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SNIA MARIA BORGES DE OLIVEIRA

PLANO DE DESENVOLVIMENTO DA ESCOLA PDE:


a gesto escolar necessria frente s diretrizes educacionais
do Banco Mundial

UNIVERSIDADE FEDERAL DE MATO GROSSO DO SUL


CENTRO DE CINCIAS HUMANAS E SOCIAIS
Campo Grande/MS
2005

ii

SNIA MARIA BORGES DE OLIVEIRA

PLANO DE DESENVOLVIMENTO DA ESCOLA PDE:


a gesto escolar necessria frente s diretrizes educacionais
do Banco Mundial

Dissertao apresentada como exigncia


final para obteno do grau de Mestre
em Educao, Comisso Julgadora da
Universidade Federal de Mato Grosso
do Sul, sob orientao da Professora
Doutora Maria Dilnia Espndola
Fernandes, no ano de 2005.

UNIVERSIDADE FEDERAL DE MATO GROSSO DO SUL


CENTRO DE CINCIAS HUMANAS E SOCIAIS
Campo Grande/MS
2005

iii

COMISSO JULGADORA:

_______________________________________________
Prof Dr Maria Dilnia Espndola Fernandes UFMS
(orientadora)

_______________________________________________
Prof. Dr. Joo Ferreira de Oliveira UFG

_______________________________________________
Prof Dr Slvia Helena de Brito UFMS

_______________________________________________
Prof Dr Regina Tereza Cestari de Oliveira UCDB
(suplente)

iv

Eu estava sobre uma colina e vi o Velho se aproximando,


mas ele vinha como se fosse o Novo.
Ele se arrastava em novas muletas, que ningum antes havia visto...
Bertold Brecht, Parada do Velho Novo.

AGRADECIMENTOS

Este trabalho no teria sido possvel sem o apoio e incentivo de inmeras pessoas.
Em especial quero agradecer:
A Prof Dr Maria Dilnia Espindola Fernandes, pela sabedoria e tranqilidade com
que conduziu o trabalho de orientao.
Aos professores Joo Ferreira de Oliveira, Slvia Helena de Brito e Regina Tereza
Cestari de Oliveira, pelas significativas contribuies para o enriquecimento do
trabalho.
Aos professores da linha de pesquisa Estado e Polticas Pblicas de Educao do
curso de Mestrado em Educao da Universidade Federal de Mato Grosso do Sul,
por compartilhar seus conhecimentos.
Aos professores do Departamento de Educao da Universidade Federal do Mato
Grosso do Sul/Campus de Dourados, por acreditarem na minha capacidade
intelectual.
A Prof Dr Dirce Nei Teixeira de Freitas, grande incentivadora de minha trajetria
acadmica.
Aos colegas de mestrado e de trabalho, pelo companheirismo e colaborao.
Aos meus familiares, pelo incentivo e apoio material proporcionado.
Com imenso amor, a minha filha Juliana, que graciosamente apoiou-me nesse
momento.
A Deus, que colocou todas essas pessoas em minha vida e sustenta o meu caminhar.

vi

RESUMO

O presente estudo aborda a introduo de um instrumento de gesto de carter


gerencial e estratgico, denominado Plano de Desenvolvimento da Escola (PDE), em
escolas pblicas das regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste, que se prope a
promover a qualidade do ensino e o aperfeioamento da gesto escolar. O PDE foi
gerado no mbito do FUNDESCOLA, programa co-financiado pelo Banco Mundial,
que vem se constituindo em via de gesto da educao com o firme propsito de
disseminar uma nova perspectiva de administrao dos sistemas educacionais. Este
trabalho tem como objetivo analisar o referencial terico que sustenta o PDE a partir
de sua metodologia e respectivos processos de elaborao e implementao por uma
escola pblica, buscando-se, assim, apreender em que medida esse referencial
influencia na organizao escolar e na participao dos sujeitos. A anlise proposta
tomou como fio condutor a prpria metodologia e conceitos do instrumento em
questo e sua implementao por uma escola pblica do municpio de Dourados-MS,
no perodo de 1999 a 2002. Embasou-se, tambm, na reviso crtica de autores que
tratam das questes pertinentes ao processo de reestruturao capitalista e da reforma
do Estado, da participao do Banco Mundial na definio das polticas educacionais
e da presena e influncias das teorias administrativas na educao. O estudo
realizado demonstrou que o Programa FUNDESCOLA e o PDE encerram os
requerimentos impostos ao sistema educacional no contexto das reformas e
traduzem, nos aspectos terico-conceitual-metodolgico, as polticas e as diretrizes
do Banco Mundial em diversos produtos que so disseminados s escolas pblicas.
Contribuiu, portanto, para estabelecer os nexos desse fenmeno com as
transformaes econmicas, polticas e sociais desencadeadas, a partir dos anos
1970, no mundo capitalista.

Palavras-chave: Poltica educacional, gesto escolar, escola pblica.

vii

ABSTRACT

The present study approaches the introduction of an instrument of administration of


managerial and strategic character, denominated Plan of Development of the School
(PDE), in public schools of the areas North, Northeast and Center-west, that it
intends to promote the quality of the teaching and the improvement of the school
administration. PDE was generated in the ambit of FUNDESCOLA, a program cofinanced by the World Bank, that comes if constituting in road of administration of
the education with the firm purpose of disseminating a new perspective of
administration of the educational systems. This work has as objective to analyze the
theoretical reference that it sustains PDE starting from its respective methodology
and processes of elaboration and implementation by a public school, being looked
for, like this, to apprehend in that measured that reference influences in the school
organization and in the participation of the subjects. The analysis proposal took as
conductive thread the own methodology and concepts of the instrument in subject
and its implementation by a public school of the municipal district of Dourados-MS,
in the period from 1999 to 2002. It was based, also, in the authors' critical revision
who research about the pertinent subjects to the process of capitalist restructuring
and of the reform of the State, of the participation of the World Bank in the definition
of the educational politics and of the presence and influences of the administrative
theories in the education. The accomplished study demonstrated that the Programs
FUNDESCOLA and PDE contain the solicitations required to the educational system
in the context of the reforms and they translate, in the theoretical-conceptualmethodological aspects, the politics and the guidelines of the World Bank in several
products that are disseminated to the public schools. It contributed, therefore, to
establish the connections of that phenomenon with the economic, politics and social
transformations unchained, starting from the years 1970, in the capitalist world.

Key-word: Educational politics, school administration, public school.

viii

LISTA DE FIGURAS

Figura 1 Estrutura organizacional do FUNDESCOLA .......................................... 41


Figura 2 Estrutura gerencial do PDE no mbito nacional ..................................... 42
Figura 3 Etapas da elaborao e implementao do PDE ..................................... 62
Figura 4 Estrutura gerencial do PDE no mbito da escola .................................... 63

ix

LISTA DE QUADROS

Quadro 1 Organizao dos setores do Estado brasileiro......................................... 26


Quadro 2 Quadro de modalidades e financiamento................................................ 79
Quadro 3 ndice de reprovao das sries consideradas crticas ........................... 84

LISTA DE SIGLAS

APM Associao de Pais e Mestres


APO Administrao por Objetivos
AT Assessor Tcnico
BIRD Banco Internacional de Reconstruo e Desenvolvimento
BM Banco Mundial
CAS Country Assistence Strategy
CGC Cadastro Geral de Contribuintes do Ministrio da Fazenda
CGE Coordenao de Gesto Educacional
COEP Coordenao Executiva Estadual do Projeto
COFIEX Comisso de Financiamentos Externos
DGP Direo Geral do Projeto
ENEM Exame Nacional do Ensino Mdio
FHC Fernando Henrique Cardoso
FMI Fundo Monetrio Internacional
FNDE Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao
FUNDEF Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de
Valorizao do Magistrio
FUNDESCOLA Programa Fundo de Fortalecimento da Escola
GAE Gerncia de Apoio Escola
GDE Grupo de Desenvolvimento da Escola
GS Grupo de Sistematizao
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstico
INEP Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais
LDB Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional
LSE Levantamento da Situao Escolar
MEC Ministrio da Educao
MS Mato Grosso do Sul
PAPE Programa de Adequao dos Prdios Escolares
PDDE Programa Dinheiro Direto na Escola

xi
PDE Plano de Desenvolvimento da Escola
PES Planejamento Estratgico da Secretaria
PME Projeto de Melhoria da Escola
PNE Plano Nacional de Educao
POEP Programa de Expanso da Educao Profissional
PPO Programa de Pesquisa e Operacionalizao de Polticas Educacionais
PT Partido dos Trabalhadores
SAEB Sistema de Avaliao da Educao Bsica
SED Secretaria de Estado de Educao
SEF Secretaria de Educao Fundamental
TCU Tribunal de Contas da Unio
UFMS Universidade Federal de mato Grosso do Sul
UNICEF rgo das Naes Unidas para a Infncia e a Adolescncia
ZAP Zona de Atendimento Prioritrio

xii

SUMRIO

INTRODUO ........................................................................................................... 1
CAPTULO I ............................................................................................................... 7
A CRISE DA ACUMULAO DO CAPITAL E OS NOVOS
REQUERIMENTOS AO ESTADO ............................................................................ 7
1. Acumulao flexvel e neoliberalismo: alternativa para a crise do modelo
fordista-keynesiano.................................................................................................. 7
2. Reestruturao administrativa do Estado brasileiro e suas implicaes para os
sistemas educacionais ............................................................................................ 20
2.1. Plano diretor da reforma do aparelho do Estado......................................... 21
2.2. O delineamento das polticas educacionais no contexto dos ajustes
estruturais........................................................................................................... 28
CAPTULO II ............................................................................................................ 34
O PLANO DE DESENVOLVIMENTO DA ESCOLA: UMA NOVA
PERSPECTIVA DE ADMINISTRAO DAS ESCOLAS PBLICAS ................ 34
1. O FUNDESCOLA via de gesto da educao................................................ 34
1.1. O atendimento s trs regies prioritrias................................................... 43
1.2. A introduo do FUNDESCOLA/PDE no estado de Mato Grosso do Sul
(MS) ................................................................................................................... 48
1.3. A expanso do FUNDESCOLA/PDE para a segunda microrregio do
estado (ZAP-2): focalizando o municpio de Dourados (cidade-plo).............. 53
2. O Plano de Desenvolvimento da Escola: definio, objetivos e descrio
analtica dos processos de elaborao e implementao na escola........................ 59
2.1. Definio e objetivos do PDE..................................................................... 59
2.2. Descrio e anlise do Plano de Desenvolvimento da Escola e dos
processos de elaborao e implementao na escola......................................... 61
2.2.1. A preparao do PDE .......................................................................... 64
2.2.2. A anlise situacional da escola ............................................................ 65
2.2.3. A definio da viso estratgica e do plano de suporte estratgico..... 72
2.2.4. Suporte financeiro para a implantao e execuo do PDE ................ 77

xiii
2.2.5. A execuo, o acompanhamento e o controle do PDE ........................ 81
2.3. Reduo da reprovao: um objetivo a ser alcanado ................................ 83
CAPTULO III........................................................................................................... 86
O PDE NA ESCOLA: INFLUNCIAS TERICO-METODOLGICAS NA
IMPLEMENTAO, PARTICIPAO E ORGANIZAO ESCOLAR............. 86
1. Fundamentos terico-metodolgicos do Plano de Desenvolvimento da
Escola/FUNDESCOLA ......................................................................................... 87
1.1. Teorias da administrao que fundamentam o PDE/FUNDESCOLA ....... 90
1.1.1. A Teoria Neoclssica ........................................................................... 90
1.1.2. Administrao por Objetivos ............................................................... 94
1.1.3. O Planejamento Estratgico................................................................. 96
1.1.4. Teoria do Desenvolvimento Organizacional ....................................... 98
1.1.5. Teoria da Burocracia............................................................................ 99
1.1.6. O Controle da Qualidade Total.......................................................... 101
2. O PDE na escola .............................................................................................. 104
2.1. A implementao do PDE na escola......................................................... 104
2.2. A participao dos sujeitos escolares e da comunidade ........................... 109
2.3. A organizao escolar............................................................................... 114
CONSIDERAES FINAIS .................................................................................. 117
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS .................................................................... 125

INTRODUO

A presena do instrumento de gesto escolar, denominado Plano de


Desenvolvimento da Escola (PDE), em escolas pblicas das regies Norte, Nordeste
e Centro-Oeste, co-financiado pelo Banco Mundial, tem suscitado indagaes acerca
de seu carter e propsitos por parte tanto daqueles que atuam nas instituies de
ensino quanto de estudiosos da rea.
Desde ento, no mbito da produo cientfica educacional, este tema vem
sendo estudado no que diz respeito a seus fundamentos tericos, ao sentido de sua
proposio enquanto poltica educacional, ao modelo de gesto proposto, e, tambm,
ao aprofundamento de estudos que tratam sobre a cooperao tcnica e financeira de
agncias internacionais de crdito com o Brasil 1 .
A presena do Banco Mundial como co-financiador do Programa e o carter
gerencial e estratgico que define o PDE so aspectos que justificam ater-se ao seu
estudo. Segundo Fonseca, Toschi e Oliveira (2004), nas relaes mais recentes entre
o Banco Mundial e o governo brasileiro, fica evidente a prioridade na destinao de
crditos para o desenvolvimento da gesto escolar. Os autores afirmam, ainda, que a
nfase em programas voltados para a gesto escolar faz parte de um amplo
movimento internacional, desencadeado nos anos 1990, que definiu novos rumos
organizacionais para a escola pblica. Essa definio foi feita com base em
estratgias de descentralizao, de racionalizao e autonomia, requerendo, para
tanto, a formulao de uma outra cultura escolar.

Nesse sentido, destaca-se a realizao do Projeto Integrado de Pesquisa Novos modelos de gesto
da educao bsica: o que mudou na escola? coordenado pela professora Marlia Fonseca, da
Universidade de Braslia (UnB), com a participao da Universidade Federal de Gois (UFG),
Universidade Federal de Mato Grosso do Sul (UFMS), Universidade Estadual de Mato Grosso do Sul
(UEMS), Universidade Estadual de Montes Claros (UNIMONTES). Em Mato Grosso do Sul foi
coordenado pela professora Maria Dilnia Espndola Fernandes, cujo grupo de pesquisa contou com
as seguintes profissionais: Dirce Nei Teixeira de Freitas, Elisngela Alves da Silva Scaff, Sonia Maria
Borges de Oliveira, Regina Tereza Cestari de Oliveira, Luciene Martins Ferreira Rocha, Mariclei
Przylepa, Mary Sylvia Miguel Falco, Charlene Correia de Figueiredo. A concluso desta pesquisa
resultou na publicao do livro Escolas gerenciadas: planos de desenvolvimento e projetos polticopedaggicos em debate, organizado por Marlia Fonseca, Mirza Seabra Toschi e Joo Ferreira de
Oliveira.

2
Neste cenrio, o PDE tem sido o produto para a educao, gerado no mbito
do Programa Fundo de Fortalecimento da Escola (FUNDESCOLA), que definido
como processo gerencial de planejamento estratgico que a escola desenvolve para a
melhoria da qualidade do ensino. O FUNDESCOLA um programa oriundo de
acordo financeiro entre o Banco Mundial (BM) e o Ministrio da Educao (MEC),
que vem se constituindo em via de gesto da educao. O seu objetivo focal
melhorar o desempenho do ensino fundamental pblico, nas regies Norte, Nordeste
e Centro-Oeste, por meio da ampliao ao acesso e permanncia das crianas na
escola, da melhoria da qualidade da escola e dos resultados educacionais, do
aprimoramento da gesto da escola e das secretarias estaduais e municipais de
educao.
Assim, o PDE anuncia-se como instrumento que vem auxiliar a escola a se
organizar de maneira eficiente e eficaz, com a melhor concentrao de esforos e
recursos para reverter os altos ndices de repetncia, o abandono e a m qualidade da
aprendizagem.
A pretenso deste instrumento de gesto, portanto, consiste em promover
mudanas na organizao escolar, as quais seriam viabilizadas mediante a elaborao
e implementao, pela escola, de um planejamento estratgico. O referencial tericoconceitual que embasa o PDE seria o caminho para configurar tais mudanas
redefinindo, tambm, a forma de participao dos sujeitos escolares.
Este trabalho, diante disso, tem por objetivo analisar o referencial terico que
sustenta o PDE a partir de sua metodologia e respectivos processos de elaborao e
implementao por uma escola pblica, buscando-se, assim, apreender em que
medida esse referencial influencia na organizao escolar e na participao dos
sujeitos.
Intenciona-se, com essa anlise, verificar como a escola processa as
orientaes metodolgicas, no sentido de se apropriar delas, efetivando, ou no, as
expectativas do Programa em aumentar o desempenho educacional das crianas
matriculadas nas escolas atendidas pelo mesmo e em melhorar as prticas gerenciais
das escolas pblicas por meio da elaborao do planejamento estratgico (BRASIL,
2002b).
A realizao desta pesquisa fundamenta-se na compreenso de que um
fenmeno social no ocorre deslocado do universo das relaes de produo em uma
determinada sociedade. Portanto, o fenmeno educativo deve ser compreendido no

3
bojo dessas relaes, o que implica, fundamentalmente, considerar a contradio
inerente ao modo de produo capitalista, dado que tais contradies se fazem
presentes na educao (CURY, 2000).
Assim, a anlise proposta neste trabalho deve preceder do estudo sobre o
quadro poltico-scio-econmico contemporneo que traz novos requerimentos ao
papel do Estado, redefinindo a elaborao das polticas pblicas, o que vai exigir
maior flexibilidade administrativa e alteraes nas estruturas de poder. Enfim, so
realizaes que, na sua totalidade, explicam o carter das propostas para a educao,
que so delineadas e concretizadas, principalmente, no perodo histrico dos anos de
1990.
Os objetivos especficos, para tanto, so: contextualizar o meio em que se
origina o instrumento de gesto em foco; descrever o PDE enquanto produto do
Programa FUNDESCOLA; descrever e analisar o processo de elaborao e
implementao do PDE em uma escola e o que isso altera na sua organizao;
analisar os fundamentos terico-metodolgicos do PDE/FUNDESCOLA.
Para efetivao do objetivo desta pesquisa, decidiu-se eleger um municpio e
uma escola pblica desse municpio com vistas a proceder as anlises sobre como
esse processo vem sendo concretizado. Assim, a eleio do municpio de Dourados
justifica-se por ele ser a cidade plo da segunda microrregio mais populosa do
Estado de Mato Grosso do Sul constituindo, nos termos do Programa, a Zona de
Atendimento Prioritrio 2 (ZAP 2). Neste municpio, para coletar os dados
documentais que subsidiaram a anlise em torno das questes levantadas neste
trabalho, selecionou-se uma escola da rede municipal, em virtude de ela ter estado no
Programa desde a sua implantao e atender o ensino fundamental completo, ou seja,
de 1 a 8 sries.
A Rede Municipal de Ensino de Dourados contava, no perodo 1999-2002,
com 34 escolas, sendo 25 localizadas na rea urbana, 3 na urbana distrital e 6 na rea
rural. Estas escolas atendiam, em 2002, um total de 18.146 alunos do ensino
fundamental. Considerando o perfil cultural dessas unidades escolares, segundo
Fernandes (2004), elas apresentam uma forte concentrao de poder nas mos dos
diretores e coordenadores pedaggicos, a no participao dos professores e outros
segmentos da escola, o livro didtico como principal instrumento para o ensino,
sendo este organizado em regime seriado de carter classificatrio, seletivo e
excludente. Esse quadro, que no peculiaridade de Dourados, decorre da poltica

4
que o sistema educacional implementa, norteada pelas polticas educacionais
desencadeadas pelo Governo Federal 2 .
O presente estudo tem por base o exame de documentos oficiais produzidos
no mbito do Programa FUNDESCOLA mais especificamente aqueles referentes
ao PDE , bem como, documentos da Secretaria de Estado de Educao do Mato
Grosso do Sul, da Secretaria Municipal de Educao do municpio de Dourados e da
escola selecionada, que registram a implantao 3 , a elaborao e a implementao 4
do PDE no perodo de 1999 a 2002, sendo que esse se constitui o recorte temporal da
investigao.
Na escola pesquisada, foram encontrados os seguintes documentos: livro ata
das reunies referentes ao PDE, do ano de 1999 a 2001, que trazem informaes
sobre como a escola se organiza para a implementao do PDE, os participantes
desse processo e os encaminhamentos das aes; os PDEs e os Projetos de Melhoria
da Escola (PME) dos anos de 1999 e de 2001, e PDE do ano 2002 5 , que apresentam
o diagnstico da situao escolar e apontam as aes estratgicas previstas para a
soluo dos problemas levantados; relatrios mensais das aes do PDE intitulado
Acompanhamento do Plano de Ao dos anos de 2000 e 2001, que apresentam
de forma quantificada se as aes foram executadas; trs boletins informativos
bimestrais, produzidos pela escola no ano de 2002; Livro de Visitas, no qual esto
registradas as visitas de acompanhamento do Assessor Tcnico (AT) e Grupo de
Desenvolvimento da Escola (GDE) na escola; uma pasta contendo registros mais
detalhados sobre a realizao de algumas aes referentes ao ano 2000. Observa-se
que, excetuando os dois ltimos, os demais documentos foram elaborados por
orientao/exigncia da prpria metodologia do PDE.
2

Em 2001, em Dourados, iniciou-se o governo de uma nova gesto municipal com a eleio do
representante do Partido dos Trabalhadores (PT), que apresentou como propostas para o setor
educacional: a Democratizao da Educao, a Construo de Novos Tempos e Novos Espaos na
Educao e a Valorizao do Magistrio no intuito de superar as prticas educacionais vigentes e
alargar os canais de participao popular (FERNANDES, 2004). No bojo dessa nova perspectiva para
a educao, a participao do municpio no Programa FUNDESCOLA foi um item questionado, uma
vez que havia a oposio terico-conceitual entre o Programa e a proposta de Governo. Contudo, o
Programa ainda uma realidade no sistema educacional desse municpio.
3
Segundo o Programa, o processo de implantao do PDE envolve os seguintes procedimentos:
preparao da equipe, definio de estados e municpios participantes, seleo de escolas, seleo de
supervisores, capacitao, financiamento, acompanhamento e avaliao (BRASIL, 2002a).
4
O processo de elaborao e implementao do PDE na escola compreende cinco grandes etapas, que
so: preparao da equipe escolar, anlise situacional, definio da viso estratgica e do plano de
suporte estratgico, execuo, monitoramento e avaliao (BRASIL, 2002a).
5
A escola no possui o PME/2002 porque no houve financiamento para as aes na elaborao do
PDE do ano de 2002. O financiamento no ocorreu devido a um atraso no repasse do recurso do ano
2001, cujo convnio foi concludo em 2002.

5
A anlise se deu a partir da busca da relao entre as diretrizes gerais do
FUNDESCOLA e/ou orientaes metodolgicas do PDE com os documentos
produzidos no mbito da escola 6 . Embasou-se, tambm, na reviso crtica de autores
que tratam das questes pertinentes ao processo de reestruturao capitalista e da
reforma do Estado, da participao do Banco Mundial na definio das polticas
educacionais e da presena e influncias das teorias administrativas na educao.
O desenvolvimento do tema em foco est organizado em trs captulos. O
primeiro captulo tem por objetivo descrever as transformaes ocorridas no mbito
produtivo, que redefiniram as polticas econmicas e sociais contemporneas, a partir
dos anos de 1970, e delinearam novas atribuies ao Estado. A inteno elucidar as
implicaes dessas transformaes no que tange a reorganizao do Estado brasileiro
e, conseqentemente, a definio das polticas educacionais, na busca de
compreender o sentido de proposies de programas do porte do FUNDESCOLA.
Salienta-se que a educao, aqui, compreendida como poltica pblica de corte
social, o que implica considerar os recursos de poder que atuam na sua definio,
representados, principalmente, por meio das instituies do Estado. Portanto, as
polticas educacionais devem ser entendidas como parte de uma totalidade maior que
expressa o projeto de sociedade vigente, cuja materializao ocorre por meio das
polticas pblicas que, por sua vez, do visibilidade ao do Estado (AZEVEDO,
1997).
No segundo captulo, intenciona-se apresentar como o PDE se materializa,
enquanto instrumento de gesto e organizao escolar, em uma dada escola por meio
de sua metodologia. Para tanto, desdobra-se em dois momentos que se
complementam. O primeiro, apresenta os princpios, os objetivos e as aes do
Programa FUNDESCOLA, uma vez que na base de seus conceitos e ideologia se
inscreve a formulao do PDE. O segundo, descreve a metodologia do PDE com
concomitante descrio do processo de sua elaborao e implementao na escola.

O contato profissional desta autora com o objeto em foco tambm colaborou para a anlise. A
pesquisadora atuou como membro do Grupo de Desenvolvimento da Escola (GDE) funo ligada
estrutura gerencial do PDE/FUNDESCOLA no mbito da Secretaria Municipal de Educao de
Dourados, sendo responsvel em acompanhar a elaborao e implementao do PDE nas escolas.
Tambm, este mesmo tema foi objeto de pesquisa no curso de Especializao em Educao
Administrao/Gesto Educacional, concludo em 2001, na UFMS-Campus de Dourados. A
pesquisa, intitulada Gesto Escolar: por que e para que o Plano de Desenvolvimento da Escola? teve
como objetivo compreender os fundamentos tericos do PDE e o sentido de sua incluso na poltica
de modernizao da gesto escolar brasileira e foi realizada sob a orientao da Prof.Msc. Dirce
Nei Teixeira de Freitas.

6
Com essas descries simultneas, pretende-se dar certo movimento ao texto com
vistas a facilitar a visualizao de como se processa o PDE no cotidiano escolar e,
ainda, tornar exeqvel a anlise em torno do objetivo deste trabalho.
O terceiro captulo tem como objetivo analisar os fundamentos tericometodolgicos do PDE, a partir da identificao e caracterizao das teorias
administrativas que lhe do sustentao, evidenciadas na descrio de suas
orientaes metodolgicas. Com essa anlise, intenciona-se elucidar a relao
existente entre o PDE e os novos paradigmas da administrao capitalista
contempornea,

bem

como

apreender

as

alteraes

decorrentes

de

sua

implementao na organizao escolar e na forma de participao dos sujeitos.


Pretende-se, assim, demonstrar as bases epistemolgicas que tm inspirado as teorias
administrativas na educao.
Por fim, espera-se que os objetivos propostos e desenvolvidos neste trabalho
sejam relevantes no sentido de contribuir com as anlises e discusses daqueles que,
de alguma forma, estejam envolvidos nesse processo.

CAPTULO I

A CRISE DA ACUMULAO DO CAPITAL E OS NOVOS


REQUERIMENTOS AO ESTADO

Com base no pressuposto de que a educao parte de uma totalidade social


estruturada e determinada historicamente, este captulo tem por objetivo descrever as
transformaes ocorridas no mbito produtivo, a partir dos anos de 1970, que
redefiniram o papel do Estado no que tange as polticas econmica e social.
Intenciona-se, com essa descrio, elucidar as implicaes dessas transformaes na
definio das polticas educacionais, a fim de explicar o sentido de proposies como
o Programa FUNDESCOLA e seus respectivos produtos para a educao.

1. Acumulao flexvel e neoliberalismo: alternativa para a crise do


modelo fordista-keynesiano
A sociedade capitalista, fundamentada na lgica do lucro e da acumulao do
capital, viveu nos anos 1970 uma crise econmica e produtiva em escala mundial,
combinando baixas taxas de crescimento com altas taxas de inflao, que coloca em
questo a sustentabilidade do prprio processo de acumulao capitalista.
Para Harvey (1999), o perodo ps-guerra, que se estendeu de 1945 a 1973,
tinha como base o modelo que pode ser chamado de fordista-keynesiano, que
envolvia diversas prticas relacionadas ao controle do trabalho, s tecnologias, s
necessidades de consumo e s relaes de poder poltico-econmico. Modelo este
que entrou em crise a partir de 1973, iniciando um perodo de mudanas no interior
do processo de acumulao de capital.

8
O modelo fordista-keynesiano combinava os princpios gerais de organizao
da produo fordista (paradigma tecnolgico, organizao do trabalho e modelo de
gesto) e as novas funes do Estado, exigidas pela poltica keynesiana, que
caracterizam o Estado interventor.
O modelo fordista de produo realizou uma nova racionalizao sobre as
tecnologias e um novo detalhamento da diviso de trabalho, a partir de formas
preexistentes 7 , introduzindo mudanas no somente no setor produtivo, mas tambm
nas relaes, nos padres de consumo e nos valores sociais.
Quanto ao aspecto produtivo, o fordismo promoveu mudanas de ordem
tcnica e organizacional, ao fazer a decomposio do processo de produo em seus
diversos elementos constitutivos, por meio da linha de montagem, com a finalidade
de diminuir o esforo humano, aumentar a produtividade e diminuir os custos em
funo da produo em massa.
O fordismo tem como eixo principal a produo em massa, para a qual deve
corresponder um consumo em massa. Assim, era necessrio tornar o mercado o
nico meio de reproduo para a classe trabalhadora, o que implicava estabelecer
novos padres de consumo e de relaes sociais.
Para Harvey (1999, p. 121), o que Henry Ford trazia de especial, em relao
ao taylorismo,
era a sua viso, seu reconhecimento explcito de que produo de massa
significava consumo de massa, um novo sistema de reproduo da fora
de trabalho, uma nova poltica de controle e gerncia do trabalho, uma
nova esttica e uma nova psicologia, em suma, um novo tipo de
sociedade democrtica, racionalizada, modernista e populista.

Contudo, o fordismo no se estabeleceu nos Estados Unidos, no perodo


entre-guerras, enquanto foi imposto apenas pelo poder corporativo, conforme
acreditava Henry Ford. Segundo Harvey (1999), dois fatores impediam a
disseminao do fordismo nesse perodo: a imposio de uma rotina diferente de
trabalho e os mecanismos de interveno estatal vigente, ou seja, sendo de carter
7

A organizao do trabalho no modo de produo capitalista foi primeiramente tratada pelos


economistas clssicos. Teve continuidade no perodo final da Revoluo Industrial por Andrew Ure e
Charles Babbage e aps uma lacuna de meio sculo, perodo em que h um crescimento das empresas
e da aplicao da cincia produo, tem-se uma formulao completa da teoria da gerncia em fins
do sculo XIX e incio do sculo XX. Em fins do sculo XIX inicia-se o movimento da gerncia
cientfica com o trabalho de Frederick Winslow Taylor (no qual analisou cientificamente o processo
de trabalho decompondo-o em diversas tarefas), denominado taylorismo, que influenciou no
modelamento da empresa moderna e demais instituies da sociedade capitalista que realizam
processos de trabalho (BRAVERMAN, 1980).

9
liberal, o Estado no interferia na economia. Nos demais pases capitalistas, o
fordismo no ganhava fora porque a organizao do trabalho e as tradies
artesanais eram ainda muito fortes, e, tambm, a imigrao era muito pequena,
embora, os princpios da administrao cientfica j orientavam a produo. Nesse
sentido, a obra de Henri Fayol Administration industrielle et gnerale (1916)
influenciou mais fortemente a produo na Europa do que o trabalho de Taylor, com
a nfase dada s estruturas organizacionais e ordenao hierrquica do fluxo da
autoridade e da informao, originando uma verso diferente da administrao
racionalizada de base taylorista.
O fordismo se imps com mais abrangncia 8 e como regime de acumulao
plenamente acabado aps a Segunda Guerra Mundial, mas a partir de um processo
que teve incio com a crise de 1929, nos Estados Unidos. A crise, conhecida como o
crack de 1929, manifestou-se pela falta de demanda efetiva por produtos e se
alastrou pelo mundo tendo em vista a interdependncia entre a economia americana e
outros pases capitalistas, sobretudo aqueles que recebiam emprstimos dos Estados
Unidos.
Nos Estados Unidos, a crise de 1930 abriu caminho para a vitria dos
democratas nas eleies presidenciais, uma vez que trabalhadores e proprietrios,
que sofriam com o desemprego ou a falncia, passaram a exigir reformas mais
profundas. Assim, desempregados e falidos, em geral, queriam a interveno do
Estado na economia e o fim do capitalismo liberal. Os regimes social-democratas
apareciam como alternativa ao capitalismo selvagem e aos projetos socialista e
comunista. Em 1933, o democrata Franklin Delano Roosevelt foi eleito e
encaminhou a elaborao, com base nos estudos de John Maynard Keynes, do New
Deal (Novo Acordo) que se caracteriza pelo dirigismo estatal, com o objetivo de
ordenar a vida econmica preservando a lei do mercado e as bases do capitalismo
(OLIVEIRA, 2003, p. 138).
A teoria econmica de Keynes ou keynesianismo propunha uma poltica
de pleno emprego, o revigoramento da economia americana de forma planejada e a

O fordismo se implantou com mais firmeza na Europa e no Japo, depois de 1940, como parte do
esforo de guerra, por meio de polticas impostas na ocupao pelo Plano Marshall e com o
investimento americano. Portanto, sua expanso internacional ocorreu numa conjuntura particular de
regulamentao poltico-econmica mundial e uma configurao geopoltica em que os Estados
Unidos dominavam por meio de um sistema bem distinto de alianas militares e relaes de poder
(HARVEY, 1999, p.132).

10
promoo de servios sociais para garantir a igualdade, constituindo o Estado de
Bem-Estar (Welfare State).
O Estado de Bem-Estar funcionou como um regulador das relaes de
produo para o regime de acumulao do capital, permitindo ao fordismo
consolidar-se em relao tanto produo em massa quanto definio de um
determinado modo de vida. Colaborou tambm para o seu fortalecimento, a derrota
dos sindicatos radicais americanos, do perodo ps-guerra, que, acusados de
infiltrao comunista, foram submetidos a uma disciplina legal. A partir disso, os
direitos adquiridos correspondiam aceitao das tcnicas e estratgias fordistas para
aumento da produtividade, configurando, assim, a unio entre o grande capital
corporativo, o Estado-nao e os grandes sindicatos (HARVEY, 1999).
As polticas do Estado keynesiano tiveram xito at os anos de 1960,
buscando combinar capitalismo e democracia 9 . Nesse perodo, assistiu-se, nos pases
de capitalismo mais avanado, um amplo gasto social com sade, educao, penses
e outros programas sociais.
Nos pases da Amrica Latina, inclusive no Brasil, segundo Farah (1994), o
Estado de Bem-Estar no chegou a se consolidar conforme os moldes do
desenvolvimento na Europa do ps-guerra. Contudo, afirma a autora, ocorreu a
implantao, em diversas reas sociais, de uma estrutura estatal de proviso de
servios pblicos que se inspiravam no Estado de Bem-Estar.
Entretanto, esse padro de desenvolvimento keynesiano alcanou seu apogeu
e entrou em declnio. Segundo Senna (2003, p. 114),

o padro de financiamento pblico tem provocado dficit nas receitas


governamentais dos pases da OCDE, levando o Estado a priorizar a
reproduo do capital, e, conseqentemente, o financiamento da produo
de bens e servios conduzido de maneira diferenciada. Isto porque, o
lucro capitalista tornou-se insuficiente para prosseguir com a reproduo
do capital e atender s necessidades da fora de trabalho que foram se
ampliando. O resultado a crise da poltica social: o nvel de vida
deteriora-se, o consumo restringido, a produo controlada, ocorre o
arrocho salarial etc.

Segundo Senna (2003, p. 131-132), ao traar as polticas sociais o Estado precisa considerar: os
interesses, exigncias e necessidades polticas da classe trabalhadora e tambm interesses de
desenvolvimento do capital e suas necessidades de pacificar os conflitos. Da a tenso entre
capitalismo e democracia.

