Gobernabilidad democrtica y

reformas polticas en Guatemala

J UAN F ERNANDO M OLINA M EZA 1

1.

INTRODUCCIN

El trnsito del siglo XX al siglo XXI debi haber significado, en el plano poltico,
el establecimiento de la democracia, tal como es concebida en la tradicin liberal. Sin
embargo, las condiciones econmicas y sociales en Guatemala, abundantes en ejemplos
de distorsiones y, peor an, de enormes brechas entre ricos y pobres, condicionan el desarrollo poltico, que se manifiesta en una democracia igualmente distorsionada y dbil, en la que perviven fenmenos propios del autoritarismo, que caracteriz a la mayor
parte de regmenes de la regin en el siglo pasado.
En este sentido, Guatemala representa un ejemplo palpable de los enormes esfuerzos que restan por realizar de cara a la consolidacin del rgimen democrtico, en un
contexto que reclama prioritariamente transformaciones de ndole social y econmica.
Ya no se sostiene el argumento de implantar, sin ms, frmulas y mecanismos que han
sido funcionales al desarrollo capitalista de los estados liberales decimonnicos. Ms
bien, nos corresponde aceptar con cierta humildad que, en el plano poltico, no podemos aspirar sino a ofrecer una interpretacin cabal de los alcances de la aplicacin de
determinados sistemas polticos y electorales, y establecer cules son aqullos que mejor responden a la necesidad de descentralizar el poder y de incorporar a los ciudadanos al ejercicio de sus derechos y obligaciones. Este trabajo pretende contribuir a este
esclarecimiento mediante un anlisis que se presenta en tres partes.
La primera parte comprende los captulos 2, 3 y 4 que se refieren a los antecedentes del proceso de Reformas Polticas en Guatemala. En el captulo 2 se resea breve1.

Director de la Escuela de Ciencia Poltica de la Universidad de San Carlos de Guatemala. Socilogo

con Master en Administracin Pblica.

mente el inicio y desarrollo de la Transicin a la Democracia en Guatemala. Se enfatiza sobre todo lo ocurrido durante las dcadas de los ochenta y los noventa del siglo pasado. El captulo 3 es la prolongacin del captulo 2 y su objetivo es presentar una
sntesis de los resultados de la transicin; lo que podramos llamar un diagnstico del
desarrollo poltico, que permite determinar cuan lejos o cerca nos encontramos del
autoritarismo. El captulo 4 constituye una descripcin y una interpretacin ms detallada de las instituciones polticas. En este apartado se describen los rasgos fundamentales del sistema poltico y del sistema electoral. Adems, se hace un balance de la manera
en que han afrontado la transicin el Estado y los Partidos Polticos.
La segunda parte constituye la parte medular de este trabajo y comprende los captulos 5 y 6. El captulo 5 se ocupa de las transformaciones ms recientes en las instituciones polticas. Aqu, se hace especial referencia a un cuerpo de leyes creadas o
reformadas en 2002 cuya finalidad es institucionalizar la participacin en diferentes
niveles de la vida poltica nacional. Se sealan las limitaciones de este andamiaje jurdico, en tanto en cuanto se sustentan en un marco institucional y jurdico anclado en
la concepcin de un Estado contrainsurgente. Tambin se hace alusin a ciertos procedimientos democrticos introducidos recientemente por algunos partidos polticos
y que pueden constituir la pauta para su adopcin en todo el sistema de partidos polticos y ser incluidos dentro de la Reforma Electoral, que se encuentra en proceso. El
captulo 6 desarrolla precisamente el estado actual de la malograda Reforma Electoral,
que ha sido pospuesta una y otra vez desde 1998, ao en que debi ser aprobada por
el Congreso de la Repblica. Se presentan las aristas ms relevantes del problema y se
discuten las reformas a la Ley Electoral y de Partidos Polticos que consideramos ms
pertinentes.
En la ltima parte, se presentan algunas consideraciones finales y se delinean los
aspectos que debera incluir una estrategia para retomar la discusin, una vez ms, y
conducir a la aprobacin de las reformas en el Congreso.
2.

EXPERIENCIAS Y CONCLUSIONES POLTICO-INSTITUCIONALES

DE LOS PROCESOS DE TRANSICIN HACIA LA DEMOCRACIA DE
LOS AOS OCHENTA Y NOVENTA

Guatemala enfrenta en la actualidad innumerables problemas de carcter poltico,

social, econmico y cultural, debido en gran medida a que el modelo de transicin implementado a partir de 1982 est agotado, lo que ha dificultado la consolidacin del
sistema poltico y sus instituciones2.
2.

Para ver ms detalles sobre este tema puede consultarse, entre otros, lo trabajado por el Dr. Vctor
Glvez et al, en: Poder local y participacin democrtica. FLACSO, Guatemala, Debate n.40, 1998.
p. 21.

La gobernabilidad democrtica y las reformas polticas en Guatemala deben ser

consideradas dentro de esa lgica y, por lo tanto, su anlisis debe partir de la interpretacin de algunos aspectos importantes de la historia reciente.
Algunas caractersticas del sistema poltico guatemalteco a partir de la interrupcin
de la primavera democrtica en 1954 hasta el inicio del resquebrajamiento del Estado
contrainsurgente en 1996 con la Firma de los Acuerdos de Paz, son las siguientes:
a) Mantenimiento de un sistema de exclusin social y econmica.
b) Participacin restringida de partidos polticos, con exclusin de aqullos que el gobierno consider como partidos de ideologa comunista, lo que en la prctica incluy a partidos social demcratas.
c) Procesos democrticos interrumpidos por golpes de estado que reforman o eliminan la constitucin para luego hacer una nueva, adecuada a los intereses de los grupos que gobiernan en el momento (1954, 1965, 1986).
d) Hasta la constitucin de 1986, sistemas electorales no autnomos, controlados por
los partidos polticos y condicionados por el ejrcito y por poderes fcticos.
e) Procesos electorales poco transparentes.
f ) Partidos polticos caudillistas.
g) Poblacin sin cultura democrtica arraigada.
h) Irrespeto a los derechos humanos.
i) La gestacin y desarrollo del conflicto armado interno, que tiene lugar en el pas
en las dcadas de los 60-90 del siglo XX, cuyas consecuencias afectaron principalmente a la poblacin mayoritaria de etnias indgenas mayas.
j) En la dcada de los ochenta, la poblacin civil es conminada por el ejrcito a integrar las llamadas patrullas voluntarias de autodefensa civil, como parte de la
poltica de contrainsurgencia. Uno de los efectos ms desastrosos fue el rompimiento de la solidaridad social dentro de las comunidades, puesto que se produjeron conflictos al interior de las mismas.
k) De esa cuenta, la guerra que vivi Guatemala durante 36 aos dej un siniestro
saldo de 150 mil muertos, 50 mil desaparecidos, 1 milln de desplazados internos,
100 mil refugiados y 200 mil nios hurfanos. Tres de cada cuatro vctimas de la
guerra eran indgenas (Remhi, 1998a).
El inicio de la transicin tiene lugar durante el gobierno militar que tom el poder el 22 de marzo de 1982 a travs de un golpe de estado. La estrategia del ejrcito
contemplaba una apertura poltica con el propsito de incorporar a la insurgencia al
nuevo proceso democrtico. El ejrcito buscaba arrebatar a la guerrilla su bandera de
lucha por la democracia, que le daba legitimidad ante la comunidad internacional y
que le permita contar con el apoyo no declarado de algunos pases y organizaciones.
La guerrilla encontr en esta coyuntura la oportunidad de fortalecer su ofensiva

poltica y de dar trmino a la guerra de baja intensidad, luego de las derrotas militares
sufridas como consecuencia de las campaas contrainsurgentes que se realizaron entre
1980 y 1983.
Como parte de su estrategia, el gobierno militar toma la decisin de crear el Tribunal Supremo Electoral (Decreto Ley 30-83) y la Ley de Registro de Ciudadanos (Decreto Ley 31-83), con el objetivo de organizar la convocatoria a eleccin de la Asamblea
Nacional Constituyente. La primera actividad del Tribunal Supremo Electoral fue abrir
el proceso de empadronamiento para todos los ciudadanos mayores de 18 aos. El nuevo padrn electoral evitara la consumacin de un nuevo fraude y garantizara la validez de las elecciones para la Asamblea Nacional Constituyente.
En la eleccin participaron 17 partidos polticos y 4 comits cvicos; con esta participacin, se duplic el nmero de partidos que participaron en las elecciones generales de 1982, mantenindose la exclusin de partidos considerados por las Fuerzas
Armadas de izquierda, desde la moderada hasta la radical (Molina, 1992).
La nueva constitucin poltica cre un conjunto de instituciones modernas para
el soporte del sistema poltico, tales como la Corte de Constitucionalidad y la Procuradura de los Derechos Humanos, que se sumaron al Tribunal Supremo Electoral,
creado con anterioridad.
A partir de 1986 se han sucedido cinco presidentes, de los cuales cuatro fueron
electos mediante procesos electorales y uno por el congreso, luego del rompimiento
constitucional que se origin cuando el presidente de turno intent disolver el Congreso de la Repblica a mediados de 1993. Adems se han realizado elecciones para integrar el Congreso y para renovar gobiernos municipales.
El acercamiento a los grupos insurgentes con la finalidad de detener el conflicto
armado y lograr la incorporacin poltica de la Unidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca (URNG) se inicia durante el gobierno demcrata-cristiano (1986-1990), enmarcado dentro de un proceso de paz centroamericano. En el proceso de acercamiento
particip el alto mando del ejrcito; sin embargo, hubo fuerte oposicin por parte de
sectores de la institucin armada y de la sociedad civil, por lo que en sus inicios el proceso se caracteriz por un alto nivel de inestabilidad.
Es durante el segundo gobierno de la transicin, el de Serrano Elas, cuando se formalizan las primeras conversaciones del proceso de paz, las cuales quedan inconclusas
en 1993 con el autogolpe de estado. Tras el fallido autogolpe de Estado del Presidente
de la Repblica, Jorge Serrano (25 de mayo de 1993), y la dificultosa solucin de la crisis institucional provocada por aqul, asume la jefatura de Estado el vicepresidente,
quien a su vez es inhabilitado por el Tribunal Constitucional, siendo finalmente elegido Presidente el entonces Procurador de los Derechos Humanos.
El gobierno de Ramiro de Len Carpio se instala en el poder sin el apoyo de ningn partido poltico y sin haber sido electo popularmente, lo que le da a su gobierno
poca capacidad de maniobra y legitimidad. Buscando legitimidad ante la poblacin,

realiz una reforma constitucional con la finalidad de reducir el tiempo de mandato del
presidente, de cinco a cuatro aos, y de depurar el congreso de la repblica, entre otras.
Con respecto a las conversaciones de paz, ante la escasa capacidad de negociacin del
gobierno con la guerrilla, de Len Carpio solicita la mediacin de la comunidad internacional, a travs de la Organizacin de Naciones Unidas.
El gobierno de lvaro Arz, electo en 1995 mediante un proceso electoral, logra
la firma de los Acuerdos de Paz con la URNG en diciembre de 1996. La guerrilla se incorpora, entonces, como partido poltico y realiza su primera participacin en las elecciones de 1999 integrando la coalicin Alianza Nueva Nacin ANN . ste
constituye un hito histrico, habida cuenta que es la primera vez desde 1985 que el espectro poltico abre su abanico a una opcin de izquierda radical3.
De acuerdo con Susane Jonas, si la transicin iniciada en 1982 dio lugar a una
suerte de democracia restringida, con una fachada puramente electoral, no es sino a
partir de la firma de los Acuerdos de Paz que la sociedad guatemalteca experimenta el
inicio de una verdadera liberalizacin de un estado contrainsurgente, con todo lo que
ste denotaba (Jonas, 1997).
3.

PROBLEMAS DE GOBERNABILIDAD CON RELACIN

A LA CONFIGURACIN POLTICO-INSTITUCIONAL

Las experiencias democrticas de cada uno de los gobiernos que se han sucedido
desde 1986 han correspondido al avance del proceso de transicin desde un Estado
con instituciones cooptadas por el Ejrcito, hasta el momento actual, en que el cumplimiento de una parte de los compromisos contrados por el Estado en la Firma de
los Acuerdos de Paz, ha permitido avanzar parcialmente en la construccin de un
Estado de Derecho.
Haciendo un anlisis sobre los acontecimientos ms importantes de la dcada de
los ochenta y noventa, se puede indicar que:
a)

La sociedad guatemalteca experimenta desde 1986 varias transformaciones ligadas

al fenmeno de la transicin. Luego de cruentos aos de guerra, se ha pasado a la
paz o, con ms precisin, a la ausencia de guerra; se transita del autoritarismo a la
democracia participativa y se busca pasar de una economa centralizada a una de
mercado, integrada al proceso de globalizacin (Idea, 1998a).
b) Sin embargo, el modelo de transicin diseado por las lites y el pasado autoritario del Estado se reflejan hoy en la imposibilidad de desarrollar, en el corto plazo,
una prctica democrtica plena.
3.

El Partido Social Demcrata (PSD) haba participado en las elecciones generales de 1985 y en coalicin con partidos polticos de derecha en 1990.

c)

Guatemala es un pas que tiene una poblacin multitnica y pluricultural en la

que aproximadamente el 40,6% de la poblacin es considerada no indgena y la
oligarqua, que pertenece a este grupo tnico, tiene el control sobre el Estado
(Idea, 1998b). Ha impuesto un sistema poltico marcadamente excluyente, que
niega la existencia de esa realidad con caractersticas tan heterogneas. En general, la poblacin se divide en indgena y no indgena, si bien los Acuerdos de Paz
reconocen la coexistencia de cuatro pueblos: Maya, Ladino, Xinca y Garfuna.
Dado que el Pueblo Maya comprende 21 comunidades tnicas, nos encontramos
que en Guatemala conviven 24 etnias. Gran parte de la poblacin Maya es bilinge, pues adems de su lengua materna, tambin dominan la lengua franca,
el espaol.
d) La herencia autoritaria que se refleja en la casi nula cultura democrtica, evita la
bsqueda de consensos, la prctica de negociacin o el ejercicio de la tolerancia
como prctica poltica.
e) Guatemala cuenta con un Estado dbil, que se manifiesta por su escasa presencia
en el territorio en cuanto a cobertura institucional y jurdica. A esto se suman los
seculares vicios de la Administracin Pblica y del aparato burocrtico: corrupcin
y carencia de cuadros tcnicos; y otros ms recientes, como la vinculacin al crimen organizado.
f ) En Guatemala las concepciones de bien comn, de pertenencia y obligacin con
un proyecto de nacin por parte de la sociedad son muy dbiles. Reflejan un poder concentrado, en el cual las lites carecen de sentido histrico y, en consecuencia, de un proyecto y visin a largo plazo, mientras grandes masas de la poblacin
carecen de cultura poltica democrtica, de tal suerte que el ejercicio de la ciudadana resulta un objetivo poco viable.
g) Debilidad de la sociedad civil en cuanto a la organizacin y capacidad ciudadana
para expresar sus demandas y participar activamente en su consecucin. En el presente se encuentra un tejido social dbil, poco articulado.
h) Ausencia de canales institucionales y polticos para dar trmite a las demandas
sociales.
i) Falta de representacin de los partidos polticos, que se traduce en descontento de
la sociedad en su conjunto con la labor de stos en su funcin legislativa. Los partidos resultan ser la expresin de intereses individuales o sectoriales.
j) Los partidos polticos han entorpecido la reforma electoral contemplada en el
Acuerdo sobre Reformas Constitucionales y Rgimen Electoral, que es parte de los
Acuerdos de Paz. Esto ha significado un freno a la apuesta por la democratizacin
y fortalecimiento de los partidos polticos y a un cambio cualitativo de los mecanismos electorales necesarios para lograr mayor participacin ciudadana.
k) Los partidos polticos no se han institucionalizado ni han contribuido a consolidar
el proceso de transicin a la democracia. De esa cuenta, tienen poca permanencia

y, por lo tanto, no son capaces de representar en el largo plazo a sus electores. Esto a su vez afecta el buen funcionamiento del sistema poltico; se trata de un sistema inestable y voluble.
4.

LA PERFOMANCIA DE LAS INSTITUCIONES POLTICAS

4.1 Rasgos fundamentales del sistema poltico en Guatemala

Guatemala tiene un gobierno Republicano, democrtico constitucional. La Constitucin data de 1985 y establece la separacin de los tres poderes. El poder ejecutivo
es electo cada cuatro aos y es el presidente quien elige a sus ministros y secretarios para
conformar el gabinete (Accin Ciudadana et al, 1999).
El equilibrio de poder y los sistemas de controles y de pesos y contrapesos pueden
apreciarse al analizar la estructura institucional del sistema poltico, uno de cuyos indicadores es la forma de eleccin o designacin de rganos y funcionarios que conforman
la institucionalidad de la democracia, y cuyas funciones garantizaran el adecuado ejercicio del poder poltico. Tal es el caso de la Corte de Constitucionalidad, del Fiscal General de la Nacin, de la Corte Suprema de Justicia, de la Contralora General de
Cuentas de la Nacin, del Procurador de los Derechos Humanos y del Tribunal Supremo Electoral, cuyo ordenamiento jurdico obedece a las exigencias de todo sistema
poltico de funcionar bajo los principios de legalidad y legitimidad, en aras de la gobernabilidad democrtica.
En lo que respecta a la Corte de Constitucionalidad, su integracin como tribunal
colegiado que goza de independencia de los otros organismos del Estado, se hace mediante la designacin de cinco magistrados, de la siguiente forma:
a)
b)
c)
d)
e)

Un magistrado por el pleno de la Corte Suprema de Justicia.

Un magistrado por el pleno del Congreso de la Repblica.
Un magistrado por el Presidente de la Repblica en Consejo de Ministros.
Un magistrado por el Consejo Superior Universitario de la Universidad de San
Carlos de Guatemala; y
Un magistrado por la Asamblea del Colegio de Abogados.

