES e da oferta do arcabouo geral de polticas
para pequenas e mdias empresas (PMEs). O governo do estado
se envolveu diretamente em algumas iniciativas locais da
cadeia de suprimento, inclusive na promoo do acesso ao
mercado para as empresas locais para que pudessem trabalhar
com a Vale, por meio de aes como o incentivo Vale para que
acordasse contratos-quadro com diversos prestadores de
servios de construo.29 Contudo, como a FIEPA/REDES
pretende ser vista como uma iniciativa tcnica apartidria, no
recebe recursos financeiros diretamente do governo estadual.
A iniciativa de desenvolvimento de fornecedores REDES tem
tido sucesso no desenvolvimento de capacidade industrial para
atender aos grandes investidores no Par. O nmero de membros
disparou: passou de 216 em 2004 para 1.640 em 2010. Os valores
absolutos de aquisies no mbito do Par tambm aumentaram
com rapidez (de R$ 379 milhes em 2001 para R$ 4.161 milhes
em 2010), e a proporo de compras totais de empresas com
sede operacional no Par registrou leve aumento (saltou de
41% em 2001 para 49% em 2010), como mostra a Figure 3.7.

Figure 3.7: Aquisies dentro do Par para as operaes da Vale no sudeste do estado
Compras no Par

Compras de outros estados brasileiros

% das compras totais no Par

12,000

50%

10,000

Milhares de R$

8,000
30%
6,000
20%
4,000
10%

2,000

% das compras totais no Par

40%

0
2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

Fonte: FIEPA/REDES.

27 Albrs, Alcoa, Alunorte, Celpa, CAP, Serra Pelada, Dow Corning, MRN,
Norsk Hydro, Imerys, PPSA, Rio Tinto, Schincariol, Sinobrs, Vale e
Votorantim Metais.
28 PMEs participam como membros do REDES e tambm fazem uma
contribuio financeira anual.
Minerao: Parcerias para o desenvolvimento

29 O Diretor de Projetos da Sossego, que estava em construo em 2004,


adotou essa abordagem para a aquisio de bens e servios da construo
civil.

O setor de minerao no Brasil: fortalecimento institucional para o desenvolvimento sustentvel

45

Impactos econmicos e sociais da minerao no nvel local


(estudo de caso sobre o sudeste do Par)

3.2.5 Emprego e capacitao


Conforme observado na Seo 2, no nvel nacional, os efeitos
do setor de minerao como um todo sobre o emprego
normalmente so pequenos em relao ao emprego total. No
entanto, o sudeste do Par ocupa uma vasta rea geogrfica,
com apenas uma populao relativamente pequena e, desse
modo, a introduo de projetos de minerao em grande
escala teve um efeito considervel sobre os empregos locais
(diretos e indiretos), tanto em termos absolutos como no que
diz respeito a aumentos nos rendimentos mdios.
O emprego atual e previsto gerado pelas operaes da Vale
no sudeste do Par representado na Figure 3.8. Em termos
especficos, o emprego direto total representando a folha
de pagamento da empresa e atividades terceirizadas
cresceu de forma acentuada entre 2003 e 2008, alcanando
a marca de 22.400 funcionrios, o que equivale a 14% do
quadro mundial da Vale de 174.000 funcionrios (Vale 2010).
O emprego direto no sudeste do Par estava previsto para
aumentar ainda para 46.700 at 2012, ou seja, uma
duplicao em quatro anos. Esse nmero comparvel com
a populao total de 460.000 (dados do Censo de 2010) nos
cinco principais municpios que abrigam operaes da Vale.30
Admitindo a continuidade do crescimento demogrfico, e que
metade da populao est em idade economicamente ativa,
esses dados indicam que at um em cada cinco moradores
pode obter sua renda diretamente da Vale at 2012.
As condicionantes sociais associadas concesso de licenas
de minerao determinam metas variveis de emprego local
a serem cumpridas (ver Box 3.5). Ademais, muitos empregos
indiretos foram e continuam a ser criados em virtude das
necessidades de compras da Vale e de seus fornecedores.
Ademais, os gastos por funcionrio da Vale na economia
local, bem como de seus fornecedores, geram demanda por
bens e servios, que geram nova induo de empregos.
Esse efeito salarial expressivo devido elevada parcela
de funcionrios provenientes de comunidades locais e
municpios vizinhos, e do fato de que os empregados da
Vale normalmente so mais bem remunerados do que a
mo-de-obra local no qualificada ou semiqualificada.31
As magnitudes gerais desses efeitos sobre o emprego
indireto e induzido foram estimadas com tabelas de
insumo-produto criadas para o sudeste do Par pelo
professor Francisco de Assis Costa, como parte do
Diagnstico Socio-Econmico de 2006 encomendado pela
Fundao Vale. Com base nessas tabelas (e em dados de
2004), foram feitas estimativas de efeitos multiplicadores da
minerao do Tipo 1 e Tipo 2 sobre a produo econmica e
sobre o emprego (ver Box 3.4).

Box 3.4: A teoria que embasa os multiplicadores


Alm dos postos de trabalho diretos e indiretos citados acima,
empregos so criados indiretamente pela presena da
minerao atravs dos efeitos econmicos indiretos
decorrentes das atividades das mineradoras. Por exemplo,
os gastos com a construo de uma nova mina inicialmente
geram um impacto sobre um nmero limitado de setores
(setor da construo em si e os principais fornecedores de
matrias-primas e servios), mas em seguida ter novos
efeitos sobre outros setores, bem como sobre os mercados
de trabalho locais. Os multiplicadores oferecem um mtodo
para o clculo dos efeitos diretos e indiretos totais de um
estmulo inicial.
Os efeitos multiplicadores so calculados por meio de tabelas
de insumo-produto que mostram as interrelaes entre os
setores da economia local e os setores do restante do pas.
Os efeitos multiplicadores sobre os produtos medem o
resultado bruto gerado na economia que resulta do gasto de
R$ 1 em um setor especfico. Os efeitos multiplicadores do
Tipo 1 se devem s interdependncias entre os setores de
produo. Esses efeitos de insumo-produto so gerados
porque qualquer demanda extra por bens ou servios
produzidos internamente acarreta um aumento da demanda
por matrias-primas que, por sua vez, estimula mais oferta.32
Os efeitos multiplicadores do Tipo 2 so aqueles decorrentes
do aumento da renda familiar, bem como do consumo
posterior pelas famlias, levando a mais um novo estmulo
produo e renda. A anlise dos multiplicadores
normalmente adota vrias premissas:
Uma relao linear simples entre insumos e produtos.
Aplicada durante um perodo mais prolongado, essa
dinmica pode no se sustentar porque as tecnologias de
insumos podem mudar ou os preos relativos podem variar,
levando a substituies entre insumos;
Pode haver restries de oferta em alguns setores
domsticos ou na disponibilidade de certos tipos de mo-deobra. Em caso afirmativo, ento os efeitos multiplicadores
obtidos sero superestimativas do verdadeiro produto ou
resposta de renda;
Como os multiplicadores do Tipo 1 excluem respostas
dinmicas, no h indicao de quanto tempo pode levar
para que os efeitos multiplicadores sejam sentidos no
sistema ou se as respostas de produtos podem necessitar
(e, portanto, precipitar) novos investimentos (ou seja, a
formao de capital fixo);
O tamanho dos multiplicadores do Tipo 2 depende de
pressupostos acerca da propenso marginal ao consumo e,
assim, faz suposies implcitas acerca de vazamentos
na forma de impostos, poupanas e importaes.

30 Os cinco municpios onde a Vale mantinha operaes de minerao de


grande escala em 2010 eram: Cana dos Carajs, Curionpolis, Marab,
Ourilndia do Norte e Parauapebas.
31 Alm disso, a Vale tem fortes incentivos para promover mais contrataes
locais entre pessoal administrativo e de maior qualificao: muitos desses
profissionais atualmente vm de fora do Par, mas a rotatividade pode ser
elevada, j que comum os funcionrios no quererem ficar em reas
rurais afastados de suas famlias.

46

32 Ver Bulmer-Thomas (1982); Miller e Blair, (2009).

O setor de minerao no Brasil: fortalecimento institucional para o desenvolvimento sustentvel

Minerao: Parcerias para o desenvolvimento

Impactos econmicos e sociais da minerao no nvel local


(estudo de caso sobre o sudeste do Par)

Figure 3.8: Emprego direto e indireto atual e previsto (20032014)


Direto (Vale)

Direto (terceirizado)

Indireto

50,000
PREVISES
45,000

Nmero de empregados

40,000
35,000
30,000
25,000
20,000
15,000
10,000
5,000
0
2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

Fonte: Diagonal (2006, 2011). Baseado em valores reais para o perodo 20032008.

Table 3.1: Estimativas de multiplicadores de produo para o sudeste do Par


Type 1 multipliers

Type 2 multiplier

Patronal agriculture

1.3

2.4

Peasant agriculture

1.2

2.3

Mining

1.2

2.3

Primary intermediate

2.0

3.1

Primary processing

1.8

3.0

Manufacturing

1.9

3.0

Wholesale

1.2

2.3

Retail and services

1.6

2.8

Fonte: Estimativas dos autores.

Os resultados indicam que, para cada R$ 1 de produo


gerado pela mina, h um adicional de R$ 1,30 de renda
gerada no restante da economia do sudeste do Par (ver
Table 3.1). Tendo em vista que os nveis salariais muitas
vezes so muito mais altos na minerao do que em outros
segmentos da economia local, a implicao disso que
cada trabalhador mineiro adicional empregado pode gerar
oportunidades de emprego para 3 ou 4 pessoas na cadeia de
suprimento de Vale e em outros setores da economia local
(um resultado semelhante aos constatados em aplicaes
anteriores do Kit de ferramentas MPD do ICMM).

Minerao: Parcerias para o desenvolvimento

Porm, a capacidade dos trabalhadores locais de responder


demanda criada pela minerao restrita pela oferta
limitada de competncias relevantes. O setor de minerao
no Brasil enfrenta uma sensvel escassez de competncias
em escala nacional, que se aprofundou nos ltimos anos
quando as crescentes demandas de outros setores, como o
de petrleo e gs, depararam-se com um sistema nacional
de ensino tcnico ainda relativamente fraco. Para solucionar
ao menos em parte esse gargalo no sudeste do Par, a Vale
lanou o INOVE para firmar uma parceria com rgos
governamentais com o intuito de desenvolver habilidades
que ajudaro a Vale a cumprir suas condicionantes sociais
(ver Box 3.5 e Seo 4).

O setor de minerao no Brasil: fortalecimento institucional para o desenvolvimento sustentvel

47

Impactos econmicos e sociais da minerao no nvel local


(estudo de caso sobre o sudeste do Par)

Box 3.5: Condicionantes e emprego local na mina de


Ona Puma
O processo de licenciamento ambiental brasileiro inclui
extensas consultas que levam a condicionantes, ou
obrigaes sociais, razoavelmente bem definidos, que
devem ser observados pelas empresas. No caso da
explorao da mina de ferro-nquel em Ona Puma, os
objetivos estipulados nos condicionantes da empresa
incluem o atingimento da marca de 70% de funcionrios
locais em dois anos e de 100% em sete anos. A Vale parece
ter sido bem sucedida no cumprimento dessas metas at o
momento. As operaes de minerao essenciais de Ona
Puma empregam cerca de 1.500 trabalhadores, dos quais
50% so originrios dos municpios. Os salrios podem
chegar a R$ 1.100/ms mais benefcios, o que trs vezes
o que um trabalhador no qualificado atuando no segmento
informal pode esperar ganhar (mas parece ser semelhante
ao que os trabalhadores do setor formal receberiam na
ausncia de um diploma/qualificaes universitrias).
Contudo, o acompanhamento dessas condies trabalhistas
locais traz imensas dificuldades administrativas. Uma delas
que, logo que algum se muda para a rea, torna-se
local nas estatsticas do governo, questionando a
relevncia das metas de emprego local definidas nas
condicionantes.

Aumentos acentuados nas oportunidades de emprego


trazem riscos para os municpios-alvo, e estes
precisam ser administrados com cautela. Primeiro, as
oportunidades de trabalho tendem a ficar fortemente
concentradas em torno de um nmero limitado de
municpios, alguns dos quais com populaes muito
pequenas no incio. Assim, com a ampliao das
oportunidades de emprego, os aumentos demogrficos
provocados pela migrao interna e os desafios que
geram foram e sero futuramente muito grandes em
termos proporcionais. De modo especfico, os governos
locais precisam fazer frente s demandas de nova
infraestrutura pblica para atender tanto as necessidades
das novas atividades econmicas (melhorias nas rodovias,
telecomunicaes, etc.) como as necessidades das
populaes expandidas em termos de moradia, escolas,
servios de sade e infraestrutura de lazer. Em segundo
lugar, os governos locais, bem como as empresas, tero
de se preparar para redues no emprego direto em
anos subsequentes quando o ciclo de desenvolvimento
de novos projetos chegar ao fim. Este tende a representar
um dos maiores e mais difceis desafios para a gesto da
economia local. Quando o perodo de construo termina,
haver certa regresso nas oportunidades de emprego,
de modo que o possvel aumento do desemprego ter de
resolvido por meio de outras atividades, desvinculadas
da minerao.

48

3.3 Sntese dos impactos locais


As diversas contribuies econmicas e sociais diretos da
minerao no sudeste do Par so impressionantes, dada
a chegada relativamente recente das mineradoras em
uma regio que ainda apresentava nveis de relativo
subdesenvolvimento e industrializao limitada no final da
dcada de 1990. A transio do Par de atividades agrcolas
tradicionais para atividades de cunho mais industrial nos
ltimos dez anos foi rpida e est fortemente ligada chegada
de minerao. A Vale e as outras mineradoras de grande porte
logo conseguiram alcanar um ndice de compras junto a
fornecedores locais equivalente a quase metade da suas
aquisies totais em escala nacional, representando maiores
volumes de compras locais do que visto at o momento na
maioria dos outros estudos de caso nacionais da iniciativa
Minerao: Parcerias para o Desenvolvimento. Isso pode ser
atribudo em parte ao imenso volume de novos investimentos
que a minerao injetou na regio, e tambm a estratgias
proativas para estimular o emprego local e as fontes locais.
Em 2012, a minerao estava claramente consolidada como
o principal empregador direto na rea.
No obstante, existem desafios relacionados a essa rpida
transio econmica e social, desafios estes que ficam patentes
nas preocupaes manifestadas por algumas autoridades
municipais acerca das presses sociais que a minerao
inevitavelmente exercem sobre suas regies. Conforme mencionado
acima, essas presses incluem, entre outras, a necessidade de
se encontrar recursos para nova infraestrutura pblica visando
atender tanto as necessidades das novas atividades econmicas
(melhorias nas rodovias, telecomunicaes, etc.) como as
necessidades das populaes expandidas relacionadas a
moradia, escolas, servios de sade e outras infraestruturas.
Alm disso, h preocupaes em torno dos provveis nveis
excessivos de migrao interna quando o nmero de novos
trabalhadores excede o nmero de empregos disposio
e a probabilidade de escalada dos ndices de criminalidade
que iro se deparar com recursos policiais e de segurana
limitados. A magnitude e a complexidade desses desafios no
devem ser subestimadas, e tampouco a responsabilidade pelo
enfrentamento desses desafios pode ser atribuda unicamente
aos governos municipais, que no raro so pequenos e possuem
capacidade limitada, ou s mineradoras.
Assegurar que as impressionantes contribuies econmicas
e sociais da minerao no nvel local evoluam de modo a se
transformar em ganhos sustentveis de padres de vida exige
a ao coordenada por parte de um conjunto mais amplo de
interessados diretos, inclusive rgos do governo estadual e
federal. Evidentemente, algumas providncias so da alada
dos governos, como o carter da reforma das polticas de
descentralizao fiscal e das polticas nacionais de educao.
Mesmo assim, h vrias medidas e iniciativas complementares
que podem ser adotadas pelas empresas em parceria com
rgos governamentais, a sociedade civil, outras empresas e
organizaes internacionais. A prxima seo explora algumas
das parcerias inovadoras existentes no Par, com o objetivo de
abordar as questes destacadas na discusso anterior.

O setor de minerao no Brasil: fortalecimento institucional para o desenvolvimento sustentvel

Minerao: Parcerias para o desenvolvimento

4
RESPOSTAS DOS
VRIOS INTERESSADOS
DIRETOS AOS
DESAFIOS LOCAIS

4. Respostas dos vrios interessados diretos aos


desafios locais
At agora, o presente relatrio documentou e analisou
uma srie de impactos econmicos e sociais da
minerao em grande escala no Brasil. Nesse processo,
destacamos alguns dos desafios da gesto desses
impactos, em particular na poro norte rural do pas
rica em minerais, porm menos desenvolvida.
Esses desafios do margem a um conjunto de questes
de poltica e planejamento para os interessados diretos
equacionar de forma colaborativa, expresso nas
seguintes questes interrelacionadas:
Como que uma regio relativamente pobre, com
grandes dficits de infraestrutura e governos
municipais com capacidade e experincia limitadas,
absorve os impactos de investimentos macios feitos
por mineradoras de grande porte? Entre os principais
impactos esto:
Impactos da imigrao interna e a necessidade de
ampliao da infraestrutura de moradia,
abastecimento de gua, estradas e escolas na zona
urbana; e

Esta seo comea apresentando um estudo de caso


acerca do modelo da Vale para o investimento
sustentvel. Em seguida, examinamos uma seleo de
iniciativas de parceria, cujo intuito enfatizar os
sucessos e os desafios de envolvimento nos principais
temas de parceria identificados no Kit de Ferramentas
MPD do ICMM. Especificamente, a seo descreve
algumas das estruturas institucionais por meio das
quais empresas como Vale, Hydro e Alcoa colaboram
estrategicamente com outras no sentido de enfrentar
os desafios descritos acima. Essas empresas atuam
em reas geogrficas distintas dentro do Par, e no
cooperam diretamente na implementao das parcerias
analisadas abaixo. No obstante, essas parcerias
ilustram diferentes formas de se equacionar
estrategicamente questes em torno da minerao e
do desenvolvimento.
Por fim, a seo analisa os traos distintivos das
parcerias de sucesso de vrios interessados diretos com
potencial para fortalecer as instituies econmicas e
de governana.

Impactos dos distrbios ambientais provocados


pelas novas minas.
Como pode uma regio relativamente pobre tirar
proveito de novas atividades de minerao para
erguer uma economia diversificada e sustentvel
com vistas a melhorar os padres de vida de suas
populaes em expanso? Entre as principais
consideraes esto:
Atrao de novas indstrias para complementar e,
com o tempo, substituir o mpeto da minerao; e
Melhoria da qualidade das instituies
governamentais a fim de viabilizar comunidades
economicamente sustentveis.
O enfrentamento dessas questes requer esforos
articulados, com a definio de importantes funes e
responsabilidades para um elenco de intervenientes
governamentais e no-governamentais (ver ICMM 2009).
As mineradoras ativas no Estado do Par, entre as quais
Vale, Hydro e Alcoa, j esto envolvidas em uma srie de
atividades de parceria que esto ajudando a fortalecer a
capacidade municipal e outras capacidades de modo a
responder aos desafios e maximizar as contribuies
positivas da minerao.

50

O setor de minerao no Brasil: fortalecimento institucional para o desenvolvimento sustentvel

Minerao: Parcerias para o desenvolvimento

Respostas dos vrios interessados diretos aos desafios locais

4.1 Estudo de caso: O modelo de


sustentabilidade da Vale
O Departamento de Desenvolvimento Sustentvel da Vale
e outros departamentos33 assim como o Fundo Vale e a
Fundao Vale esto mobilizados em uma srie de
iniciativas e programas de trabalho que visam estender
os benefcios da atividade de minerao e assegurar a
sustentabilidade das atividades comerciais da empresa.
Em 2010, a Vale dedicou cerca de US$ 1 bilho a
investimentos sociais e ambientais, dos quais US$ 398,5
milhes tiveram como alvo projetos sociais. Desse total,
cerca de um quarto (US$ 104,8 milhes) foi destinado ao
estado do Par: um aumento de 64% em relao ao nmero
correspondente em 2008. Em ambos os anos, a Fundao
Vale respondeu por cerca de metade dos gastos em
investimentos sociais da Vale.
Nos municpios do sudeste paraense onde a Vale atua, os
gastos com o investimento social da Fundao Vale
cresceram em ritmo acelerado nos ltimos anos, passando
de R$ 2,5 milhes em 2003 a R$ 34,4 milhes em 2010
(ver Figure 4.1).
As iniciativas da Vale so desenvolvidas como parte de
processos consultivos compulsrios e voluntrios que se
mesclam entre a empresa, as comunidades e outros
interessados diretos. O processo compulsrio de
estabelecimento de obrigaes sociais desencadeado
pelo processo de licenciamento ambiental fiscalizado pelo
Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos
Naturais Renovveis (Ibama) ou por rgos estaduais.
Uma lista consensuada de obrigaes sociais (os

condicionantes) elaborada em negociaes entre as


comunidades e as empresas, e mediada pelo Ministrio
Pblico Municipal. Em seguida, essas obrigaes sociais
so incorporadas licena ambiental, que se torna um
documento pblico (ver Processo Compulsrio na
Figure 4.2).
Em paralelo a esse processo, a Fundao Vale realiza
estudos de diagnstico socioeconmico voluntrios para
compreender:
(1) As atuais lacunas em infraestrutura e servios pblicos;
(2) Como essas restries tendem a mudar no futuro por
causa da influncia da minerao (por exemplo, por
meio da estimativa de como as populaes crescero
em funo das novas atividades de minerao);
(3) Quais so as principais medidas viveis para mitigar
possveis problemas e explorar novas oportunidades.
Essa abordagem ajuda a estabelecer um arcabouo e base
de evidncias comum para embasar as discusses, de
inquestionvel complexidade e potencial para controvrsia,
em torno de questes fundamentais. Tambm oferece
algumas garantias razoveis de que as obrigaes sociais
esto estreitamente alinhadas com as necessidades reais de
infraestrutura social e fsica. Dessa forma, o diagnstico
utilizado para contrabalanar as solicitaes possivelmente
no estruturadas de projetos sociais decorrentes do processo
de licenciamento ambiental. O Modelo Juruti Sustentvel
da Alcoa emprega um mecanismo ainda mais sofisticado
para vincular os fatos da situao socioeconmica de uma
comunidade aos programas desenvolvidos de forma
conjunta (ver Seo 4.2).

Figure 4.1: Gastos da Fundao Vale em projetos sociais selecionados (20032010, milhares de R$)
40
35

Milhares de R$

30
25
20
15
10
5
0
2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

Fonte: Vale

33 Estes incluem os seguintes departamentos: Meio Ambiente, Relaes com


a Comunidade, Responsabilidade Social e Relaes com Fornecedores
(inclusive o INOVE).
Minerao: Parcerias para o desenvolvimento

O setor de minerao no Brasil: fortalecimento institucional para o desenvolvimento sustentvel

51

Respostas dos vrios interessados diretos aos desafios locais

Figure 4.2: O marco de investimentos sociais da Fundao Vale


PROCESSO COMPULSRIO

1. Processo de
licenciamento
ambiental (iniciado
no nvel municipal)

PROCESSO VOLUNTRIO

2. Diagnstico
socioeconmico

3. Parceria Social
Pblico Privada

Mobilizar Governo
Federal para
identificar linhas de
crdito

Consultas
(Ministrio Pblico)

Consultas
(pblicas, reunies
na prefeitura, etc.)

Consultas e
capacitao
(mobilizar governo
municipal)

Consulta pblica e
capacitao

Seleo de
condicionantes

Foco interno em
projetos por meio da
discusso com
diretores de projeto

Busca de
alinhamento com as
linhas de crdito do
Governo Federal

Alinhamento e novas
consultas

Resultados:
Termo de Compromisso com governo municipal
Plano de Gesto de Investimento Social da Vale
Seleo dos parceiros para execuo dos
Fonte: Vale e interpretao dos autores.

O terceiro componente do modelo da Vale o marco de


PSPP, em que a empresa procura melhorar os resultados
de desenvolvimento local por meio do envolvimento em
programas de financiamento na esfera federal, bem como
do auxlio a municpios a melhorar os servios pblicos.
Nesse enfoque, a Fundao Vale trabalha com o Governo
Federal e com governos municipais com o objetivo de
compatibilizar as necessidades estratgicas de infraestrutura
e outros servios dentro dos municpios mineradores
(identificados nos diagnsticos socioeconmicos) com os
esquemas federais de financiamento disponveis. Desde a
sua criao, a PSPP se transformou em uma abordagem
mais sistmica, inclusive o envolvimento por meio de
estruturas institucionais intersetoriais (envolvendo a
sociedade civil e organizaes comunitrias), apoiando o
trabalho com ONGs com vistas prestao de servios
pblicos e elaborando uma agenda participativa de
planejamento urbano.

52

Conforme ilustrado na Figure 4.2, esses processos


coincidentes culminam em Termos de Compromisso entre
a Fundao Vale e os municpios onde atua, que define as
funes e responsabilidades dos diferentes intervenientes na
execuo de projetos sociais. Os Termos de Compromisso
tambm se tornam um documento pblico que aumenta a
responsabilidade e o compromisso da empresa, o mesmo se
aplicando a seus parceiros do governo municipal, imprimindo
transparncia ao investimento social e forma como ele
ser realizado. Consequentemente, a concepo de
programas especficos contidos no Plano de Gesto dos
Investimentos Sociais da Vale incorpora uma definio clara
das organizaes parceiras que precisam ser mobilizadas
(inclusive rgos do Governo Federal, quando pertinente)
e tambm as funes e responsabilidades de cada parceiro.

O setor de minerao no Brasil: fortalecimento institucional para o desenvolvimento sustentvel

Minerao: Parcerias para o desenvolvimento

Respostas dos vrios interessados diretos aos desafios locais

4.2 Estudos de caso sobre parcerias


Pesquisas anteriores do ICMM sugerem que as mineradoras
e outros interessados diretos podem melhorar os resultados
de desenvolvimento e governana por meio da colaborao
em seis temas para parceria (ver ICMM 2006b):
Minerao e gesto de receitas;
Minerao e planejamento do desenvolvimento regional;
Minerao e investimento social;
Minerao e reduo da pobreza;
Minerao e contedo local;
Minerao e resoluo de conflitos.
Tendo examinado o Marco de Investimento Social da Vale,
esta subseo passar a se concentrar em exemplos
selecionados de parcerias da minerao no Par que visam
enfrentar os desafios e as oportunidades apresentados no
incio desta seo.
A minerao e a gesto de receitas: iniciativa de PSPP para
a solicitao de verbas federais
Aps reformas na Constituio Federal de 1988 cujo objetivo
era a descentralizao dos servios pblicos para as
esferas municipal e estadual, os municpios brasileiros
agora tm responsabilidades considerveis pela prestao
de determinados servios pblicos. Para incentivar o
cumprimento responsvel dessa atribuio mais ampla,
os municpios tambm so obrigados pela Lei de
Responsabilidade Fiscal (LRF), que visa institucionalizar
a disciplina fiscal em todas as instncias de governo.
Em decorrncia desses novos ordenamentos jurdicos a
Constituio e a LRF , os governos estaduais e municipais
agora recebem uma quantidade substancial de sua receita
prpria (segundo critrios internacionais) e tambm
recebem nveis relativamente altos de repasses de esferas
mais altas do governo.

Repasses de receitas da Unio para o governo municipal


exigem alinhamento entre processos no nvel federal e no
nvel municipal. Muitas vezes, os municpios carecem do
know-how tcnico e dos sistemas gerenciais para identificar
a disponibilidade de recursos federais, solicitar repasses e
executar projetos.
A iniciativa de PSPP da Vale procura resolver esses
problemas por meio de dois processos paralelos. Primeiro, a
Vale intercede diretamente nos ministrios envolvidos
visando o desembolso de verbas federais, por exemplo,
atravs do PAC (ver Seo 1.2). Procedendo dessa maneira,
a Vale capaz de apoiar os esforos dos municpios para
ter acesso a recursos federais. Em segundo lugar, a Vale
trabalha com os governos municipais para ajudar a fortalecer
a capacidade (por meio de vrios esquemas de terceirizao)
na solicitao de recursos e execuo de projetos com o uso
desses recursos. Dentro do fluxo de trabalho da cooperao
tcnica (ver Table 4.1), os governos locais foram capazes de
fortalecer melhor a capacidade no sentido de mapear a
demanda, fornecer informaes tcnicas para a concepo
e desenvolvimento de instrumentos de monitoramento com
o intuito de ajudar a gerenciar a liberao de recursos.
Durante esse processo, a prefeitura permanece como a
maior responsvel pela execuo do trabalho.
Este um conjunto de mecanismos relativamente incomum
para uma empresa de minerao assumir, mas que responde
diretamente s caractersticas especficas do sistema
brasileiro de apoio federal aos municpios. A Vale dedicou um
volume expressivo de recursos para auxiliar os municpios
alvo a adquirir a capacidade de que precisam para maximizar
seu acesso a recursos federais que de outra forma poderiam
no estar sua disposio. H sinais de sucesso, mas tambm
h exemplos de restries importantes. Essas restries tm
a ver acima de tudo com o desafio de ampliao da iniciativa
de PSPP da Vale, a atrasos e decises de adjudicao na
concesso de verbas do PAC e a eficcia dos gastos uma vez
que os recursos cheguem instncia municipal.