11
Acrescenta-se, ainda, com Harvey (1999), que o fato de nem todos 10 serem
contemplados com os benefcios do fordismo acentuou as desigualdades, gerando
srias tenses sociais e movimentos por parte dos excludos. Estes criticavam os
sindicatos pela estreiteza de suas aes e questionavam a qualidade dos servios
prestados por meio de um sistema no discriminador de administrao pblica,
porm baseado na racionalidade burocrtica tcnico-cientfica 11 .
Em relao aos pases do Terceiro Mundo, que viviam um processo de
modernizao (com promessas de desenvolvimento, emancipao das necessidades e
integrao com o fordismo), crescia o descontentamento diante de prticas
opressoras, do domnio capitalista e de poucos ganhos em termos de padro de vida e
de servios pblicos.
Assim, os descontentamentos e as tenses manifestas sintetizadas, de modo
geral, na saturao dos mercados internos de bens de consumo durveis, na
concorrncia entre capitais, na presso dos operrios, no questionamento da
hegemonia dos Estados Unidos e na crise fiscal e inflacionria, configuraram a crise
do Estado de Bem-Estar, dos regimes social-democratas e do modelo fordista de
produo.
Alm disso, o carter rgido de planejamento da economia no correspondia
emergncia da competitividade na produo, disperso geogrfica do mercado, s
novas linhas de produtos, s novas formas de contratao e s inovaes
tecnolgicas. Segundo Harvey (1999), surgiram nos anos 1970-1980, diversas
experincias nos domnios da organizao industrial 12 e da vida social e poltica que
podem ser consideradas como uma forma de passagem para um novo regime de
acumulao e de regulamentao poltica e social. Trata-se do regime de acumulao
flexvel, associado s polticas neoliberais.
Diante dessas mudanas, possvel afirmar que o capitalismo, pressionado
pela necessidade de mercados sempre mais extensos para seus produtos, mais uma

10

A raa, o gnero e a origem tnica costumavam determinar quem tinha ou no acesso ao emprego
privilegiado da produo em massa (HARVEY, 1999).
11
Segundo Esping-Andersen (1991) um dos suportes do Welfare State a burocracia moderna, que
traz uma organizao racional, universalista e eficiente, porm, apesar desta ser um meio de
administrar bens coletivos, tambm um centro de poder em si, e por isso, tender a promover o
prprio crescimento.
12
Os processos produtivos com base no taylorismo e fordismo mesclam-se com novas experincias
ocorridas na Terceira Itlia, na Sucia, na Alemanha, no Japo, entre outras, que apresentam uma
flexibilizao da produo na busca por novas formas de adequao da produo lgica do mercado,
novos padres de produtividade e de gesto da fora de trabalho (ANTUNES, 1995).

12
vez criou a necessidade de mudar hbitos de consumo, organizao do trabalho,
relaes sociais, valores, culturas, a fim de manter o processo de acumulao do
capital.
Esse movimento inerente ao carter de permanente transformao do modo
de produo capitalista, uma vez que a sua subsistncia depende da revoluo
constante dos instrumentos e das relaes de produo modificando, assim, o
conjunto das relaes sociais.
Segundo Marx e Engels (2002, p. 28-29), esse

revolucionamento permanente da produo, o abalo contnuo de todas as


categorias sociais, a insegurana e a agitao sempiternas distinguem a
poca burguesa de todas as precedentes. Todas as relaes imutveis e
esclerosadas, com seu cortejo de representaes e de concepes vetustas
e venerveis dissolvem-se; as recm-constitudas corrompem-se antes de
tomarem consistncia. Tudo que era estvel e slido desmancha no ar;
tudo que era sagrado profanado, e os homens so obrigados a encarar
com olhos desiludidos seu lugar no mundo e suas relaes recprocas.

Este o esprito capitalista que historicamente tem prevalecido, renovando-se


a cada crise, seja pelo aniquilamento forado de um enorme contingente de foras
produtivas, seja pela conquista de novos mercados e pela explorao mais acirrada
dos antigos (MARX; ENGELS, 2002).
Assim, enfrentando sua crise epocal, o capitalismo tem na acumulao
flexvel o confronto com a rigidez do fordismo, ao dar nfase flexibilidade dos
processos de trabalho, dos mercados, dos produtos e padres de consumo. Isso
implica respostas rpidas e especializadas, capacidade na soluo dos problemas e
adaptabilidade de habilidades para propsitos especiais por parte tanto do setor
produtivo quanto dos trabalhadores.
A acumulao flexvel se caracteriza, segundo Harvey (1999), pela
capacidade de produzir uma variedade de bens a preos baixos e em pequenos lotes,
mediante a acelerao do tempo de giro da produo (que a chave da lucratividade
capitalista) pelo uso de novas tecnologias produtivas e de novas formas
organizacionais. No entanto, ainda segundo o autor, a acelerao do tempo de giro da
produo teria sido intil se o tempo de giro do consumo no fosse reduzido. Isto
explica, por exemplo, a obsolescncia e a descartabilidade dos produtos nos dias
atuais.

13
Delineia-se, portanto uma nova relao entre mercado e empresas, uma vez
que as empresas passam a produzir de forma a atender uma gama mais ampla de
necessidades do mercado. Nesse sentido, o toyotismo que vai introduzir o modelo
de produo flexvel que funciona a partir da demanda.
Segundo Gounet (1999, p. 29), o toyotismo pode ser resumido como um
sistema de organizao da produo baseado em uma resposta imediata s variaes
da demanda e que exige, portanto, uma organizao flexvel do trabalho (inclusive
dos trabalhadores) e integrada. Suas caractersticas bsicas consistem em no deixar
o cliente esperando um produto, no estocar, produzir com qualidade, evitar panes
nas mquinas e agilizar a administrao, sem muita papelada.
Essas caractersticas desencadeiam-se num processo racionalizado de trabalho
e com um determinado tipo de interveno do trabalhador na produo. Isto implica
a criao de mecanismos de controle tanto na parte de automatizao quanto em
relao ao trabalhador, que recebe certa autonomia para interferir no processo,
quando necessrio. Assim, o trabalhador precisa ser polivalente, no sentido de ser
capaz de desempenhar diferentes tarefas; de assumir vrias responsabilidades no
trabalho; de assumir como seus, os objetivos da empresa; enfim, precisa ser criativo,
flexvel e adaptvel.
Portanto, o toyotismo, expresso da acumulao flexvel, caracteriza-se como
um sistema produtivo mais gil, enxuto e mais flexvel. Flexibilidade essa que se
encontra tanto na produo quanto nos direitos do trabalhador. Em relao fora de
trabalho, a produo flexvel trouxe novas formas de gesto, nas quais o trabalho em
equipe, a gesto participativa e a qualidade total so expresses comuns. Trouxe,
tambm, a flexibilizao dos direitos e benefcios do trabalhador, a fim de dispor da
fora de trabalho em funo das necessidades do mercado consumidor (ANTUNES,
1995).
No que se refere relao entre Estado e capital, na fase da acumulao
flexvel, o capital abriu mo da regulamentao, da centralizao, da rigidez e das
polticas pertinentes ao fordismo e passou a defender um novo Estado para continuar
garantindo condies ideais em favor do seu crescimento. Assim, a acumulao
flexvel foi acompanhada pela poltica de desregulamentao 13 ; pela inovao
tecnolgica, que permite a rpida troca de informaes e realizao de negcios em
13

Trata-se da maior liberalizao do capital globalizao, por meio da abertura das fronteiras do
mercado financeiro.

14
mbito mundial; pelo fortalecimento do capital financeiro 14 ; pela reorganizao do
sistema financeiro global 15 ; e, pela transformao da estrutura ocupacional, que
influenciou no aumento de emprego na rea de servios em diversos setores como
finanas, seguros, sade, educao (HARVEY, 1999).
Nos aspectos poltico, econmico e cultural, esse contexto alavancado pelo
neoliberalismo 16 . A partir dos anos 1970, principia-se a defesa volta das leis
naturais do mercado mediante as polticas neoliberais. A proposta de volta s leis do
mercado retomou teses conservadoras dos anos 1940, como as de Friedrich von
Hayek 17 e, mais recentemente, as de Milton Friedman, como estratgias eficazes para
suplantar a crise. Assim, no esforo de superao da crise do capital, ou seja, de
reestruturar as suas bases de acumulao, buscou-se, justamente, a teoria poltica e
ideolgica que alertava, nos anos 1940, sobre os perigos de uma regulao do
mercado por parte do Estado, mas que no obtinha crdito tendo em vista a boa fase
que o capitalismo estava vivendo.
Nesse sentido, Oliveira (2003, p. 142) destaca que as idias neoliberais,
esto pautadas numa revivescncia do liberalismo clssico no que diz
respeito a: uma crena no indivduo, um papel limitado para o Estado nas
questes sociais e econmicas e uma preferncia por processos de
mercado em relao proviso pblica.

Segundo Friedman (1985), o termo liberalismo foi associado a diferentes


pontos de vista no decorrer da histria, portanto prefere tratar o termo nos moldes
radicais do liberal do sculo XIX, ou seja, ir at as razes das questes e ser favorvel
s mudanas profundas nas instituies sociais. Nesse sentido que a interveno do
Estado, na economia, deve ser eliminada para que o mercado possa reinar livremente,
uma vez que essa interferncia afeta a liberdade do indivduo.

14

Os novos sistemas financeiros implementados a partir de 1972 mudaram o equilbrio de foras em


ao no capitalismo global, dando mais autonomia ao sistema bancrio e financeiro em comparao
com o financiamento corporativo, estatal e pessoal (HARVEY, 1999, p.155).
15
A ruptura, em 1971, do acordo de Bretton Woods (fixao do preo do ouro e convertibilidade do
dlar) e a adoo do sistema de taxa de cmbio flexvel, em 1973, assinalaram a completa quebra do
controle dos Estados Unidos sobre a poltica fiscal e monetria do mundo (HARVEY, 1999).
16
O neoliberalismo nasce logo aps a Segunda Guerra Mundial na Europa e na Amrica do Norte,
onde o capitalismo imperava, constituindo-se numa forte reao terica e poltica contra o Estado
intervencionista e de Bem-Estar (ANDERSON, 1995).
17
No perodo ps-guerra, Hayek polemizava com Keynes as questes polticas da poca. Porm, por
circunstncias histricas, as idias de Keynes vigoraram e Hayek s retomado mais tarde, com a
crise do Estado de Bem-Estar (PERONI, 2003).

15
Para Friedman (1985), o governo um meio para garantir aos indivduos o
alcance de seus propsitos e a proteo da sua liberdade. Entretanto, o autor adverte
que, ao mesmo tempo em que o governo protege a liberdade, tambm pode ameala. Assim, a soluo para este problema est em limitar os seus objetivos e distribuir
os seus poderes.
Assim, no contexto do neoliberalismo, encontra-se a retrica de retrao do
Estado em favor da autonomia do mercado, dado que, na era do capital monopolista,
o capitalismo alcana na sua totalidade o indivduo, a famlia e a produo das
necessidades sociais, subordinando-os e transformando-os num grande mercado. O
mercado altera tambm os padres de emprego e a composio da classe
trabalhadora 18 .
Essa supremacia do mercado, entretanto, no anula o poder do Estado para o
crescimento do capitalismo. Tampouco, este fenmeno novo. Segundo Braverman
(1980, p. 242), o governo dos pases capitalistas desempenhou esse papel desde os
incios do capitalismo.
Para Boron (1999, p. 9), h menos mercado do que se apregoa, pois, na
realidade, os pases de capitalismo avanado
continuam tendo estados grandes e ricos, muitssimas regulaes que
organizam o funcionamento dos mercados, arrecadando muitos
impostos, promovendo formas encobertas e sutis de protecionismo e
subsdios e convivendo com dficits fiscais extremamente elevados.

O neoliberalismo, segundo Anderson (1995), apresenta como remdio para a


crise a configurao de um Estado forte, no sentido de derrubar o poder dos
sindicatos e controlar os recursos, e menos atuante nas polticas econmicas e nos
gastos sociais.
Para Draibe (1993), as proposies neoliberais de reduo do Estado nos
gastos sociais tm sido redimensionadas, principalmente nos pases latinoamericanos, em funo dos novos requerimentos trazidos pelas transformaes
tecnolgicas que passaram a exigir maior investimento em recursos humanos. Nesse
contexto, a educao um setor prioritrio, pois visa educar a fora de trabalho nas
habilidades e competncias consoantes com as inovaes. Portanto, investir na
formao bsica um gasto pblico que refora a presena do Estado nos programas
sociais.
18

A esse respeito ver Braverman (1980).

16
Quanto ao aspecto econmico, Harvey (1999, p. 159) afirma que novas
formas de interveno do Estado vm ocorrendo e cita como exemplo, entre outros
casos que envolvem tambm a Inglaterra, a interveno dos Estados Unidos na crise
mexicana:
O uso do poder da Reserva Federal para melhorar a crise da dvida
mexicana de 1982, e a concordncia do Tesouro norte-americano em
bancar o que equivalia a 20 bilhes de dlares de dvida mexicana junto
aos bancos norte-americanos registrados como perda, em 1987, so dois
exemplos desse novo tipo de intervencionismo nos mercados
internacionais.

No modelo de acumulao flexvel, criou-se um conflito entre nao-Estado e


o capital transnacional, comprometendo a boa relao, na era fordista, entre os
grandes capitais e os grandes governos. Therborn (1995) coloca que os mercados
financeiros internacionais, altamente competitivos, tm um grande impacto sobre as
relaes entre mercados e Estados, pois podem gerar muito mais capitais do que o
prprio Estado. Este passa a depender da confiana dos mercados para implementar
boa parte das polticas estatais. Isso requer, das naes, a assuno de novas
competncias.
Nesse sentido, pertinente a afirmao de Harvey (1999, p. 160):
Hoje, o Estado est numa posio muito problemtica. chamado a
regular as atividades do capital corporativo no interesse da nao e
forado, ao mesmo tempo, tambm no interesse nacional, a criar um bom
clima de negcios, para atrair o capital financeiro transnacional e global
e conter (por meios distintos dos controles de cmbio) a fuga de capital
para pastagens mais verdes e lucrativas.

Frente a essas anlises da maior ou menor interveno estatal, entende-se que,


para alm da questo do tamanho do Estado, o que est posto a sua funcionalidade
para o capitalismo. Na obra Manifesto do Partido Comunista, Marx e Engels
(2002) afirmam que, a partir da criao da grande indstria e do mercado mundial, a
burguesia conquistou a dominao poltica no Estado moderno e que este apenas
um comit que administra os negcios comuns de toda a classe burguesa. Ou seja, o
Estado a instituio que tem como funo assegurar e conservar a dominao e a
explorao de classe.
Segundo Engels (1984), quando uma sociedade chega a um determinado grau
de desenvolvimento e passa a encerrar contradies e antagonismos econmicos e de
classes que no consegue resolver, cria-se a necessidade da existncia de um poder

17
que se coloque, aparentemente, por cima dessa sociedade. Tal poder teria a finalidade
de amortecer o choque dessas contradies e de manter a ordem social. Portanto, este
poder que nasce da sociedade, mas posto acima dela, o Estado.
Embora, no possam ser desconsideradas as lutas e as conquistas histricas
dos trabalhadores, verifica-se que, substancialmente, o Estado, representante do
capital, que orienta a definio das polticas e das relaes sociais.
Braverman (1980, p. 242) afirma que o Estado o penhor das condies, das
relaes sociais, do capitalismo, e o protetor da distribuio cada vez mais desigual
da propriedade que esse sistema enseja e que, no capitalismo monopolista, este
papel foi ampliado de forma significativa, complexa e requintada, enquanto fora
econmica diretamente envolvida na acumulao de capital.
Assim, um outro elemento deve ser destacado como fundamental no esforo
de sustentao da acumulao capitalista, neste momento histrico. Tratam-se do
Banco Internacional de Reconstruo e Desenvolvimento (BIRD), ou Banco Mundial
(BM), e o Fundo Monetrio Internacional (FMI) 19 . Estes organismos so orientados
pela poltica hegemnica, exercendo profunda influncia no mercado internacional e
desempenhando funo estratgica no processo de reestruturao neoliberal dos
pases em desenvolvimento.
Conforme visto anteriormente, no perodo fordista-keynesiano dominava o
pensamento de que o crescimento econmico, aliado distribuio de renda e outros
benefcios sociais, sob controle do Estado, iriam possibilitar aos mais pobres o
acesso aos produtos do progresso, contribuindo para a diminuio da pobreza. Nesse
perodo, o Banco Mundial e o FMI tinham seus recursos concentrados na
reconstruo dos pases europeus, castigados pela guerra, e no financiamento da
infraestrutura energia, telecomunicaes e transportes de alguns pases em
desenvolvimento, para alavancar sua industrializao (SOARES, 1996).

19

Da necessidade de se estabelecer uma nova ordem internacional aps a Segunda Guerra Mundial,
44 pases reuniram-se em Bretton Woods, sob forte hegemonia norte-americana, com o objetivo de
criar instituies capazes de discutir os rumos do mundo capitalista, a fim de impulsionar o
crescimento e evitar novas crises internacionais. O FMI e o BM foram ento criados. A princpio, o
Banco Mundial tinha papel secundrio em relao ao FMI na ajuda reconstruo da economia e
concesso de emprstimos ao setor privado. O Banco Mundial um conjunto de instituies lideradas
pelo BIRD, e abrange outras agncias: Associao Internacional de Desenvolvimento (IDA),
Corporao Financeira Internacional (IFC), Centro Internacional para Resoluo de Disputas sobre
Investimentos (ICSID), Agncia de Garantia de Investimentos Multilaterais (MIGA) e Fundo Mundial
para o Meio Ambiente (GEF) (SOARES, 1996).

18
Tambm j foi abordado que, nesse mesmo perodo, as polticas sociais e o
pleno emprego atendiam apenas parcela da populao que tinha acesso ao trabalho
privilegiado da produo em massa, gerando, nos demais, descontentamento e fortes
movimentos contra os benefcios do fordismo. Assim, em meio abundncia,
descobre-se a pobreza (HARVEY, 1999).
Com a acumulao flexvel e as idias neoliberais trazendo, respectivamente,
novas relaes de trabalho e indicao para a reduo das polticas sociais, verificase o aumento do desemprego 20 e a elevao da pobreza e da misria em mbito
global 21 .
Esse novo contexto mundial constituiu-se em um outro alicerce ideolgico
para a atuao do Banco Mundial. Ao longo dos anos 1970, ele passou a preocuparse com a pobreza e a realizar uma nova distribuio setorial dos emprstimos. Assim,
o Banco produziu um discurso mais humanitrio assentado nos princpios de
sustentabilidade, justia e igualdade social (FONSECA, 1998).
Nos anos 1980, o Banco Mundial retomou o papel de grande credor 22 ,
passando a ser responsvel pela gesto das dvidas externas, ganhando, tambm,
fundamental importncia no quadro da reestruturao econmica por meio dos
programas de ajuste estrutural 23 . Suas diretrizes que, de modo geral, visavam atender
a internacionalizao do capital, foram conhecidas como Consenso de
Washington 24 . Estes programas foram propostos de forma distinta segundo o
contexto de cada nao, sendo que os maiores impactos foram sentidos pelos pases

20

Segundo Antunes (1995), em decorrncia do quadro recessivo e em funo da automao, robtica


e microeletrnica, assiste-se, principalmente nos pases de capitalismo avanado, uma reduo do
proletariado fabril, industrial e manual.
21
A esse respeito ver Chomsky (2000).
22
Os bancos privados, que ganharam fora como credores dos pases em desenvolvimento nos anos
1970, interromperam a concesso de emprstimos a partir da moratria mexicana. Assim, os pases
endividados passaram a depender dos crditos dos bancos multilaterais.
23
Os programas de ajuste estrutural constituem uma nova forma de emprstimo no vinculada a
projetos, mas sujeita a condicionalidades amplas e severas de cunho macroeconmico e setorial,
geridos pelo Banco Mundial em concordncia com o FMI (SOARES, 1996).
24
Consenso de Washington um termo cunhado pelo economista John Williamson, do International
Institute for Economy, que se refere ao conjunto de propostas de ajuste estrutural, colocado como
condio para a reintroduo dos pases, principalmente da Amrica Latina, afastados pela dvida
externa, no sistema financeiro internacional. As propostas so: desregulao dos mercados,
privatizao, abertura comercial e garantia do direito de propriedade.

19
em desenvolvimento 25 . Esse atendimento distinto pde ser percebido nos programas
de ajustes para os pases da Amrica Latina 26 . Segundo Simionatto (2003b, p. 1),
a trajetria social, econmica e poltica de cada nao, suas diferentes
estruturas produtivas, organizaes scio-institucionais (partidos
polticos, sindicatos, organizaes empresariais) determinaram, portanto,
as modalidades de ajuste e das reformas estruturais implementadas.

por meio dos programas de ajuste estrutural mais precisamente, de suas


condicionalidades que se criaria a ambincia necessria para a implantao do
padro de desenvolvimento neoliberal. Segundo Soares (1996, p. 21), a concesso de
emprstimos, mediante condicionalidades, passou a intervir diretamente na
formulao da poltica interna e a influenciar a prpria legislao dos pases e
tambm mudou profundamente o carter da relao entre o Banco Mundial e os
pases em desenvolvimento tomadores de emprstimos.
Mas, de modo geral, os programas de ajuste no deram conta de resolver o
problema da dvida externa e, tambm, no alcanaram bom xito no sentido de
alavancar o desenvolvimento dos pases endividados. A pobreza, a misria e o
desemprego continuam crescendo. Portanto, novas reformas passaram a ser
realizadas, a partir de 1987, buscando construir outras bases de legitimidade, via
projetos voltados para o meio ambiente e programas de alvio pobreza.
Novos acontecimentos, no ano 1994 27 , levam o Banco a afirmar uma nova era
de ajustes. Entretanto, para a Amrica Latina as propostas trazem apenas o
aprofundamento das polticas iniciada nos anos 1980. Segundo Soares (1996, p. 2829), o pacote de reformas envolve principalmente:
Aprofundamento dos processos de abertura comercial, desregulamentao
e privatizao;
Aumento da poupana interna, por meio de reforma fiscal (reduo do
gasto pblico, reforma tributria) e estmulo poupana privada;
Reforma (privatizao) do sistema de previdncia;
Estmulo ao investimento privado em infraestrutura;
25

Segundo Boron (1995), a forte capacidade disciplinadora do Banco Mundial e do FMI sobre a
Amrica Latina e frica, deve-se ao fato de, por sua fraca posio diante do mercado mundial, no
suportarem o peso da recesso e da crise da dvida.
26
Na Amrica Latina, a perspectiva neoliberal chega primeiramente no Chile, para atender as
exigncias do FMI e BM e, a partir da, acentua-se a tendncia de diminuio dos gastos pblicos,
como ocorre na educao. No Brasil, do incio dos anos 1970 ao final dos anos 1980, os gastos
governamentais com educao diminuram de mais de 8% do PIB a menos de 5% (OLIVEIRA, 2003).
27
Trata-se da crise mexicana no final de 1994, que no foi admitida, pelo BM, como decorrente do
paradigma neoliberal de reformas. A crise foi atribuda a m administrao da economia pelo governo
mexicano. No entanto, o Banco admite a urgncia em comear uma segunda fase de reformas
(SOARES, 1996).

20
Flexibilizao do mercado de trabalho (reduo dos encargos
previdencirios e alterao da legislao trabalhista);
Reforma no sistema educacional;
Implementao de programas sociais focalizados na oferta de servios
pblicos para os grupos mais pobres;
Reforma institucional e reestruturao do Estado.

So propostas que ganharam visibilidade nas polticas desencadeadas no


Brasil, de forma mais especfica, nos anos 1990. Destas, sero destacadas a
reestruturao do Estado e a reforma do sistema educacional, a fim de elucidar a
relao entre as propostas, que tm orientado mudanas nas formas de gesto e de
alocao de recursos da educao nos dias atuais, e o amplo contexto da
reestruturao capitalista.

2. Reestruturao administrativa do Estado brasileiro e suas


implicaes para os sistemas educacionais
Segundo Oliveira (1995), a dilapidao do Estado brasileiro teve incio na
ditadura militar e continuou no governo de Jos Sarney 28 , criando um clima
favorvel introduo das polticas neoliberais. A aplicao do projeto neoliberal, no
Brasil, teve incio com a eleio de Collor 29 , em 1990, que adotou medidas como
abertura comercial, privatizaes, corte de subsdios, diminuio do nmero de
servidores federais, entre outras.
E, ainda, o presidente Collor atacou fortemente as centrais sindicais, as
organizaes do funcionalismo pblico e os movimentos trabalhistas de modo geral,
considerando-os inimigos pblicos, por ficarem contra o Plano Collor (OLIVEIRA,
2003).
Essas medidas e atitudes encontraram resistncias tanto por parte da
populao, em geral, quanto do empresariado, contribuindo para o impeachment do
Presidente Collor, em 1992. Embora este importante movimento tenha demonstrado
o avano das organizaes da sociedade civil, no conseguiu quebrar a fora das
polticas que se impunham sobre os pases em desenvolvimento. O projeto neoliberal
se recomps, conforme ajustes realizados em 1994, e se reapresentou no contexto
28

Jos Sarney governou no perodo de 1985 a 1989.


Fernando Collor de Melo governou no perodo de 1990 a 1992, seguido de Itamar Franco, de 1993 a
1994.
29

21
brasileiro, mediado pela candidatura e eleio de Fernando Henrique Cardoso
(FHC) 30 , no ano de 1994 (FERNANDES, 1995).
Assim, com base nesse projeto, o Estado brasileiro passou a ser questionado
quanto capacidade organizativa e fora na economia nacional e foi representado,
pela mdia, como algo grande e ineficiente, que precisaria ser reformulado.
Esta viso est fundamentada no discurso da ineficincia e ineficcia do
Estado e no fato de atribuir-lhe a responsabilidade pelo dficit pblico. Segundo
Simionatto (2003b, p. 2), no interior desse discurso que vem se fortalecendo a
dicotomia entre pblico e privado, caracterizando-se por pblico tudo o que
ineficiente, aberto ao desperdcio e corrupo, e por privado a esfera da eficincia e
da qualidade.
Ser abordado, a seguir, o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado,
em virtude de ser um documento que d visibilidade sobre as intenes e
procedimentos para se efetivar a reforma administrativa do Estado brasileiro, no
decorrer do governo de FHC.

2.1. Plano diretor da reforma do aparelho do Estado


Embasado na compreenso de que a crise econmica, deflagrada nos anos
1970 e intensificada nos anos 1980, foi primeiramente uma crise de Estado31 , o
governo de Fernando Henrique Cardoso determinou, ao Ministrio da Administrao
Federal e da Reforma do Estado (MARE), a elaborao do Plano Diretor de
Reforma do Aparelho do Estado. O Plano tinha como finalidade definir objetivos e
estabelecer diretrizes para a reforma da administrao brasileira (BRASIL, 1995).
Segundo consta no Plano, a crise do Estado decorreu em razo do modelo de
desenvolvimento at ento adotado, levando-o a concentrar-se mais no setor
produtivo e deixar de lado suas atribuies bsicas. Este fato teria acarretado uma
deteriorao dos servios pblicos e o agravamento da crise fiscal e da inflao

30

Fernando Henrique Cardoso governou no perodo de 1995 a 2002.


Conforme consta na introduo do Plano Diretor, Estado e mercado so as instituies centrais que
coordenam os sistemas econmicos, portanto se um deles apresentar funcionamento irregular pode
desencadear uma crise. Nos anos 1920 e 1930 o mau funcionamento do mercado teria desencadeado
uma grande crise econmica e nos anos 1980 a ineficincia do Estado teria colocado em cheque o
modelo econmico vigente (BRASIL, 1995).
31

22
(BRASIL, 1995). Portanto, a reforma do Estado seria o principal instrumento para
alcanar a estabilizao social e assegurar o crescimento sustentado da economia.
Segundo Bresser Pereira (1998, p. 58), a idia de reconstruo do Estado, que seria
diferente do Estado mnimo, vem do grupo denominado centro-esquerda socialliberal, que prope:
recuperao da poupana pblica e superao da crise fiscal; redefinio
das formas de interveno no econmico e no social atravs da
contratao de organizaes pblicas no-estatais para executar os
servios de educao, sade e cultura; reforma da administrao pblica
com a implantao de uma administrao pblica gerencial.

O desafio posto era realizar a articulao de um novo modelo de


desenvolvimento nacional por intermdio do fortalecimento do Estado, no sentido de
dar eficcia sua ao reguladora, no que tange a economia de mercado, bem como
na prestao de servios bsicos e na implementao das polticas sociais (BRASIL,
1995). Este desafio estava relacionado com as exigncias postas nos programas de
ajuste estrutural, para promover a insero das economias nacionais no processo de
globalizao capitalista e que incidiam diretamente sobre as polticas pblicas de
corte social, na medida que impem cortes nos oramentos e reduo do gasto
pblico (SIMIONATTO, 2003a, p. 2).
A implantao de um novo modelo de desenvolvimento, no Brasil, demandou
a reconstruo da administrao pblica brasileira, uma vez que, segundo anlise no
Plano, o seu carter racional-burocrtico no condizia com os requerimentos
necessrios para o pas enfrentar a globalizao econmica. Assim, era preciso
reconstruir a administrao pblica em bases modernas e racionais, ou seja, de
carter gerencial e
[...] baseada em conceitos atuais de administrao e eficincia, voltada
para o controle dos resultados e descentralizada para poder chegar ao
cidado, que, numa sociedade democrtica, quem d legitimidade s
instituies e que, portanto, se torna cliente privilegiado dos servios
prestados pelo Estado (BRASIL, 1995, p. 7).

Para Pimenta (1998) especialista que atuou na discusso sobre a reforma do


Estado brasileiro os novos modelos de organizao do trabalho, surgidos no setor
privado (como a terceirizao, as parcerias, as organizaes em rede, as fuses e
incorporaes e, tambm, os paradigmas de competitividade, da eficincia e da

23
eficcia), causam impactos que so decisivos na configurao do novo papel do
Estado 32 .
Para este autor, o Estado ser essencialmente regulador e no executor. As
atividades sob sua responsabilidade devero ser executadas de forma descentralizada,
no que se refere aos setores no exclusivos do Estado, e centralizada, no que diz
respeito formulao e avaliao das polticas pblicas. Desta forma, a atual
poltica proposta pelo MARE [Ministrio da Administrao Federal e da Reforma do
Estado], quebra a uniformidade dos grandes ciclos de centralizao/descentralizao
da ao estatal, aplicando esses dois conceitos de forma diferenciada para distintos
setores do Estado (PIMENTA, 1998, p. 13).
Alm da descentralizao, tambm so princpios bsicos para a reforma
administrativa: a) a desburocratizao, entendida como melhoria de processos de
trabalho e maior flexibilidade de gesto; b) a transparncia, vista como aumento da
disseminao de informao; c) accountability, que significa controle de resultados,
responsabilizao e avaliao do desempenho; d) novos cdigos de tica, para evitar
a corrupo; e) profissionalismo, qualificao de recursos humanos adotando o
mrito como mecanismo de legitimao organizacional, novos contratos e
capacitao em massa; f) competitividade por recursos entre as instituies, criando
um modelo de quase-mercado; g) enfoque no cidado, entendido como ateno para
o cidado-cliente. Esses princpios possibilitam uma flexibilidade administrativa que
torna o Estado mais gil e efetivo, coerente com o advento da globalizao, a rapidez
das informaes e o envolvimento e a participao da sociedade (PIMENTA, 1998).
Alm da crise generalizada do Estado, o Plano Diretor atribuiu a necessidade
da reforma administrativa defesa do Estado enquanto patrimnio pblico, o que
pode ser realizado nos nveis poltico e administrativo. Importa enfatizar, segundo
propsitos deste trabalho, o raciocnio presente no Plano, no que se refere ao nvel
administrativo.
Segundo o Plano Diretor, a administrao pblica evoluiu por meio de trs
modelos bsicos, sem que um eliminasse o outro inteiramente. Tratam-se da: a)
Administrao Pblica Patrimonialista, na qual o Estado funciona como extenso do
32

Pimenta (1998) coloca que a administrao pblica no Brasil, fortemente marcada pela
administrao burocrtica, caracteriza-se pela centralizao das decises, a hierarquia baseada no
princpio da unidade de comando, a adoo de estruturas piramidais de poder, a rigidez e
impessoalidade das rotinas e o controle de processos ao invs de controle de resultados. Esses
princpios seriam empecilhos para uma administrao mais flexvel e o emprego gerencial coerente
com o novo papel do Estado.

24
poder do soberano; b) Administrao Pblica Burocrtica, surgiu na segunda metade
do sculo XIX, tinha como propsito combater o nepotismo patrimonialista por
intermdio de um rgido controle dos processos, mas, acabou perdendo a noo de
sua misso fundamental que servir sociedade; c) Administrao Pblica
Gerencial, segunda metade do sculo XX, surgiu como resposta aos problemas
associados aos modelos anteriores e da necessidade de tornar a administrao pblica
eficiente, tendo em vista a expanso das funes econmicas e sociais do Estado, o
desenvolvimento tecnolgico e a globalizao.
A administrao pblica gerencial no descarta totalmente a administrao
burocrtica. Ao contrrio, conserva alguns dos seus princpios bsicos e avana,
principalmente, em relao aos processos, deixando de basear-se nos meios para
concentrar-se nos resultados. Portanto,
O paradigma gerencial contemporneo, fundamentado nos princpios da
confiana e da descentralizao da deciso, exige formas flexveis de
gesto, horizontalizao de estruturas, descentralizao de funes,
incentivos criatividade. Contrape-se ideologia do formalismo e do
rigor tcnico da burocracia tradicional. avaliao sistemtica,
recompensa pelo desempenho, e capacitao permanente, que j eram
caractersticas da boa administrao burocrtica, acrescentam-se os
princpios da orientao para o cidado-cliente, do controle por
resultados, e da competio administrada (BRASIL, 1995, p.17).

A administrao gerencial, ainda segundo o Plano, j apresentava tentativas


de implementao no Brasil por meio da reforma realizada, em 1967, pelo DecretoLei 200/67, que previa a expanso da administrao descentralizada, mas que no
logrou desencadear mudanas no mbito da administrao burocrtica central; por
meio da criao, em 1970, da Secretaria da Modernizao (SEMOR) e, em 1980,
com a criao do Ministrio da Desburocratizao e do Programa Nacional de
Desburocratizao (PrND).
Contudo, conforme consta no Plano, essas tentativas foram paralisadas com a
transio democrtica de 1985, que trouxe um novo populismo patrimonialista para o
pas, e com a acusao da crise do Estado sendo direcionada alta burocracia. Estes
dois fatores contriburam para um retrocesso burocrtico em virtude da
sistematizao e extenso, na Constituio Federal de 1988, das mesmas regras
burocrticas adotadas no ncleo estratgico do Estado, para os seus demais servios e
empresas. Isso resultou no abandono do caminho rumo administrao gerencial e
na instituio de uma poltica de privilgios (BRASIL, 1995). Este predomnio das

25
regras burocrticas nos demais setores do Estado era o que deveria ser mudado,
como ser demonstrado mais frente.
Persistindo na intencionalidade de implantar uma administrao pblica
gerencial, o Plano Diretor traou um diagnstico da administrao pblica brasileira,
ramificado em duas situaes. De um lado, estavam as condies do mercado de
trabalho e a poltica de recursos humanos. No outro, havia a distino de trs
dimenses dos problemas da administrao: a dimenso institucional-legal,
relacionada aos obstculos de ordem legal; a dimenso cultural, coexistncia de
valores patrimonialistas e burocrticos com os novos valores gerenciais; e a
dimenso gerencial, relacionada s prticas administrativas.
Em relao a essas trs dimenses, o Plano entende que era necessrio e
possvel promover de imediato a mudana da cultura administrativa e reformar a
dimenso-gesto do Estado, enquanto a mudana legal iria sendo providenciada.
Das trs dimenses, a dimenso-gesto considerada a principal, pois, da sua
capacidade, dependem a eficincia e a eficcia da administrao pblica e, ainda, a
que d concretude reforma.
Para tanto, a estratgia de reforma prev a retomada do programa de
qualidade 33 , que dever enfatizar alm da qualidade total a questo da participao.
Esta ltima entendida como essencial para o aumento da eficincia dos servios
no nvel operacional (BRASIL, 1995, p. 55).
O quadro abaixo sintetiza como ficam definidas as funes dos setores do
Estado brasileiro a partir da reforma administrativa:

33

Trata-se do Programa da Qualidade e Participao na Administrao Pblica, voltado para o


aprimoramento e melhoria da qualidade e eficincia na prestao de servios pelo setor pblico e que
prope a introduo da avaliao institucional como forma de viabilizar o controle social (BRASIL,
1995).

26
Quadro 1 Organizao dos setores do Estado brasileiro
SETORES DO ESTADO
APARELHO ESTATAL

NO PRINCPIOS
ADMINISTRATIVOS
PERTINENTES
Ncleo estratgico: setor que define Efetividade: garantia de
leis e polticas pblicas (poderes que as melhores decises
legislativo, executivo e judicirio)
sejam
tomadas
e
cumpridas

TIPO
DE
GESTO
IDEAL
Misto
de
administra
o
pblica
burocrtica e
gerencial
Eficincia:
atender Administra
milhes de cidados com o
pblica
boa qualidade a um custo gerencial
baixo

FORMA
DE
PROPRIEDADE

Atividades exclusivas: setor de


servios que s o Estado pode
realizar
(fiscalizao,
impostos,
trnsito, subsdio educao bsica,
etc)
Servios no-exclusivos: setor em
que o estado atua simultaneamente
com outras instituies pblicas noestatais e privadas (universidades,
centros de pesquisas, etc)
Produo de bens e servios: setor
das atividades econmicas lucrativas
que ainda permanecem no aparelho
de Estado
Fonte: Brasil, 1995.