Simultneamente con la designacin del titular, se har la del respectivo suplente,

ante el Congreso de la Repblica (Constitucin Poltica de la Repblica de Guatemala, artculo 269, Captulo IV). Esta autonoma puede eventualmente ser afectada cuando el gobierno goza de mayora parlamentaria, puesto que la cooptacin de un
magistrado de los tres restantes, podra derivar en la dependencia con respecto al partido gobernante. Ese parece ser el caso en la actualidad cuando las expectativas estn
puestas en el dictamen que la Corte ha de emitir sobre la candidatura del general Efran

Ros Montt a la Presidencia de la Repblica. Puesto que la Corte ha sentado jurisprudencia sobre el particular negndole la participacin en las dos elecciones anteriores, un
fallo favorable a esa postulacin dejara en entredicho su imparcialidad.
El caso del Fiscal General de la Repblica, como Jefe del Ministerio Pblico, a
quien corresponde el ejercicio de la accin penal pblica, tambin puede caer en terrenos ajenos a la autonoma que debe caracterizar sus actuaciones, a pesar de que el proceso de su eleccin parece ms tcnico. Aunque es el Presidente de la Repblica quien
lo designa, su decisin est limitada debido a que la seleccin se enmarca dentro de una
nmina de seis candidatos, previamente elaborada por una comisin de postulacin.
sta se integra por el presidente de la Corte Suprema de Justicia, los Decanos de las Facultades de Derecho o de Ciencias Jurdicas y Sociales de la Universidades, por el Presidente de la Junta Directiva y por el Presidente del Tribunal de Honor del Colegio de
Abogados y Notarios. Durante los veinte aos transcurridos desde el inicio de la transicin, las funciones del Fiscal General de la Repblica han quedado entrampadas en
las redes de la impunidad, diseadas durante los aos en que Guatemala tuvo que acoplarse a la poltica de seguridad nacional y que, en la actualidad, ha derivado en grupos
del crimen organizado, de tal suerte que los lmites de su actuacin todava obedecen a
los llamados poderes paralelos.
Por otra parte, la eleccin de los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia aumenta las posibilidades de su cooptacin en el caso que el Ejecutivo cuente con mayora parlamentaria, que ha sido el caso de los dos ltimos perodos presidenciales.
Corresponde al Congreso hacer la eleccin a partir de una nmina de veintisis
candidatos, propuestos por una comisin nominadora, integrada por un representante
de los Rectores de la Universidades del pas, los Decanos de las Facultades de Derecho
o de Ciencias Jurdicas y Sociales de las Universidades, un nmero correspondiente de
representantes electos por la Asamblea del Colegio de Abogados y Notarios y un nmero equivalente de representantes electos por magistrados de otros tribunales (Constitucin Poltica de la Repblica, artculo 215). Adems, la Corte Suprema de Justicia ha
estado sometida tambin a las presiones de los grupos que han operado desde la impunidad estatal, impidiendo la aplicacin efectiva de la justicia.
Otra de las funciones importantes de control sobre la administracin pblica recae en la persona del Contralor General de Cuentas de la Nacin, quien es electo por
el Congreso de la Repblica por mayora absoluta. Una comisin de postulacin, integrada por un representante de los Rectores de la Universidades, los Decanos de las Facultades que incluyan las carreras de Contadura Pblica y Auditora de cada
Universidad del pas, e igual nmero de representantes electos por la Asamblea General del Colegio de Economistas, Contadores Pblicos y Auditores y Administradores de
Empresas. En general, el desempeo del Contralor General ha obedecido ms a criterios polticos que tcnicos, desvirtuando su responsabilidad de fiscalizacin del manejo
de los presupuestos asignados a las diferentes instituciones del estado. Nuevamente, se

da el caso de una institucin que es funcional a un sistema poltico dbil, que todava
opera bajo principios anclados en la premodernidad.
Por otro lado, el Procurador de los Derechos Humanos es un comisionado del
Congreso de la Repblica. La comisin de Derechos Humanos del Congreso, integrada por un representante de cada uno de los partidos polticos con presencia en el Congreso, propone tres candidatos ante el pleno, en donde finalmente es electo. En este
caso, aunque el Procurador goce de independencia, sus resoluciones, que no tienen carcter vinculante, no pasan de ser referencias a casos de menor cuanta. Cuando se trata de temas de mayor envergadura, como sera el caso de promover las recomendaciones
de la Comisin para el Esclarecimiento Histrico, entonces sectores del ejrcito y otras
estructuras que formaron parte del terror de estado, demuestran la injerencia que todava tienen dentro del aparato del Estado.
Tambin el Tribunal Supremo Electoral juega un papel relevante en la transparencia de los procesos electorales y, en este sentido, su autonoma resulta determinante para
la buena salud del sistema poltico. El Tribunal Supremo Electoral (TSE) es un organismo independiente, integrado por cinco magistrados titulares y cinco suplentes, electos
por el Congreso de la Repblica, a partir de un listado de 30 candidatos, elaborado por
una comisin postuladora. Este rgano ha gozado de prestigio entre la ciudadana debido a la transparencia en el manejo de los eventos electorales desde su institucionalizacin en 1985. Sin embargo, actualmente se halla en idnticas condiciones que la
Corte de Constitucionalidad, dado que es la primera instancia que habr de pronunciarse con respecto a la candidatura del general Ros Montt, situacin que revelar
cuanta imparcialidad puede esperarse de su gestin.
En cuanto al organismo legislativo, la eleccin para su conformacin se realiza
tambin cada cuatro aos, simultneamente con las elecciones presidenciales. El congreso est integrado por 113 diputados4. La cuarta parte de estos corresponden a una
lista nacional y el 75% provienen de los 22 distritos electorales, correspondientes a los
22 departamentos de la Repblica. Cada Distrito Electoral tiene derecho a elegir un Diputado por el hecho mismo de ser distrito y a un Diputado ms por cada ochenta mil
habitantes. El total de diputados a integrar el Congreso se calcula con base a los datos
del ltimo censo de poblacin (Ley Electoral y de Partidos Polticos, art. 205). En las
elecciones generales tambin se eligen diputados para el Parlamento Centroamericano,
para un perodo de 5 aos. Adems, el presidente y vicepresidente salientes pasan a ocupar un escao en ese Parlamento (Accin Ciudadana, 1999).
Dada la simultaneidad de las elecciones de los diputados al Congreso de la Repblica y del Presidente, generalmente se produce el efecto arrastre. Zovatto llama as al
efecto que el voto para presidente tiene en el voto para diputados (Zovatto, en lnea).
4.

En la Legislatura 2004-2007, el nmero de diputados ascender a 158, de acuerdo con los datos del
ltimo Censo de Poblacin.

De ah que la tendencia haya sido la conformacin de aplanadoras, es decir, mayoras

parlamentarias del partido gobernante. Este hecho, que debera ser un factor facilitador
de la gobernabilidad, no ha redundado en beneficio de la labor parlamentaria. Esto es
comprensible si se toma en cuenta que los partidos mismos atraviesan estados crnicos
de debilidad institucional y los partidos que han hecho gobierno lo han demostrado al
no ser capaces de presentar programas concretos de trabajo. Por el contrario, esta ventaja asume connotaciones perversas, ya que las lites polticas sacan partido de esta condicin, al profundizar prcticas antidemocrticas como la corrupcin, el nepotismo y
el goce de prebendas.
En general, nos encontramos frente a un sistema poltico que adolece de considerables deficiencias y que da cuenta de una democracia que no transita ms all de sus
condiciones meramente formales. Sin embargo, como se sugera anteriormente, la crisis del sistema poltico no entra en contradiccin con los otros rdenes de la estructura social, econmica y poltica, que presentan similares deformaciones. Y es que los
cnones liberales funcionan como legitimadores del orden, pero la evidencia emprica
demuestra que estn vacos de contenido.

4.2 Sistema electoral

Considerado como el sistema que abarca a las instituciones que facilitan el proceso eleccionario y las leyes que regulan la participacin ciudadana y de los partidos polticos, el Sistema Electoral es parte fundamental en la transicin poltica. Como tal, ha
condicionado tanto el comportamiento ciudadano como el de los partidos polticos y
del Estado en diversos aspectos.
En lo que respecta a la adjudicacin de cargos de eleccin popular, se contemplan
tres sistemas:
a)

Mayora absoluta: para los cargos de presidente y vicepresidente. Se declara ganadora la planilla que obtiene la mitad ms uno de los votos vlidos por lo menos
(artculo 201 de la Ley Electoral y de Partidos Polticos).
b) Mayora relativa: para la adjudicacin de cargos de alcalde y sndicos municipales.
Es triunfadora la planilla que obtiene el mayor nmero de votos vlidos (art. 202
de la Ley Electoral y de Partidos Polticos).
c) Representacin proporcional de minoras: el Mtodo DHondt se aplica para adjudicar cargos a diputados por lista nacional y listas distritales, para diputados al
parlamento centroamericano y para cargos de concejales de las corporaciones municipales (art. 203, Ley Electoral y de Partidos Polticos).
Estas caractersticas del sistema electoral, nos llevan a varias consideraciones. En
primer lugar, la eleccin del ejecutivo se lleva a cabo en Guatemala por mayora abso

luta, con previsin de dos vueltas. Este mecanismo lleva a la dispersin del voto en la
primera vuelta y a la conformacin de alianzas en la segunda. La legitimidad inicial del
ejecutivo ha contrastado siempre con el desencanto de la poblacin al final del perodo, a tal extremo que el voto de castigo se ha impuesto y ningn partido poltico ha logrado mantenerse en el poder durante dos perodos presidenciales. Este hecho refleja el
escaso desarrollo poltico de los partidos y un sistema electoral que solamente legitima
cada cuatro aos el advenimiento de un nuevo gobierno, cuya visin alcanza slo al corto plazo, a falta de un proyecto de largo alcance.
De ah que la disminucin del perodo presidencial de cinco a cuatro aos, ocurrida en 1994, sea considerada conveniente, si se tiene en cuenta el desgaste que sufre el
gobierno ante las crecientes demandas para las cuales no pueden ofrecer soluciones. Las
crisis de gobernabilidad han sido lugar comn durante todos los perodos presidenciales comprendidos dentro de la transicin. Por otro lado, la reeleccin presidencial no
est permitida y, aunque hubo indicios de que partidos que han ocupado la presidencia pretendan buscar una reforma en el sentido de permitir la reeleccin, no parece que
este sea un mecanismo oportuno ni viable.
En segundo lugar, la simultaneidad de las elecciones presidenciales y de diputados
al Congreso de la Repblica ha provocado efecto arrastre, anteriormente referido. De
esa cuenta, los dos ltimos presidentes, lvaro Arz y Alfonso Portillo, han gozado de
mayora parlamentaria. Sin embargo, las particularidades del actual partido en el gobierno fracciones partidarias que no comparten ni ideologa ni programa no han
permitido un trabajo coordinado entre Ejecutivo y Legislativo, que pueda sumar rditos al fortalecimiento del Estado.
En tercer lugar, el sistema de representacin proporcional que se utiliza en la eleccin de diputados al Congreso lleva a un sistema cuasi-mayoritario. Esta distorsin se
debe al tamao reducido de las circunscripciones electorales en las cuales la distribucin
no favorece a los partidos pequeos. El tamao de la mayor parte de los distritos electorales oscila entre 1 y 3 representantes. En estos, prcticamente los puestos se distribuyen entre los dos partidos ms grandes. Hay que agregar que la utilizacin del sistema
DHondt beneficia tambin a los partidos grandes. Paradjicamente y como resultado
de la aplicacin del sistema de representacin proporcional, que tericamente ofrece la
oportunidad a los partidos pequeos de obtener representacin en el Congreso, hemos
visto crecer el nmero de partidos polticos. Indudablemente esta proliferacin tambin
guarda relacin con la posibilidad que ofrece la eleccin presidencial a dos vueltas de
conformar alianzas y coaliciones.
Lo anterior se corresponde con otra limitacin del sistema electoral en lo que respecta al parlamento: la formulacin de candidaturas mediante el sistema de listas cerradas y bloqueadas. Este sistema no da lugar a la personalizacin del voto y, por tanto,
ha conducido inevitablemente al alejamiento del representante de sus representados.
Sucede que los diputados vuelcan todos sus esfuerzos a cumplir la agenda de los diri

gentes de sus partidos a costa de las demandas de los electores. El resultado ha sido un
Congreso poco eficiente, cuyo trabajo legislativo se torna casustico e irrelevante para
marcar el rumbo de las polticas pblicas, al igual que para jugar su papel en el sistema
de controles y balances.
Los partidos polticos, por otra parte, son concebidos como instituciones de derecho pblico y de carcter permanente. Para su legalizacin, los partidos polticos deben
cumplir varios requerimientos (Accin Ciudadana, 1999):
a)

Como mnimo un afiliado por cada dos mil habitantes, de acuerdo con el anterior
censo, es decir, 4,169 afiliados como mnimo. De acuerdo a los datos del ltimo
censo, recin oficializados, este nmero asciende a 5,600. La mitad de estos deben
saber leer y escribir.
b) Deben contar con filiales en 50 municipios. Estas filiales se integran con un mnimo de 15 personas.
c) Debe contar con 12 filiales departamentales por lo menos. Estas filiales se componen al menos de tres filiales municipales.
Aparte de eso, los partidos polticos tienen derecho a financiamiento pblico a
razn de dos quetzales (Q.2.00) por voto recibido, siempre que hayan obtenido cuatro por ciento de los votos emitidos. Adems, el partido que no obtiene este porcentaje pierde su ficha y desaparece como tal, a menos que obtenga una diputacin en
el Congreso.
En este punto, es necesario hacer referencia especial a un tipo de organizacin
poltica sui generis que parece no tener paralelo en la regin. Se trata de los Comits Cvicos Electorales. Estos surgieron como una alternativa a los partidos polticos en el nivel local. La Ley Electoral los considera organizaciones polticas de
carcter temporal puesto que se conforman una vez se ha hecho la convocatoria a
elecciones y hasta noventa das antes del evento electoral y quedan disueltos cuando
se adjudican los puestos de la eleccin en que hayan participado. Para obtener su
personera jurdica debe comprobarse la afiliacin de mil personas alfabetas en el caso del departamento de Guatemala; en las restantes cabeceras departamentales deben afiliarse quinientas personas alfabetas y en los restantes municipios, cien
personas, la mitad de ellas alfabetas. Su mbito de actividades se limita al municipio, aunque tienen la facultad de coaligarse con partidos polticos y otros comits
(Accin Ciudadana, 1999).
En general, se considera que los comits cvicos electorales representan el descontento ante la ausencia e ineficacia de los partidos tradicionales que slo aparecen por las
comunidades en campaa electoral (Puente y Molina, 2000). En las ltimas elecciones, las de 1999, por ejemplo, se presentaron 176 comits cvicos en la contienda por
las municipalidades, aunque slo 23 lograron acceder al gobierno local. En todo caso,

este tipo de organizacin busca la eleccin de representantes ms cercanos a las comunidades y, por lo tanto, ms susceptibles de someterse a la auditora social, elemento nada despreciable dentro de un sistema poltico desprestigiado y, cmo no reconocerlo,
poco democrtico.
Como apuntbamos al principio, el sistema electoral no ha sufrido modificaciones, pese a que en los Acuerdos de Paz se recomienda la elaboracin de una nueva ley
electoral y la reforma del sistema electoral para la transicin hacia una democracia funcional y participativa. En suma, a las debilidades del sistema poltico corresponde una
estructura normativa y administrativa igualmente limitante para la participacin, lo
cual da cuenta del carcter excluyente y an autoritario que las lites econmicas y polticas han querido imprimir a la transicin poltica en Guatemala.

4.3 El Estado y el gobierno

Considerando que el papel del Estado en una democracia es el de velar por el reconocimiento de los derechos fundamentales y velar por su cumplimiento, el papel que
le corresponde dentro del sistema poltico es fundamental.
Siendo uno los principales problemas que han aquejado a la sociedad guatemalteca el irrespeto a los derechos fundamentales de los ciudadanos por parte del
Estado, se hace imperativo realizar una evaluacin del comportamiento y funcionamiento de los gobiernos en los procesos de consolidacin del Estado, especialmente
en lo que respecta a todos aquellos temas relacionados con las recomendaciones contenidas en los Acuerdos de Paz, en especial los contenidos en los acuerdos: Global
sobre Derechos Humanos, Sobre Identidad y Derechos de los Pueblos Indgenas,
Sobre Aspectos Socioeconmicos y Situacin Agraria, Acuerdo sobre el Fortalecimiento del Poder Civil y Funcin del Ejrcito en un Sociedad Democrtica y el
acuerdo sobre Reformas Constitucionales y Rgimen Electoral, que resultan ser
los eslabones necesarios para que el Estado guatemalteco se transforme en un Estado
plenamente democrtico.
A pesar de los retrasos y recalendarizaciones en la implementacin de los Acuerdos de Paz, se han ido creando las leyes e instituciones necesarias y recomendadas
para el cumplimiento de los acuerdos, aunque en muchos de los casos ello no implique la operacionalizacin de actividades orientadas a la transformacin social, como
el caso de la creada Polica Nacional Civil que pronto desarroll muchos de los vicios presentes en la antigua Polica Nacional. O los esfuerzos orientados a la modernizacin del sistema de justicia, que pese a la inversin en capacitacin de su
personal y ampliacin de su cobertura a nivel nacional contina sin poder hacer justicia pronta y cumplida en innumerables casos, como tampoco sancionar actos de
corrupcin, o violaciones a la constitucin por parte de funcionarios de otros organismos del Estado.

Por otro lado, hay que reconocer que de alguna manera la represin hacia los opositores polticos ha disminuido, pero ms como una accin poltica que como un proceso institucional que haga desaparecer y evite la formacin de instituciones que
puedan ejercer control secreto e ilegal sobre los ciudadanos.
En lo que se refiere al respeto y promocin de los derechos a la salud, la vivienda,
la alimentacin y la educacin, aunque se han creado instituciones especficas para mejorar los ndices que se relacionan con estos derechos, poco se ha conseguido.
Es importante sealar que en los ltimos meses se han aprobado varias leyes encaminadas a la descentralizacin del Estado, el funcionamiento de los Consejos de Desarrollo y el fortalecimiento del poder local, mediante un nuevo Cdigo Municipal (ver
captulo IV).
En resumen puede decirse que en Guatemala en el transcurso de los ltimos cinco aos se han creado instituciones y leyes que fortalecen el Estado y el sistema de gobierno, pero que no han pasado de su institucionalizacin. Los ciudadanos no logran
apreciar cambios sustanciales en su forma de vida, lo que provoca desencanto, anomia
y sobre todo rechazo al sistema democrtico.

Carecen de programas, de capacitacin y formacin poltica para sus cuadros y sus

afiliados5. Por consiguiente, no existe sentido de pertenencia por parte de los afiliados y, menos an, la capacidad para movilizarlos en apoyo a alguna iniciativa ante el gobierno.
d) Cuando participan en procesos electorales, recurren al discurso populista para suplir la ausencia de programas y proyectos cientficamente elaborados, lo que se traduce en promesas incumplidas a la poblacin o, cuando se ejerce la oposicin en
el Congreso.
e) La experiencia de los gobiernos que se han sucedido desde 1986 evidencia que los
partidos carecen de cuadros de alto nivel para la direccin del Estado y la funcin
de gobierno, teniendo que recurrir a tecncratas que no tienen visin poltica de
las situaciones nacionales. Peor an, se recurre incluso a personas sin las calificaciones adecuadas para el cumplimiento de las funciones de direccin y ejecucin
de proyectos.

4.4 Partidos polticos

5.1 Reforma y creacin de leyes

Considerando que las funciones de los partidos polticos van desde la representacin (articular la demanda, reclutamiento poltico, integracin de individuos y movilizacin de estos) hasta el ejercicio del poder mediante el gobierno del Estado
(desarrollando programas y polticas, formando gobierno, seleccionando cuadros de
funcionarios pblicos, ejerciendo la oposicin en el parlamento) (Iidh, 2000), se puede decir que los partidos polticos en Guatemala an estn en deuda con la sociedad,
ya que el cumplimiento de las funciones mencionadas ha sido mnimo. En este sentido, el sistema de partidos polticos presenta las siguientes caractersticas:

La aprobacin de tres leyes en 2002 es el rasgo sobresaliente en lo que respecta a

transformaciones en el sistema poltico. Se trata de la Ley de Descentralizacin, Decreto Nmero 14-2002; la Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, Decreto
Nmero 11-2002,6 y el Cdigo Municipal, Decreto Nmero 12-2002; las dos ltimas
reformadas, mientras que la primera es promulgada por vez primera. Su fundamento es
la construccin de una Democracia Local y Regional, en el marco de las caractersticas
socioculturales y, sobre todo, de cara a las condiciones de pobreza y a la necesidad de
participacin ciudadana. En este sentido, este cuerpo de leyes parte del concepto de un
Estado-nacin multitnico, pluricultural y multilinge.
La ley de Descentralizacin pretende combinar eficiencia en la gestin pblica,
participacin y control social desde las comunidades y promocin del desarrollo econmico. Con similares propsitos, la Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural determina aspectos ms especficos como los cinco niveles que comprende el Sistema

a)

Los partidos polticos pueden considerarse como organizaciones clientelistas, toda

vez que establecen relaciones entre actores que tienen poder y estatus desigual y
que desaparecen cuando las expectativas de unos dejan de materializarse (Iidh
2000). Es decir que la relacin entre los partidos y los ciudadanos que se afilian a
ellos durante el proceso electoral, termina al no cumplir el partido con los ofrecimientos prometidos al afiliado, que se desvincula de la organizacin partidaria.
b) Los partidos polticos guatemaltecos no tienen capacidad de movilizar a sectores
sociales en apoyo a sus iniciativas y proyectos. Por consiguiente, cuando se encuentran ejerciendo la oposicin poltica, no cuentan con el apoyo de la ciudadana y, por lo tanto, carecen de capacidad para incidir en las polticas pblicas.
Adems, no representan ni defienden las demandas por las cuales recibieron el
apoyo electoral.

c)

5.

