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ORAMENTO
EM DISCUSSO

Breve anlise sobre a PEC 241/2016, que altera o

Ato das Disposies Constitucionais Transitrias
para instituir o Novo Regime Fiscal
Daniel Veloso Couri
Paulo Roberto Simo Bijos

ORAMENTO em discusso

n. 26

SENADO FEDERAL
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ORAMENTO
em discusso

n. 26

Breve anlise sobre a PEC 241/2016, que altera o Ato das Disposies
Constitucionais Transitrias para instituir o Novo Regime Fiscal

Daniel Veloso Couri*

Paulo Roberto Simo Bijos*

2016
* Consultores Legislativos do Senado Federal Assessoramento em Oramentos.

ORAMENTO em discusso

n. 26

RESUMO

A PEC 241/2016, de iniciativa do Chefe do Poder Executivo, institui o denominado

Novo Regime Fiscal (NRF). O objetivo nuclear do NRF o controle do ritmo de aumento de
despesas, no se tratando, portanto, de uma proposta de cortes de despesas, mas do
estabelecimento de uma regra geral que defina limites para o aumento de despesas em termos
globais. Embora no represente panaceia fiscal, a PEC do NRF pode vir a ser um importante
passo na direo do equilbrio sustentvel das contas pblicas. O regime atual, ancorado apenas
em metas de resultado, no se mostrou capaz de conter o crescimento da despesa pblica no
mbito da Unio. Como resultado, a queda recente da receita tem sido acompanhada da
deteriorao dos resultados fiscais e da elevao do endividamento pblico. Para que o NRF
tenha maior eficcia, importante que se flexibilizem regras especficas de vinculao de
despesa, tal como previsto na proposta para as reas de sade e educao, sob pena de se agravar
ainda mais a rigidez do oramento. O efeito esperado do novo regime a reduo da despesa
primria da Unio em percentual do PIB, de forma permitir que, em momentos de maior
crescimento, seja gerado espao fiscal suficiente para que, em momentos de recesso, a poltica
fiscal possa ser utilizada para estimular a economia sem que se comprometa a sustentabilidade
fiscal. Nos prximos anos, porm, o desempenho fiscal da Unio ainda pode ser bastante
negativo e fundamental que, em adio ao limite global das despesas primrias, sejam fixadas
metas de resultado primrio capazes de promover um retorno mais rpido ao equilbrio fiscal.
Quanto a possveis aprimoramentos legislativos para a PEC 241/2016, deve-se discutir a
convenincia de se criar regra especfica de retificao do oramento no caso de os limites
durante a execuo se mostrarem superiores s dotaes aprovadas. Em acrscimo, cabe discutir
se, em face do NRF, subsiste a possibilidade de reestimativa de receitas com base em projeo
de inflao feita pelo Poder Legislativo ou, ainda, se tal reestimativa poderia ter o condo de
autorizar, na LOA, despesas primrias em montante superior ao limite considerado na
elaborao da proposta oramentria.
Palavras-Chave: ajuste fiscal, despesas primrias, sustentabilidade fiscal, dvida pblica.

Sumrio
1- Introduo ........................................................................................................................................... 6
2- Relevncia da matria ......................................................................................................................... 6
3- Descrio sumria da PEC ................................................................................................................... 9
3.1- Reforma Constitucional................................................................................................................ 9
3.2- Objeto .......................................................................................................................................... 9
3.3- Alcance federativo ....................................................................................................................... 9
3.4- Limites globais individualizados de despesas .............................................................................. 9
3.5- Excees aos limites globais ...................................................................................................... 10
3.6- Sano no caso de descumprimento dos limites ....................................................................... 11
3.7- Mnimos constitucionais de sade e educao ......................................................................... 11
3.8- Vigncia e possibilidade de reviso da regra de indexao ....................................................... 12
4- A Lgica da PEC ................................................................................................................................. 12
5- Impacto da PEC sobre o desempenho fiscal da Unio ...................................................................... 14
6- Possveis questes a serem enfrentadas durante a tramitao da PEC 241/2016........................... 16
6.1- ndice de inflao considerado na elaborao e aprovao do Oramento ............................. 16
6.2- Reestimativa de receitas pelo Poder Legislativo ....................................................................... 16
7- Concluso .......................................................................................................................................... 17