Table 4.1: reas selecionadas de cooperao tcnica em esquema PSPP


Mapeamento

Planos de gastos em monitoramento e mapeamento da demanda de governos locais


Mapeamento de fontes de financiamento

Apoio tcnico

Apoio tcnico na elaborao de Termos de Referncia para os projetos


Apoio tcnico para a prefeitura formalizar o registro para a captao de recursos

Monitoramento

Monitoramento dos recursos concedidos


A avaliao do projeto e o acompanhamento das obras (cujo apoio pode consistir em assistncia tcnica para a
contratao e fiscalizao de obras, bem como responsabilidade pela aplicao dos recursos)34

Fonte: Vale
34 Nessa etapa, a Diagonal no tem responsabilidade de monitoramento
formal, mas acompanha mantendo um dilogo com os interessados
diretos e se comunica com a Vale acerca do andamento das iniciativas
(para os relatrios internos e externos da Vale, avisos, etc.).
Minerao: Parcerias para o desenvolvimento

O setor de minerao no Brasil: fortalecimento institucional para o desenvolvimento sustentvel

53

Respostas dos vrios interessados diretos aos desafios locais

Minerao e planejamento do desenvolvimento regional:


Projeto Mo Amiga da Hydro
O estabelecimento de uma operao em uma mina de
bauxita em Paragominas, em 2004, foi considerado um risco
no sentido de atrair um grande nmero de imigrantes, que,
caso no fossem tomadas providncias, poderia ter colocado
a perder as melhorias relativas em indicadores sociais e nas
normas de gesto pblica verificadas no municpio poca.
Para superar esse desafio, o Projeto Mo Amiga da Hydro
foi criado pela Secretaria de Assistncia Social (SEMAS) de
Paragominas, em parceria com a operao de minerao, a
corporao policial, o Ministrio Pblico, o Conselho Tutelar
e a administrao da Rodoviria Municipal de Paragominas.
A iniciativa visa reduzir a migrao interna e facilitar o
acesso a servios sociais aos imigrantes que permanecerem
e no conseguirem encontrar um emprego (vinculando a
iniciativa com a Poltica Nacional de Assistncia Social).
A responsabilidade da SEMAS foi de prover administradores
para realizar as atividades prticas no municpio de
Paragominas, com o apoio das outras instituies. Coube
empresa de minerao fornecer financiamento e
assistncia tcnica.
Na prtica, a equipe da SEMAS abordou os migrantes no
momento da chegada (normalmente por via rodoviria) a
fim de identificar suas aptides e capacidade de participar
em trabalhos relacionados a atividades de minerao.
Os imigrantes qualificados foram encaminhados para as
empresas terceirizadas envolvidas nas obras. Os outros
foram avisados da falta de oportunidades profissionais e
recebera acesso aos servios sociais/assistenciais oferecidos
em Paragominas (se necessrio), alm de passagens de
nibus para retornar sua cidade natal. Alm disso, a equipe
tcnica da SEMAS tambm abordou os mendigos nas ruas
de Paragominas e ofereceu seu encaminhamento para os
servios sociais locais ou uma passagem de nibus para
voltar para sua cidade de origem.
O convnio inicial foi assinado em 2005 e, em virtude dos
resultados positivos, foi prorrogado at 2011, quando o
impacto do fluxo migratrio ligado atividade de minerao
foi considerado extinto. Durante esse perodo, mais de 8.000
pessoas foram abordadas e orientadas pela equipe tcnica
da SEMAS. Segundo relatrios do governo municipal, o
processo migratrio no teve um impacto social negativo
na cidade, em parte porque a possibilidade de retorno s
cidades de origem foi oferecida pelo projeto aos imigrantes.
O Projeto Mo Amiga tambm parece ter reduzido os nveis
de excluso social e a falta de moradia na cidade, e ajudou a
coletar dados sociais para subsidiar o planejamento pblico
e a formulao de polticas sociais no municpio.

54

Minerao e reduo da pobreza: Escola que Vale e


Ao Educao
O objetivo do programa Escola que Vale, da Fundao Vale,
apoiar a educao pblica, e principalmente a educao
pr-escolar e o ensino fundamental (1 a 5 srie) por
meio da formao de profissionais de ensino. O programa
se concentra nas competncias de leitura e escrita, assim
como em matemtica, artes e gesto escolar.
Mais especificamente, o objetivo :
Fornecer um arcabouo local para conscientizar e
capacitar os aspirantes a formadores de professores
sobre os requisitos curriculares do Escola que Vale;
Integrar o apoio ao Escola que Vale ao programa geral
de apoio capacitao da Secretaria Municipal de
Educao (SEMED);
Apoiar os professores durante a formao em contedo
e metodologias.
A Fundao Vale responsvel pela mediao da
formalizao da parceria com a prefeitura, enquanto a ONG
parceira Comunidade Educativa (CEDAC) responsvel pela
elaborao, planejamento e execuo do programa Escola
que Vale em parceria com a SEMED e pela formao de
professores de escolas pblicas. A SEMED, por sua vez,
responsvel por formalizar os requisitos de formao e pelo
acompanhamento do programa.
Para complementar o apoio prtico prestado pelo Escola que
Vale aos professores da rede pblica de ensino, a Fundao
Vale tambm participa de um programa que visa aprimorar
a administrao pblica na educao por meio da iniciativa
Ao Educao. Nessa parceria, a Vale trabalha com os
governos municipais (mais uma vez, por intermdio da
ONG CEDAC) para implantar e acompanhar programas
educacionais dos governos federal e estadual. Os custos
iniciais de implantao so arcados pela Vale, aps a qual
a Vale continua a financiar as atividades da CEDAC com o
governo municipal, assumindo a responsabilidade por
todos os custos de seus participantes. A parceria oferece
capacitao a funcionrios pblicos, inclusive cursos para
tcnicos da secretaria de educao e para administradores
escolares. Tambm presta assistncia tcnica aos municpios
para a elaborao e adeso a um Plano de Ao Articulada
(PAR) para o setor da educao (por determinao do
Ministrio da Educao) e auxlio na aplicao de recursos
federais (ver, tambm, o primeiro exemplo acima). O Ao
Educao opera em sete municpios-alvo no sudeste do Par,
e h o revezamento das reunies para a capacitao de
servidores pblicos na gesto do setor nas sedes das cidades
participantes no sudeste paraense.

O setor de minerao no Brasil: fortalecimento institucional para o desenvolvimento sustentvel

Minerao: Parcerias para o desenvolvimento

Respostas dos vrios interessados diretos aos desafios locais

Table 4.2: Parceiros e atividades do INOVE


Partner

Activities

Buisness development initiatives

SEBRAE (the Brazilian Service to support Micro and Small Businesses) supports Vale in the
development of micro and small businesses. In return, Vale provides financial support
amounting to 50% of its joint activities (the remainder paid for by its members) focused on
consulting, training and support for the formalization of companies.

Professional associations

A range of trade associations work with INOVE in a dissemination and convening role,
enabling INOVE to speak to local publics through these associations.

National education institutions

Two national educational institutions SENAI (National Service of Industrial Learning) and
SESI (Industry Social Service) work with INOVE to develop technical training activities
(classroom-based and long-distance) targeting identified areas of supply chain constraints.
Vale assists in identifying relevant courses and programs.

The financial sector

Banks have provided working capital loans to SMEs through INOVE. By lending through Vale
rather than directly to these businesses, the banks can lend at lower rates and reduce the
bureaucracy of making many small loans to many small companies.

State Government

FIEPA supports INOVE by providing information about existing manufacturing capacity in


Par, using its vast database of companies in the State of Par. Given the States influence
across the municipalities where Vale operations, FIEPA can support INOVE in facilitating
communication and institutional relationships.

Fonte: INOVE.

Os resultados do programa Escola que Vale so comparados


com os indicadores do Ministrio da Educao (indicadores
da Prova Brasil), uma avaliao nacional da qualidade da
educao em lngua portuguesa, inclusive leitura e
matemtica. Alm disso, as avaliaes de capacitao
em sala de aula so realizadas por meio de discusses
e trocas de experincia. Dados existentes do ndice de
Desenvolvimento da Educao Bsica (IDEB) da Prova
Brasil indicam que as cidades do sudeste do Par que
recebem a capacitao de professores da Vale parecem
superar o desempenho de outras reas com condies
socioeconmicas semelhantes (embora haja grandes
variaes entre os municpios). A iniciativa Ao Educao
tambm parece ter sido eficaz em aprimorar o dilogo entre
os especialistas em educao nos municpios, e facilitado
por uma estreita articulao em que a CEDAC realiza
reunies quinzenais com o Diretor Municipal da Secretaria
de Educao e com todos os coordenadores do sistema.
Ainda assim, persistem dificuldades para a ampliao das
iniciativas Escola que Vale e Ao Educao, inclusive o
problema recorrente de assegurar a sustentabilidade e
suficincia do financiamento de forma a acomodar as novas
circunstncias de municpios mineradores. No passado,
grandes investimentos sociais durante os primeiros anos do
programa em Cana dos Carajs no foram mantidos de
forma adequada, o que se combinou com nveis elevados de
imigrao, de modo que a demanda reduziu a eficcia do
programa.

Minerao: Parcerias para o desenvolvimento

Minerao e contedo local: programa de desenvolvimento


de fornecedores INOVE
Vnculos com a cadeia de suprimento podem facilitar a
integrao econmica da minerao e gerar empregos em
setores de apoio minerao. Entretanto, os fornecedores
locais (sobretudo nas zonas rurais) muitas vezes sofrem de
escassez de capital e competncias tcnicas/gerenciais e
se deparam com custos elevados de transao devido
infraestrutura inadequada e mal conservada.
O programa de desenvolvimento de fornecedores INOVE foi
lanado pela Vale em 2008, com o intuito de solucionar as
restries existentes relativas ao fornecedores locais.35
A iniciativa atua em parceria com um conjunto de interessados
diretos (ver Table 4.2), e procura alinhar as demandas atuais
e previstas da Vale por trabalhadores com a mo-de-obra
existente e competncias profissionais locais e, se necessrio,
identificar iniciativas para equacionar as lacunas identificadas.
Tambm tenta atrair fornecedores de outros estados para
que estabeleam uma presena no Par. O INOVE trabalha
com fornecedores em vrias frentes, inclusive:
Financiamento, atravs de factoring e emprstimos de
capital de giro. Parceiros da Vale com bancos comerciais
para fornecer financiamento por meio da Vale, o que
responde s dificuldades enfrentadas pelos fornecedores
no cumprimento do prazo de 90 dias para pagamento da
Vale.
35 A iniciativa INOVE conta com a participao de vrios intervenientes,
oriundos da Vale e de parcerias com outras organizaes. Dentro da Vale,
o INOVE engloba o Departamento de Compras, a Valer (capacitao), a
Fundao Vale (investimento social) e a Diretoria de Meio Ambiente.
Esses diferentes departamentos esto envolvidos em diferentes nveis da
gesto estratgica, ttica e operacional do INOVE.

O setor de minerao no Brasil: fortalecimento institucional para o desenvolvimento sustentvel

55

Respostas dos vrios interessados diretos aos desafios locais

Disseminao de informaes, atravs de kits de


fornecedores com condies de aquisio preferencial
para artigos indispensveis oferecidos por fornecedores
ou fornecedores em potencial da Vale, e tambm por
meio da identificao e atrao de novos fornecedores
em potencial para reas de minerao remotas.
Capacitao, ministrada por meio da Plataforma de
Capacitao da INOVE (www.inoveedu.com.br), que
abrange uma gama de competncias gerenciais por meio
de cursos on-line. Os programas Valer e INOVE da Vale
firmam parcerias com instituies de ensino nacionais
(SENAI e SESI) para desenvolver atividades de capacitao
tcnica. Essas atividades de formao fortalecem a
capacidade dos fornecedores locais para atender
demanda da Vale, aumentando assim os benefcios
econmicos indiretos locais das atividades de minerao.
O programa INOVE registrou sucessos importantes desde
sua criao em 2008, inclusive um aumento nas linhas de
crdito para fornecedores, para R$ 115 milhes at o final
de 2011. O INOVE ajuda a Vale a ir alm do mero
acompanhamento da proporo de insumos obtidos dentro
do Brasil (uma metodologia mais comum para a definio
de contedo local), e para isso acompanha o contedo
proveniente do estado do Par, onde opera (com base em
empresas com alguma presena no estado). Nos primeiros
trs meses de 2012, o contedo local definido dessa forma
foi de R$ 993 milhes, um aumento de 39% em relao ao
mesmo perodo em 2011 (R$ 602 milhes). Apesar desses
esforos, as restries de infraestrutura permanecem como
um desafio preponderante para tentativas de ampliar ainda
mais a base de fornecedores em todo o estado do Par.
Um estudo de 2011 encomendado pela INOVE para mapear
a demanda e oferta no sudeste do Par evidenciou dficits
de infraestrutura como um impedimento determinante ao
aprofundamento do desenvolvimento de fornecedores e
tambm intensificao da integrao regional entre Par
e Maranho. Para vencer esses desafios, o INOVE foi
reestruturado: a Vale criou uma comisso interna centrada
no Sistema Norte da empresa (Maranho e Par) para
prestar mais ateno s obras de infraestrutura.

56

Minerao e investimento social: Centro de Educao


Profissional da Hydro
O nvel reduzido de formao profissional no norte do Brasil
apresenta desafios para a obteno de melhores empregos
e renda, bem como para o processo de contratao da
indstria da minerao. A Hydro Paragominas decidiu
enfrentar esse desafio e criou o Centro de Educao
Profissional (CEP) para capacitar pessoas da populao
local e de outros municpios da regio.
A Hydro estabeleceu uma parceria com a prefeitura de
Paragominas e com o SENAI para montar o CEP. O
municpio ofereceu um terreno de 34.000 m2, onde o prdio
foi erguido. A Hydro Paragominas foi o responsvel pela
construo do prdio, compra dos equipamentos utilizados
no centro e pela formulao dos currculos. O Servio
Nacional de Aprendizagem Industrial (SENAI) assumiu a
responsabilidade de gerir o CEP pela oferta de atividades
de capacitao populao (inclusive um amplo leque de
cursos, entre os quais mecnica industrial, eletricidade,
segurana, construo civil, automao e TI).
A Hydro investiu R$ 7,8 milhes (cerca de U$ 4,7 milhes)
para criar o CEP, que conta com quatro laboratrios e cinco
salas de aula, e tem capacidade para capacitar em torno
de 600 pessoas por ms. O CEP foi inaugurado em junho
de 2011, permitindo a Paragominas e outros municpios da
regio se beneficiar de uma rea exclusiva para a formao
e o desenvolvimento de competncias, ajudando-os assim
a se preparar para as oportunidades oferecidas pela
minerao e outros setores da economia. A parceria com
o SENAI, instituio brasileira de renome, garante que os
servios de capacitao sejam adequados realidade local
e determinados pela demanda. At julho de 2012, foram
oferecidos 109 cursos no total e 2.046 pessoas foram
capacitadas nas instalaes do CEP, das quais cerca de
trs quartos eram trabalhadores atuantes no setor de
minerao.

O setor de minerao no Brasil: fortalecimento institucional para o desenvolvimento sustentvel

Minerao: Parcerias para o desenvolvimento

Respostas dos vrios interessados diretos aos desafios locais

A minerao e o manejo ambiental: a economia verde e a


conservao das florestas
Embora parcerias para tratar de questes ambientais no
tenham sido contempladas em aplicaes anteriores do
Kit de Ferramentas do ICMM, as preocupaes ambientais
tm posio de grande destaque na agenda mais ampla
de sustentabilidade do Brasil. Esses desafios esto sendo
equacionados por iniciativas pblico-privadas e parcerias
com a presena de vrios interessados diretos.
Para enfrentar os desafios da conservao na regio
sudeste do Par, a Vale trabalha com o governo para
proteger todas as cinco unidades de conservao federais
que compem o Mosaico de Unidades de Conservao da
regio de Carajs (cobrindo uma superfcie superior a
8.600 km2). Apenas duas dessas unidades abrigam
operaes da Vale, que afetam diretamente uma rea que
representa cerca de 1,6% de toda a unidade protegida no
Mosaico de Carajs. A empresa tambm gerencia e
mantm o Parque Zoobotnico de Carajs, que fica dentro
da Floresta Nacional de Carajs. O Parque foi inaugurado
em 1985 e realiza projetos de conservao ex situ e
atividades de conscientizao ambiental, e representa
uma importante rea de lazer para a comunidade local.
O Fundo Vale uma associao sem fins lucrativos que se
dedica a parcerias multissetoriais com o objetivo de
promover o uso sustentvel dos recursos naturais, a
conservao e a preservao da biodiversidade. O bioma
Amaznia um foco estratgico das atividades desenvolvidas
pelo Fundo Vale, que incluem uma parceria com o Imazon
(Instituto do Homem e Meio Ambiente da Amaznia), que
visa alterar radicalmente as estratgias empregadas para
combater o desmatamento na Amaznia.36 O sistema do
Imazon monitora o desmatamento, bem como outras
mudanas no uso da terra, inclusive extrao de madeira,
pecuria, minerao, tipologias florestais e estradas,
utilizando uma combinao de monitoramento e anlise
mensal por sensoreamento remoto via satlite de fatores
naturais (como tipo de solo e composio da floresta) e
questes socioeconmicas de cada regio. O sistema
fornece previses com 95% de confiabilidade de reas
com maior probabilidade de sofrer com o desmatamento
dentro do perodo de um ano, o que permite aos parceiros
envolvidos planejar e/ou intensificar as aes de combate
ao desmatamento nas reas identificadas. A parceria
Imazon-Fundo Vale tambm trabalha com o governo do
estado para incorporar sua anlise poltica pblica do
estado do Par em termos mais gerais, parceria vem
evoluindo ao longo do tempo em resposta aos desafios
enfrentados pelos municpios paraenses na reduo do
desmatamento (ver Box 4.1).

Box 4.1: Evoluo do programa Municpios Verdes do


estado do Par
Em 2007, uma iniciativa interministerial capitaneada pelo
Ministrio do Meio Ambiente foi deflagrada para interromper
o financiamento aos municpios relacionados em uma lista
vermelha de desmatamento desenfreado. A lista vermelha
tinha o respaldo de instituies de acompanhamento e
fiscalizao formal: uma lei do Governo Federal impediu o
Banco Central de conceder emprstimos aos municpios
inscritos na lista vermelha. Havia 48 municpios nessa lista
no final de 2011.
Paragominas (sudeste do Par) estava na lista vermelha e
h muito tempo era incapaz de combater o desmatamento
descontrolado. Confrontado com a ameaa de reduo do
custeio federal, o novo prefeito de Paragominas recorreu ao
Imazon para pedir ajuda para controlar o desmatamento.
Hoje o Imazon produz mapas mensais de acesso pblico que
esto vinculados ao cadastro ambiental, permitindo ao
governo municipal punir os proprietrios da terra onde o
desmatamento estiver ocorrendo.
Estas e outras atividades em parceria mobilizam uma srie
de ONGs e rgos do governo municipal, alm de Imazon e
Vale Fundo, The Nature Conservancy, Imaflora e Sindicato
dos Produtores Rurais de Paragominas. Como resultado
dessas diversas iniciativas, Paragominas reduziu o ndice
de desmatamento em 92% e foi retirada da lista vermelha.
Com base nesse sucesso, o Governador do Estado do Par
adotou esse sistema de monitoramento como parte de uma
iniciativa estadual de Municpios Verdes que abrange 89
municpios do Par, onde o Imazon agora rastreia e
acompanha o desempenho.

36 Durante o perodo de 2009 a 2012, o Fundo Vale tem a expectativa de


fornecer R$ 15 milhes para o Imazon.
Minerao: Parcerias para o desenvolvimento

O setor de minerao no Brasil: fortalecimento institucional para o desenvolvimento sustentvel

57

Respostas dos vrios interessados diretos aos desafios locais

Um arcabouo para parcerias integradas: o Modelo Juruti


Sustentvel
Quando a Alcoa chegou para instaurar seu projeto de R$ 3,5
bilhes em Juruti em 2007, o municpio tinha uma populao
de 35.000 habitantes. Cerca de 60% dessa populao residia
em reas rurais e a economia girava em torno da agricultura
de subsistncia, pesca e comrcio e servios de pequena
escala. A empresa investiu US$ 110 milhes no perodo
20072011, e hoje emprega 2.200 pessoas, 81% dos quais
so naturais do estado do Par. A empresa promoveu uma
agenda de amplo desenvolvimento social, operacionalizada
por meio de parcerias com uma srie de intervenientes
governamentais e no governamentais. Trata-se de um caso
de estudo inovador de como um arcabouo de investimento
social pode ser criado para enfrentar problemas comuns
de gesto de receitas, fortalecimento da capacidade
institucional e contedo local.
A parceria institucional geral para o investimento social
estratgico em torno das minas da Alcoa possui trs
componentes: o Conselho Juruti Sustentvel, Indicadores de
Desenvolvimento Sustentvel e o Fundo Juruti Sustentvel
(ver Figure 4.3). O conjunto desses trs elementos constitui
o Modelo Juruti Sustentvel, que molda a agenda de
investimento social e sustentabilidade para a regio.

Figure 4.3: O Modelo Juruti Sustentvel

Conselho
Juruti Sustentvel
(CONJUS)

Agenda Local de
Desenvolvimento
Sustentvel

Indicadores de
Desenvolvimento
Sustentvel

Fundo Juruti
Sustentvel
(FUNJUS)

Fonte: Fundao Getlio Vargas, Funbio e Alcoa (2008).

Minerao e resoluo de conflitos. Quando a Alcoa


chegou, havia tenses entre a empresa e diversos grupos
comunitrios e rgos do governo local que se opunham
ao projeto. A criao do Conselho Juruti Sustentvel
(o Conselho) ajudou a reduzir essas tenses. O Conselho
Juruti Sustentvel de vrios interessados diretos formula
uma agenda de longo prazo para o desenvolvimento
sustentvel na regio com base na mobilizao de um
amplo leque de interessados diretos, inclusive governo,
ONGs e setor privado. O Conselho, que possui 15 assentos
e representa 80 organizaes, o frum para a discusso
dos investimentos sociais e ambientais da Alcoa, e ajuda
a vincular estes s decises de investimento do governo
municipal.

58

O componente Minerao e gesto de receitas recebeu o


apoio do Fundo Juruti Sustentvel, uma parceria entre o
governo municipal, organizaes da sociedade civil local,
a Alcoa e o Banco do Par (com o apoio tcnico do Fundo
Brasileiro para a Biodiversidade). O fundo obtm recursos
de fontes privadas e pblicas (impostos, encargos, CFEM,
Investimento Social Privado) e at o momento financiou
21 projetos por meio da mobilizao de US$ 550.000, com
US$ 3,5 milhes sob gesto (Abdala 2012). O Fundo Juruti
Sustentvel financia atividades priorizadas pelo Conselho
e mobiliza recursos para um fundo de dotaes,
complementando assim o financiamento de polticas
pblicas por parte do governo. O Conselho tambm atua
em parceria com o governo municipal para decidir a
priorizao de destinao das receitas da CFEM geradas
pelo projeto.

O setor de minerao no Brasil: fortalecimento institucional para o desenvolvimento sustentvel

Minerao: Parcerias para o desenvolvimento

Respostas dos vrios interessados diretos aos desafios locais

Fortalecimento institucional e processo decisrio baseado


em evidncias. Para subsidiar o debate no Conselho, a Alcoa
desenvolveu um sistema de monitoramento composto por
mais de 100 indicadores de desenvolvimento sustentvel,
e comeou a realizar amplas pesquisas domiciliares a cada
dois anos. Os dados dessas pesquisas so usadas como
base para a tomada de deciso do Conselho acerca das
prioridades do Fundo Juruti Sustentvel. Os indicadores
foram inicialmente criados e monitorados pela Fundao
Getlio Vargas (FGV), mas as responsabilidades de
monitoramento esto sendo transferidas para o municpio
(que continuar a receber o apoio da FGV, por meio, por
exemplo, de capacitao, manuais para a criao de
indicadores, etc.).
O vnculo entre minerao e contedo local igualmente
crucial. Considerando que a capacidade de produo antes
era muito limitada na regio, a Alcoa firmou uma parceria
com a Federao das Indstrias do Estado do Par (FIEPA)
para promover a criao de empresas fornecedoras em
estreita proximidade com as operaes de minerao, e para
oferecer capacitao s empresas.
Em funcionamento desde 2007, o sistema Juruti tem sido
amplamente aclamado como bem sucedido e chegou a
ser chamado de novo paradigma de sustentabilidade.
Contudo, pode ter havido uma ligao entre o sucesso do
programa e as caractersticas da rea: forte vocao rural
e uma pequena economia formal. No entanto, o modelo
ressalta a importncia da formao de um entendimento
comum entre interessados diretos diferentes acerca dos
benefcios e desafios da minerao moderna, e de garantir
a capacitao gradual e transferncia de responsabilidades
para o governo local.

4.3 Anlise das respostas de parceria


Os exemplos apresentados nesta seo foram selecionados
como representativos do mais amplo espectro de atividades
de parceria envolvendo mineradoras no estado do Par.
Conforme observado na introduo a esta seo, eles tm
como objetivo dar conta de algumas das obrigaes sociais
(as chamadas condicionantes) decorrentes dos acordos
formais de licenciamento ambiental com o Ibama e dar
continuidade ao enfrentamento dos vrios desafios de
integrao de operaes de minerao de grande porte em
comunidades que so, ao menos inicialmente, pequenas,
economicamente subdesenvolvidas, fraca em recursos e
carente de capacidade administrativa. Com efeito, a
abordagem adotada pela Vale em particular, mas tambm
pela Alcoa, ilustra o potencial para integrar os compromissos
sociais compulsrios com um arcabouo baseado em
evidncias mais amplo desenvolvido por meio de estudos de
diagnstico socioeconmico e consultas.
A discusso acima ressalta as seguintes caractersticas
essenciais de parcerias bem sucedidas conforme seu modelo
atual no estado do Par:
Primeiro, as parcerias normalmente envolvem um foco
intenso em capacitao e fortalecimento das capacidades
de representantes do governo, com nfase no pessoal
administrativo que no muda durante o ciclo poltico
(ou seja, pessoal permanente selecionado via concurso
pblico, em vez de nomeados polticos). Esse fortalecimento
institucional se d por meio do apoio direto administrao
pblica (por exemplo, o PAM discutido no Box 3.1 e a
iniciativa de elaborao de planos-diretores municipais da
Vale abordada no Box 6.1) e por meio do apoio prestao
de servios do governo municipal (por exemplo, por
intermdio das iniciativas Escola que Vale e Ao Educao).
A capacitao oferecidas aos servidores pblicos abrange
o acompanhamento e mapeamento de planos de gastos e
custeio, apoio tcnico na elaborao de Termos de Referncia
para projetos, registro para receber financiamento federal
e acompanhamento de obras pblicas.
Essas iniciativas de fortalecimento institucional tm maior
potencial de sucesso quando envolvem esforos articulados
entre diversos governos municipais, como nas tentativas da
parceria Ao Educao de promover a integrao regional
da poltica de educao em sete municpios.
Em segundo lugar, h uma relao ativa com os rgos do
Governo Federal na PSPP da Vale, por meio da qual a
empresa intercede junto ao Governo Federal em nome dos
governos municipais para defender suas necessidades de
desenvolvimento. Com essa interao, a Vale procura
integrar os rgos governamentais locais e federais de forma
mais eficaz, em parte por meio de um departamento de
captao de recursos estabelecido no mbito da Fundao
Vale. Essa proximidade com o Governo Federal tambm ajuda

Minerao: Parcerias para o desenvolvimento

O setor de minerao no Brasil: fortalecimento institucional para o desenvolvimento sustentvel

59

Respostas dos vrios interessados diretos aos desafios locais

a Fundao Vale a alinhar-se com as polticas pblicas em


suas reas de atuao. Por meio do PAM, por exemplo, a
Vale ajudou a integrar os sistemas dos governos federal e
municipais, criando instrumentos para o acompanhamento
de migrantes que so integradas ao SUAS, de mbito federal.
Em terceiro lugar, essas parcerias evidenciam o
reconhecimento de que o fortalecimento institucional do
setor pblico um processo de longo prazo, retardado por
limitaes de competncias humanas e sistemas de TI, alm
de diversos entraves burocrticos (em sistemas federais
para a aprovao de recursos financeiros, por exemplo).
Conforme indicado em ICMM (2008), investimentos em
infraestrutura e sistemas s vezes so feitas antes que haja
capacidade para a sua gesto eficaz.
Em quarto lugar, frequentemente h fortes
interdependncias entre essas parcerias, que propiciam
sinergias em sua implantao. Por exemplo, a gesto ativa
da migrao favorece a reforma da administrao pblica por
reduzir a especulao imobiliria e possivelmente a presso
exercida por grupos de interesse sobre administradores
municipais para que se envolvam na busca de vantagens
econmicas via ao poltica. Da mesma forma, quando os
municpios recebem assistncia tcnica para aprender a ter
acesso a recursos federais do PAC, tambm adquirem uma
capacidade crescente de melhorar seu acesso a outras
fontes de custeio federal (como os fundos do FUNDEB para
a educao). O PSPM da Vale tem uma funo adicional,
porm indireta, na melhoria da capacidade de captao de
recursos dos municpios: auxilia os governos municipais a
equilibrar as contas municipais, o que, por sua vez, facilita
a implantao das PSPPs, visto que o equilbrio das contas
pblicas so um critrio usado no processo de solicitao
de recursos federais.
Os estudos de caso apresentados acima deixam claro que
h muitos desafios na implantao e manuteno dessas
iniciativas de parceria. A parte introdutria desta seo no
contm sugesto alguma de que as iniciativas da Vale,
Hydro, Alcoa e outras iniciativas deem conta por completo
ou solucionem por completo os vrios desafios elencados.
No entanto, em reas como compras locais, a melhoria do
planejamento local e tambm em relao s agendas
ambientais, essas iniciativas podem fazer incurses
importantes para solucionar esses problemas complexos.
O carter incompleto das solues no uma surpresa.
Seria de se esperar que a introduo de vrios
empreendimentos de minerao de enorme porte em uma
rea pouco desenvolvida, como a rea em torno de Carajs,
confrontaria alguns dos problemas mais gerais dos
mecanismos de governana brasileiros em nvel nacional.
O relatrio retoma esse tema na Seo 7, com o intuito de
avaliar de forma mais completa alguns desafios de
governana especficos para traduzir os impactos da
minerao em melhorias permanentes para as economias
nacional e locais.