CAMBIOS RELEVANTES EN LAS INSTITUCIONES POLTICAS

5.

Desde 1997, entidades acadmicas como la Escuela de Ciencia Poltica de la Universidad de San Carlos, el Instituto de Gerencia Poltica de la Universidad Rafael Landvar, el Instituto Centroamericano de Estudios Polticos y ONGs como la Fundacin Manuel Colom Argueta entre otros, han estado
trabajando intensamente en este campo.

6.

Los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural tienen su antecedente inmediato desde los ochenta cuando las Fuerzas Armadas privilegiaron lo local no slo como poltica contrainsurgente sino que tambin para consolidar un proyecto de largo alcance a travs de los polos de desarrollo, las aldeas
modelo y sobre todo con las coordinadoras interinstitucionales.

de Consejos de Desarrollo, a saber: nacional, regional, departamental, municipal y comunitario. Este sistema sera el medio principal de participacin de la poblacin maya, xinca y garfuna y la no indgena, en la gestin pblica para llevar a cabo el proceso
de planificacin democrtica del desarrollo... (Copre, 2002). Finalmente, el Cdigo
Municipal se decreta a partir de la necesidad de una nueva definicin del rgimen municipal, acorde con las formulaciones de los Acuerdos de Paz suscritos en 1996. Toma
en cuenta aspectos como la autonoma municipal, el poder local y la descentralizacin.
Como rasgo novedoso, comn a la Ley de Consejos de Desarrollo y al Cdigo Municipal, resalta el criterio para la organizacin de las comunidades, que deja de ser uniforme, desde el momento que son reconocidas las particularidades de los pueblos maya,
garfuna y xinca. De ah que se subraye la frase: de acuerdo a sus principios, normas,
valores y procedimientos cuando se trata de la integracin de asociaciones comunitarias, consejos comunitarios de desarrollo o bien la eleccin de sus representantes.
Estas tres leyes apuntan a un nuevo tipo de gestin pblica asentada sobre la base
de la participacin ciudadana. El momentum del pasado autoritario, sin embargo, resuma por todos los poros del tejido social a tal punto que es difcil predecir si la retrica formalista de la nueva estructura jurdica podr reorientar las prcticas seculares de
centralismo y exclusin. Por ejemplo, no es sino dieciocho aos despus de promulgada la Constitucin actual, en la que se contempla el proceso de descentralizacin, que
la ley correspondiente es emitida.
A pesar del nuevo Cdigo Municipal y de la Ley de Consejos de Desarrollo, reformada en 2002, la implementacin de ambas leyes adolece todava de vicios de viejo cuo, como es el caso del clientelismo poltico, los procedimientos poco transparentes en
el manejo de recursos y la discrecionalidad. Esto es tan cierto como que el aporte constitucional que manejan las municipalidades en general es destinado a obras de infraestructura, las ms de las veces poco relevantes para la magnitud de las carencias sociales;
mientras que poco o nada se invierte en actividades de promocin de la participacin
o la organizacin comunitaria, que en el largo plazo, constituyen los medios para el fortalecimiento de la democracia y el impulso al desarrollo local. Idntica situacin encontramos a nivel departamental. En este caso, el partido en el gobierno goza de ventajas
desmedidas con respecto a la priorizacin de proyectos y programas. La figura de gobernador, mximo representante del ejecutivo en cada departamento y nombrado por
el Presidente de la Repblica, distorsiona considerablemente el proceso democrtico
que los consejos de desarrollo departamentales pretenden impulsar. l preside estos
consejos y, generalmente, impone su agenda o la del partido, soslayando los necesarios
procesos de dilogo y concertacin, propios de los sistemas democrticos.
A la par de estas prcticas generalizadas, crecen, sin embargo, las exigencias por fortalecer el municipio. Tanto las organizaciones sociales, como la cooperacin internacional y el propio gobierno municipal comparten el criterio de que el municipio debe
asumir mayores responsabilidades y funciones (Puente y Molina, 2000). Por un lado,

es en el nivel local donde puede desarrollarse la cultura poltica democrtica. Por otro,
el gobierno municipal es el ms indicado para cubrir los servicios que la poblacin requiere. Adems, es el nivel local donde puede potenciarse el desarrollo y el crecimiento econmico de las regiones.
No cabe duda que se trata de un proceso de largo plazo. A este respecto, la Ley de
Descentralizacin es explcita cuando hace referencia a la necesidad de concebirlo como
un proceso gradual, no exento de obstculos. Ya en 1992, la Corte de Constitucionalidad rest legitimidad a la anterior Ley de Consejos cuando declar la inconstitucionalidad de los consejos locales de desarrollo, situacin que posterg por ms de una
dcada el tratamiento concienzudo de un tema que es considerado crucial para el desarrollo econmico y social y para consolidar la democracia.
Sin embargo, cabe destacar algunos avances que, an con significativas reservas,
podran estar delineando el carcter irreversible de los procesos interdependientes de
descentralizacin, desarrollo municipal y sistema de consejos de desarrollo. Por una
parte, se ha normalizado la eleccin del alcalde y de su corporacin, de tal suerte que
la legitimidad del gobierno municipal queda garantizada formalmente. Por otra parte,
para finales de la dcada pasada, los gobiernos locales administraban poco ms de 20%
de los recursos pblicos, contemplados en el presupuesto nacional (Puente y Molina,
2000). Ambos hitos constituyen puntos de inflexin con respecto a la inercia de un modelo autoritario de poder poltico concentrado en la Capital de la Repblica, que sent sus reales por un perodo de ms de cuatrocientos aos.
Las fortalezas y oportunidades sobre la aplicabilidad, en el mediano plazo, de las
leyes sobre Descentralizacin, de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, y del Cdigo Municipal en Guatemala habrn de ser evaluadas en el contexto de un anlisis
sobre el modelo de transicin poltica diseado en Guatemala en 1982. Se sealan algunas consideraciones que pueden fortalecer el proceso democrtico. En primer lugar,
pueden constituirse como instrumentos de una democracia representativa desde la sociedad hacia los poderes formales de decisin. En segundo lugar, al vincular el desarrollo local con lo regional y nacional. De esta manera, se permite el diseo de
estrategias propias de desarrollo, procesos ms amplios de participacin e identificacin de los habitantes de las comunidades con los asuntos que pueden afectar su futuro inmediato. Finalmente, la amplia aplicacin de este cuerpo de leyes puede
contribuir a una fiscalizacin ciudadana sobre los fondos otorgados a las municipalidades por parte del Estado.

5.2 En los partidos polticos

Aunque los rasgos mencionados en el apartado anterior, consecuencia del legado
autoritario del Estado guatemalteco, son comunes a todos los partidos polticos, hay un
fenmeno que cobr relevancia en la etapa preelectoral que vive Guatemala en estos

momentos y que puede incidir en una transformacin cualitativa dentro de los partidos, de cara a la democratizacin interna. Se trata de la realizacin de elecciones primarias para seleccionar al candidato presidencial y a candidatos a otros cargos.
Nunca en la historia poltica de Guatemala se haba trasladado la facultad de seleccionar a los candidatos presidenciales, de una asamblea de delegados, controlada generalmente por el Comit Ejecutivo Nacional, a las bases o a la poblacin, mediante un
proceso de eleccin directa.
El Partido de Avanzada Nacional (PAN) llev a cabo elecciones primarias en noviembre de 2002. La existencia de dos fracciones igualmente poderosas deriv en la necesidad de dirimir las diferencias desde las bases del partido, ya que era imposible
hacerlo a nivel de cpulas.
Por su parte, el Partido Unin Democrtica (UD) organiz su propio proceso de
elecciones primarias en diciembre de 2002. La llamada Apertura fue una convocatoria
para que las organizaciones de la sociedad civil presentaran candidatos para presidente
y para alcaldes, los cuales tendran que enfrentar a los candidatos designados por la propia UD. Por otro lado, la votacin quedaba abierta no slo para los afiliados a la UD,
sino para toda la poblacin.
Como dijimos, este experimento signific un cambio importante en el procedimiento para designar candidatos a puestos de eleccin popular. Ms an, el resto de
partidos se vern obligados a revisar sus propios mtodos de seleccin de candidatos y
habrn de sopesar los costos de seguir hacindolo como hasta ahora, puesto que las bases y la poblacin estarn a la expectativa en lo sucesivo. Incluso, habr que debatir la
posibilidad de regular o normar este aspecto en la Ley Electoral.
6.

REFORMAS POLTICAS PENDIENTES

EN LOS DIFERENTES NIVELES

Esta ley se promulga durante el primer gobierno de la transicin, el de la Democracia Cristiana (1986-1990), en respuesta al mandato de la Constitucin de promover
la descentralizacin administrativa. Sin embargo, ms que la preocupacin por impulsar una verdadera descentralizacin, prevaleca la lgica de salvaguardar la seguridad nacional. El conflicto armado y la adopcin por parte del estado de una poltica
contrainsurgente, hacan casi nulo el poder civil. No es de extraar, entonces, que el
ejrcito haya hecho valer su ascendiente sobre el Congreso de la Repblica para dejar
plasmada una regionalizacin ad hoc. Es decir, que las regiones fueron organizadas en
funcin de la estrategia militar y bajo ningn otro criterio.
Ahora bien, el conflicto armado interno finaliz en 1996. Si la regionalizacin
responda a un esquema de guerra y esa condicin ha sido superada, no hay lugar
para una Ley Preliminar de Descentralizacin que distorsiona por completo el espritu del mandato constitucional. Lamentablemente, ha quedado muy arraigada la
cultura poltica autoritaria; los mecanismos de control social convertidos en terror
de estado todava permean la convivencia social, a pesar de que los Acuerdos de Paz
han permitido valiosas transformaciones tendentes a establecer una democracia funcional y participativa.
A siete aos de la Firma de la Paz, todava parece difcil una revisin de esta ley,
que conduzca a una autntica descentralizacin administrativa y poltica. Ni el Ejecutivo, ni el Congreso ni los partidos polticos dan signos de querer afrontar este desafo.
Prueba de ello es la reluctancia a incluirlo siquiera como tema de agenda.
Mientras esta ley contine vigente, no habr posibilidad de hablar de democratizacin y descentralizacin por cuanto las estructuras de poder propias de la etapa de
guerra no slo siguen funcionando, sino que gozan de legitimidad jurdica. La consolidacin de la democracia en Guatemala pasa necesariamente por el rompimiento de ese
esquema contrainsurgente, que no se justifica ms en el presente, si es que alguna vez
tuvo justificacin.

6.1 Eliminacin de los resabios del estado autoritario

6.2 Reforma electoral
Como se explic en el apartado anterior, la aprobacin en 2002 de la Ley de Descentralizacin, de la Ley de Consejos de Desarrollo y del nuevo Cdigo Municipal, vislumbraba la posibilidad de promover la participacin consciente y efectiva de la
poblacin, dentro del proceso de consolidacin de la democracia. Sin embargo, se da el
caso que tales leyes han sido concebidas sobre una estructura que tiene pies de barro: se
trata de la Ley Preliminar de Regionalizacin, Decreto Nmero 70-86, del Congreso
de la Repblica7.
7.

Segn Macleod, 1997, p. 71, los fundamentos para la regionalizacin (ocho regiones) han sido calificados de arbitrarios, pues no toman en cuenta las comunidades lingsticas, los eco-sistemas, la historia del lugar.

El debate entorno a la Reforma de la Ley Electoral y de Partidos Polticos se ha

prolongado por ms de cinco aos. Y si todos los sectores coinciden en la necesidad de
imprimirle a este proceso un cariz coherente con las exigencias de las democracias modernas, es indudable que los intereses sectoriales han prevalecido. ste no es ms que
un sntoma de las enormes dificultades que an se ciernen sobre el proceso de transicin poltica. En efecto, describir las peripecias que han rodeado esta discusin constituye una metfora de lo que ocurre en todos los rdenes de la vida social: econmico,
cultural y poltico. Nuevamente hay que mencionar la incapacidad de las lites para
promover las transformaciones que exigen los ingentes problemas que padece la sociedad guatemalteca.

En ltima instancia, los partidos polticos son los responsables directos de tal dilacin. Esta demora indica que la clase poltica an no atraviesa el umbral que conduce al estadio de madurez que, para las exigencias de la poca actual, significara la
adopcin incondicional de prcticas democrticas y la eliminacin de cualquier obstculo a la consolidacin de la democracia.
En cuanto al proceso de Reforma de la Ley Electoral, el debate se inicia a raz de
la firma del Acuerdo sobre Reformas Constitucionales y Rgimen Electoral, en diciembre de 1996, entre la Unidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca (URNG) y el gobierno de Guatemala. Este Acuerdo contemplaba la integracin de una Comisin de
Reforma Electoral (CRE), en un plazo de tres meses, posterior a la suscripcin del
Acuerdo de Paz Firme y Duradera, que tuvo lugar el 29 de diciembre de 1996. Para el
efecto, esta comisin qued establecida en febrero de 1997 y estuvo integrada por Magistrados del Tribunal Supremo Electoral (TSE) y por representantes de los siete partidos polticos con escaos en el Congreso de la Repblica8. Luego de dos ampliaciones
del plazo previsto, finalmente la Comisin de Reforma Electoral (CRE) present su informe final a mediados de 1998.
El pliego de propuestas de la CRE contena algunas transformaciones significativas del Rgimen Electoral, al tenor de los Acuerdos de Paz.
a)

Documentacin: se plantea la necesidad de crear un documento nico de identidad, puesto que la actual cdula de vecindad da lugar a innumerables irregularidades en el registro de ciudadanos y en el padrn electoral, afectando la transparencia
de los procesos electorales.
b) Empadronamiento: se propone facilitar el acceso a los centros de registro, puesto
que la centralizacin de los mismos en las cabeceras municipales es un factor de exclusin para las poblaciones rurales. Adems, es urgente su actualizacin y perfeccionamiento, sobre todo en lo que concierne al registro de defunciones y de
traslados de lugar de residencia.
c) Votacin: llama la atencin sobre la necesidad de facilitar el acceso a los centros de
votacin en municipios con importantes ncleos de poblacin, ubicando juntas receptoras de votos en circunscripciones con padrn electoral propio, dentro de estos municipios, dado que la legislacin vigente slo permite su ubicacin en las
cabeceras municipales.
d) Democratizacin y fortalecimiento de los Partidos Polticos: propone la institucionalizacin de prcticas democrticas para la eleccin de las autoridades de los partidos y de sus candidatos a puestos de eleccin popular. Tambin recomienda
8.

En la CRE estuvieron representados el Partido de Avanzada Nacional (PAN), entonces partido de gobierno; el Frente Republicano Guatemalteco (FRG); el Frente Democrtico Nueva Guatemala
(FDNG); la Democracia Cristiana Guatemalteca (DCG); la Unin del Centro Nacional (UCN); la
Unin Democrtica (UD) y el Movimiento de Liberacin Nacional (MLN).

e)

regular el financiamiento de las campaas electorales en cuanto a su monto y procedencia, as como al informe para comprobar la procedencia lcita de los fondos.
Fortalecimiento Institucional: en relacin con el replanteamiento de las funciones y el papel del Tribunal Supremo Electoral (TSE). Especialmente se recomienda el diseo de un programa de modernizacin del Registro de Ciudadanos.
Se incluyen procesos permanentes de capacitacin y profesionalizacin. En
cuanto al padrn electoral, propone automatizar la informacin e integrarla en
redes coordinadas para su depuracin, mantenimiento y actualizacin efectiva
(Cre, 1998).

A pesar de que las reformas propuestas parecan responder a una visin integral,
el planteamiento de la CRE no escap a ciertas crticas, especialmente la proveniente de un sector de la sociedad civil que la consider muy partidocntrica (Incep,
2001)9. Esto es cierto en la medida que la mayor parte de recomendaciones se refieren a responsabilidades que tendran que asumir los partidos polticos, en tanto que
las transformaciones correspondientes al propio TSE apenas son abordadas y las recomendaciones al respecto resultan vagas y poco concretas. Basta con mencionar el
tema del documento nico de identificacin, cuyo tratamiento adolece de graves
omisiones. En efecto, la CRE solamente propone que la emisin de este documento est a cargo del TSE, pero lo hace abstrayendo el problema de condiciones a las
que habra que prestar atencin. Por ejemplo, el mejoramiento del sistema de empadronamiento, que conllevara el registro confiable de variables, siendo el de las defunciones el ms importante. Adems, implicara la reforma de los registros civiles,
al tener que ser trasladados a las delegaciones del Registro Electoral. Estos aspectos
no son abordados con la debida profundidad, a pesar de constituir puntos crticos
del sistema electoral.
En todo caso, el conjunto de recomendaciones de la CRE implicara la toma de
decisiones polticas que en determinado momento enfrentara intereses de los mismos
actores que participan en el proceso poltico guatemalteco (Incep, 2001). Esta aseveracin ha quedado comprobada luego de transcurridos cinco aos desde que la propuesta fue trasladada por la CRE al Congreso de la Repblica. En el nterin, dos legislaturas
han sido incapaces de aprobar la Reforma, la del perodo 1995-1999 (mayora del Partido de Avanzada Nacional) y la del perodo actual, 2000-2004 (mayora del Frente Republicano Guatemalteco).
Una vez recibida por el Congreso de la Repblica en junio de 1998, era de esperar que la propuesta de la CRE llevara a una pronta aprobacin de la Reforma de la
Ley Electoral. En ese momento el pliego de propuestas empieza a experimentar reveses.
9.

Comentario de Otto Seizzig quien fue parte de la CRE; adems, en ese entonces asesoraba a la Alianza Nueva Nacin (ANN) y diriga la Coordinadora S vamos por la Paz.