ORAMENTO em discusso

n. 26

Breve anlise sobre a PEC 241/2016, que altera o Ato das Disposies
Constitucionais Transitrias para instituir o Novo Regime Fiscal
Daniel Veloso Couri
Paulo Roberto Simo Bijos

1- Introduo
Em 15/6/2016 foi protocolada na Cmara dos Deputados a Proposta de Emenda
Constituio (PEC) 241/2016, de iniciativa do Chefe do Poder Executivo, com vistas
instituio do denominado Novo Regime Fiscal.
Para contribuir com a compreenso inicial da medida proposta, examinada nesta nota,
preliminarmente, a relevncia da matria para a restaurao do equilbrio das contas pblicas.
So descritos, em seguida, os principais dispositivos da PEC 241/2016, centrada no controle
das despesas governamentais. Passa-se ento a algumas consideraes sobre a lgica da
proposta e seu impacto esperado sobre o desempenho fiscal da Unio. Por fim, so colocadas
algumas questes que podem ser discutidas durante a tramitao da proposta com vistas a
eventuais aprimoramentos da pea legislativa.

2- Relevncia da matria
A proposta de um Novo Regime Fiscal (NRF) representa matria oportuna para o atual
contexto econmico, em que se buscam sadas efetivas para superao da crise fiscal e para a
retomada do crescimento do PIB. Essas sadas, consenso entre analistas de finanas pblicas,
no se constroem mediante meros ajustes fiscais. So necessrias reformas fiscais, de maior
profundidade.
Por seu carter estruturante, ainda que de horizonte definido, a PEC 241/2016 pode
representar um importante passo na direo da restaurao do equilbrio das contas pblicas.
Vale sublinhar que a proposta de regra fiscal contida na PEC 241/2016, centrada no
controle da despesa, tem em mira a sustentabilidade da dvida pblica. A evoluo recente do
endividamento pblico brasileiro, afinal, trouxe novamente baila o debate acerca da solvncia
fiscal do pas, em certa medida adormecido na primeira dcada do sculo.
Nesse perodo pr-crise, com efeito, tanto o governo federal quanto os governos
subnacionais foram capazes de acumular sucessivos supervits primrios e, como resultado,
reduzir a dvida pblica do governo geral em proporo do PIB. Tal movimento ocorreu mesmo
a despeito de dois fatores historicamente presentes na dinmica das finanas pblicas do pas:

Daniel Veloso Couri e Paulo Roberto Simo Bijos

as elevadas taxas de juros pagas sobre o estoque da dvida pblica e o crescimento persistente
das despesas primrias.
Dessa forma, a gerao de supervits primrios, no perodo, no decorreu do controle
da despesa. Ao contrrio, se deu em funo do crescimento da receita pblica (impulsionada
pela expanso da atividade econmica), a qual comportou, ao mesmo tempo, aumento de
despesas e gerao de supervits primrios.
Essa estratgia, contudo, no se sustentaria no longo prazo. Com o esgotamento do ciclo
de crescimento econmico, em especial a partir de 2011, descortinou-se a fragilidade do
aparente rigor fiscal observado no perodo anterior. Em 2014, pela primeira vez desde o comeo
da srie histrica do Tesouro Nacional iniciada em 1997, as despesas primrias da Unio
superaram as receitas primrias e, em 2015, o dficit primrio chegou a quase 2% do PIB.
O grfico a seguir compara receitas e despesas primrias da Unio, tomadas em
percentual do PIB, para o perodo de 2002 a 2015.
Evoluo das receitas e despesas primrias da Unio (% do PIB)
25

22

19,5

Receita Primria

19

17,6
16

Despesa Primria
13

10
'02

'03

'04

'05

'06

'07

'08

'09

'10

'11

'12

'13

'14

'15

Fonte: Tesouro Nacional. Elaborao prpria.