60

O setor de minerao no Brasil: fortalecimento institucional para o desenvolvimento sustentvel

Minerao: Parcerias para o desenvolvimento

5
RESULTADOS
ECONMICOS E
SOCIAIS NO
SUDESTE DO PAR

5. Resultados econmicos e sociais no


sudeste do Par
O objetivo da presente seo quantificar o nvel e a
natureza do impacto socioeconmico da minerao no
sudeste do Par. Nesse sentido, a seo apresenta
uma avaliao inicial para saber se os vultosos
investimentos da Vale e outras empresas (conforme
abordado na Seo 3), combinados com suas iniciativas
de parceria (Seo 4), alcanaram benefcios palpveis
em termos econmicos e sociais. Em outras palavras:
os municpios que foram expostos s atividades
mineradoras se beneficiaram da minerao frente a
diversos indicadores socioeconmicos, como renda
familiar, sade e educao? Como podemos comparar
seu desempenho nessas reas com o desempenho
observado em outros municpios no mineradores,
no estado do Par como um todo e, naturalmente,
no Brasil inteiro?
Esta seo comea com uma breve descrio da
metodologia utilizada, seguida de uma avaliao do
desempenho da minerao em relao a indicadores
socioeconmicos. Primeiro considera-se a populao
geral e a evoluo da renda no sudeste do Par em
relao a outras partes do Brasil. Em segundo lugar,
a seo avalia se essa evoluo se reflete no
desempenho dos seis municpios do sudeste do Par
que abrigam operaes de minerao de grande escala
(que chamaremos de municpios mineradores).37
Em terceiro lugar, avalia o desempenho dos municpios
mineradores coletivamente, em comparao com os
municpios no mineradores do sudeste do Par, com
base nos indicadores socioeconmicos disponveis.
Uma anlise mais detalhada desses dados
apresentada no Annex C.

5.1 Observao sobre a metodologia


A principal metodologia adotada compara a evoluo no
tempo de determinados indicadores relevantes, como renda,
pobreza, sade, saneamento, etc. (a) em todos os municpios
mineradores e (b) entre municpios mineradores e
municpios no mineradores.
Evidentemente, a avaliao dessa evoluo de forma isolada
no responde pergunta mais difcil: O que teria acontecido
nas reas mineradoras se a minerao no existisse ali?
H importantes desafios metodolgicos para se responder a
essa pergunta contrafactual (conforme examinado em maior
detalhamento no Annex C). Portanto, a anlise tal como
apresentada aqui deve ser considerada como uma primeira
abordagem lgica com vistas a explorar diferenas gerais
das comparaes em (a) e (b) acima e fazer inferncias que
possam ser objeto de um estudo mais intensivo. Nossa
abordagem examina cinco indicadores socioeconmicos
essenciais para os quais havia disponibilidade de dados do
Censo 2010 em nvel municipal.
Embora os indicadores de pobreza para o Brasil como um
todo tenham apresentado melhora espetacular, conforme
abordado na Seo 2, no h dados dos ODMs diretamente
comparveis nos nveis estadual e municipal. Assim, esta
seo utiliza a renda familiar mdia, os ndices de
alfabetizao e os nveis de saneamento como substitutos
para os indicadores de pobreza.

37 Estas so as cinco principais reas afetadas pela minerao dos estudos


anteriores da Diagonal, mais Paragominas.

62

O setor de minerao no Brasil: fortalecimento institucional para o desenvolvimento sustentvel

Minerao: Parcerias para o desenvolvimento

Resultados econmicos e sociais no sudeste do Par

5.2 Evoluo geral da populao e da renda


O primeiro ponto a assinalar que o sudeste do Par
apresentou uma taxa de crescimento demogrfico muito
elevada nos ltimos dez anos, prxima a 40%. Esse nmero
contrasta com 22% no estado do Par e 12% em escala
nacional (ver Table 5.1). No h dvida de que a minerao
atraiu muitas pessoas para as reas impactadas e para as
reas de influncia das imediae. Como resultado da
migrao interna, o sudeste do Par sofreu um processo de
urbanizao acelerada. Em termos especficos, houve um
aumento de 15 pontos percentuais na populao urbana
entre 2000 e 2010, e a maioria dos trabalhadores e suas
famlias vinculada s novas minas reside em cidades.
Esse grau de urbanizao fica muito abaixo da mdia
nacional, e ligeiramente inferior ao grau de urbanizao do
estado do Par como um todo. No entanto, parece haver a
certeza de que essas tendncias demogrficas acentuadas
persistiro medida que as mineradoras continuarem a
realizar investimentos e lanar novos projetos de minerao
de grande envergadura nos prximos anos.
A Table 5.2 mostra que a renda familiar mdia mensal
cresceu com rapidez muito maior no sudeste do Par desde
2000 do que no restante do Brasil e tambm no restante do
estado do Par. Os nveis de renda ainda permanecem mais
baixos no sudeste do Par em relao ao restante do estado,
e ainda ficam muito aqum do patamar nacional, mas h
sinais de convergncia das rendas regionais, que est
reduzindo a desigualdade de renda anterior.

5.3 Comparaes entre municpios


mineradores
Esta seo examina em nvel de detalhamento um pouco
maior os seis municpios que atualmente abrigam
empreendimentos de minerao em grande escala no
sudeste paraense. Essas reas so as mais propensas a
receber os impactos diretos das atividades de minerao
em termos de seu desenvolvimento socioeconmico ao
longo do tempo. As reas apresentam grande variao no
tamanho da populao, com trs municpios muito
pequenos (populao em 2000 abaixo de 20.000 habitantes)
e trs municpios bem maiores (Parauapebas, Marab e
Paragominas). Cinco desses municpios afetados pela
minerao registraram rpido crescimento demogrfico
entre 2000 e 2010. Parauapebas, que foi a mais afetada
pelos projetos anteriores da Vale, mais do que dobrou sua
populao, fenmeno tambm verificado em Cana dos
Carajs, muito embora os projetos de minerao com
impacto direto sobre essa rea municipal tenham
comeado a chegar muito mais tarde (ver Table 5.3).
As taxas de urbanizao tambm dispararam na maioria
das outras reas, mas sobretudo em Cana dos Carajs,
simplesmente o municpio menos urbanizado em 2000.
Hoje, as populaes urbanas de todos os seis municpios
superam completamente as respectivas populaes rurais:
seu perfil passou de rural a urbano em um curtssimo
perodo de tempo.

Table 5.1: Populao e urbanizao


Populao (milhes)

Urbanizao (%)

rea

2000

2010

Crescimento (%)

2000

2010

Variao

Nacional

169,8

190,7

12,3

81,2

84,4

3,2

Par

6,2

7,6

22,4

66,5

68,5

1,9

Sudeste do Par

1,1

1,5

38,9

46,0

60,9

14,9

Fonte: Censo 2000 e 2010 do IBGE.

Table 5.2: Renda familiar mensal


Renda familiar per capita
mdia mensal (R$)
rea

2000

2010

Crescimento (%)

Nacional

297,2

349,8

17,7

Par

168,6

200,6

19,0

Sudeste do Par

149,5

175,8

22,9

Fonte: Censo 2000 e 2010 do IBGE.

Minerao: Parcerias para o desenvolvimento

O setor de minerao no Brasil: fortalecimento institucional para o desenvolvimento sustentvel

63

Resultados econmicos e sociais no sudeste do Par

Table 5.3: Crescimento demogrfico e taxa de urbanizao


2000

2010

200010

Populao

Taxa de
urbanizao (%)

Cana dos Carajs

10.922

35,9

26.716

77,6

144,6

Curionpolis

19.486

68,0

18.288

68,5

-6,1

168.020

80,0

233.669

79,7

39,1

Ourilndia do Norte

19.471

49,8

27.359

72,8

40,5

Parauapebas

71.568

82,8

153.908

90,1

115,1

Paragominas

76.450

77,5

97.819

78,2

28,0

Municpio

Marab

Populao

Taxa de
Crescimento
urbanizao (%) demogrfico (%)

Fonte: Censo 2000 e 2010 do IBGE.

Table 5.4: Renda familiar mensal por municpio

Renda familiar per capita


mdia mensal
(Constante, R$ do ano 2000)

Crescimento da
renda (%)

2000

2010

200010

Cana dos Carajs

167

238

42,3

Curionpolis

108

163

51,1

Marab

189

242

28,6

Ourilndia do Norte

154

213

37,9

Parauapebas

221

279

26,0

Paragominas

166

195

17,3

Municpio

Fonte: Censo 2000 e 2010 do IBGE.

No que tange renda familiar mdia (medida em termos


reais), as taxas de crescimento observadas nos seis
municpios desde 2000 so mais altas do que as mdias
nacional e estaduais em todos os casos, salvo Paragominas
(ver Table 5.3 e Table 5.4 acima). Em 2000, a renda familiar
mdia mensal em termos reais nas seis reas variou entre
R$ 108 e R$ 221. Em 2010, essa faixa havia saltado para
R$163 e R$ 279. A ttulo de comparao, a renda familiar
mdia do estado de R$ 200 mensais em 2010 ultrapassada
com folga em quatro das seis reas: apenas Curionpolis
caiu muito abaixo da mdia. Contudo, Curionpolis registrou
uma taxa de crescimento da renda muito mais acelerada
do que qualquer uma das outras cinco reas e, assim,
reduziu a diferena de renda anterior, sugerindo uma
reduo na desigualdade intramunicipal. Outros dois
municpios tambm apresentaram taxas de crescimento da
renda muito mais elevadas do que as taxas do estado como
um todo: Cana dos Carajs e Ourilndia de Norte.

64

Os nmeros do Censo fornecidos aqui so mdias de


municpios considerados individualmente. Portanto, embora
os resultados acima sejam uma indicao de que as rendas
gerais dos municpios mineradores aumentaram, e mais
ainda nos municpios que comearam em um patamar mais
baixo, no revelam quantas famlias se beneficiaram desses
aumentos grandes generalizados. Em particular, a mera
presena dos prprios empregados da Vale muitos dos
quais recebem remunerao bem maior distorce a situao
do que aconteceu com o restante da populao.
Para abordar a importante questo de saber se o
crescimento da renda observado foi distribudo igualmente
entre os moradores da regio, faz-se necessrio um exame
dos indicadores de pobreza e desigualdade. Ainda que esses
indicadores possam, em princpio, revelar variaes nos
nveis de renda dos segmentos mais carentes da populao e
na distribuio da riqueza, respectivamente, os dados

O setor de minerao no Brasil: fortalecimento institucional para o desenvolvimento sustentvel

Minerao: Parcerias para o desenvolvimento

Resultados econmicos e sociais no sudeste do Par

5.4 Comparao: municpios mineradores e


no mineradores

disponveis para este estudo sofreram as seguintes


restries:
No havia mensuraes realistas e comparveis da
pobreza (o nmero de pessoas abaixo da linha de pobreza,
por exemplo) no nvel municipal, porque a metodologia
utilizada para compor a linha de pobreza brasileira
calibrada por meio da comparao da renda mensal de
cada famlia com o salrio mnimo administrativo. Quando
esse salrio mnimo fixado de modo a aumentar mais
rapidamente do que a inflao (como foi o caso durante os
ltimos dez anos), a incidncia da pobreza pode dar a
impresso de aumentar, mesmo quando as pessoas esto
se beneficiando de uma elevao da renda real. Optamos,
portanto, por excluir esse indicador.

Tendo considerado o desenvolvimento socioeconmico dos


seis municpios que abrigam atividades minerrias, os
resultados para esses municpios afetados so comparados
com os resultados de uma seleo de municpios sem
minerao em grande escala dentro de suas fronteiras, e
tambm com os resultados no estado do Par como um todo,
no sudeste paraense e no nvel nacional. O objetivo desse
enfoque isolar o impacto da minerao nos seis municpios
mineradores.
Crescimento demogrfico
O tamanho mdio da populao nos municpios atingidos
pela minerao agora pelo menos duas vezes maior que
a mdia correspondente nos municpios no mineradores
(ver Table 5.5). Os municpios mineradores tambm
registraram crescimento das taxas demogrficas muito mais
acelerado do que aquele verificado nos municpios alheios
minerao, consequncia provavelmente explicada em parte
pela nova migrao interina induzida pela minerao. No que
concerne a urbanizao, os municpios mineradores so,
em mdia, muitssimo mais urbanizados que os municpios
sem empreendimentos de minerao. Entretanto, em
comparao com o nvel do Par, o ritmo de urbanizao foi
consideravelmente mais acelerado tanto nos municpios
mineradores como no mineradores.

Com relao desigualdade, h algumas medidas diretas


dos dados do Censo que poderiam, em princpio, ser
utilizadas. Os dados do Censo 2000 deixam claro que os
municpios mineradores sofreram um alto nvel de
desigualdade (ver Annex C). Porm, no momento da
elaborao deste relatrio, os indicadores municipais de
desigualdade do Censo 2010 no estavam disponveis.
A ausncia de dados recentes sobre desigualdade impede
a anlise conclusiva acerca da evoluo da distribuio do
bem-estar nos municpios mineradores e no mineradores.

Table 5.5: Populao e urbanizao: comparao entre municpios mineradores e no mineradores


Populao
rea

2000

Brasil

Variao

2000

2010

Variao

169.799.170
6.192.307

190.755.799

12,3

81,2

84,4

3,2

7.581.051

22,4

66,5

68,5

1,9

Sudeste do Par

29.360

40.781

33,7

46,0

60,9

14,9

Municpios mineradores

60.986

92.960

60,2

65,7

77,8

12,2

Municpios no mineradores

25.037

33.023

28,7

43,4

58,4

15,0

Par

2010

Urbanizao (%)

Fonte: Censo 2000 e 2010 do IBGE.

Table 5.6: Renda familiar e crescimento da renda por rea: comparao entre municpios mineradores e no mineradores
Renda familiar mdia mensal
(Constante, R$ do ano 2000)
rea

2000

2010

Variao

Brasil

297,2

349,8

17,7

Par

168,6

200,6

19,0

Sudeste do Par

149,5

175,8

22,9

Municpios mineradores

167,6

221,8

33,9

Municpios no mineradores

146,7

168,0

20,8

Fonte: Censo 2000 e 2010 do IBGE.


Minerao: Parcerias para o desenvolvimento

O setor de minerao no Brasil: fortalecimento institucional para o desenvolvimento sustentvel

65

Resultados econmicos e sociais no sudeste do Par

Figure 5.1: Nveis de renda e taxas de crescimento por municpio


Municpios no mineradores

Municpios mineradores

Crescimento da renda entre 2000 e 2010 (%)

80

60
Curionpolis
Cana dos Carajs
40
Ourilndia do Norte
Marab
20

Parauapebas

Paragominas

-20

-40
50

100

150

200

250

Nvel da renda 2000 (pc mensal R$)


Fonte: Censo 2000 e 2010 do IBGE.

Renda
Uma comparao da renda familiar real nos municpios
mineradores e no mineradores deixa evidente que os
primeiros gozam do maior nvel de renda da regio, com
uma renda familiar mdia mensal de R$ 221,8 em 2010,
em contraste com a mdia referente ao sudeste do Par
de R$ 175,8. O avano da renda entre 2000 e 2010 tambm
foi muito maior nos municpios mineradores do que nos
municpios no mineradores. Esses resultados so uma
forte indicao de alguns benefcios de renda positivos em
virtude da presena da minerao, e corroboram estudos
anteriores (ver ICMM 2007a e Aragon e Rud 2011).

66

A 0 mostra os nveis de renda em 2000 e as taxas de


crescimento da renda ao longo do perodo 20002010 em
diferentes municpios. Os municpios mineradores (indicados
em amarelo) tiveram um crescimento da renda maior do que
os municpios no mineradores que partiram de patamares
de renda semelhantes em 2000. Ademais, h sinais de
convergncia entre as rendas familiares mdias do
municpio: o crescimento da renda geralmente foi maior
entre os municpios com nveis menores de renda em 2000.

O setor de minerao no Brasil: fortalecimento institucional para o desenvolvimento sustentvel

Minerao: Parcerias para o desenvolvimento

Resultados econmicos e sociais no sudeste do Par

Alfabetizao e saneamento
Qualquer avaliao dos impactos da minerao em
municpios deve, se possvel, incluir um conjunto de
indicadores que retratem a situao da educao e da sade
dessas populaes. No momento da elaborao deste
relatrio, no havia um nmero suficiente desses indicadores
no Censo 2010 para a realizao dessa tarefa de forma
abrangente. Contudo, vale examinar o desempenho de
indicadores aproximados para a educao e a sade, como
as taxas de analfabetismo entre adultos e a porcentagem de
domiclios com saneamento inadequado, respectivamente.
A Table 5.7 indica as comparaes.
Houve uma melhora notvel nas condies de educao e
saneamento na dcada iniciada no ano 2000 nos municpios
mineradores. No entanto, diferentemente dos ganhos de
renda analisados acima, foi esse o caso em todo o estado do
Par e Brasil em termos mais gerais. Portanto, as melhorias
apresentadas na tabela podem ser atribudas a esforos
mais amplos de execuo de polticas em favor das regies
mais carentes e com um vnculo menor com o advento da
minerao em grande escala. No obstante, a minerao
pode ter contribudo para eliminar restries no sistema de
prestao de servios pblicos (por exemplo, por meio de
iniciativas de parceria direcionadas, como a Escola que Vale;
ver Seo 3), permitindo assim que os municpios
reduzissem as taxas de analfabetismo absoluto e
saneamento precrio.

5.5 Anlise
Esta seo apresentou alguns indcios em apoio proposio
de que os municpios mineradores tiveram desempenho
melhor do que o de outros municpios do sudeste do Par,
em mdia, no que diz respeito a uma srie de indicadores
socioeconmicos. Para reforar o argumento no sentido de
confirmar os impactos que constatamos at o momento,
um estudo futuro deve determinar, e acompanhar em maior
nvel de detalhamento, a influncia geral das tendncias
brasileiras de desenvolvimento econmico e social mais
amplas durante o perodo de 2000 a 2010.Ademais, esse
estudo futuro deve avaliar esses impactos no contexto de
indicadores de desigualdade mais recentes, levando em
considerao o efeito de amplos programas federais de
transferncia de renda (o Bolsa Famlia, por exemplo)
sobre esses indicadores. No obstante, a avaliao aponta
claramente para uma srie de concluses provisrias que
justificariam o aprofundamento dessa pesquisa e anlise:
Em primeiro lugar, os municpios que abrigam
empreendimentos de minerao em grande escala so
mais desenvolvidos em vrias dimenses do que municpios
sem operaes de minerao no sudeste do Par. Quatro
dos seis municpios em questo tm rendas muito acima
da mdia no sudeste do Par e no estado como um todo.
Em segundo lugar, embora a renda familiar mdia nos
municpios mineradores tenha sido maior do que nos
municpios sem minerao no ano 2000, as taxas de
crescimento mais acelerado da renda nos seis municpios
mineradores entre 2000 e 2010 serviu para aumentar
essa vantagem: apenas um dos seis aumentou a renda

Table 5.7: Analfabetismo e saneamento por rea


Taxa de analfabetismo (%)
rea

2000

Brasil
Par

Saneamento precrio (%)

2010

Variao

2000

2010

Variao

13,6

9,6

-4,0

14,0

8,1

-5,9

16,8

11,7

-5,1

33,7

21,8

-11,9

Sudeste do Par

25,0

17,1

-7,8

55,9

33,3

-22,6

Municpios mineradores

20,5

12,2

-8,3

39,9

16,7

-23,1

Municpios no mineradores

25,7

17,9

-7,8

57,8

35,6

-22,1

Fonte: Censo 2000 e 2010 do IBGE.

Minerao: Parcerias para o desenvolvimento

O setor de minerao no Brasil: fortalecimento institucional para o desenvolvimento sustentvel

67

Resultados econmicos e sociais no sudeste do Par

familiar mais lentamente do que o sudeste paraense e o


estado do Par como um todo. importante frisar que
essas mudanas decorrem de uma combinao de efeitos
diretos da renda (salrios dos trabalhadores das minas)
e esforos de colaborao para melhorar a renda alm
daqueles com envolvimento direto com a minerao (ver,
por exemplo, o Box 5.1).
Em terceiro lugar, ainda que tenha havido ganhos
perceptveis nos indicadores de educao e sade (com
base em nossos indicadores aproximados), esses ganhos
parecem menos propensos a ser explicados pela chegada
da minerao em grande escala do que pela ampliao
das tendncias brasileiras de prestao de servios
sociais.

Box 5.1: Minerao e reduo da pobreza: Projeto da Hydro


para a gerao de renda com o artesanato
Antes da chegada da minerao em grande escala a
Paragominas, o pequeno setor de produo e comrcio de
artesanato tinha carter informal e no apresentava
rendimentos estveis. Para ajudar a indstria de artesanato
local a sair da informalidade e crescer, e sem deixar de
descartar seus resduos de forma sustentvel, a Hydro apia
o programa Talentos em Movimento.
Vejamos algumas caractersticas bsicas do programa:
Primeiro, a Hydro lanou mo de seus processos
organizacionais para coletar e distribuir paletes de madeira
para a entrega de materiais aos produtores de artigos
artesanais utilizando materiais descartados como matriaprima para a produo de artesanato local;
Em segundo lugar, a iniciativa envolveu a formalizao do
setor e a criao de uma pessoa jurdica para a associao,
prestando auxlio com os requisitos legais e com reforma de
suas instalaes. O resultado foi a constituio jurdica de
uma entidade chamada Talentos em Movimento, que
rene um grupo de artesos responsveis pela produo e
gesto da iniciativa;
Terceiro: desde 2009, o Sebrae oferece cursos de
capacitao e servios de consultoria para a associao dos
artesos locais. Para incentivar os artesos a participar do
programa de capacitao, a associao paga o salrio
mnimo de aproximadamente R$ 5 por hora (cerca de US$ 3).
Essas atividades geraram alguns resultados sustentveis,
ainda que em pequena escala. Os resultados incluem a
formalizao da associao Talentos em Movimento e a
capacitao contnua dos artesos. O projeto resultou na
diversificao do setor, inclusive na venda de novos produtos,
como jogos educativos, discos flash, porta-cartes de visita,
etc. Paralelamente a isso, a reciclagem de paletes de madeira
ajuda a reduzir o impacto ambiental do empreendimento.
Tanto a Hydro Paragominas como a administrao municipal
de servios de Paragominas tornaram-se compradores dos
produtos artesanais, que so usados como presentes em uma
srie de ocasies.

68

O setor de minerao no Brasil: fortalecimento institucional para o desenvolvimento sustentvel

Minerao: Parcerias para o desenvolvimento

6
GOVERNANA E
INSTITUIES

6. Governana e instituies

Em sees anteriores (principalmente as Sees 2 e


3, e a anlise de iniciativas de parceria na Seo 4),
examinamos os impactos do setor de minerao no
nvel nacional, estadual e municipal, e constatamos
que houve avanos nos resultados socioeconmicos
locais. A Seo 6 oferece uma avaliao seletiva dos
numerosos desafios de governana existentes no
Brasil, que algumas das iniciativas de parceria citadas
anteriormente vm ajudando a superar. Os atuais
mecanismos (combinando as estruturas oficiais de
regulao, o imposto institudo e outros repasses para
o mbito municipal e as iniciativas de parceria das
grandes empresas) oferecem uma vigorosa resposta
que, em muitos sentidos, tambm inovadora, aos
desafios do desenvolvimento local calcado na
minerao. No entanto, esses mecanismos atuais
tambm possuem algumas deficincias e lacunas que,
se corrigidas, podem gerar resultados ainda mais
impressionantes.
A presente seo tambm serve para complementar
a anlise em torno dos indicadores de governana
em escala nacional apresentados na Seo 1.
Embora tenhamos assim um contexto til para
empreender anlises da fora institucional de um
pas das dimenses do Brasil, essa avaliao em
nvel nacional diz muito pouco sobre a natureza da
influncia da governana no nvel local sobre a
minerao e o desenvolvimento econmico. Ademais,
conforme destacado no Kit de Ferramentas MPD do
ICMM e estudos anteriores do ICMM (ver Anexo E),
essas avaliaes no conseguem captar a relao
inerentemente dinmica entre minerao e governana,
em que a presena da atividade de minerao em
grande escala pode tambm influenciar a evoluo das
estruturas vigentes.
Esta seo primeiro discorre sobre o arcabouo de
governana geral do setor de minerao, seguido de
uma anlise de questes fundamentais de governana
enfrentadas pelo setor.

70

6.1 O arcabouo de governana geral do


setor de minerao
A relao entre minerao em grande escala e governana
sempre complexa, e mais ainda em um pas grande,
diverso e de regime federativo como o Brasil. A explanao
em torno do sistema federalista e de descentralizao
poltico-administrativa do pas na Seo 1.4 destacou como
esse sistema coloca o nus sobre os governos estaduais e
governos municipais para criar um ambiente poltico propcio
ao surgimento de vnculos positivos entre minerao,
crescimento econmico e desenvolvimento socioeconmico.
Nesse contexto, os governos estaduais tm responsabilidades
considerveis pela formulao de polticas de desenvolvimento
regional, mas ficam um pouco mais limitados em seus
recursos financeiros. Ao mesmo tempo, os municpios se
beneficiam, em princpio, repasses intergovernamentais
previstos na Constituio que fluem dos nveis federal e
estadual para os municpios.
Com o tempo, a prtica efetiva no Brasil desviou-se um
pouco da situao de jure de modo a dificultar sobremaneira
a tarefa dos governos estaduais e municipais. Em parte, isso
acontece porque o Governo Federal teve incentivos para a
introduo de novas modalidades de tributao que no
ficam sujeitas s regras constitucionais para a repartio
das receitas na forma de repasses intergovernamentais,
o que parece ter deixado principalmente os governos
estaduais mais restritos em termos de recursos financeiros.
Porm, isso no mudou suas responsabilidades de fato e
nem as expectativas de execuo no tocante a reas de
polticas que idealmente exigem intenso planejamento
regional e articulao intersetorial. As administraes
municipais, por sua vez, tm estado em melhor situao
financeira com base em seus direitos constitucionais para
receber imensos repasses de natureza fiscal e outros
repasses, mas carecem do porte e dos meios para absorver
por completo as amplas funes nominalmente atribudas
ao nvel estadual.
A Figura 6.1 ilustra o sistema poltico-administrativo
brasileiro de forma mais detalhada. Sua finalidade
embasar o argumento bsico de que, embora a poltica
de minerao seja definida na instncia federal, as
conquistas obtidas nas esferas municipal e estadual ficam
fundamentalmente condicionadas a relaes no nvel
municipal e articulao orgnica entre os governos
municipais e suas bases de poder, inclusive mineradoras,
e os governos estadual e federal.

O setor de minerao no Brasil: fortalecimento institucional para o desenvolvimento sustentvel

Minerao: Parcerias para o desenvolvimento

Governana e instituies

Figure 6.1: Responsabilidades pela governana do setor de minerao nas trs esferas de governo
ESTRUTURA

FORMULAO DE POLTICAS

EXECUO DE POLTICAS

Nvel federal
Constituio Federal
Legislao sobre minerao
Concesses

Legislador Federal
Congresso Nacional

Especfico minerao:
Formulao de polticas
Legislao e regulao
Superviso regulatria

Presidncia e
Ministros

Polticas exclusivamente federais:

Recursos minerais e metalurgia


Energia e recursos hdricos
Leis comerciais e trabalhistas
Populaes indgenas
Atividades nucleares
Universidades

MME, inclusive
DNPM

Tributos federais e Fundos especiais


para repasses intergov. (ex.: PAC,
FUNDEB)

Nvel estadual
Constituio Estadual

Legislador estadual

Meio ambiente e poluio


Recursos naturais (florestas,
fauna, pesca, caa, solos, etc.)
Tributao
Poltica econmica e industrial
(FIEPA/REDES)
Bens e servios pblicos de
interesse estadual (ex.:. redes de
servios de utilidade pblica, ensino
mdio e tcnico/profissionalizante,
ordenamento territorial)

Atinente ao setor de
minerao:
Formulao de polticas
Legislao
(ex.: lei de zoneamento)
Execuo de polticas

Polticas compartilhadas:

Governador de
Estado e
Secretrios de
Estado

MMA, inclusive
Ibama

Condicionantes

Nvel municipal
Lei Orgnica
Atinente ao setor de
minerao:
Execuo de polticas

(sem representao
e responsabilidade
legislativa)

Prefeito
Cmara de
Vereadores

Fonte: IBRAM e interpretaes dos autores.

Minerao: Parcerias para o desenvolvimento

Administrao municipal:
Tributao
Oferta de servios pblicos de
interesse municipal
(ex.: transporte, planejamento e
infraestrutura urbana, sade,
educao fundamental, programas
sociais, uso do solo, preservao
histrica e cultural)
Fiscalizao das obrigaes
ambientais e sociais das empresas

Min. Pblico
Municipal

O setor de minerao no Brasil: fortalecimento institucional para o desenvolvimento sustentvel

71

Governana e instituies

Uma caracterstica basilar do sistema brasileiro que, no


nvel municipal, as administraes so financiadas de
forma desigual, at porque a repartio de receitas
transmite a volatilidade inerente aos impostos gerados
pelos setores que trabalham com recursos naturais at as
administraes municipais. Essa dinmica, por sua vez,
dificulta o planejamento estratgico e a execuo de
polticas no longo prazo. Alm disso, aqueles governos
municipais com melhor custeio normalmente enfrentam
alguns desincentivos polticos alguns relacionados ao
ciclo poltico para planejar e gastar suas receitas
estrategicamente: esses incentivos no raro estimulam
um foco antiestratgico calcado no curto prazo.
Outro fator restritivo que muitos municpios mineradores
tambm enfrentam dficits de meios tcnicos e competncias
organizacionais das respectivas administraes pblicas
para empreender o planejamento e execuo financeira e
de polticas no mdio e longo prazo. De modo especfico, os
municpios onde a minerao acaba de chegar muitas vezes
esto mal preparados para lidar com os picos demogrficos
e outros desafios fsicos associados introduo da
minerao em grande escala. Paralelamente a isso, os
municpios enfrentam hoje novos desafios relativos a
polticas pblicas tcnicas que o prprio governo federal
tem de conciliar. Por exemplo, os desafios referentes
responsabilidade do Brasil perante bens pblicos globais
em torno do manejo sustentvel da regio amaznica.
H grandes desafios de economia poltica que precisam
ser reconhecidos e vencidos em qualquer tentativa de
reforma e fortalecimento institucional. Para ilustrar, os
aumentos das receitas fiscais de royalties (CFEM) foram
desproporcionalmente grandes em regies com histrico
de pouca atividade econmica e, assim, geraram
oportunidades inditas para os municpios participarem de
projetos de desenvolvimento da comunidade voltados para
os grupos com maior probabilidade de oferecer apoio
poltico. Ao mesmo tempo, o aumento da migrao interna
e a consequente valorizao dos preos dos imveis
fortaleceu a influncia dos donos de terras, fortalecendo
assim seu poder de lobby.