Se producen 26 disensos en el Pleno del Congreso, situacin que parece inverosmil dado que las consultas deban haber quedado agotadas en el seno de la CRE. Sin embargo, se produce esta contradiccin y la reforma no es aprobada.
Cules son las razones que explican este retroceso? En primer lugar, las elecciones
generales estaban prximas haban de celebrarse en noviembre de 1999. En segundo
lugar, el partido en el poder, el PAN, que, contando con mayora parlamentaria, habra
podido pasar la Reforma, se repleg puesto que sta lo despojaba de algunas prerrogativas; en particular, le afectaba la fijacin de un techo para el financiamiento de la campaa, la disposicin de ofrecer gratuitamente el servicio de transporte urbano el da de
las elecciones y la propuesta de modificar la fecha para las elecciones generales.
En su lugar, hubo el intento de aprobar una reforma no integral. Fue la Comisin
Especfica de Reforma Electoral del Congreso de la Repblica (CEREC) la que, tomando apenas 25 artculos de la propuesta de la CRE, pretendi concretar el proceso, pero
finalmente no se logr el consenso. En suma, podra afirmarse que el tiempo poltico
no fue propicio para finalizar el proceso de Reforma durante esa legislatura.
Desgraciadamente, la actual legislatura dej transcurrir tres aos sin resultados
a la vista. Ahora que entramos al cuarto y ltimo ao de ejercicio, afloran las mismas condiciones que impidieron la aprobacin de la Reforma durante la legislatura
anterior. Aunque el nuevo presidente de la CEREC dej entrever la posibilidad de
que el FRG asumira la tarea de agilizar el proceso, al anunciar el reinicio de las discusiones en el mismo ao 2000, lo hizo a partir de una estrategia poco plausible. En
lugar de retomar la propuesta de la CRE que, dicho sea de paso, tambin haba tomado en consideracin numerosas propuestas provenientes de la sociedad civil, ahora pareca que el proceso deba partir nuevamente desde su fase inicial: la recepcin
de propuestas, con la diferencia de que esta vez las organizaciones de la sociedad civil estaran en una mejor posicin, luego de haber atravesado por procesos relevantes de aprendizaje.
La CEREC recibi 16 nuevas propuestas hasta septiembre de 2000, incluyendo la
del TSE. Dentro de este proceso, cinco organizaciones de la sociedad civil lograron conformar una instancia de cabildeo: el Espacio de Coordinacin para la Reforma Electoral, integrado por la Coordinadora S vamos por la Paz, Consenso Ciudadano,
Instancia por la Equidad Poltica (un colectivo de mujeres), el Espacio de Coordinacin
Poltica Maya y el Colectivo de Alcaldes Electos por Comits Cvicos. Su mayor logro
ha sido llamar la atencin sobre la necesidad de derivar toda discusin de la propuesta
de la CRE, de tal suerte que la Reforma no diste significativamente del trabajo presentado por aqulla.
El anlisis de la CEREC sobre el informe final de la CRE no llev a divergencias
de consideracin. Por ejemplo, en cuanto al nmero de afiliados requerido para la formacin de un partido poltico, la CEREC propone el 0,30% de empadronados, contra
0,25% propuesto por la CRE. Tambin propone que el financiamiento pblico sea de

Q 10.00 (quetzales) por voto obtenido, mientras que la CRE haba propuesto Q 2.00
por voto. A la postre, el dictamen de la CEREC avala en gran medida lo recomendado
por la CRE.
Ahora bien, si el contenido de las reformas haba llegado a un punto aceptable de
acuerdo dentro del Congreso, se presentaron circunstancias que nuevamente estancaron el proceso. Dos integrantes de la CEREC, incluido su presidente, miembros del
partido gobernante (FRG), fueron nombrados en puestos del Ejecutivo, en agosto de
2000. La continuidad evidentemente se rompi cuando el nuevo presidente de la comisin, tambin miembro del FRG, reconoci la falta de manejo del tema. A pesar de
eso, dos meses despus de asumir el cargo, el nuevo presidente de la CEREC retoma el
proceso al convocar a la comisin a una reunin para continuar el debate.
Esta reunin, realizada en octubre de 2000, dio lugar a no pocas conjeturas, principalmente porque qued evidenciado que el partido gobernante, el FRG, por razones
no del todo claras, tena premura por pasar las reformas. En esa reunin de trabajo incluso estuvieron presentes el jefe de bancada del FRG y el tercer vicepresidente del Congreso, tambin del partido gobernante (Incep, 2001). Aunque el marco de la discusin
fue el informe final de la CRE, la metodologa utilizada no fue en modo alguno ortodoxa. La tarea consisti en una lectura artculo por artculo, seguida por sendas votaciones a mano alzada. El resultado fue el acuerdo en un 70% del contenido de la
propuesta; en cuanto al resto, no fue difcil arribar a conclusiones dado que la mayora
de asistentes pertenecan al FRG.
A pesar de que hubo acuerdo en la mayora de artculos presentados por la CRE,
ciertos artculos modificados durante la reunin dieron lugar a numerosas protestas, al
punto incluso de que varias organizaciones hicieron publicaciones en campo pagado. El
Tribunal Supremo Electoral (TSE), en particular, y las organizaciones de la sociedad civil, en general, percibieron una intencin de minar la autonoma del TSE. El movimiento sugerido por el partido oficial iba en la direccin de hacer que el manejo del
presupuesto asignado al TSE, dependiera en alguna medida de negociaciones que ste
debera sostener con el Congreso. Adems, la nmina de candidatos a Magistrados se
elevaba de 15 a 40, abriendo la posibilidad para la incursin de advenedizos, amn de
que se sugera reducir el perodo de gestin de los magistrados del TSE de 6 a 4 aos.
Los pronunciamientos llamaron la atencin sobre la secretividad que caracteriz el trabajo de la CEREC, a la vez que exigan la apertura de un debate ms profundo. No cabe duda de que la opinin pblica hizo eco a las preocupaciones de la oposicin, de tal
suerte que el partido oficial prefiri engavetar nuevamente el proyecto, antes que proseguir con un debate serio.
Recientemente, ha emergido de nuevo el tema, a raz de la oficializacin de los datos del censo realizado a finales de 2002 que obliga a aumentar el nmero de diputados de 113 a 158. La oposicin propuso modificar dos artculos de la Ley Electoral, el
205 y el 206, referentes a la integracin del Congreso y de las corporaciones municipa

les (Prensa Libre, 2003), con la finalidad de evitar el aumento del nmero de diputados. El FRG, en respuesta, propuso modificar integralmente la Ley Electoral, incluyendo, entre otras, la creacin del documento nico de identificacin y el aumento de
mesas receptoras de votos a ser ubicadas en comunidades con ms de 500 personas empadronadas. Las bancadas de oposicin aseguran que no votarn a la par del partido de
gobierno, a excepcin del partido de la exguerrilla, la URNG. En crculos profesionales y en la prensa se comparte el criterio de que la propuesta oficial es extempornea,
sobre todo por la cercana de las elecciones, que se realizarn en noviembre prximo.
En todo caso, resulta claro que para la mayor parte de partidos polticos conviene el aumento de representantes parlamentarios. Y sobre la base de este inters, el FRG pretende establecer consenso sobre su propuesta de reformas, lo cual no hace sino confirmar
la aseveracin de que la Reforma Electoral estar supeditada ms a los intereses partidistas que a las exigencias de un sistema poltico urgido de transformaciones de forma
y de fondo.
7.

CONCLUSIONES

Es necesario destacar varios aspectos importantes que van ligados a las reformas poltico-institucionales que Guatemala necesita para la construccin de una
gobernabilidad democrtica. Entre las reformas polticas pendientes destaca con
mucho la reforma de la Ley Preliminar sobre Regionalizacin, implementada desde 1987, que guarda claros resabios autoritarios y que condiciona transversalmente las leyes sobre Descentralizacin, Consejos de Desarrollo Urbano y Rural y el
Cdigo Municipal, que enfatizan un nuevo modelo de participacin ciudadana.
Generalmente esta tema es evadido tanto por las lites polticas como por los analistas polticos. Y no es para menos, puesto que su reforma acarreara un sinnmero de transformaciones radicales que afectaran, en primer trmino, el marco
jurdico, incluyendo reformas constitucionales, as como las propias estructuras del
sistema poltico y no cabe duda que existe temor a sobrellevar un cambio de tales
proporciones. Sin embargo, consideramos que la pretensin de finalizar la fase de
transicin pasa por eliminar cualquier vestigio del pasado patrimonialista, sustentado en la tradicin y en el autoritarismo. En este sentido, la Ley de Regionalizacin es uno de los ltimos bastiones del Estado autoritario y, por tanto, un
obstculo a ser salvado.
As mismo es necesario analizar y debatir el modelo de transicin poltica implementado desde 1982 que influye en el sistema poltico de manera global. Dicho modelo est orientado a administrar la crisis de la gobernabilidad y no a administrar la
estabilidad a travs de una gobernabilidad democrtica. Esta ltima supone no slo el
derecho de los ciudadanos a participar de una manera equitativa en la seleccin de sus
dirigentes, sino, sobre todo, a participar en la elaboracin, discusin e implementacin

de polticas de inclusin, lo cual se asume como un derecho y como una obligacin. Tarea de suyo ardua si se considera que el sistema poltico ha sido diseado sobre la premisa de la exclusin, en funcin de intereses sectoriales. Por lo tanto, la participacin
es una condicin sine qua non para lograr avanzar en el establecimiento de prcticas
democrticas sustentadas en una cultura poltica genuinamente democrtica.
En relacin con lo anterior, los partidos polticos juegan un papel determinante.
Su contribucin principal se ubica en el terreno del fortalecimiento institucional. All
donde en la actualidad slo encontramos motores electorales, capaces nicamente de
reactivarse en las vsperas de las elecciones generales, se plantea la necesidad urgente de
construir instituciones con un amplio arraigo social de alcance nacional, que tengan la
capacidad de llevar a debate los temas ms apremiantes de la vida econmica, poltica
y social.
El desarrollo de liderazgo y la formacin poltica constituyen retos ineludibles al
seno de los partidos. En este sentido, la promocin de los valores y prcticas
democrticos, junto a la tolerancia hacia la diversidad, deben de ser componentes esenciales de cualquier programa de asistencia tcnica dirigido a coadyuvar con el fortalecimiento institucional (Sieder et al, 2002).
Tanto la construccin de ciudadana desde el ngulo jurdico e institucional, como
la educacin que necesariamente la acompaa, tienen como finalidad el incremento de
la participacin ciudadana en las diferentes estructuras del Estado, permitiendo la apertura de canales institucionales y polticos concretos para que las demandas sociales se
puedan insertar en el sistema poltico nacional de manera eficaz.
En suma, creemos que el sistema electoral y el sistema de partidos polticos pueden fortalecerse a partir del proyecto de reforma de la Ley Electoral y de Partidos Polticos, presentado por la Comisin de Reforma Electoral (CRE) en 1998, incorporando
modificaciones que mencionamos a continuacin, en orden de prioridad y sin la intencin de querer ser exhaustivos10.

7.2 En el tema de fortalecimiento y democratizacin de los partidos polticos

a)

Normar los procedimientos para la eleccin de las autoridades de los partidos polticos, de tal manera que se eviten los abusos de las cpulas partidarias o de los secretarios generales. Con la sustitucin del artculo 28 de la actual ley se lograra
este objetivo, al permitir la representacin proporcional de las minoras dentro de
los rganos de direccin. Adems, el mismo precepto tendra que aplicarse a los
Comits Ejecutivos Departamentales y Municipales.

10. Seguimos en general los criterios de uno de los pocos investigadores que ha trabajado a fondo el tema
electoral. Lujn, 2000.

b) Buscando la representacin ecunime de las bases ante la Asamblea Nacional, es

recomendable ampliar el artculo que actualmente establece el nombramiento de
dos delegados por cada municipio. Atendiendo a la diferencia del nmero de afiliados, podra establecerse que cada rgano municipal cuente con la posibilidad de
un delegado ms por cada 100 afiliados.
c) Es necesario, adems, aumentar el mnimo de afiliados requerido. Actualmente, ste es de 4.200 afiliados aproximadamente, lo que conduce a la atomizacin y proliferacin de partidos polticos, aparte de que resta seriedad al sistema al permitir
irregularidades tales como la venta de las fichas y de las postulaciones, prostituyendo la esencia del sistema. Para contar con partidos institucionalizados, con slida
organizacin a nivel nacional, es recomendable establecer un mnimo del 0,5% o
0,25% del total de empadronados (18.000 o 9.000, respectivamente). sta es, sin
duda, una norma ms tcnica ya que se ajusta conforme se eleva el empadronamiento. Como complemento, habra que aumentar el mnimo de afiliados alfabetas con el propsito de evitar prcticas como el falseamiento de las listas de
afiliacin, que restan transparencia a la organizacin partidaria, aparte de que no
permiten el fortalecimiento del sistema.
d) Otro aspecto que contribuira a la institucionalizacin de los partidos sera el aumento de los mnimos requeridos para su organizacin en el plano nacional, departamental y municipal. Esto a raz de que actualmente los mnimos son tan bajos
que incentivan el esfuerzo mnimo de organizacin, socavando las bases de un sistema de partidos polticos que apuntan al posicionamiento dentro de la poblacin
y a amplios procesos de educacin poltica y cvica. En tal sentido, convendra establecer la obligacin de contar con organizacin en 15 departamentos (2/3 de los
22 existentes) y en 100 municipios, es decir, el doble de lo que la ley requiere actualmente. En el plano departamental, se elevara la cifra de municipios con organizacin a ? o 1/3 de estos. Actualmente la ley exige un mnimo de cuatro
municipios, lo cual es mucho para un departamento como Izabal que tiene apenas
cinco municipios y poco para departamentos como San Marcos o Huehuetenango que tienen ms de veinte. Esto conlleva el requerimiento del 0,5% o 0,25% de
afiliados en cada municipio, que corresponde con lo requerido a nivel nacional.
e) Es tambin necesario que los partidos posean organizacin en los departamentos o
municipios en los que postularn candidatos. La ley vigente permite que el partido que llene los requisitos mnimos (4.000 afiliados, 12 departamentos y 50 municipios) postule candidatos a todos los cargos disponibles. Esta norma
desincentiva los esfuerzos de organizacin y, ms bien, permite la improvisacin de
candidatos que, una vez instalados en los cargos, se desvinculan de los partidos. Sin
embargo, esta reforma no ha sido considerada ni siquiera en el informe de la CRE,
lo cual resulta una grave omisin que cierra la posibilidad de un mayor desarrollo
de los partidos polticos.

f)

Igualmente necesaria resulta la enmienda al artculo 93 en el sentido de la obligatoriedad que tendran los partidos de participar en las elecciones presidenciales, en
las de diputados por listado nacional y de diputados distritales. La norma vigente
permite a los partidos no participar en los procesos eleccionarios. Como consecuencia, algunos partidos han visto premiada su no-participacin, al tiempo que
otros, al participar, han desaparecido al no alcanzar el mnimo de votacin. Segn
Lujn, y coincidimos con su punto de vista: Es obvio que una de las funciones
ms importantes de los partidos polticos es participar en las elecciones, especialmente en las de mbito nacional (Lujn, 2000).
g) En el mismo sentido de fortalecer los partidos, la CRE recomienda aumentar el
porcentaje estipulado para la cancelacin de un partido, de 4% de votos vlidos a
6%. Sin embargo, una anlisis ms detenido lleva a considerar que, dado el escaso
desarrollo de los partidos y su efmera duracin, el aumento del porcentaje conducira a la cancelacin de un gran nmero de partidos. Por ejemplo, en las elecciones pasadas, las de 1999, de haber aplicado el 6%, slo habran sobrevivido tres
partidos: el FRG, el PAN y la coalicin URNG-DIA. En aras de garantizar la permanencia de partidos medianos, parece conveniente mantener el mnimo de 4%.
h) Finalmente, es recomendable dar un paso en consonancia con la mayora de pases democrticos al permitir la organizacin de partidos polticos departamentales,
lo cual no est permitido en la actualidad ni tampoco propuesto por la CRE en su
proyecto de reformas. En tal sentido, habra partidos a nivel nacional y a nivel departamental, con idnticos requerimientos para su organizacin. Adems, en el nivel municipal, continuara vigente la figura de comits cvicos electorales.

7.2 En lo que concierne a mecanismos administrativos y de funcionamiento,

que competen al Tribunal Supremo Electoral
a)

La creacin del documento nico de identidad, que reviste carcter de urgencia.

Esto acarrea reformas no slo a la Ley Electoral sino al Cdigo Civil, dado que los
registros civiles tendran que trasladarse a las delegaciones del Registro de Ciudadanos, organismo del TSE.
b) Para evitar la plutocracia, el uso de recursos ilcitos y la saturacin de propaganda,
se plantea el establecimiento de lmites mximos a la propaganda electoral y a los
gastos correspondientes. Por un lado, se fijan los mximos en cuanto a espacio en
los medios escritos y de tiempo en la radio y en la televisin. Sin embargo, en lo
que respecta a los dos ltimos, las regulaciones no son explcitas en la propuesta de
la CRE, aspecto que debe ampliarse. Por otro lado, el financiamiento estatal para
gastos de campaa electoral es muy limitado (Q.2.00 por cada voto vlido) y su
aumento es recomendable. Adems, los lmites propuestos a los gastos de campaa van en la direccin de disminuir la influencia del mercadeo electoral como de

terminante del voto ciudadano. Tambin es plausible la incorporacin de mecanismos para el control financiero de los partidos tendentes a lograr transparencia no
slo en el uso de los recursos, sino en la procedencia de los mismos.
c) Subvencionar el transporte para los votantes el da de las elecciones puede ser una
buena medida en funcin de una mayor participacin. En tal sentido, la propuesta de la CRE incluye la disposicin de brindar transporte gratuito el da de las elecciones, mediante una subvencin estatal. A la vez, prohibe a los partidos polticos
involucrarse en el traslado de votantes a las mesas receptoras de votos.
d) Para evitar prcticas que deslegitiman el proceso eleccionario, como la compraventa de votos, debe contemplarse el delito electoral. La Ley Electoral lo hace; adems, contempla ciertas sanciones. Sin embargo, la CRE recomienda que la
tipificacin y sus sanciones queden incluidas en la ley penal.
e) En cuanto a la eleccin de magistrados del TSE, en la actualidad la mayora calificada en el Congreso permite una influencia decisiva de las bancadas mayoritarias,
por lo que el procedimiento idneo sera el consenso de los partidos polticos con
representantes en el Congreso. Por otro lado, la recomendacin de la CRE de reducir la nmina de postulados a 15 (30 en la actualidad) y de su eleccin por mitad cada tres aos parece ser una buena frmula para asegurar la continuidad del
trabajo del TSE, mediante su renovacin parcial.
f ) Un aspecto que omite la CRE es la distorsin que ocasiona la aplicacin del mtodo DHondt en la distribucin de diputaciones, sobre todo en circunscripciones
electorales pequeas. Como es bien sabido, ste favorece a los partidos grandes
(Zovatto, 2000: en lnea). Ms importante an, con este mtodo la representacin proporcional slo tiene aplicacin efectiva a partir de los cinco o seis cargos a
repartir (Lujn, 2000), resultando que en distritos con dos o tres diputaciones, la
reparticin es inefectiva. Esta deficiencia no puede soslayarse. Si cada distrito no
puede contar con un nmero suficiente de diputaciones para hacer efectiva la reparticin, entonces podran reordenarse los distritos electorales de tal suerte que la
frmula llene el cometido de la representacin proporcional11. En todo caso, este
es un aspecto al que debe dedicarse mayor anlisis porque de las modificaciones
que se incorporen depende en gran medida el fortalecimiento del poder legislativo.
g) Finalmente, el nmero de diputados al Congreso es un tema a definir. La ley vigente y la propuesta de la CRE contemplan un aumento en correspondencia con
11. En este punto, merece atencin la reflexin que hace Zovatto sobre el predominio del sistema de representacin proporcional en las elecciones al parlamento en la regin. Por un lado, favorece el valor de la representacin (aunque no demasiado) por encima del valor de la eficacia. Por otro, y a
consecuencia de los incentivos basados en el sistema electoral, los parlamentos en la mayora de los
pases latinoamericanos no ha jugado un papel central, enrgico e independiente en la formulacin
de la poltica o en la supervisin del poder ejecutivo. Finalmente, los sistemas de representacin proporcional con listas cerradas y bloqueadas, como es el caso de Guatemala, debi haber promovido
partidos fuertes, pero ste no ha sido el caso. Ver Zovatto, en lnea.

el aumento de la poblacin, de acuerdo a los datos censales. Sin embargo, aunque

el principio de representatividad estara garantizado, no hay que descuidar factores
del contexto poltico nacional que llevan a reconsiderar la cuestin. Es un hecho
comprobado que la capacidad tcnica y poltica de las legislaturas ha experimentado un deterioro luego de la Asamblea Nacional Constituyente que elabor la
Constitucin de 1985. De ah que un aumento del nmero de diputados en este
momento no constituya en modo alguno un aporte a la labor legislativa. Ms bien
constituira un incentivo para la clase poltica, an afectada por prcticas clientelistas y antidemocrticas. Si se consideran las reformas como procesos perfectibles
y contextualizados, la propuesta idnea sera fijar el nmero de diputados, en tanto
que dentro de las disposiciones transitorias quedara abierta la posibilidad de futuras reformas para el tema en cuestin sobre la base del criterio de eficacia del ejercicio parlamentario.