Estatal

Estatal

Eficincia:
atender Administra Pblica no-estatal
milhes de cidados com o
pblica
boa qualidade a um custo gerencial
baixo
Eficincia:
atender Administra Privada
milhes de cidados com o
pblica
boa qualidade a um custo gerencial
baixo

Destaca-se o fato de que somente o ncleo estratgico conserva o carter


burocrtico no tipo de gesto, que seria uma forma de corrigir o retrocesso
presente na Constituio de 1988 e possibilitar a introduo da administrao
gerencial nos demais setores. Em vrios momentos do Plano, a administrao
burocrtica criticada por seu excesso de formalismo e por seu rigor tcnico.
Contudo, ela ressaltada por seus princpios relacionados avaliao de
desempenho, admisso pautada em rgidos critrios de mrito, a um sistema
estruturado e universal de remunerao, ao treinamento sistemtico e s carreiras.
Estes princpios so considerados importantes para garantir a efetividade do referido
setor.
Em verdade, verifica-se que conservar alguns princpios burocrticos,
especificamente no ncleo estratgico, seria conveniente como forma de garantir a
centralizao das decises, uma vez que, segundo Etzioni (1984), uma organizao
burocrtica tem por definio um centro de decises, portanto, esses princpios se
coadunam com o controle. Assim, a flexibilidade, proporcionada pela administrao
gerencial, pode predominar nos demais setores que so mais permeveis
participao dos agentes privados e/ou das organizaes da sociedade civil, sem que
essa participao coloque em risco a hegemonia do centro das decises.

27
Nesse sentido, entende-se que, para o discurso oficial, a descentralizao
consiste na concesso de autonomia e participao da sociedade no sentido de
executar tarefas no decidir sobre e ser responsabilizada pelos resultados. No
caso da educao, cria-se a idia aparente de que a participao est aberta mediante
promoo do consenso de que a soluo dos problemas educacionais est na ao
individual, como bem ilustra a campanha de voluntariado Amigos da Escola. Isso
leva a populao a assumir compromissos sociais em sua comunidade, contribuindo
para reduzir os gastos do Estado com os servios destinados s populaes de baixa
renda (BRUNO, 1997, p. 28).
Assim, observa-se que conceder certa autonomia e participao
populao funciona como preveno de conflitos que possam tornar-se obstculos
implantao

de

medidas

consideradas

necessrias

para

realizao

do

desenvolvimento econmico, bem como da privatizao de alguns servios bsicos


populao.
A privatizao de alguns servios se viabiliza via setor de servios noexclusivos do Estado. Simionatto (2003a, p. 4) afirma que nesse setor que o
governo estabelece as premissas da Reforma do Estado na sua relao com a
sociedade e o mercado, ao realizar a transferncia de servios de sua competncia
para o setor pblico no-estatal ao denominada publicizao , em favor da
competitividade. Isso se d mediante transformao de fundaes pblicas, que esto
no setor de servios no-exclusivos do Estado (hospitais, universidades, centros de
pesquisas, museus etc), em organizaes sociais. Ou seja, transforma-las em
entidades de direito privado, sem fins lucrativos, que tenham autorizao especfica
do poder legislativo para celebrar contrato de gesto com o poder executivo e assim
ter direito de dotao oramentria (BRASIL, 1995, p. 46-47).
Assim, haver o financiamento por parte do Estado, portanto, uso de recursos
pblicos para promover a expanso da ordem privada. Considera-se, ainda, com
Simionatto (2003a), o fato de que, no Brasil, o Executivo tem usurpado a funo
legislativa com as medidas provisrias, transformando o Congresso numa instncia
burocrtica a servio do poder. Verifica-se, tambm, que os investimentos pblicos
so priorizados para as organizaes sociais com maior fora poltica e poder de
presso, ao invs de beneficiar os setores mais pobres.
Segundo o Plano Diretor, a realizao dessa transferncia permitiria lograr
maior qualidade na prestao de servios ao cidado-cliente, uma vez que a

28
autonomia iria responsabilizar os dirigentes desses servios; maior controle dos
servios por parte da sociedade, que participaria dos conselhos de administrao e,
tambm, ajudaria no financiamento via compra de servios e doaes; e maior
parceria entre Estado, a organizao social e a sociedade a que serve.
Diante do exposto, cabe considerar a afirmao de Oliveira (1998), de que o
governo FHC definido pelo neoliberalismo e que sua ideologia e programas no
so antiestatistas e nem conduzem a primazia do mercado. Ao contrrio, sua lgica
implcita estaria mais voltada para a imposio autoritria do Executivo do que para
as demais formas de representao poltica, e, igualmente, na menor participao da
sociedade civil nas decises ou gesto propriamente dita.
Finalizando esta incurso pelo Plano Diretor de Reforma do Aparelho do
Estado, destaca-se a concepo de gesto expressa no mesmo:
A boa gesto aquela que define objetivos com clareza, recruta os
melhores elementos atravs de concursos e processos seletivos pblicos,
treina permanentemente os funcionrios, desenvolve sistemas de
motivao no apenas de carter material mas tambm de carter
psicossocial, d autonomia aos executores e, afinal, cobra os resultados
(BRASIL, 1995, p. 38).

Assim, o Plano declara que a reforma do Estado far a introduo da cultura e


das tcnicas gerenciais modernas, na administrao pblica brasileira.
Aborda-se, a seguir, as propostas de reforma da educao no processo de
reestruturao do Estado, buscando identificar a narrativa que prevalece no anncio
dessas reformas e sua influncia na construo das polticas educacionais brasileiras
nos anos 1990. Intenciona-se destacar, nesse processo, o papel que a gesto tem
assumido, enquanto elemento de mediao entre as mudanas no setor produtivo e os
novos requerimentos educao, para, posteriormente, analisar como isto se
materializa no mbito da escola.

2.2. O delineamento das polticas educacionais no contexto dos


ajustes estruturais
No processo de reestruturao produtiva, a educao recebe um lugar
privilegiado por ser considerada como importante fator de desenvolvimento

29
econmico, de combate pobreza e de insero da fora de trabalho em uma
sociedade caracterizada pelos cdigos da modernidade.
Assistiu-se, no decorrer dos anos 1980 e 1990, a uma vasta discusso a
respeito de reformas necessrias para a educao, que foram se tornando temas
recorrentes na justificao e formulao de polticas para diversos pases,
principalmente da Amrica Latina. As mesmas podem ser verificadas nas
publicaes de estudiosos da rea e de empresrios, em eventos promovidos por
grandes organismos internacionais 34 e, principalmente, nos documentos do Banco
Mundial, que sistematizam a grande narrativa neoliberal de vinculao entre
educao e produtividade, numa clara viso economicista (MIRANDA, 1997).
No Brasil, apesar do processo de ajuste da economia brasileira s exigncias
da reestruturao global da economia ter sido deflagrado no governo Collor (19911992), a implementao desse iderio educacional teve incio no governo de Itamar
Franco (1993-1994), com a elaborao do Plano Decenal de Educao 35 . Foi
somente no governo de Fernando Henrique Cardoso (1995-2002), contudo, que a
reforma anunciada ganhou fora e concretude. Ocorre um casamento entre as
propostas do governo e as orientaes do Banco.
No documento denominado Country Assistence Strategy (CAS) 36 , do ano de
1997, o Banco Mundial reafirma os objetivos contidos no CAS do ano de 1995, no
qual enfocou o apoio aos esforos brasileiros para consolidar a estabilizao atravs
de reformas estruturais setoriais e macroeconmicas. O Banco Mundial entende que
assim poderia estabelecer condies para um crescimento direcionado ao setor
privado e polticas de reduo da pobreza e seleciona, como prioridade setorial de
longo prazo, a educao bsica. A proposta desta prioridade
34

Segundo Nogueira (2001, p. 460) de 1990 a 1996, a ONU e seus organismos promoveram doze
conferncias mundiais abrangendo questes que se tornaram de maior impacto no plano dos
problemas sociais [...]. A primeira delas foi a Conferncia Mundial de Educao para Todos
(Jomtien/1990).
35
O Brasil, signatrio do documento da Conferncia em Jomtien, at o incio de 1993 no havia
cumprido os acordos estabelecidos na mesma. Diante disso, o, ento, Ministro da Educao Murilo
de Avelar Hingel ao participar da Conferncia de Educao para Todos, na China, em maro de
1993, assume o compromisso de apresentar um plano de educao para o Brasil. Em dezembro de
1993 acontece a Conferncia de Cpula Educao para Todos de Nova Delhi, na ndia, com a
participao dos nove pases em desenvolvimento de maior populao no mundo, na qual foi
apresentado o Plano Decenal brasileiro (PERONI, 2003).
36
Peroni (2003, p. 98) informa que o Banco Mundial e o Banco Interamericano de Desenvolvimento
(BID) organizam documentos especficos para cada pas que tome seus emprstimos. Esses
documentos conhecidos pela sigla CAS (Country Assistence Strategy), no caso do Banco Mundial, e
pelo nome de Country Paper, no caso do BID, descrevem a estratgia dos bancos para os
emprstimos, alm de planos para as reformas econmicas ou ajustes estruturais e projetos de
investimentos (agricultura, infra-estrutura, reforma agrria, meio ambiente, educao, sade).

30
resulta da compreenso amplamente partilhada pelas autoridades de
que o progresso na educao um requisito central para sustentar o
crescimento a longo prazo assim como para aliviar a pobreza e reduzir a
desigualdade de renda (BANCO MUNDIAL, 1997 apud VIANA JR.,
1998, p. 95).

A nfase na educao bsica, entendida pelo Banco Mundial como educao


primria, j vinha sendo defendida desde os anos de 1970 e, segundo Fonseca (1998,
p. 59), a questo tomou fora nas dcadas seguintes, especialmente no que se refere
importncia do ensino primrio para a sustentabilidade mundial e a sade
familiar, compreendida como diminuio do nmero de filhos.
A manuteno dessa preferncia, ainda segundo a autora, reforada pela
percepo da relevncia social desse nvel de ensino para a formao de hbitos e
atitudes, visando o desempenho profissional, e pela taxa de retorno econmico
atribuda ao nvel primrio 37 .
Para o Banco Mundial, os baixos nveis de educao so fatores
determinantes dos altos ndices de pobreza. Conforme consta no CAS/1997, o Banco
atribui esse baixo desempenho desigualdade dos gastos com educao que no leva
em conta custos e nveis de matrcula. Questo esta que seria resolvida com a
criao do Fundo de Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorizao do
Magistrio (Fundef), no mbito legal, e, por que no dizer, com Programas
financiados pelo prprio Banco.
Ao abordar a situao da educao brasileira, o CAS/1997 faz uma descrio
dos ndices alarmantes de analfabetismo, de reprovao e de evaso, que denomina
de pobre desempenho. Diante desse quadro, o Banco, como apoio educao,
define algumas linhas de aes a serem implementadas em parceria com o governo
brasileiro:
O Banco procurar desenvolver uma parceria de longo prazo com o
governo para que seja atingida a meta da educao primria para todos
por volta do ano 2007. O horizonte dessa parceria vai alm do perodo
estabelecido nesse CAS de maneira a permitir o desenvolvimento
institucional e assegurar continuidade das polticas de educao e
prioridades nos gastos atravs das administraes subseqentes;
O apoio do Banco focalizar nas regies Nordeste, Centro-Oeste e
Norte, tendo como meta o desenvolvimento da primeira infncia,
educao bsica e talvez educao secundria;
O Banco apoiaria os esforos do governo para obter esses resultados
atravs de um aumento de tempo de instruo e qualidade de ensino,
incluindo aumento de oportunidades de aprendizado para os pobres. Isso
37

Segundo Fonseca (1998, p. 60), o Banco utiliza-se de estudos do tipo custo-benefcio realizados
por tericos do capital humano e que atribuem ao nvel primrio maior taxa de retorno individual e
social.

31
vai exigir uma definio melhor da transparncia nas contas nos nveis
nacional e subnacional (estadual), um aumento da participao do setor
privado e da sociedade civil na educao e no melhor gerenciamento
das escolas (BANCO MUNDIAL, 1997 apud VIANA JR., 1998, p. 123124, grifo nosso).

Orientaes do Banco Mundial e proposies do governo FHC (1995-2002),


para a poltica educacional brasileira, guardam estreitas relaes que se concretizam
em diversos programas e, tambm, na prpria legislao. o caso da Lei de
Diretrizes e Bases da Educao Nacional (LDBN ou Lei n 9.394/96), do Fundo de
Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do
Magistrio (Fundef ou Lei n 9.424/96), e do Plano Nacional de Educao (PNE ou
Lei n 10.172/2001) 38 .
Em relao aos programas, destacam-se: Toda criana na escola, propondo
a Acelerao da Aprendizagem, o atendimento as escolas rurais multisseriadas, o
regime de Progresso Continuada, a Alfabetizao Solidria e a Educao para
Qualidade do Trabalho; o programa Guia do Livro Didtico; o programa Bolsa
Escola, para assegurar a permanncia da criana na escola; o Programa Dinheiro
Direto na Escola (PDDE), que repassa recursos diretamente s escolas; programa
Renda Mnima; o Fundo de Fortalecimento da Escola (FUNDESCOLA);
Programa de Expanso da Educao Profissional (PROEP); entre outros.
Para o acompanhamento e avaliao do conjunto dessas aes, ou melhor
dizendo, para o seu controle, foram implantados: o Censo Escolar; o Sistema de
Avaliao da Educao Bsica (SAEB); Exame Nacional do Ensino Mdio
(ENEM) e o Exame Nacional de Cursos (Provo).
A maioria desses programas voltada para o ensino fundamental e
financiadas pelo Banco. Em relao nfase no ensino fundamental, Cury (2002, p.
180) afirma que:
O ensino fundamental, obrigatrio, gratuito e de oito anos, cujo acesso
est em vias de se tornar cada vez mais universalizado, v-se protegido
com os mais diversos instrumentos de asseguramento como
obrigatoriedade, direito pblico subjetivo, controle de faltas, proteo
jurdica pelo ECA e pelo Cdigo Penal e FUNDEF.
Muitos outros programas nasceram em prol do ensino fundamental. o
caso do FUNDESCOLA e do Projeto Nordeste.

38

No se desconsidera aqui o amplo movimento da sociedade com propostas para a LDB e o PNE,
contudo, o que prepondera so as orientaes ligadas aos requisitos dos grupos econmicos.

32
Cury (2002) faz uma importante observao a respeito da dependncia
decorrente dos emprstimos dizendo que esta no pode ser desprezada, mas tambm
no pode ser superdimensionada, tanto por conta dos diferentes governos prprios do
federalismo 39 , quanto pela presena da massa crtica que atua nos rgos
governamentais ou na elaborao de crticas acerca da autonomia dos Estados
Nacionais. Cabe destacar sua colocao, em relao a esse porm:
Cumpre verificar, caso a caso, como concretamente esses programas
foram implementados em distintos estados ou municpios e qual o modo
de recepo destes programas, a fim de no se generalizar como
realizao o que um programa e a fim de no incidir em um
mecanicismo (CURY, 2002, p. 180).

preciso, portanto, considerar o fato de que os diversos sistemas de ensino,


ou mesmo espaos escolares, podem processar integral ou parcialmente esses
programas, ou ainda, ressignific-los ou ignor-los. Posto que, em linhas gerais, os
programas traduzem e so as vias de materializao das orientaes do Banco
Mundial no que diz respeito descentralizao, melhoria da qualidade do ensino
pblico enfatizando somente o ensino fundamental, e avaliao das instituies
educacionais, numa perspectiva de modernizao da gesto dos sistemas
educacionais.
Segundo Farah (1994, p. 217), a gesto tende a ganhar centralidade na agenda
da reforma e o enfoque dado, na sua modernizao, surge num cenrio marcado pela
crise fiscal do Estado e por um clima de forte crtica mquina estatal, vista como
ineficiente, ineficaz e fornecedora de servios de m qualidade, sob a influncia do
iderio neoliberal. Conforme abordado anteriormente, essa viso vem justificar a
exaltao das prticas referentes ao setor privado, em oposio ao das
instituies estatais.
A incorporao dessa viso no campo da gesto, na educao, implica e
explica a adoo dos critrios da Qualidade Total nas escolas pblicas, o discurso da
autonomia da escola, a nfase na participao da sociedade civil, o incentivo s
parcerias e uma determinada concepo de qualidade do ensino 40 .
39

Nesse sentido, observa-se que alm das aes perpetradas pelo governo federal, a poltica
educacional brasileira abrange tambm as iniciativas dos 27 sistemas estaduais e 5.600 sistemas
municipais, os quais no raro executam experincias Brasil afora, a exemplo a Escola Plural, de Belo
Horizonte, e a Escola Cidad (SHIROMA; MORAES; EVANGELISTA, 2002, p. 87).
40
O entendimento de qualidade de ensino delineado por diversas e diferentes concepes.
Resumidamente, so oriundas: dos conceitos ligados a empresas privadas, que se preocupam com a

33
Assim, assiste-se a uma intensificao do uso de critrios da economia
privada na gesto da escola pblica. Segundo Oliveira (1996, p. 57), os programas de
Qualidade Total so a expresso ltima desses critrios
[...] uma vez que objetivam a transferncia das formas de organizao do
processo de trabalho e de gesto das empresas privadas para dentro das
escolas pblicas, o que resulta em formas escamoteadas de privatizao
do setor pblico e ao mesmo tempo em uma reestruturao do trabalho
pedaggico.

Um exemplo, nesse sentido, que interessa aos propsitos deste trabalho, o


Programa Fundo de Fortalecimento da Escola (FUNDESCOLA). por meio deste
Programa que se vai introduzir, em escolas pblicas brasileiras, um modelo de gesto
empresarial que se materializa por intermdio do Plano de Desenvolvimento da
Escola, o PDE.

produtividade; das orientaes dos organismos credores, que se preocupam com a relao de custobenefcio; de governos de oposio, que se preocupam com os direitos sociais de cidadania.

34

CAPTULO II

O PLANO DE DESENVOLVIMENTO DA ESCOLA: UMA


NOVA PERSPECTIVA DE ADMINISTRAO DAS ESCOLAS
PBLICAS
Este captulo busca cumprir dois objetivos que se complementam. Primeiro,
apresentar em linhas gerais os princpios, objetivos e aes do Programa Fundo de
Fortalecimento da Escola (FUNDESCOLA), tendo em vista que o Plano de
Desenvolvimento da Escola (PDE) o seu produto para a gesto escolar e
destinado a realizar o fortalecimento das escolas pblicas das regies Norte,
Nordeste e Centro-Oeste. Segundo, fazer uma concomitante descrio da
metodologia do PDE com as aes de elaborao e implementao pela escola. Com
essa descrio simultnea, pretende-se dar certo movimento ao texto, com vistas a
facilitar a visualizao de como o PDE processado no cotidiano escolar e, ainda,
tornar exeqvel a anlise em torno das questes norteadoras deste trabalho.

1. O FUNDESCOLA via de gesto da educao


O FUNDESCOLA foi oficialmente lanado pelo Ministrio da Educao e
pelo Banco Mundial, em agosto do ano de 1998, com a realizao de um seminrio
internacional que contou com a participao de prefeitos, secretrios de educao,
tcnicos e delegados do Ministrio da Educao (MEC). O seminrio teve por
objetivo mobilizar as autoridades responsveis e divulgar instrumentos,
procedimentos e arranjos gerenciais necessrios a uma bem-sucedida execuo,
segundo afirmao de Antnio Augusto Neto, ento coordenador tcnico do
Programa e interlocutor brasileiro junto ao Banco Mundial para a elaborao do
mesmo (BRASIL, 1998a, p. 6).

35
Segundo matrias publicadas no Boletim Tcnico (BRASIL, 1998a), o
FUNDESCOLA um Programa que compartilha do consenso, com naes em
desenvolvimento, agncias financiadoras internacionais, polticos e empresrios de
diversos pases, de que a educao um meio para distribuir renda, fomentar a
produtividade e viabilizar o crescimento econmico. Declaram, ainda, que h uma
harmonia da agenda da poltica educacional brasileira com esse consenso
internacional, em torno da prioridade da educao bsica para o desenvolvimento
econmico das naes. Essa harmonia reside nas proposies referentes
descentralizao dos sistemas escolares, definio de padres nacionais de
educao, avaliao da aprendizagem, ao maior envolvimento dos pais e
comunidade na administrao escolar, ao aumento de investimento por aluno e
valorizao dos professores.
O FUNDESCOLA foi desenvolvido a partir do Projeto de Educao Bsica
para o Nordeste, sendo que este ltimo foi realizado em duas etapas, com o objetivo
de melhorar a qualidade do ensino fundamental nessa regio.
O Primeiro Projeto de Educao Bsica para o Nordeste promoveu a
execuo de projetos especiais oriundos do MEC, tambm financiados pelo Banco
Mundial, como o EDURURAL, o POLONORDESTE e o PROMUNICPIO. Esses
projetos anunciavam o objetivo de universalizar o acesso ao ensino fundamental,
reduzir a taxa de analfabetismo, aumentar a produtividade melhorando a qualidade
do ensino e valorizar o exerccio do magistrio (SOUZA; ABREU, 2000). Para
alcanar tais objetivos, foram realizadas aes de construo e reforma de prdios
escolares, estruturao dos rgos municipais de educao, capacitao de
professores e organizao curricular (BRASIL, 1999b).
Cabe observar que, em estudo sobre a execuo do Projeto Nordeste no
estado do Maranho, Souza e Abreu (2000, p. 2) afirmam que, ao final da execuo
dos projetos, a situao do sistema educacional permanecia inalterada, pois os
mesmos

incidiam

sobre

aspectos

isolados

da

problemtica

educacional,

desconsiderando seus condicionantes mais amplos. As autoras ressaltam que, mesmo


assim, as mesmas estratgias so repetidamente adotadas e tm-se mostrado
eficazes no alcance de objetivos no declarados e menos nobres.
No Segundo Projeto de Educao Bsica para o Nordeste, na dcada de 1990,
os tcnicos do rgo das Naes Unidas para a Infncia e a Adolescncia

36
(UNICEF), Banco Mundial e Projeto Nordeste passam a defender que a melhoria da
educao fundamental passa pelo fortalecimento da parceria entre pesquisa e ao.
Para tanto, em l996, o Programa de Pesquisa e Operacionalizao de Polticas
Educacionais (PPO) foi concebido, anunciando o objetivo de aliar a compreenso
dos fatores, que determinam o baixo desempenho do ensino fundamental do
Nordeste, a estratgias para melhorar esse desempenho, com a participao dos
diferentes atores envolvidos no processo (BRASIL, 1997b). Assim, estudos
especficos foram realizados na regio Nordeste, a pretexto de obter compreenso
mais profunda das causas dos problemas que geram a baixa qualidade do ensino no
Brasil.
A pesquisa 41 foi desenvolvida mediante realizao de treze estudos que
buscavam analisar as mltiplas dimenses do problema, com metodologia qualitativa
(observao em sala de aula e avaliao dos usurios) e quantitativa (taxas de
retorno, fatores municipais associados ao baixo rendimento e ndices de repetncia).
O seu objetivo final era subsidiar polticas efetivas, por intermdio de
recomendaes que pudessem ser traduzidas em aes concretas (BRASIL, 1997b), e
expandi-las para as demais regies, em forma de programas.
Os resultados obtidos divulgados por meio do livro Chamada Ao:
combatendo o fracasso escolar no Nordeste esto aqui agrupados em quatro
grandes categorias que sintetizam os principais problemas identificados e as
respectivas recomendaes:
a) sistemas de ensino no direcionados para a eficincia da escola
recomenda-se: garantir padres mnimos de funcionamento; racionalizar o
sistema pblico de ensino; elaborar propostas para reas rurais e definir a
escola como foco central da Secretaria;
b) falta de foco da escola na aprendizagem do aluno recomenda-se: adotar
modelo de gesto escolar com foco no aluno e estabelecer, na escola,
ambiente propcio ao sucesso;
c) distanciamento entre escola e comunidade recomenda-se: construir
parceria entre escola-comunidade;
41

O CAS do ano de 1997 cita a realizao desta pesquisa e apresenta as principais limitaes
apontadas pela mesma: pobre organizao do sistema educacional nos nveis de estado e municipais;
gerenciamento e clima para aprendizado ineficientes no mbito da escola; demanda insuficiente de
escolaridade de qualidade no mbito da comunidade; preparao e motivao inadequadas do pessoal
do setor da educao (BANCO MUNDIAL, 1997 apud VIANA JR, 1998, p.103).

37
d) inconsistncia nas polticas para o magistrio recomenda-se: investir na
qualificao e motivao dos professores e utilizar critrios tcnicos para
escolha de Diretores (BRASIL, 1997b).
Estas recomendaes do PPO (BRASIL, 1997a) e o bom desempenho do
Projeto Nordeste, dentre os demais emprstimos do Banco Mundial, conforme
atestou o Tribunal de Contas da Unio (TCU) 42 (BRASIL, 1999c), respaldaram a
elaborao da proposta para um novo emprstimo que se materializou no
FUNDESCOLA, sendo destinado para as regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste.
Assim, o FUNDESCOLA declara como sua misso melhorar o desempenho
do sistema de ensino fundamental em microrregies prioritrias das regies Norte,
Nordeste e Centro-Oeste (BRASIL, 2002b, p. 4), estabelecendo como estratgias o
fortalecimento das escolas e das Secretarias de Educao, a mobilidade na alocao
de recursos e a abordagem por microrregies prioritrias.
Segundo o Programa, a sua atuao se d de forma complementar legislao
e s polticas nacionais vigentes para o ensino fundamental 43 , ao desenvolver e dotar
os sistemas educacionais com servios, produtos e assistncia tcnico-financeira
inovadores e de qualidade, tendo como foco o ensino aprendizagem e as prticas
gerenciais das escolas e Secretarias de Educao.
Os recursos para o Programa totalizam US$ 1,3 bilho, sendo US$ 650
milhes do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao/MEC 44 e US$ 650
milhes do Banco Mundial, estando subdividido em trs projetos. O primeiro projeto
FUNDESCOLA I , no valor de US$ 125 milhes, destinou-se s regies Norte e
Centro-Oeste, no perodo de 1998 a 2000. O segundo projeto FUNDESCOLA II ,
no valor de US$ 400 milhes, coube s regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste, no
perodo de 1999 a 2004. O terceiro projeto FUNDESCOLA III , na ordem de US$
773 milhes, tambm para as trs regies, est subdividido em fase A, de 2002 a
2006, e fase B, de 2006 a 2010 (BRASIL, 2002a).
42

Para o TCU, o bom desempenho do Projeto Nordeste se deve: a criao de uma direo geral e de
coordenaes estaduais para administrar o Projeto; a maior autonomia da representao do Banco
Mundial no Brasil; a permisso do BIRD, em 1995, para remanejar recursos para os estados de melhor
desempenho: a criao de instrumentos de gerenciamento do Projeto. Para os problemas que o Projeto
Nordeste apresentava (desarticulao entre suas aes e falta de instrumentos de mensurao) foram
feitas recomendaes que foram incorporadas ao FUNDESCOLA.
43
Seus objetivos estariam apoiados e reforados por um conjunto de instrumentos normativos e
operacionais, como: LDBEN, FUNDEF, PNLD, PPO, PDDE, SAEB, e respondendo, ainda, as
prioridades do PNE e ao CAS/BIRD (BRASIL, 2002a).
44
Os recursos utilizados como contrapartida so oriundos do Programa de Manuteno e
Desenvolvimento do Ensino Fundamental (PMDE) (BRASIL, 1998a).

38
Estes recursos destinam-se a financiar diversas aes, agrupadas em quatro
grandes componentes: padres mnimos de funcionamento das escolas45 ; processo de
desenvolvimento das escolas 46 ; planejamento e previso de vagas 47 ; gesto e
desenvolvimento dos sistemas educacionais 48 .
Importa observar que frente diversidade e quantidade de aes por
componente, apenas trs so passveis de repasse direto escola, que so: o
Programa de Adequao dos Prdios Escolares (PAPE), o Projeto de Melhoria da
Escola (PME) e o Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE). Destes trs
produtos, apenas o PDDE deixa certa liberdade para a escola dispor do recurso, pois
o PME e o PAPE delimitam e/ou definem em que aplic-lo. Esta observao
pretende colocar em questo o discurso, que vigora entre os interlocutores e
documentos do Programa, sobre a necessidade da descentralizao das decises e
autonomia da escola, apresentando como um dos fatores fundamentais para sua
efetivao a transferncia de recursos financeiros diretamente para a escola.
Conforme publicado no Boletim Tcnico do FUNDESCOLA, o processo de
autonomia das escolas comeou com o repasse de recurso diretamente s escolas
PDDE para ser utilizado de acordo com as prioridades definidas pela comunidade,
e afirma que as escolas perceberam que a descentralizao contribui para a
autonomia e estimula a participao dos pais na administrao dos recursos
(BRASIL, 2000b, p. 15).
Assim, verifica-se que, nas proposies e aes do FUNDESCOLA, esto
presentes eixos da reforma educativa,

assumindo

grande

importncia

descentralizao. Entre afirmaes oficiais e anlises crticas, verificam-se diferentes


conceitos sobre o termo.

45

Aes: padres mnimos de funcionamento das escolas; qualificao de professores; proviso de


mobilirio e equipamentos bsicos; financiamento das necessidades operacionais nas escolas (PMDE);
financiamento da adequao fsica das escolas (PAPE).
46
Aes: elaborao e acompanhamento do Plano de Desenvolvimento da Escola (PDE);
financiamento do Projeto de Melhoria da Escola (PME); Programa de Gesto da Aprendizagem
Escolar (GESTAR).
47
Aes: elaborao do microplanejamento; padronizao de projetos arquitetnicos; construo e
equipamentos de novas escolas.
48
Aes: promoo da comunicao e mobilizao social; programa para zona rural (Escola Ativa);
promoo do desenvolvimento institucional de escolas e Secretarias de Educao; fortalecimento de
Programas e Sistemas Nacionais de Informaes Educacionais (SIED).

39
Para Antnio Carlos da R. Xavier 49 , David Plank 50 e Jos Amaral
Sobrinho 51 , a descentralizao pressuposto bsico na mudana do padro de gesto
do sistema e deve
dar poder de deciso a quem conhece os problemas e as condies locais,
a quem pode equacion-las de forma mais racional. Centralizao no
coaduna com inovao, diversidade, eficincia, qualidade, compromisso e
participao de outros atores envolvidos no sistema educacional
(BRASIL, 1997a, p. 185).

As reflexes de Bruno (1997), sobre as formas contemporneas de


organizao, so particularmente importantes para apreender o que est subjacente
defesa da descentralizao na educao. A autora lembra que a escola, organizada de
forma burocrtica e centralizada, tornou-se inoperante para atender aos interesses do
capital,
faz-se necessria a descentralizao administrativa, inclusive dos recursos
financeiros, o que confere maior autonomia s unidades escolares,
permitindo a elas maior capacidade de adaptao s condies locais, sem
riscos de alteraes substantivas ou perturbaes indesejadas em todo
o sistema (BRUNO, 1997, p. 40, grifo nosso).

Assim, para o discurso oficial, a descentralizao consiste na concesso de


autonomia e participao no sentido de execuo de tarefas, de promoo de
consenso nas tomadas de decises e de preveno de conflitos que poderiam tornarse obstculos implantao de medidas consideradas necessrias pelas polticas
educacionais. Tambm leva a populao a assumir compromissos sociais em sua
comunidade.
Na verdade, a descentralizao e a autonomia so programadas, dirigidas,
monitoradas, controladas e avaliadas nos mbitos mais altos da estrutura
organizacional do Programa. Tal interveno do Programa tambm abrangente e
normativa, tendo em vista a diversidade e as caractersticas dos produtos
oferecidos aos sistemas educacionais, citados anteriormente. Ela desencadeia
aes, no mbito da escola, que abarcam aspectos gerenciais, pedaggicos,
rendimento dos alunos, proviso de insumos educacionais, instalaes fsicas e
49

Especialista que vem desempenhando diversos cargos no FUNDESCOLA e um dos autores do


Manual do Plano de Desenvolvimento da Escola (PDE).
50
Professor da Michigan State University e integrante do PPO.
51
Coordenador de Gesto Educacional do FUNDESCOLA, tambm autor do Manual do Plano de
Desenvolvimento da Escola (PDE) e considerado um intelectual orgnico no mbito do Programa
(BRASIL, 1998c).

40
materiais didticos. No mbito das Secretarias de Educao, intervm no
planejamento geral, elaborao de regimentos, planos de cargos e carreira, sistema de
dados e informaes, avaliao etc, possuindo, tambm, um amplo sistema de
comunicao e mobilizao social, para disseminao de seus resultados, por meio
de revistas 52 , boletim tcnico 53 e programas de rdio 54 .
Para acompanhar e controlar a implantao e implementao de seus
produtos, o FUNDESCOLA possui uma ampla estrutura organizacional 55 articulada
desde o mbito nacional, passando por estados e municpios, at o interior da escola,
conforme mostra a figura 1.

52

Cita-se a publicao de cinco fascculos de uma fotonovela pedaggica como parte integrante de
uma revista de publicao mensal (Revista Nova Escola), nos quais descrevia os passos de elaborao
do PDE.
53
O Boletim Tcnico uma publicao mensal do MEC/BM/FUNDESCOLA, que teve seu incio
ainda no perodo do Projeto Nordeste, com objetivo de disseminar as atividades, primeiramente, do
Projeto Nordeste acrescentando, posteriormente, o FUNDESCOLA.
54
Como estratgia para manuteno de uma Rede de Comunicadores pela Educao, o Programa
realiza oficinas para locutores e produtores de programas de rdio com o objetivo de mobilizar os
comunicadores para darem maiores informaes sobre a educao no municpio e assim estimular a
participao da comunidade na vida escolar e fiscalizao dos recursos. Tambm patrocina e orienta
as pautas do programa Escola Brasil, distribui o Manual do Radialista que Cobre Educao e a
radionovela A Caminho da Escola (BRASIL, 2000c).
55
Segundo documento do Programa (BRASIL, 2003, p. 16), o gerenciamento dos Projetos
Fundescola deve ser entendido no contexto da estrutura gerencial do Programa, que envolve uma srie
de fases, instncias governamentais e etapas de financiamento que se articulam no sentido de
viabilizar princpios, estratgias, objetivos e resultados esperados.

41
Figura 1 Estrutura organizacional do FUNDESCOLA

Fonte: Brasil, 2003, p.18.

No caso especfico do PDE, essa estrutura esteve organizada at o ano 2002,


conforme mostra a figura 2.

42
Figura 2 Estrutura gerencial do PDE no mbito nacional

Fonte: Brasil, 2002b, p.16.

Nessa estrutura, a Coordenao de Gesto Educacional (CGE) responsvel


por todo o processo do PDE nas trs regies prioritrias. Nos estados, a Coordenao
Executiva Estadual do Projeto (COEP) e a Gerncia de Apoio Escola (GAE) so
responsveis pela superviso de todo o processo e tambm pelo apoio tcnico s
escolas. No municpio, o Grupo de Desenvolvimento da Escola (GDE) tem a funo
de coordenar, acompanhar e avaliar sistematicamente as atividades de elaborao,
implementao e monitoramento do PDE, junto s escolas. O GDE auxiliado pelo
Assessor Tcnico (AT), que tem a funo bsica de acompanhar e dar apoio tcnico
s escolas, tanto estaduais quanto municipais, no processo de elaborao e
implementao do PDE 56 . O Comit Estratgico ser abordado, posteriormente, no
mbito da estrutura gerencial para a escola.

56

Na vigncia do FUNDESCOLA I e II o AT era contratado pelo Programa das Naes Unidas para o
Desenvolvimento (PNUD), que realiza seleo especfica para cada programa. A partir do
FUNDESCOLA III ocorreram alteraes na estrutura gerencial a partir da COEP e, tambm, nas
funes dos Supervisores do Programa. No caso do AT, este passou a ser Supervisor de Gesto
Educacional (SGE) com uma funo mais estratgica no sentido de fazer intervenes relacionadas
melhoria da gesto das escolas e das secretarias, nos casos do PDE, do Planejamento Estratgico da
Secretaria (PES) e do Sistema de Garantia e Melhoria da Qualidade da Educao (SIGAMEQ)
(BRASIL, 2003). O SGE passou a ser contratado a partir de uma seleo pblica especfica para
execuo de programas ligados aos Acordos Internacionais.

43
Alm de suas funes especficas, o Programa espera que o AT, o GDE e a
GAE sejam elementos de motivao e entusiasmo para a escola, e que procedam a
avaliao desta, apontando as que mais se destacarem na totalidade do processo.
O Programa FUNDESCOLA traduz as polticas e diretrizes do Banco
Mundial em aes diversas, implementadas principalmente nas trs regies
prioritrias, que tomam fora medida que abarcam e envolvem diferentes
segmentos da sociedade. A exemplo disto, cita-se a aproximao do programa ao
setor de comunicao (radiodifuso), capacitando radialistas, com vistas
aumentar o envolvimento da comunidade nos assuntos escolares.
Assim, rumo a sua efetiva consolidao, o Programa iniciou em 2002 a sua
terceira etapa FUNDESCOLA III cujo objetivo promover a internalizao e a
sustentabilidade de seus propsitos, uma vez que

Como as intervenes visam a promover uma profunda reforma


educacional, o fato mais revelador de que isso esteja realmente
ocorrendo a incorporao, por estados e municpios, dos produtos e
novas prticas de trabalho, como expresso de sua poltica de melhoria
do ensino fundamental (BRASIL, 2003, p. 21, grifo nosso).

