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OBJETIVOS
1. NOCIONES GENERALES
La instruccin del procedimiento tiene por objeto que la autoridad a cargo de un expediente acopie los
elementos necesarios para lograr su conviccin de la verdad material indispensable para decidir el
derecho aplicable al caso. Como tal se trata de formar la fundamentacin que servir de insumo a la
futura resolucin a emitirse por la autoridad.
Este captulo est organizado en funcin de dos principios administrativos esenciales: la oficialidad, es
decir, en el procedimiento, la autoridad administrativa competente deber verificar plenamente los
hechos que sirven de motivo a sus decisiones, para lo cual deber adoptar todas las medidas
probatorias necesarias autorizadas por la ley, aun cuando no hayan sido propuestas por los
administrados o hayan acordado eximirse de ellas; y la verdad material, que consiste en que la
tramitacin de los procedimientos administrativos se sustentar en la aplicacin de la fiscalizacin
posterior; reservndose la autoridad administrativa, el derecho de comprobar la veracidad de la
informacin presentada, el cumplimiento de la normatividad sustantiva y aplicar las sanciones pertinentes
en caso que la informacin presentada no sea veraz.
2. ACTOS DE INSTRUCCIN
Los actos de instruccin en puridad comprenden dos tipos diferentes de actuaciones procedimentales:
aquellas dirigidas a aportar datos al expediente y aquellas que constituyen actividad probatoria.
Por la primera actividad de aportacin de datos, se incorporan al procedimiento y al expediente
determinadas informaciones, datos o normas preexistentes al caso, que sern evaluadas por la autoridad
en su momento. Son tales los requerimientos de informes legales (art. 172), solicitud de documentos a
las autoridades (art. 167), y la solicitud de informacin a los administrados (art. 169).
Por la segunda actividad, que es la propiamente probatoria, se trata de aquellos medios que permiten
demostrar la veracidad de las informaciones y documentos aportados. Tales como testimoniales,
declaraciones, inspecciones, peritajes, etc.
En todas las ramas del Derecho la nocin de prueba cumple un rol fundamental, trascendiendo del
campo particular de cada una de ellas hacia la teora general del Derecho procesal, en donde se
consolidan sus caractersticas y peculiaridades. Por esto, el ordenamiento administrativo se limita a
establecer los rasgos propios de la prueba en su mbito, dejando los dems aspectos a normas
supletorias comunes a todo proceso.
Al igual que en todas las ramas procesales, la prueba de los hechos relevantes es esencial para la
decisin que va a resolver un procedimiento administrativo, ya que todo acto de la autoridad debe
sustentarse en motivaciones prcticas, reales y verificables; si as no fuera, el acto aparecera viciado y
susceptible de anulacin.
Particularmente, el rol de la prueba se orienta a la obtencin de una de las finalidades bsicas del
procedimiento administrativo: seguridad en el acierto de las resoluciones de la autoridad. Por ello, la
prueba es un elemento fundamental que busca propiciar certeza a la gestin administrativa, ya que
resulta evidente que cuando la Administracin Pblica est fundamentada en hechos verdaderos, los
administrados se encuentran mejor protegidos contra una actividad ligera o irresponsable.
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En la prueba cobran singular importancia una serie de principios, caracteres y obligaciones propios del
Derecho administrativo procesal. Primero, el de verdad material por el cual corresponde a la
administracin buscar permanentemente la realidad en las relaciones que conoce, independientemente
de lo alegado o planteado por las partes. Tambin tiene presencia el deber de oficialidad, por el que todo
funcionario pblico realiza las acciones necesarias para esclarecer los hechos relevantes sometidos a su
decisin
Finalmente, la ley contiene una prohibicin expresa de considerar como actos de instruccin vlidos la
solicitud rutinaria de informes previos, requerimientos de visaciones o conformidades que no aporten
valor objetivo a lo actuado. Con ello se intenta erradicar de los procedimientos administrativos las
visaciones burocrticas que por ejemplo se encarga a las oficinas de asesora legal o a las secretaras
generales que sin adicionar y agregando al procedimiento, resultan adversas a la celeridad de los
procedimientos administrativos. Para mejor comprensin debe analizarse este numeral concordado con
el artculo 172.