7.3 Reformas en los mecanismos de eleccin en el mbito municipal

En consonancia con la propuesta de Lujn, tema que merece atencin habida
cuenta de los mltiples conflictos que se han registrado en los eventos electorales municipales. Paradjicamente, la CRE no ofrece ninguna propuesta al respecto (Lujn,
2000). Se incluiran los siguientes aspectos:
a)

Disear un nuevo sistema de eleccin de alcaldes. El cambio sera de mayora relativa a representacin proporcional, de tal manera que la eleccin ser por planilla y la eleccin del alcalde corresponder a la corporacin municipal electa, en su
primera sesin de trabajo.
b) Aumentar el nmero de miembros del concejo municipal para que el sistema de
representacin proporcional sea efectivo. En tal sentido y dependiendo de la categora de cada municipio, el nmero de concejales oscilara entre 6 y 10, mientras
que el de sndicos quedara en dos o tres.
c) Que la eleccin de sndicos se lleve a cabo por medio de representacin proporcional, tal como se eligen los concejales actualmente. Con esto se rompera el peso
que actualmente ostenta el alcalde y se lograra un ejercicio democrtico ms autntico dentro del concejo municipal.
d) Para evitar el caudillismo y el consiguiente clientelismo poltico, debera incluirse
en la Ley Electoral la obligatoriedad de presentar el programa de trabajo municipal, para que las candidaturas den muestras de mayor seriedad e idoneidad.
e) Un aspecto que es necesario regular es el de la consulta popular municipal. Hasta
el momento, generalmente este mecanismo ha sido manipulado por grupos interesados. Caben, entonces, un conjunto de mecanismos para restituir el carcter
democrtico que debe caracterizar a los cabildos abiertos. Por ejemplo, que el pro

ceso se inicie presentando una solicitud al TSE, la cual deber ir firmada por un
porcentaje de personas empadronadas digamos 15% para que siga su curso;
que no se permita realizar la consulta popular municipal ni durante el primer ao
ni durante el ltimo del mandado municipal, etc. Cuando el fin de la consulta popular sea la revocatoria del mandato del alcalde o del concejo municipal, tambin
debern fijarse los mecanismos posteriores de votacin, para que el proceso no
pierda legitimidad.
f ) Que se eleve el requerimiento mnimo de educacin de los candidatos. Actualmente basta con que sean alfabetos.
g) Para evitar al mal uso de recursos municipales, es recomendable que exista la obligatoriedad de renunciar al cargo para optar a la reeleccin.
h) Que se norme la supervisin peridica por parte del TSE de la integracin de los
concejos municipales. Frecuentemente estos funcionan sin estar plenamente integrados, lo que contraviene el espritu de la norma que da surgimiento a estos rganos colegiados.
i) Que no se permita la inscripcin de planillas incompletas, cuando el TSE retira de
la planilla a candidatos que no llenan los requisitos de ley. Cuando esto suceda, la ley
podra establecer un plazo improrrogable, dentro del perodo legal de inscripcin de
candidatos (tres das, por ejemplo), para que se cumpla con el requisito faltante, en
el entendido de que si no se acredita el cumplimiento de la totalidad de requisitos
exigidos por la ley, se invalida la inscripcin de toda la planilla (Lujn, 2000).
8.

PROPUESTAS DE ESTRATEGIAS DE CARCTER POLTICO PARA

IMPLEMENTAR LAS REFORMAS LAS REFORMAS PENDIENTES

Ante la estrategia de dilacin de los partidos polticos para aprobar la reforma a la

Ley Electoral y, ms recientemente, la premura del partido oficial para acelerar su aprobacin en el momento menos apropiado, dada la cercana de las elecciones, las organizaciones de la sociedad civil tienen la responsabilidad de hacer resurgir el debate y
elevarlo a la palestra de la opinin pblica. En este respecto, debe empezarse por crear
una plataforma de cabildeo que estara conformada por organizaciones vinculadas al
tema (especialistas en el tema). La metodologa de trabajo sera una serie de talleres de
aprendizaje, de elaboracin de la agenda de temas a trabajar y de elaboracin de la propuesta, propiamente dicha, partiendo del proyecto de reforma presentado por la Comisin de Reforma Electoral (CRE).
La segunda etapa consistira en involucrar a un conjunto representativo de la sociedad civil y a los partidos polticos para hacer una validacin de la propuesta obtenida en la etapa anterior e incorporar elementos esenciales no incluidos. En esta etapa
resultar crucial el compromiso asumido por los partidos polticos, de tal suerte que los
resultados sean vinculantes.

La etapa final estar en manos del Congreso que, como rgano especializado, discutir la propuesta y la modificar sin prostituir su espritu y la aprobar dentro del plazo previsto.
El cronograma propuesto es el siguiente:
a)

Abril-diciembre 2003: talleres coordinados entre la Fundacin Konrad Adenauer,

la Escuela de Ciencia Poltica a travs del Instituto de Investigaciones Polticas y
Sociales de la Universidad de San Carlos de Guatemala y el Programa de Asistencia Electoral de la Organizacin de Estados Americanos, para el cabildeo con los
partidos polticos para lograr el compromiso de convocar a la comisin de trabajo
que corresponder a la segunda etapa del proceso delineado anteriormente.
b) Julio-diciembre 2003: Realizacin del proyecto sobre Incidencia del campo acadmico en el tema sobre Reformas a la Ley Electoral y de Partidos Polticos, con
la participacin de especialistas en dicho campo de la Escuela de Ciencia Poltica
de la USAC.
c) Enero-febrero 2004: Reuniones bilaterales de la Escuela de Ciencia Poltica de la
Universidad de San Carlos de Guatemala con instancias acadmicas como la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales FLACSO sede Acadmica Guatemala, Asociacin de Investigacin y Estudios Sociales ASIES , Facultad de
Ciencias Polticas y Sociales de la Universidad Rafael Landvar, Fundacin Centroamericana de Desarrollo, FUNCEDE y con el Instituto Centroamericano de
Estudios Polticos INCEP .
d) Marzo-abril 2004: Conformacin de la Instancia de Coordinacin Acadmica para
la discusin, anlisis y propuesta de Reformas de Segunda Generacin a la Ley
Electoral y de Partidos Polticos.
e) Mayo-julio 2004: Realizacin de encuentros, talleres y seminarios con Partidos Polticos representados en el Congreso de la Repblica, con la finalidad de intercambiar informacin sobre el tema en cuestin.
f ) Agosto 2004: Presentacin pblica sobre la propuesta de Reformas de Segunda
Generacin a la Ley Electoral y de Partidos Polticos, con el apoyo de la Fundacin Konrad Adenauer, Sede Guatemala.
La agenda de trabajo podra estar diseada de la siguiente manera12:
a)

El Rgimen Poltico: Cmo funciona actualmente el presidencialismo? Cmo

podemos optimizar su funcionamiento?

12. Este punteado sigue el esquema de anlisis utilizado por Daniel Zovatto en su estudio comparativo
de Reformas poltico-electorales en la regin que, a nuestro juicio, constituye una gua bastante completa que puede facilitar la discusin dentro de cada pas. Zovatto, en lnea.

b) Eleccin de los representantes del Congreso: Cmo alcanzar el balance entre representatividad y gobernabilidad, entre representacin y eficacia? Ventajas y desventajas de las listas cerradas bloqueadas y de las listas cerradas desbloqueadas.
c) Financiamiento de los Partidos Polticos: regulacin; financiamiento privado, pblico o mixto; disminucin de costes electorales; acceso de los partidos a los medios de comunicacin; establecimiento de los mecanismos y rganos de control,
as como del rgimen de sanciones.
d) Democratizacin interna de los Partidos Polticos: eleccin de autoridades internas
de los partidos y de los candidatos de los partidos polticos; modalidades para la
eleccin interna de candidatos a la presidencia; reconocimiento legal de las elecciones primarias.
e) Comits Cvicos y Partidos Departamentales.
f ) Mecanismos de democracia directa: consulta popular, iniciativa legislativa, revocatoria del mandato.

PUENTE, Jess; MOLINA MEZA, Juan Fernando. Guatemala. Descentralizacin y democracia: gobierno local y participacin ciudadana. Estudio de Caso. In: Descentralizacin, municipio y participacin ciudadana: Chile, Colombia y Guatemala. Colombia: Centro
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Carlos, 1992.

Instituciones y gobernabilidad democrtica.

La experiencia mexicana.
ROGELIO H ERNNDEZ RODRGUEZ

1.

INTRODUCCIN

Desde los aos noventa del siglo pasado, ha sido frecuente asociar los problemas
de gobernabilidad de las jvenes democracias a las crisis econmicas que afectan los
mrgenes de decisin de las autoridades, o al funcionamiento de las nuevas instituciones que, en la mayora de los casos, se crearon para sustituir las del antiguo rgimen autoritario (Elster & Offe, 1998; Oxhorn & Starr, 1999). Tanto en uno como en otro
caso, lo que est en el fondo del anlisis es la mala operacin o, al menos, las limitaciones que las nuevas instituciones democrticas tienen al enfrentar las presiones sociales
y polticas y que casi siempre estn asociadas al hecho de que fueron creadas para una
realidad democrtica desconocida y cuyo diseo no siempre correspondi a las tradiciones polticas de los pases, sino atendi a su formal potencial democrtico.
Mxico constituye una modalidad diferente en los problemas de gobernabilidad
porque la transicin democrtica, representada formalmente en la alternancia poltica
del ao 2000, no ha significado hasta ahora ninguna sustitucin institucional. Dicho
de otra forma, el sistema poltico, ahora democrtico, conserva sustancialmente las mismas instituciones e incluso las mismas facultades constitucionales que estuvieron vigentes durante el autoritarismo. Las amenazas a la gobernabilidad se han presentado con
cierta recurrencia, pero contra lo que podra pensarse, no se deben al mantenimiento
de las instituciones del antiguo rgimen sino al hecho, del todo indito, de que ellas han
recuperado la autonoma para poner en marcha las atribuciones que el autoritarismo y
el dominio de un solo partido eliminaron en aquellos aos.
La nueva situacin poltica presenta la paradoja de que las viejas instituciones no
slo no fueron diseadas para sostener el autoritarismo sino que tuvieron un alto potencial democrtico y ahora, que funcionan sin limitaciones, amenazan la gobernabili

dad democrtica. Al nuevo funcionamiento institucional se agrega otro desafo, tambin comn en todos los casos de transiciones, que es la aparicin de una nueva lite
gobernante inexperta en poltica y en las tareas administrativas del gobierno (particularmente delicado en el caso mexicano por su origen empresarial), que acenta los conflictos institucionales al no aceptar las negociaciones como procedimiento poltico para
definir polticas pblicas.
La experiencia mexicana se explica por dos caractersticas bsicas del pas, la existencia de un pluralismo limitado (el elemento ms importante y frecuentemente olvidado del autoritarismo) y una profunda institucionalizacin del sistema poltico. Como
se ver adelante, ambas condiciones hicieron posible que el proceso de cambio se concentrara en las reformas electorales que, por un lado, ampliaron paulatinamente el pluralismo y, por otro, hicieron que la transicin y concretamente la alternancia poltica,
no fueran traumticas ni provocaran una crisis institucional. La transicin, para decirlo rpidamente, fue posible mediante las elecciones, es decir institucional y democrticamente y no por una crisis social.
2.

AUTORITARISMO E INSTITUCIONES

Aunque la caracterizacin del autoritarismo fue amplia en Amrica Latina, su aplicacin a los diferentes casos no fue siempre acertada. Con mucha frecuencia se entendi el autoritarismo como una forma genrica que comprenda diversos sistemas no
democrticos, incluidas las dictaduras militares que asolaron Sudamrica. La diferencia,
sin embargo, es determinante porque el autoritarismo, a diferencia de otras versiones
no democrticas, supone entre otras caractersticas la existencia de pluralismo, limitado o condicionado por la lite gobernante pero pluralismo al fin, lo que implica un variable grado de participacin poltica y de competencia entre partidos (Linz, 1970;
Reyna & Weinert, 1977). Lo importante es que como lo apunta Linz, la competencia
no determinaba el control ni el acceso al poder, sino que constitua un medio para obtener legitimidad. El caso mexicano, a diferencia de otros autoritarismos, tuvo como caracterstica propia el que si bien un solo partido domin la poltica prcticamente
durante todo el siglo XX, cada seis aos sustitua a sus gobernantes. En este sentido, lo
destacable era que si bien los gobernantes no procedan de otra opcin partidaria, s surgan de una competencia interna que signific una constante renovacin de la lite
poltica nacional.
La competencia tambin supuso una representacin permanente de los partidos
polticos en las asambleas legislativas, tanto locales como federal, de tal manera que
formalmente haba participacin de otras opciones en los rganos de decisin nacional. Esta caracterstica del pluralismo cobra su mayor sentido cuando se advierte el alto grado de institucionalizacin del sistema. Si la existencia misma de los partidos y
de la legislacin electoral ya ilustra con claridad parte de esa institucionalizacin, pue

de completarse con el funcionamiento real de otras entidades centrales, como los poderes ejecutivo y legislativo, as como los gobiernos estatales y municipales, todos ellos igualmente sustituidos cada seis o tres aos mediante elecciones. De todas ellas, la
ms amplia en instituciones fue, sin duda alguna, el gobierno federal que desarroll
mltiples organismos y regulaciones que sirvieron para normar la vida poltica, social
y econmica del pas. Al lado de ellas, tambin existieron otro tipo de organismos sociales que complementaban la intermediacin poltica, como fueron las varias organizaciones sindicales que vinculadas al partido dominante dieron origen al poderoso
corporativismo que estuvo siempre asociado a Mxico (Ames, 1970; Huntington,
1970; Casanova, 1965).
El resultado de esta organizacin fue un sistema poltico con un alto grado de legitimidad, eficiencia gubernamental, comprobada en particular en su desarrollo econmico, y una notable regulacin del conflicto social que permiti diversas formas de
disidencia poltica e incluso de representacin que aseguraron la estabilidad a pesar de
los comprobados desequilibrios sociales y la ausencia de una verdadera competencia
partidaria. Esta combinacin de factores explica por qu pudo un partido mantenerse
en el poder sin interrupciones durante setenta aos, sin amenazas serias a la estabilidad
y tampoco sin recurrir a la represin constante. A diferencia de otros regmenes no
democrticos que existieron en Amrica Latina y en Europa Oriental, el sistema mexicano se sostuvo sobre instituciones slidas que fueron referentes comunes para la vida
poltica del pas y que, aunque sin ser totalmente democrticas ni pluralistas, fueron
aceptadas por los ciudadanos.
El modelo, sin embargo, se vio afectado por la coincidencia de varios factores
en la dcada de los aos setenta del siglo pasado. Problemas econmicos que impidieron al gobierno mantener el reparto de beneficios sociales que tradicionalmente
haban generado legitimidad, as como la aparicin de una activa clase media que no
encontr formas adecuadas para participar en poltica, presionaron el sistema electoral y agudizaron tanto el abstencionismo como el voto contrario al Partido Revolucionario Institucional (PRI), el partido dominante, no tanto por preferir otra
opcin partidaria sino como un voto dirigido a mostrar claramente el rechazo ciudadano (Aziz, 2004).
Ante la posibilidad de que la principal fuente de legitimidad formal se cancelara,
la lite poltica decidi reformar el sistema electoral para ampliar la representacin partidaria y la participacin de los ciudadanos. As comenzara un largo proceso de modificaciones tanto en la legislacin como en los procedimientos e instituciones electorales
que terminara en el ao 2000 con la alternancia en la Presidencia de la Repblica. Como se ver adelante, mientras este proceso ampli sistemticamente el pluralismo en los
poderes legislativos y ejecutivos locales, hasta alcanzar los federales, no signific ninguna modificacin sustantiva de esas instituciones, de tal manera que la democracia se ha
alcanzado, esencialmente, con el mismo sistema poltico.

