Texto. Las Reformas Educativas: una perspectiva poltica y comparada. Cap.

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Pedro F. y Puig I.

I.

UNA IMAGEN DE CONJUNTO

Buena parte de los sistemas escolares europeos se fueron configurando

a lo largo del siglo XVIII y, sobre todo, del XIX. En este sentido, hay dos
fenmenos bsicos para entender esta configuracin: la Revolucin Francesa y
la Revolucin industrial, es decir, los dos fenmenos que marcan el paso a la
modernidad poltica y social, por un lado, y econmica, por el otro.
I.1. La historia reciente de los sistemas escolares
La reconstruccin de los sistemas escolares europeos despus de la
destruccin de la guerra fue una tarea ingente no slo para la educacin, sino
tambin para otras esferas de la vida cotidiana infantil como, por ejemplo, la
alimentacin o la sanidad. Para ambas, la existencia de escuelas, aunque
fueran precarias, era tambin esencial. En la Europa occidental, la
caracterstica comn del movimiento de reconstruccin escolar fue la
conciencia de que deba utilizarse la escuela para consolidar el sistema poltico
democrtico, por un lado, y, por el otro, para cualificar la mano de obra con el
fin de emprender la reconstruccin econmica lo antes posible, a menudo bajo
la batuta del Plan Marshall de los Estados Unidos.
El verdadero problema lleg a mediados de los aos cincuenta con el
desembarco de grandes contingentes escolares en las aulas cmo
consecuencia del baby boom que caracteriz la posguerra europea. Durante
una generacin incluso dos este problema cuantitativo: cmo hacer crecer
la red escolar rpidamente. Fue durante los primeros aos inmediatamente
posteriores a la poca de la dura posguerra cuando se logr la universalizacin
de la enseanza primaria o enseanza bsica, que inclua tanto toda la etapa
primaria como los primeros aos de la secundaria.
Finales de los aos sesenta apareci un problema cualitativo. Llamada
crisis mundial de la educacin. El valor de los ttulos universitarios como
mecanismo de movilidad social, reclamaba una educacin secundaria hasta
entonces reservada a una minora selecta de cada cohorte de jvenes. Si hay
un lema que caracteriza esta etapa en la evolucin de los sistemas escolares
europeos no es otro que la igualdad de oportunidades, de la que la escuela
comprensiva fue la mxima expresin.
A las demandas de las capas sociales hasta entonces excluidas de la
enseanza superior pronto se aadieron las reclamaciones de los jvenes que
ya estaban dentro del sistema, Mayo del 68 en Pars o del mismo ao en
Berkeley, en Estados Unidos.

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Los Estados del bienestar intentaron dar salida tanto a las demandas de
democratizacin de la enseanza superior y, en consecuencia, de la enseanza
secundaria de tipo acadmico (el bachillerato) como a las de mejora de
calidad. El fenmeno de universalizacin de la enseanza primaria ahora deba
reproducirse para la enseanza secundaria de primer ciclo. Pero ya bajo otras
circunstancias econmicas.
A la crisis de Mayo del 68 le sucedi otra de signo muy distinto: la
econmica derivada de la crisis del petrleo de 1973, ahora se trataba en un
contexto de recesin econmica de reduccin de los recursos econmicos
disponibles para el gasto pblico. Se iniciaba entonces una etapa marcada por
el eslogan de la bsqueda de la efectividad escolar y por un gran nfasis en las
polticas dirigidas a revitalizar la mejor adecuacin entre los sistemas de
formacin profesional y el mundo del trabajo.
Para unos, la efectividad escolar tiene que ver con la bsqueda de
mtodos y estrategias de enseanza y aprendizaje ms eficaces, la efectividad
escolar estara directamente relacionada con la innovacin educativa. La
solucin radica, en invertir en investigacin educativa y en formacin del
profesorado. Para otros, esto no es sino una manera indirecta de referirse al
verdadero problema de fondo de los sistemas escolares: su organizacin y
administracin, basada todava en los parmetros de centralismo y uniformidad
instaurados por el sistema napolenico y extendidos prcticamente por toda
Europa. La solucin radica, bajo esta otra perspectiva, en encontrar nuevas
frmulas de organizacin centradas, bsicamente, en la descentralizacin y en
la autonoma de los centros escolares. Todava para un tercer grupo, todo el
problema de la efectividad escolar est ntimamente relacionado con la
economa de la educacin y, por consiguiente, con un control ms estricto de
las inversiones hechas en educacin y de los beneficios obtenidos de estas
inversiones y, sobre todo, con una mayor implicacin de los agentes
econmicos en la configuracin de la formacin.
A finales de dos aos setenta y durante los aos ochenta (pases
anglosajones), se va gestando un nuevo marco poltico para el servicio pblico
de la educacin, la ideologa del libre mercado, la desestatalizacin y
desregulacin de la educacin. Era fundamental considerar la red pblica
escolar como un mecanismo para la formacin de la ciudadana de acuerdo con
las necesidades del Estado. Ms calidad significaba llevar mejor a las personas.
De acuerdo con el nuevo marco para la poltica educativa generado en los
pases anglosajones, caracterizados desde siempre por una administracin
descentralizada de la educacin, quien debe medir la calidad no debe ser el
Estado, sino el mismo mercado, es decir, la sociedad en tanto que usuaria del
sistema escolar.