Com o efeito tesoura iniciado em 2014, quando se passa a ter desempenho primrio
negativo, e em face da persistncia das altas taxas de juros, a dvida pblica reverteu a trajetria
de queda e passou a crescer de forma acelerada, atingindo rapidamente os patamares observados
no incio da dcada passada.
O grfico a seguir apresenta a evoluo da dvida bruta do governo geral (que abrange
os governos federal, estadual e municipal) e da dvida lquida do setor pblico (que acrescenta
Banco Central e empresas estatais), no perodo de 2002 a 2015.

ORAMENTO em discusso

n. 26

Evoluo do endividamento (% do PIB)

80

70

66,8
61,0

60

56,3

59,9

66,5

Dvida Bruta
56,1

55,5

56,7

56,0

59,2
51,8

51,3

53,8

57,2
51,7

54,3

50

50,2

47,9

40

46,5

44,5

Dvida Lquida

37,6

40,9

38,0
34,5

30

32,3

30,6

33,1

36,2

20

10

0
'02

'03

'04

'05

'06

'07

'08

'09

'10

'11

'12

'13

'14

'15

Fonte: Banco Central do Brasil. Elaborao prpria.

Como se observa, h uma inflexo em 2013. Deste ponto em diante a dvida inicia uma
trajetria ascendente expressiva, cujos principais fatores condicionantes foram a deteriorao
do resultado primrio em 2014 e 2015 e os elevados encargos com juros, que, combinados,
levaram a um dficit nominal em 2015 da ordem de 10% do PIB, o pior valor da srie histrica.
Essa ascenso do endividamento se observa tanto em termos de dvida bruta (indicador
relevante para comparao internacional), quanto em termos da dvida lquida (indicador de
endividamento oficialmente adotado pelo Banco Central do Brasil para efeito de
acompanhamento do resultado primrio).
Cabe apontar, em linhas gerais, alguns dos desafios fiscais decorrentes da trajetria
recente da dvida. Um deles, de efeito mais imediato, a reao dos mercados, que reconhecem
a elevao do endividamento e cobram maiores taxas de juros para financiar a dvida pblica.
Diga-se de passagem, os juros crescentes exigidos para financiamento da dvida soberana um
dos principais fatores por trs da crise fiscal vivenciada por alguns pases da Europa no rescaldo
da crise financeira de 2008-2009.
Em acrscimo a essa reao mais imediata, h tambm fatores estruturais que, numa
perspectiva de longo prazo, pressionaro o nvel de endividamento independentemente da
conjuntura atual. O principal deles aquele imposto pela mudana demogrfica qual o Brasil
se sujeitar nos prximos anos. O envelhecimento da populao deve levar a um aumento
significativo nas despesas pblicas, em especial as relativas a previdncia social e sade
pblica. Diante disso, seria desejvel que nveis de endividamento mais moderados pudessem
contribuir para que se amorteam as presses futuras sobre os gastos pblicos.
Revela-se pertinente e oportuna, portanto, uma regra fiscal que limite, por tempo
determinado, o crescimento da despesa primria da Unio. Como observado, os supervits
8

Daniel Veloso Couri e Paulo Roberto Simo Bijos

primrios gerados na dcada seguinte LRF no representaram esforo fiscal propriamente

dito, dado que no estiveram ancorados na reduo e racionalizao da despesa pblica, mas
no aumento mais que compensatrio da arrecadao durante o ciclo de crescimento da
economia.
Para que um eventual novo ciclo de crescimento possa ser aproveitado de modo mais
consistente, a gesto fiscal deve se dar sob um ambiente capaz de gerar a economia necessria
para o enfrentamento dos desafios fiscais de longo prazo do pas.