3. REFORMAS ELECTORALES Y PLURALISMO

El PRI siempre obtuvo votaciones abrumadoras, en especial en los comicios presidenciales en los que registraba porcentajes cercanos al 90%. No obstante, hacia 1970
comenz a disminuir significativamente cuando alcanz solamente 83% de las preferencias, pero en 1976 la situacin se agrav porque el candidato prista no tuvo ningn
contrincante y aun as apenas obtuvo 87,8% de los votos, lo que signific un aumento
de escasos cinco puntos de los resultados de seis aos atrs. El voto contrario fue creciendo en tanto el promedio de abstencionismo se mantuvo alrededor del 35% del padrn electoral. Fue claro que el principal problema para el rgimen no estaba en una
opcin partidaria que realmente le disputara el poder sino en la ausencia de competidores, es decir, que el partido dominante estuviera solo en los comicios. Fue por ello
que comenzara un largo proceso de modificaciones electorales que estaban dirigidas a
estimular tanto la participacin ciudadana como la de otros partidos y a aumentar la
representacin de los existentes.
El proceso tuvo dos etapas, una que comprende las reformas de 1963, 1972 y
1977 destinadas a cumplir con estos propsitos y que, por ello mismo, fueron diseadas y propuestas por el gobierno, y otra, que parte de 1986 y que incluye cinco reformas consecutivas, que ya no buscaban la representacin sino mejorar las condiciones
de competencia, bsicamente un padrn creble y un rgano arbitral confiable y que,
como era de esperar, fueron promovidas por los partidos en ese entonces de oposicin.
A pesar de que el estimulo no siempre parti del gobierno, fue l quien estableci los
lmites de las negociaciones y marc el rumbo de las reformas, lo que hizo que este
proceso no amenazara nunca la estabilidad poltica. Con todo, la fuerte presencia de
los partidos en parte explica, como se ver adelante, que las reformas se sucedieran en
periodos de apenas uno o dos aos, muchas veces sin siquiera pasar la prueba de una
eleccin federal.
Aunque en 1946, 1951 y 1954 Mxico haba experimentado reformas en los comicios, fue hasta 1963 (casi diez aos despus de la ltima, lo que indica la larga utilidad de aquellas disposiciones) cuando se puso en marcha una ley que ampliara la
presencia partidaria en la Cmara de Diputados federal. Hasta entonces, el sistema de
representacin era por mayora simple, lo que fue minando poco a poco la participacin de los partidos opositores en la medida que el PRI obtena altos porcentajes. En
1963 la reforma introdujo la figura de diputados de partido, una forma inicial de proporcionalidad, mediante la cual los partidos obtendran 5 diputados al conseguir 2,5%
de la votacin total, y un diputado ms, hasta el lmite de 20, por cada 0,5% de votacin adicional. Para evitar la sobre representacin, si un partido obtena al menos 20 o
ms diputados de mayora, no se otorgara ningn escao adicional (Medina, 1978).
La reforma estaba dirigida a preservar el dominio del PRI pero sobre todo a aumentar la presencia de los dems partidos para tener interlocutores en el Congreso. El

resultado fue significativo porque los tres partidos de oposicin entonces existentes (Accin Nacional, Popular Socialista y Autntico de la Revolucin Mexicana, PAN, PPS y
PARM, respectivamente) quintuplicaron el nmero de diputados al pasar de 20, que
en conjunto tuvieron entre 1955 y 1964, a 100 entre 1964 y 1973 (Medina, 1978). Las
modificaciones fueron tiles y le dieron al rgimen un largo respiro al incrementar la
representacin opositora pero sin amenazar la hegemona prista. An as, el aliento se
agot casi diez aos despus cuando el esquema result poco estimulante para los partidos de oposicin que no encontraron espacios de competencia. En 1972 se puso en
marcha otra reforma que disminuy el porcentaje de votacin necesario para obtener
diputados de partido, del 2,5% al 1,5%, y aument el lmite de diputados a 25, de tal
manera que con pocos votos los partidos lograran no slo mantener su presencia sino
incluso incrementarla (Medina, 1978)1.
Lo significativo de esta reforma es que el panorama electoral cambiara radicalmente al aumentar los votos contrarios al PRI, pues de obtener 83% de la votacin total en
1970, disminuy a 77,6% en 1973, justo el ao de funcionamiento de la nueva ley y
cuando se renovaba la Cmara de Diputados federal. Los resultados mostraron muchos
ms problemas para el PRI que la simple cada del voto, porque por primera vez apareci una tendencia que marcara el destino de ese partido. El voto fue claramente influido por el tipo de desarrollo socioeconmico, segn el cual las zonas urbanas, con
todo lo que implica en cuanto caractersticas de ocupacin, ingreso y educacin de sus
habitantes, votara por los partidos opositores, de tal manera que prcticamente en todas las grandes ciudades del pas y en especial las capitales de los estados, el PRI perdi
o consigui triunfos apretados. El Distrito Federal, la capital nacional, fue un caso alarmante porque de los 27 distritos en disputa slo en 14 el PRI obtuvo ms del 50% de
los votos y nicamente en 7 conserv una mayora holgada (Segovia, 1974). Fue evidente que la hegemona del PRI comenzaba a ser amenazada seriamente y que la mejor manera de enfrentar el rgimen estaba en los procesos electorales.
La siguiente reforma tendra lugar un ao despus de las elecciones federales de
1976, cuando el PRI no tuvo competidor alguno y obtuvo 87,8% de los votos en los
comicios presidenciales y apenas 80% en la Cmara de Diputados. La llamada de atencin acerca del debilitamiento partidario fue tan clara que el nuevo gobierno promovi
la hasta entonces ms ambiciosa reforma electoral que ampliara notablemente la representacin y participacin polticas. La reforma sustituy los diputados de partido por
la representacin proporcional y determin que la cmara baja estara integrada por
300 diputados de mayora y 100 por este nuevo mecanismo, con lo cual los partidos
tuvieron una clara certidumbre de sus posibles victorias y se ampli considerablemen1.

Vale la pena observar que entre 1970 y 1972 el gobierno federal haba modificado la ley para disminuir las edades para participar en poltica: derecho al voto a los 18 aos, a los 21 para ser diputado
y a los 30 para ser senador.

te su representacin. Otra modificacin importante fue que se estableci el registro

condicionado de partidos, sujeto a obtener un porcentaje mnimo de votacin en las
elecciones inmediatas, pero que permiti ampliar en el corto plazo el nmero de partidos polticos, en especial de izquierda y en particular el Partido Comunista, que hasta
entonces se haba negado a participar en los comicios y se haba refugiado en las universidades y las protestas callejeras.
Adicionalmente a estas medidas, la reforma aadi el reconocimiento de los partidos como entidades de inters nacional, con lo cual se hicieron acreedores a financiamiento, acceso permanente a medios de comunicacin y se acept que la Suprema
Corte de Justicia conociera de violaciones al proceso electoral (Medina, 1978; Aziz,
2004). La reforma modific sustantivamente la representacin y al dar cabida a las organizaciones de izquierda, sirvi para que un sector muy activo de las clases medias tuviera opciones hacia donde canalizar su descontento, pero tambin hizo que el Partido
Comunista, la institucin ms representativa de la izquierda, abandonara su marginamiento y, naturalmente, modificara su actitud antisistema. La de 1977 fue la ms importante y profunda reforma electoral y permiti renovar la legitimidad del rgimen,
no as para aumentar la votacin por el PRI, que continu descendiendo y en la cual se
agudiz la tendencia urbana por el voto contrario y la abstencin.
Esta reforma cierra un ciclo en el proceso de liberalizacin poltica de Mxico, en
el cual fue marcado el inters del rgimen por ampliar de una manera controlada pero
eficaz, las vas de expresin poltica, en particular contrarias al PRI, pero que sostenan
el esquema de participacin. En todas las reformas fue manifiesta la presencia del gobierno federal que dise y aplic las nuevas normas, en especial la de 1977, que fue
encabezada en todo momento por el secretario de Gobernacin, Jess Reyes Heroles.
La tendencia cambiara a partir de entonces, en buena medida porque los partidos resultaron fortalecidos con las reformas y enfocaron sus demandas hacia las condiciones
de competencia, es decir, a buscar la equidad y un arbitraje confiables. Era natural que
as ocurriera porque a partir de los aos ochenta la competencia electoral tuvo un avance significativo, primero en las gubernaturas de los estados y poco despus en los mismos comicios presidenciales, como fue en 1988 cuando el PRI sufri una grave
disminucin de votos (50,6% de la votacin total). Adems de ello, esos comicios estuvieron empaados por una fuerte sospecha de fraude que fue adjudicada precisamente a la falta de un arbitraje confiable, autnomo del gobierno federal.
As comenzara una acelerada fase de cambios electorales que estara marcados por
tres caractersticas: la constante modificacin del rgano arbitral, la ausencia de un programa o una secuencia lgica en las modificaciones y la determinante influencia de los
partidos polticos que marginaron o al menos limitaron el papel central que hasta entonces haba tenido el gobierno federal. La presencia de los partidos es lo que explica la
frecuente modificacin de las reformas porque fueron resultado de negociaciones y
acuerdos de corto plazo, regidos por la desconfianza mutua y, en especial, por la bs

queda de ganancias inmediatas. Aunque al final las reformas produjeron mucho ms

que un rgano arbitral nuevo, el esquema muestra debilidades precisamente en el control que todava ejercen los partidos en su estructura y funcionamiento.
En 1990 tuvo lugar la primera modificacin importante que responda claramente a las elecciones de 19882. Se elimin la antigua Comisin Federal Electoral, entidad
dependiente directamente de la Secretara de Gobernacin, y se le sustituy con el Instituto Federal Electoral (IFE), al cual se dot de un Consejo General como su principal rgano de decisin. Si bien era un organismo autnomo, el gobierno federal an
tena injerencia porque el secretario de Gobernacin presida el Consejo. La novedad
consista en que se integrara con 4 representantes del Congreso, 2 por cada cmara; 6
consejeros magistrados, propuestos por el ejecutivo pero elegidos por dos terceras partes de la Cmara de Diputados, y representantes de los partidos polticos de acuerdo
con sus porcentajes de votacin federal (Prudhomme, 1998). El cambio fue
fundamental porque de un total de 21 posibles votos, el PRI y el gobierno slo contaban con 6, insuficientes para tomar decisiones institucionales.
La desconfianza predomin a pesar de todo, y por eso en 1994 hubo una nueva
reforma que limit la intervencin gubernamental. Aunque el secretario de Gobernacin se mantuvo presidiendo el organismo, los 6 consejeros, ahora llamados ciudadanos, ya no los propondra el ejecutivo sino los partidos polticos y los ratificara la
Cmara de Diputados. Tambin se mantuvieron los 4 representantes del poder legislativo y de los partidos, pero se estableci que los nicos con poder de voto y por ende
de decisin, seran los consejeros ciudadanos, los representantes del Congreso y el secretario de Gobernacin. El nmero de posibles votos se redujo de esta forma a 11 y la
influencia del PRI y el gobierno cay drsticamente a 3 (Prudhomme, 1998). Como
sera normal en toda la dcada de los noventa, el exceso de desconfianza no desapareci de las discusiones ni dej de prevalecer el inters de los partidos, en especial de la
oposicin, por conseguir ms ventajas. Dos aos ms tarde se promovera una nueva reforma que cumplira con el reclamo bsico de eliminar la presencia del ejecutivo. As,
se modificara el Consejo General al aumentar a 8 el nmero de consejeros ciudadanos
y agregar un presidente, todos ellos propuestos por los partidos y elegidos por los diputados, y se concentr en ellos la capacidad de decisin pues los representantes del poder legislativo perdieron esa facultad, tal como ya haba ocurrido con los representantes
de los partidos.
Aunque la autonoma del IFE fue lo ms importante del nuevo ciclo de reformas,
hubo otras medidas que mejoraron la transparencia y equidad de los comicios. Por
ejemplo, en 1993 desaparecieron los colegios electorales que funcionaron hasta enton2.

En 1986 habra una reforma ms que sin embargo slo se limit a aumentar a 200 el nmero de diputados plurinominales y permiti al partido mayoritario tener acceso a ellos. Aunque entre esta reforma y la anterior median casi diez aos, la de 1986 corresponde a la misma lgica de las anteriores
en cuanto a aumentar la representacin partidaria.

ces para calificar las elecciones y por ende para reconocer violaciones a los procesos, y
se cre un Tribunal Electoral Federal encargado de atender las quejas. En la misma
oportunidad se concedi el voto a los habitantes del Distrito Federal para elegir a su Jefe de Gobierno y se abri el Senado a la representacin minoritaria3. Tambin se cre
un padrn electoral bajo la estricta supervisin de los partidos polticos, se acept la
presencia de observadores extranjeros, lo que dio pie al escrutinio internacional y aument notablemente la credibilidad de los comicios y, por ltimo, en la misma reforma de 1996, se integr el Tribunal Federal Electoral al poder judicial y se le dot de
atribuciones para conocer de las irregularidades y fincar responsabilidades penales por
su comisin (Aziz, 2004)4.
La importancia de estas medidas en el proceso de cambio del pas es innegable, pero tambin lo es el dao que la desconfianza ocasion a las instituciones electorales al
hacer descansar su vigencia en los acuerdos entre partidos polticos, poco institucionalizados y con fuertes intereses de corto plazo. La misma secuencia de las reformas revela esta mala influencia pues entre una y otra apenas media un escaso ao y las medidas
propuestas en cada una se modificaron en la inmediata siguiente. Claramente se observa la falta total de un proyecto a negociar y el predominio tanto de la desconfianza mutua como de los intereses particulares de los partidos. El IFE mismo, que constituye la
pieza central de esta nueva ingeniera electoral, se encuentra esencialmente afectado por
esta influencia partidaria. La arraigada desconfianza en el ejecutivo federal fue capitalizada por partidos polticos poco experimentados y que en poco tiempo ganaron posiciones importantes. Ellos no buscaron siempre reglas de competencia institucionales
que garantizaran la equidad sino condiciones que les permitieran avanzar individualmente. De ah los frecuentes cambios legales y la final estructura del IFE, que concede
todo el poder de decisin a los consejeros, propuestos y elegidos por los partidos toda
vez que son ellos los que ocupan la Cmara de Diputados.
3.

Del conjunto de reformas, la del Senado ha sido la ms arbitraria porque a cambio de dar cabida a
los partidos ha trastocado las funciones de la cmara alta, destinada jurdicamente a representar el
pacto federal y no las preferencias ciudadanas por los partidos. En 1993 se dio paso a un senador
por la primera minora y se compens con tres de mayora, lo cual ampliaba intilmente la representacin de cada estado, pero en 1996 se implant la figura de senadores plurinominales que ha
distorsionado la representacin estatal de acuerdo con las circunscripciones regionales. Al final, el
Senado se ha convertido en una extensin de la Cmara de Diputados pero sin que pierda sus atribuciones bsicas que como se ver ms adelante, son las ms importantes en cuanto a la vigilancia
del poder ejecutivo.

4.

El rgano judicial es un buen ejemplo de la ausencia de un proyecto electoral en los partidos. En

1993, al desaparecer los colegios electorales, se cre el Tribunal pero no cont con suficientes atribuciones, por lo que un ao despus se decidi crear una Fiscala especial para delitos electorales cuyas
funciones no fueron del todo claras respeto de las que desarrollara el Tribunal. Por ello, en 1996
(apenas dos aos despus) se elimin la Fiscala y el Tribunal se integr a la Suprema Corte de Justicia. Conviene sealar que ninguno de los cambios pas por la prueba de una eleccin para comprobar sus verdaderos alcances.

Este procedimiento ha llevado a sobreestimar los vnculos y la confianza de los

consejeros en los partidos. Desde la seleccin del primer Consejo General en 1996, se
han elegido personajes que sin ser militantes son considerados cercanos a los partidos.
En aquella ocasin, de acuerdo con los testimonios disponibles, tres consejeros fueron
propuestos por el PRD, dos por el PRI y el PAN y uno por el Partido del Trabajo
(Prudhomme, 1998). Aunque la negociacin entre partidos predomina, las ventajas de
cada uno cambian en funcin de la coyuntura poltica y electoral, como sucedi en el
2003 al renovarse el Consejo y perder influencia el PRD, que al final result totalmente marginado de las negociaciones a tal grado que no logr llevar a ningn simpatizante y ha impugnado la integracin final.
Aunque el IFE est provisto de suficientes recursos legales para que los consejeros no se conviertan en representantes de los partidos, no deja de ser cuestionable la
autonoma con la que proceden y que se ha visto incrementada con la trayectoria posterior de algunos de ellos, una vez que han abandonado el instituto5. Con todo, el
problema mayor radica en la operacin interna del instituto porque la desconfianza ha
llevado a establecer las negociaciones y acuerdos entre consejeros como procedimiento
normal en la toma de decisiones, con un alto riesgo de llegar a la parlisis porque no
existe un mecanismo que pueda superar los posibles empates. Ms an, existe indefinicin entre las atribuciones del Consejo General, el rgano ejecutivo, y la Junta General Ejecutiva, el rgano administrativo, de tal manera que las designaciones de los
funcionarios de este ltimo cuerpo, al ser una facultad del Consejo, se convierten en
negociaciones entre sus miembros que buscan reproducir, por consecuencia, la lnea de
lealtades o confianza personales (Schedler, 1999).
A pesar de este riesgoso diseo institucional, el IFE no ha padecido ninguna crisis
ni ha perdido sus porcentajes de confianza ciudadana (con frecuencia mayores que los
que recibe la Presidencia de la Repblica y siempre por arriba del que tienen las cmaras legislativas), en buena medida porque tampoco han surgido cuestionamientos electorales que polaricen las posiciones en el Consejo General. Aun as, es un potencial
riesgo que en algn momento crtico podra amenazar el determinante papel que ha jugado en el proceso de cambio poltico. De cualquier forma, en general el esquema electoral mexicano tanto en su legislacin como en sus procedimientos e instituciones, ha
cumplido satisfactoriamente con las expectativas de credibilidad, transparencia y equidad para garantizar la competencia y por ende el pluralismo. De todas formas han sur5.

De los primeros consejeros, anteriores a la reforma de 1996, Santiago Creel es hasta ahora secretario
de Gobernacin en el gobierno panista de Vicente Fox y Jos Agustn Pinchetti fue Secretario General de Gobierno, el cargo equivalente en el Distrito Federal, en la administracin del PRD de Andrs
Manuel Lpez Obrador, y desde el 2003 es diputado federal por el PRD. En esta misma legislatura
se encuentran dos ex consejeros, Juan Molinar y Emilio Zebada, diputados federales por el PAN y
el PRD respectivamente. Zebada es diputado despus de desempearse como Secretario General de
Gobierno en el estado de Chiapas, apoyado por el PRD.

gido deficiencias importantes, en particular despus de las elecciones federales del 2000
cuando los dos partidos ms importantes, PRI y PAN, incurrieron en irregularidades
en los financiamientos que fueron revisadas por los tribunales. Ha quedado claro ahora que es necesario bsicamente aumentar los controles sobre el financiamiento a las
campaas y extender la autoridad del instituto a las precampaas, en especial tambin
a los montos y fuentes de financiamiento6.
El conjunto de reformas y sin duda alguna, la creacin del IFE como organismo
autnomo del ejecutivo, hicieron posible que se construyera la confianza, primero entre
los partidos y luego entre los ciudadanos, para acelerar la transicin democrtica mediante las elecciones. El resultado fue significativo porque a partir de 1989 la alternancia fue un comprobado hecho en la poltica mexicana aunque no alcanzara la
Presidencia hasta el ao 2000. Con todo, el pluralismo se extendi inconteniblemente
a los congresos locales, ayuntamientos, gobiernos estatales y en 1997 lleg hasta el Congreso federal, de tal manera que la conquista del poder ejecutivo resulta simplemente el
punto de llegada de un proceso largo y complicado que, sin embargo, transit todo el
tiempo por la va electoral. Este desarrollo no slo constituy una garanta para la estabilidad poltica sino que permiti una profunda transformacin institucional al renovar funciones que haban sido anuladas por la falta de pluralismo. El lento avance del
pluralismo fue cambiando la forma de intervenir y funcionar de las principales entidades del sistema poltico, como son los poderes legislativo, ejecutivo y los gobiernos estatales, lo que pone de manifiesto dos hechos tradicionalmente olvidados o
considerados inexistentes en Mxico: la existencia de facultades para un autntico equilibrio de poderes y un presidencialismo dbil que depende del control partidario para
ejercer sus limitadas facultades. Es precisamente en esta spera relacin que se encuentran los riesgos de la gobernabilidad democrtica.
4.

LA NUEVA RELACIN ENTRE EL EJECUTIVO Y LEGISLATIVO

Desde 1988, con las elecciones federales de entonces, se desarroll una intensa
competencia electoral que permiti a los partidos de oposicin incrementar significativamente sus triunfos en ayuntamientos y congresos locales. Aunque el avance fue importante, no tuvo el mismo impacto debido a que la presencia de partidos distintos al
PRI fue habitual en las alcaldas y, como se seal antes, desde los aos setenta apareci en las principales ciudades del pas, por lo que esos triunfos y la frecuencia de las
elecciones (cada tres aos) hicieron que no fuera tan subrayado el avance opositor. No
fue igual, empero, en los congresos locales en los que si bien era comn la representa6.