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Los sistemas escolares europeos, su evolucin desde la posguerra:

1.- La reconstruccin que sigue inmediatamente al desastre de la guerra
2.- La democratizacin de la enseanza secundaria como paso previo para
democratizar el acceso a la enseanza superior.
3.- La recesin econmica que frena.
4.- La redefinicin de las reglas de prestacin del servicio pblico de la
educacin. La idea clave es convertir el servicio pblico de la educacin

en un libre mercado social de la educacin, autorregulado.

Esto tiene que ver con qu es lo que se ensea y cmo se ensea, es
decir, con la configuracin del currculum. Aunque los cambios en las
estructuras escolares sean ms fciles de observar, lo cierto es que el
acercamiento entre los sistemas escolares europeos se ha traducido en una
sutil convergencia curricular, tal vez no consciente o expresamente buscada,
pero inevitable de todos modos. As:
En lo que respecta a los contenidos, un tronco comn.
En lo que respecta a los mtodos de enseanza, centrados en atender
adecuadamente la diversidad de los alumnos en un marco de enseanza
comprensiva.
Nos encontramos con un proceso marcado por una convergencia poltica
econmica y sociocultural que se traduce en una convergencia de los sistemas
escolares. Las reformas operadas no seran otra cosa que los mecanismos
utilizados para garantizar una constante sincronizacin entre estos sistemas y
las sociedades que les dan sentido.
I.2. Los grandes ejes de las reformas educativas
Los sistemas escolares ha sido muy diferente, en algunos casos
determinados pases pueden responder mejor a los requerimientos de una
etapa en concreto que otros; en este supuesto no les ser necesaria ninguna
reforma. En cambio, aquellos otros pases peor situados para dar una respuesta
satisfactoria al nuevo problema planteado se encontrarn obligados a una
necesaria reforma.
Cules han sido los grandes ejes de las reformas educativas europeas?
se ofrecen a continuacin unas hiptesis que requeriran:

1.- La estructuracin moderna. ste es el caso de la reforma inglesa del

ao 1944. En otros casos, las reformas se atrasan ms, como por
ejemplo en Alemania occidental, donde se espera el fin de la ocupacin
para reconstruir el sistema escolar. Se trata de garantizar, con la mayor
calidad posible, la universalizacin de la enseanza primaria.
2.- La comprensividad. Las reformas en favor de la comprensividad.
En todas partes el sentido de la comprensividad es el de igualar las
oportunidades educativas y, por lo tanto, de acceder a la enseanza
superior sin que las variables econmicas y sociales dejen sentir, como
hasta entonces, su peso determinante.
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3.- El ajuste de la formacin profesional. El resultado es un conjunto