3- Descrio sumria da PEC

Os tpicos adiante resumem os principais contornos da medida proposta.
3.1- Reforma Constitucional
Por conter regras de durao limitada no tempo, a PEC prope reforma do texto
constante do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias ADCT, mediante acrscimo
de 5 artigos (101 a 105).
3.2- Objeto
A PEC visa ao equilbrio das contas pblicas mediante controle do ritmo de aumento de
despesas. No se trata, portanto, de uma proposta de cortes de determinadas despesas, mas
sim do estabelecimento de uma regra geral que defina limites para o aumento de despesas em
termos globais.
3.3- Alcance federativo
A PEC se aplica Unio e no alcana, portanto, Estados, Distrito Federal e Municpios.
Tambm esto excludas da regra fiscal as transferncias da Unio aos demais entes por
repartio de receita. Essas transferncias, embora sejam consideradas, do ponto de vista
oramentrio, como despesas da Unio, a rigor representam receitas prprias dos demais entes.
So deduzidas, portanto, da receita total arrecadada em nvel federal e tm efeito fiscal nulo na
apurao do resultado primrio.
Cumpre observar, todavia, que, como contrapartida ao acordo de renegociao das
dvidas estaduais junto Unio, anunciado em 20/6/2016, os Estados devero aderir regra de
limitao do crescimento da despesa proposta na PEC 241/2016.
3.4- Limites globais individualizados de despesas
A PEC fixa limites de despesa globais, mas no para a Unio como um todo. Os limites
sero fixados de forma individualizada para Poderes e rgos autnomos integrantes dos
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ORAMENTO em discusso

n. 26

Oramentos da Unio1: (i) Poder Executivo, (ii) Poder Legislativo, inclusive Tribunal de Contas
da Unio; (iii) Poder Judicirio; (iv) Ministrio Pblico da Unio; e (v) Defensoria Pblica da
Unio.
Nos termos propostos, o limite para o exerccio de 2017 equivaler despesa primria
paga no exerccio de 2016, corrigida pela variao do IPCA apurada entre janeiro e dezembro
deste ano. Para os exerccios seguintes, o teto consistir no valor do limite do exerccio anterior,
corrigido pela inflao do perodo anterior.
Uma distino importante e que pode gerar alguma dvida durante a tramitao da
proposta que, pela regra, a definio dos limites para os exerccios posteriores a 2017
independe da despesa efetivamente paga no exerccio anterior. Isso porque a base para correo
o valor do limite do ano anterior e no o valor da despesa paga.
Vale observar, em acrscimo, que, como a elaborao da Lei de Diretrizes
Oramentrias (LDO) e da Lei Oramentria Anual (LOA) ocorre no exerccio anterior ao que
se referem, o ndice que ser aplicado para efeito de definio do limite da despesa primria
ainda no ser conhecido. Quanto a isso, a PEC prev que seja considerada, na elaborao e
aprovao da LDO e da LOA, as estimativas propostas pelo Poder Executivo e suas
atualizaes. Durante a execuo, quando conhecida a inflao do perodo anterior, ajustam-se
os limites individuais.
No que tange individualizao dos limites no mbito do Poder Judicirio, deve-se
mencionar que, pela proposta, a regra dever ser seguida em cada um dos rgos com
autonomia oramentria e financeira. Isso equivaleria, portanto, a mais de sessenta limites
individuais (a exemplo do controle j exercido em relao s despesas com pessoal desses
rgos, por fora da LRF).
3.5- Excees aos limites globais
Pela PEC 241/2016, no se incluem no limite:
(i) transferncias da Unio aos demais entes por repartio de receita (conforme
comentado no item 3.3, essas despesas representam, a rigor, dedues da receita total);
(ii) crditos extraordinrios;
(iii) despesas com a realizao de eleies pela justia eleitoral;

Mais especificamente dos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social.

10

Daniel Veloso Couri e Paulo Roberto Simo Bijos

(iv) outras transferncias obrigatrias derivadas de lei que sejam apuradas em funo de
receitas vinculadas; e
(v) despesas com aumento de capital de empresas estatais no dependentes.
3.6- Sano no caso de descumprimento dos limites
O NRF prev que, no caso de descumprimento do limite, aplicam-se, no exerccio
seguinte, ao Poder ou ao rgo que o tenha descumprido, as seguintes vedaes:
(i)

concesso, a qualquer ttulo, de vantagem, reajuste ou adequao de

remunerao de servidores pblicos, inclusive do previsto no inciso X do caput do art. 37 da

Constituio, exceto os derivados de sentena judicial ou de determinao legal decorrente de
atos anteriores entrada em vigor da Emenda Constitucional que institui o Novo Regime Fiscal;
(ii)

criao de cargo, emprego ou funo que implique aumento de despesa;

(iii)

alterao de estrutura de carreira que implique aumento de despesa;

(iv)

admisso ou contratao de pessoal, a qualquer ttulo, ressalvadas as reposies

de cargos de chefia e de direo que no acarretem aumento de despesa e aquelas decorrentes

de vacncias de cargos efetivos; e
(v)

realizao de concurso pblico.