A expectativa da incorporao desses novos processos de trabalho que,


gradativamente, estados, municpios e escolas assumam como sua, e por sua prpria
conta, a implementao das polticas associadas aos produtos do Programa. Isto
significa que, ao assumi-las, essas esferas administrativas estariam legitimando e
consolidando os paradigmas contemporneos de gesto.

1.1. O atendimento s trs regies prioritrias


O programa FUNDESCOLA prioriza o atendimento de trs das cinco regies
brasileiras. As regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste esto recebendo os
investimentos no ensino fundamental, conforme o Programa, para melhorar a
qualidade da educao e ampliar o atendimento nessas regies.
Segundo Boletim Tcnico do FUNDESCOLA, a definio dessas regies
justifica-se em funo do nmero de crianas fora da escola, das baixas taxas de
escolarizao e da pouca qualificao dos professores. Essas informaes foram
demonstradas tanto pelos dados populacionais referentes ao ano de 1996, levantados

44
pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), como tambm pelos
dados do censo educacional, referentes aos anos de 1996 e 1997, realizado pelo
Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais (INEP) (BRASIL, 1997c).
Portela 57 (1998, p. 17), ao descrever o panorama especfico do ensino
fundamental nas regies Norte e Centro-Oeste, afirma que vrias regies brasileiras
chegam ao final do sculo XX com trabalhadores com baixo nvel de informao e
competncia tcnica. Isso no lhes permitiria assimilar e incorporar os avanos da
tecnologia contempornea, sendo tal situao mais crtica nas regies Norte,
Nordeste e Centro-Oeste. Este fato justificaria o apoio e os subsdios do
FUNDESCOLA aos respectivos sistemas pblicos de educao, com vistas a
superar as mazelas da cidadania no consolidada, da excluso social e da
dependncia.
Segundo Shiroma, Moraes e Evangelista (2002, p. 111), os propositores da
poltica lanam mo da noo de atraso tecnolgico para justificar a necessidade de
mudanas em funo da centralidade da educao e do conhecimento rumo
chamada sociedade da informao. Desse modo, buscam creditar a morosidade da
economia suposta obsolescncia do conhecimento dos trabalhadores, tentando
atribuir a eficincia da economia a eficincia da educao. Esse argumento, segundo
as autoras, equivocado e, inclusive, j foi derrubado por inmeras pesquisas.
O enfoque nas trs regies foi justificado por Paulo Renato Ministro da
Educao do governo FHC (1995-2002) , em uma entrevista ao Boletim Tcnico do
FUNDESCOLA, pelo vis dos benefcios dos emprstimos internacionais, afirmando
ser muito promissor buscar financiamento internacional e relatou que
quando ns comeamos a discutir com o Banco Mundial sobre o xito do
Projeto Nordeste, sempre pensamos numa segunda etapa, como tambm
numa ampliao para outras regies que necessitam de investimentos
especiais, como so o Norte e o Centro-Oeste (BRASIL, 1997c, p. 4).

O Ministro caracterizou, ento, os problemas das trs regies afirmando que o


Nordeste apresenta um problema essencial de qualidade e menos de cobertura; o
Norte tem problemas de atendimento em funo da disperso da populao e muita
migrao; e o Centro-Oeste carece de investimento do ponto de vista da expanso,
por ser uma regio de imigrao e de grande crescimento econmico, o que
justificaria ser atendida por um projeto de financiamento internacional.
57

Professora da Universidade Federal da Bahia e consultora do Programa FUNDESCOLA/MEC.

45
Nessa mesma entrevista, o Ministro, quando questionado sobre quais seriam
as vantagens de se fazer um emprstimo internacional, afirmou que os recursos so
importantes, mas que tambm o so as condies que o banco fixa para a execuo
do emprstimo. Isso porque se fixam regras, parmetros, diretrizes muito
importantes para a melhoria da qualidade da educao, especialmente no que diz
respeito informao, avaliao, modernizao do sistema de gesto. Essas
condies exaltadas pelo Ministro esto claramente expostas no CAS/1997. Portanto,
o FUNDESCOLA traduz as diretrizes do Banco em produtos que so propostos
para as escolas e Secretarias de Educao das trs regies, viabilizando a sua meta de
apoiar o Brasil no atendimento da educao primria para todos, especialmente para
os pobres 58 .
Uma outra justificativa para os emprstimos internacionais refere-se
possibilidade do pas ter acesso a experincias inovadoras. Em entrevista ao Boletim
Tcnico, o ento Coordenador Tcnico do Projeto Nordeste, Antnio Augusto Neto,
quando tambm questionado sobre por que tomar um emprstimo internacional, uma
vez que a prpria contrapartida do Brasil daria para investir nos prximos anos nas
trs regies prioritrias, afirmou que:

A experincia do Banco em projetos de pases menos desenvolvidos, em


particular na Amrica Latina, nos mostra que h possibilidade de se
trabalhar com novas perspectivas de administrao dos sistemas
educacionais. Desse ponto de vista, a atuao do BIRD favorece a
implantao de algumas experincias inovadoras [...] e est se
reestruturando para atuar mais prximo demanda de seus clientes
(BRASIL, 1998b, p. 3, grifo nosso).

Essas novas perspectivas de administrao dos sistemas educacionais,


norteadas pelos mesmos condicionantes da reforma do Estado, referem-se
capacidade da instituio em integrar-se num contexto altamente diferenciado e
manter, ao mesmo tempo, o controle da ao coletiva. Quadro esse que justificaria a
necessidade da revitalizao constante da cultura organizacional para a manuteno
dos objetivos da empresa, instituio etc, numa perspectiva de autogesto. Nesse
sentido, Oliveira, Fonseca e Toschi (2004, p. 21) afirmam que

58

Segundo consta no CAS, os nveis de pobreza, assim como os ndices de desigualdades


excepcionalmente altos do Brasil, esto ligados a grandes disparidades no desenvolvimento regional,
educao, sade, terra, ativos fixos e gastos pblicos e mais audaciosamente ainda, afirma que os
baixos nveis de educao permanecem um determinante central dos altos ndices de pobreza
(BANCO MUNDIAL, 1997 apud VIANA JR., 1998, p. 103).

46
[...] as instituies pblicas so exortadas a trilharem novos caminhos
organizacionais, na linha da autogesto e que as aproximem das suas
congneres do setor privado; multiplicam-se as propostas de avaliao do
desempenho escolar, medido pelo rendimento dos alunos em testes
padronizados; professores so estimulados a participar de atividades que
no se limitem sala de aula, mas que se destinem prpria organizao
da escola como um todo.
Esta nova viso sinaliza o estabelecimento de uma nova cultura escolar,
ancorada pelo trip composto por estratgias de descentralizao,
autonomia e liderana no mbito escolar.

Torres (1996) tambm faz consideraes relevantes, ao analisar criticamente


as proposies do Banco Mundial para a reforma da educao dos pases em
desenvolvimento, disseminando as ditas experincias inovadoras. A autora comenta
que o Banco realiza estudos e pesquisas para subsidiar suas recomendaes, mas
existem lacunas 59 na fundamentao de suas polticas tanto nos estudos quanto nas
experincias, inclusive, reconhecidas por ele mesmo. Uma delas diz respeito
aplicao de experincias nos pases em desenvolvimento que nem sempre tiveram
xitos nos pases desenvolvidos. Nesse sentido, pode-se citar a descentralizao,
diversificao curricular, autonomia da escola, participao dos pais na gesto
escolar, educao inclusiva, uso das tecnologias modernas, educao a distncia etc
(TORRES, 1996, p. 146).
Esta forma de conduzir estudos, recomendaes e resultados feita em nome
da eficcia. Segundo Santos Guerra (1999), conduzir polticas educacionais com
vistas ao alcance da eficcia pode ser muito perigoso, pois tende a fazer uma
identificao grosseira do que verdadeiro com o provvel e verificvel, ao ser dado
tratamento semelhante para situaes ou contextos diferentes.
Definidas as regies prioritrias, a estratgia adotada para o atendimento das
mesmas a de abordagem por microrregies geogrficas, em lugar de contemplar
todo o Estado, como era no caso do Projeto Nordeste. Esta estratgia adota a
definio de microrregio segundo o IBGE, isto , grupo de municpios prximos,

59

Citando resumidamente, as lacunas se do pelos seguintes fatos: distanciamento dos estudos


realizados e referncias bibliogrficas utilizadas, pois se referem a experincias e autores do Primeiro
Mundo; omisso quanto aos resultados exatos de uma pesquisa, condies da fonte, falta de
evidncias ou evidncias contrrias; tendncia em afirmar como universais resultados de alguns
poucos estudos e em pases especficos; tratamento simplista para as inovaes e experincias de
reforma com tendncia a considerar como exitoso tudo que seja inovador; uso de receiturios e
manuais prontos para serem aplicados, em detrimento da formulao de questionamentos,
levantamento de necessidades e definio de linhas de pesquisa, considerando o movimento do
conhecimento (TORRES, 1996).

47
para selecionar aqueles a serem atendidos, formando, nos termos do Programa, a
Zona de Atendimento Prioritrio (ZAP).
Segundo Antnio Emlio Sendim Marques, quando exercia o cargo de Diretor
Geral do FUNDESCOLA, essa opo foi feita, pois queramos evitar qualquer
mecanismo poltico na escolha das reas de atendimento. Decidiu-se tambm por
atuar nas microrregies mais populosas das trs regies, que so as capitais e
cidades do entorno, e observou, ainda, que trabalhar com microrregies facilita
fazer uma avaliao melhor e mais profunda do impacto de nossas aes (BRASIL,
1999b, p. 6).
A abordagem por microrregio tambm tem por objetivo promover a
articulao e a integrao do planejamento e da execuo das aes entre as redes
estaduais e municipais, que uma das recomendaes resultantes do PPO. Segundo o
Programa, essa integrao atende s recomendaes de racionalizao do sistema
educacional (BRASIL, 1997c, p. 12). Em verdade, ainda trilhando o caminho da
descentralizao, a inteno de unificar as duas redes pblicas estatais em torno das
aes do Programa para garantir a sua disseminao e consolidao e, ainda,
diminuir custos com a padronizao tanto dos aspectos fsicos e materiais, quanto da
formao dos profissionais em educao.
Dos municpios que compem a ZAP, so selecionadas as escolas que iro
receber os produtos do Programa, conforme os seguintes critrios: ter mais de 200
alunos no ensino fundamental 60 ; ter condies mnimas de funcionamento 61 ; ter
liderana forte 62 ; possuir Unidade Executora 63 a fim de receber, administrar e prestar
conta do dinheiro recebido, e apresentar o ndice de aprovao mais baixo entre as
elegveis (BRASIL, 1998c).

60

O projeto atende especificamente o Ensino Fundamental Regular e o quantitativo de alunos foi


reduzido para 100, a partir do FUNDESCOLA IIIA.
61
Significa conjunto de insumos e condies necessrias para realizao das atividades escolares.
62
O diretor deve trabalhar em direo aos objetivos propostos para a escola, ser dedicado, ativo e
assumir funes pedaggicas.
63
Pode ser a Associao de Pais e Mestres, o Conselho Escolar, a Caixa Escolar e outros, desde que
tenha inscrio no Cadastro Geral de Contribuinte (CGC), conta bancria especfica para cada
modalidade e esteja registrada no MEC.

48

1.2. A introduo do FUNDESCOLA/PDE no estado de Mato


Grosso do Sul (MS)
O estado de Mato Grosso do Sul (MS), localizado na regio Centro-Oeste, foi
contemplado com as aes do Programa FUNDESCOLA em 1998. Para iniciar
efetivamente suas aes no Estado, priorizou-se a microrregio da capital e cidades
do entorno, compondo a ZAP-1 64 . Em cada municpio da ZAP, foram selecionadas
escolas das redes estadual e municipal para receberem os produtos do Programa,
sendo inicialmente contempladas com o PAPE e o PDE.
A introduo do FUNDESCOLA no Estado de Mato Grosso do Sul justificase, em primeiro lugar, pelo que foi exposto na seo anterior, ou seja, as regies a
serem atendidas foram definidas na macroestrutura de forma a atender as polticas
requeridas pelas mudanas no setor produtivo, em prol do crescimento econmico e
do alvio pobreza.
Em segundo lugar, considerando condies prticas e tcnicas, o Programa
afirma que para os estados participarem de sua implementao devem

atender s condies prvias estabelecidas na carta-consulta aprovada


pela Comisso de Financiamentos Externos (COFIEX) do Ministrio do
Planejamento. Em cada estado dever haver uma coordenao treinada, a
programao de aes de estado e municpios dever estar aprovada, e os
projetos arquitetnicos para a construo de escolas, definidos (BRASIL,
1997c, p. 5).

Alm disso, tambm era determinao da COFIEX 65 , conforme consta no


Boletim Tcnico, que o emprstimo externo no poderia ser formalizado, enquanto o
MEC no atestasse que, pelo menos, dois estados das regies Norte e Centro-Oeste j
atendiam s exigncias acima citadas. Para tanto, o FUNDESCOLA realizou, em
1997, um amplo diagnstico sobre a situao fsica e a disponibilidade de
64

Os municpios que compem a ZAP-1 so: Campo Grande (capital), Corguinho, Rochedo, Terenos,
Bandeirantes, Jaraguari, Rio Negro e Sidrolndia.
65
A COFIEX (Comisso de Financiamentos Externos) foi criada pelo Decreto n. 99.241, de 7 de
maio de 1990, em decorrncia da reforma administrativa ocorrida naquele ano. Seu objetivo era
coordenar o processo de captao de recursos externos para o financiamento de projetos, em funo da
definio das prioridades nacionais e setoriais, da disponibilidade de recursos de contrapartida e da
capacidade de execuo e endividamento dos muturios desses recursos. Em 13 de junho de 2000 foi
publicado, no Dirio Oficial da Unio, o Decreto n 3.502, de 12 de junho de 2000, que reorganiza a
COFIEX e inclui novos e mais claros parmetros para aprovao dos financiamentos externos em
projetos ou programas federais, estaduais e municipais (BRASIL, 2000a). Disponvel em
http//www.planejamento.gov. br/assuntos_internacionais/cofiex.

49
equipamentos nas escolas do Norte e do Centro-Oeste, cujas informaes tambm
serviriam para subsidiar a programao de convnios para a aquisio de
equipamentos e execuo de obras (BRASIL, 1997c, p. 6-7).
Seria com base nessas informaes que a Secretria de Educao do Estado
Maria de Lourdes Maciel em exerccio no perodo de abril de 1997 a dezembro de
1998, no governo de Wilson Barbosa Martins 66 , proferiu um discurso por ocasio da
abertura do seminrio de estudos Projeto Poltico Pedaggico: em busca da
autonomia da escola, realizado pela Secretaria de Estado de Educao, em maro
1998, no qual deu a seguinte informao aos professores presentes:

Eu venho hoje conversar com Campo Grande, alguns pontos que tm sido
alvo de nossa discusso na SED e que vocs acabam por ficar sabendo de
forma fragmentada e ns queremos conversar sobre isso de forma mais
clara. (...) Ao assumirmos a SED, fomos buscar recursos, (...) junto ao
MEC. Ao chegar l, nos deparamos com um Projeto, que num segundo
momento, gostaria de discutir mais detalhadamente com vocs. Hoje,
faremos mais a ttulo de informao. Quando chegamos, o MEC estava
numa rodada de negociao com o Banco INTERAMERICANO, sobre
um Projeto, a exemplo do Projeto do Nordeste, que j tem um
financiamento do BIRD. Os estados do Norte e do Centro-Oeste,
tambm, reivindicavam a participao neste Projeto de
financiamento. Ns vimos, ento, naquele momento, uma grande
possibilidade de readequar as escolas pblicas de MS. (...) Qual a
proposta do Banco Mundial hoje? atender os estados atravs de
Microrregies, comeando pelas capitais. O que teramos de fazer para
participar do Projeto? Realizar um diagnstico e um planejamento
estratgico sobre a demanda das reais necessidades das escolas pblicas
de MS. (..) Ento convocamos os prefeitos dos municpios adjacentes a
Campo Grande e o de Campo Grande e trabalhamos, em parceria,
dioturnamente para formular um Projeto. (...) Como tivemos a sorte de
apresentar o melhor Projeto ao Banco Mundial, MS foi eleito para
iniciar este Projeto, ainda este ano. Neste momento, este Projeto se
encontra em fase de aprovao pelo Congresso Nacional. Isto porque se
trata de um financiamento muito grande, em torno de 1 bilho e 300
milhes, para 8 estados do Norte e 3 do Centro-Oeste. (...) Hoje, se pode
dizer que o Banco Mundial, em nvel de mundo, faz o maior
investimento, que se tem histria, para a educao. (...) Este Projeto to
grande e ousado que vem revolucionar a educao no Brasil. (...) claro
que a SED est preocupada com as escolas que, neste momento, no
participaro deste projeto. (...) por isso, que vocs foram convocados a
vir aqui. (...) Alm dos recursos do BM, vamos investir em capacitao
dos professores, porque uma das exigncias do Banco Mundial ,
exatamente, a construo do Projeto Poltico Pedaggico, por isso
estamos falando do Projeto do Banco Mundial, neste encontro [...]
(FERRO, 2001, p. 47-48, grifo nosso).

66

Pertencente ao Partido do Movimento Democrtico Brasileiro (PMDB), Martins governou de 1995


a 1998.

50
Pretende-se discutir dois aspectos, presentes no discurso da Secretria, que
demonstram certa fragilidade na comprovao de algumas informaes. Rassalta-se
que essa fragilidade deve ser compreendida a partir da observao de que o Programa
se permite no explicar questes mais profundas sobre suas intenes e aes e,
principalmente, passar a idia de que seus produtos so oferecidos e tambm
imprescindveis para a melhoria da qualidade da educao.
O primeiro aspecto refere-se afirmao de que estados do Norte e do
Centro-Oeste reivindicavam a participao no Programa, uma vez que, pelo exposto
na seo anterior e no incio desta, fica patente que os estados j estavam
contemplados a partir da definio das regies e das aes desencadeadas pelo
Programa desde 1997. Aos estados caberia apenas realizar as exigncias colocadas
pela COFIEX, citadas anteriormente, cujas providncias so tomadas pelo prprio
Programa.
O cumprimento de tais exigncias, e aqui entra o segundo aspecto, dependia
muito mais da boa execuo das orientaes do Programa do que propriamente da
formulao de um bom projeto. Destaca-se que o projeto, ao qual a Secretria faz
referncia, o arquitetnico (uma das exigncias do Cofiex), denominado Espao
Educativo: Arquitetando uma Escola para o Futuro. Trata-se da elaborao, pelos
estados, de um projeto de escola que posteriormente analisado por arquitetos
especializados em prdios escolares, e que serviro para a realizao de futuras
construes de escolas, com financiamento do Programa. Segundo consta no Boletim
Tcnico (BRASIL, 1998d), o comit de anlise classificou os projetos apresentados
pelas secretarias de educao dos estados em bons, intermedirios e os que
precisam de total reformulao, apresentando o projeto de Mato Grosso do Sul
entre os considerados bons.
Semelhante informao tambm foi repassada por ngela Maria da Silva 67
coordenadora da COEP (Coordenao Executiva Estadual do Projeto) em 1998 ao
afirmar que
O Programa Fundescola surgiu aps apresentao, da Secretria de
Estado de Educao junto ao Ministrio da Educao, de propostas de
funcionamento de diversas aes. A partir dessas propostas o MEC
apresentou proposta que atendessem municpios do Centro-Oeste, Norte e
Nordeste ao BIRD.
67

As informaes foram repassadas, via correio eletrnico no dia 01/09/2004, em atendimento a


solicitao desta pesquisadora para que relatasse sobre o processo de introduo do FUNDESCOLA
no Mato Grosso do Sul.

51
A proposta de diversas aes, citada acima, refere-se elaborao do
Marco Lgico 68 na microrregio da capital que, segundo a prpria Coordenadora, foi
a primeira exigncia feita Secretaria de Educao. Assim, a Secretria ficou
responsvel em coordenar a elaborao do marco lgico cujos resultados apontaram
as prioridades da regio a partir de dados e informaes levantadas junto aos
municpios, ficando mais evidente a preocupao com a gesto escolar. Para
resolver os problemas detectados em gesto, uma das aes era a elaborao do
Plano de Desenvolvimento da Escola PDE. Ainda segundo a Coordenadora, o
documento Marco Lgico foi aprovado por todos os Prefeitos da microrregio que,
posteriormente, assinaram um termo de compromisso em que acordavam todas as
exigncias do Programa 69 .
Assim, verifica-se que, num contexto muito previsvel (para no dizer prdeterminado), o PDE instalado enquanto instrumento de gesto estratgica, no
mbito de escolas estaduais e municipais, ignorando as polticas educacionais que
vinham sendo desenvolvidas nas duas esferas administrativas e conseguindo se
sobrepor a qualquer corrente ideolgica de governo. Esta questo ser brevemente
abordada no trecho a seguir, tendo como referncia o trabalho de Ferro (2001).
No ano 1998, quando o PDE chegou na ZAP-1, o Governo de Wilson
Barbosa Martins (1995-1998) buscava desenvolver sua proposta para educao,
intitulada Princpios Norteadores: a cidadania comea na escola, com base nos
eixos autonomia da escola, qualidade e universalizao do ensino e gesto
democrtica. Na mesma poca, as escolas estaduais estavam sendo preparadas, por
meio de seminrios, para elaborarem seu Projeto Poltico Pedaggico.
Segundo Ferro (2001, p. 46), os princpios norteadores foi um documento
que no atendeu a demanda das escolas no que se refere proposta de gesto, que
sua poca histrica, j era anacrnica, uma vez que a proposta de gesto
democrtica, cujo debate esteve em evidncia no incio dos anos 90, a partir de
1995 j apresentava ntidos sinais de esvaziamento. Mediante esse contexto, a

68

Marco Lgico um instrumento de planejamento na identificao dos principais problemas da rea


educacional nas microrregies e de estratgias para super-los, no qual construdo um diagrama de
problemas, em forma de rvore, segundo relaes de causa e efeito a partir do qual so apontadas
solues e definidos os objetivos estratgicos (BRASIL, 1998d).
69
Entre a elaborao do marco lgico e a assinatura do convnio transcorrem ainda diversas aes, ou
etapas de trabalho, que envolvem muitas siglas que no sero detalhadas, como cuidado para no
tornar enfadonha a leitura deste trabalho.

52
autora relata que o PDE e o Projeto Poltico Pedaggico foram elaborados ao mesmo
tempo nas escolas, embora no observassem fundamentos e mtodos comuns.
Em 1999, uma nova situao delineia-se quando o Governador eleito Zeca
do PT 70 tomou posse e apresentou a Proposta de Educao do Governo Popular de
Mato Grosso do Sul, Escola Guaicuru: vivendo uma nova lio 1999-2002. Os seus
eixos norteadores eram a democratizao do acesso, a democratizao da gesto e a
qualidade social da educao. Ferro (2001, p. 51) afirma que essa proposta,
principalmente com o eixo qualidade social, apresenta
um discurso que se ope radicalmente s polticas pontuais que o MEC, a
partir de 1996, implantou em todas as Unidades Federadas do Brasil.
Trata-se, portanto de um documento, que revigora, na contra mo dos
objetivos da reestruturao produtiva do capital, o debate sobre a
democratizao dos bens e direitos produzidos socialmente.

Entretanto, a autora relata que, no decorrer do ano 1999, transcorreram muitas


discusses em torno da expanso ou no do PDE no mbito das escolas pblicas
estaduais e tambm da Secretaria de Educao. Inclusive, nesta ltima, ocorreu um
acirrado debate interno 71 entre seus tcnicos pedaggicos, representantes de todos
os setores internos da SED e tambm com a presena do Sr. Wilson Alves Pereira,
tcnico supervisor do PDE pelo Banco Mundial. Nesse debate, formaram-se trs
correntes distintas de opinio em torno dos fundamentos do PDE e sua relao com a
proposta de Governo, cujo resultado foi a opo por expandir o PDE para mais
escolas da rede 72 .
A deciso teve por base a defesa de que, apesar do PDE apresentar uma
metodologia contrria aos princpios filosficos do projeto do Governo, no se
poderia ignorar a proposta nacional de modernizao do trabalho da escola pblica e,
portanto, o PDE seria a chave para transformao da mesma, com o seu trabalho
administrativo de cunho gerencial e com seus recursos financeiros (FERRO, 2001).
Isto significa que uma parcela de representantes do governo tomou uma
deciso a revelia dos princpios que regem, ou deveriam reger, o projeto de governo.

70

Jos Orcrio Miranda dos Santos, do Partido dos Trabalhadores (PT), assumiu o Governo em 1999 e
atualmente exerce seu segundo mandato (2003-2006).
71
Para maiores detalhes sobre esse debate ver o trabalho de Ferro (2001).
72
Ferro (2001) registra que essa opo foi selada no Ofcio Circular n. 152/GAB/SED/2000, assinado
pelo ento Secretrio de Estado de Educao, Prof. Pedro Cesar Kemp Gonalves, no qual confirma a
adeso da Secretaria de Estado de Educao proposta do PDE.

53
Acredita-se que um fator decisivo para tal deciso est ancorado na necessidade de
recursos financeiros para a educao.
No caso da rede municipal da capital Campo Grande a integrao do PDE
com suas polticas educacionais foi tranqila, uma vez que o municpio j vinha
desenvolvendo um projeto na perspectiva da Qualidade Total, com metodologia
semelhante a do planejamento estratgico do PDE 73 .
Em 1999, o Programa foi expandido para a segunda microrregio do Estado,
denominada ZAP-2, composta pelo municpio de Dourados (cidade-plo), Amambai,
Antnio Joo, Aral Moreira, Caarap, Douradina, Ftima do Sul, Itapor, Juti,
Laguna Carap, Maracaju, Nova Alvorada do Sul, Ponta Por, Rio Brilhante e
Vicentina.
De modo geral, o processo de expanso para a ZAP-2 transcorreu de forma
semelhante ao processo de implantao do Programa na ZAP-l, portanto, pretende-se
destacar, a seguir, os fatos mais relevantes segundo a especificidade do municpio em
enfoque neste trabalho.

1.3. A expanso do FUNDESCOLA/PDE para a segunda


microrregio do estado (ZAP-2): focalizando o municpio de
Dourados (cidade-plo)
A expanso do FUNDESCOLA para a segunda microrregio do Estado
ZAP-2 ocorreu no incio de 1999 e foi formalizada mediante ofcio que trazia a
apresentao do Programa e as orientaes para sua implantao (BRASIL, 1999e).
No entanto, no final de 1998, j estava sendo realizado, na ZAP-2, o Levantamento
da Situao Escolar (LSE) por tcnicos dos municpios que haviam sido capacitados
pela direo geral do Projeto. Os resultados do levantamento seriam utilizados para
selecionar as escolas que receberiam recursos e equipamentos do FUNDESCOLA II
(BRASIL, 1998a).

73

Sobre a poltica educacional desenvolvida pela Secretaria Municipal de Educao (SEMED) de


Campo Grande-MS, na gesto do Prefeito Juvncio Csar da Fonseca (1994-1998) e do Prefeito
Andr Pucinelli (1999-2002), ver a Dissertao de Paulo Edyr Bueno Camargo, intitulada: O projeto
de Qualidade Total da REME em Campo Grande MS. Produzida no curso de Mestrado/UFMS,
Campo Grande-MS, 1998.

54
Verifica-se, tambm, que em 1998 ocorreram visitas de Tcnicos do
Programa s escolas da ZAP-2, conforme registros feitos no Livro de Visita da
escola pesquisada, por Mayra Lumy Tpia Coordenadora de Operaes da Regio
Centro-Oeste nesse perodo que lavrou Parabns!! muito gratificante ver
projetos concretizados com tanto sucesso e eficincia. Que este [..] sirva de
exemplo... que muitos outros venham e sejam to bem administrados. Um grande
abrao. Essa nota foi seguida do registro de um outro Tcnico que afirma
Realmente, vendo a escola integrada comunidade, funcionando de maneira alegre,
vem a vontade de voltar a ser criana e aos tempos escolares. Boa sorte e parabns.
Marcus Midlej Fundescola Braslia-DF, 30/06/1998.
Os encaminhamentos e processos para implantao do Programa na ZAP-2,
centralizaram-se no municpio de Dourados, cidade plo dessa zona, tendo a frente
dos trabalhos o prof ngelo Alves de Oliveira, assessor de gabinete do ento
Secretrio Municipal de Educao Prof Idenor Machado. Todas as medidas
operacionais necessrias para a implantao foram tomadas, como, por exemplo, a
designao de profissionais da rede municipal de educao para compor o Grupo de
Desenvolvimento da Escola (GDE) e acompanhar a elaborao e execuo do PDE,
junto s escolas da rede municipal.
Enfatiza-se, a partir daqui, os processos referentes implantao do PDE,
ocorridos no municpio de Dourados, e, mais especificamente, na rede municipal.
Toma-se como referncia para o relato sobre esse processo, o trabalho de Oliveira
(2001), registros e documentos levantados na Secretaria Municipal de Educao e,
tambm, na escola selecionada para esta pesquisa.
No ms de fevereiro de 1999, o Programa solicitou Secretaria Municipal de
Educao 74 a seleo de quinze escolas para ingressarem no PDE, respeitando os
critrios estabelecidos, citados anteriormente. A seleo se deu em reunio entre
alguns tcnicos da Secretaria, na qual os critrios para seleo estabelecidos pelo
Programa foram compatibilizados com a realidade das escolas da rede municipal
(DOURADOS, 2000). Das quinze (15) escolas selecionadas, apenas sete (7) foram
contempladas pelo Programa (BRASIL, 1999d), sendo que o motivo da reduo do
nmero de escolas no foi esclarecido no mesmo.

74

A Secretaria Municipal de Educao tinha, ento, um universo de 34 escolas, sob sua jurisdio.

55
Segundo Oliveira (2001, p. 27), quando as escolas da rede foram informadas,
pela Secretaria Municipal, sobre a chegada do Programa e da relao daquelas que
haviam sido contempladas, dentre as no selecionadas, algumas se sentiram alijadas
do processo, cobrando respostas da Secretaria, pois entendiam que, com o Programa,
teriam verba para aplicar na escola. Consta, nos registros da Secretaria Municipal
de Educao, a realizao de uma reunio com os Diretores das escolas, que pediram
explicaes, com o objetivo de esclarecer o procedimento de seleo das escolas,
para participar do Plano de Desenvolvimento da Escola, desde a aplicao, pela
SEME, dos critrios estabelecidos pelo Programa at o fechamento final pela
Direo Geral do Projeto/Fundescola/MEC (DOURADOS, 2000).
No perodo de abril a dezembro de 1999, as escolas selecionadas tiveram seus
Grupos de Sistematizao (GS) capacitados, elaboraram e executaram o PDE.
Contudo, a liberao do recurso correspondente a esse PDE/PME, prevista para o
ms de setembro, no ocorreu, ficando as aes financiveis reprogramadas para o
ano 2000.
O convnio 75 , referente etapa de implantao do PDE, foi celebrado entre o
Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE) e o Governo de Mato
Grosso do Sul, representado pela Secretaria de Estado de Educao, com a
intervenincia da Secretaria de Educao Fundamental (SEF/MEC), representada
pela Direo Geral do FUNDESCOLA e das prefeituras municipais pertencentes
ZAP-2.
Para dar continuidade ao Programa, buscando sua consolidao e expanso, o
FUNDESCOLA passou a firmar convnio especfico com cada esfera administrativa.
Para tanto, no ano 2000, por meio de ofcio (BRASIL, 2000f), o Prefeito e o
Secretrio Municipal de Educao de Dourados foram consultados sobre o interesse
em participar da segunda rodada de financiamento etapa de consolidao e em
expandir o PDE s demais escolas 76 .
Tambm, por meio de outro ofcio, foram informados sobre a demanda de
escolas para a expanso, no qual afirmava que elas fazem parte do processo de
75

Convnio n 95395/1999.
Conforme o Ofcio, a consolidao significava garantir, por mais um ano, recursos para as escolas
que iniciaram o PDE em 1999. Desta vez, a contrapartida do municpio seria numa proporo de 50%
dos recursos financeiros.A expanso significava levar o PDE s demais escolas da rede, desde que
tivessem mais de 200 alunos. Para tal expanso, o FUNDESCOLA participa com 70% e a Secretaria
Municipal de Educao com 30% do valor dos recursos, conforme faixas de financiamento
apresentadas neste captulo.
76

56
expanso do programa nesse Municpio, por deciso de Vossa Senhoria. No ofcio
constava, ainda, a confirmao da continuao das escolas que j estavam no
Programa bem como a garantia do repasse, por mais um ano, dos recursos para
financiar as aes contidas no PME/PDE (BRASIL, 2000d).
Observa-se que o Programa, por um lado, ao ressaltar para o Secretrio de
Educao que a deciso de expandir havia sido dele, estava reforando o
compromisso e a responsabilidade do municpio em relao s exigncias do
Programa, o que de fato consiste na responsabilizao pelos resultados. Por outro
lado, ao permitir a continuao das escolas no PDE, demonstra, na verdade, quem
toma as decises.
Assim, em 2000, mais dezenove (19) escolas entraram para o PDE. Das trinta
e quatro (34) escolas da Rede Municipal, vinte e seis (26) estavam implementando
este instrumento de gesto estratgica.
Tendo em vista o processo de eleio para prefeito, em outubro de 2000, que
resultou em mudanas partidrias na administrao de alguns municpios, o
FUNDESCOLA, por meio da Coordenao de Programao e Convnios, fez
algumas orientaes aos municpios, via ofcio. O municpio de Dourados, no qual
foi eleito um candidato do Partido dos Trabalhadores (PT) Jos Laerte Ceclio
Tetila encaixou-se, portanto, na seguinte orientao:

7. Considerando que estes convnios sero celebrados no final do


mandato dos atuais chefes do executivo municipal, solicitamos a COEP
que esclarea ao municpio que, somente se ele tiver condio de
depositar a contrapartida na conta das escolas at 30/12/2000 o convnio
poder ser firmado considerando 100% do PME. Caso contrrio, o
convnio somente ser celebrado com o valor correspondente aos 70%
dos recursos do MEC/FUNDESCOLA, os demais 30% no podero
configurar no convnio. Neste caso o PTA corresponder a apenas 70%
do PME. Neste caso possvel que seja necessrio a adequao de algum
PME.
8. Outra alternativa o municpio celebrar o convnio apenas em 2001,
situao em que o PTA tambm ser elaborado em 2001, neste caso
considerando o censo de 2000. Qualquer que seja a opo do municpio,
solicitamos nos comunicar impreterivelmente at 01/10/2000.
Recomendamos esta alternativa para os municpios cujo Prefeito no foi
reeleito na ltima eleio (BRASIL, 2000e).

Frente a essas orientaes e por questes administrativo-financeiras, o


convnio no foi celebrado em 2000. Contudo, assim que o Prefeito eleito assumiu a
administrao, sinalizou a possibilidade de fazer a contrapartida em 2001, dando
continuidade ao PDE. Entretanto, continuar significou retomar todo o trabalho feito

57
pelas escolas. Da coordenao de gesto educacional e assessores tcnicos, as escolas
receberam informaes que seria apenas uma atualizao de dados e ajustes em
algumas aes, pois se tratava de um novo ano. O que decorreu foi um refazer em
torno de 80% do Plano elaborado em 2000, dentro do cronograma de um ms.
Segundo Oliveira (2001, p. 29),

os encaminhamentos, as anlises e exigncias em torno da qualidade do


Plano (balizada pela metodologia), uma dada presena de subjetividade
por parte dos tcnicos em anlises exaustivas e as dificuldades da equipe
escolar em cumprir todos os quesitos, criaram um clima de insatisfao
em algumas escolas. Fato que influenciou fortemente a desistncia de
uma escola em trabalhar com o PDE.

O embate maior, entretanto, deu-se, no mbito interno da administrao,


sobre a continuao ou no do convnio com o FUNDESCOLA, cujo ponto do
debate girava em torno da coerncia do referencial terico do PDE (e do Programa
como um todo) com os princpios de um Governo Popular. Sobre esse embate,
Freitas et al (2004, p. 60) registram que

A posio da Secretria Municipal de Educao, bem como de setores


internos Secretaria Municipal eram contrrios a nova celebrao do
convnio, por entenderem que dentre outras situaes os recursos
oriundos dos produtos (PDE, PAPE e Escola Ativa) do Fundescola j
haviam sido alocados no municpio em quase sua totalidade, e, sendo
assim, a partir de 2002, o municpio deveria financiar os produtos do
programa e, ainda, debater as contradies que permeiam as opes
diferenciadas de poltica educacional, dado que estava em curso, na rede
municipal de ensino o movimento da Constituinte Escolar.