de reformas dirigido a profesionalizar los currcula y a mejorar los
mecanismos de orientacin y transicin al mercado laboral.
4.- La reconfiguracin del currculum. Se hace necesario reformular
el currculum con detenimiento. Aparecen entonces las nociones de
tronco comn y de atencin a la diversidad.85 Son tendencias de
reforma que afectan especialmente a la Europa meridional, como, por
ejemplo, se evidencia en la reforma portuguesa de 1980 o en la
espaola de 1990.
5.- El cambio de modelo de gobierno. Razones diversas de tipo
econmico y poltico llevan a la crisis del modelo de Estado del
bienestar. En esta crisis resulta muy importante reformular la prestacin
de los servicios pblicos sociales y sanitarios, de donde se deriva una
tendencia a transferir a cada comunidad esta responsabilidad. O bien se
desestataliza o desregula a educacin y se deja paso al libre mercado, o
bien, como mnimo, se favorecen los procesos de descentralizacin. En
ambos casos, el Estado se reserva el papel de el evaluador externo ms
que el de empresario o prestatario directo del servicio. Son reformas que
acompaan el ascenso de las tendencias neoliberales en los gobiernos
de toda Europa y que se dejan sentir con fuerza sobre todo a partir de la
reforma inglesa de 1988.
Qu nos ensean sobre el papel que nuestras sociedades otorgan a la
educacin? Si se intenta resumir al mximo los ejes de las reformas que
acabamos de ver, probablemente se convendr que hay tres elementos
cruciales:
1.- La organizacin de la provisin educativa.
2.- La evolucin de los contenidos de la formacin
3.- Los cambios en el modelo de gobierno y administracin
Hay, una secuencia racional, una especie de lgica interna en la
evolucin de los sistemas escolares europeos que podra resumirse de la
siguiente forma: primero, organizacin y estructuracin formales; segundo,
revisin de los contenidos y de los mtodos de enseanza; tercero,
reformulacin del modelo de administracin y de gobierno.
II. EL GOBIERNO Y LA ADMINISTRACIN DE LA EDUCACIN
En los pases europeos, el Estado es el principal proveedor de educacin.
Es el empresario del sector educativo. Tambin es, el rector del conjunto del
sistema escolar y, de aquellos otros que son de iniciativa privada. Se configura
como el garante de que toda educacin se atiene a lo prescrito por los
principales textos legales las Constituciones y Cartas Magnas o las leyes
bsicas de educacin en lo que respecta a sus objetivos y tambin, en la
mayora de pases, en lo que se refiere a sus contenidos y mtodos.
II.1. Un nuevo contexto para las polticas educativas
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Los efectos de la doble crisis desde mediados de los aos setenta hasta
hoy, por una parte, se trata de una crisis coyuntural econmica, pero, por otra,
tambin de una crisis estructural de los sistemas escolares. La conjuncin de
ambas crisis aporta un nuevo contexto en el que el Estado debe reformular su
papel.
En una poca de crisis econmica no slo se reduce la inversin pblica,
sino que se hace ms necesario establecer prioridades. Desde la perspectiva
actual, la poca de grandes inversiones en educacin, en capital y recursos
humanos, que fueron los aos sesenta y principios de los setenta parece haber
dejado la impresin de que el sistema escolar es un pozo sin fondo, que nunca
puede llenarse y donde nunca hay suficiente para contentar demandas,
cuantitativas y cualitativas, siempre crecientes.
En semejante contexto, el gasto pblico en educacin tiene que competir
con otras inversiones cuyos resultados necesarios a corto plazo. En los ltimos
aos, la educacin ha dejado de ser la prioridad de las prioridades y han
ocupado su lugar: el desempleo, la ocupacin de los jvenes, la proteccin
social y la recuperacin econmica. El envejecimiento de la poblacin,
resultado de la mejora de la expectativa de vida de los ciudadanos y, a la vez,
de la reduccin del nmero de nacimientos, tendr adems una gran
relevancia a largo plazo.
El Estado se ve, sobrecargado de necesidades a las que debe dar salida
y en una coyuntura econmica que no permite hacerlo con todas por igual.
Ante la perspectiva de dejar exhausto el Tesoro, en establecer prioridades para
el gasto pblico. Uno de los posibles criterios es la rentabilidad de las
inversiones previas, es decir, los resultados obtenidos por cada sector de
inversin. El sector educativo ofrece rentabilidad esencialmente a largo plazo,
lo cual le hace poco atractivo a quien desea presentar ante todo resultados a
corto plazo.
El paradigma que mejor define las reformas introducidas en los sistemas
escolares europeos a partir de la primera crisis socioeconmica sea el de la
responsividad. De acuerdo con este paradigma las reformas educativas han
tendido a fomentar desde la descentralizacin o la participacin de los
diferentes agentes implicados en el gobierno de la escuela hasta la autonoma
de los centros docentes.
Los efectos de la crisis, econmica han dado como resultado, una nueva
concepcin del papel del Estado bajo un nuevo ethos: el de la accountability,
es decir, de la rendicin de cuentas, de la auditoria y de la evaluacin de
resultados. La prdida de poder adquisitivo de los funcionarios, y su
consiguiente descontento y desinters, sino a la incapacidad, algunos dirn
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que congnita, del Estado para dispensar estos servicios de forma satisfactoria,
eficaz y eficiente. Una primera alternativa la descentralizacin o de la
desconcentracin. La privatizacin aparece entonces como una segunda
alternativa, complementaria que aportar mayor calidad a menor coste,
incluyendo la progresiva introduccin del concepto de competitividad.
La segunda crisis es de carcter estructural, de ajuste de los sistemas
escolares a un nuevo contexto social, econmico, tecnolgico y en cierta
medida, tambin demogrfico. Destacaremos tan slo dos fenmenos por su
especial significacin para la poltica educativa: la deriva de las concepciones
sociales hacia posturas especialmente crticas para con el Estado y que exigen
una mayor participacin social en el sistema escolar y, en segundo lugar, el
impacto del desempleo juvenil, que viene a demostrar la imposibilidad de regir
el sistema escolar, en lo que al mbito de la profesionalizacin y de la
cualificacin se refiere, a espaldas de los agentes econmicos.
Los gobiernos conservadores y neoliberales, especialmente en los pases
con estructuras polticas descentralizadas, reaccionaron con mayor velocidad y
adoptaron medidas correctoras con mayor presteza ante los primeros sntomas
de alarma. Pero, hoy en da; las estrategias son comunes tambin a los
gobiernos de Corte socialdemcrata, particularmente desde la formulacin de
la llamada tercera va. El producto resultante es, tambin en el terreno
educativo, notablemente parecido y equivalente.
II.2. El paradigma de la responsividad
En l se discuten cuatro lneas fundamentales de reforma de los
sistemas escolares siguiendo el paradigma de la responsabilidad: la
descentralizacin, la participacin social en el gobierno de los sistemas
escolares, la apertura a los agentes econmicos y, por ltimo, la autonoma de
los centros escolares.
II.2.1. Descentralizacin y redistribucin del control estatal: poder
central versus poder local
En un reciente estudio de la OECD se pusieron de manifiesto tres
aspectos de la distincin entre centralizacin y descentralizacin muy
relevantes en este sentido:

La escala o nivel administrativo en el que se toma la de decisin; esta

dimensin recibe el nombre de locus de la toma de decisin.

La cantidad de discrecionalidad o el grado de autonoma de la toma de

decisiones en un nivel administrativo determinado; este aspecto recibe
el nombre de: modo de toma de decisiones.
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El mbito particular de la administracin educativa al qu una decisin

pertenece; ste aspecto recibe el nombre dominio de la toma de
decisiones.

La distincin entre niveles afirma el concepto de descentralizacin

territorial, definido como la distribucin de poderes entre diferentes escalas de
gobierno. Los grados de autonoma en la toma de decisiones a un nivel
determinado se reflejan en trminos que hacen referencia a un incremento de
la discrecionalidad. Desconcentracin, delegacin y devolucin son formas de
toma de decisiones en las que una cantidad incrementada de autoridad en la
toma de decisiones se transfiere a un nivel inferior:

Desconcentracin es el proceso a travs del cual una autoridad

central establece unidades de mbito territorial en las que emplea
sus propios funcionarios.

Delegacin implica un grado mayor de toma de decisiones en el nivel

inferior. Sin embargo, los poderes en un sistema delegado reposan
bsicamente bajo la autoridad central, que ha escogido traspasarlos
a la autoridad local.

Devolucin es la forma ms extrema de descentraliza. Los poderes

son sostenidos formalmente por los cuerpos locales, que no necesitan
ninguna aprobacin superior para las decisiones que toman.

Para determinar los elementos o dominios de administracin educativa

existen numerosos esquemas de categorizacin, tres reas principales.
1. Un mbito educativo (objetivos, mtodos, currculum, procesos de
evaluacin).
2. Un mbito organizativo, directivo y administrativo, incluyendo la
direccin de los recursos humanos, de los grupos de trabajo y de las
tareas asignadas, as como sus correspondientes regulaciones.
3. Un mbito relacionado con la financiacin y la forma en que se aplican
los recursos.
Por otra parte, la asignacin de responsabilidad a la formulacin, adopcin e
implementacin de las polticas es particular para cada nivel y para cada tipo
de enseanza.
El concepto de descentralizacin de los poderes de decisin y de gestin ya
estaba presente desde la dcada de los setenta tanto en el mundo empresarial
como en ciertos sectores gestores de los servicios pblicos.
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La descentralizacin significa, cosas distintas en pases diferentes: desde

una regionalizacin hasta una desconcentracin del poder, desde conceder
poderes a las autoridades locales hasta hacer lo propio con los centros
escolares. Sea cual sea el significado, la tendencia hacia la descentralizacin y
los cambios que conlleva en el reparto de poder en materia educativa se
traducen inevitablemente en cambios en la gestin de los centros y, en cierta
medida, en las tareas que desarrolla el profesorado, mayores en nmero y para
algunas de las cuales no cuenta con la debida preparacin, ya sea en la
organizacin del trabajo de los alumnos, o en el reparto y la gestin de los
recursos escolares, o en la rendicin de cuenta: a las autoridades locales y
estatales.
La descentralizacin acrecienta la conciencia profesional de los docentes.
II.2.2. La democratizacin y la participacin en el gobierno de los
sistemas escolares
Otra lnea que refleja de forma clara el paradigma de la responsividad la
constituye el acrecentado protagonismo otorgado a la comunidad educativa,
esto es, a los propios profesores, a las familias y a los estudiantes de modo
preeminente, aunque tambin a los representantes de la comunidad local, en
la vida escolar cotidiana y en la administracin y gestin del centro escolar.
Aunque esta situacin puede ser considerada la consecuencia lgica de un
proceso de descentralizacin, lo cierto es que debe mucho a la ebullicin social
y poltica de finales de los aos sesenta y principios de los setenta.
El rediseo de los modelos de direccin y gestin de los centros
educativos, en cuyo seno se sustituyen valores tradicionales en los sistemas
escolares por otros nuevos por ejemplo, introduciendo la comprensividad en
la enseanza secundaria, permite hallar frmulas de compromiso que clan, al
menos en apariencia, un nuevo protagonismo a los actores fundamentales
profesores, familias y estudiantes, cuando ello es posible en detrimento del
poder ejercido directamente por el Estado (programas escolares, exmenes de
revlida, etc.) o, indirectamente, A travs de sus representantes en el centro
(direccin e inspeccin).
II.2.3. La apertura a los agentes econmicos
El paradigma de la responsividad encuentra en la llamada a la
colaboracin de los agentes econmicos una tercera plasmacin reformista. La
crisis econmica, y en particular el desempleo juvenil, han forzado a los
sistemas escolares europeos a aprender rpidamente la leccin de la necesaria
apertura a los agentes econmicos. La crisis coincidi, adems, con la
generalizacin de los usos industriales, profesionales y comerciales de las
nuevas tecnologas y con el inicio de la definitiva internacionalizacin de las
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economas europeas, ya en abierta competencia por separado o bajo el