No caso de descumprimento do limite por parte do Poder Executivo, alm das vedaes
anteriores, aplicam-se as seguintes sanes:
(i)

a despesa nominal com subsdios e subvenes econmicas no poder superar

aquela realizada no exerccio anterior; e

(ii)

fica vedada a concesso ou a ampliao de incentivo ou benefcio de natureza

tributria da qual decorra renncia de receita.

3.7- Mnimos constitucionais de sade e educao
A partir de 2017, nos termos propostos, os mnimos da Sade e da Educao tambm
passariam a ser corrigidos pelo IPCA.
Neste ponto, vale observar que, diferentemente da regra para o total das despesas
primrias, a regra endereada a sade e educao se refere a volume mnimo de gasto, e no a
teto de despesas. A definio mais exata do volume de recursos destinados a essas reas
continuar a ser uma prerrogativa do Congresso Nacional quando da tramitao do Oramento,
podendo, inclusive, haver aumentos reais na alocao dos recursos.

11

ORAMENTO em discusso

n. 26

A relativa flexibilizao na definio dos gastos com sade e educao proposta no

mbito do NRF de fundamental importncia para a plena eficcia dos limites globais de
execuo da despesa primria. Do contrrio, a coexistncia de uma regra geral que impea o
crescimento real do total das despesas com regras especficas que acarretem aumentos de
despesas acima da inflao tenderia a aprofundar a rigidez oramentria atualmente existente.
Diga-se, em reforo, que a escolha por aumento de gastos sociais relacionados a sade
e educao deve ser derivada da discusso peridica sobre as prioridades alocativas da
sociedade e levar em considerao as restries fiscais de momento. Nisso a nova regra difere
do modelo vigente, que prev regras rgidas de evoluo da despesa.
3.8- Vigncia e possibilidade de reviso da regra de indexao
A PEC prope que o Novo Regime Fiscal vigore por 20 (vinte) anos, de 2017 a 2037.
A partir do 10 exerccio de vigncia da emenda, ou seja, de 2026 em diante, os limites poderiam
ser alterados por meio de projeto de lei de iniciativa do Presidente da Repblica, vedada a edio
de medida provisria.
Trata-se de importante mecanismo para compatibilizar o rigor necessrio da regra
constitucional com a possibilidade de correo de rumos, num horizonte de tempo suficiente
para que se verifique se a medida teve a eficcia inicialmente planejada.

4- A Lgica da PEC
A lgica da PEC reside no controle do ritmo de aumento das despesas. Nos termos
propostos, a elevao da despesa estaria limitada taxa de inflao medida pelo ndice Nacional
de Preos ao Consumidor Amplo IPCA. Desse modo, a despesa poderia crescer em termos
nominais2, mas no em termos reais.
Passaria a ser controlado, como visto, o ritmo de crescimento global das despesas da
Unio, de forma individualizada para Poderes e rgos autnomos. Cabe, contudo, um
esclarecimento.
De modo mais especfico, a PEC passaria a controlar as despesas primrias da Unio.
Do ponto de vista fiscal, as despesas pblicas comportam duas espcies: h as despesas
primrias (ou no financeiras) e as financeiras. As despesas primrias, grosso modo, so as
que tm o efeito de elevar o endividamento pblico medido em termos lquidos. Ou seja, quando
h um gasto com despesa primria, h aumento da dvida lquida do setor pblico. que quando

Eventualmente, o Ministro da Fazenda Henrique Meirelles se refere a essa lgica com o uso do termo
nominalismo.