Em contraposio, a preocupao de alguns setores dessa gesto era de que,


construir uma opo educacional que no contemplasse o programa FUNDESCOLA
significaria perder recursos para a educao que, inclusive, j havia trazido vrios
benefcios para escolas da rede. Todavia, desse embate, prevaleceu um ponto que
era fundamental para o governo municipal: as relaes institucionais com o governo
estadual e federal (FREITAS et al, 2004, p. 60).
Quanto preocupao em relao aos recursos, cabe fazer algumas
ponderaes, pois, alm da necessidade real de financiamento para educao, h
certo temor, por parte dos municpios, de ter outros recursos ou benefcios cortados
se no participarem do Programa. Avalia-se que esse temor vem da percepo de
prticas do Programa como a realizao de ranking das escolas e a premiao de

58
Secretarias de Educao com a distribuio de equipamentos. Colaboram tambm,
nesse sentido, afirmaes como [...] os estados participantes competiro por
recursos. Os mais eficientes na execuo das aes do Fundescola recebero mais
recursos (BRASIL, 1997c, p. 5). Verifica-se que o incentivo financeiro, como meio
de levar a boa execuo das aes, escamoteia a expectativa do Programa de que
estados e municpios sejam seus parceiros na disseminao de uma nova cultura
organizacional. O estabelecimento dessa parceria reside no fato de estados e
municpios adotarem como seus os produtos e a ideologia do Programa.
Portanto, O FUNDESCOLA teve continuidade, no municpio de Dourados,
com a ressalva de que a Secretaria Municipal de Educao optou por no realizar
uma de suas aes 77 , e o acompanhamento ao PDE foi reduzido em funo do
processo da Constituinte Escolar, desencadeado no final do ano 2001 78 .
Reportando-se aos embates travados no interior de governos democrticos
populares 79 sobre o Programa FUNDESCOLA, possvel afirmar que as decises
tomadas, tanto pela esfera estadual como pela municipal, prescindiram dos ideais de
sociedade que um dado grupo no poder possa defender. Tais posicionamentos s
podem ser entendidos mediante a compreenso, com base em Marx (1983), de que a
vida poltica e social dos homens condicionada pelo carter do modo de produo.
At o final de 2002, o PDE estava sendo implementado em vinte e cinco
escolas municipais e, no decorrer desse ano, mais uma escola retirou-se do Programa
por discordncias em relao aos encaminhamentos e metodologia do PDE. Dessas
escolas, selecionou-se uma (01) para coletar os dados documentais que iro subsidiar
a anlise proposta neste trabalho. Os critrios que nortearam a seleo da escola
foram estar no Programa desde sua implantao e atender o ensino fundamental na
sua totalidade, ou seja, de 1 a 8 srie.
Assim, na seo seguinte busca-se definir o PDE, descrever sua metodologia
e orientaes e, concomitantemente, apresentar a sua elaborao e implementao na
escola.

77

Trata-se do Programa de Gesto da Aprendizagem Escolar (GESTAR), pois o processo da


Constituinte Escolar trazia discusses em torno de outras perspectivas para o processo ensino
aprendizagem.
78
Este dos fatores que justifica a ausncia de registros na escola, como Atas e Relatrios,
correspondentes ao ano de 2002.
79
Conforme denominao encontrada no Programa de Governo para Dourados, julho de 2000.

59

2. O Plano de Desenvolvimento da Escola: definio, objetivos e


descrio analtica dos processos de elaborao e implementao na
escola
2.1. Definio e objetivos do PDE
O PDE um produto do FUNDESCOLA destinado a aperfeioar a gesto da
escola pblica, visando melhorar a qualidade do ensino oferecido. Para o Programa, a
melhoria da qualidade do ensino depende da melhoria da administrao da escola,
dos processos que desenvolve, da sua cultura, das relaes entre equipe escolar, pais
e comunidade. Assim, o objetivo da gesto elevar o desempenho dos alunos e da
escola a partir da melhoria de sua organizao e funcionamento (BRASIL, 2002b, p.
11).
Para o alcance desse objetivo, o FUNDESCOLA, fundamentado na
perspectiva da administrao gerencial, espera que a escola incorpore a
metodologia do planejamento estratgico, bem como os princpios da qualidade total,
com a implementao do PDE.
Nos documentos oficiais, o PDE definido como processo gerencial de
planejamento estratgico que a escola desenvolve para a melhoria da qualidade do
ensino, elaborado de modo participativo com a comunidade escolar (XAVIER;
AMARAL SOBRINHO, 1999, p. 19).
Com o objetivo de aprimorar a gesto da escola, anuncia-se como
instrumento que vem auxili-la a se organizar de maneira eficiente e eficaz, com a
melhor concentrao de esforos e recursos, para reverter os altos ndices de
repetncia, o abandono e a m qualidade da aprendizagem (BRASIL, 2002b).
Para que ocorra esse aprimoramento da gesto, o Programa entende que o
ponto de partida conceber a escola como uma organizao80 que deva oferecer um
ensino de qualidade aos seus clientes. Para tanto, adota a metodologia do
planejamento estratgico, cuja orientao encontra-se exposta no manual intitulado
Como elaborar o Plano de Desenvolvimento da Escola Aumentando o desempenho

80

Para o FUNDESCOLA, uma organizao um sistema administrado, projetado e operado por


pessoas para atingir um conjunto especfico de objetivos (BRASIL, 2002b, p. 6).

60
da escola por meio do planejamento eficaz, de autoria de Antnio Carlos da
Ressurreio Xavier e Jos Amaral Sobrinho.
Na introduo do Manual, os autores fazem algumas consideraes referentes
qualidade da escola e do ensino, autonomia e participao da comunidade
escolar que demonstram a coerncia do PDE em relao acepo desses conceitos
na reforma administrativa do Estado brasileiro, bem como, em relao s
recomendaes do PPO. Tais recomendaes so alternativas para os problemas
levantados na pesquisa, quais sejam: os sistemas de ensino so organizados sem
racionalidade, a aprendizagem dos alunos no constitui o foco central da escola, os
pais e alunos manifestam insatisfao generalizada e os profissionais de educao
no demonstram qualificao e motivao.
Segundo Xavier e Amaral Sobrinho (1999, p. 6), a qualidade do ensino passa
pela qualidade da escola, apresentando a seguinte definio:

Por escola de qualidade entende-se aquela escola que desenvolve relaes


interpessoais que conduzem a atitudes e expectativas positivas em relao
aos alunos, que dispe de recursos humanos com formao adequada, do
material escolar e didtico necessrio, de instalaes em quantidade e
condies adequadas de funcionamento, de processos bem definidos e
organizados em funo dos objetivos da escola [...] aquela que constri
um clima escolar que favorece o processo de ensino aprendizagem, e que
conta com a participao dos pais no acompanhamento do desempenho
dos filhos e na avaliao da escola.

Segundo os autores, em decorrncia das pesquisas realizadas, a qualidade do


ensino vem sendo vista mais como resultado de processos desenvolvidos no interior
da escola do que aqueles desenvolvidos no mbito da macroestrutura do sistema
educacional. Assim, a escola no poderia mais ser gerenciada como antes,
funcionando a partir de um conjunto de normas e procedimentos definidos fora de
seus domnios. Seguindo esse raciocnio, os autores afirmam, ainda, que

A elaborao do Plano de Desenvolvimento da Escola (PDE) um


primeiro passo que sinaliza que a escola deixou de ser burocrtica,
meramente cumpridora de normas. Sinaliza, tambm, que ela busca uma
nova identidade, um novo dinamismo, um novo compromisso, que est
prximo e a servio dos alunos, dos pais e da comunidade, que est
disposta a prestar contas de sua atuao (XAVIER; AMARAL
SOBRINHO, 1999, p. 9).

Observa-se que essa afirmao trata da autonomia da escola e da necessidade


de ela gerar e gerenciar seus prprios processos. No entanto, ao mesmo tempo, o

61
Manual d conta no s de uma orientao tcnica minuciosa de planejamento
estratgico, mas tambm de uma ideologia de escola decidida no mbito da
macroestrutura. Embora, num primeiro instante, essa situao parea encerrar uma
contradio, isso no ocorre. Trata-se da coerncia do Programa com as polticas
educacionais que, por sua vez, guardam relao com a reforma do Estado, em
decorrncia do amplo processo de reestruturao do capitalismo. Processo este que
traz, em seu bojo, o paradigma gerencial contemporneo que exige formas flexveis
de gesto, fundamentando-se nos princpios da confiana e da descentralizao.
Portanto, quanto autonomia da escola, a afirmao apenas aparncia do discurso.
Isto posto, passa-se a seguir para a descrio, propriamente dita, dos
processos de elaborao e implementao do PDE e de como a escola os realiza.

2.2. Descrio e anlise do Plano de Desenvolvimento da Escola e dos


processos de elaborao e implementao na escola
Para elaborao e implementao do PDE, o Programa FUNDESCOLA
concede apoio tcnico e financeiro s escolas selecionadas para participarem desse
processo. O apoio tcnico diz respeito s orientaes sobre a metodologia do
planejamento estratgico contidas no Manual, citado anteriormente, que, geralmente,
acontece na capacitao intitulada Como elaborar o Plano de Desenvolvimento da
Escola. Esse evento tem por objetivo, conforme consta no folder, capacitar as
lideranas das escolas e tcnicos das Secretarias Estadual e Municipais de Educao
nos conceitos e metodologias do Plano de Desenvolvimento da Escola.
Segundo o Manual, a elaborao e a implementao do PDE so
desenvolvidas em cinco etapas, conforme mostra a figura 3.

62
Figura 3 Etapas da elaborao e implementao do PDE

Fonte: Brasil, 2002b, p. 15.

A capacitao direcionada a um grupo, denominado Grupo de


Sistematizao (GS), formado por membros da escola sob a orientao do Programa.
Conforme o Manual, o GS deve ser constitudo, principalmente, por pessoas que
exeram funes de liderana na escola (Diretor, vice-diretor, coordenador,
orientador, secretrio) e possuam perfil de lder.
A nfase na liderana vem dos princpios do planejamento estratgico, o qual
v o lder como responsvel e capaz de promover mudanas positivas nos indivduos,
no sentido de motiv-los a dar o melhor de si para o alcance dos objetivos da
organizao e, no caso da escola, um grande responsvel pelo seu sucesso. Para
Motta (1986, p. 39), um aspecto realmente novo na administrao contempornea a
extrema importncia dada ao papel do administrador como modelador da cultura
organizacional e delineador de sua evoluo.
Assim, conforme o Manual, eles devem ter: a) conhecimento e habilidade de
liderana, tomada de deciso, planejamento, comunicao e avaliao; b)
conhecimento tcnico e capacidade de trabalhar em equipe com professores, demais
colaboradores e comunidade; c) habilidade em promover mudanas e construir uma
viso compartilhada por todos.

63
O GS pode contar, tambm, com um ou dois representantes dos professores,
buscando garantir a representatividade dos turnos de funcionamento, e sua
composio ideal depender da estrutura da escola. O grupo liderado pelo diretor
que designa um coordenador do PDE, dentre os membros. A representatividade da
comunidade externa (pais de aluno) garantida via colegiado, conselho escolar ou
Associao de Pais e Mestres (APM). O GS e o conselho escolar formam o Comit
Estratgico da Escola, que responsvel em acompanhar e controlar a execuo do
PDE, estando, portanto, no topo da estrutura gerencial, definida pelo Programa, para
o mbito da escola, conforme figura 4.

Figura 4 Estrutura gerencial do PDE no mbito da escola

Comit Estratgico

Fonte: Brasil (2002b, p.15).

Fonte: Brasil, 2002b, p. 27.

Dessa equipe que lidera a implementao do PDE na escola, uma figura


fundamental a do Coordenador do PDE. Segundo Xavier e Amaral Sobrinho (1999,
p.26), sua funo

64
secretariar executivamente o grupo de sistematizao e coordenar as
aes que devem ser efetivadas para elaborao, execuo,
acompanhamento e controle do PDE. Um candidato natural ao cargo ,
geralmente, o coordenador pedaggico da escola.

Cabe questionar se, ao atribuir ao coordenador pedaggico a funo de


secretrio executivo, no estaria deslocando o eixo de atuao deste, ou seja, de
agente promotor das questes pedaggicas na escola.
Feita a capacitao, o GS organiza a realizao da primeira etapa
preparao que ser descrita na seo seguinte.

2.2.1. A preparao do PDE

Na preparao, o GS deve estudar o Manual, definir responsabilidades,


ajustar-se ao cronograma de elaborao 81 e divulgar o PDE para toda a comunidade
escolar. Somente aps essa divulgao e aceitao de todos, a escola efetua a
assinatura da Carta de Adeso, na qual se compromete a elaborar e executar o Plano
conforme as orientaes do FUNDESCOLA.
Dos documentos levantados na escola, a Ata de reunies do PDE,
especificamente a ata n 001/99, demonstra que todos os passos da primeira etapa
foram cumpridos. O objetivo dessa reunio foi de esclarecimento a comunidade
sobre o PDE e seu processo de elaborao, constituio do grupo de sistematizao e
indicao do coordenador do PDE, e contou com a participao de professores,
direo, funcionrios, pais e alunos que, aps ouvirem os esclarecimentos, optaram
pela adeso ao Plano de Desenvolvimento da Escola.
A adeso ao PDE, selada pela assinatura da Carta de Adeso, no formaliza
somente o compromisso da escola com o cumprimento da metodologia, muito mais
que isso, d legitimidade ao Programa que, ao divulgar o nmero de escolas
atendidas, est propagando a sua aceitao e bom desempenho. Segundo
avaliao de Amaral Sobrinho (2001, p. 35), o nmero de escolas envolvidas com
PDE nos trs anos do Programa Fundescola significativo, e observa que, apesar de

81

O Manual traz um cronograma que detalha cada etapa da elaborao, totalizando onze (11) semanas
de trabalho, a partir do qual cabe escola definir apenas os dias, ou semanas, em que estaro
executando cada etapa.

65
as escolas apresentarem diferentes atitudes frente metodologia, um dos desafios a
ser enfrentado est na postura das Secretarias de Educao. Para o autor, as
secretarias no percebem que a qualidade de ensino compete s escolas e no as tm
como foco, ou seja, no entendem que a sua funo garantir condies fsicas e
institucionais para o funcionamento das mesmas.
Estas colocaes reafirmam o carter centralizador das polticas que buscam
consolidar as determinaes em torno do que e do como fazer. Demonstram,
tambm, a realizao de uma fragmentao preventiva contra a possibilidade de que
os sistemas estaduais e municipais de ensino criem suas prprias polticas, seus
prprios projetos educacionais.
Tanto assim que o Programa coloca a escola na condio de cliente da
Secretaria de Educao que, por sua vez, tem apenas a finalidade de garantir
condies de funcionamento e a satisfao das escolas (BRASIL, 2002b, p. 12).
Assim, infere-se que, para o Programa, secretaria e escolas no devem ser parceiras
na construo das polticas de seu sistema de ensino.
Quanto definio do coordenador do PDE, os registros da Ata n 001/99 do
conta de que o diretor indicou uma coordenadora pedaggica para assumir essa
funo, respeitando, assim, o que recomendado no Manual. Tambm demonstra
que foi composto o Comit Estratgico por alguns integrantes da APM e por outros
representantes de alunos, de pais e de professores que no so do conselho escolar.
Cabe observar que essa composio, definida pela escola, recomendada pelo
Manual para o caso daquelas escolas que no possuem o colegiado escolar, ou
similares. Esse no era o caso da escola pesquisada, contudo, os registros no
esclarecem o motivo dessa composio.

2.2.2. A anlise situacional da escola

A segunda etapa Anlise situacional realiza um diagnstico por meio do


levantamento de dados e informaes sobre a qualidade da escola, composto por trs
questionrios denominados: perfil e funcionamento da escola, anlise dos fatores
determinantes da eficcia escolar e avaliao estratgica da escola. O resultado desse

66
diagnstico uma radiografia do que est sendo realizado, apontando o que deve
ser feito para melhorar o desempenho escolar.
O questionrio 1 Perfil e funcionamento da escola permite o levantamento
de dados numricos e estatsticos e a anlise dos projetos desenvolvidos pela escola.
Ainda nos registros da Ata 001/99, pode-se verificar que ficou designada a secretria
da escola como responsvel pelo preenchimento do primeiro questionrio, e a Ata n
002/99 demonstra que houve tambm a participao da coordenadora do PDE e,
posteriormente, do GS na anlise do mesmo. O procedimento tomado no foge da
orientao do Manual que diz Como fazer: Deve ser preenchido pelas pessoas ou
setores da escola relacionados ao tema solicitado, sob a coordenao do coordenador
do PDE, entretanto, a ata no registra a discusso em torno da anlise do
questionrio.
Os problemas apontados pelo questionrio 1, no PDE do ano de 1999, foram:
ndice de repetncia, sries crticas: 1, 2, 5 e 6, disciplinas crticas:
matemtica, lngua portuguesa, histria, geografia e cincias, distoro idade/srie
(5 a 8), falta de servio mdico, falta de participao de alguns docentes e
participao parcial dos pais. Apontados os problemas, o Manual recomenda a
seleo daqueles que podem ser atacados prioritariamente pela escola. Dos
problemas listados, ficaram: a repetncia, a falta de participao dos pais e as
disciplinas e sries crticas.
No PDE de 2001, a nica alterao apresentada foi em relao srie e s
disciplinas crticas, concentrando-se em portugus e matemtica, na 5A.
perceptvel o rigor na orientao, em relao priorizao e focalizao no
problema, quando os exemplos do Manual do a indicao de priorizar srie e turma,
isto , atacar prioritariamente a sala que apresenta baixo ndice de desempenho. O
PDE de 2002 tambm persegue os mesmos problemas, voltando a apresentar a 1 e 2
sries como crticas, alm da 5 srie 82 .
O questionrio 2 Anlise dos fatores determinantes da eficcia escolar
constitudo por seis fatores considerados como determinantes para a eficcia da
escola, que so: efetividade do processo ensino aprendizagem; clima escolar;
82

A partir da elaborao do PDE para 2001, os Assessores Tcnicos do FUNDESCOLA orientaram


no ser mais necessria a priorizao da turma, o que foi considerado, pelos tcnicos ligados ao
Programa e pela escola, como flexibilidade da metodologia. A Ata n 93/2000 registra uma reunio
entre GDE e GS da escola, que demonstra essa orientao da seguinte forma: aps discusso sobre
priorizar turmas ou sries o grupo decidiu por priorizar a srie, para isto o quadro dever ser
complementado.

67
envolvimento dos pais e da comunidade; desenvolvimento do patrimnio humano;
gesto participativa de processos; instalaes e materiais. Para cada fator,
correspondem alguns requisitos que, por sua vez, desdobram-se em diversas
caractersticas. Cada caracterstica possui uma escala de pontuao, que vai de 1
(um) a 5 (cinco) 83 , para que a escola se pontue aps auto-anlise com base nessas
caractersticas.
Dentro da escala de 1 a 5, as pontuaes 4 e 5 significam que a escola no
tem problemas como reprovao e abandono, ou j possui aes estratgicas para
resolv-los. uma escola eficaz. A Ata n93/2000 registra que a GDE esclareceu
que as pontuaes 4 e 5 no so consideradas crticas, rever a ficha resumo em
funo das discusses. O que significa dizer que, se a escola tem altos ndices de
repetncia, como demonstrou o questionrio 1, ento, no possvel uma pontuao
4 ou 5, pois sugere que os problemas j foram solucionados ou bem encaminhados.
Segundo Xavier, Plank e Sobrinho (1997), estudos realizados no Brasil e no
exterior apontam os fatores mencionados como caractersticas principais de uma
escola eficaz e de qualidade, e, segundo o Manual, tais fatores, [...] se controlados,
isto , bem gerenciados, tornariam a escola eficaz. Alis, a descrio das
caractersticas de uma escola eficaz no trabalho recente. Mello (1995), com base
em estudos de diversos autores, apresenta e faz a defesa da introduo desse perfil de
escolas na composio das polticas de descentralizao educacional.
Ressalta-se que as recomendaes do PPO, apesar de se apresentarem como
resultado de sua prpria pesquisa, so similares s caractersticas de escolas eficazes,
cujos estudos, segundo Mello (1995, p. 167), se iniciaram em meados de 70 e
tomaram bastante impulso na dcada de 80, sobretudo nos Estados Unidos e na
Inglaterra.
Em relao ao trabalho da escola com o questionrio 2, consta na Ata n
003/99 que o mesmo foi respondido por representantes dos segmentos: pr escolar, 1
a 4 sries, 5 a 8 sries, e suas respectivas coordenadoras pedaggicas; contando
com a presena do diretor que, ao iniciar a reunio, ressaltou a importncia de
analisar cuidadosamente cada caracterstica e pontuar em evidncias objetivas, e em
fatos e dados sem achismo. Destaca-se, desta fala, a preocupao da direo em
garantir o cumprimento das orientaes do Manual que, com as mesmas palavras e
83

Conforme o Manual, as alternativas da escala so: 1 = nunca/muito fraca; 2 = raramente/fraca; 3 =


s vezes/regular; 4 = na maioria das vezes/bom; 5 = sempre/muito bom.

68
nfase, recomenda ateno: Toda pontuao deve ser baseada em evidncias
objetivas, em fatos e dados, sem achismo.
Abre-se um parntese para observar que, de uma maneira geral, as Atas
demonstram que o envolvimento da direo, no sentido de conduo/motivao dos
processos, diminuiu no decorrer dos anos, ficando esse papel mais para a
coordenadora do PDE. A exemplo, registra-se que, na elaborao do PDE para 2001,
conforme Ata n 92/2000, as informaes sobre a consolidao do PDE e as
orientaes para preenchimento dos questionrios ficaram a cargo da mesma, embora
o diretor estivesse presente e fez uso da palavra repassando diversos recados. Fica a
questo: estaria o grupo da escola mais envolvido com o PDE, dispensando os
reforos do diretor, ou este j se sentia mais liberado de sua funo de liderana,
contrariando, assim, as expectativas do Programa?
A Ata n 004/99 registra a reunio que tinha por finalidade analisar o
resultado do questionrio 2. Apesar de no dar detalhes sobre a anlise, o registro
aponta ter sido constatado que o resultado do questionrio 2 (dois) no corresponde
ao resultado do questionrio 1 (um) em alguns itens. Esta concluso da escola
resultado da articulao que os trs questionrios tm entre si, para a qual o Manual
alerta afirmando que os trs instrumentos de diagnstico (questionrios 1, 2 e 3)
complementam-se em seu contedo e devem, portanto, ser consistentes uns com os
outros. Como exemplo da falta de articulao entre os questionrios, o Manual cita
o fato de que se um instrumento indicar que a escola considerada de boa qualidade
e outro registrar que as taxas de reprovao so elevadas. [..] h uma inconsistncia,
pois uma escola de qualidade incompatvel com elevadas taxas de reprovao.
Essa consistncia, garantida na relao escola de qualidade com a
aprovao, est fundamentada na cultura do sucesso prpria de uma viso que
valoriza o esforo pessoal, individualizando as competncias e conquistas, as quais
podem, posteriormente, serem utilizadas em prol do sucesso de uma organizao ou
empresa. Alis, essa nfase no indivduo est clara na definio de gesto contida no
Plano Diretor, apresentada anteriormente, quando enfatiza o recrutamento dos
melhores elementos e o treinamento permanente para que sejam autnomos e
responsveis pelos resultados do trabalho. A cultura do sucesso uma forte

69
caracterstica das escolas eficazes que se traduz na expectativa do professor em
relao ao rendimento do aluno 84 .
Ainda quanto ao questionrio 2, importante ressaltar algumas orientaes
que demonstram forte ingerncia sobre questes que deveriam ser decididas pela
escola, j que ela realiza um diagnstico de seus problemas. Trata-se da deciso
sobre quais fatores de eficcia a escola ir priorizar, uma vez que o Manual
recomenda a seleo de dois ou trs fatores [...], observando-se para a escolha o
critrio de maior impacto sobre desempenho do aluno e, em seguida, ao orientar o
preenchimento da ficha-resumo, afirma que obrigatoriamente dois fatores devem
estar presentes: efetividade do processo ensino-aprendizagem e gesto participativa
de processos.
No se pode discordar de que o processo ensino-aprendizagem e a gesto so
fatores fundamentais e inerentes ao contexto escolar. Contudo, essa determinao
anula previamente qualquer diagnstico prprio da escola e, um outro aspecto mais
grave, demonstra a ironia despendida sobre os sujeitos, que nela atuam, ao abrir um
leque de possibilidades de anlise sobre o que no est bem no contexto escolar, mas
delimita, grotescamente, o seu campo de ao. Isto remete a algumas inferncias
inevitveis.
Ao determinar que os referidos fatores sejam contemplados no Plano, torna-se
evidente a preocupao do Programa em controlar esses dois importantes e
abrangentes processos do mbito escolar. O primeiro fator contempla as questes
referentes: organizao do contedo; ao tempo de aprendizagem; s prticas e
rotinas dentro da sala de aula; avaliao; s estratgias inovadoras etc. Essas
questes demonstram, no seu conjunto, a preocupao com a manipulao dos
meios com vistas a garantir/controlar os fins/resultados.
O segundo fator obrigatrio, que abrange o aspecto administrativo, preocupase com a definio de objetivos e envolvimento de todos da escola para a efetivao
destes. Porm, isso proposto a partir de uma orientao que privilegia a lgica da
participao fundamentada no processo de descentralizao que outorga equipe
escolar e comunidade a responsabilidade pela educao. Esta lgica de participao
viabilizada por meio do modelo da gesto da Qualidade Total, que ser abordado
posteriormente.

84

A esse respeito ver Mello (1995).

70
Vale lembrar que os problemas com as instalaes do prdio e a valorizao
profissional, apesar de no terem sua priorizao recomendada no PDE, no so
ignorados pelo Programa, pois este possui outros produtos para atend-los, conforme
apresentado anteriormente. Considera-se, ento, que o Programa FUNDESCOLA
constitui-se numa teia potente de assistncia aos sistemas de ensino a fim de
promover e garantir no a autonomia, mas sim as mudanas requeridas no que se
refere cultura organizacional.
Sendo assim, no PDE de 1999 e 2001, a escola priorizou, alm dos dois
fatores obrigatrios, o envolvimento dos pais na aprendizagem, deixando de priorizar
este ltimo no PDE de 2002.
Os problemas apresentados no questionrio 2 da escola, correspondentes ao
fator processo ensino aprendizagem, de um modo geral, dizem respeito s prticas
em sala de aula, ao processo avaliativo (que se mantm nos trs Planos) e
organizao do currculo. Quanto aos relacionados gesto participativa de
processos, dizem respeito clareza de objetivos e organizao da rotina que
permanecem nos trs Planos, alterando apenas as caractersticas correspondentes.
Frente a essa obrigatoriedade que o Manual coloca, preciso considerar, ao
se analisar um PDE, que a apario constante de um determinado problema, nem
sempre significar que a escola no consegue resolv-lo. Poder tratar-se de um
engessamento causado pela prpria metodologia que, ao listar as caractersticas, cuja
redao no pode ser alterada, no permite uma identificao destas com os reais
problemas da escola.
Alis, convm ressaltar que essas caractersticas demonstram as concepes
inerentes perspectiva do Programa. Na rea do processo ensino-aprendizagem, por
exemplo, visualiza-se a concepo de currculo enquanto organizao de contedos
segundo as sries e as disciplinas; a avaliao baseada em definio de padres de
desempenho; as prticas em sala de aula centradas numa metodologia em que
prevalece a figura do professor, a organizao do planejamento, e o reforo aos
bons comportamentos como disciplina de sala de aula.
Na gesto, destaca-se a nfase no envolvimento de professores e funcionrios
com os objetivos da escola, na padronizao de procedimentos, no estabelecimento
de critrios de eficcia escolar e metas de excelncia, ou seja, esto presentes as
concepes inerentes administrao empresarial.

71
Em relao ao envolvimento dos pais, as caractersticas demonstram o carter
desse envolvimento em estreita relao com a poltica da descentralizao do ensino
e do chamamento participao da comunidade, uma vez que investiga se a
comunidade contribui, segundo o Manual, voluntariamente com a escola com ajuda
monetria, alimentos ou material de ensino e, enfatiza, tambm, a participao dos
pais no colegiado escolar e na aprendizagem dos filhos.
O questionrio 3 Avaliao estratgica da escola , segundo o Manual,
capta a percepo do GS sobre as variveis que afetam ou podem afetar o
desempenho da escola. Essas variveis podem estar no ambiente interno,
consideradas como foras ou fraquezas, ou no ambiente externo, consideradas
ameaas ou oportunidades. Conforme o Manual, as foras so variveis que a escola
controla e executa bem, por exemplo: boa imagem junto aos clientes; cultura de
planejamento; colaboradores comprometidos, e fraquezas so variveis que a
escola controla, mas executa mal, por exemplo: liderana fraca; ausncia de
objetivos e metas claras; clima de desconfiana.
As oportunidades, segundo o Manual, so situaes externas que a escola
pode aproveitar, se conhec-las a tempo. Alguns exemplos de oportunidade so:
facilidade de acesso a novas tecnologias; maior preocupao dos pais e do
empresariado com a qualidade dos egressos etc.. Na anlise dos PDEs da escola, a
oportunidade recorrente foi a possibilidade de parceria com empresas e
universidades , entretanto, apesar de ver a parceria como uma oportunidade para a
escola, esta no se transformou em aes para que fossem concretizadas.
Quanto s ameaas (ou riscos), o Manual coloca que elas so situaes
externas que podem afetar ou no a escola, mas, se forem detectadas a tempo, podem
ter seus impactos minimizados. O Manual apresenta como exemplos de ameaas:
greves; presso por vagas; baixo nvel de preparao dos alunos que ingressam,
etc. Dentre esses exemplos, em relao expresso a escola recebe muitos alunos
carentes com pouco preparo, cabe questionar a sutileza dos autores ao colocarem a
pobreza como ameaa para a escola pblica. E a escola tambm tem essa viso?
Nesse sentido, o PDE de 1999, apontou como ameaa a estrutura scioeconmica da famlia e, no de 2001, o baixo nvel de preparao dos alunos que
ingressam na escola. Pode-se avaliar que a escola tambm espera um determinado
perfil de aluno que no condiz com a realidade concreta da maioria daqueles que
freqentam a escola pblica. Apesar de no ser objeto deste estudo, fica a questo:

72
como so tratados esses alunos que no atendem a essa expectativa? Este poderia ser
um importante vis para estudos sobre a repetncia e tambm sobre a evaso.
Frente ao exposto, pode-se inferir que a escola tida, tanto pelos agentes
internos quanto externos, como um mundo parte e que no interage com a
realidade social de seus alunos.

2.2.3. A definio da viso estratgica e do plano de suporte estratgico

O diagnstico d suporte elaborao da terceira etapa que, primeiramente,


estabelece os valores, a viso de futuro, misso e objetivos estratgicos, constituindo
a viso estratgica e, depois, no plano de suporte estratgico, define as estratgias,
metas e aes que iro viabilizar o alcance da viso estratgica.
Nesta etapa 85 , o carter da administrao empresarial fica mais visvel, como
pode ser observado nas orientaes para a definio dos valores, uma vez que o
Manual apresenta um rol de exemplos tpicos de uma empresa, como: excelncia,
inovao, parceria, servio ao cliente, transparncia etc. Tambm, orienta que para
cada valor seja seguido de uma frase que explique o seu significado, conforme
exemplo: Servio ao Cliente: Prestamos aos nossos clientes um servio melhor do
que qualquer outra escola do pas. A competitividade, que uma das caractersticas
do modo de produo capitalista, trazida para o mbito escolar, incentivando a
realizao do marketing na e entre as escolas, e da propagao da qualidade dos
servios que prestam.
Esta orientao da metodologia leva reflexo de que, se a competitividade
for incorporada pelas escolas, poder formar um campo frtil para se efetivar a
privatizao do ensino. possvel visualizar algumas situaes que se desdobrariam
a partir de uma privatizao do ensino pblico, por exemplo, a competio pela
qualidade justificaria o ranking das escolas no que concerne ao financiamento,
diminuindo as responsabilidades do Estado. Uma outra questo seria a relao de
85

Nesta etapa, cada item a ser elaborado acompanhado de orientaes, do Manual, organizadas nos
seguintes subtpicos: O que so; Para que servem; Como fazer; Exemplos; Dicas; Mos obra; Como
avaliar. Estas orientaes vo fechando as redaes dos valores, da viso de futuro, da misso, dos
objetivos estratgicos, das estratgias, enfim, de todos os itens da etapa, de forma a garantir que a
escola componha seu Plano conforme a metodologia do planejamento estratgico e, portanto, traga
para seu cotidiano os princpios do mercado.

73
oferta e procura entre escola e pais-clientes, tornando o conhecimento uma
mercadoria.
Tal qual o modelo de produo toyotista, a escola trabalharia conforme a
demanda, entretanto, relevante enfatizar a afirmao de Silva (1994, p. 21), quando
aborda a gesto da Qualidade Total na educao, que ajuda a compreender como se
define a demanda:
Apesar de toda a retrica da GQT em favor da participao dos clientes
(a escolha do lxico nunca inocente) e da definio dos objetivos e
mtodos educacionais a partir das necessidades e desejos dos
consumidores, dando uma iluso de democracia, escolha e participao,
a verdade que a estratgia da qualidade total enquadra o processo
escolar e educacional numa estrutura de pensamento e concepo que
impede que se pense a educao de outra forma. Os clientes esto
livres para determinar o que querem, mas aquilo que querem j est
determinado antecipadamente quando todo o quadro mental e
conceitual est previamente definido em termos empresariais e
industriais. (grifo nosso)

Aps a definio dos valores, a elaborao da viso de futuro e da misso dse sob orientao do Manual que vai costurando a redao a partir dos valores
definidos pela escola.
No PDE de 1999, os valores apresentados pela escola foram Atendimento
comunidade; Organizao e Criatividade. Embora as Atas no registraram como
foram definidos esses valores, verifica-se que os mesmos foram norteados pelos
exemplos do Manual, tendo em vista a redao da frase que explica cada valor. A
Ata n 008/99 demonstra que essa etapa foi elaborada primeiramente pelo GS sendo,
posteriormente, socializada com a equipe escolar, conforme orienta o Manual.
Os valores, viso de futuro, misso e objetivos estratgicos, ou seja, a viso
estratgica da escola, uma vez definida, no alterada a cada nova elaborao do
PDE, pois se trata de algo a ser perseguido em longo prazo, por meio da execuo do
plano de ao que ser detalhado posteriormente. As orientaes do Manual para a
elaborao dos objetivos estratgicos, que so de longo prazo, reforam mais uma
vez a priorizao dos dois fatores de eficcia apontados como obrigatrios para a
escola no questionrio 2. Neste caso, coube apenas escola escolher uma redao
para seus objetivos.
No PDE de 1999 e 2001, a escola pesquisada apresentou os seguintes
objetivos estratgicos: 1. Melhorar a efetividade do processo de ensinoaprendizagem; 2. Melhorar a gesto participativa de processo; 3. Fortalecer o

74
envolvimento dos pais na aprendizagem. No PDE de 2002, o objetivo referente
participao dos pais foi suprimido, pois se verificou que suas aes poderiam ser
desenvolvidas dentro dos dois primeiros objetivos evitando, assim, uma repetio de
aes.
Como em uma empresa, o Programa recomenda que a viso estratgica seja
exposta para o conhecimento de todos, a fim de criar o propsito coletivo em torno
dos objetivos definidos. Assim, gastos com aes voltadas para a confeco de
banners, murais, faixas, pinturas etc. podem ser previstos no Plano. Em visita
escola pesquisada, observou-se que h exposio da viso estratgica no corredor da
ala administrativa, cuja confeco do mural consta no plano de ao do PDE de
2001, com a seguinte redao: adquirir 01 placa para a divulgao da viso
estratgica da escola, estando o seu valor distribudo entre FUNDESCOLA e
Secretaria Municipal de Educao.
O segundo momento da terceira etapa consiste na elaborao do plano de
suporte estratgico. Conforme o Manual, este momento inicia-se com uma reflexo
sobre como tornar efetivos a misso da escola, sua viso de futuro e seus objetivos
estratgicos, sendo que o GS deve refletir sobre quais estratgias permitiro
escola concretizar os seus objetivos estratgicos, e posteriormente, desdobr-las em
metas e planos de ao.
As estratgias so de natureza qualitativa, emanam dos objetivos estratgicos
e devem apontar os caminhos alternativos para alcan-los. A fim de ilustrar, uma
estratgia elaborada pela escola, no PDE de 1999, e que emana do objetivo
estratgico referente ao fator ensino-aprendizagem foi: 1.1. Aprimorar a rotina de
sala de aula.
As metas so de natureza operacional, quantitativa e passvel de mensurao
por meio do uso de indicadores, que uma formula matemtica. A meta
correspondente estratgia apresentada acima, elaborada pela escola, foi: 1.1.1.
Envolver pelo menos 95% dos professores na melhoria do processo ensinoaprendizagem, cujo indicador : [(n de professores envolvidos/ n de professores
da escola) x 100] e, seguem-se ainda, informaes sobre o incio e trmino da meta,
perodo de reviso e nome do gerente da mesma.
Segundo o Manual, as metas diferem das aes de rotina da escola. Enquanto
a rotina normalmente realizada por um mesmo setor da escola, num processo
contnuo e com resultados diversos, as metas tm comeo, fim e resultados bem

75
definidos e podem ir alm de uma rea ou setor. Este um aspecto da metodologia
que concretiza uma das caractersticas da administrao gerencial, que a nfase nos
resultados.
Plano de ao o desdobramento das metas em aes. As aes devem ter um
encadeamento lgico para o alcance da meta que, por sua vez, deve ser coerente com
a estratgia a fim de alcanar o objetivo estratgico.
No intuito de demonstrar a rigidez da tcnica, transcreve-se, a seguir, trechos
das Instrues para o preenchimento do quadro Desdobramento das Metas em Plano
de Ao, contidas no Manual (XAVIER; AMARAL SOBRINHO, 1999, p. 159160):
[...] As aes devem ser enunciadas com verbos no infinitivo e ter
expresso quantitativa. Assim, por exemplo, uma ao poderia ser
Treinar 05 professores em portugus.
[...] para cada ao deve ser informada a data de incio e de trmino da
execuo.
[...] Para cada ao deve ser informado o nome do responsvel. [...] O
responsvel a pessoa que responde pela execuo da ao mas no
necessariamente o executor direto da ao.
[...] informar o resultado que se espera da ao. Os resultados esperados
devem ser enunciados com verbos no particpio passado e ter contedo
quantitativo. O resultado esperado da ao acima seria 05 professores de
portugus treinados.
[...] informar a medida utilizada para verificar o cumprimento de cada
ao. No exemplo acima [...] o indicador seria: [(N de professores de
portugus treinados/N de professores de portugus a serem treinados) x
100]. O resultado dessa medida seria uma percentual.
[...] deve-se informar o custo de cada ao. Os custos podem ser de
capital ou de custeio.
[...] informar quem vai arcar com o custo da ao (escola, Secretaria, etc).