paraguas europeo con los Estados Unidos y Japn. Los empresarios son los
primeros interesados en recordar que cada ao hay slo 39 nuevos estudiantes
de tecnologa por cada 100.000 habitantes en los pases europeos, mientras
que las cifras para Estados Unidos y Japn son 77 y 76, respectivamente. A
medio plazo, las consecuencias de esta desigualdad pueden ser terribles para
la supervivencia de las industrias europeas de un buen nmero de sectores y
podran dejar a Europa en una situacin de dependencia cientfica y
tecnolgica que vendra a aadirse a la que ya sufre en materia energtica y,
en cierto modo, tambin manufacturera.
En la educacin superior, el diseo de los programas o las prcticas en
empresas e industrias son, de hecho, la mitad del problema. La otra mitad la
constituye la investigacin cientfica y tecnolgica, para el fortalecimiento de la
cual tambin se ha recabado en los ltimos aos una ingente participacin de
los agentes econmicos. Y ello no slo para estimar cul debera ser su
orientacin, sino, de hecho, para llevarla a la prctica mediante el
establecimiento de contratos de investigacin. Es un hecho que, por sta y
otras razones, el Estado ha estimado ms conveniente retirarse de
determinados mbitos de las universidades en los que ejerca su poder de
manera directa para buscar otros mecanismos indirectos como, por ejemplo, la
financiacin acorde con los resultados acadmicos o de investigacin. 111 Es
decir, se ha aplicado la lgica del mercado. Y ello ha sido posible gracias a que
el mercado tiene, de hecho, un gran inters por el producto humano (titulados)
y material (resultados de la investigacin) ofertado. Comparativamente, el
inters del mercado en otros niveles educativos es, salvando el caso de la
formacin profesional, mucho ms reducido, si acaso existe.
En ltimo trmino, conviene tomar en consideracin el fenmeno de la
formacin ocupacional. Se trata de una nueva modalidad de cualificacin
profesional que conoce un gran desarrollo a causa de la crisis econmica, pues
en parte se postula corno una respuesta al reto del desempleo juvenil.
II.2.4. La autonoma de los centros escolares
Entre los factores, que favorecen la autonoma de los centros escolares
se encuentra la desilusin generada por la planificacin centralizada y las
reformas globales, junto a la creciente inadecuacin de la administracin
centralizada ante los requerimientos de la moderna gestin y las dificultades
con que topan los sistemas centralizados para responder adecuadamente, por
ejemplo, a las necesidades de diversificacin planteadas por la diversidad de
los perfiles de alumnos que hoy acceden a los centros de enseanza
secundaria de primer ciclo. Por supuesto, hay tambin factores de naturaleza
mucho ms positiva: el inters por facilitar la constitucin ce equipos docentes
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que cooperen en la definicin de los objetivos pedaggicos apropiados para sus