6.2 Desafios de governana enfrentados


pelo setor de minerao
O trabalho de pesquisa realizado para a elaborao deste
relatrio, juntamente com as informaes reveladoras
obtidas no workshop realizado em 29 de fevereiro de 2012
em Braslia (ver os procedimentos do workshop no Anexo B),
indicam a aceitao razoavelmente generalizada das
complexidades e ambiguidades inerentes ao sistema de
governana tripartite explicado no Quadro 1.2 da Seo 1
acima.
Grandes mineradoras como Vale e Alcoa fizeram esforos
inovadores para se inserir nos arcabouos de governana
criados, por exemplo, pelos ordenamentos estabelecidos na
Constituio de 1988. Por exemplo, elas demonstraram uma
disposio incomum (em relao maioria das mineradoras
do mundo) de trabalhar com todas trs esferas de governo
em vrias frentes (ver exemplos na Seo 4). Menos bem
articulado o fato de que os arcabouos atualmente em
vigor apresentam algumas falhas e, em conjunto, constituem
restries sobre o que pode e poderia ser alcanado em
termos de desenvolvimento no rastro de novos investimentos
de vulto em minerao.
Embora estejam alm do alcance deste relatrio a anlise
e a avaliao de todos os aspectos da minerao e da
governana no Brasil, o restante desta seo apresenta
tentativas de colocar em evidncia algumas das questes
mais cruciais para um exame mais aprofundado,
inclusive questes fiscais, externalidades e incentivos.
Uma abordagem mais ostensiva dessas questes poderia
promover estruturas de governana que explorassem com
maior eficcia o enorme potencial de desenvolvimento
econmico e social nas regies minerrias menos
desenvolvidas do Brasil.
Questes fiscais
So inmeros os desafios com relao forma com que as
receitas so arrecadadas, repartidas e convertidas em
investimentos fsicos e sociais produtivos. Conforme definido
na Seo 1 e fundamentado no Anexo F, a Constituio
brasileira de 1988 estabelece um sistema altamente
complexo de receitas pblicas e gesto financeira entre as
trs instncias de governo (federal, estadual e municipal),
inclusive poderes descentralizados de arrecadao de
receitas, bem como considerveis recursos para a repartio
de receitas e para despesas vinculadas que resultam em
volumosos repasses federais (e tambm estaduais)
compromissados.
Visto que as responsabilidades por reas de polticas
especficas so compartilhadas verticalmente entre as trs
instncias de governo, com financiamento desigual e no
raro inadequado, a coordenao das polticas configura-se
como o primeiro grande desafio, tanto do ponto de vista
administrativo como poltico (por exemplo, quando diferentes
partidos polticos ocupam o poder nas diferentes instncias).

72

O setor de minerao no Brasil: fortalecimento institucional para o desenvolvimento sustentvel

Minerao: Parcerias para o desenvolvimento

Governana e instituies

Figure 6.2: Contribuio da CFEM no estado do Par (20032008, milhes de US$)


Par total

Vale operations in Southeast Par

Parauapebas

100
90
80

Milhes de US$

70
60
50
40
30
20
10
0
2003

2004

2005

2006

2007

2008

Fonte: Diagonal (2010).

A distribuio dos recursos fiscais constitui a segunda parte


do problema, j que h enormes variaes nos benefcios
verificados entre municpios vizinhos. A tabela apresentada
no Annex F ilustra o nvel elevado de variabilidade das
receitas fiscais e dos recebimentos de repasses nos sete
municpios classificados como reas de impacto direto no
estudo de diagnstico de 2010 da Vale (ver Diagonal 2010).
Os benefcios gerais do repasse de receitas obtidos pelos
governos municipais (ver anexo F) so ofuscados de forma
evidente pelas receitas da CFEM (royalties), que so
altamente concentradas e constituem grandes injees
financeiras em alguns dos municpios que abrigam a
minerao. Por exemplo, Parauapebas onde est localizada
a Ferro Carajs respondeu por 70% de todos os impostos
da CFEM pagos no Par em 2008 (ver tambm a Figura 6.2),
mas um municpio que corresponde a apenas 1,9% da
populao do estado. Conforme mostrado no Anexo F, os
pagamentos totais relativos CFEM para os cinco municpios
do sudeste do Par onde esto situadas as minas da Vale
foram de R$ 112,6 milhes em 2008, dos quais nada menos
que R$ 106 milhes foram para Parauapebas.
A tabela contida no Anexo F mostra que a CFEM representa
cerca de um quarto das receitas totais dos sete municpios
designados como reas de impacto direto pelas operaes
da Vale no sudeste do Par (R$ 112 milhes), com o
restante decorrente dos impostos no relacionados CFEM
e outros repasses (R$ 385 milhes). At Parauapebas e
Marab receberam mais dessas fontes do que da CFEM.
De vital importncia so os repasses do ICMS que, de
acordo com a mesma tabela, perfizeram R$ 152 milhes dos

Minerao: Parcerias para o desenvolvimento

R$ 385 milhes de impostos e outros repasses. Entre as


transferncias no tributrias, o papel do fundo da educao
(FUNDEB) tem relevncia especial (com repasses totais de
R$ 128, o que o torna maior do que o total de receitas da
CFEM). Em suma, o repasse especfico minerao para os
municpios repartido desigualmente e representa em torno
de um quarto apenas de sua disponibilidade de recursos
fiscais. O acesso a montantes apropriados das outras fontes
um componente indispensvel da capacidade dos
municpios para equacionar os impactos muitas vezes
transformadores da minerao em grande escala na
realidade local.
Um terceiro problema que os mecanismos atuais no
refletem adequadamente o alcance geogrfico no qual
muitas atividades do setor pblico relacionadas minerao
precisam se estender. Em particular, considerao formal
limitada dispensada ao fato de que muitos dos
investimentos pblicos importantes para viabilizar a
minerao e outras atividades comerciais (infraestrutura de
transportes, por exemplo) no podem ser oferecidos ou
contidos com facilidade dentro das fronteiras de qualquer
municpio, independentemente do nvel de financiamento via
CFEM ou por outros meios. Decorrente da descentralizao
fiscal ps-1988, essa situao cria um grande problema,
sobretudo em uma vasta regio subdesenvolvida com dficits
pronunciados de infraestrutura como o estado do Par.
As empresas podem desempenhar um papel importante
no apoio articulao entre as diferentes esferas de
governo, mas isso requer que os rgos governamentais
proporcionem um ambiente transparente e claramente
definido para tanto.

O setor de minerao no Brasil: fortalecimento institucional para o desenvolvimento sustentvel

73

Governana e instituies

Por fim, em comum com a maioria dos investimentos em


grande escala nas indstrias extrativas, h questes
temporais associadas aos atuais repasses de receitas, dado
que boa parte da demanda por servios pblicos surge
muito antes da chegada da CFEM e de outras receitas.
Conforme demonstrado neste estudo, o royalty da CFEM
favorece sobremaneira municpios que j alcanaram um
nvel relativamente mais elevado de desenvolvimento
socioeconmico. O mesmo acontece com algumas das
estruturas formulaicas associadas s outras grandes
fontes de renda, como o ICMS (ver o Anexo F).
Externalidades Papis e responsabilidades
H muitas externalidades e imperfeies de mercado
decorrentes do empreendimento minerrio em grande
escala, inclusive externalidades econmicas (p. ex.:
concentrao da atividade econmica), sociais (p. ex.:
migrao) e ambientais (p. ex.: poluio) tanto positivas
quanto negativas. As solues de livre mercado esto mal
equipadas para equacionar essas questes. Portanto,
generalizada a aceitao da necessidade de sistemas
abrangentes de regulao e apoio ao setor e suas
comunidades afetadas, no Brasil e, da mesma forma,
em outras economias mineradoras. Persiste, no entanto,
uma indefinio quanto s funes e responsabilidades
especficas que precisam ser atribudas para resolver
esse conjunto genrico de questes.
Embora a Vale seja uma empresa privada desde 1997, suas
operaes em regies com deficincia de capacidades
governamentais fizeram com que ela assumisse algumas
funes de fortalecimento institucional do setor pblico que
podem ser consideradas da alada do governo. A Alcoa e
outras empresas de grande porte tambm se depararam
com necessidades semelhantes. A questo no se as
grandes mineradoras devem assumir essas funes
semigovernamentais; de fato, as iniciativas de parcerias
entre vrios interessados diretos analisadas neste relatrio
podem ser muito eficazes (ver Seo 4 e Quadro 6.1).
Em vez disso, conforme argumentado por participantes
do workshop, esse papel implcito das empresas no
fortalecimento institucional do governo deve ser
consolidado por meio de uma definio mais explcita e
estratgica de funes e responsabilidades. O exemplo das
dificuldades em torno do plano-diretor para apenas um
municpio (Cana dos Carajs) no Quadro 6.1 uma mera
ilustrao de um problema mais geral.

74

Box 6.1: Minerao e planejamento do desenvolvimento


regional: Iniciativa de elaborao do plano-diretor
municipal de Cana dos Carajs
A tarefa de incorporar grandes projetos de minerao em
planos-diretores municipais h muito tempo considerada
um desafio, desafio este reconhecido abertamente pelo
Ministrio de Minas e Energia. As iniciativas de formulao
de um plano-diretor municipal em Cana dos Carajs
compem um estudo de caso de como esse desafio est sendo
enfrentado na prtica. Esta iniciativa visa resolver os grandes
impactos previstos em decorrncia do futuro projeto S11D
(que se encontrava no processo de licenciamento no momento
da redao deste relatrio).
A empresa est lanando mo de estudos semelhantes
realizados quando a Mina do Sossego entrou em operao
em Cana dos Carajs em 2004, com o intuito de apoiar as
autoridades municipais na incorporao das dimenses de
saneamento, resduos slidos e habitao no planejamento da
cidade. A Vale trabalha com uma empresa especializada para
liderar o processo de consolidao das diversas polticas e
programas do municpio e gerenciar consultas pblicas em
torno de revises do plano-diretor. A fim de assegurar que o
novo plano-diretor siga as diretrizes municipais existentes, o
consultor trabalha com o Instituto de Desenvolvimento Urbano
(IDURB), que conduz as revises tcnicas do plano-diretor.
A Secretaria Municipal de Desenvolvimento Social (SEDES),
por sua vez, disponibiliza pessoal tcnico para ser treinado
na aplicao de instrumentos de gesto da informao ao
trabalho de rotina.
A iniciativa ajuda tanto a empresa como os governos
municipais a entender e desenvolver capacidades para lidar
com os desafios da expanso e uso da terra irregular,
medida que o crescimento econmico atrai novas pessoas em
busca de emprego. Essas tenses em torno do uso da terra
so comuns em reas de minerao, conforme destacado
em estudos de caso do ICMM anteriores (ver Annex D).
Nesse caso, a iniciativa teve alguns sucessos iniciais, mas
deparou-se com dificuldades na congregao dos interessados
diretos, bem como certa oposio de grupos de interesse que
teriam a perder com a maior regularizao dos mercados
imobilirios e fundirios no municpio.

O setor de minerao no Brasil: fortalecimento institucional para o desenvolvimento sustentvel

Minerao: Parcerias para o desenvolvimento

Governana e instituies

Incentivo
A tarefa de solucionar as externalidades negativas
decorrentes da minerao em grande escala dificultada
por uma srie de incentivos problemticos que complicam
a busca de boas solues para problemas especficos.
Em outras palavras: mesmo quando h clareza na atribuio
de funes e responsabilidades, estas podem no ser
seguidas se os incentivos com que se defrontam
representantes importantes da empresa, autoridades
pblicas e outros interessados diretos no estiverem
alinhados com os objetivos das polticas adotadas:
Em primeiro lugar, independentemente da Lei de
Responsabilidade Fiscal citada acima, persiste a percepo
comum de transparncia limitada e busca de vantagens
econmicas pela via da ao poltica na gesto financeira
pblica do governo municipal, estimulada em parte pelos
baixos salrios entre os servidores pblicos. Embora exista
uma grande variabilidade no desempenho de um municpio
para outro, foi notvel os participantes do workshop terem
considerado esta como uma das questes mais importantes
que vo contra a ampliao dos benefcios da minerao.
Em segundo lugar, no h dvida de que certos grupos de
interesse dentro das comunidades locais e governos
municipais se beneficiam do status quo, embora este seja
visivelmente inadequado em alguns aspectos. Uma vez que
muitas das reformas desejadas (por exemplo, dos regimes
fiscais existentes) tendam a reduzir as oportunidades de
ao poltica para a obteno de vantagens econmicas,
certos grupos podem ter incentivos para se opor a essas
mudanas.
Em terceiro lugar, os gerentes operacionais das
mineradoras de grande porte (que esto situados mais
prximos das comunidades e suas demandas) tambm
podem ver benefcios em projetos de curto prazo que
gerem impactos diretos e perceptveis, ao passo que outros
setores da organizao podem dar mais nfase ao
fortalecimento institucional no longo prazo.
Em quarto lugar, como as grandes mineradoras tm todo
interesse na estabilidade das relaes com o governo em
todas as trs esferas, podem mostrar se relutantes em se
envolver na gesto detalhada dessas parcerias, por medo
de serem vistos como forando a barra. Portanto, o desafio
que enfrentam identificar, logo no incio, quem podem
ser os partidrios de reforma, quem so os adversrios e
como esses grupos concorrentes influenciar as decises e
os resultados das polticas.
Quinto, conforme apontado pelos participantes do
workshop, os horizontes de tempo dos polticos municipais
se no dos servidores pblicos normalmente podem
ser de muito curto prazo. Por outro lado, a formulao de
polticas para consolidar os impactos catalticos da
minerao em grande escala requer uma viso de longo
prazo do desenvolvimento regional.

Minerao: Parcerias para o desenvolvimento

Box 6.2: Estratgia da Vale para alinhar os incentivos entre


os parceiros
A prpria Vale possui uma abordagem tripla para lidar com as
questes de incentivos analisadas aqui. Essa abordagem visa
alinhar os incentivos dos diversos intervenientes envolvidos,
a fim de melhorar os compromissos e responsabilidade das
diferentes partes e diversificar sua influncia nas regies em
que a Vale est e no est atuando.
Primeiro, a Vale sempre procura alinhar suas atividades de
investimento social com a agenda municipal. Como as
prprias operaes da Vale so afetadas negativamente pelo
fraco desenvolvimento de infraestrutura e a fraca capacidade
de gesto nas reas de minerao, a empresa tem um forte
interesse em apoiar o fortalecimento institucional dos
municpios, inclusive atravs da ampliao da regularizao e
transparncia. Isso tambm ajuda a fornecer aos municpiosalvo maior acesso ao financiamento no futuro, e coloca o foco
no aumento de recursos, e no na redistribuio dos
recursos existentes. Essa abordagem tambm pode ajudar a
trazer a bordo alguns dos opositores reforma.
Em segundo lugar, a abordagem da Vale procura aprimorar
os compromissos de seus parceiros por meio da mobilizao
simultnea em torno de trs tipos de processos de consulta:
o processo de licenciamento ambiental (compulsrio), os
diagnsticos socioeconmicos (voluntrios) e a relao com
o governo municipal e federal por meio de suas iniciativas
PSPP (ver Seo 4.2). Tudo isso ajuda a alcanar um equilbrio
entre projetos de curto prazo e alto impacto e fortalecimento
institucional no longo prazo.
Terceiro, a Vale procura superar restries na ampliao de
suas iniciativas por meio da atuao em diversas regies e
reas. O Fundo Vale um elemento essencial dessa estratgia
e tem o objetivo de desenvolver e expandir iniciativas locais
em reas onde a Vale no tem operaes diretas; por exemplo,
por meio do trabalho do Fundo Vale no programa Municpios
Verdes, que abrange 12 municpios no estado do Par.

A reforma em curso dos mecanismos de governana que


afetam o processo decisrio municipal coloca em relevo a
necessidade de identificar e interagir com todos os grupos de
interesse relevantes, e trabalhar dentro de seus arcabouos
de incentivos. Isso requer liderana atenta e competente,
combinado com certa capacidade/vontade de compensar
de forma justa e transparente as partes que podem perder
com a reforma municipal (por exemplo, o setor imobilirio).
Alguns aspectos fundamentais da abordagem especfica da
Vale para este problema so apresentados no Box 6.2.

O setor de minerao no Brasil: fortalecimento institucional para o desenvolvimento sustentvel

75

Governana e instituies

6.3 O caminho a seguir: Intensificao das


iniciativas de parceria para enfrentar
desafios de governana
As mineradoras e seus parceiros em diversos rgos do
governo municipal foram inovadoras na concepo de
vrios programas para apoiar as comunidades locais.
Elas procederam dessa maneira dentro do complexo contexto
do arcabouo de governana vigente analisado nesta seo.
Trabalhando em consonncia com os ditames regulatrios,
essas parcerias compostas por vrios interessados diretos e
lanadas por iniciativa empresa demonstraram o que pode
ser alcanado. Com efeito, em muitos aspectos constituem
um modelo que, se adotado por outras regies e pases
mineradores menos desenvolvidos, podem melhorar
bastante os resultados positivos do desenvolvimento.
Contudo, essas parcerias com vrios interessados diretos
enfrentam um desafio formidvel na intensificao e
ampliao de iniciativas existentes a fim de solucionar mais
plenamente os desafios de governana criados pelo complexo
sistema poltico-administrativo brasileiro, bem como as
questes de externalidade e incentivo. Essas parcerias,
eficazes como muitas so dentro de suas prprias condies
(ver Seo 4), envolvem primordialmente uma rea de
influncia e um grupo de interessados diretos limitados ou
restritos. Sua eficcia mais ampla exigiria que seu trabalho
fosse ampliado e reproduzido por outro(s) rgo(s) do
governo com competncias mais amplas, inclusive
rgos como o governo estadual, que atualmente dispem
de recursos limitados para esses fins. O exemplo das
dificuldades em torno do plano-diretor para apenas um
municpio, Cana dos Carajs (ver Quadro 6.1), ilustra que o
planejamento mais amplo da infraestrutura e as atividades
de desenvolvimento em uma regio geogrfica maior (talvez
o sudeste do Par como um todo) seria mais problemtico
por natureza.

necessrio uma viso mais integrada para as estruturas


institucionais do setor, em relao tanto ao desafio da
educao como s diversas outras reas de impacto da
minerao em sentido mais amplo. Esta abordagem
ampliada deveria considerar questes como o papel do
setor de minerao na gerao de demanda por postos de
trabalho, a capacidade do sistema educacional de fornecer
a capacitao necessria, a escala geogrfica em que
decises de planejamento essenciais so tomadas e a
adequao das disposies fiscais vigentes combinadas
com o financiamento privado da minerao para gerar a
infraestrutura e um ambiente propcio para os negcios.
Qualquer tentativa de abordar esse amplo espectro de
questes pode extrair vrias lies das estruturas parciais
que j existem conforme retratado na Seo 4 acima, e dos
pontos fortes e fracos dessas estruturas. Uma soluo
aprimorada quase certamente exigir uma combinao de
dilogo eficaz acerca da poltica de minerao e parcerias
com interessados diretos em todos os nveis.

Em termos mais gerais, o Brasil ainda enfrenta desafios


sistmicos para a melhoria da educao, inclusive
deficincias nos gastos e na execuo da educao, com
graves impactos negativos sobre o desenvolvimento
industrial nas regies menos desenvolvidas. As iniciativas
de parceria da Vale na rea da educao (o principal foco
de atuao da Fundao Vale at 2004) tm o respaldo de
incentivos poderosos. Fortalecendo a educao, a Vale e
outras mineradoras reconhecem que podem aumentar sua
prpria mo-de-obra futura. Entretanto, essas parcerias
e programas semelhantes lanados por outras empresas de
grande porte so apenas respostas parciais a desafios do
sistema educacional brasileiro, que apresentam questes
distintas para as regies menos desenvolvidas do pas.

76

O setor de minerao no Brasil: fortalecimento institucional para o desenvolvimento sustentvel

Minerao: Parcerias para o desenvolvimento

7
PRINCIPAIS
CONCLUSES E
IMPLICAES PARA
A FORMULAO
DE POLTICAS

7. Principais concluses e implicaes para a


formulao de polticas
O Kit de Ferramentas da iniciativa de parcerias da
minerao para o desenvolvimento (MPD) oferece
uma metodologia abrangente e integrada para a
anlise da minerao e de seus impactos. Essa
metodologia procura ampliar os debates acerca
de minerao e desenvolvimento por encarar as
empresas de minerao no apenas como uma
fonte de rendimentos e lucros comerciais para seus
trabalhadores e acionistas, mas tambm como uma
fora de desenvolvimento indispensvel capaz de
ajudar a acelerar o crescimento e a mudana
estrutural da economia-alvo. justamente esse o
caso em regies remotas e menos desenvolvidas,
como o Par, destino de grande parte dos
investimentos da minerao no Brasil. Em primeiro
lugar, a metodologia impe certo reconhecimento
do fato de que as mineradoras que atuam em regies
carentes tm papis e responsabilidades que vo
muito alm de seus interesses comerciais estreitos.
Segundo, impe o reconhecimento explcito da tese
de que uma ampla gama de polticas governamentais
alm daquelas estritamente atinentes ao Ministrio
de Minas e Energia e rgos reguladores, como o
Ibama e o DNPM tem influncia preponderante na
capacidade ou no de um setor de minerao de
grande porte ser uma fora eficaz para promover o
desenvolvimento nessas reas.

7.1 Contribuies nacionais e locais da


minerao para a economia brasileira
Com base nas evidncias estatsticas acumuladas para este
relatrio, h apenas um impacto macroeconmico de peso
em que a minerao surge como o contribuinte mais
importante para a economia nacional do Brasil: a contribuio
do setor de minerao para o total das exportaes nacionais.
Em termos especficos, no passado recente a contribuio
da minerao para a exportao cresceu at perfazer quase
um quarto de todas as exportaes brasileiras por valor
(dados de 2010). Em termos do valor em US$, o aumento nas
divisas geradas pelos minerais desde 1995 a US$ 60 bilhes
foi equivalente ao movimento total da balana comercial do
pas (para todos os bens e servios) registrado no mesmo
perodo. Nesse sentido, o setor mineral tem sido um
elemento verdadeiramente indispensvel da impressionante
recuperao macroeconmica do pas.
As contribuies da minerao para outras variveis
macroeconmicas tambm so significativas em termos
absolutos. Entretanto, quando essas contribuies so
colocadas no contexto da totalidade dos setores produtivos
brasileiros de grande profundidade e diversificao, parece
mais preciso descrever a contribuio relativa da minerao
para a economia do pas como uma fora importante, e no
como uma fora dominante. Em relao ao PIB, emprego,
investimento, receitas governamentais e at mesmo IED,
as contribuies de anos recentes do setor de minerao
totalizam entre 1 e 4% dos totais nacionais na maioria dos
anos. Esses resultados contrastam com os resultados
contidos em estudos de caso do ICMM sobre uma srie de
outros pases, onde as contribuies da minerao para ao
menos alguns indicadores no relativos exportao foram
muito maiores.38
Em contraste, no nvel local no Brasil, onde as minas esto
situadas em zonas rurais muitas vezes menos desenvolvidos,
a evidncia deste relatrio que a minerao muitas vezes
constitui a atividade econmica dominante. Essa concluso
tem profundas implicaes tanto para as mineradoras como
para as autoridades. Nessas reas, inclusive partes do
estado do Par onde Vale, Alcoa, Hydro e outras investiram
maciamente, a minerao pode ter e de fato tem um
impacto transformador. Os impactos no emprego ilustram
o intenso papel da minerao na vida econmica das
populaes locais: embora a participao do emprego
nacional total relacionado minerao seja inferior a 1%,
razovel a expectativa de que o nmero de postos de
trabalho do setor minerao criados no sudeste do Par
(46.700 at 2012, somente na Vale) proporcione emprego
para at um em cada cinco da atual populao adulta.

38 Por exemplo, participao da minerao no total de receitas do governo


acima de 10% e no IED na faixa de 6090% (ICMM 2012).

78

O setor de minerao no Brasil: fortalecimento institucional para o desenvolvimento sustentvel

Minerao: Parcerias para o desenvolvimento

Principais concluses e implicaes para a formulao de polticas

7.2 Impacto local, sustentabilidade e


resultados
A avaliao do impacto da minerao no nvel local, por
meio de indicadores como o investimento total, aquisio,
emprego e pagamento de impostos ao governo, mostram
que a atividade de minerao o contribuinte de destaque
para a renda, emprego e receitas em nvel municipal na
regio do sudeste do Par. Paralelamente a isso, h
consenso de que alguns dos impactos da minerao so
prejudiciais. A imigrao, por exemplo, exerce presso
sobre pequenas administraes municipais, que muitas
vezes tm dificuldade em responder, sobretudo nos estgios
iniciais de qualquer novo empreendimento minerrio antes
que fluxos de receita reforcem os recursos financeiros
disposio dos municpios afetados. Da mesma forma, os
impactos ambientais negativos podem ser considerveis,
principalmente em reas de grande sensibilidade ambiental
como aquelas encontradas na regio amaznica.
No Brasil, assim como em estudos de caso nacionais
anteriores do ICMM, os fatores crticos para determinar
a plena contribuio social e econmica da minerao
(e seu benefcio ou no para o desenvolvimento de uma
localidade) a natureza e qualidade do arcabouo
institucional mobilizado para gerenciar os impactos da
minerao. Um arcabouo institucional verdadeiramente
eficaz requer tambm uma ampla colaborao entre as
diferentes esferas de governo (federal, estadual e municipal)
e intervenientes no-governamentais e do setor para abordar
essas questes multifacetadas e complexas. Seguindo
aplicaes anteriores do Kit de ferramentas do projeto do
ICMM de parcerias da minerao para o desenvolvimento
(MPD), este estudo avaliou a natureza e qualidade dos atuais
esforos para gerenciar os impactos da minerao no
sudeste do Par por referncia aos temas de parceria
(ver o incio da Seo 4.2). Apresentamos a seguir uma
sntese dos principais resultados. Sua finalidade destacar
as oportunidades e tambm os desafios para a colaborao
entre mineradoras, governo e outros parceiros para o
desenvolvimento visando ampliar os impactos da minerao.
Primeiro, o presente estudo confirmou que a regio do
sudeste do Par enfrenta uma necessidade urgente de
investimento pblico em infraestrutura social e fsica para
ajudar a sustentar e absorver o impacto dos vultosos
investimentos feitos pelas grandes mineradoras. O apoio das
mineradoras aos esforos do governo nessa rea apenas
um exemplo dos esquemas de colaborao (entre governo
e empresas) que surgiram nos ltimos anos. Em particular,
o apoio da Vale aos governos municipais para que obtenham
acesso a recursos federais constitui um trao distintivo do
caso brasileiro, evidenciando as particularidades institucionais
dos atuais regimes fiscais estaduais e municipais do Brasil.
Por meio da iniciativa PSPP, integrada com os objetivos
das condicionantes compulsrias, a Vale presta uma
assistncia importante aos municpios na captao de verbas
federais para investimento em infraestrutura tangvel e

Minerao: Parcerias para o desenvolvimento

tambm intangvel. Ao concentrar-se tambm no


desenvolvimento de capacidade de captao de recursos no
nvel municipal, essas parcerias especficas vo muito alm
do investimento direto na minerao (da Vale) de modo a se
concentrar em investimentos na capacidade dos governos
municipais de investir visando as geraes futuras.
Os atuais mecanismos de gesto de receitas concentra
recursos da CFEM nos municpios-alvo, sem repasses para
os municpios vizinhos e repasses limitados para autoridades
do nvel estadual. Esse sistema desconsidera o fato de que
os impactos da minerao conforme tambm argumentado
por participantes do workshop realizado em Braslia em
29 de fevereiro de 2012 se estendem muito alm das
fronteiras de qualquer municpio considerado individualmente.
O sistema atual tampouco d conta da questo temporal:
os municpios afetados pela migrao ou outras etapas
iniciais de pr-produo do novos investimentos recebem
pouco ou nenhum apoio fiscal para lidar com esses impactos.
Defende-se, portanto, a cuidadosa reconsiderao desses
regimes fiscais nacionais no que diz respeito minerao,
tendo em mente que a carga tributria total do setor j
elevada e considerada por alguns investidores como um
entrave ao investimento (ver Seo 2.3).
No entanto, conforme explicado na Seo 6, o aumento do
custeio no nvel das autoridades municipais muitas vezes
no uma soluo completa para o problema de dficits de
infraestrutura nas reas de minerao. improvvel que
verbas adicionais se traduzam em investimento eficaz, a
menos que haja uma capacidade municipal forte para a
gesto eficaz de receitas, com processos para a destinao
de receitas a projetos, seguida de gastos eficazes em
uma srie de projetos infraestruturais e sociais. Com o
reconhecimento dessa dinmica, iniciativas como o projeto
PSPM da Fundao Vale (ver Box 3.2) trabalham com
gestores pblicos para fortalecer sistemas, processos e
competncias.
Por sua vez, as questes relativas a receitas representam
apenas um aspecto dos desafios institucionais maiores que
condicionam a sustentabilidade futura de um modelo
desenvolvimentista liderado pela minerao. O planejamento
sistemtico do desenvolvimento regional constitui um desafio
adicional para o norte do Brasil. Esse planejamento pode
resolver alguns dos gargalos existentes de infraestrutura e
capital humano, conectando mercados normalmente
estanques e impulsionando a integrao econmica em
diferentes regies de forma mais geral. Esse planejamento
requer articulao e iniciativas conjuntas envolvendo todas
trs instncias de governo, de sorte que as polticas e
estruturas institucionais existentes no Brasil equacionam
esses desafios em uma escala limitada. Ainda que alguns
municpios sejam capazes de trabalhar de maneira eficaz
com parceiros para o desenvolvimento, os municpios
menores, em particular, muitas vezes sofrem de fragilidade
em sua administrao pblica. Iniciativas de parceria como
o Ao Educao de fato procuram suprir a falta de