12

Daniel Veloso Couri e Paulo Roberto Simo Bijos

essas despesas ocorrem no h, em contrapartida, reduo de outras obrigaes ou aumento de

direitos de natureza financeira. Da a importncia de controlar essas despesas.
Trata-se, em essncia, de uma sistemtica de crescimento real zero da despesa primria
da Unio. Dito dessa forma, revela-se uma qualidade da nova regra, que a simplicidade, sendo
de apreenso direta pelos diversos agentes econmicos. Nesse aspecto, se soma demais regras
disciplinadoras da gesto fiscal que, a despeito de sua importncia, muitas vezes trazem consigo
o hermetismo da matria fiscal-oramentria.
Diz-se que determinada despesa cresce em termos nominais quando h aumento de seu
valor sem que se considere o efeito da inflao. De modo exemplificativo, se o gasto realizado
com certa despesa fosse de R$ 100 mil em 2014 e se elevasse para R$ 110 mil em 2015, em
termos nominais o aumento verificado, de um ano para o outro, seria de R$ 10 mil, ou 10%.
Supondo-se, porm, que a inflao em 2015 fosse de 10%, seria possvel dizer que a
despesa hipottica de 2014, atualizada pela inflao, equivaleria a R$ 110 mil ao final de 2015.
Nesse caso, quando se considera o efeito da inflao, fala-se em termos reais. Por essa tica,
o crescimento real da despesa, no exemplo, seria nulo. Ou seja, em termos reais o crescimento
teria sido de R$ 0 ou de 0%.
O raciocnio aplicado s duas abordagens pode ser resumido tal como segue.
Em termos nominais:
A. Despesa em 2014 = R$ 100
B. Despesa em 2015 = R$ 110
C. Crescimento Nominal da Despesa (B A) = R$ 110 R$ 100 = R$ 10
Em termos reais:
A1. Despesa em 2014 = R$ 100
A2. Despesa de 2014 (atualizada pela inflao) = R$ 110
B. Despesa em 2015 = R$ 110
C. Crescimento Real da Despesa (B A2) = R$ 110 R$ 110 = R$ 0
Uma consequncia prtica importante dessa sistemtica que, em condies normais,
isto , sempre que houver crescimento real do PIB, a despesa primria, ao longo do tempo,
tende a ser reduzida como proporo do PIB. Utilizando os dados do exerccio anterior e
supondo que o crescimento real do PIB, em 2015, tenha sido de 5%, o resultado seria o seguinte:
13

ORAMENTO em discusso

n. 26

Despesa de 2014 em percentual do PIB:

A. Despesa em 2014 = R$ 100
B. PIB em 2014 = R$ 1.000
C. Despesa em 2014 em percentual do PIB (A/B) = 10%
Despesa de 2015 em percentual do PIB:
A. Despesa em 2015 = R$ 110
B. PIB em 2015 = R$ 1.155 (inflao de 10% mais crescimento real de 5%)
C. Despesa em 2015 em percentual do PIB (A/B) = 9,5%
Esse simples exerccio hipottico importante para que se compreenda a lgica contida
no NRF. A regra no impede o crescimento da despesa primria, apenas impe um limite a esse
crescimento, o qual seria dado pelo limite do ano anterior corrigido pela inflao tambm do
ano anterior. Em outras palavras, controla o crescimento real da despesa ao longo do tempo.
Desse modo, se houver crescimento real da economia em determinado perodo, a
tendncia que haja uma reduo da despesa primria em percentual do PIB. Em adio, dever
haver um aumento da receita primria em percentual do PIB, tendo em vista que as receitas
primrias (em especial a arrecadao tributria) tendem a responder de forma mais do que
proporcional ao crescimento da atividade econmica. Como resultado, espera-se que, em
momentos de crescimento, o pas gere espao fiscal suficiente para que, em momentos de
recesso, a poltica fiscal possa ser utilizada para estimular a economia.
Tal efeito, se de fato observado, daria ao NRF uma natureza anticclica: em momentos
de expanso, geraria poupana e manteria o endividamento em nveis moderados; em
momentos de recesso, permitiria a gerao de dficits primrios (ou menores supervits) sem
que se comprometesse a sustentabilidade fiscal do pas.