alumnos y por conferir cierta autonoma pedaggica a cada escuela. Tambin
se encuentra entre 1stos factores el deseo de asegurar que la gestin y la
administracin del sistema giren alrededor de las necesidades de la escuela
y no al contrario y el afn de abrirla a su entorno por medio del refuerzo de la
participacin de los sectores interesados, por naturaleza y responsabilidad
social, en hacerlo.
Pese a que la autonoma es hoy un lema reformista de la escuela pblica
en toda Europa, hay una gran variedad de concepciones. Se puede hablar de
una autonoma econmica y financiera cuando se trata de que cada escuela
administre y gestione los recursos que moviliza: Otra lectura es la que pone
nfasis en la capacidad de crear equipos docentes cohesionados; se trata de la
autonoma de plantillas. Por ltimo, est tambin la autonoma curricular, esto
es, la que garantiza la posibilidad de ordenar el proyecto curricular de cada
centro de acuerdo a las particulares necesidades del contexto al que sirve, tal y
como las interpreta la propia comunidad educativa.
II.3. El paradigma de la rendicin de cuentas
Se considera que el Estado debe buscar un nuevo reparto de
responsabilidades en cuyo marco se reservar, sin duda, una funcin
evaluadora, introduciendo paulatinamente nuevas concepciones sobre lo que
son los servicios pblicos y adoptando frmulas para gestionarlos que ms que
nuevas han de ser consideradas extraas a la cosa pblica porque hasta ahora
han sido las propias de la gestin empresarial privada. Diversos factores han
confluido en esta mutacin: desde una demanda de mayor descentralizacin y
de participacin en la administracin y gestin de los sistemas escolares hasta
el cambio de las concepciones del Estado, por una parte, y del servicio pblico
de la educacin, por otra.
II.3.1. La gnesis de un nuevo paradigma
Hasta el momento definido con cierta claridad dos modelos distintos: la
aproximacin de tipo mercado y la aproximacin de tipo servicio pblico. Pero
para comprender estas tendencias de futuro es preciso analizar la
consolidacin del nuevo paradigma que, en materia de poltica educativa, es
hoy la rendicin de cuentas.
Invocando este trmino accountability o la rendicin de cuentas, sin
ms, se sostiene hoy en da que es necesario controlar y evaluar,
externamente a la escuela, el rendimiento y el logro de los alumnos, y que se
han de encontrar nuevas frmulas que permitan auditar cuanto acontece en las
escuelas y, por consiguiente, en el conjunto del sistema escolar. Se trata de
que ste rinda cuentas, como empresa pblica o estatal, a la ciudadana en
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general y a sus representantes del mismo modo que lo hacen las restantes
empresas pblicas y bajo los mismos criterios con que una junta directiva
informara a sus accionistas.
Sea como sea, la accountability no slo tiene que ver con la mejora del
servicio pblico de educacin, sino que un nuevo paradigma de aplicacin en
los restantes sectores de la actividad pblica y social que desarrolla el Estado.
En parte, el debate sobre ella tiene que ver con la administracin y distribucin
de los recursos humanos, econmicos y materiales, tareas que se han
convertido en cotidianas y primordiales en el Estado moderno. Y, en esta
medida, la accountability apunta a la naturaleza de la responsabilidad que se
supone incumbe a quienes gestionan esa administracin. Por consiguiente, se
trata de algo mucho ms amplio y complejo que el simple examen de los
procesos y los productos educativos, pues cuestiona, en ltima instancia, quin
debe determinar sobre qu debe rendirse cuentas, de qu modo, quin debe
hacerlo y ante quin.
II.3.2. La legtima obsesin por la calidad de la educacin
En trminos polticos podra decirse que el campo semntico vinculado al
concepto de igualdad de oportunidades ya no tiene el mismo poder de
convocatoria que hoy tiene la referencia a la mejora de la calidad educativa.
En trminos generales, podramos definir la calidad como un estndar de
performance de modo de hacer que dar corno resultado el producto
deseado. Por consiguiente, referirse a la calidad es, habitualmente, utilizar este
concepto como unidad de medida de la excelencia, de lo que los griegos
denominaban aret: que las cosas y las personas sean lo que deben ser y
hagan lo que deban y lo que se espera de ellas, de acuerdo con su naturaleza.
Una educacin de calidad ser, pues, una educacin que cumple con lo que se
espera de ella, tanto desde la ptica individual de la persona, como desde la
social.
En el mbito industrial, la calidad puede medirse con referencia a distintos
parmetros. Apuntaremos algunos, porque son especialmente ilustrativos
tambin para la industria de la educacin. As, tenemos:
Calidad de producto
Calidad definida por el usuario/cliente
Calidad de proceso o de manufactura
Calidad definida por el valor de mercado.
Se afirma que el rendimiento acadmico es el indicador ms comn de la
calidad educativa en investigacin educativa; es un predictor muy adecuado de
la futura productividad econmica de los estudiantes; y es la medida de la

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efectividad de las escuelas de la que ms se fan los reformadores de la