3. ACCESO A LA INFORMACIN DEL EXPEDIENTE
Este artculo proclama dentro de la fase instructora el derecho del administrado a controlar la
actuacin probatoria e informativa que la autoridad realiza.
La Administracin Pblica tiene el deber de asegurar una transparente utilizacin del poder pblico. No
debe soslayarse que la Administracin tiene el deber de la publicidad de sus actos, lo cual concuerda,
como principio general, con la aptitud del administrado para conocer los actos procesales respecto de los
cuales tuviere legtimo inters. Adicionalmente la nueva Constitucin Poltica ha consagrado en su inciso
5) del artculo 2 el derecho a solicitar, sin expresin de causa, la informacin que requiera ya recibirla
de cualquier entidad pblica, en el plazo legal, con el costo que suponga el pedido. Se exceptan las
informaciones que afectan la intimidad personal y las que expresamente se excluyan por ley o por
razones de seguridad nacional.
Las oficinas de la administracin pblica gerencian una informacin que pertenece originalmente a toda
la comunidad, para lo cual se ha establecido como derecho constitucional que cualquier ciudadano
pueda solicitar y recibir tal informacin que sea necesaria para su estudio, investigacin, trabajo o
procedimiento en concreto. Es la obligacin impuesta a la Administracin Pblica de trasladar a la
sociedad civil la informacin que produzca o maneje. No es un derecho absoluto sino que est sujeto a
caractersticas. El primero es que la informacin ser proporcionada a costo del interesado.
En cuanto a la legitimacin para solicitarla cabe referir que no se requiere expresin de causa, siendo
un derecho abierto, de tal suerte, que ningn funcionario receptor de este tipo de solicitudes puede
inquirir la razn de tal pedido, exigir legitimacin especial, y, menos an a cuestionarlo cuando aquel le
fuere expuesto.
Dentro de un procedimiento, el administrado puede recibir la informacin de modo verbal o por escrito y,
para evitar malos entendidos la norma precisa que la respuesta verbal tendr carcter meramente
ilustrativa y no producir efectos procesales, a diferencia de la escrita, por lo que se obliga a hacer
constar su entrega en el expediente.
Nuestra prctica evidencia la existencia de dos formas ordinarias para el suministro de la informacin:
generalmente el administrado -personalmente o mediante su asesor- acude a la dependencia pblica y
solcita verbalmente al empleado que le permita revisar el expediente o mediante una entrevista,
tomando as conocimiento de las actuaciones. La segunda manera, por lo general, se presenta cuando
resulta infructuoso el mecanismo anterior y se obliga al interesado a presentar un escrito requiriendo la
informacin y para su respuesta se expide una notificacin, de la cual debe dejarse constancia en el
expediente.
Finalmente cabe indicar que al regular este artculo integralmente esta materia contiene las excepciones
al deber de entregar la informacin, de suerte que cualquier otra norma que a la fecha tuviere
excepciones, dejarn de regir.
4. ALEGACIONES
La Ley reconoce a los administrados la facultad de presentar un informe, formular alegaciones, aportar
documentos o cualquier elemento de juicio. Este derecho a las alegaciones es mucho ms amplio que el
derecho al alegato conclusivo que contena las Normas Generales anteriores, al cual tambin incluye.
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En nuestro ordenamiento se trata propiamente de una facultad, mas no de un momento procesal con
espacio propio dentro del procedimiento administrativo como acontece en otros ordenamientos, donde se
incorpora la fase denominada audiencia a los interesados a cuyo interior ocurran los alegatos.
La figura de la alegacin conclusiva ha sido regulado como requisito indispensable Slo para aquellos
procedimientos de gravamen para los administrados (Ejm. sancionadores, fiscalizacin, tributarios, etc.),
en los que la autoridad deber otorgar vista de la causa por un lapso no menor de cinco das para
presentar su alegato a manera de descargo.
Por su naturaleza la alegacin conclusiva -como tambin es conocida en la doctrina- constituye un
momento necesario, pero su presentacin es facultativa, por lo que su no ejercicio no vicia lo actuado.