5- Impacto da PEC sobre o desempenho fiscal da Unio

Como observado no tpico inicial, a regra fiscal baseada apenas no estabelecimento de
metas de resultado entre receitas e despesas no foi suficiente para garantir a gerao de espao
fiscal no perodo de crescimento elevado que se verificou entre os anos de 2004 e 2011 (com
uma rpida interrupo em 2009 devida crise financeira de 2008-2009).
Foge ao escopo da presente nota, contudo, discorrer sobre a poltica fiscal ou as causas
do crescimento observado na despesa primria desde a edio da LRF. Importa, de todo modo,
14

Daniel Veloso Couri e Paulo Roberto Simo Bijos

como exerccio prospectivo, avaliar o impacto da nova ncora fiscal sobre o resultado primrio
da Unio. Para tanto, foram feitas projees para receitas e despesas primrias federais para o
perodo de 2016 a 20203. Por prudncia, as projees consideram que as despesas primrias
teriam crescimento igual ao da inflao, ou seja, corresponderiam exatamente ao teto imposto
pela regra fiscal. O resultado apresentado no grfico a seguir.
Receitas e Despesas Primrias da Unio (% do PIB)

Fonte: Tesouro Nacional (dados realizados), Expectativas do mercado divulgadas pelo Bacen (para projees
de crescimento real do PIB e IPCA) e Relatrio de Avaliao de Receitas e Despesas Primrias do Poder
Executivo de maio de 2016 (para receitas, despesas e PIB nominal de 2016). Elaborao prpria.

Como se observa, numa perspectiva de mdio prazo, o impacto da PEC pode ser
consideravelmente positivo.
No curto prazo, porm, o desempenho fiscal da Unio ainda seria bastante negativo. Se
for adotada exclusivamente a nova ncora fiscal a partir de 2017, colocando-se em segundo
plano a meta de resultado primrio prevista na LRF (e fixada na LDO), at 2020 a Unio teria
que conviver com dficits primrios, ainda que decrescentes. Isso porque parte-se de um
patamar de despesa j muito elevado relativamente receita disponvel.
fundamental, portanto, que, em adio ao limite global das despesas primrias, sejam
fixadas, no curto prazo, metas de resultado primrio capazes de promover um retorno mais
rpido ao equilbrio fiscal. No mdio prazo, em um contexto de crescimento do PIB e

Notas metodolgicas: (i) para 2016, as projees de receitas e despesas primrias, bem como o valor do PIB
nominal, foram extrados do relatrio de avaliao de receitas e despesas primrias de maio de 2016, elaborado
pelo Poder Executivo. A partir de 2017, os valores foram calculados levando em considerao as expectativas do
mercado para crescimento real do PIB e inflao (IPCA), divulgadas pelo Banco Central (mediana das expectativas
de 24/6/2016). Em relao s receitas primrias, utilizou-se a elasticidade da receita primria em relao ao PIB
observada no perodo de 2003 a 2015.

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ORAMENTO em discusso

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consequente elevao da arrecadao, o limite global seria importante para conter a presso
sobre a despesa pblica, pois, como observado no tpico inaugural, a definio de metas de
resultado, por si s, no se mostrou suficiente para controlar a elevao da despesa no caso
brasileiro.

6- Possveis questes a serem enfrentadas durante a tramitao da PEC

241/2016
Embora se reconhea o carter meritrio da proposta, algumas questes podem ser
objeto de discusso durante a tramitao do NRF e, eventualmente, gerar aprimoramentos na
proposio original.
6.1- ndice de inflao considerado na elaborao e aprovao do Oramento
Nos termos propostos, no momento da elaborao e aprovao da LDO e da LOA, ser
considerada a estimativa de inflao feita pelo Poder Executivo. Em janeiro seguinte, quando
j conhecida a inflao do ano anterior, ajustam-se os limites de despesa de cada Poder ou rgo
autnomo.
Ocorre que, caso (1) a inflao tenha sido superior quela utilizada na elaborao e
aprovao da proposta oramentria e (2) a despesa da LOA tenha sido aprovada de forma
compatvel com os limites globais, ento os limites para a execuo sero superiores s dotaes
aprovadas. O Poder ou rgo, nessa situao, caso necessite realizar despesa em nvel superior
ao aprovado, e considerando que tal aumento seja compatvel com a meta de resultado primrio,
poder propor um crdito adicional ou executar eventuais restos a pagar.
No primeiro caso, relativo abertura de crditos adicionais, pode ser conveniente que
se crie uma regra especfica de retificao do oramento, a figurar na prpria PEC ou no texto
da lei oramentria, para contemplar a hiptese de limite de execuo superior dotao
aprovada para os Poderes e rgos autnomos.
6.2- Reestimativa de receitas pelo Poder Legislativo
De acordo com a Constituio, existe a possibilidade de o Congresso Nacional reestimar
as receitas constantes da proposta oramentria encaminhada pelo Poder Executivo, desde que
tal reestimativa esteja relacionada a erros ou omisses. Esses erros ou omisses se referem
muitas vezes aos parmetros macroeconmicos utilizados na elaborao da proposta
oramentria, dentre os quais a inflao. Nos ltimos anos, em virtude dessa prerrogativa
constitucional, tem sido comum a receita aprovada no Congresso ser superior constante da
proposta apresenta pelo Poder Executivo. O aumento na previso da receita pelo Poder
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Daniel Veloso Couri e Paulo Roberto Simo Bijos