educacin.
El profesorado tiene un papel esencial en cualquier proceso orientado a la
mejora de la calidad, incluida la cuestin del descenso o subida de los
niveles. Adems, tambin est claro que la calidad escolar debe definirse en
estrecha relacin con el mercado laboral, ya que cada vez se hace ms
evidente que la calidad escolar tiende a considerarse un concepto relativo a mi
contexto econmico dado. Se precisan estudios ms sistemticos de la calidad
escolar con relacin a las habilidades que los empresarios requieren. Ms aun,
el papel de las familias a la hora de estimular al alumno a realizar un mayor
esfuerzo es fundamental puesto que el hogar, tal como demuestran numerosos
estudios psicopedaggicos, es el factor individual ms importante del xito
escolar.
En el supermercado de la educacin: debe darse al cliente lo que ste
pide? Cmo puede ayudrsele a que se forme una opinin sensata acerca del
valor real de la educacin? Estas preguntas y otras de parecido talante pueden
parecer fuera de lugar, pero son las que se trata de responder desde una lnea
de investigacin comparativa que se apunta, hoy por hoy, como muy
prometedoras en los prximos aos. Dicha lnea asume que en un contexto
internacional en el que se favorece la privatizacin y la introduccin de
nociones como competitividad y libre mercado en educacin, la bsqueda de
indicadores precisos y objetivables de la calidad de la educacin debe
completarse con una observacin minuciosa del comportamiento de los
clientes o, si se prefiere, del mercado.
Bajo el paradigma de la rendicin de cuentas, los exmenes y los accounts
internacionales de la educacin devienen, debida y sabiamente administrados,
un potente instrumento legitimador de polticas educativas. De forma muy
congruente, estas polticas se basan en el principio de limitar la accin de los
poderes pblicos en educacin a observadores de una especie de mercado que
va de soi mme y de redefinir su papel como reguladores y garantes de la
calidad en un contexto de autonoma de los centros y, por consiguiente, de
variabilidad. Y eso slo puede hacerse si hay parmetros objetivables de
calidad: qu habilidades especficas deberan ensearse a cada edad y qu
nivel de conocimientos debera lograrse? Cul es el adecuado nivel de
especializacin al que se debe aspirar dentro de la enseanza obligatoria?
Estas y otras preguntas que sugieren la necesidad de un replanteamiento
global topan con la realidad de un currculum ancorado todava en el siglo XIX.
II.3.3. De la calidad a la evaluacin

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La gran obsesin con que se abre la dcada de los noventa es, sin duda
alguna, la de la eficacia y, por ende, el nfasis en la evaluacin de los sistemas
escolares.
De hecho, todos los sistemas escolares cuentan con organismos y
cuerpos administrativos destinados a controlar el funcionamiento de los
mismos y a poner remedio a sus eventuales disfunciones. ste es el papel
tradicionalmente asignado a los servicios de inspeccin, presentes bajo una u
otra forma en la prctica totalidad de los sistemas escolares. Pero lo cierto es
que las nuevas estrategias de evaluacin aparecen bajo el paradigma de la
accountability, y conllevan la creacin de instituciones ad hoc a las que se
quiere imprimir un nuevo talante.
En trminos generales, se parte de que la legislacin en vigor prev un
mecanismo especfico de evaluacin, ya sea de los resultados globales del
sistema de enseanza y de formacin profesional, ya sea de cada nivel
concreto: los ejemplos de Francia, de Inglaterra y Gales y de Suecia ilustran el
primer caso, mientras que los de Espaa y los Pases Bajos el segundo. Las
estrategias de evaluacin no slo tienen por objeto la regulacin y el desarrollo
del sistema tareas tradicionalmente desempeadas por la inspeccin, sino
por encima de todo el permitir la rendicin de cuentas por parte de las
instituciones docentes y/o de los niveles de la administracin responsables de
la puesta en prctica de las polticas diseadas. Y, no en menor medida,
verificar que los contenidos y los objetivos de la educacin responden a las
necesidades, intereses y capacidades de los alumnos, para lo cual es necesario
que los insumos (la especificacin de los objetivos y del contenido de la
enseanza) puedan ser adaptados, cambiados y variados en funcin de los
productos (resultados logrados por los alumnos) y viceversa.
Para conseguirlo, el. Estado refuerza las unidades responsables de la
evaluacin o crea otras nuevas, no tan slo en el nivel central, sino tambin en
los niveles regional o local.
II.3.4. El impacto de la evaluacin sobre la formulacin de las polticas
educativas
En el Reino Unido, en los Pases Bajos en Francia y en Blgica ha habido
en los ltimos aos una gran presin poltica en favor de la evaluacin de los
sistemas escolares. Nuevos mecanismos deberan proporcionar a las escuelas
una informacin fiable sobre los conocimientos adquiridos por el alumnado, el
progreso logrado a lo largo de los aos y la posibilidad de establecer su
eficiencia con respecto a la media local, regional y nacional. Los proyectos
desarrollados con vistas al establecimiento de sistemas de indicadores de la
calidad no son sino el resultado de la aplicacin del paradigma de la rendicin
de cuentas: quienes financian y usan los servicios proporcionados por los
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Texto. Las Reformas Educativas: una perspectiva poltica y comparada. Cap.1 y

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Pedro F. y Puig I.