Sin embargo, resulta importante para el administrado por brindarle la oportunidad para conocer la
totalidad de la actuacin procesal realizada y permitir exponer su parecer e interpretacin sobre lo as
actuado, asumiendo el alegato un rol de resguardo imprescindible para su derecho de defensa.
Para su ejercicio reviste trascendencia el factor oportunidad, ya que con el fin de no sustraer al
conocimiento de los interesados, ninguna de las piezas o actos procesales integrantes del expediente y
que sern estimados para pronunciar la decisin debe permitirse su ejercicio dentro del perodo que se
extiende a partir de la ltima actuacin instructiva (generalmente la prueba) hasta el momento
inmediatamente anterior al pronunciamiento de la decisin administrativa. Teniendo esta finalidad, el
alegato nos revela mayor importancia por cuanto brinda la opcin para replicar la argumentacin de la
contraparte y reforzar los propios fundamentos de hecho o de derecho, en cuanto hayan sido
contestados, mejorando sus posibilidades de xito.
La alegacin debe concentrarse en analizar y presentar sistemticamente las pretensiones planteadas
en el procedimiento, en la sustentacin razonable de cmo lo actuado (fundamentalmente la prueba)
abona en favor de lo pretendido, as como en una sntesis de las apreciaciones conclusivas expuestas
de modo tal que este documento bien puede auxiliar al administrador para formular su decisin.
5. CARGA DE LA PRUEBA
Aportar y actuar los medios probatorios tendentes a verificar la verdad material de los hechos es
eventualmente inters de los afectados por el acto a dictarse, pero por sobre todo y aun sin que medie
pedido u ofrecimiento de parte, resulta una obligacin de la propia administracin en virtud del deber de
oficialidad imperante en el procedimiento administrativo.
En muchos casos la administracin necesita averiguar y comprobar determinados hechos para poder
pronunciar resolucin en su consecuencia. As acontece, por ejemplo, en los procedimientos iniciados de
oficio. De este modo existe un comportamiento de la administracin destinado a averiguar los hechos o
darle certeza, ya que esos hechos y sus alcances una vez constatados servirn de fundamento para su
resolucin. Se puede afirmar que en estos casos, se ana a la obligacin de oficialidad, una necesidad
primordial de la Administracin por precisar los hechos.
Por el contrario, algunas veces interesa a los propios administrados demostrar que los argumentos
sustentadores de alguna decisin administrativa, no existen, no son los que interpreta el funcionario
instructor o simplemente pueden interesarse en fundamentar los hechos que sustentan alguna peticin
concreta.
En los casos de procedimientos de reclamacin, recursales o iniciados a instancia de parte, el inters en
producir, actuar y analizar la prueba, concierne a los administrados como componente del debido
proceso administrativo.
Exclusivamente en los procedimientos a iniciativa de parte como los mencionados, cabe inferir que si de
la colaboracin de los particulares con la administracin o de la prueba que aporte pueda resultar
perjudicado, puede no aportar esa colaboracin. Por el contrario, este planteamiento no resulta
amparable en los procedimientos de oficio donde el inters pblico predomina sobre el particular, por lo
que entre las normas reguladoras del Derecho procesal especial encontramos disposiciones en contra o
afirmando el deber de colaboracin de los administrados, como sucede en materia de fiscalizacin,
tributaria, etc.
Oficialmente la indagacin de los hechos es una tarea exclusiva de la administracin. Sin embargo, la
doctrina liberal ha influenciado para que durante la sustanciacin de los procedimientos de parte,
tratndose de pruebas documentales, se limite esa oficialidad mediante la voluntariedad de los
administrados.
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administracin para que desarrolle su actividad probatoria en la mejor forma posible, siempre en busca
de mayor certeza.
Como expone PIRAN, slo limitan la aplicacin del informalismo en materia probatoria: la regular marcha
de la administracin y los derechos de los dems administrados interesados en el objeto de la prueba.
En efecto, la admisin de la informalidad en materia de prueba debe ser armonizada con el criterio de
razonabilidad e inters pblico. No siempre puede admitirse una prueba presentada fuera de su
oportunidad, sobre todo cuando ello implique un mecanismo dilatorio.