O setor de minerao no Brasil: fortalecimento institucional para o desenvolvimento sustentvel

79

Principais concluses e implicaes para a formulao de polticas

coordenao intermunicipal em questes como a poltica de


educao (ver Seo 4.2). Um exemplo positivo de eficcia na
coordenao e planejamento regionais em torno da gesto
ambiental na regio sensvel da Amaznia o caso do
programa de municpios verdes do Par, exemplo que
destaca o grau de eficcia que a articulao entre estados,
municpios, ONGs e setor privado pode atingir para ajudar
a vencer o desafio do desmatamento em todos os vrios
municpios do estado do Par. Um exemplo to positivo
deve ser avaliado com cautela em busca de lies para o
planejamento e coordenao regionais em sentido mais
geral.
H tambm um impressionante conjunto de acordos de
parceria que visa promover a diversificao econmica e
a ampliao do contedo local no setor de minerao.
Um bom exemplo disso a iniciativa INOVE da Vale, que
responde, em parte, s obrigaes regulatrias sociais
acerca das compras e contratao de mo-de-obra no nvel
local decorrentes das condicionantes, ao mesmo tempo em
que suas aes voluntrias vo mais alm a fim de atender
aos interesses comerciais da empresa para, em ltima
anlise, garantir uma base de fornecimento melhor no
futuro. O forte alinhamento de incentivos entre determinaes
legais e objetivos voluntrios propicia uma boa base para a
economia local lanar mo de novas atividades de minerao
para forjar uma economia mais diversificada, vivel e
sustentvel, e melhorar os padres de vida para sua
crescente populao. Porm, o pleno potencial para as
empresas locais do Par se beneficiarem de forma mais
completa dessas iniciativas gerando assim mais empregos
e expandindo a base tributria restrito por fatores como
dficits de infraestrutura e falhas em outras dimenses do
arcabouo institucional.
O julgamento preponderante acerca dos impactos da
minerao sobre o desenvolvimento em qualquer economia
deve estar relacionado aos impactos observados em termos
da renda e bem-estar geral dos cidados locais, ou seja, o
papel da minerao na reduo da pobreza. As evidncias
com base em dados do Censo apresentadas na Seo 5
indicam que a minerao trouxe benefcios socioeconmicos
concretos para as populaes locais do sudeste do Par no
perodo 20002010. Os municpios mineradores cresceram
em ritmo mais acelerado e registraram taxas de urbanizao
muito mais elevadas do que os municpios no mineradores.
Embora haja variaes no mbito desses dois grupos, os
municpios mineradores agora ostentam renda familiar real
significativamente maior (segundo dados de 2010) do que os
municpios no mineradores.39 Os impactos sobre outros
indicadores socioeconmicos na sade e na educao
tambm parecem positivos. Contudo, o Brasil em geral
testemunhou mudanas rpidas nos indicadores sociais
conforme registrados nos ODMs no ltimo decnio e, por
conseguinte, os avanos nas reas de sade e educao
podem ser explicados por polticas nacionais e fatores que

no a minerao. Recomenda-se uma avaliao mais


completa, englobando uma seleo mais abrangente de
indicadores socioeconmicos e outros municpios
mineradores a fim de fundamentar e validar esses
resultados.
O presente estudo examinou em profundidade considervel
as modalidades e instrumentos empregados por mineradoras
de grande porte, inclusive Vale, Hydro e Alcoa, para fazer
frente aos desafios institucionais e de desenvolvimento
identificados acima (ver Sees 4 e 6). Essas estratgias
incluem importantes caractersticas comuns, como um
foco na capacitao para servidores pblicos municipais,
a disposio para adotar uma viso de longo prazo das
necessidades de capacitao e um alto nvel de
interdependncias entre diferentes programas. Esses
enfoques so inovadores, a julgar pelo histrico geral de
mineradoras internacionais. As obrigaes a que essas
parcerias se referem so, em parte, determinaes legais
decorrentes do processo de licenciamento ambiental, que
define as obrigaes de jure das empresas. importante
citar que tambm fazem parte dos compromissos
assumidos em carter voluntrio, inclusive um leque de
apoio ao governo municipal e s comunidades locais, que as
empresas consideram como necessrio para manter suas
licenas sociais de fato para operar. No caso do Marco de
Investimento Social da Vale (ver Figure 4.2), as atividades de
consulta generalizada envolvidas nos processos compulsrios
e voluntrios ajuda a assegurar uma avaliao autocrtica
permanente do trabalho necessrio. As Cartas de Intenes
com os municpios derivadas desse processo ajudam a
esclarecer os papis e responsabilidades dos diferentes
intervenientes. Entretanto, a qualidade dos resultados
desses diversos esquemas, em combinao com as
regulamentaes existentes, est condicionada qualidade
das instncias institucionais e de governana mais amplas
em que seu trabalho est inserido. O relatrio, e em especial
a Seo 6, identificou uma srie de desafios nessas
estruturas mais amplas.

39 Esse resultado estatisticamente relevante ao nvel de 1%. Por outro


lado, em 2000, no havia uma diferena significativa em termos
estatsticos entre os dois grupos.

80

O setor de minerao no Brasil: fortalecimento institucional para o desenvolvimento sustentvel

Minerao: Parcerias para o desenvolvimento

Principais concluses e implicaes para a formulao de polticas

7.3 Principais lies para a formulao


de polticas
A economia brasileira tm sua disposio uma farta gama
de minerais valiosos, muitos dos quais esto localizados nas
regies mais carentes. Trata-de de um fato amplamente
reconhecido h muitos sculos. Porm, at muito
recentemente os investimentos para a explorao e converso
dessa riqueza na melhoria do bem-estar econmico e social
foram limitados no que diz respeito tanto ao investimento
direto na minerao como aos investimentos essenciais em
infraestrutura de apoio. Com a franca ascenso do setor
mineral dos ltimos anos, essa situao comeou a mudar,
mas tem sido lenta a resposta das estruturas institucionais
necessrias para maximizar o potencial comercial e proteger
as populaes locais contra possveis externalidades
negativas. Trata-se de uma resposta institucional positiva
que est despontando, em virtude de esforos coordenados
entre empresas e governo, mas este estudo tambm destaca
a natureza dos desafios restantes para assegurar que a
minerao contribua para o desenvolvimento econmico e
social sustentvel e equitativo.
Primeiro, os desafios de regies extensas e menos
desenvolvidas que tm a minerao como a principal
locomotiva econmica so dinmicos por natureza.
Verificou-se o amplo consenso no workshop de fevereiro
de 2012 de que um enfoque de polticas mais integrado
daqui por diante requer uma distino mais clara entre
funes e responsabilidades pblicas e privadas para tratar
de questes especficas, com as funes pblicas atribudas
no apenas aos ministrios bvios, como o Ministrio de
Minas e Energia e as agncias reguladoras competentes.
A avaliao dessa questo pode ser uma tarefa preliminar
importante para a proposta de novo Conselho Nacional de
Poltica Mineral.
Em segundo lugar, este relatrio, com o respaldo das
discusses no workshop, tambm destaca a necessidade de
se cristalizar uma viso do potencial realista de crescimento
do setor de minerao em determinadas regies em termos
de capacidade e alcance, inclusive no que diz respeito s
oportunidades de negcios locais. Os participantes citaram
a necessidade de maior intercmbio de informaes, entre
regies de minerao antigas e novas, entre empresas e
governo, e entre as diferentes esferas do governo.40 Embora
o processo de consultas esteja relativamente bem firmada
com relao a projetos de minerao especficos, menos
completo no que tange a agendas mais amplas. As discusses
do workshop identificaram uma srie de sugestes
especficas para melhorar os mecanismos de ampliao da
colaborao, destacando o papel congregador do IBRAM.

Terceiro, mesmo quando os papis e responsabilidades


so definidos com mais clareza, um outro desafio o de
assegurar nveis adequados de capacidade por parte de
rgos governamentais e seus parceiros executivos. Nesse
contexto, os participantes do workshop argumentaram que
a disponibilidade de recursos, ainda que um problema de
relevo, no constitui, por si s, a principal restrio sobre
iniciativas de desenvolvimento no nvel municipal. Em vez
disso, foram unnimes em apontar a necessidade de
fortalecimento da capacidade de governana municipal
como uma prioridade importante. As empresas fizeram
contribuies prprias para ajudar a reforar a capacidade
municipal, mas a ampliao desses esforos uma tarefa
que deve contar com instncias mais altas do governo
(ou seja, os estados e a Unio).
Em quarto lugar, h diversos desafios na forma com que o
atual sistema realiza a repartio das receitas entre os
nveis de governo estadual e municipal, com considerao
limitada dos impactos indiretos para alm das fronteiras de
um municpio-alvo e do longo perodo de gestao antes do
incio da produo para gerar receitas. Embora essa situao
suscite questes que vo muito alm do mbito da poltica
mineral, argumentou-se que uma cuidadosa reviso do
atual sistema de finanas fiscais estaduais e municipais seria
bem-vinda, tendo em mente que a carga fiscal geral do setor
de minerao considerada elevada entre os investidores
nacionais e estrangeiros.
Em quinto lugar, a rpida expanso do setor de minerao
em regies do Brasil antes subdesenvolvidas requer a
reviso dos mecanismos existentes de planejamento do
desenvolvimento regional, haja vista que o investimento da
minerao em um novo municpio-alvo traz externalidades
positivas e negativas cujas repercusses extrapolam suas
fronteiras. J existem exemplos positivos de como esse
processo poderia funcionar na prtica e de como pode ser
consolidado, inclusive o programa de municpios vermelhos
do governo federal e o programa de municpios verdes
subsequente do estado do Par. Esses dois exemplos
mostram o potencial para a articulao regional eficaz
entre as vrias instncias de governo, o setor privado e a
sociedade civil (ver Box 4.1).

40 Os desafios esto na identificao das necessidades de compras do setor


de minerao (onde as empresas podem ajudar por meio do
compartilhamento de informaes) e fortalecimento institucional para
satisfazer as necessidades (onde o governo pode fortalecer capacidades,
em parceria com empresas, a sociedade civil e outros intervenientes).
Luiz Pinto, da iniciativa REDES do estado do Par, destacou que, mesmo
que apenas metade da previso de gastos de R$ 129 bilhes das grandes
empresas (conforme estimativa da FIEPA) se concretize, esse valor
representa uma injeo macia de capital no Par.
Minerao: Parcerias para o desenvolvimento

O setor de minerao no Brasil: fortalecimento institucional para o desenvolvimento sustentvel

81

Principais concluses e implicaes para a formulao de polticas

Por fim, so necessrios mais esforos no sentido de


documentar e analisar os resultados dos investimentos na
minerao (combinados com o arcabouo institucional que
estiver em vigor atualmente, seja ele qual for) sobre a renda
e bem-estar geral das populaes afetadas. O presente
relatrio apresentou to-somente um conjunto inicial de
resultados comparando indicadores socioeconmicos entre
municpios mineradores e no mineradores no sudeste
paraense. Os resultados sugerem, entre outras coisas, que
os municpios mineradores esto crescendo em ritmo mais
acelerado e com nveis muito mais elevados de renda familiar
em termos reais. So necessrias pesquisas futuras para
validar e aprofundar esses resultados iniciais, com o
envolvimento de mais mineradoras, municpios e indicadores,
inclusive uma avaliao da distribuio dos impactos entre
e intra-municpios. Como as operaes da Alcoa em Juruti
(ver Seo 4.2) demonstram, indicadores socioeconmicos
abrangentes podem propiciar uma base para a avaliao
abalizada das iniciativas de parceria e do processo decisrio
em reas como repartio de receitas, investimento social
e desenvolvimento regional, alargando a compreenso da
minerao e seus impactos.41

7.4 Consideraes finais


A lio primordial deste relatrio que h um forte
argumento em favor de um enfoque de formulao de
polticas mais integrado no que concerne as instncias
institucionais que afetam o setor da minerao, a fim de
permitir minerao alcanar seu pleno potencial de
desenvolvimento. Esse enfoque ampliado deve considerar o
papel do setor em um vasto espectro de reas onde diversos
aspectos da poltica do governo (para alm da poltica de
minerao em sentido estrito) incidem sobre o impacto da
minerao e sua capacidade de gerar desenvolvimento
econmico e social no nvel local. Essas reas incluem
polticas que podem ajudar a gerar demanda por postos de
trabalho, a capacidade do sistema educacional de fornecer a
capacitao e competncias necessrias e a adequao das
disposies fiscais vigentes combinadas com o financiamento
privado da minerao para gerar a infraestrutura e um
ambiente propcio aos negcios.
Qualquer tentativa futura de definir um enforque integrado
mais amplo e equacionar um leque maior de questes, em
relao poltica do setor de minerao tradicional, poder
extrair vrias lies das estruturas parciais j existentes.
Por meio de slidas polticas bsicas de minerao e
sistemas de parcerias progressistas para vencer os desafios
enfrentados, o Brasil foi o pioneiro de um modelo de
sustentabilidade econmica e social com o qual outras
economias mineradoras e empresas internacionais de
minerao tm muito a aprender. O presente relatrio
fornece evidncias e exemplos para corroborar esse ponto,
ao mesmo tempo em que tambm destaca algumas das
fragilidades dos atuais mecanismos. Vale mais considerar
esses mecanismos como um impressionante ponto de
partida para a formulao de uma soluo moderna para os
aspectos multiformes do impacto da minerao em regies
carentes. Uma soluo aprimorada quase certamente
exigir uma combinao de dilogo em bases mais amplas
e melhorias na formulao da poltica de minerao em
escala nacional. Porm, em termos ideais tambm
demandar certa reforma de polticas pertinentes de reas
que no a minerao (por exemplo, polticas relativas a
repasses fiscais e sistemas educacionais em regies
atrasadas) e aprofundamento das parcerias com vrios
interessados diretos nos nveis municipal e estadual.

41 Um representante da FGV presente no workshop apontou que o mero


processo de engajamento com as comunidades e a conscientizao em
torno da conceituao dos indicadores de Juruti foram eficazes em gerar
apoio para esse modelo de gesto dos impactos da minerao.

82

O setor de minerao no Brasil: fortalecimento institucional para o desenvolvimento sustentvel

Minerao: Parcerias para o desenvolvimento

B
BIBLIOGRAFIA

Bibliografia

Abdala, F. (2012)
Uma Proposta de Modelo Para Minerao e Sustentabilidade.
Anurio da Minerao do Par 2012 Simineral, Belem/PA,
maro 2012.

ICMM (2007b)
Peru Country Case Study The challenge of mineral wealth: using
resource endowments to foster sustainable development.
July 2007. Disponvel em: www.icmm.com

Aragon, F. M and J. P. Rud (2011)


Natural Resources and Local Communities: Evidence from
a Peruvian Gold Mine.
April 2011 working paper (no publicado).

ICMM (2007c)
Ghana Country Case Study The challenge of mineral wealth: using
resource endowments to foster sustainable development.
July 2007. Disponvel em: www.icmm.com

Bulmer-Thomas, V. (1982)
Input-output analysis in developing countries: sources, methods
and applications.
New York. John Wiley & Sons.

ICMM (2007d)
Tanzania Country Case Study The challenge of mineral wealth:
using resource endowments to foster sustainable development.
March 2007. Disponvel em: www.icmm.com

Cornejo, N., C. Kells, T. Ortiz de Zuniga, S. Roen, B. Thompson (2010)


Promoting social dialogue in the mining sector in the State of
Par, Brazil. Consilience: The Journal of Sustainable Development,
Vol. 3(1): pp. 167.

ICMM (2006a)
Spotlight 2: The Challenge: The challenge of mineral wealth: using
resource endowments to foster sustainable development.
April 2006. Disponvel em: www.icmm.com

Ernst & Young (2008)


Global Tax Practice of the Mining Industry. Global Tax Advisory
Services Mining & Metals Center. Relatrio elaborado para o IBRAM.

ICMM (2006b)
Spotlight 3: Ways Forward: The challenge of mineral wealth: using
resource endowments to foster sustainable development.
April 2006. Disponvel em: www.icmm.com

Fundao Getulio Vargas, Funbio and Alcoa (2008)


Sustainable Juruti: A Proposed Model for Local Development (So
Paulo, 2008). Disponvel na Internet.
Gibson, G. and C. OFaircheallaigh (2010)
IBA Community Toolkit: Negotiation and Implementation of Impact
and Benefit Agreements. March 2010, Commissioned by the
Walter & Duncan Gordon Foundation. Disponvel na Internet.
Hall, A. (1989)
Agrarian Crisis in Brazilian Amazonia: The Grande Carajs
Programme. Journal of development studies, Vol. 23(4): p. 522.
ICMM (2012)
InBrief: Mining and Metals Macroeconomic Contribution.
A ser publicado.
ICMM (2011a)
Mining Partnerships for Development Toolkit Version 3.
June 2011. Disponvel em: www.icmm.com
ICMM (2011b)
Lao PDR Country Case Study Utilizing mining and mineral
resources to foster the sustainable development of the
Lao PDR. April 2011. Disponvel em: www.icmm.com
ICMM (2009)
Mining in Tanzania What future can we expect?
October 2009. Disponvel em: www.icmm.com
ICMM (2008)
Sustainable development in the mining and minerals sector: the
case for partnerships at local, national and global levels.
May 2008. Disponvel em: www.icmm.com
ICMM (2007a)
Chile Country Case Study The challenge of mineral wealth: using
resource endowments to foster sustainable development.
March 2007. Disponvel em: www.icmm.com

84

ICMM (2006c)
Synthesis of four Country Case Studies. The challenge of mineral
wealth: using resource endowments to foster sustainable
development.
April 2006. Disponvel em: www.icmm.com
ICMM (2006d)
Literature Review for the Analytical Framework.
August 2006.
Mendes, M., R. Boueri Miranda and F. Blanco Cosio (2008)
Transferncias Intergovernamentais no Brasil: Diagnstico e
Proposta de Reforma.
Consultoria Legislativa do Senado Federal Brasila.
OPM (2009)
The Economic Impact of the Rosia Montana Gold Project in Romania.
September 2009.
Disponvel em: www.opml.co.uk
Redwood, J. (2002)
World Bank Approaches to the Brazilian Amazon: The Bumpy Road
toward Sustainable Development. LCR Sustainable Development
Working Paper No. 13 (November 2002).
Disponvel na Internet.
Simmons, C. S. (2004)
The Political Economy of Land Conflict in the Eastern Brazilian
Amazon. Annals of the Association of American Geographers,
94:1, pp. 183206.
Triner, G. D. (2011)
Mining and the State in Brazilian Development.
Pickering and Chatto, London.
Vale (2010)
2010 Sustainability Report.
Disponvel na Internet.

O setor de minerao no Brasil: fortalecimento institucional para o desenvolvimento sustentvel

Minerao: Parcerias para o desenvolvimento

A
ANNEXES

Annex A
Programa do workshop

Programa do workshop com vrios interessados diretos realizado


em Braslia no dia 29 de fevereiro de 2012, intitulado Explorando
os impactos econmicos e sociais da minerao no Brasil.
Hora de
incio

Hora de Durao
trmino (hh.mm)

Ttulo

08.30

09:00

00.30

Inscries

09:00

09:15

00.15

Pronunciamentos de abertura

Cludio Scliar, Secretrio do Ministrio de


Minas e Energia;
Membro da Comisso de Minas e Energia do
Congresso Nacional.

09:15

09:30

00.15

Palavras de boas-vindas

Rinaldo Mancin (IBRAM);


Robert Court e Kathryn McPhail (ICMM)
Edson Mello (Ministrio de Minas e Energia).

09:30

10:10

00.40

Apresentao sobre os resultados do Estudo de


Caso sobre o Brasil (impactos no nvel macro)

Professor Alan Roe (OPM)

10:10

10:40

00.30

Intervalo

10:40

11:20

00.40

Apresentao sobre os resultados do Estudo de


Caso sobre o Brasil (impactos locais/sociais)

Professor Alan Roe (OPM)

11:20

12:00

00.40

Sesso de perguntas e respostas sobre os resultados

Plenria

12:00

13:30

01.30

Almoo

13:30

15:15

01.45

Subgrupo 1: Minerao e gesto de receitas;


Minerao e reduo da pobreza

Coordenao: Pablo Santos, Secretrio-Adjunto


no Ministrio da Fazenda

13:30

15:15

01.45

Subgrupo 2: Minerao e investimento


social/ambiental; Minerao e resoluo de
conflitos

Coordenao: Maria Jos Salum, Professora da


Universidade Federal de Minas Gerais, exDiretora de Sustentabilidade do Ministrio de
Minas e Energia

13:30

15:15

01.45

Subgrupo 3: Minerao e planejamento do


desenvolvimento regional; Minerao e contedo
local

Coordenao: Luiz Pinto, Federao das


Indstrias do Par FIEPA

15:15

15:45

00.30

Intervalo

15:45

17:00

01.15

Feedback dos subgrupos e identificao de


oportunidades para colaborao

Coordenadores dos subgrupos

17:00

17:15

00.15

Discusso final e observaes finais

Robert Court (ICMM)


Edson Mello (Ministrio de Minas e Energia)
Rinaldo Mancin (IBRAM)

86

O setor de minerao no Brasil: fortalecimento institucional para o desenvolvimento sustentvel

Apresentador/Moderador

Minerao: Parcerias para o desenvolvimento

Annex B
Anais do workshop

Viso geral do evento


O workshop tinha por objetivo servir como um frum para:
(1) discutir e debater os resultados iniciais do estudo e
(2) discutir e identificar oportunidades prticas para a
colaborao entre vrios interessados diretos, onde
empresas, governo, organismos internacionais e sociedade
civil possam trabalhar juntos para melhorar os resultados
sociais e econmicos da minerao no Brasil. O workshop
teve a presena de mais de 120 pessoas, bastante
representativa de governo, setor privado e sociedade civil.42
O workshop comeou com uma sesso plenria no perodo
da manh. Aps as apresentaes feitas por Rinaldo Mancin
(Diretor-Presidente Interino do IBRAM), Alan Roe (Diretor de
Projetos da OPM) apresentou os resultados preliminares do
estudo (ver programa do workshop no Annex A). Essa
apresentao foi seguida no perodo da tarde por sesses
temticas, onde os participantes se dividiram em trs
subgrupos para trocar ideias e discutir as medidas prticas
que podem ser tomadas para fortalecer parcerias para o
desenvolvimento do setor de minerao brasileiro.
Subgrupos
Subgrupo 1: Minerao e gesto de receitas e
Minerao e reduo da pobreza
Subgrupo 2: Minerao e investimento social/ambiental
e Minerao e resoluo de conflitos
Subgrupo 3: Minerao e contedo local e Minerao e
planejamento do desenvolvimento regional.
As sesses dos subgrupos foram estruturadas de modo a
abordar as estruturas existentes, os principais desafios
enfrentados e as oportunidades para possveis iniciativas
(inclusive novas iniciativas de parceria) que possam aumentar
a possvel contribuio da minerao. Cada sesso foi
coordenada por um profissional diferenciado, com excelente
conhecimento do setor de minerao e assuntos afins.
Cada subgrupo tambm contou com um moderador
profissional encarregado de assegurar a relevncias das
discusses.

42 A lista completa dos participantes pode ser fornecida mediante solicitao.


Minerao: Parcerias para o desenvolvimento

Subgrupo 1
(coordenado por Pablo Fonseca dos Santos,
do Ministrio da Fazenda)
Situao atual: o grupo identificou um amplo leque de
iniciativas existentes que evidenciam o desafio subjacente da
gesto de receitas e/ou reduo da pobreza. programas
geridos pelo setor pblico incluem a Agenda 21,43 o Bolsa
Famlia e outros sistemas de transferncia de renda, e as
verbas para aplicao em infraestrutura do PAC. O setor
privado tambm capitaneou alguns esquemas inovadores,
inclusive uma srie de parcerias pblico-privadas em favor
da melhoria da governana (entre as quais a gesto
oramentria), e os programas de escolas tcnicas do SENAI.
Oportunidades: o grupo identificou desafios para se
aumentar e melhorar ainda mais a contribuio social e
econmica da minerao no Brasil, inclusive os seguintes:
capacidade municipal deficiente tanto em termos de finanas
como competncias; limitaes na articulao entre as
diferentes esferas de governo (Federal, Estadual e Municipal)
para solucionar problemas especficos; corrupo e, em
geral, nveis baixos de responsabilidade pblica; uso
inadequado das receitas municipais da CFEM, e baixos nveis
de escolaridade de grandes parcelas da populao local,
explicado em parte pelo baixo nvel de formao e baixa
remunerao dos professores.
Oportunidades: o grupo como um todo julgou que havia
espao considervel para consolidar e melhorar as Parcerias
Pblico-Privadas existentes em todas as trs instncias de
governo. O grupo props que o setor de minerao
melhorasse o intercmbio de informaes e ampliasse o
apoio a atividades de fortalecimento institucional no nvel
municipal. Sugeriu-se que esse ponto ficasse a cargo do
IBRAM. O grupo reconheceu a oportunidade para fortalecer
o planejamento participativo da infraestrutura e de outras
necessidades no nvel local, inclusive uma definio mais
clara dos papis e responsabilidades. Em particular,
argumentou-se que esforos devem ser envidados para
garantir que as comunidades locais tenham o controle de
seus planos-diretores (a fim de regularizar e implementar
o planejamento e desenvolvimento urbano), o que implicaria
a atribuio de certa responsabilidade tanto ao setor
competente do governo e aos intervenientes do setor privado.
O grupo sugeriu que os atuais regimes de uso de royalties
minerais (CFEM) fossem estudados em profundidade, com
o objetivo de melhorar os atuais mecanismos insatisfatrios
para o uso dessas importantes receitas. Esse trabalho
poderia se basear nas deficincias especficas brevemente
destacados acima, na seo sobre desafios.

43 A Agenda 21 um plano de ao para o desenvolvimento sustentvel que


resultou da Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e
Desenvolvimento (UNCED) realizada no Rio de Janeiro em 1992.
O movimento Agenda 21 hoje composto por uma aliana ampla e flexvel
de organizaes da sociedade civil e parceiros governamentais que
trabalham em uma srie de reas relacionadas a sustentabilidade
ambiental, direitos da comunidade e desenvolvimento socioeconmico.

O setor de minerao no Brasil: fortalecimento institucional para o desenvolvimento sustentvel

87

Annex B
Anais do workshop

Subgrupo 2
(coordenado por Maria Jos Salum, Professora da
Universidade Federal de Minas Gerais, ex-Diretora de
Sustentabilidade do Ministrio de Minas e Energia)
Situao atual: o grupo observou a importncia das
avaliaes de impacto social e ambiental existentes, os
requisitos de licenciamento impostos a empresas que
cumprem exigncias sociais e ambientais especficas, e o
conjunto de programas de comunicao que divulgam
informaes sobre esses assuntos de forma mais ampla.
Principais desafios: o grupo identificou diferenas
gigantescas nos horizontes de tempo para o planejamento
adotados pela maioria dos rgos de governo (raramente
mais de quatro anos) e as empresas de minerao (em geral,
30 a 50 anos) como um desafio fundamental em que as
perspectivas do governo podem ser excessivamente centradas
no curto prazo. Um desafio correlato apontado pelo grupo foi
o baixo nvel de capacitao e competncias dos servidores,
que pode prejudicar o trabalho conjunto entre setor pblico
e privado. Um desafio adicional observado pelo grupo foi a
necessidade de melhorar a qualidade da realizao dos
estudos de impacto social e ambiental e ampliar o acesso
a seus resultados.
Oportunidades: o grupo fez trs sugestes principais.
Primeiro, importante que os interessados diretos,
sobretudo os rgos governamentais, faam todos os
esforos possveis para examinar as necessidades de
investimento social em reas geogrficas bem maiores do
que aquelas diretamente impactadas por projetos de
minerao especficos. Em segundo lugar, esforos
sistemticos devem ser enviados para desenvolver e
monitorar indicadores abrangentes de avaliao da situao
socioeconmica das populaes situadas nas reas afetadas
pela minerao e alm. Recomendou-se que esse enfoque
adotasse como base o trabalho com indicadores
socioeconmicos que um elemento indispensvel da
estratgia de sustentabilidade Juruti. Em terceiro lugar,
um esforo mais proativo de conscientizao acerca das
contribuies reais e possveis de investimento da minerao
no desenvolvimento social; esses estudos de caso podem
ganhar credibilidade ainda maior com o uso de indicadores
de acompanhamento aprimorados, que tambm foi uma
recomendao do grupo.
Subgrupo 3
(coordenado por Luiz Pinto, da FIEPA)
Situao atual: existe uma srie de iniciativas para o
desenvolvimento de fornecedores, que variam de programas
coordenados por empresa at programas geridos pelo
governo. Incluem-se a o programa Vale INOVE e o programa
FIEPA/REDES do estado do Par, que demonstraram certo
sucesso na promoo de maior integrao econmica da
minerao com outros setores do estado. Refletindo a grande
participao de empresas neste subgrupo (inclusive Rio
Tinto/Alcan, RTZ/Peru, Hydro, Vale e empresas de outros

88

setores), parte das discusses giraram em torno de como as


empresas podem aprofundar sua colaborao de modo a
melhorar o contedo local e o desenvolvimento regional, em
parceria com a governo e a sociedade civil (por exemplo, as
cmaras de comrcio).
Principais desafios: o grupo concordou que havia uma
oportunidade para as empresas produzirem, harmonizarem
e compartilharem informaes sobre previses de
compras futuras para que as PMEs pudessem se planejar
com antecedncia. Reconheceu-se que as empresas
historicamente so relutantes em compartilhar essas
previses. Os participantes tambm apontaram a escassez
de competncias no nvel local como um gargalo determinante
capaz de limitar o emprego direto das empresas, bem como
as capacidades dos fornecedores locais. O grupo concordou
que a infraestrutura deficitria em todas as reas rurais do
norte do Brasil reduz a competitividade dos fornecedores
locais e funciona como um desincentivo ao investimento.
Oportunidades: Luiz Pinto, Gerente do programa REDES
da FIEPA, fez uma breve apresentao sobre a iniciativa
REDES para o desenvolvimento da cadeia de suprimento,
ressaltando a recente previso de investimentos de
R$ 129 bilhes no estado do Par e defendendo a tese de
que, mesmo que apenas metade desse investimento se
concretize, j representa uma imensa oportunidade para
os pequenos fornecedores. Alguns participantes do setor
privado identificaram uma oportunidade de harmonizar
os processos do sistema de pr-habilitao das empresas,
o que reduziria os custos de transao para as PMEs que
atualmente precisam passar por diferentes etapas
administrativas com diferentes empresas a fim de se
registrar em cadastros de pr-habilitao separados.
O grupo defendeu a criao e manuteno de um cadastro
centralizado de fornecedores pr-habilitados aos quais as
empresas poderiam recorrer coletivamente para obter os
insumos de menor complexidade.
Alguns participantes apontaram para uma possvel
oportunidade de aprendizagem com os casos do Chile e
da Noruega, onde os fornecedores foram incentivados a
desenvolver competncias que lhes permitissem passar
de fornecedores meramente locais a fornecedores
internacionais. As experincias do Chile e da Noruega
apontam para competncias e capacidades especficas que
precisam ser desenvolvidas para que essa transio ocorra.
Alguns levantaram a questo de saber se os diferentes
padres das empresas impedem essa ao coletiva (por
exemplo, em relao a qualidade ou segurana).
Representantes de algumas empresas mencionaram que
os padres normalmente no eram muito diferentes.
Sugeriu-se que, desde que os padres fossem transparentes,
no importava se no fossem idnticos, pois as empresas
saberiam a base para a pr-habilitao de qualquer
fornecedor.