sistemas escolares quieren resultados fehacientes y tangibles. Y nadie puede

dudar de que las expectativas de los usuarios de la educacin constituyan un
factor de notable peso poltico.
Todo ello se refleja tambin en los esfuerzos realizados recientemente
para medir las actitudes pblicas hacia la educacin. En muchos pases
europeos no slo se encuesta a las familias, sino tambin al profesorado, y los
resultados de tales escrutinios ejercen una notable influencia sobre la poltica
educativa. La referencia a cuanto ha acontecido en los Estados Unidos desde la
dcada de los setenta es inevitable. All surgi un gran debate a partir de la
operacin denominada National Assessment of Educational Progress (NAEP),
operacin iniciada por el Congreso en 1969. Se trata de una evaluacin de una
muestra representativa de estudiantes, a escala nacional, de tres edades
diferentes y en mbitos acadmicos tambin distintos: lectura, redaccin,
matemticas, ciencias, historia nacional, geografa y civismo. En 1988 el
Congreso, bajo el impulso de la administracin Reagan, hizo posible la
comparacin de los resultados entre distintos estados, lo cual puso de
manifiesto diferencias muy significativas. El resultado fue la introduccin de un
programa nacional de educacin con objetivos claros y compartidos por todos
los Estados, denominado Goals 2000. 132 Este programa prescribe estndares
claros de contenidos, de rendimiento y de oportunidad. Las sucesivas
administraciones han venido manteniendo este programa, pero aadiendo un
nfasis adicional en la igualdad de oportunidades para aprender.
II.3.5. La transformacin de los modelos de gobierno y administracin
El objetivo ltimo de los programas de evaluacin de los sistemas
escolares es elevar la calidad escolar mediante la identificacin de sus puntos
fuertes y dbiles y la aplicacin de medidas neutralizadoras. Una reforma sera,
por tanto, una consecuencia de la evaluacin de la actuacin educativa. Cabe
preguntarse, por consiguiente, hasta qu punto las reformas de los modelos de
gobierno y administracin sistemas escolares son, puramente, el resultado de
una evaluacin negativa dedos hasta ahora vigentes o si, ms all de ello
estamos asistiendo verdaderamente a un cambio radical de paradigma, en
cuyo caso el nfasis en la evaluacin no sera sino un mero indicio y no la
causa final.
En efecto, es posible afirmar que el paradigma de la rendicin de
cuentas ha dado lugar al menos a dos nuevos modelos de gobierno de los
sistemas escolares s En ambos las estrategias de evaluacin juegan un papel
primordial, pero sera errneo considerar que las nicas diferencias que les
separan se relacionan nicamente con este aspecto. En el fondo lo que se est
debatiendo no es el papel que los distintos mecanismos de rendicin de
cuentas deben jugar, sino, mucho ms a fondo, el propio concepto de servicio
pblico de la educacin 133 su significado en trminos prcticos y, so re todo, el
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Texto. Las Reformas Educativas: una perspectiva poltica y comparada. Cap.1 y

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Pedro F. y Puig I.

lugar que el Estado debe ocupar en este nuevo marco en el que, para empezar
ya no es tan claro que sea su deber proveer directamente el servicio pblico,
pues tal vez baste con garantizar que tal servicio existe y tiene una calidad
mnima, sea prestado por la iniciativa pblica o por la privada. Los dilemas
polticos que surgen parecen cuestiones de mero detalle y, sin embargo,
afectan a elementos nucleares de la concepcin del servicio pblico de la
educacin.
II.4. Oportunidades y riesgos para el futuro
El papel del Estado en educacin en los pases europeos sigue siendo
amplio, complejo, diverso y, en determinados mbitos, irrenunciable. Sin
embargo, tanto la crisis econmica como la crisis de ajuste sufrida por los
sistemas escolares desde mediados de la dcada de los setenta han aportado
nuevos elementos que han ido redimensionando este papel protagonista.
Prcticamente en todo el territorio europeo los efectos han sido muy
semejantes. En primer lugar, siempre bajo el paradigma de la responsividad, el
poder centralizado se ha ido reduciendo en favor de las periferias, ya sean
regionales o locales. El Estado, adems, se ha visto obligado a conceder cotas
notables de participacin en el gobierno de los centros educativos a los
principales actores: profesores, familias y estudiantes. Y, no en ltimo lugar, ha
tenido que replantear sus estrategias en lo que se refiere a la formacin
profesional y superior y a la investigacin para dar cabida, en lugar
preeminente, a los agentes econmicos.
La evolucin ms reciente apunta a la consolidacin del nuevo
paradigma de la rendicin de cuentas, cuya principal consecuencia es un
cambio sustancial en las frmulas de gobierno y gestin de los sistemas
escolares para dar cabida a la auditoria participativa y a la evaluacin. Y ello
tanto porque en la medida en que son mecanismos de control del poder son
exigencias de la democracia, como por el hecho de que sin tales mecanismos
no existe posibilidad de juzgar los progresos en materia de calidad de la
educacin por los que tanto se aboga desde los distintos sectores implicados.
En esta evolucin, donde la nota dominante es de talante econmicotecnocrtico, no debera descartarse la posibilidad de una reaccin que, ms
tarde o ms temprano, pretendiera recuperar para el debate sociopoltico y
pedaggico el justo lugar que deben ocupar los valores personales y sociales
en el proceso educativo. Hoy, paradjicamente, lo menos valioso en trminos
de mercado y lo ms difcilmente evaluable.

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