No obstante, es aconsejable y lgico que la prueba sea ofrecida y producida en la primera oportunidad
en que se aprecie la necesidad de averiguar los hechos o se plantee alguna duda sobre la verdad de los
mismos. En tal sentido, es adecuado que el administrado peticionario o recurrente pueda ofrecer la
prueba en el primer acto procesal que se lo permita (escrito inicial o recurso). Particularmente tratndose
de recursos es recomendable hacerlo en el mismo escrito de impugnacin. Dilucidados estos aspectos
se podr proseguir con la evaluacin del expediente.
Sin embargo, slo la decisin final concluye la posibilidad de presentar medio probatorios, o ignorar las
presentadas.
Entre nosotros, VALDEZ CALLE afirma en cuanto a la oportunidad de la actuacin de la prueba,
opinamos que ella puede ser ofrecida y actuada en cualquier instancia del proceso, mxime si se trata de
prueba instrumental, pues no existe disposicin que limite la estacin de prueba a slo determinada
instancia. Por lo dems, es de advertir que como la finalidad del proceso es la de esclarecer; mal puede
la administracin limitar por propia decisin la etapa de prueba.
En el caso de los procedimientos de aprobacin automtica, la valoracin probatoria aparece a posteriori
de la decisin, bajo la forma de fiscalizacin posterior. Precisamente en ese momento es que el
funcionario pblico averigua y/o comprueba selectivamente la certeza de las afirmaciones de los
administrados o de la documentacin presentada, lo cual realiza mediante los medios probatorios que
juzgue indispensables.
La doctrina y legislacin comparada nos muestran uniformemente que dentro de un procedimiento
administrativo son objeto de prueba aquellos hechos relevantes:
a) Que no se tengan por ciertos cuando sean alegados por los interesados.
Resulta determinante para la prueba la discrepancia entre los hechos propuestos por los interesados y
los aceptados por la Administracin, bastando para decidirse por la apertura la simple existencia del dato
objetivo de tal contradiccin.
b) Aquellos que la naturaleza del procedimiento lo exija. Tratndose, por ejemplo, de procedimientos
cuasijurisdiccionales o contenciosos.
De tal manera que no ser necesaria la actuacin probatoria cuando la administracin tenga por
ciertos los hechos, no haya en el expediente actos que se contradigan o cuando no se derive de la
naturaleza del procedimiento la necesidad de abrir tal fase.
Pero no slo se trata de probar la existencia de determinados hechos, por cuanto sobre ellos puede
existir acuerdo, sino tambin puede producirse prueba sobre sus resultados, alcances o consecuencias.
Aun cuando exista concordancia sobre los actos entre los sujetos de la relacin procedimental, puede
ser necesario actuar evidencia para demostrar su errnea apreciacin pese a ser conocidos y admitidos
uniformemente.
En cuanto al origen de los hechos materia de probanza, puede versar sobre actos o condiciones del
propio aportante de la administracin (por ejemplo, cuando se trata de contradecir un acto administrativo)
o ser ajenos a los nombrados (por ejemplos cuando se trata de reclamar desigualdad procesal).
Decisin sobre la prueba.
Compete a la administracin activa, a travs del funcionario instructor, decidir sobre la admisin o
rechazo de la apertura a prueba, as como sobre los medios de prueba propuestos por los administrados.
Respecto a la primera decisin cabe tener presente que un eventual rechazo a la apertura a prueba por
parte de la administracin, puede fundarse nicamente en su carcter innecesario, pero siempre
implicar dar por ciertos y acreditados los hechos manifestados y documentos presentados por el
interesado.
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En tal virtud, como garanta al debido proceso, el instructor debe disponer la actuacin de todos los
medios probatorios legalmente admisibles, concerniente a hechos relevantes al caso y que conduzcan a
su aclaracin. La decisin sobre la apertura a prueba no es arbitraria sino reglada y racional.
La autoridad administrativa puede decretar la apertura a prueba o tramitar la cuestin como de puro
derecho. Esto ocurre si no hay hechos que deban ser probados.
Tambin puede ocurrir que aunque el particular hubiera propuesto pruebas, la administracin las
desestime por imposibles, inconducentes, impertinentes o formalmente procedentes Pero si no se
presentan estos supuestos, la administracin tiene la obligacin de admitir y ordenar la prueba
propuesta. Actuar de otro modo, indica un actuar irrazonable, arbitrario o de mala fe, susceptible de
afectar el derecho de defensa del administrado y derivar en responsabilidad para su autor.