Na elaborao do plano de ao, h um desgaste muito grande entre a equipe


da escola (GS) e os tcnicos responsveis pelo acompanhamento do PDE (AT e
GDE) em torno do cumprimento dessas orientaes, tendo em vista as inmeras
correes para se chegar redao esperada. De um modo geral, o tempo de
elaborao passa a ser utilizado pela escola mais nessas correes do que na anlise
sobre a qualidade das aes propostas.
Quanto ao plano de ao, convm tecer alguns comentrios sobre como se
tornam aplicveis, na escola, diversos princpios empresariais por meio de aes
elaboradas 86 pela mesma. A questo da eficcia da empresa, praticamente nunca

86

Entende-se que muitas aes que a escola elabora so resultantes das intenes
tericas/metodolgicas do PDE que vo sendo passadas nas definies, conceitos, exemplos, contidos

76
antes pensada pela escola nesses termos 87 , passou a ser um problema a ser resolvido
prioritariamente, no PDE de 1999, constando para sua resoluo, a seguinte ao:
Elaborar documento contendo critrios que determinam a eficcia escolar. A
realizao dessa ao est confirmada pelo relatrio n 07 do ms de outubro de
2000, de acompanhamento do plano de ao, e pelo prprio documento cuja
elaborao, ressalta-se, teve como referncia o contedo do questionrio 2, alterando
apenas sua estrutura frasal e as formas verbais. Diante disto, cabe questionar em que
medida os sujeitos que concretizam a escola cotidianamente analisam o teor e as
implicaes das aes que elaboram?
Uma outra caracterstica empresarial diz respeito ao desenvolvimento dos
recursos humanos que se traduz em aes, presentes nos PDEs dos anos 1999, 2001 e
2002, quando propem avaliao do desempenho dos funcionrios da escola;
premiao do funcionrio destaque, sendo 01 administrativo e 01 docente 88 ;
capacitao de atendimento ao pblico para os funcionrios administrativos da
escola; realizar palestra sobre relaes humanas com a equipe escolar. So aes
que, no seu conjunto, buscam alcanar a meta de aprimorar o desempenho da equipe
escolar.
A formatao do Plano elaborado se apresenta em duas partes. A primeira
composta pelos trs questionrios e suas respectivas fichas resumos (sntese dos
problemas levantados e indicao dos que sero priorizados) e por um documento
sntese (juno das trs fichas resumos acompanhadas de uma listagem de
confirmao dos problemas a serem priorizados). A segunda parte, denominada
Formulrios de apresentao do PDE, apresenta novamente as fichas resumos e
introduz a viso estratgica e o plano de suporte estratgico.
Observa-se, diante disto, que na composio final, o documento exige muita
repetio das informaes. Quanto a isto, importa ressaltar que muito tempo
tomado na conferncia e correo dessas informaes, tanto por parte do GS quanto
do responsvel pela digitao do documento, pois o mesmo deve ser redigido sempre
conforme o Manual. A correo do documento tambm feita pelo AT e GDE, uma
vez que so os responsveis pelo zelo metodolgico. Tantas correes, geralmente,
tanto no Manual quanto nos discursos dos tcnicos ligados ao Programa. Portanto, no seriam aes
produzidas literalmente com base nas concepes dos atores escolares.
87
Esta uma caracterstica presente no questionrio 2, para a qual a escola atribuiu, no PDE de 1999,
a pontuao dois (2), ou seja, raramente estabelece critrios de eficcia escolar.
88
A premiao do funcionrio e docente que foram destaque foi divulgada no Informativo Bimestral
da Escola, de 2002.

77
resultam em desacordos entre tcnicos do PDE e o grupo da escola e, tambm, deixa
visvel que no h espao para alteraes da metodologia.
Estando o PDE elaborado, a escola passa para as etapas de execuo e
acompanhamento do mesmo. Porm, antes de descrever essas etapas, sero
abordados alguns aspectos referentes ao apoio financeiro para implantao e
execuo do PDE.

2.2.4. Suporte financeiro para a implantao e execuo do PDE

O apoio financeiro para implantao do PDE se d em dois momentos. No


primeiro, ocorre o financiamento para a preparao das aes e materiais a serem
utilizados na fase preliminar (capacitaes; produo de manuais, textos, cadernos de
oficina; apoio logstico etc). No segundo momento, ocorre o financiamento
especfico para implementao de aes previstas no PDE elaborado pela escola.
Para ocorrer o financiamento das aes, a escola precisa montar um segundo
documento denominado Plano de Melhoria da Escola (PME). Este plano
definido, em Manual prprio, como conjunto de metas e aes selecionado pela
escola, a partir de seu Plano de Desenvolvimento PDE, e apresentado em
formulrio prprio. Trata-se da transferncia do plano de ao do PDE para outros
formulrios, formando o PME. Os tcnicos, que acompanham a elaborao deste
documento, analisam o impacto das metas no desempenho dos alunos (critrios
pedaggicos), a consistncia e coerncia das aes propostas, e a capacidade
gerencial da escola para execut-las (critrios tcnicos), bem como o montante de
recursos disponveis, que so os critrios financeiros (BRASIL, 2002b).
O empenho do Programa em garantir que a elaborao do PDE, respeitada
todas as orientaes, atenda a estes critrios pode ser verificado na seguinte
afirmao, contida no Manual do PME (BRASIL, 1999a, p. 3):
Essas metas e aes devem estar, prioritariamente, relacionadas a
objetivos e estratgias que visem melhoria dos processos pedaggicos
dentro da escola, conseqentemente, melhoria do desempenho dos
alunos, como por exemplo: textos e materiais didticos, aperfeioamentos
de professores, aquisio de materiais de ensino, aquisio de livros,
jogos pedaggicos etc. Isso significa que as aes de rotina no sero
objeto de financiamento do PME, uma vez que elas tambm no fazem
parte do PDE.

78
No Informativo Bimestral da escola pesquisada, do ano 2002, foi emitida uma
nota intitulada As vantagens do PDE, na qual divulgada a relao de materiais
adquiridos por meio do programa, introduzida com a seguinte afirmao:
Apesar da burocracia e do trabalho incansvel do PDE (Plano de
Desenvolvimento da Escola) esta verba advinda do Governo Federal e
Prefeitura Municipal vem trazendo vrios benefcios para a escola, pois
atravs desta, de uns tempos para c a escola tem se equipado de
materiais didticos e recursos tecnolgicos alm de propiciar visitas in
loco para os alunos em vrios pontos da cidade. Tambm, tem ajudado
diretamente na aprendizagem dos mesmos enriquecendo assim os
contedos ministrados pelos professores em sala de aula.

A possibilidade de aquisio de materiais didticos e de consumo um


aspecto tido como compensador para tanto trabalho, entretanto, a afirmao sobre a
ajuda no enriquecimento do contedo no tem revertido os ndices de reprovao,
conforme expectativa do Programa 89 .
No perodo delimitado neste trabalho, a escola adquiriu materiais de consumo
para a sala de aula, livros de literatura para a biblioteca e para subsdio dos
professores, televisor, vdeo, videok, gravador, materiais esportivos, premiaes,
contratou capacitadores, entre outros.
Ribeiro (2002, p. 93), ao se referir a voluntariedade da adeso ao PDE,
afirma que o que se evidencia que a vinculao dos recursos ao PDE refora de
modo perverso a obrigatoriedade das escolas participarem do programa de
elaborao do Plano, pois o recurso est condicionado s aes do PDE. Assim,
pode-se avaliar que, desde a adeso ao Plano at o enfrentamento do seu rigor
metodolgico, o aspecto financeiro o principal incentivo para a aceitao do
mesmo. Alis, o prprio Manual reitera esse entendimento, ao esclarecer sobre a
necessidade do acompanhamento da execuo do Plano, afirmando que todos os
passos descritos at agora, para a elaborao do PDE, tiveram um nico objetivo:
assegurar que os recursos da escola sejam gerenciados de tal maneira que suas metas
estratgicas de melhoria sejam atingidas.
O PME o ponto de origem do convnio que s celebrado mediante
elaborao e aprovao do mesmo, bem como a aprovao do Plano de Trabalho

89

Posteriormente estar sendo abordada a questo dos ndices de desempenho no decorrer dos trs
anos, focalizados neste trabalho, de efetivao do PDE na escola.

79
Anual (PTA). Os recursos so repassados s escolas mediante abertura de conta
bancria especfica, em nome da Unidade Executora.
Esses recursos provm do FUNDESCOLA e podero ser de 100%, 70%, 50%
ou 30%, de acordo com a fase do Programa. O valor restante complementado pela
contrapartida dos estados ou municpios, conforme quadro a seguir:

Quadro 2 Quadro de modalidades e financiamento


Modalidade

Financiamento
FUNDESCOLA
Implantao
100%
Expanso
70%
Consolidao 1
50%
Consolidao 2
30%
Consolidao 3
30%
Fonte: Brasil, 2002a, p. 27.

Financiamento
Estado/Municpio
0%
30%
50%
70%
70%

Ano de
Financiamento
1
1
2
3
4

At a etapa do FUNDESCOLA II, o financiamento do PDE/PME estava


previsto para trs anos e, segundo Amaral Sobrinho (2001, p. 22), o percentual de
participao do Fundescola decresce a cada ano, aumentando, conseqentemente, a
participao do Estado e Municpio. A idia era de o Programa ir se retirando
medida que sua metodologia fosse incorporada pelas escolas, principalmente em
relao ao PDE. Contudo, apesar de ter apresentado uma avaliao positiva dos
resultados do PDE at ento, o referido autor questiona a continuidade do mesmo nas
escolas aps o trmino do Programa. Frente a tal problema, o autor, prontamente,
indica as medidas (AMARAL SOBRINHO, 2001) necessrias para sustentabilidade
desse instrumento estratgico, a serem conduzidas pelas Secretarias de Educao e
pelas escolas. Nesse sentido, avalia-se que a deciso do FUNDESCOLA III, citado
anteriormente, de acrescentar o quarto ano de financiamento e manter o seu
percentual de 30% de participao no PDE, tambm uma forma de garantir a
sustentabilidade desse instrumento.
Diante disto e tambm dos propsitos da reforma da educao to bem
estruturada pelo FUNDESCOLA, compreende-se que, na realidade, no h o
interesse do Programa em retirar-se do cenrio educacional. Posto que, se uma das
suas intenes mudar a forma como a escola esta organizada, preciso acompanhar
de perto a execuo dos seus produtos, principalmente do PDE. Isto passvel de ser
verificado a partir de fatos ocorridos, quando Fonseca e Oliveira (2003, p. 8) relatam
que, no Estado de Gois,

80
As escolas que iniciaram o PDE, em 1998, passaram por um processo de
avaliao que resultou em uma classificao das mesmas, definindo a
continuidade ou no dos recursos. Em 1999, todas as 67 escolas que
desenvolveram o PDE receberam 100% de recursos do Fundescola. Em
2000, apenas 42 escolas (as que foram classificadas) continuaram no
processo e receberam novamente 100% de recursos do Fundescola. Em
2001, no entanto, as escolas no classificadas, em 2000 e que no haviam
recebido recursos, voltaram a receb-los.

Esta informao encerra indcios significativos de que o Programa no


pretende se retirar ainda, uma vez que a presena do recurso um fator
preponderante para a aceitao do PDE por parte da escola. Tambm, convm
questionar, dessa informao, qual a finalidade desse processo de avaliao
classificatria para o Programa. Afora as possveis razes financeiras, entende-se que
o seu uso tem se prestado mais para duas coisas: promoo da competitividade entre
as escolas e coao para o cumprimento das orientaes do Programa.
O valor a ser repassado para a escola de acordo com o nmero de alunos
matriculados no ensino fundamental. A faixa de R$ 6.200,00 para escolas de 200 a
500 alunos, de R$ 10.000,00 para escolas de 501 a 1000 alunos, de R$ 12.000,00
para escolas de 1001 a 1500 alunos e R$ 15.000 para escolas acima de 1500 alunos.
A escola aplicar esses recursos distribuindo-os em 40% para despesas de capital e
60% para custeio (BRASIL, 2002b).
Aps sua utilizao, cada escola presta conta, por meio de formulrios
prprios, Secretaria de Educao do Estado ou Municpio, que os envia ao Fundo
Nacional de Desenvolvimento de Educao (FNDE). Este fundo uma autarquia do
MEC, associada ao FUNDESCOLA, que responsvel pela gesto dos recursos da
contrapartida do Governo brasileiro, nos acordos de emprstimos.
A escola pesquisada recebe os recursos por meio da Associao de Pais e
Mestres (APM) 90 , que considerada a Unidade Executora por possuir o Cadastro
Nacional de Pessoas Jurdicas (CNPJ). Portanto, segundo Manual do PME,
responsvel pela execuo financeira dos recursos destinados escola (BRASIL,
1999a, p. 11).
Os inmeros registros em Ata e nos relatrios mensais de acompanhamento
do plano de ao, bem como documentos expedidos por parte do Programa ou de

90

A depender do estado ou municpio a Unidade Executora pode ter outras denominaes como:
Conselho Escolar, Caixa Escolar etc.

81
seus assessores, demonstram que houve atraso no repasse do recurso referente ao
PDE de 1999, de 2001 e de 2002.
Os relatrios referentes ao ano 2000 demonstraram que a no liberao do
recurso inviabilizou a realizao das diversas aes que dependiam do mesmo. Neste
caso, o GS recebeu orientaes para reprogramar novas datas para as aes, o que se
pde comprovar atravs do registro de uma reunio conduzida pelo AT e GDE, com
o GS das escolas, com a finalidade de orientar as escolas quanto ao Replanejamento
e Reprogramao das aes para o ano 2000 (DOURADOS, 2000). Esta uma
situao que obriga a escola a se adequar tramitao dos convnios em detrimento
do momento que considerou necessrio realizar as aes. Os mesmos procedimentos
foram recomendados para os atrasos ocorridos nos anos seguintes, mencionados
anteriormente.
Quanto aos registros relacionados utilizao dos recursos, ressalta-se que
apenas os que so referentes ao primeiro ano de financiamento foram realizados de
forma mais detalhada. Ou seja, foram feitos registros das reunies para anlise de
planilha de preos, das discusses sobre o andamento das compras e prestao de
contas, os quais demonstraram que havia a participao do coordenador do PDE,
lderes de objetivo, gerentes de meta e responsveis por aes.

2.2.5. A execuo, o acompanhamento e o controle do PDE

Depois do planejamento elaborado e aprovado, vm as etapas quarta e quinta


que so concomitantes e se referem execuo, ao acompanhamento e ao controle
do PDE. medida que as aes so executadas, uma srie de reunies realizada
para monitorar o andamento do PDE. O Manual justifica essa srie de reunies
afirmando que no possvel controlar sem informaes que permitam comparar o
que foi previsto e o que est sendo feito. Para tanto, cada membro da equipe e da
estrutura gerencial deve ter controle sobre seu prprio trabalho. Tambm devem
informar aos superiores, na hierarquia estrutural, sobre o andamento das aes.
No Manual (XAVIER; AMARAL SOBRINHO, 1999, p. 169), tambm esto
prescritas as orientaes quanto s reunies e sua freqncia, apresentadas a seguir:

82
pelo menos uma reunio por ms do Grupo de Sistematizao;
uma reunio por semana entre o coordenador do PDE e cada lder de
objetivo;
uma reunio por semana de cada lder de objetivo com os gerentes das
metas de melhoria do seu objetivo;
pelo menos uma reunio por semana de cada gerente de meta de melhoria
com a sua equipe;
sempre que necessrio entre os membros das equipes dos planos de ao.

Os registros do acompanhamento, alm das Atas, so feitos em relatrio


mensal especfico, que deve ser preenchido pelo gerente de meta e entregue ao GS
para anlise. Todos esses registros so verificados pelos tcnicos do Programa,
responsveis pelo acompanhamento constante s escolas, conforme foi possvel
verificar nos diversos registros que constam no Livro de Visitas da escola.
A Ata n 018/99 registra a reunio da coordenadora do PDE com as equipes
de trabalho, na qual repassou a agenda de reunies e solicitou aos lderes que
agendassem as respectivas reunies com os gerentes de metas e estes com suas
equipes. As Atas que seguem a partir desta, at o final do ano 2000, demonstram o
cumprimento dessas reunies de acompanhamento e de seus respectivos registros,
bem como, a implementao propriamente dita do PDE pela escola.
Inclusive, para dar conta de tal agenda, uma vez que os envolvidos podem ter
mais de uma funo dentro da estrutura gerencial, diversas reunies ocorriam aps o
horrio normal de aulas, o que pode ser comprovado por meio do registro dos
horrios de incio das mesmas. Por exemplo, diversas reunies indicavam ter incio
s dezessete (17h) horas ou s dezenove (19h) horas, sendo que essa escola no
atende ao perodo noturno. Em relao a essas reunies, interessante observar que o
Programa acaba impondo a necessidade de trabalho em horrios extras, ao prever
grande quantidade de reunies, e que envolvem pessoas dos diversos setores da
escola. Corrobora, nesse sentido, o prprio Manual quando, em seu questionrio 2,
afirma a necessidade de se preservar o tempo de aprendizagem dos alunos.
A leitura de um PDE, elaborado por qualquer escola, suscita anlises sobre
diferentes aspectos ou prticas do cotidiano escolar. Portanto, no est nas pretenses
deste trabalho abordar e analisar as inmeras questes que o PDE da escola
pesquisada apresenta. So informaes que dariam temas para diversas e diferentes
pesquisas.
Entretanto, para finalizar esta etapa do trabalho, destacou-se um aspecto
apresentado no PDE da escola pesquisada para analisar sua relao com os

83
propsitos do Programa. Trata-se do enfoque nas disciplinas crticas como forma de
reduo dos altos ndices de repetncia.

2.3. Reduo da reprovao: um objetivo a ser alcanado


Um dos principais objetivos do FUNDESCOLA a reduo dos altos ndices
de repetncia, como via de melhoria da qualidade do ensino. Perseguindo este
objetivo, a metodologia do planejamento estratgico orienta a escola a priorizar e
concentrar seus esforos nas sries ou disciplinas que apresentam os piores ndices.
Esta orientao materializada por meio de metas que determinam, numa
perspectiva quantitativa, o percentual desejado, o qual dever ser alcanado mediante
aes especficas, ou melhor, estratgicas. Deixando de lado, mas no
desconsiderando a sua importncia, a presso que esses percentuais exercem sobre os
professores e a propagao de que a melhoria do ensino pode ocorrer por meio de
aes pontuais, pretende-se destacar que, apesar dos registros demonstrarem que a
escola cumpriu os passos metodolgicos e tambm a aceitao de diversas
orientaes ideolgicas, os ndices de repetncia no lograram reverso.
Os planos de ao dos PDEs de 1999, 2001 e 2002 demonstram que foram
realizadas aes de capacitao para os professores, reunies com os pais, aquisies
de materiais didticos, atendimentos de alunos com dificuldades, previso de aulas
de recuperao, reviso de currculo, promoo de sesses de estudos com
professores pela coordenao pedaggica, discusso sobre avaliao, entre outras. Os
relatrios de acompanhamento registram as dificuldades em efetivar algumas aes,
o adiamento de outras, mas, no geral, que a maioria delas foi realizada.
Entretanto, os quadros que apresentam os dados do desempenho acadmico
da escola (ndices de aprovao, reprovao e abandono) revelam que todos esses
esforos no resultaram na elevao dos ndices de aprovao. Isso contraria o
levantamento feito pela coordenao de gesto em escolas das regies Norte e
Centro-oeste, que est implementado h trs anos e que, segundo Amaral Sobrinho
(2001, p. 27), mostra melhoria significativa na taxa de aprovao. O autor observa
que a atribuio dessa melhoria no corresponde somente presena do PDE, mas

84
ressalta a sua importncia em relao aos benefcios que a aquisio de materiais traz
para as atividades em sala de aula.
Destaca-se, a seguir, os ndices de reprovao das sries consideradas criticas
e que foram priorizadas nos Planos referentes aos anos 1999, 2001 e 2002.
Quadro 3 ndice de reprovao das sries consideradas crticas
Sries Crticas
PDE / ANO

1 srie

2 srie

5 srie

6 srie

1999 (censo 1998)


2001 (censo 2000)
2002 (censo 2001)

15,3%
21,6%
30,9%

18,2%
18,5%
28%

17,1%
32,8%
22%

15,1%
-------

Estes ndices demonstram que houve aumento da reprovao nas sries


priorizadas no Plano, excetuando o caso da 5 srie que apresentou uma reduo de
10,4% da reprovao em 2002, em relao ao ndice de 2001. Importa ressaltar que
no h registros, nos documentos levantados na escola, que mostrem alguma anlise
ou explicao sobre a no reverso dos ndices de reprovao. Embora no seja
coerente atribuir estes resultados apenas implementao do Plano, a questo que se
levanta que o emprego de tantas aes estratgicas e a aquisio de diversos
materiais pedaggicos e equipamentos no contriburam para uma melhoria de fato
do processo ensino aprendizagem, de modo a alterar os resultados quantitativos 91 ,
conforme expectativa do Programa.
Esta uma questo a ser investigada, por pesquisadores e/ou pela prpria
escola, no sentido de relacionar e analisar a realizao de um currculo pautado em
aes gerenciais e estratgicas com as perspectivas de um currculo integrador,
interdisciplinar e pautado na realidade enquanto totalidade.
A concomitante descrio da metodologia do PDE e da sua elaborao e
implementao na escola busca dar visibilidade ao processo a fim de sustentar a
anlise acerca de sua fundamentao terica, sobre como se d a sua implementao,
como os sujeitos so solicitados a participarem e que alteraes traz para o interior
da escola. Para embasar tal anlise, faz-se necessrio, alm de compreender o
contexto que gera uma proposta dessa natureza, caracterizar as teorias que
91

No se desconsidera, ao tratar de ndices de desempenho, o problema inerente ao processo


avaliativo vigente, que perpassado por critrios meritocrticos, classificatrios e excludentes.
Segundo Camini (2001), a avaliao fragmentada por levar em conta apenas partes dos contedos
que o aluno deve aprender, classificatria por definir quem aprovado ou reprovado e eliminatria
por roubar daqueles que no demonstram saber o mnimo de 50% das disciplinas, a possibilidade de
continuar estudando.

85
fundamentam a metodologia do PDE, de forma a elucidar os reais significados de
termos utilizados, de aes propostas e de sutis exemplos.

86

CAPTULO III

PDE

NA

ESCOLA:

INFLUNCIAS

TERICO-

METODOLGICAS NA IMPLEMENTAO, PARTICIPAO


E ORGANIZAO ESCOLAR
Este captulo tem por objetivo analisar os fundamentos terico-metodolgicos
do Plano de Desenvolvimento da Escola (PDE), a partir da identificao e
caracterizao das teorias administrativas que lhe do sustentao, e que foram
evidenciadas na descrio de suas orientaes metodolgicas.
Entende-se que a identificao e a caracterizao das teorias administrativas e
do modelo de gesto que fundamentam o PDE/FUNDESCOLA contribuem para dar
visibilidade sobre como implementada a ideologia implcita nas polticas
educacionais contemporneas e, tambm, aproxima a possibilidade de apreender as
alteraes decorrentes da presena do PDE para a organizao escolar e na forma de
participao dos sujeitos. Trata-se de visualizar a materializao de um aspecto da
reforma administrativa, que tem como precedente o processo de reestruturao do
capitalismo.
O PDE apresenta, em sua base, teorias administrativas perpassadas por
abordagens que do nfase tanto estrutura organizacional quanto s pessoas. Essas
teorias foram ressignificadas no modelo de gesto denominado Controle da
Qualidade Total. Acrescenta-se que elas tambm orientam os princpios e a
organizao do FUNDESCOLA na sua totalidade.

87

1. Fundamentos terico-metodolgicos do Plano de Desenvolvimento


da Escola/FUNDESCOLA
Na administrao capitalista contempornea, as teorias administrativas
precisaram desvincular-se das caractersticas da teoria clssica de coero e
manipulao, a fim de se integrarem num contexto diversificado, para obter o
controle da ao coletiva, por meio de prticas de motivao, cooperao e
integrao.
A prtica da gesto passa a preocupar-se, ento, em administrar os conflitos,
desenvolvendo mecanismos que possibilitem conhecer os seus determinantes, para
que possa se antecipar a ele e trabalhar na instalao do consenso. Instalar o
consenso requer controlar a ao coletiva, o que pode ser viabilizado por intermdio
das relaes e da integrao da organizao tanto no ambiente interno como no
externo.
Sendo assim, as organizaes precisam adotar formas mais flexveis de gesto
que, alm de meio de adaptao ao mercado competitivo, possibilitariam a superao
do conflito mediante a instalao do consenso. Frente a essa necessidade de
mudanas na forma de gesto, importa fazer algumas consideraes no que diz
respeito ao mbito educacional. Toma-se como referncia, para tanto, os estudos de
Sander (1995), no qual situou as elaboraes tericas que tomam a instalao do
consenso como ponto de partida da gesto da educao na categoria a que
denominou tradio funcionalista do consenso 92 , cujas razes esto na teoria
positivista. Em contraposio a esta elaborao terica, o autor situa as teorias de
razes marxistas denominando-as como tradio interacionista do conflito 93 . Para
tanto, examina o papel da mediao administrativa na organizao e gesto dos
sistemas de ensino e suas escolas, focalizando as bases epistemolgicas que tm
inspirado as teorias organizacionais e administrativas na educao.
O autor, ao realizar o estudo das organizaes sociais e da educao, toma
como critrio bsico de anlise o conceito de qualidade de vida humana, pois

92

A administrao funcionalista rene trs principais construes administrativas que so:


administrao burocrtica, administrao idiossincrtica e administrao integradora (SANDER,
1995).
93
A administrao interacionista rene trs principais construes administrativas que so:
administrao estruturalista, administrao interpretativa e administrao dialgica (Id.).

88
dependendo da acepo desse conceito que se justifica a identificao com uma
determinada perspectiva terica de administrao na educao.
Segundo Sander (1995, p. 83), a gesto da educao tem sido historicamente
orientada pelas teorias clssicas e psicossociolgicas de organizao e administrao
que se ocupam da ordem, do equilbrio, da harmonia e da integrao, numa palavra,
do consenso derivado de princpios gerais preestabelecidos. Esta perspectiva sugere
um conceito de qualidade de vida voltado para a preocupao com a ordem
estrutural, o comportamento funcional e a integrao social.
Portanto, a educao tem sido influenciada por teorias com bases positivistas
que tm o compromisso com a manuteno estrutural e cultural da sociedade e que
no se caracterizam pela criticidade, uma vez que essas teorias preocupam-se to
somente em descrever os fenmenos organizacionais e administrativos. Ademais,
Sander (1995, p. 91) afirma que

devido aos princpios racionalistas e objetivistas subjacentes, as


construes funcionalistas de administrao tm sido incapazes de definir
adequadamente o poder determinador da intencionalidade humana no
sistema educacional e em suas escolas e universidades. Por outro lado, os
fenmenos do poder e do conflito que ocorrem, diariamente, na escola e
na sociedade recebem um tratamento ttico, desprovido de perspectiva
histrica e explicao poltica.

Por isso mesmo, o autor lembra que o funcionalismo estaria passando por
uma reavaliao, caracterizando-se como neofuncionalismo. Este movimento
incorpora, ao seu quadro terico, contribuies das teorias do conflito e elementos
crtico-dialticos em seus modelos liberais para nortear a crtica sociedade moderna
e as suas organizaes. Apesar disto, o neofuncionalismo no deixou de preservar a
orientao funcionalista essencial, a inspirao positivista que lhe d sustentao,
bem como o seu compromisso poltico com os ideais liberais.
Os fundamentos positivistas e funcionalistas da administrao tradicional so
colocados em questo pelas formulaes tericas fundamentadas em teorias crticas e
libertrias, reunidas na tradio interacionista do conflito e que se caracteriza como
crtica, reflexiva e dialtica. Para os tericos dessa perspectiva, a tradio
funcionalista no oferece explicaes suficientes e adequadas sobre os fenmenos do
poder, da ideologia e das contradies que permeiam o sistema educacional
contemporneo.

89
Em contrapartida, as teorias ligadas tradio interacionista apresentam uma
maior articulao entre diferentes contribuies conceituais e analticas, na tentativa
de explicar os fenmenos organizacionais e administrativos, sendo que cada uma
delas corresponde a uma determinada posio acerca da escola e da condio
humana na sociedade.
De modo geral, as teorias interacionistas do conflito preocupam-se com a
conscientizao e a interpretao crtica da realidade, o alcance da emancipao
humana e a transformao estrutural e cultural da escola e da sociedade (SANDER,
1995, p. 94).
Diante dessas consideraes sobre a construo do consenso, constitui-se um
desafio o enfrentamento s proposies histricas para a educao que se
fundamentam em teorias de cunho positivista. So teorias que enfatizam a
racionalidade do comportamento organizacional e desconsideram o carter humano
dos atores envolvidos, reduzindo-os a objetos manipulveis e que no realizam a
mediao dos conflitos, subordinando tudo e todos manuteno da ordem e do
progresso do capitalismo.
Esse movimento de instalao do consenso est fortemente presente no
Programa FUNDESCOLA e, em decorrncia, no PDE. A partir de uma leitura
unilateral dos altos ndices de repetncia e evaso e do baixo nvel de escolaridade da
populao, so feitas afirmaes de que o sistema educacional inoperante, dada
irracionalidade e ineficincia no seu gerenciamento.
Assim, o Programa busca criar o consenso em torno da idia de que a
melhoria da educao estaria na adoo de parmetros do mercado, com a aplicao
de estratgias da empresa privada na gesto da escola pblica.
Portanto, para imprimir mudanas na cultura organizacional da escola, o PDE
tem como base elementos da qualidade total a serem viabilizados por meio da
elaborao do planejamento estratgico. Na composio metodolgica do PDE,
encontram-se elementos de diferentes teorias administrativas, destacando-se,
fundamentalmente, a Teoria Neoclssica, a Administrao por Objetivos, a Teoria do
Desenvolvimento Organizacional e a Teoria da Burocracia.
Observa-se que no h a pretenso de abordar com profundidade essas teorias
administrativas. Pretende-se apenas fazer uma breve definio, destacando suas
principais caractersticas, por entender que estas demonstram mais detalhadamente
os vnculos deste instrumento de gesto com a organizao do trabalho vigente no

90
modelo da acumulao flexvel. Essa caracterizao ser feita com base no trabalho
de Chiavenato (1997), entremeada de comentrios sobre os elementos do
PDE/FUNDESCOLA que encerram contribuies de cada uma delas.

1.1.

Teorias

da

administrao

que

fundamentam

PDE/FUNDESCOLA

1.1.1. A Teoria Neoclssica

A Teoria Neoclssica uma teoria da administrao de abordagem ecltica,


que enfatiza as tarefas, as pessoas e a estrutura organizacional. Para essa teoria, a
administrao consiste em orientar, dirigir e controlar os esforos de um grupo de
indivduos para um objetivo comum. Trata-se da coordenao de atividades grupais
como uma tcnica social bsica, na qual o administrador alcana os resultados por
meio das pessoas com as quais trabalha.
Segundo Chiavenato (1997, p. 221), a Teoria Neoclssica exatamente a
Teoria Clssica colocada no figurino das empresas de hoje, dentro de um ecletismo
que aproveita a contribuio de todas as demais teorias administrativas, dando-lhe
uma configurao mais ampla e flexvel. Assim, a administrao considerada um
processo operacional que envolve as funes de planejamento, organizao, direo
e controle 94 .
Cabe ressaltar alguns aspectos referentes a cada uma dessas funes
administrativas, por serem relevantes para o estudo em pauta.
Do planejamento, importa destacar o estabelecimento de objetivos e os nveis
de planejamento. Os objetivos so pretenses futuras que, ao serem alcanados,
tornam-se realidade. Sua formulao deve ser consensual e participativa, e
hierarquizados conforme sua importncia.

94

Planejar, organizar, coordenar, comandar e controlar so princpios da administrao introduzidos a


partir do trabalho do engenheiro e administrador francs Henri Fayol, que com a obra Administrao
Geral e Industrial complementa o trabalho de Taylor. A produo de Fayol teve significativa
influncia sobre a produo cultural brasileira no campo da administrao da educao (MOTTA,
1986).

91
Quanto aos nveis, podem ser estratgico, ttico e operacional. O
planejamento estratgico definido pela cpula organizacional, em nvel
institucional. amplo, abrangente e tem como caracterstica principal ser projetado
para longo prazo, tendo seus efeitos e conseqncias estendidas por mais anos e
envolve a empresa como uma totalidade. Observa-se, que a metodologia do
planejamento estratgico foi levada para o mbito das Secretarias a partir da
elaborao do Planejamento Estratgico da Secretaria (PES) e, para a escola, por
meio do PDE. Ocorre que, embasado neste tipo de planejamento, o objetivo a ser
alcanado em longo prazo e respectivas estratgias j estavam estabelecidos pela
cpula organizacional, ou seja, pelo Programa.
O planejamento ttico definido em cada departamento da empresa, em nvel
intermedirio, preocupando-se em atingir os objetivos, sendo projetado para o mdio
prazo.
O planejamento operacional definido para cada tarefa ou atividade, em nvel
operacional. Projetado para o curto prazo, preocupa-se com o alcance de metas
especficas. Planejar produz um resultado imediato que um plano. Plano, segundo
Chiavenato (1997, p. 264),

um curso predeterminado de ao sobre um perodo especfico que


representa uma resposta a uma antecipao ao tempo no sentido de
alcanar um objetivo formulado [...] precisa proporcionar respostas s
questes: o que, quando, como, onde e por quem.