Legislativo, por sua vez, tem permitido acrscimos na despesa autorizada sem que se
comprometa a meta de resultado primrio prevista na LDO.
Considerando, mais uma vez, que pelo NRF a elaborao e aprovao da LDO e da
LOA levaro em conta a estimativa de inflao proposta pelo Poder Executivo e suas
atualizaes, pode-se trazer discusso: (i) a possibilidade de reestimativa de receitas com base
em projeo de inflao feita pelo Poder Legislativo; e (ii) a possibilidade de que as despesas
primrias aprovadas na lei oramentria sejam superiores ao limite imposto para efeito de
elaborao da proposta oramentria, em virtude de eventual reestimativa para maior de receita,
por parte do Poder Legislativo.

7- Concluso
Embora no represente panaceia fiscal, a PEC do NRF pode vir a ser um importante
passo na direo do equilbrio sustentvel das contas pblicas. Como observado, o regime atual,
ancorado apenas em metas de resultado anualmente definidas, no se mostrou capaz de conter
o crescimento da despesa pblica no mbito da Unio. Como resultado, a queda recente da
receita tem sido acompanhada da deteriorao dos resultados fiscais e da elevao do
endividamento pblico.
O objetivo nuclear do NRF o controle do ritmo de aumento de despesas, no se
tratando, portanto, de uma proposta de cortes de despesas, mas do estabelecimento de uma
regra geral que defina limites para o aumento de despesas em termos globais. Para que a regra
geral tenha maior eficcia, importante que se flexibilizem regras especficas de vinculao de
despesa, tal como previsto na proposta para as reas de sade e educao, sob pena de se agravar
ainda mais a rigidez do oramento.
Embora no impea o crescimento da despesa primria, espera-se que, em momentos
de crescimento da economia, a despesa primria da Unio caia em percentual do PIB, enquanto
a receita primria tenderia a ter aumentos mais expressivos. Tal configurao permitiria que se
gerasse espao fiscal suficiente para que, em momentos de recesso, a poltica fiscal pudesse
ser utilizada para estimular a economia sem que se comprometesse a sustentabilidade fiscal.
Nos prximos anos, porm, o desempenho fiscal da Unio ainda pode ser bastante
negativo e fundamental que, em adio ao limite global das despesas primrias, sejam fixadas
metas de resultado primrio capazes de promover um retorno mais rpido ao equilbrio fiscal.
Por derradeiro, devem-se pontuar algumas questes que podero ser objeto de discusso
durante a tramitao da proposta. Uma delas se relaciona ampliao dos limites durante a
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ORAMENTO em discusso

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execuo oramentria, em virtude de uma inflao observada superior utilizada na

elaborao do oramento. Pode ser conveniente que se crie regra especfica de retificao do
oramento que regule tal hiptese.
Outra questo envolve a prerrogativa do Poder Legislativo quanto reestimativa de
receitas, em razo de erros ou omisses na proposta oramentria. Nesse aspecto, cabe discutir
se, em face do NRF, subsiste a possibilidade de reestimativa de receitas com base em projeo
de inflao feita pelo Poder Legislativo ou, em acrscimo, se tal reestimativa poderia ter o
condo de autorizar, na LOA, despesas primrias em montante superior ao limite considerado
na elaborao da proposta oramentria.

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