O setor de minerao no Brasil: fortalecimento institucional para o desenvolvimento sustentvel

Minerao: Parcerias para o desenvolvimento

Annex C
Desempenho socioeconmico do Brasil

Este anexo apresenta a metodologia e os resultados da


tentativa do estudo de quantificar o nvel e a natureza do
impacto socioeconmico da minerao no sudeste do Par.
O anexo avalia se os municpios expostos a atividades de
minerao se beneficiaram da presena da minerao por
meio de melhorias em indicadores socioeconmicos
fundamentais, como renda familiar, sade e educao, no
nvel nacional, do estado do Par, e sudeste do Par, e nos
municpios mineradores e no mineradores.
O anexo estruturado da seguinte forma: primeiro,
analisamos o contexto socioeconmico e a prestao de
servios sociais no sudeste do Par, com foco em educao,
sade e infraestrutura. O objetivo proporcionar uma base
qualitativa para os investimentos de grande porte na
minerao que esto sendo feitos na regio, aproveitando
o abrangente estudo de "diagnstico" econmico e social
encomendado pela Vale em 2009 (Diagonal 2010) e trabalhos
adicionais encomendados pela OPM para este estudo.
Em segundo lugar, o anexo aborda alguns dos desafios
metodolgicos da avaliao dos impactos quantitativos da
minerao. Em terceiro lugar, oferece uma avaliao do
desempenho recente de municpios especficos do sudeste
do Par que abrigam operaes de minerao. Por fim,
avalia o desempenho dos municpios mineradores
coletivamente, em comparao com outros municpios da
regio e tambm do estado do Par e do pas em geral.

C.1 Servios sociais e pblicos no sudeste do Par


A prestao de servios pblicos e sociais no sudeste do
Par esbarra na limitao da capacidade de prestao de
servios, inclusive nas reas da sade, educao e
infraestrutura urbana. O trabalho realizado em estudos
anteriores e confirmado no trabalho para este relatrio
indica que os sistemas municipais de sade do sudeste do
Par geralmente sofrem deficincias de equipamentos e
pessoal, o que impede os municpios de lidar de forma eficaz
com o rpido crescimento demogrfico que vem ocorrendo
desde a dcada de 1980 e incio dos anos 1990, e aponta para
os possveis desafios do enfrentamento de mais crescimento
previsto em decorrncia do aumento do investimento da
minerao na regio. Desafios so vistos na rea de
infraestrutura de cuidados bsicos de sade, que acarretam
a elevao das taxas de mortalidade infantil no sudeste do
Par em relao ao estado do Par como um todo.
No que se refere a servios educacionais no sudeste do
Par, a oferta de vagas no ensino fundamental atualmente
suficiente, e as taxas de matrcula so consideradas altas.
As deficincias assumem gravidade maior em termos da
qualidade da educao nas escolas pblicas do sudeste do
Par em comparao com os nmeros nacionais: o IDEB do
Ministrio da Educao mostra que todos os municpios
mineradores do sudeste do Par, exceto um, tiveram nota
inferior mdia nacional nos rankings do ndice de 2005 e
2009. Ademais, o acesso ao ensino mdio ficou trs do
ensino fundamental, principalmente nas reas rurais, o que

Minerao: Parcerias para o desenvolvimento

explicado em parte pela localizao fsica dessas escolas,


aliado falta de transporte pblico (as escolas do ensino
fundamental esto espalhadas pelos municpios rurais, ao
passo que as escolas do ensino mdio esto localizadas nas
cidades). Oportunidades de ensino superior so oferecidas
por campi em Marab e Parauapebas, mas limitada a
oferta de cursos profissionalizantes voltados para as
competncias necessrias para os setores da indstria e
servios, inclusive as aptides tcnicas necessrias para a
minerao. No momento, a principal opo para a aquisio
dessas habilidades so cursos de graduao a distncia
oferecidos pela Universidade Aberta do Brasil, e cursos
tcnicos em escolas privadas selecionadas.
O provimento de infraestrutura urbana por parte dos
governos municipais em geral no foi capaz de acompanhar
o ritmo acelerado e contnuo de crescimento demogrfico e
urbanizao no sudeste paraense. Consequentemente, h
srias deficincias no planejamento urbano, abastecimento
de gua, coleta de esgoto e resduos slidos, iluminao,
pavimentao e drenagem, malha rodoviria e transporte
pblico. Em vez de sistemas de esgoto, muitas cidades
possuem fossas e poos secos, mesmo quando estes s
deveriam ser usados em reas rurais isoladas. A gua
potvel geralmente apresenta baixa qualidade, tratada
apenas por clorao simples e as reservas de gua
subterrnea no raro so comprometidas pelo tratamento
inadequado dos esgotos. Os resduos slidos normalmente
so depositados em aterros inadequados e irregulares.
Pistas mal asfaltadas ficam em ms condies com
frequncia, so danificadas pelas chuvas torrenciais, e as
estradas de terra muitas vezes ficam intransitveis por
completo aps essas chuvas. Essa infraestrutura pblica
inadequada traz externalidades negativas para a
comunidade, uma vez que nega s pessoas (principalmente
s populaes carentes) o acesso a outros servios pblicos,
como pontos de atendimento de sade e educao.

C.2 Desafios metodolgicos e dados utilizados


Conforme observado acima, a situao socioeconmica no
sudeste do Par geralmente muito difcil. Nesse contexto,
os benefcios de grandes atividades econmicas tais como a
minerao podem ser significativos. O desafio, contudo,
definir o papel que a minerao poderia desempenhar na
formao de indicadores socioeconmicos ao longo do tempo.
Assim como acontece com todos os estudos de impacto, isso
exige, ao menos em tese, o estabelecimento de um cenrio
contrafactual, ou seja, responder pergunta acerca do que
teria acontecido nos municpios mineradores se a minerao
no existisse ali. Isso de suma importncia quando existem
expectativas a priori de que a situao teria mudado devido a
circunstncias externas (alheias minerao) relativas
reduo da pobreza, reforma das polticas, aprimoramento
da proteo social e crescimento econmico no nvel mais
amplo do pas. O vigoroso desenvolvimento econmico e
social do Brasil sugere razes a priori para prever melhorias
em todas as reas (envolvendo a minerao ou no) e
complica o isolamento dos efeitos da minerao em si.

O setor de minerao no Brasil: fortalecimento institucional para o desenvolvimento sustentvel

89

Annex C
Desempenho socioeconmico do Brasil

possvel criar um cenrio contrafactual por meio da


identificao de municpios que apresentavam caractersticas
semelhantes no ponto de partida da anlise e da comparao
de seu desempenho com os municpios mineradores.
Entretanto, esse tipo de exerccio altamente complexo e
dificultado pelas diferentes caractersticas exibidas dentro do
grupo de municpios mineradores. Em vez disso, adotamos
um enfoque baseado na comparao do desempenho dos
indicadores socioeconmicos entre os municpios mineradores,
seguido de comparaes entre municpios que mineradores
e no mineradores ao longo do tempo.
Usamos dados do Censo do IBGE para descrever o
desenvolvimento socioeconmico ao longo do tempo em
comparao com reas geogrficas no nvel nacional,
estadual e municipal. O foco da anlise incide sobre os cinco
indicadores socioeconmicos do Censo 2010, para os quais
havia dados no nvel municipal no momento da elaborao
deste relatrio, e compara estes dados com dados do ano
2000 (uma avaliao de um perodo anterior seria til, mas
complicada pelo fato de os limites de muitos municpios
terem se alterado durante a dcada de 1990).
Esses indicadores (listadas abaixo) abrangem dados sobre
renda, bem como indicadores de outros aspectos do bemestar humano:44
Populao
Urbanizao
Renda familiar mensal em termos reais

45

Taxa de analfabetismo (substituto do rendimento escolar)


Tipo de saneamento domstico (substituto do desempenho
na sade).
Em funo do uso de dados do Censo, nossa anlise se
baseia em mdias que mascaram informaes importantes
relativas a diferenas no mbito do municpio e entre os
diferentes segmentos da populao. Para capturar as
diferenas e desenvolvimento de pobres/ricos, sexo e
situao de emprego, por exemplo, so necessrios
microdados. Esses dados no estavam disponveis para este
estudo. Alm disso, no momento da redao deste relatrio,
apenas um nmero limitado de indicadores havia sido
divulgado para o Censo 2010, sem incluir uma medida de
desigualdade comparvel com estimativas anteriores. A falta
de dados sobre desigualdade impede a anlise conclusiva
acerca da evoluo da distribuio do bem-estar nos
municpios analisados.
44 Alm desses indicadores, o Censo 2010 do IBGE tambm fornece dados
sobre pobreza e misria. No entanto, esses indicadores so calculados
com base no salrio mnimo oficial, que disparou nos ltimos anos,
superando as taxas de inflao, o que implica que os dados podem indicar
um aumento na pobreza mesmo que os padres de vida reais tenham
aumentado e, portanto, exclumos esses indicadores de nossa anlise.

C.3 Anlise socioeconmica dos municpios


mineradores
Esta seo descreve a evoluo socioeconmica dos seis
municpios mineradores do sudeste do Par com operaes
gerenciadas pela Vale e pela Hydro.
Conforme mostrado na Table C.1, h uma variao demogrfica
expressiva entre os municpios mineradores em 2010, com
variao entre 18.000 habitantes em Curionpolis e 234.000
em Parauapebas. exceo de Curionpolis, todos os
municpios afetados pela minerao registraram crescimento
demogrfico considervel entre 2000 e 2010 (entre 28 e
144%). Chama a ateno o fato de que as populaes de
Parauapebas e Cana dos Carajs mais do que dobraram.
O crescimento demogrfico negativo em Curionpolis pode
ser explicado pelo fechamento da mina de ouro de garimpeiros
de Serra Pelada, onde o fechamento e a suspenso da
produo podem ter causado uma emigrao lquida.
Em mdia, a renda familiar mensal real variou entre
R$ 108 e R$ 221 em 2000, e entre R$ 163 e R$ 279 em 2010
(ver Table C.2). Marab e Parauapebas apresentaram os
nmeros mais elevados em 2000, tendncia mantida em
2010. Embora a renda tenha dado um salto na maioria das
reas (com variao entre 17,3 e 51,1%), o crescimento foi
mais acentuado nos municpios com baixa renda em 2000
(como Curionpolis e Cana dos Carajs).
Os nmeros do Censo fornecidos aqui so mdias de
municpios considerados individualmente. Portanto, ainda
que nossos resultados sejam indcios do aumento da renda
dos municpios em geral, eles no revelam como e quem
se beneficiou com esse aumento. Em particular, a mera
presena dos prprios empregados da Vale muitos dos
quais recebem remunerao bem maior distorce a situao
do que aconteceu com a maioria da populao. Para abordar
a importante questo de saber se o crescimento da renda
observado beneficiou at os segmentos mais pobres da
populao, a anlise deve incorporar uma avaliao dos
indicadores de desigualdade.
Analisamos a desigualdade a fim de descrever a distribuio
da riqueza entre a populao. A desigualdade aumenta
quando mais riqueza flui da extremidade inferior da
distribuio para a extremidade superior, e vice-versa.
Atualmente, os dados de desigualdade no nvel municipal do
Censo 2010 no esto disponveis. A Table C.3 mostra os
dados disponveis acerca da desigualdade no nvel municipal
para o ano 2000, informando a parcela de renda recebida
pela base e os 20% mais ricos da populao. Embora essa
dinmica no esclarea a variao da desigualdade em
virtude da presena da minerao, mostra, sim, uma
distribuio de renda bastante desigual, que chama a
ateno para questes de distribuio na avaliao do
desempenho desses municpios.46

45 Para permitir a comparabilidade ao longo do tempo, os valores nominais


da renda familiar levantados pelo Censo so convertidos em termos reais
por meio do ndice de Preos ao Consumidor de 1993.

90

O setor de minerao no Brasil: fortalecimento institucional para o desenvolvimento sustentvel

Minerao: Parcerias para o desenvolvimento

Annex C
Desempenho socioeconmico do Brasil

Table C.1: Populao e taxa de urbanizao


2000

2010

200010

Populao

Taxa de
urbanizao (%)

Cana dos Carajs

10.922

35,9

26.716

77,6

144,6

Curionpolis

19.486

68,0

18.288

68,5

-6,1

168.020

80,0

233.669

79,7

39,1

Ourilndia do Norte

19.471

49,8

27.359

72,8

40,5

Parauapebas

71.568

82,8

153.908

90,1

115,1

Paragominas

76.450

77,5

97.819

78,2

28,0

Municpio

Marab

Populao

Taxa de
Crescimento
urbanizao (%) demogrfico (%)

Fonte: IBGE Censo 2000 e 2010.

Table C.2: Renda familiar mensal


Renda familiar mensal real
(Constante, R$ do ano 2000)

Crescimento
(%)

2000

2010

200010

Cana dos Carajs

167

238

42,3

Curionpolis

108

163

51,1

Marab

189

242

28,6

Ourilndia do Norte

154

213

37,9

Parauapebas

221

279

26,0

Paragominas

166

195

17,3

Municpio

Fonte: IBGE Censo 2000 e 2010.

Table C.3: Medida da desigualdade (parcelas da renda)


2000
20% mais pobres

20% mais ricos

Cana dos Carajs

1,8

64,1

Curionpolis

1,2

61,0

Marab

1,8

66,9

Ourilndia do Norte

0.4

65,2

Parauapebas

1,3

70,9

Paragominas

2,4

64,9

Municpio

Fonte: IBGE Censo 2000 e 2010.

46 Esses dados so amplamente comparveis aos dados referentes ao Brasil


como um todo, e os dados mais recentes indicam que os 20% mais ricos
da populao ficam com 64,1% da renda. Para colocar esses nmeros em
contexto, em 2009 os 20% dos cidados da base do Reino Unido
responderam por 5,3% da renda total do pas, enquanto os 20% mais ricos
perfizeram 46% da renda. Ver www.poverty.org.uk/09/index.shtml
Minerao: Parcerias para o desenvolvimento

O setor de minerao no Brasil: fortalecimento institucional para o desenvolvimento sustentvel

91

Annex C
Desempenho socioeconmico do Brasil

Education and health so analisadas com base em duas


variveis aproximadas da taxa de analfabetismo adulto e
a proporo de domiclios com saneamento inadequado
(ver Table C.4). A tabela ilustra uma melhoria em ambos
os indicadores para todos os seis municpios mineradores.
A taxa de analfabetismo entre adultos diminuiu entre 5 e
10 pontos percentuais (p.p.), e a parcela de domiclios
com acesso a saneamento inadequado caiu em todos os
municpios, muito embora a melhoria seja maior onde
observamos condies iniciais relativamente piores, com
Cana dos Carajs e Ourilndia do Norte demonstrando
melhorias substanciais com uma reduo nos ltimos dez
anos, entre 30 e 60 p.p. Parauapebas e Paragominas
exibem o melhor desempenho, com taxas reduzidas de
analfabetismo de adultos e acesso a nveis de saneamento
inadequado, seguido de uma evoluo positiva com o tempo.

C.4 Anlise socioeconmica de reas mineradoras


em comparao com reas no mineradoras
A seo anterior se concentrou no desenvolvimento
socioeconmico dos seis municpios que, por abrigar
atividades de minerao, so considerados como as reas
que sofreram maior impacto direto. Para avaliar o impacto
da minerao no desenvolvimento dos seis municpios,
esses municpios (coletivamente chamados de municpios
mineradores) so comparados com municpios no
mineradores do sudeste paraense. Antes da chegada da
minerao, a maioria desses municpios compartilhava
muitas caractersticas socioeconmicas. Entretanto, o
horizonte de tempo da comparao impede que pontos de
partida antes da atividade de minerao na rea, haja vista
que grandes operaes esto em funcionamento e gerando
um impacto desde a dcada de 1990.

Os municpios mineradores so, em mdia, mais urbanizados


do que os municpios no mineradores e o sudeste do Par,
apesar de que os municpios no mineradores registraram
aumentos ligeiramente maiores em sua taxa de urbanizao
de 15 p.p. em comparao com o aumento de 12,2 p.p. dos
municpios mineradores, o que coloca em evidncia uma
tendncia ao crescimento urbano no sudeste do Par, com
ou sem a minerao.
Em termos de desigualdades regionais, o norte do Brasil
apresenta desempenho ruim na maioria dos indicadores
socioeconmicos em relao aos nmeros nacionais. Esse
resultado tambm vale para os municpios do sudeste do
Par e do estado do Par como um todo: a renda familiar
mensal mdia muito menor no sudeste do Par do que
no nvel nacional, mesmo em comparao com o estado do
Par, em R$ 176, R$ 201 e R$ 350, respectivamente (ver
Table C.6). O sudeste do Par fica atrs, apesar de um
aumento mais rpido na renda familiar mdia de 2000 a
2010 em contraste com os dados nacionais e para o estado
do Par. Os municpios mineradores desfrutam de nveis
de renda mais elevados do que as reas sem minerao,
com uma renda mensal mdia de R$ 222 em 2010. O avano
da renda entre 2000 e 2010 tambm foi muito maior nos
municpios mineradores (33,9%) do que nos municpios no
mineradores (20,8%), indicao dos possveis benefcios de
renda derivados das atividades de minerao. Isso deve ser
colocado em contexto com o crescimento da renda familiar
mensal mdia de 17,7% no Brasil em geral.

Devido alta migrao interna, principalmente por conta


das oportunidades de trabalho oferecidas pelas minas, o
sudeste do Par registrou um crescimento demogrfico
elevado: quase 40% no ltimo decnio, em comparao com
23% no estado do Par e 12% no nvel nacional. Grande parte
desse crescimento demogrfico ocorreu em municpios
mineradores, que tambm tiveram maior crescimento
demogrfico do que as reas no mineradoras entre 2000
e 2010. Observe pela Table C.5 que, em mdia, os municpios
mineradores tm populaes com o dobro do tamanho dos
municpios onde a minerao no se instalou.
O sudeste do Par tambm passou por um processo de
urbanizao acelerada, com um aumento de 15 p.p. na
populao urbana entre 2000 e 2010, e a maioria dos
trabalhadores das minas reside em cidades. No obstante,
refletindo a natureza subdesenvolvida da regio em relao
longnqua capital do estado, o grau de urbanizao
continua muito menor do que no pas como um todo, e um
pouco menor que no estado do Par inteiro. Essa evoluo
demogrfica deve continuar medida que a Vale instalar
novos projetos de minerao na regio.

92

O setor de minerao no Brasil: fortalecimento institucional para o desenvolvimento sustentvel

Minerao: Parcerias para o desenvolvimento

Annex C
Desempenho socioeconmico do Brasil

Table C.4: Taxa de analfabetismo entre adultos e acesso a saneamento inadequado47


Taxa de analfabetismo
de adultos (%)

Acesso a saneamento inadequado


(% dos domiclios)

Municpio

2000

2010

Variao (p.p.)

2000

2010

Variao (p.p.)

Cana dos Carajs

18,5

9,9

-8,6

71,5

13,2

-58,3

Curionpolis

26,9

18

-8,9

51,3

40,4

-10,9

Marab

17,1

11,4

-5,7

29,4

16

-13,4

Ourilndia do Norte

22,4

12,6

-9,8

56,7

17,9

-38,8

Parauapebas

16,3

8,1

-8,2

9,9

2,8

-7,1

Paragominas

21,7

12,9

-8,8

20,4

10,1

-10,3

Fonte: IBGE Censo 2000 e 2010.

Table C.5: Populao e urbanizao


Populao
rea

2000

2010

Urbanizao (%)
Crescimento (%)

2000

2010

Variao (p.p.)

169.799.170

190.755.799

12,3

81,2

84,4

3,2

6.192.307

7.581.051

22,4

66,5

68,5

1,9

Sudeste do Par

29.360

40.781

33,7

46,0

60,9

14,9

Municpios mineradores

60.986

92.960

60,2

65,7

77,8

12,2

Municpios no mineradores

25.037

33.023

28,7

43,4

58,4

15,0

Brasil
Par

Fonte: clculo dos autores com base no Censo 2000 e 2010.

Table C.6: Renda familiar por rea


Renda familiar mensal mdia
(Constante, R$ do ano 2000)
rea

2000

2010

Crescimento (%)

Brasil

297,2

349,8

17,7

Par

168,6

200,6

19,0

Sudeste do Par

149,5

175,8

22,9

Municpios mineradores

167,6

221,8

33,9

Municpios no mineradores

146,7

168,0

20,8

Fonte: clculo dos autores com base no Censo 2000 e 2010.

47 A taxa de analfabetismo definida como a proporo de pessoas de 15


anos ou mais que no saber ler e escrever. Como um substituto para as
condies de sade, analisamos a porcentagem de domiclios que
declararam ter infraestrutura de saneamento considerada inadequada
para os padres internacionais.
Minerao: Parcerias para o desenvolvimento

O setor de minerao no Brasil: fortalecimento institucional para o desenvolvimento sustentvel

93

Annex C
Desempenho socioeconmico do Brasil

Table C.7: Analfabetismo de adultos e acesso a saneamento inadequado por rea


Taxa de analfabetismo
de adultos (%)
rea

2000

Brasil
Par

Acesso a saneamento
inadequado (%)

2010

Variao (p.p.)

2000

2010

Variao (p.p.)

13,6

9,6

-4,0

14,0

8,1

-5,9

16,8

11,7

-5,1

33,7

21,8

-11,9

Sudeste do Par

25,0

17,1

-7,8

55,9

33,3

-22,6

Municpios mineradores

20,5

12,2

-8,3

39,9

16,7

-23,1

Municpios no mineradores

25,7

17,9

-7,8

57,8

35,6

-22,1

Fonte: clculo dos autores com base no Censo 2000 e 2010.

Assim como na seo anterior, variveis aproximadas so


aplicadas para avaliar a evoluo da educao e da sade,
por meio da anlise da taxa de analfabetismo de adultos e
da falta de saneamento adequado (ver Table C.7). A taxa de
analfabetismo entre adultos no sudeste do Par (17,1%) ficou
maior do que no estado do Par (11,7%) e no nvel nacional
(9,6%) em 2010, ainda que as taxas de analfabetismo de
adultos tenha diminudo mais no sudeste do Par em relao
ao nvel nacional e ao estado do Par. O sudeste do Par
tambm apresenta desempenho ruim quanto ao indicador
de famlias com saneamento inadequado, com 33,3% em
comparao com 21,8% no estado do Par e 8,1% em escala
nacional.
Contudo, o sudeste do Par fez grandes avanos no
combate ao analfabetismo e precariedade do saneamento
(embora os dois grupos de municpios mineradores e no
mineradores tenham pontos de partida diferentes em 2000).
Em 2010, a taxa de analfabetismo era de 12,3% nos
municpios mineradores e de 17,9% nos municpios no
mineradores. No saneamento, tambm, continua a existir
uma discrepncia sensvel entre o desempenho dos
municpios mineradores e no mineradores. A parcela da
populao que sofre com o saneamento inadequado mais
do que o dobro dos municpios no mineradores.

94

C.5 Anlise
Uma comparao de indicadores socioeconmicos entre
municpios mineradores e municpios no mineradores
mostra que os primeiros apresentaram, em mdia, maior
desenvolvimento do que os segundos em 2010. Tambm foi
esse o caso em 2000. O avano ao longo do tempo em
termos de renda, educao e sade foi mais vigoroso em
reas mineradoras do que nos municpios que no contam
com projetos de minerao. No geral, na comparao entre
municpios mineradores e municpios no mineradores, os
primeiros tiveram resultado relativamente melhor, o que
sugere que a presena de atividades de minerao tem um
impacto positivo sobre os indicadores socioeconmicos dos
municpios-alvo.
No entanto, esses resultados devem ser vistos como
evidncias da direo de influncia da minerao no
desenvolvimento de reas locais, e no magnitudes precisas
do impacto. Mais detalhes sobre os impactos precisos requer
uma anlise muito mais profunda da influncia global da
evoluo do desenvolvimento econmico e social do Brasil
como um todo durante o perodo 20002010.
Alm disso, os impactos distributivos precisam ser avaliados
com mais rigor, j que determinam como os benefcios da
minerao so absorvidos nas comunidades locais. Est
claro que o impacto da Vale em si tem uma influncia
significativa sobre as mdias apresentadas indicadores de
nvel municipal: Os funcionrios da Vale tendem a receber
salrios, educao etc. acima da mdia. Assim, o impacto
desses funcionrios se destaca, sobretudo em municpios
menores como Cana dos Carajs. O estudo de caso da RPD
do Laos (ICMM 2011b) mostrou que a renda nas comunidades
mineradoras pode crescer ao mesmo tempo que a queda da
desigualdade. A falta de indicadores recentes impede uma
avaliao semelhante para os municpios mineradores do
sudeste paraense.

O setor de minerao no Brasil: fortalecimento institucional para o desenvolvimento sustentvel

Minerao: Parcerias para o desenvolvimento

Annex D
Lies sobre os impactos de minerao: comparaes internacionais

Na Synthesis of the Four Country Case Studies: Findings and


Recommendations (Sntese dos Quatro Estudos de Caso de
Pases: Concluses e Recomendaes) ICMM (2006a), foram
identificadas seis questes problemticas que pareciam
perpassar todos os estudos de caso dos diferentes pases.
Foram as seguintes:
A adequao/justia do regime tributrio para a minerao
no pas-alvo;
Saber se o sistema de repartio de receitas para os
gastos pblicos restringe ou favorece a utilizao eficiente
e eficaz dos recursos pblicos, inclusive os recursos
gerados pela minerao;
Conflitos fundirios e direitos de propriedade;
Danos e preocupaes ambientais;
Conflitos entre a minerao em grande escala e a
minerao artesanal;
Tratamento da perspectiva de fechamento de minas.
Com base em expectativas e presses internas em torno
da oferta de benefcios mais abrangentes nos pases-alvo,
outras duas questes pertinentes foram incorporadas a
essa lista:
Emprego local na minerao e outros setores;
Compras no nvel local.
Os resultados dos seis estudos de caso do ICMM realizados
at o momento esto resumidos na tabela abaixo. Apesar de
algumas semelhanas em torno desses pontos de presso,
percebe-se que diferenas nas condies iniciais e
institucionais motivaram variaes nos resultados e respostas.

Minerao: Parcerias para o desenvolvimento

O setor de minerao no Brasil: fortalecimento institucional para o desenvolvimento sustentvel

95

96

O setor de minerao no Brasil: fortalecimento institucional para o desenvolvimento sustentvel

Minerao: Parcerias para o desenvolvimento

Adequao do regime
tributrio

Questes problemticas

Ocorreu o aumento das


alquotas tributrias da
minerao no incio de
2012.

As ONGs locais
afirmaram que a
minerao subtributada
em relao ao regime
tributrio em vigor em
dcadas anteriores.

At recentemente, as
grandes minas novas
Em particular, a extino
ainda se recuperavam
do royalty na dcada de
de grandes investimentos
1990 foi questionada,
iniciais, mas j
assim como a concesso
comearam a pagar
de isenes fiscais (os
imposto de renda.
royalties voltaram a ser
introduzidos em favor
O marco legislativo da
dos governos regionais).
minerao foi revisto
em 2009.

Desde as mudanas
polticas do final da
dcada de 1990, que
tambm introduziram
descentralizao, o
regime jurdico e
tributrio da minerao
continua a ser objeto de
intensos debates
polticos.

Houve uma polmica


especfica sobre isenes
fiscais concedidas para
incentivar o IEE como
parte de reformas do
setor da minerao em
1990 (algumas empresas
voluntariamente abriram
mo dessas isenes).
Mais recentemente, o
Congresso chileno tm
debatido se as empresas
de minerao esto
subtributados.