O plano de ao do PDE contempla estas questes e acrescenta a


quantificao e a mensurao por meio dos itens resultado esperado e indicador.
A quantificao e a mensurao so caractersticas retiradas da teoria administrativa
que ser abordada no prximo item.
Em cada um dos trs nveis de planejamento (estratgico, ttico e
operacional), possvel realizar os diferentes tipos de planos, que so: procedimentos
(relacionados com mtodos); oramentos (relacionados com dinheiro); programas
(relacionados

com

tempo/atividades);

regulamentos

(relacionados

com

comportamentos).
A funo administrativa de organizao consiste em dividir o trabalho,
agrupar as atividades em uma estrutura lgica, designar as pessoas para sua
execuo, alocar os recursos e coordenar os esforos para que os objetivos sejam

92
alcanados. A organizao pode ocorrer nos nveis global (abrange o todo da
empresa), departamental (abrange cada departamento da empresa) e operacional
(focaliza cada cargo ou tarefa).
Esta funo est presente na configurao global do FUNDESCOLA,
quando: organiza, para cada estratgia, os produtos necessrios ao alcance de seus
respectivos objetivos; define uma estrutura gerencial e hierrquica desde o mbito
nacional at o interior da escola; estipula os valores e a forma de aplicao dos
recursos a serem repassados para cada ao ou produto e mantm o controle
mediante prescrio de normas e diretrizes operacionais, geralmente oriundas do
BIRD (BRASIL, 2002b).
A direo terceira funo administrativa orienta e indica o comportamento
das pessoas na direo dos objetivos estabelecidos. Segundo Chiavenato (1997, p.
271), "para que a empresa possa realizar o que foi planejado dentro do esquema que
foi organizado para atingir seus objetivos, as pessoas devem ser dirigidas". Isso
feito por meio de um processo de influenciao das pessoas, fundamentado nos
conceitos de autoridade e poder. Nessa perspectiva, o administrador deve comunicar,
liderar e motivar as pessoas, influenciando-as.
Dirigir o ato de interpretar os planos para os outros e dar as instrues sobre
como interpret-los. Abrange o nvel institucional, o intermedirio e o operacional
formando uma hierarquia, na qual os diretores dirigem os gerentes, os gerentes
dirigem os supervisores e os supervisores dirigem os funcionrios.
Nesse sentido, destaca-se especialmente a estrutura gerencial estabelecida
pelo Programa FUNDESCOLA para o mbito da escola. Trata-se de uma rede de
controle, na qual um controla o trabalho do outro velado pela idia de participao.
Esta situao acaba escamoteando as relaes de poder existentes tanto na esfera
privada quanto na esfera pblica.
A ltima funo administrativa o controle busca garantir que o que foi
planejado, organizado e dirigido realmente cumpra os objetivos pretendidos. O
controle apresenta quatro fases, que so: estabelecimento de padres; monitoramento
do desempenho; comparao do desempenho com o padro estabelecido; ao
corretiva.
O controle dos resultados, no mbito do Programa, ocorre principalmente por
meio da sua articulao com a realizao do SAEB e da manuteno de programas e
sistemas de informaes gerenciais e estatsticas. Para o monitoramento de

93
desempenho, o Programa realiza o ranking de escolas, de municpios, de estados, e
incentiva a definio de padres de desempenho para alunos e professores. Segundo
Amaral Sobrinho (2001, p. 28), com o apoio do Programa

os Estados do Acre e os Municpios de Campo Grande (Mato Grosso do


Sul) e Salvador (Bahia) fizeram a avaliao do desempenho de todos os
alunos de suas respectivas redes em algumas sries e disciplinas,
permitindo o conhecimento das escolas que esto em situao de maior
risco [...] A Secretaria Municipal de Campo Grande est iniciando o
desenvolvimento de instrumento para a avaliao do desempenho dos
docentes.

Enfim, todos esses procedimentos administrativos so realizados em prol do


alcance da eficincia e eficcia da empresa ou instituio. A eficcia e a eficincia,
segundo a Teoria Neoclssica, so aspectos administrativos comuns s organizaes
e devem ser considerados em cada empresa. A eficcia refere-se capacidade da
empresa em satisfazer uma necessidade da sociedade por meio de seus produtos, ao
alcance dos objetivos visados e medida dos seus resultados. A eficincia uma
relao entre recursos aplicados (custos) e o produto final obtido (benefcio). Est
voltada para a melhor maneira pela qual as coisas devem ser feitas ou executadas, a
fim de que os recursos sejam otimizados. A eficincia preocupa-se com os meios e a
eficcia com os resultados. Contudo, segundo essa teoria, nem sempre eficincia e
eficcia andam juntas, mas, quando isto acontece, obtm-se a excelncia.
Segundo Sander (1995), eficincia e eficcia so critrios que orientam e
avaliam o desempenho administrativo, sendo que a eficincia uma derivao
conceitual da escola clssica de administrao, associada aos conceitos de
racionalidade econmica e produtividade material, e a eficcia uma derivao
conceitual da escola psicossociolgica de administrao, relacionada ao movimento
das relaes humanas.
Assim, o FUNDESCOLA, para ser eficaz, define suas aes como produtos
que, se empregados corretamente, iro satisfazer s necessidades dos pais e alunos
clientes da escola no que tange a melhoria da qualidade do ensino. Para ser
eficiente, racionaliza a gesto e a aplicao dos recursos como ao de controle dos
meios, para buscar a excelncia nos resultados.

94
1.1.2. Administrao por Objetivos

A Administrao por Objetivos (APO) surgiu nos anos 1950 quando os


empresrios americanos, que vinham sofrendo com a crise de 1929, exerciam uma
administrao por presso. Sob a presso econmica desse perodo, os empresrios
exigiam melhores resultados dos gerentes (que se mantinham apticos) e endureciam
o sistema de controle sobre os mesmos, por julgarem a apatia como uma forma de
resistncia. Este crculo vicioso maior resistncia, maior controle precisava ser
rompido. Tambm, a Teoria Neoclssica vinha deslocando a sua nfase nas
atividades-meio para os resultados, ou seja, para os objetivos da organizao.
Nessa perspectiva, a APO introduz as idias de descentralizao das decises
e de administrao por resultados, as quais se efetivam mediante o emprego de uma
tcnica sistemtica de gerncia que d forte nfase no planejamento e no controle.
Assim, a Administrao por Objetivos tem como principais caractersticas o
estabelecimento conjunto e interligado de objetivos, a nfase na mensurao e no
controle de resultados, a avaliao e reviso contnua dos planos e a participao
atuante das gerncias.
A APO orienta-se basicamente no planejamento estratgico e nos planos
tticos da Teoria Neoclssica. O planejamento estratgico, que define o PDE, referese maneira pela qual uma empresa pretende aplicar uma determinada estratgia
para alcanar os objetivos propostos e possui quatro fases bem definidas que so
formulao dos objetivos organizacionais, anlise interna da empresa, anlise
externa do ambiente e formulao de estratgias (CHIAVENATO, 1997, p. 375). A
estratgia a mobilizao de todos os recursos da empresa para atingir objetivos
globais e de longo prazo. J, a ttica um esquema especfico dentro da estratgia e
de curto prazo.
As quatro fases do planejamento estratgico esto consolidadas na
metodologia do PDE, sendo distribudas, principalmente, nas etapas do diagnstico,
da viso estratgica e do plano de suporte estratgico.
Segundo Chiavenato (1997, p. 394), a APO, depois do apogeu, caiu em
descrdito por cometer trs exageros que esto relacionados ao excesso de
regulamentos e papelrio, autocracia e motivao negativa causada pela
imposio de objetivos exagerados aos subordinados. Entretanto, ressalta o autor,
recentemente a APO ressurgiu com uma roupagem mais moderna, amigvel,

95
democrtica e participativa, uma vez que, de modo geral, procura envolver gerentes e
subordinados nas discusses e decises em torno dos objetivos da empresa.
Acredita-se que o PDE, enquanto planejamento estratgico, tem uma
identificao com essa nova roupagem da APO, tendo em vista o discurso em torno
da promoo de prticas mais democrticas e participativas no interior da escola.
Entretanto, importante ressaltar a base dada por esta teoria em relao definio
dos objetivos tanto do FUNDESCOLA como do PDE. Segundo a APO, os objetivos
no so da empresa, mas dos indivduos que nela exercem o poder de liderana e
podem representar as necessidades vistas por estes ou, ento, por acionistas, clientes,
equipe administrativa, funcionrios ou pblico em geral. Em relao a funcionrios e
a subordinados, estes podem ter objetivos individuais que nem sempre so os
mesmos da organizao e, nesse caso, deve-se cuidar para que no haja conflitos,
sendo a compatibilizao destes o grande desafio da gerncia moderna. Portanto,
verifica-se que a tarefa da gerncia estabelecer o consenso.
Nesse sentido, o FUNDESCOLA, ao traar o seu grande objetivo em favor da
melhoria da qualidade do ensino fundamental, f-lo com base no consenso sobre os
rumos da educao que vigora na macroestrutura representado, principalmente, pelos
organismos internacionais. Assim, esse consenso foi transferido para os meros
executores dessas polticas no mbito escolar, por meio da elaborao de um plano
estratgico e participativo , no qual est previsto a elaborao de objetivos
norteadores, em longo prazo, das aes da escola. Ocorre que os sujeitos da escola
tambm possuem expectativas e objetivos para a sua rea de trabalho que podem
contradizer com o objetivo proposto nas instncias superiores. Por isso, a
implantao de uma poltica educacional no vem desprovida de um referencial
terico metodolgico que lhe d o aporte necessrio, para que se estabelea como
primordial para a resoluo dos problemas.
De forma resumida, a APO realizou uma transio no estilo administrativo 95
ao definir como caractersticas bsicas para uma organizao: a focalizao no
futuro; a visualizao para fora; a orientao para as pessoas, para os clientes e para
os resultados; a criao de inovaes; a nfase no "para qu"; a iniciativa

95

Antes da APO era: administrao do cotidiano; visualizao para dentro; orientao para os
produtos, para a organizao e para as atividades; administrao da rotina; nfase no como, no
dinheiro, nas mquinas e materiais; controle centralizado, funcional e tecnocrtico; estilo autoritrio;
diretrizes e superviso; individualismo (CHIAVENATO, 1997).

96
descentralizada; o estilo participativo; a delegao de responsabilidade; o trabalho
em equipe.

1.1.3. O Planejamento Estratgico

O Planejamento Estratgico, principal fundamento terico do PDE, deriva das


teorias administrativas anteriormente descritas. Esse Planejamento visto como
importante ferramenta, uma vez que imprime racionalidade central s decises,
estimula a adeso e convergncia de esforos e focaliza a ateno nos fatores crticos
para o sucesso da organizao.
Por esta razo, o Manual do PDE orienta o Grupo de Sistematizao (GS)
para, aps realizao do diagnstico, listar os principais fatores crticos de sucesso, a
partir dos quais sero propostas as aes estratgicas para a correo do problema.
O Planejamento Estratgico refere-se maneira como a organizao pretende
aplicar determinada estratgia para alcanar os objetivos propostos. Para tal, precisa
definir sua razo de ser e seus objetivos de longo prazo, estabelecer os programas de
ao e alocar os recursos necessrios. Sua elaborao exige quatro fases: formulao
dos objetivos organizacionais; anlise interna da empresa; anlise externa do
ambiente; formulao das alternativas estratgicas.
Na formulao dos objetivos organizacionais, so definidos os objetivos de
longo prazo, sua ordem de importncia e prioridade. Esses objetivos devem ter certo
sentido de permanncia, porque reorientaes freqentes so vistas como
extremamente destrutivas e perturbadoras, pois confundem as pessoas envolvidas.
A anlise interna das foras e limitaes da empresa consiste na anlise dos
pontos fortes (foras propulsoras que facilitam o alcance dos objetivos
organizacionais) e dos pontos fracos (limitaes e foras restritivas que dificultam ou
impedem o alcance dos objetivos). Requer analisar os recursos disponveis (pessoas,
financeiro, equipamentos etc), a estrutura organizacional e a avaliao do
desempenho.
A anlise externa do meio ambiente permite conhecer as condies externas
que impem desafios (ou ameaas) e oportunidades empresa. preciso identificar

97
as tendncias e a atratividade do ambiente de atuao da empresa e conhecer as
caractersticas de seus competidores.
As anlises interna e externa, no Planejamento Estratgico, visam dar
respostas consistentes s foras e fraquezas internas e s oportunidades e ameaas
externas, a fim de que a empresa alcance e mantenha um desempenho competitivo. A
formulao das alternativas estratgicas o momento em que a empresa elabora os
meios para alcanar os objetivos organizacionais, tendo em vista as condies
internas e externas.
Estas caractersticas esto presentes, principalmente, na terceira etapa da
elaborao do Plano, quando a escola deve definir seus valores, viso de futuro e
misso para, depois, estabelecer os objetivos estratgicos, as estratgias, as metas e,
por fim, elaborar o plano de ao. A anlise das condies interna e externa da
instituio ocorre principalmente no questionrio 3, quando avalia suas foras e
fraquezas (internas) e as ameaas e oportunidades (externas) a fim de, ao identificar
essas variveis, poder planejar segundo suas potencialidades internas e as
oportunidades externas.
O Planejamento Estratgico desdobrado, coordenadamente, em planos
tticos que, por sua vez, so desdobrados em planos operacionais. Especificamente
no PDE, aps definio dos objetivos estratgicos e estratgias, define-se as metas,
que so desdobradas em planos de ao, o que corresponde aos planos operacionais e
so de curta durao.
O Planejamento Estratgico possibilita consertar os desvios causados pelos
riscos e aproveitar as oportunidades que os mercados oferecem. Para tanto, um fator
importante para o estabelecimento de estratgias claras e precisas a liderana. Aos
lderes, cabe definir e comunicar a posio da organizao, promover a disciplina
(para decidir quais mudanas sero feitas para atender as necessidades dos clientes)
e, ainda, fazer os ajustes entre as atividades. O lder precisa ser forte, decidido e
disposto a fazer as escolhas requeridas.
Em relao liderana, o PDE faz um destaque destinando o seu Manual,
especialmente, s pessoas que exercem essa funo na escola (diretor, vice-diretor,
coordenador pedaggico, orientador, secretrio), uma vez que cabe a elas a conduo
e o sucesso do PDE. Segundo o Xavier e Amaral Sobrinho (1999, p. 15), os lderes
tm a capacidade de produzir mudanas positivas nos indivduos e nas

98
organizaes, portanto, devem manter todos motivados para darem o melhor de si
no trabalho.
De

modo

geral,

Planejamento

Estratgico

preocupa-se

com

compatibilidade entre os produtos oferecidos por uma organizao e as necessidades


do mercado, levando em conta a sociedade competitiva atual.

1.1.4. Teoria do Desenvolvimento Organizacional

A Teoria do Desenvolvimento Organizacional uma construo terica que


surge do movimento de diversos autores, no sentido de aplicar as cincias do
comportamento na administrao. Portanto, uma teoria de abordagem
comportamental, tambm chamada behaviorista.
Trata-se de um conjunto de idias a respeito do homem, da organizao e do
ambiente, no sentido de propiciar o crescimento e o desenvolvimento segundo
potencialidades destes.
O conceito de desenvolvimento organizacional est ligado aos conceitos de
mudana e de capacidade adaptativa da organizao mudana. Toda organizao se
relaciona com o meio ambiente e depende desse relacionamento para sobreviver.
Assim, para mudar uma organizao no basta mudar sua estrutura.
necessrio mudar sua cultura entendida como modo de vida prprio da organizao
que repousa sobre valores, crenas, tradies e hbitos e influenciar o clima
organizacional que est ligado ao moral e satisfao das necessidades humanas
dos participantes.
O processo de mudana organizacional depende da capacidade inovadora da
organizao e de estar aberta para absorver uma nova idia ou um novo
comportamento, com vistas ao desenvolvimento. Em relao a essa motivao para
aceitar o novo, j no momento da capacitao do PDE, o Programa prepara os
participantes exibindo filmes de curta durao, que falam da necessidade de mudar
os paradigmas, de ter viso de futuro, de adaptar-se aos novos ambientes e de
trabalhar em equipe.
O Desenvolvimento Organizacional realiza mudanas estruturais e tcnicas,
mas centraliza seu foco em mudar as pessoas e a natureza e a qualidade de suas

99
relaes de trabalho. A mudana precisa ser planejada e, para ter xito, deve atentar
para algumas condies, como: mudar a empresa toda, envolvendo a todos num
compromisso conjunto; fazer a mudana com a liderana daquele que dirige a
empresa; fazer uma operao do tipo "faa-o voc mesmo", ou seja, todos so
responsveis pelas mudanas e pelos resultados; utilizar formas sistemticas de
anlise com vistas a excelncia.
Nesse sentido, o PDE como um todo conjuga esforos para promover
mudanas na organizao escolar, ao realizar aes como: nfase na liderana do
diretor, que deve agregar todos em torno dos objetivos propostos; desconcentrao
de tarefas, para que todos assumam responsabilidades e sejam responsveis por seus
resultados; criao de novas relaes de trabalho entre funcionrios e professores, ao
definir uma estrutura gerencial; formalizao de registros e incentivo avaliao
constante permitindo a imediata correo de aes sem resultados satisfatrios.
Esta teoria pe nfase especial nas equipes formais de trabalho, promovendo
o fortalecimento destas para a autonomia e responsabilidade. Isso significa que a
equipe passa a gerenciar e no a ser gerenciada. O gerente passa do papel de chefe
para o de lder e orientador. Para a renovao da organizao lana mo, ainda, da
assistncia de um consultor-facilitador, da utilizao de teoria e tecnologia da cincia
aplicada ao comportamento e da pesquisa-ao. A pesquisa mostra as necessidades
organizacionais de melhoria e como ela prpria pode fazer essas melhorias, na ao.
Resumidamente, o Desenvolvimento Organizacional realiza a aplicao das
tcnicas das cincias comportamentais visando melhorar o bem estar e a eficcia
organizacional, utilizando-se da capacidade das pessoas de lidar com as mudanas
ambientais, de melhorar as relaes no trabalho e de aprimorar a competncia na
soluo de problemas.

1.1.5. Teoria da Burocracia

A Teoria da Burocracia surgiu, nos anos 1940, da necessidade de se ter uma


teoria da organizao slida e abrangente para orientar o trabalho do administrador,
que superasse o mecanicismo da Teoria Clssica e o romantismo ingnuo da Teoria

100
das Relaes Humanas. A burocracia tem suas razes no trabalho do economista e
socilogo Max Weber (CHIAVENATO, 1997).
A burocracia uma forma de organizao humana que se preocupa com a
adequao dos meios aos objetivos pretendidos, a fim de garantir a mxima
eficincia no alcance desses objetivos. Sua base, portanto, est na racionalidade.
Para a adequao dos meios aos fins, ou seja, para ser eficiente, a burocracia
define detalhadamente como as coisas devero ser feitas. Para tanto, suas
caractersticas so: presena de normas e regulamentos; formalidade nas
comunicaes; racionalidade e diviso sistemtica do trabalho; impessoalidade nas
relaes; hierarquia de autoridade; rotinas e procedimentos padronizados; nfase na
competncia tcnica e na meritocracia; separao do corpo administrativo dos
proprietrios;

profissionalizao

dos

ocupantes

dos

cargos;

e,

completa

previsibilidade do funcionamento via previso do comportamento dos funcionrios.


Estas caractersticas podem sofrer alteraes tendo em vista o carter
informal que perpassa uma organizao. Essas alteraes so denominadas
disfunes da burocracia que se caracteriza pelo exagerado apego aos regulamentos,
excesso de formalismo e papelrio, exibio de sinais de autoridade, dificuldades no
atendimento aos clientes, entre outros. Seria com base nessas disfunes, ou defeitos
do sistema, que a burocracia passou a ser conceituada popularmente.
A burocracia est presente na fundamentao do Programa FUNDESCOLA
principalmente pelo seu conceito de racionalidade adequao dos meios aos fins
conferindo-lhe autoridade para propor os produtos meios considerados
necessrios e adequados para o alcance dos objetivos fins para a educao. Nesse
sentido, enfatiza-se que, no Plano de Reforma do Aparelho do Estado, apenas a
instncia dos trs poderes, ou ncleo estratgico, mantm caractersticas da
burocracia no seu sistema administrativo, pois consiste numa significativa instncia
do Estado capitalista, promotora e/ou reprodutora de polticas pblicas. Na definio
das polticas pblicas os meios , ou melhor, a depender de seu carter, o Estado
busca a concretizao de seus propsitos os fins.

101
1.1.6. O Controle da Qualidade Total

A gesto estratgica instrumentalizada pelo PDE vale-se, basicamente, de


elementos do modelo de gesto denominado Controle da Qualidade Total que, com
Dalila Andrade Oliveira (1996) e Maria Auxiliadora Monteiro Oliveira (1998),
brevemente caracterizado a seguir.
A Qualidade Total baseia-se nos princpios das teorias psicossociais, da
administrao cientfica de Taylor, do controle estatstico de qualidade do processo
de Walter A. Shewart 96 , nos trabalhos sobre qualidade de Deming 97 e nos conceitos
sobre comportamento humano de Maslow. Este sistema de gesto americano foi
reestruturado por cientistas e engenheiros japoneses a partir das orientaes de
Deming, com o toyotismo, na superao do modelo taylor-fordista, com vistas a
aumentar a produtividade, a competitividade e a qualidade, porm com uma
produo a baixos custos e em pequenas sries de produtos variados.
Segundo Oliveira (1996, p. 75), a reduo dos custos passa necessariamente
pela reduo dos efetivos. Assim, a gesto da Qualidade Total apresenta uma lgica
excludente, pois elimina postos de trabalho e, apesar de tentar superar o taylorismo,
continua mantendo o seu princpio bsico que a separao entre concepo e
execuo. Sendo assim, a Qualidade Total busca resolver, entre outros fatores, o
freqente embate entre trabalhador e a organizao do trabalho. Nas formas
contemporneas de produo, a organizao do trabalho passa a requerer um maior
envolvimento e responsabilizao do trabalhador pelas questes referentes ao seu
trabalho, bem como, a buscar o resgate de seu conhecimento para mant-lo sobre
controle.
Assim, o Controle da Qualidade Total se caracteriza como uma forma de
gerenciamento que promove a adeso de todos aos objetivos da empresa, por
intermdio da abertura de espaos interveno dos trabalhadores. Contudo, tal

96

Estatstico norte-americano que desde os anos 1920 questionava a qualidade e a variabilidade


encontrada na produo de bens e servios. Desenvolveu um sistema de mensurao dessas
variabilidades, conhecido como Controle Estatstico de Processo (CEP), e criou o Ciclo PDCA
(Plan=planejar; Do=executar; Check=checar; Action=tomar direes corretivas), mtodo essencial da
gesto da qualidade, que ficou conhecido como Ciclo Deming da Qualidade (LONGO, 1996).
97
Em seu mtodo, Deming desenvolveu uma forma participativa de gerncia, a qual tirava proveito
dos conhecimentos e habilidades de todos os funcionrios, por meio de equipes e sistemas de
sugestes, sempre focalizando a satisfao dos clientes (WALTON, 1992).

102
interveno limita-se, em geral, a questes de ordem tcnica, muito mais que
financeiras ou administrativas (OLIVEIRA, 1996, p. 75).
Segundo Oliveira (1998), a participao exigida do trabalhador restringe-se
ao gerenciamento da rotina, portanto, permanecem as formas hierrquicas de poder e
a separao entre concepo e execuo. E ainda, para garantir a total participao de
todos, lana mo de mecanismos de cooptao e controle que se realizam por meio
da comprovao por fatos e dados, da mensurao e quantificao, da nfase nos
resultados e, principalmente, da definio de normas e padres 98 .
Portanto, o Controle da Qualidade Total caracteriza-se pelo gerenciamento
como forma de estabelecer, manter e melhorar os padres e manter o disciplinamento
dos trabalhadores. Segundo Oliveira (1998, p. 65), o Gerenciamento por Diretrizes
objetiva alcanar esses padres, dividindo-se em:

a) Gerenciamento pela Organizao ou de Rotina, que faz o controle do


trabalho dirio pelo emprego de tarefas repetitivas, suscetveis de
previso, que so executadas pelos trabalhadores de base, os quais
tambm desempenham funes de manuteno. Embora este
gerenciamento faa uma articulao entre planejamento e execuo, no
rompe com a fragmentao de tarefas, uma vez que restringe aos
pequenos elos da cadeia.
b) Gerenciamento Interfuncional: busca criar o perfil, a viso da
organizao, engendrando suas metas estratgicas e visando a melhoria
dos processos e o nvel de competitividade. Este gerenciamento
realizado pela alta administrao.

Estas duas formas de gerenciamento demonstram que as decises e os rumos


da empresa ficam nas mos de uma cpula, cabendo aos trabalhadores apenas
conhecer e executar bem suas tarefas para manter o bom funcionamento da mesma 99 .
Permanece, portanto, a fragmentao do trabalho embora o trabalhador tenha sido
solicitado a participar e a se envolver mais com as questes de sua empresa.
Ressalta-se que o gerenciamento, viabilizado pelo PDE/FUNDESCOLA,
apresenta tanto as caractersticas do gerenciamento de rotina quanto do
interfuncional. A realizao do gerenciamento da rotina pode ser verificado, no PDE,
98

A padronizao um elemento fundamental para o controle da qualidade, pois ao padronizar as


rotinas possvel manter o trabalho e o trabalhador sobre controle e vigilncia de uma forma sutil e
eficiente (OLIVEIRA, 1998).
99
Nesse sentido, algumas tcnicas so imprescindveis para implantao do Controle de Qualidade
Total. Dentre elas ressalta-se a dos "5S" que tem por objetivo levar as pessoas a perceberem a
importncia do ambiente de trabalho. A sigla "5S" refere-se a iniciais de cinco palavras em ingls e
tambm traduzidas para o japons, sendo: sorting ou seiton (senso de organizao); sweeping ou
seisoh (senso de limpeza); sanitizing ou seiktsu (senso de higiene); self-discipline ou skitsuk (senso de
autodisciplina); structuring ou seiri (senso de ordenao) (OLIVEIRA, 1998).

103
por intermdio do questionrio 2 que, ao fazer um rol de caractersticas relacionadas
a uma escala de pontuao que no seu ponto mximo define a eficcia da escola, est
francamente ditando e padronizando como devem agir os sujeitos que fazem a
escola. Tanto assim que o emprego do Ciclo PDCA, denominado no PDE como
tringulo estratgico da escola, recomendado como forma de fazer o controle das
aes e a imediata correo dos problemas apresentados.
Quanto

ao

gerenciamento

interfuncional,

este

est

presente

no

FUNDESCOLA, uma vez que a definio de qual qualidade seria pretendida para a
educao se deu na cpula formada pelos tcnicos do Programa, respaldados pelas
diretrizes dos organismos internacionais. A direo que a educao deveria tomar
frente aos requerimentos do mundo produtivo foi definida pela alta administrao,
cabendo aos trabalhadores que esto na escola executar as ordens fazendo, no
mximo, pequenos arranjos ou ajustes. As ordens, por sua vez, so escamoteadas por
meio de modelos gerenciais mais flexveis e participativos e recobertas pelo discurso
da qualidade.
Segundo Oliveira (1998), qualidade um termo que se reveste de muitos
significados. No caso do controle da qualidade total, ela definida como uma tcnica
empresarial provocada por uma gesto estratgica do trabalho que objetiva satisfazer
o consumidor. oferecer um produto de acordo com as especificaes, formato e
desenho requeridos pelo cliente. Tambm significa fazer o certo, para evitar
desperdcio e retrabalho, e ter preo competitivo.
Por isto, a qualidade deve estar ligada misso da empresa, identificando-se
com ela, e exige a participao de todos para promover uma viso compartilhada.
Sob a tica da qualidade total, se considera que a adeso do trabalhador aos objetivos
da empresa gera uma motivao que supera at a questo do incentivo salarial.
Tambm os sistemas de controle so importantes mecanismos de promoo
da adeso de todos misso da empresa. Destaca-se, aqui, os crculos de controle da
qualidade. Estes so pequenos grupos que executam o controle da qualidade,
espontaneamente, em prol do melhoramento do trabalho. Verifica-se que o PDE
realiza o crculo de controle da qualidade por meio da formao das equipes do plano
de ao que, entre outras atribuies, devem realizar reunies constantes para
acompanhar e avaliar o andamento das aes, sendo permitido agirem corretivamente
sobre aquelas que no esto apresentando resultados satisfatrios.

104
De forma resumida, os princpios do controle da qualidade total so: total
satisfao dos clientes, desenvolvimento dos recursos humanos, aperfeioamento
contnuo, delegao, garantia de qualidade, gerncia participativa, constncia de
propsitos, gerncia de processos, disseminao das informaes e no aceitao de
erros.
Realizada essa breve caracterizao das teorias administrativas pretende-se, a
seguir, analisar como se materializam as orientaes terico-metodolgicas do
PDE/FUNDESCOLA, no cotidiano escolar.

2. O PDE na escola
2.1. A implementao do PDE na escola
Em relao implementao do PDE na escola, pretende-se analisar como
foram encaminhados e desenvolvidos os processos de elaborao e implementao
do Plano, buscando compreender em que medida esses processos atendem s
expectativas do programa e/ou so redimensionados pelas caractersticas polticas,
culturais e sociais presentes no cotidiano da escola.
No que se refere etapa de elaborao do PDE, os registros, de modo geral,
demonstram o cuidado em atender s orientaes do Manual e recomendaes
oriundas tanto do momento da capacitao quanto dos tcnicos do Programa.
Entretanto, observa-se que houve uma preocupao maior nesse atendimento no
primeiro ano de elaborao do PDE, inclusive, sendo possvel verificar que os
prprios registros so mais minuciosos, embora com um carter mais tcnico do que
analtico e esclarecedor 100 .
Nas demais elaboraes, ano 2000 e 2001, percebe-se que h um melhor
domnio da metodologia do PDE por parte dos elaboradores, contudo possvel
verificar um movimento de reajuste ou reorientao em torno da mesma gerando
alguns conflitos. Para os agentes da escola, essas reorientaes apresentam aspectos
100

Cabe informar que o acompanhamento escola tanto por parte do GDE quanto do AT foi mais
acirrado no ano de 1999 e 2000, o que exigia maior empenho da escola em manter os registros
corretamente em dia. Nos anos seguintes, apesar do Governo Municipal decidir pela continuao do
PDE, a Secretaria de Educao se concentrou mais nos trabalhos com a Constituinte Escolar, deixando
a escola mais livre na conduo do PDE.

105
contraditrios, pois podem tanto trazer facilidades para elaborao do Plano quanto
constituir uma sensao de incompetncia para tal. Para os tcnicos do Programa,
geralmente, essa situao decorre da inexperincia histrica desses agentes em
relao ao planejamento, reforada pela no incorporao da metodologia.
Corrobora, nesse sentido, Marra, Bof e Amaral Sobrinho (1999) que, ao
avaliarem o processo do PDE nas escolas, apresentam como seus obstculos, entre
outros, a dificuldade da equipe escolar em trabalhar com atividades de planejamento
e o no entendimento da metodologia. Frente a essa avaliao, pode-se afirmar que
os autores escamoteiam o fato de o planejamento, pautado nos princpios da
qualidade total, no se constituir em prtica comum do mbito escolar.
Dada essa dificuldade, verifica-se que a escola se apegou aos exemplos
contidos no Manual, principalmente, no momento da elaborao das aes. Assim,
considera-se que a exposio de tais exemplos cumpre papel fundamental na
conformao da escola aos propsitos da racionalidade, eficincia e eficcia do
Programa. Nessa perspectiva, aes que apresentam a definio de padres de
desempenho, premiaes de alunos e funcionrios, definio de critrios de eficcia
escolar, envolvimento dos pais, treinamento em servio e mensurao de
desempenho escolar foram encontradas nos registros da escola.
A realizao das aes dessa natureza, bem como daquelas baseadas em
prticas j vivenciadas na escola, deu-se por meio da implementao do plano de
ao, no entanto, a sua efetivao, ou no, informada pelos relatrios de
acompanhamento do plano de ao que apresentam a aplicao dos indicadores de
cada ao e das metas.
Para o PDE, o uso da mensurao uma forma da escola aumentar sua
eficincia, aumentando, assim, a satisfao dos clientes em relao aos servios
prestados. A aplicao dos indicadores para medir a ao ou meta, constitui um pice
da racionalidade tcnico-burocrtica na busca da eficincia, imposta para a escola.
Segundo Etzioni (1984), a mensurao da eficincia apresenta problemas
delicados, principalmente, quando esta proposta para organizaes cujo rendimento
no material, pois a mensurao exige a definio de um padro. Eis a, portanto,
um fator que justifica a dificuldade dos atores escolares em elaborar aes nos
moldes exigidos pela metodologia do PDE, ou seja, quantificar suas prticas.
Diante do exposto, avalia-se que, por um lado, o uso da mensurao no PDE
como garantia de execuo das aes e, conseqentemente, a efetivao de seus

106
objetivos mais amplos no deram conta de garantir os objetivos esperados. Isso s
demonstra que no possvel a quantificao do contedo e prticas inerentes ao
espao escolar, pois sua produo no resulta em bens materiais e nem passvel de
mensurao. Por outro lado, toda essa orientao metodolgica logra o mrito de
reforar

prticas

classificatrias,

adaptativas,

discriminadoras,

seletivas

meritocrticas ainda vigentes no cotidiano escolar.


Estas so prticas necessrias e inerentes ao sistema capitalista e, segundo
Apple (1989, p. 31), as escolas enquanto aparelho do Estado

exercem papis importantes na criao das condies necessrias para a


acumulao de capital (elas ordenam, selecionam e certificam um corpo
discente hierarquicamente organizado) e para legitimao (elas mantm
uma ideologia meritocrtica imprecisa e, portanto, legitimam as formas
ideolgicas necessrias para a recriao da desigualdade).

Entretanto, ressalta o autor, as relaes entre estas duas funes da escola no


so sempre harmoniosas, pois podem entrar em conflito quando a necessidade de
uma no coaduna com a da outra, o que pode colocar em xeque a forma pelas quais
as escolas funcionam.
Os relatrios preenchidos pela escola do conta de que a maioria das aes foi
cem por cento (100%) realizada, sendo que algumas alcanaram parcialmente os
resultados esperados e poucas no foram realizadas. Dentre as que se realizaram
100%, esto aquelas relacionadas s prticas mais cotidianas e as de aquisies. As
aes elaboradas com base nos exemplos ou discurso dos tcnicos do Programa esto
entre as parcialmente realizadas, ou se so totalmente realizadas, geralmente, no so
mantidas nem nos Planos posteriores, nem so incorporadas na prtica cotidiana.
Apenas, a premiao de funcionrios, que foi introduzida na escola pelo PDE, foi
realizada mais de uma vez e ganhou visibilidade na comunidade escolar por meio do
Boletim Informativo.
As aquisies viabilizadas pelo repasse do recurso vinculado ao Plano
constituem um outro aspecto do PDE que merece destaque em relao a sua
implementao na escola. Primeiramente, cabe tecer algumas consideraes acerca
da relao do repasse de recursos para a escola com o discurso da autonomia, e, em
segundo lugar, analisar os benefcios desses recursos para a prtica educativa.
Para o FUNDESCOLA, o repasse de recurso direto para escola um passo no
processo de autonomia das escolas e estmulo participao dos pais na

107
administrao dos recursos. No entanto, os recursos que chegam diretamente numa
conta bancria especfica para a escola so os referentes ao Programa de Adequao
dos Prdios Escolares (PAPE) com destino especfico para reforma das salas de
aula e definio de como deve ser essa reforma; ao Projeto de Melhoria da Escola
(PME) decorrente da elaborao PDE, cuja ingerncia metodolgica deixa poucas
decises a serem tomadas; ao Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE)
destinado cobertura de despesas de custeio, manuteno e pequenos investimentos
em equipamentos. Estes dois ltimos programas tambm delimitam que o uso do
recurso seja de 40% em materiais permanentes e 60% em materiais de consumo, no
sendo permitido gastos com pessoal.
Assim, obvio o questionamento acerca de que decises sobram para os
pais ou mesmo para a equipe escolar tomarem. Verifica-se que um campo estrito e
limitado que possibilita apenas decidir se melhor para o processo ensino e
aprendizagem adquirir um televisor ou um retroprojetor, comprar tesouras ou tintas,
consertar o muro ou o encanamento, conforme o valor disponvel e as regras para
utilizao.
Esse quadro demonstra a inevitvel e necessria relao entre autonomia e
participao uma vez que, para que os sujeitos exeram a autonomia, o principal
requisito que participem no de decises menos importantes ou pr-definidas, mas
da concepo, definio e construo das polticas que se deseja implementar. Nesse
sentido, Fonseca, Carneiro e Souza (2004, p. 139) afirmam que quaisquer modelos
ou projetos que se instalem na escola dificilmente podem perdurar, se no contarem
com a adeso significativa das pessoas a partir da concepo, definio de critrios e
planejamento coletivo.
O Programa FUNDESCOLA interrompe essa relao ao fazer um discurso de
autonomia preconizada pelo Banco Mundial que, segundo Silva (2004, p. 110),
insiste na manuteno das estruturas hierrquicas e verticais, tendo por finalidade
afirmar os privilgios de poucos, autoridade de poucos e as decises, tambm,
tomadas por poucos.
Essa estrutura hierrquica mantida tambm no interior da escola sendo
viabilizada pela estrutura gerencial. Tal hierarquia pode ser ilustrada por um
momento de deciso sobre aquisies registradas em ata. Numa determinada ata,
consta uma reunio entre coordenadora do PDE e lderes de objetivo, na qual
decidem sobre suspender a compra de um equipamento, com justificativa, e adquirir

108
outro em seu lugar. Em outra ata posterior, que contm a respectiva aquisio, consta
outra reunio entre a gerente da meta com os responsveis pelas aes, na qual a
gerente apenas informa a modificao feita.
Quanto aos benefcios que os recursos visam proporcionar, segundo manual
do PME, para a melhoria dos processos pedaggicos e, conseqentemente, a
melhoria do desempenho dos alunos, poucos registros avaliativos foram
encontrados. Por intermdio dos PDEs e PMEs, pode-se verificar o que foi adquirido
com os recursos, no entanto, no constam nas atas e relatrios maiores informaes
sobre o uso, resultados ou benefcios desses materiais e equipamentos adquiridos. H
uma ata que demonstra a avaliao da realizao de trs capacitaes financiadas
pelo PDE, das quais uma teve proveito satisfatrio e duas insatisfatrias. Como
justificativa ao resultado negativo foi alegado falta de seqncia nas atividades, falta
de alguns professores nos encontros e pouco acrscimo de conhecimentos.
Convm comentar, ainda, que a possibilidade dada pelo PDE de se realizar
capacitaes na prpria escola, segundo suas necessidades mais especficas, no
logrou grande xito tambm nas demais escolas da rede municipal, principalmente,
devido s formalidades inerentes aos processos de licitao e prestao de contas que
dificultam, por exemplo, contratar o profissional desejado. Contribui, tambm, as
dificuldades em relao aos horrios para realizao das capacitaes, uma vez que a
maioria dos professores cumpre jornada de quarenta horas de trabalho na semana.
Um outro registro sobre os possveis benefcios das aquisies foi encontrado
no Boletim Informativo da escola que, apesar da expressar uma avaliao positiva
sobre os resultados para a aprendizagem, estes, por sua vez, ainda no so visveis
nos ndices de desempenho, conforme foi comentado no captulo anterior.
Diante disto, avalia-se que a escola vem adquirindo muitos materiais didticopedaggicos e bens permanentes, mas que no tem conseguido desenvolver um
trabalho articulado entre os recursos didticos disponveis e a prtica pedaggica.
Alis, tal articulao seria uma das caractersticas que demonstraria a existncia de
um projeto pedaggico na escola.
Para finalizar, ressalta-se que todo o movimento de implementao do PDE
na escola acompanhado e controlado por meio de mecanismos tanto internos
quanto externos. Os internos se realizam mediante reunies constantes, registros em
atas e relatrios mensais; os externos, por meio de relatrios dos assessores tcnicos,
do ranking, das pesquisas encomendadas, de estudos tcnicos.