Existen otras demandas, como reducir los periodos de campaa, los montos de financiamiento e incluso el voto de mexicanos en el extranjero, pero son menores comparados con los ya mencionados.
De hecho, en 2004 se encuentran en discusin en el Congreso iniciativas de reforma electoral tanto
del ejecutivo como del PRI y el PRD, dirigidas principalmente al financiamiento.

cin no prista, nunca haba sucedido que llegaran a controlar las asambleas. Sin embargo, a partir de fines de los aos ochenta fue cada vez ms frecuente que la oposicin,
casi siempre en conjunto, obtuviera las mayoras legislativas y enfrentara gobiernos del
PRI, con lo cual apareci por primera vez en Mxico el fenmeno de los gobiernos divididos (Lujambio, 1996). Fue una forma muy clara en la que el nuevo pluralismo no
slo rompi con la tradicional homogeneidad poltica sino que proporcion la fuerza
necesaria para que las instituciones recuperaran su capacidad para poner en prctica sus
atribuciones. Por primera vez los ejecutivos en manos del PRI se vieron obligados a negociar y, sobre todo, a reconocer que tanto alcaldes como congresos contaban con atribuciones que protegen sus autonomas y que los ejecutivos ya no podan fcilmente
imponer, como en el pasado, su voluntad tanto poltica como econmica.
El avance estuvo circunscrito a la provincia mexicana hasta 1997, cuando la oposicin fortalecida consigui superar en conjunto al PRI en la Cmara de Diputados. El
triunfo fue contundente, pues si bien el partido hegemnico mantuvo la mayora simple (47,8% de las curules) no fue suficiente para controlar la cmara y por lo tanto fueron decisivas las coaliciones de partido. Por el contrario, la oposicin, aunque
fragmentada (lo que al final impedira que elaborara una propuesta alternativa comn
y slida) tuvo la capacidad de imponer temas y obligar al ejecutivo, todava del PRI, a
negociar el principal asunto en el que el Congreso tiene injerencia como es el presupuesto federal.
Lo interesante de este cambio que ha trastocado las relaciones entre poderes y ha
limitado la influencia del ejecutivo, radica en que no ha surgido de una transformacin
del rgimen presidencialista ni tampoco de nuevas atribuciones al legislativo. Lo sorprendente es que mientras el diseo institucional es el mismo que funcion en los aos
del autoritarismo, lo que ha desaparecido es el origen de la subordinacin que cancel
sus atribuciones, es decir, la homogeneidad poltica que impuso el prolongado dominio del PRI. Por aos, Mxico fue considerado un ejemplo de presidencialismo excesivo y se supuso que su extremo poder derivaba de una deliberada cancelacin de
facultades al Congreso, auspiciada por la vigencia del autoritarismo. Sin embargo, una
mirada atenta a la Constitucin, vigente desde 1917, revela que ambas cmaras legislativas fueron dotadas con suficientes facultades tanto para intervenir en asuntos propios
del gobierno como para controlar al ejecutivo. La sorpresa es mayor porque mientras el
legislativo no resulta ser un poder sometido jurdicamente, el ejecutivo no posee las atribuciones que justificaran estructuralmente su predominio. La razn no es constitucional ni tampoco es resultado de un mal diseo de las instituciones, sino que ha derivado
por completo del control electoral que el PRI ejerci durante ms de setenta aos y que
le permiti dominar ideolgica y polticamente todas las instituciones bsicas del sistema. El PRI retuvo la presidencia, las gubernaturas, los congresos locales y federal as
como los ayuntamientos, y ya fuera por convencimiento ideolgico o por simple conveniencia poltica, el resultado fue que no hubo razones para oponerse a los propsitos

del poder ejecutivo federal, que se convirti en la prctica en el centro del sistema que
lo mismo impuso proyectos y programas que fij siempre el rumbo del pas (Capizo,
1971; Casar, 1999; Villegas, 1994).
La alternancia en el poder ejecutivo y, por ende, la prueba formal de la democracia, no trajo consigo una sustitucin institucional, al menos no en cuanto construir
nuevas que ocuparan el lugar de las del antiguo rgimen autoritario. Lo que provoc
fue la extensin del pluralismo y con ello la desaparicin de la homogeneidad poltica
que cancel la autonoma de las que ya existan y que, ahora parece claro, tenan desde
su origen un alto potencial democrtico. En el caso de los poderes legislativo y ejecutivo ese potencial es tan grande que sus relaciones se han convertido en la principal fuente de amenazas a la gobernabilidad. Desde 1997 y en particular desde el 2000, con el
ascenso del PAN a la Presidencia, Mxico ha exhibido una debilidad del poder ejecutivo que en nada parece coincidir con su antigua imagen todopoderosa y centralista. En
especial, ha demostrado que no tiene recursos suficientes para obligar al Congreso a secundar sus proyectos, lo que nunca en el pasado ocurra. Mxico ha comprobado que
la fuerza del ejecutivo depende tanto de poderes constitucionales como de los recursos
polticos que el partido del presidente le aporta al controlar las asambleas, pues mientras que los primeros son independientes de las coyunturas polticas y del reparto de curules, las segundas proporcionan al ejecutivo la homogeneidad suficiente para subsanar
esas limitaciones (Mainwaring & Shugart, 1977). Un presidente con poderes suficientes puede gobernar libremente aun cuando el Congreso est dominado por otro partido, pero si su margen de accin constitucional es reducido, estar permanentemente
amenazado por la parlisis. La nica posibilidad de que supere las deficiencias no es entonces normativa sino del todo poltica y est sujeta a las eventualidades electorales.
Para Mainwaring y Shugart un presidente es fuerte cuando tiene poderes de veto,
de decreto, as como facultades para introducir leyes de manera exclusiva. En su trabajo no dejan de sorprenderse al descubrir que el caso mexicano era potencialmente marginal debido a su carencia de facultades constitucionales (Mainwaring & Shugart,
1977), pues solamente cuenta con veto, total y parcial, pero no con la posibilidad de
legislar por decreto ni tiene atribuciones exclusivas para iniciar leyes, pues la presupuestal, como se ver despus, la presenta pero est sujeta a modificaciones del Congreso
ante las cuales no puede hacer nada. Tambin contra lo usualmente aceptado, Mxico
est por abajo de presidencialismos como el brasileo, chileno y colombiano, que cuentan con veto total y parcial, introduccin exclusiva de leyes, decreto e incluso pueden
convocar a referndum para superar las negativas del Congreso; o el argentino, que
cuenta con veto parcial y decreto, o el ecuatoriano, que tiene veto total, decreto y referndum (Carey, 1997).
Unos aos antes Shugart y Carey haban hecho una comparacin de presidencialismos, parlamentarismos y semi presidencialismos para mostrar las agudas variaciones
de estos regmenes tanto en su diseo como en su fortaleza. Su clasificacin compren

de dos dimensiones: el poder de legislacin, compuesto del veto, decreto, facultad exclusiva para iniciar leyes, iniciativa presupuestal y referndum, y la de autoridad sobre el
gabinete, integrada por variables como capacidad para formar y destituir gabinetes, verse sometido a la censura del Congreso y posibilidad de disolverlo. En la primera dimensin, Mxico resulta por debajo de casos como Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Corea
del Sur, Paraguay y Uruguay, y arriba de Estados Unidos solamente por tener veto parcial, de lo que no disfruta el ejecutivo de este pas. En la dimensin de autoridad, el resultado es similar porque Mxico aparece abajo de Chile y Paraguay y exactamente en
el mismo rango de quince pases tan variados como Brasil, Argentina, Costa Rica, Corea del Sur, Panam o Sri Lanka. En este rubro Mxico queda nuevamente arriba de Estados Unidos debido a la intervencin del Congreso para ratificar al gabinete.
En una ltima clasificacin en la que los autores combinan las dos dimensiones,
concluyen que presidencialismos como el mexicano, al igual que el estadounidense, son
poderosos en cuanto a la formacin de gobierno (lo que no ocurre, como es obvio, en
el parlamentarismo y vara en el semi presidencialismo) pero dbiles en su capacidad legislativa, una conclusin muy similar a la que pocos aos despus encontraran Manwaring y Shugart7. Resulta as que el presidencialismo en Mxico no fue tan poderoso
como se supuso y que tampoco fue un caso tan distante de la nica democracia presidencial, Estados Unidos, que siempre se ha pensado equilibrada y garante de la separacin de poderes.
Para comprender las actuales relaciones entre ejecutivo y legislativo y la fuente de
amenazas a la gobernabilidad, es necesario revisar las verdaderas atribuciones de cada
uno. El Congreso mexicano, como cualquier otra asamblea similar, tiene dos formas directas de intervencin, las legislativas, que constituyen la esencia de su funcin, y las de
control o vigilancia que ejerce principalmente por medio de la Cmara de Senadores.
Su capacidad para legislar prcticamente es ilimitada porque expresamente puede hacerlo sobre asuntos hacendarios y fiscales (establecer todo tipo de impuestos), puede autorizar al ejecutivo para que controle deuda nacional y externa (lo que significa
formalmente que puede no reconocerla y evitar su pago), y regula y promueve la inversin nacional y la extranjera. Tambin puede legislar en asuntos monetarios y financieros
(regular la intermediacin bancaria y los servicios financieros, as como fijar las reglas
para determinar el valor relativo de la moneda extranjera); sobre energa, asuntos educativos, vas generales de comunicacin y seguridad pblica8.
7.

La clasificacin de Shugart y Carey es discutible porque su propsito era comparar ventajas de tres
sistemas distintos, lo que los lleva a introducir la variable censura y remocin del gabinete por parte
del Congreso, que es una atribucin absolutamente impropia del presidencialismo. Ese criterio no
slo incrementa artificialmente la importancia de una de las dimensiones sino que los lleva a la conclusin obligada de que el presidencialismo es ms fuerte que los otros regmenes.

8.

Conviene advertir que la Constitucin mexicana no limita las facultades legislativas del Congreso a
estos expresos campos sino que abiertamente seala que puede hacerlo en todo aquello que (continua)

Si estas atribuciones legislativas son amplias y afectan el funcionamiento del gobierno, el Congreso puede influir directamente en la administracin pblica federal
porque puede crear y suprimir empleos as como determinar la dotacin de recursos necesarios para su funcionamiento. Adicionalmente tiene la facultad de organizar el cuerpo diplomtico nacional que constituye la representacin del pas en el exterior. El
Congreso tambin puede llamar a consultas o solicitar informacin a los secretarios de
Estado y directores de organismos descentralizados y paraestatales, y puede integrar comisiones para investigar el funcionamiento de las instituciones e incluso demandar explicaciones sobre decisiones tomadas.
El Senado est autorizado para ejercer tres importantes medidas: analizar la poltica
exterior, lo que no tiene otra consecuencia que expresar su acuerdo o discrepancia, y
aprobar tratados internacionales, facultad restringida porque a diferencia del Congreso
estadounidense que s toma parte en las negociaciones y puede influir en sus contenidos, el mexicano slo conoce el acuerdo final. No obstante, la Constitucin otorga al
Senado la posibilidad tanto de aprobar total o parcialmente los tratados como de rechazarlos, lo que equivale a un veto legislativo sobre la poltica exterior del ejecutivo9.
El Congreso mexicano tiene atribuciones para ratificar algunos nombramientos
importantes, como son el del procurador General de la Repblica y los directivos del
Banco de Mxico, en especial su gobernador, dos importantes instituciones que hasta
hace pocos aos prcticamente formaban parte del gabinete presidencial y en los cuales el ejecutivo designaba libremente a sus titulares. Aunque el presidente hace las propuestas, el Senado puede rechazarlas y obligar al ejecutivo a presentar otras o, en el
mejor de los casos, a negociar a sus titulares. El Senado tambin ratifica a los ministros
de la Suprema Corte de Justicia, embajadores y cnsules, subsecretarios de Hacienda y
oficiales de las Fuerzas Armadas.
En contraste, el ejecutivo mexicano cuenta con muy pocas facultades frente al
Congreso que se restringen a su propio campo de accin. En estricto sentido, el presi(continuacin) ltima clusula del artculo 73 advierte que puede expedir todas las leyes que sean necesarias para cumplir las facultades anteriores y todas las concedidas al resto de poderes de la Unin,
lo que significa que puede ampliar las suyas o reconfigurar las del mismo ejecutivo si estima que con
ello mejora el desempeo y eficiencia de los poderes. En rigor, sta es una atribucin que si bien no
se ha ejercido nunca, podra convertir al Congreso en el poder dominante y, naturalmente, en una
fuente potencial de conflictos con el ejecutivo.
9.

Oculta en los artculos constitucionales existe una atribucin del Congreso en su conjunto que si
bien parece un anacronismo, en la prctica es el nico recurso para que el ejecutivo atienda las recomendaciones del Senado en materia exterior, y consiste en la aprobacin o rechazo de los viajes presidenciales. En estricto sentido, el Congreso en general y el Senado en particular, no tienen medios
para forzar al presidente a modificar sus posiciones as que el Congreso slo puede impedir sus salidas y colocarlo en una posicin incmoda para atender compromisos diplomticos. La medida, como
casi todas, nunca se us, pero desde el primer gobierno de alternancia se ha puesto en prctica para
contener algunos excesos presidenciales, lo que ha trado consigo ms de un enfrentamiento entre poderes y la exigencia de que sea derogada la atribucin.

dente mexicano solamente tiene autoridad exclusiva para nombrar y remover libremente a los miembros de su gabinete y desarrollar las polticas pblicas con plena independencia. Su capacidad legislativa es prcticamente nula, pues aunque puede iniciar leyes
no es un derecho nico porque igualmente lo pueden hacer el Congreso federal y los
estatales, y aunque s le corresponde la facultad exclusiva de presentar el presupuesto
anual, la Cmara de Diputados puede revisarla y modificar destinos y cantidades y el
ejecutivo no tiene posibilidad alguna de impedirlo porque el veto no se aplica, entre
otros asuntos, a las decisiones que tome alguna cmara por separado, y como la ley establece que el presupuesto de egresos slo puede revisarlo la Cmara de Diputados y no
la de Senadores, sus decisiones son obligatorias para el presidente. As, el llamado poder de la bolsa no lo tiene el ejecutivo sino el legislativo.
Esto explica por qu el presidente dispone de veto parcial y total pues es la nica
real injerencia del ejecutivo en las actividades legislativas y que, de todas formas, es de
alcance limitado porque, como bien se sabe, el veto solamente puede corregir las acciones legislativas pero no inducir un comportamiento especfico. Pero, ms an, el veto
no es definitivo puesto que puede superarse con dos tercios de votos en ambas cmaras
y no puede aplicarse en cinco casos: cuando el Congreso o alguna cmara se constituya en cuerpo electoral (para elegir al presidente sustituto o interino en caso de ausencia
absoluta); en jurado para fincar responsabilidades al presidente o los secretarios de
Estado; cuando se trate de la convocatoria de la Comisin Permanente a sesiones extraordinarias; a resoluciones de una sola cmara y, por ltimo, cuando se erige en asamblea nica revisora de la Constitucin y por lo tanto en rgano superior a los poderes
constituidos10. Es claro que el veto total solamente restringira ms la participacin del
ejecutivo mientras que el parcial le da posibilidades de modificar las acciones y decisiones legislativas.
Como parte de sus limitaciones en este terreno se encuentra tambin su impedimento para legislar mediante decretos, pues slo puede hacerlo en asuntos de salud
pblica y en situaciones de emergencia, pero para que esto ltimo proceda, requiere la
autorizacin expresa del Congreso el cual, adems de poder negarla, determina el
tiempo de su ejercicio. Por ltimo, en Mxico no existen las figuras del referndum y
plebiscito que podran permitirle el ejecutivo, como ocurre en otros pases latinoamericanos, superar la oposicin del Congreso a medidas que juzgara convenientes.
Como cualquier otro rgimen presidencialista, el ejecutivo no puede disolver la
asamblea pero tampoco puede, como s ocurre en Estados Unidos, convocarla a sesiones extraordinarias, pues est obligado a convencer a la Comisin Permanente para
10. Hasta el ao 2003 haba una disposicin que fue considerada como un veto de bolsillo porque aunque se obligaba al ejecutivo a promulgar una ley a la que no se le hubieran hecho observaciones en un
periodo determinado, no se le impona un plazo para que lo cumpliera, lo que en la prctica le permita evitar su aplicacin y evadir al Congreso. Desde principios de ese ao el ejecutivo est obligado
a promulgar las leyes en no ms de treinta das o de lo contrario automticamente entran en vigor.

que sea sta la que autorice la convocatoria con temas claramente sealados. Por supuesto, queda claro que la Comisin Permanente puede negar la autorizacin pero,
por el contrario, ella s puede convocar por su libre cuenta al Congreso y fijar las materias sobre las cuales quiera legislar, sin que el presidente, como ya se seal, pueda
aplicar el veto y aunque s podra hacerlo a sus resoluciones, es evidente que un Congreso decidido a legislar puede fcilmente conseguir los dos tercios necesarios para superarlo. Como se ve, el ejecutivo est muy lejos de ser el poder omnmodo que se
pens y, por el contrario, se encuentra debilitado frente a un Congreso con amplias y
decisivas atribuciones sobre la organizacin del gobierno federal y en general, sobre el
mismo ejecutivo.
La alternancia no ha modificado esta distribucin de funciones entre los poderes
ejecutivo y legislativo, vigente desde principios del siglo pasado, pero s ha introducido
un elemento determinante, el pluralismo, con el cual han desaparecido las condiciones
que propiciaban el sometimiento del Congreso. Sin el control partidario el poder legislativo tiene la suficiente autonoma para ejercer sus atribuciones libremente y en toda
su extensin. La alternancia lo que ha puesto de manifiesto es que el poder ejecutivo
requiere un alto grado de negociacin y disposicin al dilogo para que el Congreso
acepte sus medidas, porque no tiene ms aquella capacidad de imposicin que ejerci
el pasado. Esta necesidad se vuelve crtica porque el pluralismo se ha profundizado en
el poder legislativo, pues desde 1997, durante la segunda mitad del ltimo gobierno
prista, y hasta el 2006, durante todo el primer gobierno de alternancia, el Congreso y
en especial la Cmara de Diputados, no ha sido controlada por ningn partido y el del
presidente, el PAN, ha visto reducirse su representacin del 41% en el perodo 20002003, al 30% en el 2003-2006. Esto significa que el ejecutivo no tiene ninguna posibilidad de imponer sus proyectos al Congreso pues no slo su partido no lo controla
sino que est en absoluta desventaja y obligado a buscar acuerdos coyunturales. Es claro que el ejecutivo no cuenta ahora con facultades suficientes y que los partidos tienen
poca visin de largo plazo, pero a cambio s estn dispuestos a ejercer las legislativas
para bloquear las medidas presidenciales.
5.

ENTRE EL CONFLICTO Y LA REGULACIN LEGISLATIVA

El recuento de las relaciones entre poderes desde 1997 y en especial durante el gobierno de Vicente Fox, muestran mltiples y variados episodios de confrontacin pero tambin acciones legislativas que pese a los conflictos han dado certidumbre legal.
Los principales enfrentamientos han tenido lugar con iniciativas de ley enviadas por el
presidente que han buscado modificar la Constitucin en aspectos centrales, sumamente polmicos porque afectan definiciones ideolgicas de los partidos, como han sido la ley sobre pueblos indgenas, el petrleo, la energa elctrica y la aplicacin de
nuevos impuestos.