Houve certa presso no


sentido de aumentar as
alquotas da minerao,
mas at agora no houve
grandes alteraes.

O sistema de gesto das


finanas pblicas
centralizado e um regime
tributrio aplicvel
minerao em termos
gerais definido no nvel
nacional.

O regime tributrio da
minerao inicialmente
foi revisto na dcada de
1990, como parte de
reformas econmicas e
do setor da minerao
mais amplas.

O conhecimento local
limitado do regime
tributrio efetivo levou a
alegaes de que as
empresas estrangeiras
auferem grandes lucros
e pagam poucos impostos.

O regime tributrio da
minerao inicialmente
havia sido revisto na
dcada de 1980, como
parte de reformas
econmicas mais
amplas. Ele manteve-se
estvel at recentemente.

(publicado em maro de 2007)

(publicado em julho de 2007)

Chile

Tanznia
(publicado em julho de 2007, com (publicado em julho de 2007)
atualizao do relatrio de 2009)

Gana

Peru

Table D.1: Tabela de comparao entre os pases Obs.: os itlicos indicam os resultados do segundo trimestre de 2012.

At o momento no
houve propostas de
reviso do regime
tributrio da minerao.

So grandes as
expectativas quanto
continuidade do
recebimento de grandes
pagamentos de impostos
e dividendos nos
prximos anos.

As duas empresas
abrangidas pelo estudo
de caso contribuem de
forma significativa em
termos de pagamentos
de tributos e dividendos
ao governo.

(publicado em abril de 2011)

RPD do Laos

No obstante, os royalties
so imprescindveis para
os governos municipais,
visto que 65% deles so
redistribudos para os
municpios em que a
minerao ocorre.

Os debates polticos
tm-se centrado
principalmente nos
royalties, que
compreendem apenas
uma pequena parte da
arrecadao total de
impostos da minerao.

Est em curso um debate


no Congresso sobre uma
reviso geral do sistema
tributrio do pas,
inclusive a parte que se
aplica minerao e
outros setores extrativos.

O regime tributrio da
minerao considerado
relativamente complexo
pelo Fraser Institute e
outros observadores do
setor.

(publicado em dezembro de 2012)

Brasil

Minerao: Parcerias para o desenvolvimento

O setor de minerao no Brasil: fortalecimento institucional para o desenvolvimento sustentvel

97

Conflitos
fundirios/direitos

Repartio das receitas da


minerao para os gastos
pblicos

Questes problemticas

Polmica em torno dos


reassentamentos.

Direitos informais ao uso


da terra em desacordo
com o acesso terra
concedida pelo governo
nacional.

Alguns conflitos entre a


minerao e os usurios
da terra para fins
agropecurios.

Reclamaes locais de
que as reas abrangidas
por concesses de
minerao so muito
grandes, e ameaam os
meios de subsistncia
das comunidades locais.

Opinies de que a
realocao de receitas
da minerao geram
benefcios positivos
limitados no nvel local.

Consequentemente, os
resultados no nvel local,
resultantes de gastos do
MDF, so fracos.

Deficincia das
capacidades
administrativas e de
despesas pblicas no
nvel subnacional.

Receitas da minerao
recolhidas no nvel
nacional, com o Fundo de
Desenvolvimento Mineral
(MDF) realocando 30%
para as lideranas
polticas municipais.

Direitos informais ao uso


da terra em desacordo
com o acesso terra
concedida pelo governo
nacional.

Alguns conflitos entre


minerao e garimpeiros,
inclusive protestos
violentos.

Certa discrdia com os


usurios da terra para
fins agropecurios.

Queixas locais em torno


de impactos negativos
sobre os meios de
subsistncia rurais, em
particular sobre o acesso
dos garimpeiros terra.

O estudo de 2007
constatou uma polmica
em geral limitada em
torno dessa questo,
mas isso mudou nos
ltimos anos.

Contudo, as reformas
de descentralizao no
contemplaram a
mobilizao de receitas
descentralizadas. Da os
debates polticos
limitados em torno de
maior vinculao/
comprometimento de
impostos da minerao.

Com a introduo da
descentralizao dos
gastos pblico no final da
dcada de 1990, a gesto
no nvel subnacional
parece ter melhorado.

Impostos da minerao
recolhidos no nvel
nacional no h
vinculao de receitas da
minerao para os
governos subnacionais.

Disputas fundirias
considerveis, com a
relao a direitos
indgenas e usurios
agropecurios da terra.

Desacordo entre a
legislao da minerao
e direitos tradicionais
sobre terras/montanhas.

Queixas e reclamaes
locais em torno de
impactos negativos sobre
os meios de subsistncia
rurais e direitos culturais
relativos terra dos
povos indgenas.

O estudo constatou
contnua politizao em
torno da redistribuio
das receitas da
minerao para vrios
nveis de governo
subnacional.

Foram feitas repetidas


alteraes nas frmulas
aplicadas, mas limitada
a evidncia de melhoria
das decises de gastos
no nvel local, onde as
capacidades
administrativas e de
gesto financeira pblica
so deficitrias.

Volumes expressivos de
impostos de renda das
mineradoras recolhidos
no nvel nacional so
repartidos com as
entidades dos governos
subnacionais com base
em uma frmula (el
Caon Minero).

(publicado em julho de 2007)

Peru

Tanznia
(publicado em julho de 2007, com (publicado em julho de 2007)
atualizao do relatrio de 2009)

Gana

Impostos da minerao
recolhidos no nvel
nacional no h
vinculao de receitas da
minerao para os
governos subnacionais.

(publicado em abril de 2011)

RPD do Laos

A legislao da
minerao no entra em
conflito com os direitos
relativos superfcie do
solo.

Ocorrem conflitos
limitados em outras
partes do pas.

A localizao da
Certas opinies entre as
minerao
comunidades de que
primordialmente em
terras agrcolas so
reas desrticas
tomadas para a
escassamente povoadas
minerao.
e conflitos fundirios tm
sido limitados.

Esses gastos diretos das


empresas foram
recebidos com cortes
oramentrios para os
governos provinciais,
anulando o sentido dos
gastos compensatrios
diretos por rudos e
outros transtornos e
inconvenincias.

As empresas forneceram
recursos diretamente
para as comunidades por
meio de fundos de
desenvolvimento e outras
despesas locais.

A destinao de receitas
A gesto financeira
da minerao
pblica em geral no
geralmente no
transparente, inclusive
considerada uma questo
no que se refere a
problemtica no Chile.
grandes despesas extraoramentrias.

Impostos da minerao
recolhidos no nvel
nacional no h
vinculao de receitas da
minerao para os
governos subnacionais.

(publicado em maro de 2007)

Chile

Table D.1: Tabela de comparao entre os pases Obs.: os itlicos indicam os resultados do segundo trimestre de 2012.

Maior regularizao em
torno do planejamento
do uso da terra em
conflito com interesses
rurais escusos.

A expanso da minerao
aumentou a ligao entre
reas antes
desconectadas, inclusive
reas antes intactas.

A posse e o uso da terra


so altamente desiguais,
por vezes exacerbados
pela inflao dos preos
imobilirios devido
migrao interna para
reas de minerao.

Os governos estaduais
recebem pouqussimas
receitas da minerao,
mas so responsveis por
projetos de infraestrutura.

Como comum em
operaes de minerao
em todos os pases, a
questo temporal um
problema, j que
impactos negativos
muitas vezes ocorrem
antes que os municpios
recebam esses recursos.

O governo federal faz


repasses de dotaes
vinculadas, embora
apenas para municpios
que possuam minas, e
no para os municpios
indiretamente afetados.

O modelo federalista
possui um sistema
tributrio extremamente
complexo, em que os
impostos so recolhidos
nos nveis federal,
estadual e municipal.

(publicado em dezembro de 2012)

Brasil

98

O setor de minerao no Brasil: fortalecimento institucional para o desenvolvimento sustentvel

Minerao: Parcerias para o desenvolvimento

Minerao artesanal

Danos e apreenses
ambientais

Questes problemticas

Os direitos dos
arimpeiros so vagos
e/ou informais.

Ocorreram retiradas
foradas de garimpeiros
informais de reas de
concesses.

Os direitos dos
garimpeiros so vagos
e/ou informais.

Os conflitos com os
garimpeiros clandestinos
so permanentes.

Os direitos dos
concessionrios so
vistos como conflitantes
com os direitos dos
garimpeiros.

H acusaes ocasionais
(no comprovadas) de
envenenamento da gua
das minas.

Os danos ambientais no
constituem prioridade
mxima no momento;
passivos ambientais
limitados.

A minerao clandestina
representa srios
desafios, inclusive seu
impacto ambiental
negativo.

Consequentemente,
diminuram os conflitos
em relao a questes
ambientais referentes
minerao em grande
escala.

A legislao e as prticas
melhoraram muito nos
ltimos anos.

Os passivos ambientais
incluem abusos
ambientais no passado.

A minerao em pequena
escala recebe certo apoio
das empresas e do
governo.

Os direitos dos
garimpeiros so
relativamente claros.

A minerao em pequena
escala convive com a
minerao em grande
escala, sem muitos
desacordos.

A minerao em pequena
escala expressiva, e
parcialmente mecanizada.

Os direitos dos
garimpeiros so
relativamente claros e
formais.

No h questes
conflituosas no momento.

Instalao de operaes
de minerao sem
experincia em reas
demarcadas pelos
Acordos de Explorao e
Produo Mineral.

Problemas ocasionais
com invasores nos locais
das minas.

Importncia mais
limitada recentemente,
em particular em torno
da explorao de
minerais que no o ouro.

O sudeste do Par tem


um histrico de
atividades de
garimpeiros em grande
escala em torno da
Serra Pelada.

Reduo das apreenses


devido incorporao
de consultas
institucionalizadas ao
robusto processo de
licenciamento ambiental.

Compreenso crescente
do valor da
biodiversidade e dos
servios ambientais.

Esses derramamentos
raramente ocorreram
nas minas de grande
porte, mas evidenciaram
a dependncia das
comunidades locais da
pesca e agricultura.

Mais recentemente,
melhoria da legislao
e das prticas das
empresas.

A legislao melhorou,
mas persistem desafios
em torno da fiscalizao
da legislao ambiental.
Parece ter havido
conflitos limitados sobre
essa questo no passado.
Essa situao mudou
mais recentemente, mas
no est claro se as
preocupaes so
legtimas ou fazem parte
de alguma agenda
poltica.

Passivos da poltica
ambiental na regio,
aps polticas prdesmatamento em vigor
at a dcada de 1980.

Certas apreenses entre


as comunidades em
relao a possveis
derramamentos de
substncias qumicas.

Passivos ambientais
devido a diversas
incidncias de abuso
ambiental no passado.

Brasil

Passivos ambientais
decorrentes de diversas
incidncias de abuso
ambiental no passado.

RPD do Laos

(publicado em dezembro de 2012)

Chile
(publicado em abril de 2011)

(publicado em julho de 2007)

(publicado em maro de 2007)

Tanznia
(publicado em julho de 2007, com (publicado em julho de 2007)
atualizao do relatrio de 2009)

Gana

Peru

Table D.1: Tabela de comparao entre os pases Obs.: os itlicos indicam os resultados do segundo trimestre de 2012.

Minerao: Parcerias para o desenvolvimento

O setor de minerao no Brasil: fortalecimento institucional para o desenvolvimento sustentvel

99

Emprego local no setor


e alm

Fechamento de mina

Questes problemticas

Migrao interna
expressiva: a maioria
dos empregados
nacionais so de outras
partes do pas.

Um grande nmero de
pessoas est trabalhando
na minerao artesanal
e em pequena escala.

As empresas vm
investindo em cursos e
infraestrutura
profissionalizantes no
nvel local.

As mineradoras
enfrentam graves faltas
de mo-de-obra
qualificada, por exemplo
por causa do ensino
mdio de baixa qualidade
e do acesso limitado
educao superior.

Cerca de 90% dos


empregados so
tanzanianos.

No desponta como um
problema atualmente,
visto que o setor
bastante jovem.

No constitua uma
questo de relevo
poca da realizao do
estudo.

A maioria dos
empregados ganense.
Pouco mais de 2% do
pessoal empregado
diretamente formado
por expatriados.

Planejamento
governamental limitado
para o fechamento de
minas e subsequente
sustentabilidade
econmica e social.

Planejamento
governamental limitado
para o fechamento de
minas e subsequente
sustentabilidade
econmica e social.

A mo-de-obra de
comunidades locais sofre
um hiato de formao,
e as empresas e
prestadoras de servios
investem na capacitao
do pessoal local.

Pouco mais de 15% dos


empregados diretos e
25% dos terceirizados
so de distritos das
imediaes das minas,
mas as expectativas da
populao local ainda
no foram atendidas.

A maioria dos
empregados das minas
peruana. Porm, quase
80% no da localidade,
mas de outras partes do
pas.

Os passivos motivaram
ideias animadoras acerca
da sustentabilidade
ambiental e social em
torno do fechamento
de minas.

Os passivos do
fechamento de minas de
dcadas anteriores
motivaram a considerao
prvia em torno de
futuros fechamentos,
mas as polticas do
governo so vagas.

(publicado em julho de 2007)

Peru

Tanznia
(publicado em julho de 2007, com (publicado em julho de 2007)
atualizao do relatrio de 2009)

Gana

Certa apreenso no nvel


comunitrio em relao
ao fechamento futuro de
minas, mas no constitui
uma questo de peso
nos debates sobre a
minerao.

(publicado em abril de 2011)

RPD do Laos

No constitua uma
questo de relevo
poca da realizao do
estudo.

(publicado em dezembro de 2012)

Brasil

A Vale investe pesado


no desenvolvimento de
competncias e na
capacitao.

O emprego dependente
Cerca de 90% dos
da migrao interna
empregados so cidados
devido baixa densidade
do pas.
demogrfica e baixos
A economia da Regio II
80% da mo-de-obra do
nveis de qualificao nas
quase totalmente
pas ainda se dedica
reas mineradoras.
dominada pela minerao,
agricultura. As duas
H lacunas de mo-deque responde por 12%
grandes minas sozinhas
obra qualificada no pas,
do emprego total.
representam 5% da moem um momento em que
de-obra formal no
As taxas de alfabetizao
o setor de minerao
relacionada agricultura.
na Regio II so bastante
est crescendo
elevadas e esto acima
35% dos empregados da
rapidamente. A mo-deda mdia nacional.
mina so do prprio
obra de alta qualificao
distrito.
muito cara.
O Chile apresenta
rendimento escolar
O emprego no setor
O setor de educao
prximo aos padres da
pblico se expandiu no
brasileiro est se
OCDE, e no h indicao
distrito local em
esforando para
de hiatos de competncia
decorrncia das
qualificar a mo-decomo uma questo.
operaes de minerao,
obra, sobretudo nas
a fim de suprir a
zonas rurais do norte,
A empresa investe no
demanda extra nos
inclusive no sudeste do
desenvolvimento de
servios pblicos.
Par.
ncleos de minerao.
Cerca de 99% dos
empregados so cidados
do pas.

No constitua uma
questo de relevo
poca da realizao
do estudo.

(publicado em maro de 2007)

Chile

Table D.1: Tabela de comparao entre os pases Obs.: os itlicos indicam os resultados do segundo trimestre de 2012.

100 O setor de minerao no Brasil: fortalecimento institucional para o desenvolvimento sustentvel

Minerao: Parcerias para o desenvolvimento

Compras no nvel local

Questes problemticas

As compras locais se
limitam construo,
transporte, produo de
cal e servios financeiros
locais.
Base de produo
relativamente no
diversificada e alta
dependncia da
agricultura de
subsistncia, o que limita
as oportunidades de
compras no nvel local.

As empresas investem
no aumento das compras
locais.

Base de fornecimento
local muito deficiente j
que as imediaes so
primordialmente zonas
agrcolas.

Os dez principais
fornecedores respondem
por cerca de 50% dos
bens e servios
adquiridos.
O Chile reconhecido
por ter desenvolvido
uma indstria de
abastecimento do setor
de minerao competitiva
em escala internacional,
por meio de parcerias
entre o governo e as
empresas no
desenvolvimento de
ncleos de minerao.

80% das necessidades de


produo so atendidas
internamente no Chile;
quase metade da
regio. Uma parcela
dessas compras de
bens importados
adquiridos por meio de
agentes locais.

85% dos 1.500


fornecedores de bens e
servios de Antamina
esto baseados na capital
Lima.

50% das compras so


realizadas no pas,
inclusive de bens
importados adquiridos
por meio de agentes
locais.

Cerca de 50% das


compras da minerao
se do no pas, mas
muito pouco acontece na
rea das minas.

(publicado em maro de 2007)

Chile

(publicado em julho de 2007)

Peru

Tanznia
(publicado em julho de 2007, com (publicado em julho de 2007)
atualizao do relatrio de 2009)

Gana

Table D.1: Tabela de comparao entre os pases Obs.: os itlicos indicam os resultados do segundo trimestre de 2012.

O setor de PMEs est


enfrentando vrios
gargalos e desafios que
comprometem sua
capacidade de participar
de oportunidades de
compras.

No caso da mina MMG


Sepon, estabelecida h
mais tempo, pouco menos
de 30% das compras de
2009 foram em nvel
nacional, o restante foi
do exterior, inclusive de
mo-de-obra expatriada.

50% dos bens e servios


so adquiridos por meio
de fornecedores
nacionais.

(publicado em abril de 2011)

RPD do Laos

Do contedo brasileiro,
12,5% do estado do Par,
apesar de seu relativo
subdesenvolvimento em
comparao com outros
estados brasileiros.

Tendo em vista a base


industrial bem
desenvolvida do Brasil,
trs quartos das
aquisies de insumos
para as operaes de
minerao da Vale no
sudeste do Par se do
no nvel nacional.

(publicado em dezembro de 2012)

Brasil

Annex E
Indicadores de governana Comparaes internacionais

Este anexo fornece trs perspectivas de alto nvel do


desempenho agregado do Brasil em indicadores de
governana reconhecidos que so considerados relevantes
para a compreenso do papel que a minerao pode
desempenhar na promoo da continuidade do
desenvolvimento econmico e social do pas. O anexo
aborda o seguinte:
Rankings Doing Business do Banco Mundial;
WGIs do Banco Mundial (desempenho absoluto ao longo
do tempo para o Brasil);
WGIs do Banco Mundial (rankings de pas ao longo do
tempo, comparando o Brasil com pases selecionados).
Um exame dos dados oferece uma viso inicial da qualidade
atual da governana no Brasil e da evoluo da governana
no passado relativamente recente.

E.1 O ndice Doing Business do Banco Mundial


O Banco Mundial classifica 184 economias diferentes com
base em seu ndice Doing Business, que calculado pela
combinao da classificao do percentual mdio de cada
pas em cada um dos 10 temas contemplados pelo ndice.48
O nmero usado para comparar o desempenho do Brasil
com o de outras economias na amostra do Doing Business.
Um ranking elevado indica que o governo criou um ambiente
regulatrio propcio para o funcionamento de uma empresa.49
Figure E.1 mostra o ranking de 2010 do Brasil contra uma
srie de comparaes relevantes de economias de mercados
emergentes, inclusive as economias dos outros integrantes
do grupo BRICS e outros grandes exportadores de produtos
minerais. A baixa classificao do Brasil nesse caso sublinha
as complexidades de se fazer negcios no pas: apenas o
Equador e a ndia ficam abaixo. Isso pode ser, em parte, um
reflexo da complexidade do sistema federalista e
descentralizao poltico-administrativa do Brasil, com sua
repartio vertical de responsabilidades em diferentes
esferas de polticas pblicas, inclusive a mobilizao de
receitas e muitas reas de gastos pblicos.

Figure E.1: Ranking Ease of Doing Business 2012, pases selecionados (de 183)

frica do Sul
Chile

35
39

Peru
Gana
China
Argentina
Federao Russa

41
63
91
113
120

Brasil

126

Tanznia

127

Ecuador
ndia
RPD do Laos

Fonte: ndice Doing Business 2012 do Banco Mundial.

130
132
165

51 So eles: abertura de uma empresa, obteno de alvars de construo,


obteno de eletricidade, cadastro de imveis, obteno de crdito,
proteo dos investidores, pagamento de impostos, comrcio
transfronteirio, execuo de contratos e resoluo de insolvncia.
52 Cabe observar que este no mede todos os aspectos do funcionamento de
uma empresa e, portanto, deve ser usado apenas como um indicador
relativo. Alm disso, a classificao de qualquer uma das economias pode
variar em funo de acontecimentos em outros pases e, portanto, no ser
resultado de reformas regulatrias do governo do pas. Da mesma forma,
uma economia tambm pode no conseguir subir no ranking apesar de
reformas regulatrias se as reformas de outro pas gerarem um impacto
mais significativo.

Minerao: Parcerias para o desenvolvimento

O setor de minerao no Brasil: fortalecimento institucional para o desenvolvimento sustentvel

101

Annex E
Indicadores de governana Comparaes internacionais

Para colocar esses rankings em uma ampla perspectiva


global, a Figure E.2 apresenta classificaes por faixa
de percentual para todos os pases considerados no
ndice Doing Business 2010. Essa apresentao de
dados tambm mostra o Brasil na metade inferior da
distribuio, bem atrs de pases da OCDE, como os
pases da Amrica do Norte, da Europa e a Austrlia,
mas tambm atrs de muitos pases do Leste da sia
e da Colmbia, Chile e Peru, na Amrica do Sul.

Figure E.2: Comparao mundial: Facilidade de se fazer negcios

Legenda
Rank 137
Rank 3874
Rank 75111
Rank 112148
Rank 149185
No consta da amostra do Doing Busines
Fonte: Banco de dados do Doing Business

102 O setor de minerao no Brasil: fortalecimento institucional para o desenvolvimento sustentvel

Minerao: Parcerias para o desenvolvimento

Annex E
Indicadores de governana Comparaes internacionais

E.2 WGIs do Banco Mundial para o Brasil

Controle da Corrupo capta a percepo do grau de


exerccio do poder pblico visando favorecimento pessoal,
inclusive corrupo em pequena e grande escala, bem
como a tomada do Estado por elites e interesses privados.

A imagem selecionada acima pode ser aprofundada ainda


mais por meio da anlise dos WGIs. Esses indicadores esto
disponveis desde 1996, e combinam uma srie variada de
fontes de dados para acompanhar as opinies de cidados,
empresrios, ONGs e outros. A evoluo dos WGIs em
relao ao Brasil entre 1996 e 2010 apresentada na
Figure E.3, com os seis indicadores a seguir:

Estado de Direito registra a percepo do grau de


confiana e respeito s regras da sociedade por parte dos
agentes e, em particular, a qualidade da execuo dos
contratos, direitos de propriedade, polcia e tribunais, bem
como a probabilidade de crimes e de violncia.

Voz e Responsabilidade mede a percepo dos cidados


de um pas em relao sua capacidade de participar
ativamente do processo de seleo do governo, bem
como liberdade de expresso, liberdade de associao e
liberdade dos meios de comunicao. Trata-se de um bom
indicador da abertura poltica de um pas.

Qualidade da Regulao capta a percepo da


capacidade do governo de formular e implantar polticas
e regulamentos slidos que permitam o desenvolvimento
do setor privado.
Eficcia do Governo acompanha as percepes sobre a
qualidade dos servios pblicos, a qualidade do
funcionalismo pblico e o grau de sua independncia de
presses polticas e a credibilidade do comprometimento
do governo com as polticas que elabora.

Estabilidade Poltica visa captar a percepo acerca da


probabilidade de um governo se desestabilizar ou ser
deposto por meios inconstitucionais ou violentos.

Figure E.3: Desempenho do Brasil em governana (19962010)


Voz e responsabilidade

Estado de direito

Qualidade regulatria

Eficcia do governo

Estabilidade poltica e ausncia de violncia

Controle da corrupo

0.6

Intervalo -2.5 a +2.5

0.4

0.2

0.0

-0.2

-0.4

-0.6
1996

1998

2000

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

Fonte: Banco Mundial.

Minerao: Parcerias para o desenvolvimento

O setor de minerao no Brasil: fortalecimento institucional para o desenvolvimento sustentvel

103

Annex E
Indicadores de governana Comparaes internacionais

A anlise da evoluo temporal dos dados do Brasil revela


duas reas em que o pas considerado como tendo
registrado as maiores melhorias desde o final da dcada de
1990. Primeiro, Voz e Responsabilidade demonstraram
melhora contnua: o povo brasileiro hoje se sentir mais
envolvido nas decises e mudanas polticas do que at
ento era o caso.
Em segundo lugar, no que diz respeito a Estabilidade
Poltica, a melhoria ao longo do tempo foi grande, mas um
pouco desigual de um perodo para outro (e com uma queda
em 2010), o que pode ser um reflexo das apreenses
temporrias que acompanharam algumas eleies e
mudanas de governo, tais como as do perodo 20022003.
Os piores resultados do Brasil em termos absolutos se
referem aos indicadores que medem a fora das instituies
que regem seus cidados, bem como o respeito que os
cidados tm para com esses rgos. O Controle da
Corrupo melhorou um pouco no perodo eleitoral entre
2002 e 2003, que testemunhou a chegada de Luiz Incio Lula
da Silva ao poder, mas depois registrou nova queda. Nos
anos aps 2005, este indicador mostrou uma melhora
gradual.
O indicador do Estado de Direito registrou a menor
pontuao absoluta de todos os indicadores e, em 2005, o
indicador despencou para -0,45. Desde 2005, tem havido
melhorias pronunciadas neste indicador, refletindo a
melhora das percepes sobre a capacidade do governo
brasileiro de manter um sistema equitativo de direitos de
propriedade, regras e regulamentos (ainda que ineficaz).
Por fim, Qualidade Regulatria registrou uma queda
absoluta desde 1996. J as percepes sobre a Eficcia do
Governo tm sido apresentado volatilidade ao longo do
tempo, embora com uma melhoria sensvel dos nveis iniciais
de 1996.

E.3 Avaliao do desempenho dos WGIs em relao


aos pases de comparao
Como os indicadores WGI so construtos quantitativos, no
possvel atribuir um sentido explcito aos nmeros
absolutos acumulados pelos pases. Contudo, a classificao
de um pas em relao a outros pode fornecer uma indicao
de seu desempenho relativo. Com isso em mente, as figuras
a seguir lanam mo de recursos visuais para comparar
o desempenho do Brasil com um conjunto de pases de
comparao (inclusive pases de estudos de caso anteriores
do ICMM) em todos os seis WGIs. Assim, nos grficos a seguir:
Os nmeros entre parnteses nas figuras especificam o
ranking de cada pas nos WGIs em 2010.
As barras escuras mostram as variaes no ranking de
governana entre 1996 e 2010, indicando quantas posies
o pas galgou ou recuou nesses rankings durante esse
perodo.
Como houve uma srie de mudanas em relao forma
como esses indicadores de governana eram medidos no
incio, em 1996, tambm analisamos as mudanas na
percepo acerca da governana no passado mais recente.
As barras claras mostram as variaes mais recentes nos
rankings de governana, entre 2005 e 2010.
A concentrao em variaes nos rankings ao longo dos
ltimos cinco anos pode ser algo um pouco mais confivel,
pois ajuda a evitar distores decorrentes do
acrscimo/retirada de fontes.50
Primeiro, a Figure E.4 indica as ligeiras melhorias nos
rankings de Estabilidade Poltica do Brasil em relao aos
pases de comparao desde 1996, muito embora a maioria
desses avanos tenha acontecido desde 2005, durante o
Governo Lula. Essas melhorias na Estabilidade Poltica
ecoam a melhoria dos indicadores econmicos gerais
durante esse perodo. Brasil figura no meio da amostra
(classificao 111), com apenas um pas de comparao em
posio superior (o Chile). importante observar que outros
pases do BRICS apresentaram quedas gerais em seus
rankings relativas a este indicador, exceo da frica do
Sul, em relao ao perodo 19962010.
Em segundo lugar, em relao a Voz e Responsabilidade, a
situao do Brasil permaneceu razoavelmente estvel ao
longo dos perodos considerados (Figure E.5). O ranking do
pas apresentou melhoras marginais desde 1996, mas
manteve-se predominantemente inalterado desde 2005.
A classificao de 78 do Brasil foi a mais alta neste indicador
entre os pases do BRICS, exceo da frica do Sul, e com
a Rssia registrando a maior queda em rankings relativos.
Embora o Chile tenha melhorado seus rankings sensivelmente
desde 1996, a evoluo mais recente indica que algumas
dessas melhorias desapareceram nos ltimos cinco anos, com
o recuo de 15 posies na classificao do pas desde 2005.
53 Mais informaes sobre as variaes dos dados originais podem ser
encontradas em: http://info.worldbank.org/governance/wgi/pdf/c30.pdf

104 O setor de minerao no Brasil: fortalecimento institucional para o desenvolvimento sustentvel

Minerao: Parcerias para o desenvolvimento

Annex E
Indicadores de governana Comparaes internacionais

Figure E.4: Rankings e variaes ao longo do tempo: Estabilidade Poltica


Desde 1996

Desde 2005

Brasil (111)
Rssia (174)
ndia (190)
China (162)
Chile (70)
Peru (170)
Tanznia (116)
RPD do Laos (178)
Argentina (117)
frica do Sul (119)
-100

-150

-50

50

Fonte: Banco Mundial. O eixo representa a variao absoluta no ranking de governana, durante os dois perodos.

Figure E.5: Rankings e variaes ao longo do tempo: Voz e Responsabilidade


Desde 1996

Desde 2005

Brasil (78)
Rssia (168)
ndia (87)
China (201)
Chile (39)
Peru (107)
Tanznia (114)
RPD do Laos (169)
Argentina (91)
frica do Sul (74)
-60

-40

-20

20

40

Fonte: Banco Mundial. O eixo representa a variao absoluta no ranking de governana, durante os dois perodos.