109
No mbito da escola, os documentos demonstram que o empenho nesse
acompanhamento foi maior no perodo que corresponde atuao mais presente dos
tcnicos da Secretaria de Educao e do FUNDESCOLA, e que o teor dos registros
so extremamente tcnicos, informando, na maioria deles, apenas a realizao das
etapas de trabalho e se as aes foram realizadas ou no. Portanto, avalia-se que os
mesmos vm sendo realizados mais para atender formalidades metodolgicas do que
como uma necessidade detectada pela equipe escolar como forma de documentar
analiticamente suas prticas e decises, ou seja, registrar a histria da trajetria
escolar.
Conclui-se, dessa anlise sobre a implementao do PDE, que a escola
atendeu, quase na totalidade, s orientaes metodolgicas do Manual. No entanto,
os documentos no demonstraram que esse zelo metodolgico tenha revertido
significativamente os principais problemas levantados na anlise situacional, como
os altos ndices de repetncia, o pouco envolvimento dos pais e a organizao da
rotina escolar. Diante disto e reportando-se as expectativas do Programa em relao
incorporao do PDE por parte da escola, fica a indagao: ser que a escola
incorporou a metodologia do PDE, ou tornou-o apenas um apndice de seu trabalho
cotidiano de forma que no fez a diferena esperada?

2.2. A participao dos sujeitos escolares e da comunidade


Quanto participao dos sujeitos e da comunidade, busca-se analisar de que
forma estes so solicitados a participarem e como participam, tendo como
pressuposto que o carter de tal participao est estreitamente ligado tanto retrica
neoliberal quanto aos requisitos da administrao contempornea.
No conjunto, os registros escolares demonstram que os sujeitos, que
compem a equipe escolar, foram solicitados a participarem do Projeto que ora
chegava escola. Esta afirmao fundamenta-se no fato de que um dos princpios
que regem a implantao do PDE , segundo Amaral Sobrinho (2001), o trabalho em
equipe. Este princpio, advindo de teorias administrativas ligadas tanto escola da
administrao cientfica quanto das relaes humanas, tem sido ressignificado,
principalmente, no modelo da qualidade total. Frente s novas necessidades tcnicas

110
de produo, o trabalho em equipe passa a ter a finalidade de promover a
participao e o envolvimento do trabalhador com a empresa, numa perspectiva
gerencialista. Portanto, a participao, escamoteada por um discurso falacioso de que
esta se d em nvel das decises, busca to somente lograr o envolvimento do
trabalhador no ponto exato para executar com comprometimento as tarefas da
produo rumo aos objetivos, enfatiza-se, da organizao. Segundo Motta (1998, p.
56), as abordagens estruturalistas sobre as organizaes fazem a crtica a esse carter
ilusrio, uma vez que a to celebrada participao nas decises

uma forma de fazer com que os subordinados acatem decises


previamente tomadas, em funo de uma iluso de participao e de
poder, geralmente criada pela delegao de autoridade para decidir em
assuntos absolutamente indiferentes para a alta cpula administrativa.

Nessa perspectiva, o PDE, ao mesmo tempo em que incita os sujeitos a


participarem mediante discurso da autonomia, do trabalho em equipe, da
responsabilizao e da cooperao, induz essa participao ao estabelecer uma
estrutura gerencial para o interior da escola com funes definidas. As pessoas se
encaixam segundo a funo que desempenham, ou so encaixadas por
designao, como o caso da definio de um coordenador pedaggico para ser o
coordenador do PDE.
Os registros da escola demonstram que todos os elementos da estrutura
gerencial foram preenchidos e, conforme orientaes do Manual, por pessoas que
ocupam diferentes funes, sendo que os professores aparecem em maior nmero,
uma vez que tambm so a maioria na escola.
O comit estratgico, que , segundo o Manual, a instncia mxima para o
acompanhamento e controle do PDE, foi oficialmente composto, mas no h
registros que demonstrem que tenha atuado regularmente. A avaliao possvel por
meio das atas de que tal funo foi praticamente desempenhada pelo coordenador
do PDE. Cabe considerar, com base na experincia vivida junto rede municipal,
que essa uma situao comum entre as escolas, tanto que a troca de um
coordenador de PDE, ou ausncia temporria, era suficiente para desestruturar o
andamento dos trabalhos ou, at mesmo, para decair significativamente.
Portanto, possvel afirmar que para uma implementao satisfatria do
PDE, conforme expectativa do Programa, o desempenho do coordenador do PDE

111
tem sido de fundamental importncia e, ainda, que este tem se destacado mais
enquanto liderana nesse processo do que o diretor ou diretora.
Essa constatao contraria a nfase e expectativa que o Programa coloca
sobre a figura do diretor, no sentido de ele ser o elemento catalisador da mobilizao
da comunidade interna e externa, em prol do sucesso do PDE na escola. Diante dessa
expectativa, a participao, segundo Fonseca, Carneiro e Souza (2004, p. 123),
tomada secundariamente, como decorrncia natural da capacidade de liderana do
diretor.
Os papis como lderes de objetivos, gerentes de metas e responsveis por
aes do mostras de como se constituem os grupos de trabalhos com base gerencial,
no qual um exerce o controle sobre o trabalho do outro, numa iluso de que todos
esto envolvidos e participando ativamente da gesto escolar. Essa organizao do
trabalho escolar justifica-se pela inteno de promover uma nova cultura
organizacional, fundamentada na lgica da nova diviso internacional do trabalho
que, por meio de formas descentralizadas e flexveis de administrao, abre espao,
em certa medida, s diferentes formas de expresso e de interveno dos
trabalhadores na produo.
No entanto, em relao aos profissionais que desempenham esses papis na
estrutura gerencial da escola, denota-se dos registros uma atuao mais tcnica, isto
, mais cumpridora das orientaes de como proceder quanto aos registros, do que
sinais de uma atitude mais autnoma, no sentido de tomar decises ou mesmo avaliar
criticamente o trabalho.
Assim, seria possvel afirmar que esse procedimento demonstra um aspecto
do carter pedaggico do PDE, no que se refere a adequar as pessoas a uma
determinada organizao de trabalho. Entretanto, a anlise dos documentos da escola
no possibilita afirmar que elas j internalizaram e aceitaram a metodologia enquanto
prtica rotineira, ou que haja uma negao dos sujeitos ao trabalho proposto.
Nesse sentido, reportando-se novamente experincia enquanto GDE, podese afirmar que, quando os sujeitos negam o PDE, mais por intuio, pois no
conseguem realizar uma anlise consistente da situao e, quando aceitam,
demonstram um certo entusiasmo e esperana de encontrar a soluo para os
problemas da escola. H tambm aqueles que adotam uma postura do tipo se no
tem outro jeito, ento vamos fazer.

112
Em relao ao envolvimento dos pais e comunidade com a escola, o Manual
aponta, para que a escola seja eficaz, que os mesmos participem das atividades
promovidas pela escola, faam sugestes para sua melhoria e para o enriquecimento
do contedo. E ainda, ampliando o campo de participao destes, Amaral Sobrinho
(1999?) afirma que as famlias e a comunidade devem apoiar a Secretaria de Estado
de Educao na tarefa de prover condies fsicas para o bom funcionamento das
escolas. Entendimento este, condizente com o carter da descentralizao presente no
Plano Diretor de Reforma do Estado.
A convivncia com professores e diretores de diversas escolas permite
afirmar que as opinies divergem sobre a forma de participao dos pais. Para
alguns, os pais deveriam participar e ter voz nos diversos assuntos pertinentes ao
mbito escolar. Para outros, bastaria serem mais presentes no acompanhamento da
aprendizagem dos filhos.
No caso da escola pesquisada, a expectativa demonstrada, por meio das
caractersticas priorizadas no questionrio 2 dos PDEs dos anos 1999, 2001 e 2002,
refere-se participao dos pais nas reunies de avaliao na escola e ao
acompanhamento dos deveres de casa.
Para resoluo dos problemas relacionados integrao dos pais com a
escola, estabeleceu-se como meta implementar atividades como: torneio de futebol
de salo para os pais; gincana para as mes; realizar um dia de louvor; jogos internos;
divulgao do PDE e aes da escola via faixas e jornal informativo; reunies com
pais dos alunos com dificuldades de aprendizagem.
Para os problemas relacionados ao envolvimento dos pais com a
aprendizagem, props-se fazer um questionrio para diagnosticar a realidade de vida
dos alunos; fazer um seminrio com os pais para discutir os resultados do
questionrio; passar orientaes para os pais que participaram do seminrio;
promover palestras.
Conforme registros das Atas e relatrios mensais, observa-se que as aes
ligadas meta de integrao dos pais foram realizadas, independente do atraso do
recurso. Quanto ao envolvimento dos pais com a aprendizagem, conforme relatrio
n 01/2002, as suas principais aes no tinham sido realizadas at fevereiro de 2002,
tendo como justificativa a no liberao do recurso.
Verifica-se, a partir destas informaes e, tambm, da anlise de algumas
questes trabalhadas pela coordenao pedaggica com seis (6) professores de 5 a 8

113
sries, em momento de planejamento bimestral 101 , nas quais indagava sobre as
principais dificuldades apresentadas tanto pelos alunos quanto pelos professores. Nas
respostas, quatro (4) docentes colocaram, entre outros fatores, a falta de
acompanhamento dos pais, demonstrando expectativas de que, se os pais se
envolvessem mais no acompanhamento do filho, todo o processo ensinoaprendizagem melhoraria.
Nesse sentido, os docentes esperam que a maior presena dos pais colabore
para a melhoria do disciplinamento em sala de aula, deixando de analisar os fatores
inerentes prpria docncia e necessidade de um projeto pedaggico consistente
que abarcaria todos os fatores que contribuem para a sua plena realizao. Entendese, ainda, que esta expectativa dos professores em relao ao envolvimento dos pais
constitui um campo frtil para pesquisas, no que diz respeito ao papel do docente, da
escola pblica e das polticas educacionais em relao ao modo de produo
capitalista.
Ainda, quanto aos pais, lograr o seu envolvimento no um projeto fcil de
se realizar, principalmente, se elaborado por meio de planos estratgicos, com aes
pensadas e propostas numa via de mo nica. preciso perguntar: Quais so as
necessidades dos pais? O que esperam da escola? Como podem participar?
Assim, avalia-se que a concepo de envolvimento e participao, presente
no Programa, atende a aspectos correspondentes ao modelo produtivo, s polticas
neoliberais e reforma do Estado, que guardam relaes entre si. Tais aspectos se
traduzem em aes anlogas s relaes de mercado, cuja instalao favorecida
pelos mecanismos da descentralizao poltico-administrativa. So mecanismos que,
embasados no paradigma da administrao contempornea e nas polticas
neoliberais, buscam o engajamento de todos em torno de objetivos definidos na
macroestrutura, com vistas a estabelecer a cultura organizacional necessria. Esse
engajamento, ao ser estendido aos pais e comunidade, atenderia, tambm,
necessidade de responsabiliz-los pela manuteno da escola e pelos resultados dos
alunos. Alm disso, o carter de relaes de mercado sugere uma viso de pais como
cidado-cliente, ou seja, o entendimento de que a escola tem um produto para
oferecer-lhes, como se soubesse previamente o que desejam e precisam receber.
Portanto, o limite da participao encontra-se nesse paradoxo: envolver-se para
101

A realizao deste planejamento uma ao prevista no PDE dos anos 1999 e 2001 e as questes
analisadas esto em uma pasta arquivo de Aes realizadas/PME.

114
assumir compromissos com a manuteno da escola e seus resultados, mas aceitar o
produto que lhe destinado.

2.3. A organizao escolar


Nesta seo, busca-se analisar em que medida a implementao do PDE
introduz mudanas na organizao escolar, na direo do objetivo do
FUNDESCOLA de elevar o desempenho dos alunos e da escola a partir da melhoria
de sua organizao e funcionamento.
A gesto escolar, colocada pelo Programa nos termos da gesto empresarial,
tem sua implementao proposta com base em processos gerenciais, o que implica
incorporao de princpios competitivos, seletivos e meritocrticos. Por sua vez, isso
demanda prticas de consenso, de administrao de conflitos, de enfoque ao cidadocliente, de liderana, de uso de padres de desempenho, de avaliao por mrito,
entre outras.
Estas caractersticas so sugeridas escola por meio das orientaes e
exemplos do Manual, das orientaes verbais dos tcnicos do Programa, do discurso
presente em mensagens repassadas por intermdio de filmes e/ou textos em reunies
ou capacitaes. Enfim, uma srie de informaes que buscam criar o clima propcio
para introduo de mudanas no fazer escolar e disposio para enfrent-las em
nome da inovao, da modernizao e do sucesso, para a to almejada qualidade do
ensino.
Em relao gesto, a escola pesquisada declarou, nos diagnsticos dos
PDEs dos anos 1999, 2001 e 2002, que a direo, o conselho escolar e a APM so
atuantes, mas coloca tambm que os objetivos da escola no so claros e aceitos por
todos e que h, ainda, problemas na conduo dos processos devido ao
desconhecimento desses objetivos e ausncia de avaliao dos resultados dos
trabalhos. Embora repetitivo, convm lembrar que a escola faz sua auto-anlise com
base nos itens contidos no Manual, portanto, torna-se difcil dimensionar suas reais
prticas. Tambm, importante enfatizar que, devido obrigatoriedade sobre a
manuteno do fator referente gesto, comentada anteriormente, a escola se v

115
obrigada a pontuar certas caractersticas como problema, mesmo que julgue t-las
resolvido.
Apesar dessas ressalvas, cabe analisar aquilo que a escola registrou como sua
avaliao. Assim, observa-se que h uma dissonncia no que o diagnstico aponta
em relao escola ter direo, conselho escolar e APM atuantes e no obter o
envolvimento e comprometimento da equipe de forma geral.
Avalia-se que a atuao dessa equipe diretiva no tem se constitudo numa
prtica democrtica de forma a desencadear um trabalho verdadeiramente coletivo.
Mas, parece no ser esta a anlise realizada pelo GS e equipes do plano de ao ao
elaborar as aes para combater tal problema. As aes propostas, como por
exemplo: avaliar todos os funcionrios da escola, palestra sobre relaes
humanas, estudos sobre gesto participativa e sobre objetivos de cada funo na
escola, premiar o melhor funcionrio, recaem sobre os sujeitos mais no sentido de
aprimoramento de seu desempenho individual do que em aes que possibilitem
desenvolver prticas coletivas.
Quanto avaliao de funcionrios, os documentos no informam quem
elaborou as respectivas fichas, mas, a tarefa de anlise das mesmas era atribuda ao
Conselho Escolar. O relatrio de acompanhamento do plano de ao n 01 de
10/02/2002 registra que esta ltima ao no aconteceu, por falta de tempo
disponvel do conselho escolar para realizao da tarefa. Entretanto, consta no
mesmo relatrio que a premiao do melhor funcionrio foi realizada, pois a mesma
no tinha por base a ficha avaliativa, mas sim, outros critrios que tambm no fica
claro quem os elaborou.
O detalhamento dessas aes permite levantar algumas questes: ser que a
escola avaliou o carter e a dimenso de tais aes? Analisou em que medida elas so
pertinentes para uma escola pblica? Que tipo de envolvimento e comprometimento
possvel obter dos funcionrios com aes dessa natureza? Essas aes so
intenes reais da escola ou influenciadas pelo clima terico-metodolgico do
Programa?
E, ainda, cabe questionar em quais momentos o conselho escolar e a APM
tm sido atuantes, uma vez que, no que se refere aos registros de reunies de
acompanhamento do PDE, sua presena praticamente nula.
Afora as indagaes, tais aes do fortes indcios de uma gesto
verticalizada que seguramente no exclusivo da escola pesquisada

116
representando uma prtica de administrao escolar arraigada no centralismo
burocrtico e no autoritarismo.
As aes demonstram, tambm, que a implementao do PDE na escola
recrutou um certo nmero de pessoas, em torno das funes referentes estrutura
gerencial, que passaram a se envolver em atividades diferentes da que desempenham
cotidianamente (dando uma aparncia de participao) e desencadeou aes que
requereram tomadas de decises (simulando certa autonomia) referentes
reorganizao de espaos fsicos, aquisio de diversos materiais que reequiparam
a escola, organizao de capacitaes, entre outras.
No entanto, avalia-se que o tipo de envolvimento e o alcance das decises
assumem apenas uma nova roupagem como forma de adequao aos requerimentos
da administrao contempornea que, na essncia, resulta em realimentar velhas
prticas e introduzir apenas as reformas necessrias. Portanto, pode-se afirmar que o
PDE, ao mesmo tempo em que introduz novos mecanismos de gesto, realimenta,
dissimuladamente, o centralismo burocrtico.
Esses mecanismos, cujas caractersticas e formas de materializao buscou-se
detalhar ao longo deste trabalho, esto introduzidos no interior da escola por meio da
elaborao e implementao do PDE.

117

CONSIDERAES FINAIS

O presente estudo partiu do pressuposto de que a educao parte de uma


totalidade social estruturada e determinada historicamente, o que significa considerar
as dimenses imediatas e mediatas de um fenmeno social. Portanto, compreende
que o delineamento das polticas educacionais deve ser dimensionado no universo
das relaes inerentes ao modo de produo vigente.
Assim, buscou-se nesta pesquisa elucidar o sentido da proposio do PDE
para as escolas pblicas das regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste, enquanto
instrumento de gesto de carter gerencial e estratgico, pautado no modelo da
Qualidade Total. Para tal compreenso, tomou-se como fio condutor a anlise de sua
prpria metodologia, cujos fundamentos terico-conceituais atestam a estreita
relao entre esse instrumento e os novos paradigmas da administrao capitalista
contempornea. A anlise foi desenvolvida mediante a descrio das orientaes
metodolgicas contidas no Manual do PDE e dos procedimentos da escola
selecionada, em relao a essas orientaes, nos processos de elaborao e
implementao do Plano.
Considera-se que a descrio e a anlise tanto da metodologia do PDE quanto
dos procedimentos da escola permitiram especificar as referncias tericoconceituais que do aporte metodologia do Plano e, ao mesmo tempo, observar a
forma como a escola procedeu em relao a esse referencial terico sintetizado nas
orientaes do Manual. Desse modo, a anlise contribuiu para estabelecer os nexos
de um fenmeno que vem ocorrendo no mbito de escolas pblicas com as
transformaes econmicas, polticas e sociais desencadeadas, a partir dos anos
1970, no mundo capitalista. Essas transformaes ganharam concretude com a
acumulao flexvel e o neoliberalismo, cujos requerimentos so traduzidos e
veiculados pelo Banco Mundial, mediante seus programas de ajustes estruturais.
Verifica-se, assim, a importncia do Banco Mundial no processo de
reestruturao do capitalismo e a sua capacidade em influenciar a formulao das
polticas, essencialmente dos pases em desenvolvimento, por meio das
condicionalidades vinculadas concesso de emprstimos. Tal importncia se

118
intensificou com a adoo, pelo Banco, de novos modelos de financiamento e
tambm por deter a maior fonte de crditos para financiar projetos nos setores
sociais, entre eles a educao (FONSECA, 2001).
A razo pela qual o banco financia a educao brasileira, segundo Fonseca
(2001), se justifica pelos prognsticos internacionais sobre o crescimento da pobreza
no Terceiro Mundo, cujos transtornos locais poderiam trazer conseqncias para a
estabilidade dos pases desenvolvidos. Entretanto, afirma a autora, as reais razes
para a concesso de crditos sociais esto ligadas poltica de ajuste econmico do
Banco. Por isso, as aes financiadas para os setores sociais se constituem em
medidas compensatrias ou de alvio para a populao pobre.
A relao, portanto, entre o discurso de solidariedade aos pobres e as reais
razes dos financiamentos est na viso economicista do Banco. O emprego desta
viso no setor da educao significa entend-la como importante fator para a reduo
da pobreza e para o crescimento econmico. nessa perspectiva que se inscreve a
apologia da eficincia na gesto da educao, uma vez que esta se constitui em
estratgia que possibilita ao Estado atuar nas polticas educacionais, porm, com
baixos investimentos.
Vale lembrar, que a eficincia uma derivao conceitual da escola clssica
de administrao que se preocupa com o controle dos meios para que os recursos
aplicados sejam otimizados. Assim, interessante avaliar que, apesar do Plano
Diretor da Reforma do Estado conter a afirmao de que a administrao pblica
precisaria deixar de basear-se nos meios (eficincia) para concentrar-se nos
resultados (eficcia), essa afirmao apenas parte da retrica. Isto porque,
enfocando o setor social e mais especificamente a educao, observa-se que as
polticas propostas no cobram apenas os resultados, como sugerem primeira vista,
mas detm todo um aparato que define como fazer, ou seja, controlam os meios.
Portanto, do conjunto das teorias da escola clssica de administrao, a que ganha
grande centralidade na administrao pblica brasileira a teoria da burocracia, pois
aquela que, com base na racionalidade, preocupa-se com a adequao dos meios
aos objetivos pretendidos, a fim de garantir a mxima eficincia no alcance desses
objetivos.
Assim, do pacote das polticas veiculadas pelo Banco Mundial, destacou-se
neste trabalho, a reestruturao do Estado e a reforma educacional tendo em vista

119
que as transformaes desencadeadas em relao ao papel do Estado so norteadoras
na definio das polticas educacionais.
Em relao ao Estado, as novas exigncias giram em torno de uma maior
flexibilidade administrativa que o torne mais gil, efetivo e coerente com o advento
da reestruturao produtiva, da globalizao, das novas estruturas de poder e,
principalmente, que possibilite o envolvimento e a participao da sociedade.
No caso da educao, com base no discurso de que os problemas
educacionais se devem essencialmente a uma m administrao, esses requerimentos
recaem principalmente sobre a gesto e apontam a necessidade da modernizao dos
sistemas educacionais. Portanto, para o discurso oficial, os altos ndices de repetncia
e evaso e a m qualidade do ensino decorrem da ineficincia e ineficcia do sistema
educacional.
Esse discurso justifica tanto as proposies de ordem tcnico-administrativa
(em detrimento do aspecto poltico) para o aprimoramento da qualidade do sistema
educacional, bem como a adoo (ou melhor, a revitalizao) de critrios da
economia privada na gesto da escola pblica, como forma vivel e segura para
reverter esse quadro negativo.
Desse modo, a modernizao da gesto significa que os sistemas educacionais
devem adotar as novas perspectivas de administrao, engendradas no setor
produtivo, que se referem basicamente capacidade da instituio em integrar-se
num contexto altamente diferenciado e em manter o controle da ao coletiva. A
necessidade da adoo de novos modelos de administrao quando posta para a
escola, passa a requerer a revitalizao da sua cultura organizacional para que as
mudanas possam ser efetivadas. Nessa perspectiva, inscreve-se o Programa
FUNDESCOLA e, de forma especfica, o seu produto para a gesto escolar, o PDE.
Da anlise da metodologia, verificou-se que o PDE/FUNDESCOLA se pauta
no paradigma gerencial contemporneo, que exige formas flexveis de gesto
fundamentadas nos princpios da autonomia, da participao e da descentralizao.
Assim, estruturado nessa concepo, o Programa prope a elaborao do
planejamento estratgico com vistas a promover a melhoria da qualidade do ensino.
A autonomia, para o PDE/FUNDESCOLA, seria garantida por meio da
elaborao do PDE e do repasse do recurso financeiro diretamente escola. No
entanto, tal autonomia toma forma tutelada, uma vez que o Plano da escola

120
elaborado sob minuciosas orientaes, contidas no seu respectivo Manual, e a
aplicao do recurso tambm a elas submetida.
A participao, para o Programa, constitui-se num requisito para a efetivao
dessa autonomia, uma vez que o trabalho em equipe, a tomada de decises e a
responsabilidade pelos resultados seriam fatores determinantes na construo da
mesma. Entretanto, convm observar que esses fatores, considerados importantes
para a autonomia, so caractersticos da gesto gerencialista. Portanto, esto
vinculados aos conceitos de flexibilidade, de descentralizao e de eficincia que
traduzem as regras do mercado (SILVA, 2004), contudo viabilizados pela ao do
Estado. O estudo confirmou esse carter de autonomia presente no Programa, ao
demonstrar que a participao estimulada, induzida e solicitada. Por um lado, isso
feito no sentido de desconcentrar as tarefas, criando novas demandas de trabalho aos
profissionais da escola, e, por outro, de envolver os pais e a comunidade nas aes
desenvolvidas pela escola de forma a responsabiliz-los pela sua manuteno e pelos
resultados dos alunos.
Essa forma de conceber a autonomia e a participao tem relao com a
concepo de descentralizao, presente na reestruturao da administrao pblica
do Estado brasileiro. A concretizao dessa concepo promove a desconcentrao
da responsabilizao e da execuo das tarefas estatais para a sociedade, de modo
geral, ao mesmo tempo em que concentra, em sua instncia, a formulao e a
avaliao das polticas pblicas.
Nesse sentido, enquadra-se a lgica da Reforma Administrativa do Aparelho
do Estado ao atribuir o compromisso da educao ao setor de servios no exclusivos
do Estado, a fim de resolver a situao de que, se esta no pode ser literalmente
privatizada, abre-se, ento, espao para que possa agir segundo a lgica do setor
privado (FARAH, 1994).
Assim, na tica do Programa, a promoo da autonomia, da participao e da
descentralizao no interior da escola seria condio bsica para a melhoria da
qualidade do ensino, uma vez que a escola estaria, desse modo, gerando e
gerenciando seus processos mediante um trabalho coletivo. Ocorre que a qualidade
do ensino entendida, no mbito do Programa, segundo a tica da qualidade total, na
qual a qualidade visualizada numa perspectiva mercadolgica cujos parmetros so
a relao custo-benefcio e a definio do indivduo como cidado-cliente. Esta
concepo no elucidada na definio dada no Manual, mas est explicitada tanto

121
na metodologia do PDE quanto nos procedimentos do Programa em geral,
essencialmente, pela nfase nos padres e ndices de desempenhos, pelo uso
excessivo da mensurao, pelo fomento competitividade e pela preocupao com a
relao custo-benefcio no financiamento escola. Portanto, trata-se de uma
concepo de qualidade que anda na contramo de um trabalho de reconstruo da
educao, no sentido de ser uma atividade que realize a emancipao humana e
social. Ou seja, a construo de uma educao cuja qualidade esteja voltada para a
formao de sujeitos capazes de produzir outras formas de relao econmica, social,
cultural e poltica, superadoras das formas atuais (CAMINI, 2001).
Portanto, o Programa FUNDESCOLA e o PDE encerram os requerimentos
pertinentes ao sistema educacional, no contexto das reformas, e traduzem, nos
aspectos terico-conceitual-metodolgico, as polticas e diretrizes do Banco Mundial
em diversos produtos que so disseminados s escolas pblicas. Observa-se, tambm,
que este Programa vem tomando fora medida que abarca e envolve diferentes
segmentos da sociedade, formando, assim, uma trama para a consolidao dos
objetivos de disseminao de uma nova perspectiva de administrao dos sistemas
educacionais, pautada (sempre) na forma capitalista de administrar.
Em relao presena do PDE na escola, a descrio e a anlise dos
processos de elaborao e implementao permitiram observar o cumprimento fiel
das orientaes metodolgicas referentes a cada etapa do Plano. Ressalta-se que a
fidelidade metodologia pode ser observada no Plano elaborado e tambm no carter
dos registros. Entretanto, a anlise desses documentos no permite afirmar que a
escola tenha incorporado a metodologia de maneira a satisfazer a expectativa do
Programa, expressa em seus objetivos e, tambm, as informaes documentais no
so suficientes para dimensionar o quanto o PDE alterou, ou vem alterando, a
organizao escolar.
Tambm cabe considerar que o PDE, por ser proposto para a escola
mediante um modelo de gesto que no lhe comum e com manual a ser seguido
ipsis litteris, constitui-se num projeto alheio a ela. Os conceitos, a metodologia, os
objetivos, o modelo de gesto no foram pensados ou propostos pela escola, mas sim
na macroestrutura do sistema educacional. Portanto, os profissionais da escola agem
a servio de objetivos e de um projeto que no puderam eleger. Esse um aspecto
que demonstra a lgica do modelo produtivo presente no setor educacional. Isto
porque, assim como na organizao da produo na qual os trabalhadores no

122
participam da concepo do produto e de como faz-lo, no caso do PDE, os
profissionais da escola tambm foram apartados de tais decises.
Portanto, os objetivos do PDE/FUNDESCOLA, por mais que na aparncia
sejam oportunos e necessrios para a melhoria da educao, s podem ser
compreendidos, quanto aos seus propsitos reais, a partir da sua raiz terica e forma
como se materializa na escola. A materializao do PDE na escola constitui-se em
campo frtil para futuras pesquisas acadmicas, dado que essa materializao ainda
pode ser considerada recente.
Ainda em relao presena do PDE na escola pesquisada, avalia-se que a
mesma vem adquirindo muitos materiais didtico-pedaggicos e bens permanentes
por meio do recurso vinculado, no entanto, no tem conseguido desenvolver um
trabalho articulado entre os recursos didticos disponveis e a prtica pedaggica.
Acredita-se que tal articulao seria uma das caractersticas que demonstraria a
existncia de um projeto pedaggico na escola.
Nesse sentido, pode-se afirmar que a caracterstica gerencial, pragmtica,
pontual e estratgica do PDE dificilmente se constituir em base para a construo de
um projeto pedaggico nico, consistente, articulado e emancipador na relao entre
sujeito e conhecimento. Portanto, esse instrumento no tem uma fundamentao
terica capaz de fazer a mediao entre gesto e processo ensino e aprendizagem.
Essa desarticulao d provas de que o ensino de qualidade no se sustenta sobre
projetos que insistem em manter a fragmentao e desarticulao do conhecimento,
bem como, a priorizao do aspecto tcnico em detrimento do poltico.
Para finalizar, convm tecer mais algumas consideraes a respeito da
dificuldade em dimensionar as possveis mudanas na escola a partir da
implementao do PDE. As consideraes se referem ao fato de que, apesar do
carter inovador atribudo ao PDE, nas suas razes encontram-se teorias
administrativas que so sustentculos histricos da organizao escolar, e que apenas
assumem uma nova roupagem como forma de adequao aos requerimentos da
administrao capitalista contempornea, resultando na realimentao de velhas
prticas e na introduo, apenas, das reformas necessrias.
Nesse sentido, Gurgel (2003, p. 25) sustenta a tese de que
a teoria e a tecnologia de gesto e produo contemporneas,
aparentemente fragmentadas e contraditrias, tm predominncias e
elementos comuns que permitem reuni-las em corpo terico consentneo
com a forma atual do desenvolvimento capitalista.

123
Assim, para o autor, os valores e as crenas tanto das primeiras teorias de
gesto quanto das contemporneas, os seus mtodos e tcnicas, independente do
tempo e da forma, constituem-se em foras objetivas na afirmao e reproduo das
relaes sociais inerentes ao capitalismo. Portanto, para alm de seu carter tcnico
de organizao do trabalho, cumpre, fundamentalmente, uma funo ideolgica no
sentido de veicular valores universais que so historicamente necessrios para o
desenvolvimento e sustentao do capitalismo (GURGEL, 2003).
Para realizao dessa tarefa, as teorias administrativas so generalizadas e
estendidas para os diferentes e diversos tipos de organizao. Nesse caso, a escola,
entendida como uma organizao que, historicamente, no logrou construir um corpo
terico prprio de administrao (FLIX, 1985), tem incorporado na sua prtica
administrativa, entre outras razes histricas, tais teorias.
Entretanto, h possibilidade da administrao e da gesto escolar assumirem
outro carter, o que vai depender da inteno ideolgica que anima um projeto
societrio. Conforme Libneo (2004, p. 101), a organizao e os processo de gesto
[...] assumem diferentes significados conforme a concepo que se tenha dos
objetivos da educao em relao sociedade e formao dos alunos.
Acrescenta-se, ainda, a partir dos estudos de Sander (1995), que as diferentes
construes de gesto de educao no ocorrem de forma esttica e pura na vida real.
So perspectivas tericas, analticas e praxiolgicas, encontradas em diferentes
formas de organizao e administrao da educao, portanto, vivem em processo e
sob diferentes concepes de educao e da condio humana na sociedade. Desse
modo
a passagem da avaliao crtica da realidade organizacional e
administrativa na educao para propostas concretas de ao humana
coletiva um grande desafio para a gesto da educao como processo
mediador. A estratgia mais efetiva para enfrentar esse desafio a
participao cidad, concebida como direito e dever de todos os
integrantes de uma comunidade democrtica (SANDER, 1995, p. 111)

Considera-se que o desafio da participao cidad, da democracia substantiva


e da construo de polticas pblicas emancipadoras na educao depende de um
esforo coletivo, portanto, participativo e, fundamentalmente, embasado numa
concepo correlata. Requer, ainda, promover a formao contnua dos profissionais
que esto na escola, como forma de resgatar os conhecimentos negados e/ou
secundarizados no processo de formao profissional e, at mesmo, na formao

124
bsica, cuja ausncia colabora para que as possveis anlises sobre as polticas
educacionais e suas razes de ser sejam insuficientes ou praticamente nulas.
Diante disso, importa considerar, com Freitas (1997, p. 166), a natureza do
projeto educacional, de gesto escolar e, mais amplamente, de construo social que
se persegue para a escola pblica brasileira:
Se o projeto que se tem em vista o de reproduo do tipo de sociedade
que se tem [...] possvel reduzir a educao anlise economicista,
subordinando-a aos imperativos poltico-econmicos engendrados pelo
capitalismo em sua face contempornea.

Porm, para se contrapor a tal projeto, seria necessrio, segundo a autora,


repensar os procedimentos, as estratgias, os mecanismos em virtude de considerlos sob a perspectiva de suas razes histricas e de suas finalidades. Isto porque se
pe em questo o prprio projeto de reproduo da sociedade vigente (FREITAS,
1997, p. 166).
Deste modo, prope-se a realizao de discusses acerca da presena do PDE
nas escolas, a partir de sua lgica e fundamentao terica, como meio de colocar em
questo a prpria sociedade capitalista.

125

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

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