La negativa a actuar un medio probatorio se puede fundar en:
- Inconducente es el medio de prueba que no sirve para decidir el asunto (por ejemplo, referido a un
aspecto accidental o irrelevante en el procedimiento, o que no orientan a ninguna conviccin clara).
- Inadmisible es el medio de prueba prohibido expresamente por la ley o que resulta de imposible
actuacin.
- Impertinente es el medio de prueba no referido a los hechos materia de probanza (sea sobre hechos
ajenos o contenidos en el asunto pero tan evidentes que no requieren probanza).
7. HECHOS NO SUJETOS HA ACTUACIN PROBATORIA
La norma es imperativa: la administracin no podr someter a probanza las siguientes informaciones:
- Hechos pblicos o notorios. Son los hechos que pertenecen al comn de la gente o grupo socia!
Referido, gozan de forma pblica sin necesidad de probanza adicional sobre la notoriedad. sta debe
responder al conocimiento que la administracin posee y no a la que terceros o administrados aleguen,
por lo que se aplica leyes de oficio por la autoridad.
- Hechos alegados por las partes cuya prueba consta en los archivos de la entidad.
Se conoce como Declaracin jurada a la manifestacin escrita y personal que realizan los
administrados, servidores y autoridades de la Administracin Pblica sobre determinados hechos o
aspectos relevantes de su condicin individual (bienes y rentas, cumplimiento de requisitos,
determinacin tributaria, inexistencia de incompatibilidades, etc.) bajo compromiso de decir la verdad y
comprometiendo su responsabilidad por su dicho, en caso de eventual falsedad.
Ha sido frecuentemente empleado por la legislacin nacional para lograr evidencias sobre las
circunstancias personales de los declarantes en relacin con los cometidos e intereses de la
Administracin Pblica. Con mayor nfasis el proceso de simplificacin administrativa ha sustituido
diversos supuestos de presentacin de pruebas documentales por declaraciones juradas.
La declaracin jurada se fundamenta en la presuncin de verdad que orienta las relaciones jurdicoadministrativas, por la cual se consideran ciertas de antemano todas aquellas manifestaciones
presentadas, salvo evidencia en contrario.
De este modo, el empleo de las declaraciones juradas involucra una inversin de la carga de la prueba
ya que en vez de obligar a la administracin a certificar previamente ciertos hechos o las condiciones
personales que le interesa, se establece la presuncin en favor del declarante por afirmar su condicin,
y, como correlato, le corresponde al Estado investigar a posteriori la veracidad de lo as afirmado,
determinado en su caso, la inexactitud de lo declarado (obrepcin) o la ocultacin de hechos
(subrepcin).
Por ejemplo, como el Estado-empleador debe asegurar la existencia de determinadas condiciones e
idoneidad de sus funcionarios para la recta actividad gubernativa, le correspondera -en principioverificar la concurrencia, por ejemplo, de los requisitos para asumir determinado cargo, la inexistencia de
inhabilidades o incompatibilidades para alguna funcin pblica en particular y sobre las fuentes de
ingresos que gozan los funcionarios (a fin de detectar fuentes indebidas). Sin embargo, como la mayora
de estos aspectos resulta de dificultosa determinacin a priori y por razones de celeridad y eficacia en la
gestin pblica, la legislacin ha credo conveniente invertir los roles, de manera que se obliga al
funcionario a presentar una declaracin jurada afirmando su condicin personal, y obligndose al Estado
la funcin de fiscalizar a priori la veracidad de tales declaraciones, reservndose asimismo la posibilidad
de analizarlas y, en su caso, determinar las responsabilidades consiguientes en caso de falsedad.
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Hechos que hayan sido comprobados con ocasin del ejercicio de sus funciones.
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CUESTIONARIO
1.- Explique sobre los actos de instruccin?
2.- Cmo se produce el acceso a la informacin del expediente?
3.- En qu consiste la carga de la prueba?
4.- Explique la actuacin de la prueba?
5.- Explique sobre los medios de prueba?
6.- Explique sobre el proyecto de resolucin?
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