Minerao: Parcerias para o desenvolvimento

O setor de minerao no Brasil: fortalecimento institucional para o desenvolvimento sustentvel

105

Annex E
Indicadores de governana Comparaes internacionais

Em relao ao indicador de Estado de Direito, o Brasil mais


uma vez fica posicionado no meio dos pases da amostra
(na 95 posio em 2010). No entanto, essa posio ainda
maior do que a de seus vizinhos Peru e Argentina, e maior
do que a classificao de outros pases do BRICS. Embora o
Brasil tenha testemunhado um declnio em seu ranking
desde 1996, os dados mais recentes desde 2005 indicam uma
melhoria rpida, com um avano de 32 posies no ranking.

Em relao ao Controle da Corrupo, o Brasil novamente


figura na metade superior da distribuio mundial, e supera
com folga outros grandes mercados emergentes, como
China e Rssia, embora a frica do Sul ocupe uma posio
mais elevada em termos marginais. Mais uma vez, o Chile
apresenta classificao muito acima do Brasil. Ao longo do
tempo, houve um grau varivel de oscilaes de curto prazo
no ranking de Controle da Corrupo do Brasil, e tambm
uma queda geral de longo prazo para o ponto atual, a 93
posio. Diferentemente da maioria de seus pases de
comparao, a classificao relativa do Brasil para este
indicador melhorou ao longo dos ltimos cinco anos,
galgando 18 posies. O exemplo abaixo mostra que os
esforos de combate corrupo no Brasil (assim como no
Peru) parecem ter sido bem sucedidos.

Figure E.6: Rankings e variaes ao longo do tempo: Estado de Direito


Desde 1996

Desde 2005

Brasil (95)
Rssia (157)
ndia (97)
China (118)
Chile (27)
Peru (144)
Tanznia (135)
RPD do Laos (196)
Argentina (143)
frica do Sul (90)
-150

-100

-50

50

Fonte: Banco Mundial. O eixo representa a variao absoluta no ranking de governana, durante os dois perodos.

106 O setor de minerao no Brasil: fortalecimento institucional para o desenvolvimento sustentvel

Minerao: Parcerias para o desenvolvimento

Annex E
Indicadores de governana Comparaes internacionais

Figure E.7: Rankings e variaes ao longo do tempo: Controle da Corrupo


Desde 1996

Desde 2005

Brasil (93)
Rssia (187)
ndia (113)
China (135)
Chile (23)
Peru (116)
Tanznia (126)
RPD do Laos (196)
Argentina (131)
frica do Sul (84)
-100

-80

-40

-60

-20

20

40

Fonte: Banco Mundial. O eixo representa a variao absoluta no ranking de governana, durante os dois perodos.

Figure E.8: Rankings e variaes ao longo do tempo: Eficcia do Governo


Desde 1996

Desde 2005

Brasil (91)
Rssia (123)
ndia (95)
China (85)
Chile (35)
Peru (111)
Tanznia (131)
RPD do Laos (146)
Argentina (112)
frica do Sul (74)
-80

-60

-40

-20

20

40

Fonte: Banco Mundial. O eixo representa a variao absoluta no ranking de governana, durante os dois perodos.

Minerao: Parcerias para o desenvolvimento

O setor de minerao no Brasil: fortalecimento institucional para o desenvolvimento sustentvel

107

Annex E
Indicadores de governana Comparaes internacionais

Figure E.9: Rankings e variaes ao longo do tempo: Qualidade Regulatria


Desde 1996

Desde 2005

Brasil (93)
Rssia (130)
ndia (128)
China (116)
Chile (19)
Peru (71)
Tanznia (132)
RPD do Laos (117)
Argentina (154)
frica do Sul (79)
-150

-100

-50

50

Fonte: Banco Mundial. O eixo representa a variao absoluta no ranking de governana, durante os dois perodos.

No quesito Eficcia do Governo, o Brasil atualmente ocupa


a 91 posio no segundo percentil de 2010, um pouco
frente da ndia, mas ligeiramente atrs da China (ver Figure
E.8). Essas classificaes ficam acima da maioria dos
pases africanos, mas bem abaixo dos EUA e da maior
parte dos pases europeus (no mostrados na figura).
Essas classificaes mantiveram-se inalteradas no caso
do Brasil ao longo dos ltimos cinco anos, sinal de que as
reformas do Governo Lula ainda esto por se traduzir em
melhoria das percepes.
Em termos de Qualidade Regulatria (ver Figure E.9), o
Brasil figura acima dos outros integrantes dos BRICS,
embora os vizinhos Peru e Chile tenham resultado melhor.
Tal como no caso da Eficcia do Governo acima, no houve
grandes variaes nos rankings do Brasil desde 2005, o que
sugere que as questes em torno da transparncia e da
burocracia da poltica do governo continuam sem soluo.

E.4 Sntese e anlise


Os dados no nvel nacional acerca da percepo da qualidade
da governana do Brasil mostram uma certa ambiguidade:
O Brasil est despontando como uma notvel potncia
econmica, e agora a sexta maior economia do mundo
mas, quando comparado com os pases da OCDE, seu
desempenho na maioria dos aspectos de governana
permanece modesto. As classificaes do pas com base nos
Indicadores de Governana Mundial (WGI) do Banco Mundial

colocam o Brasil na maioria dos casos diretamente em torno


da mediana de cerca de 190 pases. Embora o Brasil supere
outros pases do grupo "BRIC" (China, ndia e Rssia) em
vrios indicadores, as pontuaes absolutas do pas no
registram melhorias acentuadas desde meados da dcada
de 1990. Assim, as melhorias da governana no agregado
no foram um dos principais motores do excelente
desempenho econmico geral do pas e, da mesma forma,
as avaliaes do desempenho do Brasil em governana no
agregado indicam que o pas est mal preparado para
identificar as questes fundamentais em jogo.
Merecem destaque as melhorias no agregado no que tange
aos nveis percebidos de Voz e Responsabilidade e
Estabilidade Poltica, bem como de Estado de Direito e
Controle da Corrupo. Porm, essas melhorias foram
contrabalanadas pela ausncia de uma variao positiva
com relao a Eficcia do Governo e Qualidade
Regulatria. Ainda que seja difcil determinar com exatido
as razes para essas percepes no agregado, elas revelam
desafios em torno da confiabilidade do sistema polticoadministrativo para traduzir deliberaes em nvel nacional
na implantao de polticas pblicas em nvel municipal e
estadual, onde so necessrias para concretizar plenamente
os benefcios diretos e indiretos da atividade de minerao.
Em 2005 parece ter nascido uma tendncia que aponta para
melhorias generalizadas. Infelizmente, ainda muito cedo
para confirmar a manuteno dessa tendncia ao longo
desta dcada.

108 O setor de minerao no Brasil: fortalecimento institucional para o desenvolvimento sustentvel

Minerao: Parcerias para o desenvolvimento

Annex F
A Constituio de 1988 e o regime tributrio

A Constituio Federal de 1988 foi introduzida como parte da


transio poltica da ditadura militar. A Constituio institui
uma repblica federativa presidencialista constitucional,
com base em uma democracia representativa. Por no ser
incomum para uma Constituio formulada em resposta a
um ex-regime autocrtico, trata-se de uma Carta Magna
que contm disposies detalhadas acerca da autonomia
dos entes estaduais e municipais e suas competncias
administrativas, o que traz implicaes importantes com
relao a repasses de verbas intergovernamentais e
tributao.
No nvel federal, a Constituio de 1988 gerou dois impactos:
Aumento das obrigaes formais dos governos federal,
estadual e municipal para a repartio dos gastos com
determinados servios sociais e outros servios; e
Obrigao imposta ao governo federal no sentido de
repartir um volume maior de sua arrecadao de tributos
com os governos estaduais e municipais, e tambm de
delegar autoridade para a formulao da poltica fiscal e
de receita pblica para os entes dos governos estaduais
e municipais.

Tributao
No nvel estadual, uma mudana de vulto foi a
descentralizao fiscal: cada estado passou a poder definir
as alquotas do ICMS Imposto sobre Circulao de
Mercadorias e de Servios. Alm de se tornar a maior fonte
de de receitas tributrias de gerao prpria para a maioria
dos estados, essa diferenciao das alquotas entre os
estados aumentou a complexidade e estimulou a estipulao
a concorrncia entre os estados em termos da definio de
suas alquotas tributrias. Nos estados dependentes dos
minerais e que se concentram na exportao de seu produto,
a alquota zero das exportaes segundo o regime do ICMS
significa que esses estados arrecadam menos receitas do
que arrecadariam em outras circunstncias. Desde 1997,
isso foi corrigido com a Lei Kandir, em decorrncia da qual
os estados passaram a receber uma indenizao do governo
federal relativa perda de receitas do ICMS. Na prtica,
esse repasse de indenizao pela exportao pequeno
em relao perda de receitas do ICMS, e tambm aos
repasses que os estados recebem como parte de vrias
outras rubricas.
Os estados tambm so obrigados a repassar uma parte de
sua arrecadao do ICMS aos municpios, o que constitui
uma modalidade importante de repasse de estado para
municpio e, no caso das reas do sudeste do Par afetadas
pela minerao, a principal fonte de verbas pblicas.
Uma das respostas desde a dcada de 1980 que o governo
federal desenvolveu novos mecanismos de tributao
aplicveis apenas no nvel federal, e que no so partilhados
com entes dos governos estaduais e municipais. Esses
recursos, juntamente com os repasses do governo federal e
dos governos estaduais para as administraes municipais,
causou um certo aperto na base de receita e alcance
administrativo dos governos estaduais, apesar de suas
responsabilidades institucionais gerais e tambm
legislativas.
Repasses intergovernamentais
Em contraste com a descentralizao tributria introduzida
mais recentemente, os repasses intergovernamentais para
entes administrativos estaduais e municipais tm uma
tradio mais longa e h mais de um sculo so um pilar
do sistema brasileiro de finanas pblicas. Entretanto, sua
importncia aumentou sensivelmente com a Constituio de
1988. Segundo dados do Ministrio da Fazenda, o aumento
das receitas tributrias de arrecadao direta afetadas pelos
repasses foi de menos de 10% das arrecadaes antes de
1988 para cerca de 24% at 2006. Em 2006, os repasses
federais aos governos estaduais representaram cerca de
20% das receitas tributrias federais. Os repasses dos
estados para os municpios correspondeu a 30% da
arrecadao de tributos estaduais.

Minerao: Parcerias para o desenvolvimento

O setor de minerao no Brasil: fortalecimento institucional para o desenvolvimento sustentvel

109

Annex F
A Constituio de 1988 e o regime tributrio

Desde a promulgao da Constituio de 1988, a maioria dos


repasses segue frmulas especficas. Por exemplo, os
estados so obrigados a compartilhar com os municpios
25% dos recursos do ICMS. A Constituio de 1988 tambm
aumentou as participaes dos estados e municpios no
imposto de renda federal (IR) e no Imposto sobre Produtos
Industrializados (IPI), impostos geridos por meio dos dois
fundos: o Fundo de Participao dos Estados (FPE) e o Fundo
de Participao dos Municpios (FPM). Tambm instituiu trs
fundos regionais, inclusive um fundo para o Norte (FNO
Fundo de Financiamento do Norte), com o intuito de apoiar
especificamente as regies menos desenvolvidas do pas, e
destinou 3% dos recursos do IR e do IPI para esse fim.
No nvel municipal, a Constituio tambm aumentou os
repasses dos estados para os municpios. Em termos
especficos, um quarto do ICMS estadual e metade das
receitas do Imposto sobre a Propriedade de Veculos
Automotores (IPVA) so repassados aos municpios. Alm
disso, o Imposto sobre Operaes Financeiras relativas ao
ouro (IOF-Ouro) atualmente repassado nas propores de
30% para o estado de origem e 70% para o municpio de
origem. Os estados tambm foram obrigados a repassar aos
municpios um quarto de quaisquer fundos de compensao
por exportaes recebidos do Governo Federal.
Alguns anos aps a promulgao da nova Constituio, esses
repasses foram complementados por repasses estaduais e
municipais que envolvem contrapartidas para auxiliar nas
despesas com bens de mrito, sobretudo educao e
sade. Basicamente, o sistema em vigor hoje determina que
estados e municpios vinculem e gastem percentuais fixos
de suas receitas nesses dois setores. Em seguida, essas
despesas so complementadas por repasses federais.
Na educao, o principal meio para isso desde 1996 o
sistema de repasses FUNDEF/FUNDEB. No caso da sade,
o sistema de repasses funciona via Sistema nico de Sade
(SUS), criado em 1986.

No sudeste do Par, em 2006 os repasses representaram


76% de todas as receitas municipais, situao que gera um
desafio em que qualquer volatilidade das receitas tributrias
ou mesmo quaisquer esquemas de reforma tributria
traz a possibilidade de efeitos de retorno considerveis
sobre os repasses para os governos estaduais e municipais.
A reforma dos dois elementos estrutura tributria e
sistema de repartio e repasses precisa ser considerada
como questes conjuntas, levando em conta que a carga
tributria total sobre o setor da minerao no Brasil j
considerada elevada (ver Seo 2.3).
Dados estatsticos sobre alguns aspectos dessas
caractersticas das atuais fontes de receitas municipais
referentes a municpios afetados pela minerao e outros
municpios esto resumidos na Figura F.1, ao final deste
anexo.
Mudanas na situao descrita acima durante os mandatos
dos Presidentes Lula e Dilma a partir de 2003 envolveram
o acrscimo ou o fortalecimento de outros programas
especiais de cunho social e dos respectivos repasses, com
o intuito de equacionar a desigualdade dos padres de vida
(com destaque para o Bolsa Famlia e posteriormente o
Programa Brasil sem Misria, de 2011) ou de dotaes
para infraestrutura (com destaque para o Programa de
Acelerao do Crescimento PAC, de 2007) nas diversas
regies do Brasil.

Em 2006, segundo estimativas do Ministrio da Fazenda, os


repasses intergovernamentais baseados nesses regimes
constitucionais de repartio de receitas tributrias
respondia a nada menos que 85% de todos os repasses.

110 O setor de minerao no Brasil: fortalecimento institucional para o desenvolvimento sustentvel

Minerao: Parcerias para o desenvolvimento

Minerao: Parcerias para o desenvolvimento

O setor de minerao no Brasil: fortalecimento institucional para o desenvolvimento sustentvel

111

152.310

850.417

TOTAL
Municpios do estado do Par

3.487

76.623

2.296

TOTAL 7 AIDs

Tucum

Parauapebas

Ourilndia do Norte

49.749

2.806

Eldorado dos Carajs

Marab

2.041

15.308

Repasses do
ICMS

Curionpolis

Cana dos Carajs

% do Par

100,00%

17,91%

0,41%

9,01%

0,27%

5,85%

0,33%

0,24%

1,80%

Repasses do
FPM

1.525.621

94.659

7.558

19.434

6.478

40.675

7.558

6.478

6.478

% do Par
100,00%

6,20%

0,50%

1,27%

0,42%

2,67%

0,50%

0,42%

0,42%

35,563

6.368

146

3.204

96

2.080

117

85

640

Repasses do
IPI sobre
exportaes

Table F.1: Viso geral dos repasses municipais em sete municpios AID

% do Par
128.444

7.679

35.291

5.714

59.680

9.826

3.858

6.396

Repasses do
FUNDEB

100,00% 1,655,016

17,91%

0,41%

9,01%

0,27%

5,85%

0,33%

0,24%

1,80%

% do Par
100,00%

7,76%

0,46%

2,13%

0,35%

3,61%

0,59%

0,23%

0,39%

Repasses da
LC 87
17,374

3.111

71

1.565

47

1.016

57

42

313

% do Par
100,00%

17,91%

0,41%

9,01%

0,27%

5,85%

0,33%

0,24%

1,80%

SUBTOTAL
4,083,991

384.892

18.941

136.117

14.631

153.200

20.364

12.504

29.135

% do Par
100,00%

9,42%

0,46%

3,33%

0,36%

3,75%

0,50%

0,31%

0,71%

CFEM
152,158

112.624

106.498

6.119

% do Par
100,00%

74,02%

0,00%

69,99%

0,00%

4,02%

0,00%

0,00%

0,00%

Populao
(milhares)
em 2010
8.160,5

525,5

33,7

153,9

27,4

233,7

31,8

18,3

26,7

100,00%

6,44%

0,41%

1,89%

0,34%

2,86%

0,39%

0,22%

0,33%

% do Par

-18541

Servios e rendimentos

4405

4239

IED

Capital prprio

112 O setor de minerao no Brasil: fortalecimento institucional para o desenvolvimento sustentvel

2207

Cmbio e depsitos (lquidos)

Erros e omisses

* - = aumento

Variao nas reservas*

-12919

2919

4919

Curto prazo (lquidos)

Saldo geral

-841

6573

Longo prazo

5732

Setores restantes
(longo e curto prazo)

-47

-239

Autoridade monetria

Financiamento excepcional

5493

Emprstimos

18019

-1096

Investimento direto brasileiro

Outros investimentos estrangeiros


(lquidos)

3309

28744

Conta financeira

Investimento direto

352

29095

Conta de capital

Conta de capital e financeira

3622

-49972

Importaes

Transferncias unilaterais correntes

46506

Exportaes

-8666

8666

-1800

-4339

7176

-3519

3657

-72

-387

3270

10989

9893

10792

469

11261

33514

454

33968

2446

-20350

-53346

47747

-5599

-23502

-18384

-3466

Current account

Saldo de bens (FOB)

1996

1995

7907

-7907

-3255

-9743

-2165

8278

6113

-34

-234

5879

-2846

16817

18993

-1116

17877

25408

393

25800

1823

-25522

-59747

52994

-6753

-30452

1997

7970

-7970

-4256

-9665

-11404

6490

-4914

9329

8944

4031

-2893

25479

28856

-2854

26002

29381

320

29702

1458

-28299

-57714

51140

-6575

-33416

1998

7822

-7822

194

-3249

548

-2009

-1461

2966

2803

1342

-9223

29983

28578

-1690

26888

16981

338

17319

1689

-25825

-49210

48011

-1199

-25335

1999

2262

-2262

2637

-33

-1077

2736

1660

-10323

-10434

-8774

-15213

30016

32779

-2282

30498

19053

273

19326

1521

-25048

-55783

55086

-698

-24225

2000

-3307

3307

-531

-596

-1875

951

-925

6757

6639

5714

9353

18765

22457

2258

24715

27088

-36

27052

1638

-27503

-55572

58223

2650

-23215

2001

-302

302

-66

-621

-5011

-5321

-10332

11480

11363

1031

2150

17118

16590

-2482

14108

7571

433

8004

2390

-23148

-47240

60362

13121

-7637

2002

-8496

8496

-793

625

-1443

-4751

-6194

4769

4645

-1549

-686

9320

10144

-249

9894

4613

498

5111

2867

-23483

-48290

73084

24794

4177

2003

-2244

2244

-1912

517

-1184

-4743

-5927

-4363

-4494

-10421

-8721

18570

18146

-9807

8339

-7895

372

-7523

3236

-25198

-62835

96475

33641

11679

2004

-4319

4319

-201

567

-1059

-2291

-3351

-23271

-23402

-26753

-22486

15045

15066

-2517

12550

-10127

663

-9464

3558

-34276

-73606

118308

44703

13985

2005

160649

40032

1551

2007

-30569

30569

628

1458

-516

10505

9990

-138

9851

24104

15373

18822

-28202

-9380

15430

869

16299

4306

-37120

-87484

87484

-3152

607

13768

64

13832

-138

13694

31683

26074

34585

-7067

27518

88330

756

89086

4029

-42510

-91351 -120617

137807

46457

13643

2006

152995

25290

-24302

2009

-2969

2969

1809

-1495

-8148

13321

5172

5172

8143

30064

45058

-20457

24601

28297

1055

29352

4224

-57252

-46651

46651

-347

1092

-2249

7175

4926

4926

14076

19906

25949

10084

36033

70172

1129

71301

3338

-52930

-173107 -127705

197942

24836

-28192

2008

-49101

49101

-3197

964

22112

19049

41161

-4

41158

41301

40117

48438

-11519

36919

98543

1119

99662

2788

-70373

-181694

201915

20221

-47365

2010

Annex G

Sntese da Balana de Pagamentos brasileira


(19952010, milhes de US$)

Minerao: Parcerias para o desenvolvimento

Annex H
Comentrios do Governo

48390.000518/2013-00

Ministrio de Minas e Energia


Secretaria de Geologia, Minerao e Transformao Mineral
Departamento de Desenvolvimento Sustentvel na Minerao
Esplanada dos Ministrios, Bloco U, 4 andar, sala 430
70065-900 Braslia - DF
Telefone (61) 2032-5681 / sgm.gab@mme.gov.br

Ofcio no 004/2013-DDSM/SGM-MME
Braslia, 19 de maro de 2013.
Senhora
Kate Carmichael
Manager, Social and Economic Development
ICMM - International Council on Mining and Metals
Assunto: IBRAM-ICMM Brazil Country Case
Prezada Senhora,
1.

Acolhemos com satisfao a oportunidade de comentar o relatrio do estudo IBRAMICMM Brazil Country Case. Trata-se de importante iniciativa para o setor da minerao no Brasil, no
que tange s questes envolvendo a Responsabilidade Social Corporativa.
2.
Na medida em que o setor de minerao se expande, no Brasil, torna-se crucial, para
estruturao das polticas futuras, que seja dada uma maior ateno s contribuies efetivas e potenciais
do setor para a sustentabilidade e para o desenvolvimento equitativo. Nesse contexto se inserem as
questes ambientais, sociais e de gerao de emprego e renda que devero ser cuidadosamente debatidas.
3.
A aplicao da iniciativa do ICMM, Minerao: Parcerias para o Desenvolvimento caixa
de ferramentas para o Brasil, pode se mostrar de grande utilidade, na medida em que discute os impactos
do setor de minerao na economia local, particularmente na regio sudoeste do Par, onde parte
significativa do desenvolvimento ocorre. O relatrio traz, tambm, informaes teis sobre como as
empresas mineradoras esto trabalhando com as vrias agncias parceiras, no governo e no setor privado,
como parte integrante do processo de construo do capital social.
4.
A tarefa de garantir que o Brasil obtenha mximos benefcios do setor de minerao exigir
uma contnua, efetiva e abrangente poltica governamental, como tambm, comunicao e informao
compartilhadas entre diversos atores.
5.
O engajamento com investidores governamentais, no governamentais e industriais na
preparao do estudo em tela e durante o workshop, ocorrido no dia 29 de fevereiro de 2012, com a
participao mltiplos atores, contribuiu de forma til para essa questo.
6.
H necessidade de se realizar um trabalho intenso e em conjunto, nas regies
mineradoras, conduzido pelos diversos tomadores de decises, representantes da sociedade civil, com a
participao dos rgos estatais nos diversos nveis para que haja o alinhamento do investimento privado
com as polticas pblicas e com a participao da sociedade. O bem-estar estar refletido pelo aumento da
eficincia, melhoria do desempenho econmico, governana mais eficaz e reduo da pobreza.

Obrigado por todo o bom trabalho,

EDSON FARIAS MELLO


Diretor

Minerao: Parcerias para o desenvolvimento

O setor de minerao no Brasil: fortalecimento institucional para o desenvolvimento sustentvel

113

Agradecimentos

A Oxford Policy Management (OPM) elaborou este relatrio


em conjunto com a empresa Diagonal Transformao de
Territrios (Diagonal), sediada em So Paulo, cujas contribuies
foram fundamentais para algumas das anlises e dados
usados no relatrio. Fazemos um agradecimento especial aos
representantes da Vale, Alcoa e Hydro pelo fornececimento de
materiais de estudo de caso sobre modelos para parcerias
inovadoras implantadas em suas operaes no Par.
Os resultados preliminares deste relatrio foram compilados
entre outubro de 2011 e janeiro de 2012, e apresentados e
discutidos em um workshop com vrios interessados diretos no
dia 29 de fevereiro de 2012, em Braslia. O workshop intitulado
Explorando os impactos econmicos e sociais da minerao
no Brasil, organizado pelo Instituto Brasileiro de Minerao
(IBRAM), reuniu cerca de 120 participantes, oriundos de um
amplo leque de organizaes dos setores privado, pblico e no
governamental. Expressamos nossos sinceros agradecimentos
aos participantes deste workshop e equipe do IBRAM, que
trabalhou incansavelmente para garantir o sucesso do evento.
Em termos especficos, somos gratos aos participantes do
workshop por terem compartilhado abertamente seus pontos
de vista sobre uma srie de desafios enfrentados pelo setor da
minerao, com agradecimentos especiais a Claudio Scliar e
Edson Mello, do Ministrio de Minas e Energia; Pablo Fonseca
dos Santos, do Ministrio da Fazenda; Luiz Pinto, da Federao
das Industrias do Par (FIEPA); e Professora Maria Jos Salum,
da Universidade Federal de Minas Gerais, pela coordenao das
discusses ao longo do dia. O vasto conjunto de contribuies
feitas neste workshop, inclusive as contribuies que surgiram
nas sesses de grupos de trabalho, melhoraram de forma
incomensurvel nossa compreenso acerca de muitos dos
problemas fundamentais e das possveis formas de enfrentlos. Essas contribuies aparecem em todo o relatrio e no
Annex B.
Nos ltimos sete anos, a OPM foi a principal consultora da
iniciativa Resource Endowment, agora denominada Minerao:
Parcerias para o Desenvolvimento (MPD, na sigla em ingls),
promovida pelo Conselho Internacional de Minerao e Metais
(ICMM). A equipe da OPM, capitaneada por Alan Roe e Dan
Haglund, gostaria de estender seus sinceros agradecimentos
equipe dos vrios rgos participantes do Governo do Brasil,
Vale, ao IBRAM, Diagonal e s diversas organizaes e
pessoas por seu generoso auxlio, apoio e incentivo durante a
empreitada. Tambm manifestamos agradecimentos especiais
a Liesel Filgueiras, Renata Arajo e Daniel Florenzano, da Vale,
Rinaldo Mancin, do IBRAM, e Ana Weisz, da Diagonal, por seus
conselhos profundos, orientao serena sobre as informaes
disponveis e por nos ajudar na compreenso de um formidvel
volume de material.

Termo de iseno de responsabilidade


Esta publicao contm somente orientao geral e no
deve ser usada em substituio percia tcnica.
Embora tenham sido tomadas precaues para
averiguar as informaes constantes deste trabalho na
data da sua publicao, ele est sendo distribudo sem
qualquer espcie de garantia, expressa ou implcita.
Em hiptese alguma o Conselho Internacional de
Minerao e Metais (International Council on Mining
and Metals ICMM) responder por perdas e danos
de qualquer espcie que, de alguma forma, sejam
oriundas do uso deste documento ou da confiana nele.
A interpretao e o uso desta publicao so de
responsabilidade do usurio (que no deve supor que
ela seja isenta de erros ou que ser adequada para a
finalidade do usurio) e o ICMM no assume qualquer
responsabilidade por erros ou omisses nesta
publicao ou em outras fontes primrias.
As opinies expressas no representam
necessariamente as decises ou a poltica declarada do
ICMM. Esta publicao foi desenvolvida em apoio
implementao dos compromissos do ICMM. Contudo, o
usurio deve observar que este documento no constitui
uma declarao da posio ou outros compromissos
obrigatrios que os membros do ICMM sejam obrigados
a adotar nos termos do Arcabouo do Desenvolvimento
Sustentvel do ICMM.
No somos responsveis pelo contedo ou pela
confiabilidade dos websites vinculados nem fazemos
qualquer declarao sobre esses websites e a
vinculao no deve ser considerada endosso de
qualquer natureza. No temos controle sobre a
disponibilidade das pginas vinculadas e no aceitamos
qualquer responsabilidade por elas.
As designaes empregadas e a apresentao do
material nesta publicao no implicam a declarao de
qualquer opinio por parte do ICMM com relao
situao jurdica de qualquer pas, territrio, cidade ou
rea ou de suas autoridades, ou ainda com relao
delimitao de suas fronteiras ou limites. Alm disso, a
meno a entidades, pessoas, fontes primrias, nomes
comerciais ou processos comerciais feita nesta
publicao no constitui endosso por parte do ICMM.
Esta declarao de iseno de responsabilidade deve
ser interpretada de acordo com a legislao da
Inglaterra.

Os resultados e concluses contidos neste relatrio so de


exclusiva responsabilidade da OPM. Na qualidade de empresa
de consultoria com a principal responsabilidade por esta
avaliao, a OPM no tem participao financeira em qualquer
empresa de minerao. O trabalho ora apresentado foi realizado
com base em rigorosa objetividade e independncia.

114 O setor de minerao no Brasil: fortalecimento institucional para o desenvolvimento sustentvel

Minerao: Parcerias para o desenvolvimento

Publicado pelo Conselho Internacional de Minerao e


Metais (ICMM), Londres, Reino Unido.
2013 International Council on Mining and Metals.
O logotipo do ICMM uma marca comercial do Conselho
Internacional de Minerao e Metais. Registrado no Reino
Unido, Austrlia e Japo.
permitida a reproduo desta publicao para fins
educacionais ou outras finalidades no comerciais sem
autorizao prvia e por escrito dos detentores dos direitos
autorais, desde que a fonte seja devidamente reconhecida.
proibida a reproduo desta publicao para revenda ou
outras finalidades comerciais sem autorizao prvia e por
escrito dos detentores dos direitos autorais.
ISBN: 978-1-909434-00-4
Disponvel em: ICMM, www.icmm.com, info@icmm.com
Criao: Duo Design Limited

ICMM
O Conselho Internacional de Minerao e Metais (ICMM)
foi criado em 2001 para aprimorar o desempenho do
desenvolvimento sustentvel no setor de minerao e
metais. Rene atualmente muitas das maiores empresas
de minerao e metais do mundo, alm de associaes de
minerao nacionais e regionais e associaes de mundiais
de commodities. Nossa viso das principais empresas
trabalhando em conjunto e com outras para reforar a
contribuio da minerao, minerais e metais para o
desenvolvimento sustentvel.

ICMM
35/38 Portman Square
London W1H 6LR
United Kingdom
Phone: +44 (0) 20 7467 5070
Fax: +44 (0) 20 7467 5071
Email: info@icmm.com
www.icmm.com