Contra lo que se haba pensado, los conflictos no han sido recurrentes en las
discusiones por el presupuesto federal anual, pues desde 1997 de siete veces en que
han tenido lugar las discusiones, solamente en dos se ha presentado el riesgo de parlisis y en los restantes los presupuestos han sido aprobados por mayora e incluso
por unanimidad, a pesar de que todas las iniciativas presidenciales han sufrido profundas modificaciones tanto en los montos a recaudar como sobre todo en los egresos, donde el Congreso ha privilegiado el gasto social y los recursos a los estados del
pas (Nacif, 2002).
En el caso de los conflictos se ha tratado siempre de propuestas presidenciales que
el nuevo gobierno ha presentado como indispensables para modernizar el pas y propiciar un cambio econmico y social profundo y en este sentido, han adquirido un valor
poltico por encima de las medidas mismas. En el caso de la ley indgena, el presidente
Fox present como iniciativa un documento que contena los puntos de acuerdo entre
el gobierno federal y la guerrilla zapatista pero que no reuna las condiciones jurdicas
para ser considerada una propuesta de reforma constitucional. En esas condiciones, el
Congreso se vio obligado a introducir mltiples modificaciones que aunque retoman
propuestas del documento original, se separan de sus proposiciones puntuales para hacerlas compatibles con la Constitucin. Esto provoc el disgusto de la guerrilla y del
PRD y del mismo presidente, que acus al Congreso de obstaculizar la paz en Chiapas.
Algo similar ha ocurrido con las reformas fiscal y de energa elctrica, mediante las cuales el gobierno ha pretendido obtener mayores recursos al extender el IVA a productos
hasta entonces exentos y que son consumidos en su mayora por las clases medias, principales fuentes de votos en las elecciones. La reforma elctrica, al igual que la fiscal, ha
sido rechazada por el Congreso repetidas veces porque supone la venta de las empresas
pblicas y el control de la produccin y suministro de energa elctrica por parte de
compaas extranjeras.
Lo mismo ha ocurrido con la reforma a la industria petrolera, en la cual el presidente insiste en modificar la Constitucin para permitir la inversin privada. La
iniciativa presidencial adems de que no ha justificado satisfactoriamente su utilidad, ha enfrentado con muy poco tacto el aspecto central de que el petrleo y Pemex son smbolos histricos que aluden directamente a un enfrentamiento con
empresas extranjeras en los aos treinta del siglo pasado cuando el presidente Lzaro Crdenas las expropi. Resulta evidente que una iniciativa que intente el regreso
de las petroleras extranjeras, especialmente estadounidenses, requiere de negociaciones cuidadosas con los partidos y el Congreso para evitar la polarizacin ideolgica.
No slo el presidente Fox no ha tenido esta disposicin sino que ha intentado repetidamente establecer contratos de exploracin mediante una ley secundaria que han
sido objeto de controversias constitucionales iniciadas por el Congreso ante la Suprema Corte de Justicia, que ha fallado en contra del ejecutivo por violar la Constitucin y excederse en sus facultades.

En los cuatro casos el Congreso ha modificado o rechazado las propuestas porque

el ejecutivo no ha conseguido convencer a los legisladores de los beneficios institucionales de sus iniciativas. En el caso de la ley indgena, Fox envi el documento a pesar
de su improcedencia jurdica con el nico propsito de probar su disposicin poltica
frente a la guerrilla y a sabiendas de que el Congreso, al rechazarla o modificarla, sera
el responsable ante la opinin pblica. La reforma fiscal no ha logrado aprobarse
porque el ejecutivo no ha podido explicar cul es el propsito de obtener mayores recursos ms all del pago de deuda interna y externa, con un alto costo poltico ante la
poblacin. Por ltimo, la reforma elctrica no ha avanzado porque el ejecutivo ha propuesto un esquema de venta e inversin similar a casos fracasados tanto en Sudamrica (Chile y Argentina) e incluso al mismo Estados Unidos en el estado de California y
la petrolera no ha salvado el escollo poltico e ideolgico que entraa.
En contraste, el Congreso ha sido capaz de lograr acuerdos legislativos y producir
leyes importantes. La indgena es una de ellas, pues a pesar de tener un origen complicado se ha convertido en una modificacin que da claridad y certidumbre a los derechos de los pueblos indgenas sin violentar la Constitucin. Otro reforma importante
ha sido la ley del Instituto de Proteccin al Ahorro Bancario (IPAB) que sustituy al
polmico Fobaproa (Fondo Bancario de Proteccin al Ahorro), creado apresuradamente en el gobierno de Ernesto Zedillo despus de la crisis bancaria de 1994, que si bien
rescat el sistema financiero hizo descansar los costos econmicos en los cuenta habientes. La nueva ley previene nuevas crisis bancarias pero esta vez tiene disposiciones suficientes para proteger a los ahorradores, con lo cual se cumple el propsito de defender
las instituciones pero sin que los ahorros de la poblacin se dilapiden en su ejercicio.
Estas leyes y el tratamiento que ha recibido el presupuesto federal, prueban que el Congreso ha recuperado sus facultades de intervencin y que es capaz de producir leyes adecuadas, incluso en condiciones de pluralidad extrema.
Los conflictos han ocurrido con reformas estructurales que significan modificaciones constitucionales sustantivas y que, por tanto, son sensibles a la opinin pblica y
polarizan ideolgicamente a los partidos. Es conveniente no perder de vista que si bien
esto se ha agudizado por la activa oposicin partidaria al presidente Fox, tambin se ha
visto influido por la falta de negociacin poltica del ejecutivo que no ha intentado convencer a los legisladores sino que constantemente los ha acusado de ser un obstculo a
su gobierno y al cambio poltico que prometiera en su campaa. Dicho en otras palabras, Fox ha optado por responsabilizar al Congreso de sus propios fracasos como gobierno de alternancia en lugar de propiciar su colaboracin institucional y, lo que ha
sido ms delicado, ha tratado de predisponer a la opinin pblica en su contra sin considerar el desprestigio institucional que trae consigo.
De cualquier forma, lo que es claro es que el presidencialismo excesivo que caracteriz al pas fue un artificio creado por la falta de competencia electoral que garantizaba el control prista y que una vez conseguido el pluralismo, las instituciones, en este

caso el Congreso, han podido ejercer sus facultades constitucionales. El otro punto importante es que la relacin entre poderes limita enormemente la capacidad del ejecutivo para desarrollar sus funciones sustantivas de gobierno, es decir, su capacidad para
elaborar polticas pblicas. El ejecutivo, a menos de que su partido controle las cmaras, est imposibilitado para imponer sus proyectos y a menos tambin de que est dispuesto a negociar, incrementa las posibilidades de confrontacin que pueden afectar la
gobernabilidad. En rigor, la distribucin de poderes entre legislativo y el ejecutivo sumado a la escasa institucionalizacin de los partidos y la inexperiencia poltica del nuevo gobierno de alternancia, crean una peligrosa combinacin que puede amenazar tanto
al gobierno cotidiano como al mismo desarrollo de la democracia.
El tema no deja de ser paradjico porque aun cuando el partido que controla el
ejecutivo lograra la mayora legislativa, la democracia igualmente resultara cuestionada porque se reproducira el mismo esquema de imposicin que caracteriz al autoritarismo. No hay duda de que la gobernabilidad se garantizara, del mismo modo
que lo estuvo durante el prolongado dominio del PRI, pero ahora se estara haciendo a nombre nada menos que del pluralismo. La gobernabilidad se encontrara frente
a un dilema tpico de las democracias donde el proceso electoral en el que se sustenta la democracia misma, en tanto libertad de eleccin ciudadana y participacin irrestricta, no tiene un efecto directo en la aplicacin de polticas pblicas,
especialmente las econmicas, que implican desigualdades y, por ende, presiones sociales sobre la legitimidad de los gobiernos. Como lo han sealado los estudios sobre
el neocorporativismo, la legitimidad que proporcionan los comicios libres no garantiza nunca el consenso en el desempeo cotidiano de los gobiernos, de tal manera que
adems de elecciones plurales se requiere de un sistema amplio de representacin de
intereses capaz de acercarse, negociar y legitimar las decisiones de las autoridades
(Lembruch , 1988; Crepaz , 1992).
Si en el caso de las democracias establecidas este contacto se vuelve crtico, en las
democracias recin instaladas se constituye en una amenaza que afecta principalmente a
los valores democrticos como tales. En estas sociedades, la democracia, definida como
valores y principios que garantizan la convivencia y la seleccin de los gobernantes, es
identificada con las acciones y la eficiencia de la administracin y, en consecuencia, se le
evala de acuerdo con sus resultados prcticos. Dicho en otras palabras, la gobernabilidad en su sentido ms restringido, estar siempre en riesgo. Para el caso mexicano, en la
medida que la posibilidad de desarrollar nuevas polticas econmicas depende de la homogeneidad partidaria en los poderes ejecutivo y legislativo, en caso de producirse con
un partido distinto al PRI, permitira el mismo grado de arbitrariedad del antiguo rgimen con lo que, a los ojos de los ciudadanos, quedara cuestionada la utilidad del cambio. Un elemento ms que potencialmente amenaza la joven democracia mexicana y que
hasta ahora no puede evaluarse con todo detalle debido a que no se ha producido an,
lo que no significa que no pueda presentarse en los prximos comicios.

6.

EL RESURGIMIENTO DE LOS PODERES LOCALES

Otra manifestacin importante del pluralismo ha sido la sistemtica alternancia en

los gobiernos estatales a partir de 1989. A diferencia del proceso experimentado en el
Congreso federal, en donde el pluralismo lleg hasta 1997, las gubernaturas fueron alcanzadas muy temprano, en buena medida porque la oposicin se propuso conquistarlas como antesala del ejecutivo federal y como una demostracin de la vulnerabilidad del
PRI. Ms all del simbolismo poltico que pudiera contener este avance, la alternancia
en las gubernaturas est transformando otra base de poder del presidencialismo que, al
igual que con el Congreso, muestra ahora una fuerte limitacin en el antiguo ejecutivo
federal. Las gubernaturas son un ejemplo contundente del enorme control que por aos
ejerci el presidencialismo y que, en la prctica, cancel su autonoma y su capacidad
para equilibrar las relaciones federales y corregir el centralismo econmico y poltico.
La liberalizacin de los poderes locales cobra mayor sentido porque contra la imagen tradicional, el fuerte centralismo federal se construy minando fuertes liderazgos
estatales que a lo largo de la historia nacional configuraron su desarrollo poltico. El rgimen autoritario, construido al finalizar la Revolucin Mexicana, se erigi destruyendo o sometiendo los poderes que en su momento hicieron la misma Revolucin y que
se disputaron en igualdad de condiciones el derecho a controlar la nacin. El mismo
PRI naci en 1929, como Partido Nacional Revolucionario, precisamente para someter a los caudillos y poderes locales y establecer un procedimiento institucional de disputa por el poder (Meyer, 1978; Garrido, 1982). Gracias a la accin del partido, los
gobernadores empezaron a desempear funciones verdaderamente institucionales, no
para servir a intereses de un caudillo y su grupo sino como intermediarios polticos, responsables de la estabilidad poltica y la paz social de cada entidad. Como era previsible,
el cumplimiento de esas tareas supona un alto grado de autonoma para que los gobernadores cumplieran su cometido. Fue as que los ejecutivos locales dispusieron de recursos econmicos, legales, partidarios y gubernamentales suficientes para evitar
conflictos e integrar a los estados en un verdadero proyecto nacional encabezado, desde luego, por el Presidente de la Repblica.
Un poder con tales dimensiones poda en cualquier oportunidad ejercer sus facultades para conseguir ventajas o, en el peor de los casos, demandar una autonoma
que podra en conjunto amenazar al ejecutivo federal. Si no ocurri nunca fue por los
mismos motivos que el Congreso no aplic sus atribuciones: la homogeneidad
poltica y partidaria que impona el dominio del PRI y que aseguraba la ascendencia
del presidente no slo para desarrollar los proyectos nacionales sino para someter a
ellos a las entidades del pas. Hubo siempre dos tipos de recursos que el ejecutivo federal empleaba para asegurar la subordinacin de sus contrapartes locales. Uno fue el
manejo del presupuesto, basado en una tributacin establecida y recaudada por la federacin y de la cual los estados obtenan slo lo que el gobierno central determina

ba de acuerdo con sus objetivos de desarrollo y para compensar los desequilibrios locales. Otro fue poltico y consisti en la facultad indisputable del presidente para seleccionar a los gobernadores en funcin de su habilidad para mantener la estabilidad
del estado ms all de las relaciones personales entre uno y otro. Tan importante era
la habilidad poltica del mandatario que cuando fracasaba en asegurar la estabilidad
y el orden interno, era removido del cargo por decisin directa del ejecutivo federal.
Este esquema de subordinacin se mantuvo estable hasta que en 1989 el PAN gan la primera gubernatura en el norteo estado de Baja California y a partir de la cual
comenz a romperse el control prista de los estados. El ritmo de triunfos y por ende la
expansin de la alternancia, fue tan pronunciado que en el ao 2000, cuando el PAN
gan las elecciones presidenciales, la oposicin controlaba 13 estados y el PRI 19, mientras que en el primer semestre del 2004 el PRI ha perdido dos entidades ms. Si el pluralismo en el Congreso se ha traducido en una mayor vigilancia del ejecutivo, las
gubernaturas se han convertido en una pieza fundamental en la disputa por el federalismo en su aspecto central que es la distribucin del presupuesto. Como era previsible,
la autonoma contenida durante aos tambin ha auspiciado el resurgimiento de liderazgos locales que buscan ganancias en la poltica nacional al margen de las instituciones y aun de la competencia partidaria, lo que pone de relieve la debilidad presidencial
para imponer el control poltico que asegure la estabilidad nacional.
7.

LA DISPUTA POR EL PRESUPUESTO

La limitacin ms importante de la autonoma de los gobernadores no estaba, pese

a su espectacularidad, en las intromisiones polticas del presidente, primero porque en la
seleccin de candidatos si bien predominaba la opinin del ejecutivo, ella usualmente
atenda las condiciones internas del estado, en especial los equilibrios entre grupos para
garantizar la estabilidad, y segundo, porque las remociones, con todo y ser una demostracin indiscutible de arbitrariedad federal, no fueron tan frecuentes como se supone,
y por el contrario, se aplicaron extraordinariamente como un recurso de control para asegurar la paz interna de los estados y no como una prctica recurrente del presidente en
turno11. En realidad, el control estuvo siempre en los recursos presupuestales. El esquema siempre fue criticado, incluso durante el dominio prista, porque el gobierno federal
mediante la Secretara de Hacienda distribua los fondos fiscales de acuerdo con criterios
de poblacin, desarrollo urbano y necesidades sociales, al margen no slo de la recauda-

11. Entre 1946 y el 2000, el periodo moderno de dominio prista, 71 gobernadores fueron removidos de
su cargo, y de ellos apenas el 28% (20) fueron enviados a un cargo federal. La cifra de 71 mandatarios no es despreciable, pero habra que decir que durante el mismo periodo ms de 270 gobernadores se mantuvieron en su cargo hasta completar su mandato constitucional. Hernndez, 2003.

cin real de cada entidad y por ende de su capacidad productiva, sino de los programas
o necesidades propias del estado, de tal manera que respondan siempre a prioridades nacionales, determinadas por la federacin, que restringan la autonoma de los ejecutivos
locales. Las crticas aumentaron conforme fue amplindose el pluralismo en los estados
y fue debilitndose el control presidencial. Si bien los primeros crticos fueron los panistas, que a partir de 1989 demandaron la revisin del esquema, los ms efectivos fueron
los pristas que lograron imponer modificaciones locales a los criterios de asignacin presupuestal (Ward & Rodriguez, 1999). De cualquier forma, se trat de esfuerzos individuales que no lograron cambiar el modelo federal y por ende afectar el control de los
recursos. Ese cambio coincidi, significativamente con la llegada del PAN a la Presidencia, es decir, cuando el ejecutivo ha perdido el control partidario de las gubernaturas.
En el ao 2002, con motivo de las discusiones entre el Congreso y el presidente
sobre la reforma fiscal, 22 gobernadores tanto del PRI como del PRD, constituyeron la
Conferencia Nacional de Gobernadores (Conago) con el propsito de promover una
reforma fiscal integral que incluya una modificacin sustancial del esquema de asignacin presupuestal a los estados. La iniciativa destaca por varios motivos. En principio
revela una autonoma desconocida tanto para promover cambios federales como para
dar origen a una organizacin que agrupa a mandatarios de distintos partidos, pero
tambin muestra, como se ver adelante, que pueden enfrentar con xito el poder presidencial, hasta hace unos aos prcticamente invencible. Aunque la accin concertada
de los gobernadores ha sido ms visible durante la administracin del presidente Fox,
tiene una clara correspondencia con el avance del pluralismo, pues las primeras manifestaciones tuvieron lugar en 1999 cuando los gobernadores del PRD crearon una asociacin propia para presionar al gobierno de Ernesto Zedillo a revisar las asignaciones
fiscales. Como la asociacin era claramente partidaria, tuvo un efecto limitado hasta
que el presidente Fox, interesado en convencer a los gobernadores de las bondades de
su reforma fiscal para que presionaran a sus diputados y senadores a aprobarla, convoc a los 32 mandatarios a una reunin en agosto del 2001.
El resultado fue totalmente contrario a los deseos presidenciales pues no slo no
los convenci de apoyarlo sino que propici la frecuente reunin de los gobernadores
que dara lugar a la creacin de la Conago un ao despus, con un proyecto diferente.
En los hechos, aquella primera reunin constituye el reconocimiento formal de los gobernadores por parte del ejecutivo como nuevos actores polticos en las negociaciones
fiscales. A partir de entonces, las actividades de la Conago se han intensificado y aunque hasta el 2004 no ha logrado modificar el esquema de distribucin, s ha conseguido que el Congreso modifique el presupuesto federal y les asigne mayores recursos.
Las continuas confrontaciones de la Conago con el gobierno federal provocaron que
los gobernadores acudieran al Congreso y que reactivaran su relacin con las diputaciones locales para promover modificaciones en el presupuesto anual. En el presupuesto de
2003, por ejemplo, consiguieron que un fondo especial hasta entonces manejado por el

gobierno federal para apoyar programas especficos cuyos montos no los determinaban los
gobernadores y cuyos destinos no podan tampoco ser modificados por ellos, se integrara
formalmente al presupuesto federal. El Congreso lo acept y desde entonces el Programa
de Apoyo al Fortalecimiento de Entidades Federales (PAFEF) es parte del presupuesto por
lo que es obligatorio y sujeto a las variaciones que el Congreso, naturalmente de acuerdo
con los mandatarios, decida introducir anualmente. Ms an, el Congreso tambin determin que el 50% del total de ingresos provenientes por ventas excedentes de petrleo
pasara a los estados para ser distribuido por las autoridades locales.
No slo ha quedado de manifiesto la nula capacidad del ejecutivo para controlar a
los gobernadores, sino que ha mostrado que hay mayores posibilidades de acuerdo entre
stos y el Congreso federal, lo que estrecha an ms el rango de accin presidencial. El
punto es riesgoso porque si bien ese vnculo ha producido beneficios sociales e incluso
una mayor autonoma estatal para invertir los recursos, tambin ha estimulado los intentos por someter al poder ejecutivo y trastocar el equilibrio federal. Hay ejemplos
concretos. En 2001, cuando comenzaba a perfilarse la Conago, los mandatarios propusieron una reforma constitucional que reconociera personalidad jurdica a una comisin integrada por ellos y el presidente para discutir peridicamente la agenda de la
nacin y no slo los asuntos presupuestales, lo que de conseguirse significara trasladar
el poder central a los gobernadores y convertir al presidente en un instrumento a su servicio, con lo que la funcin rectora del gobierno federal se desintegrara.
A diferencia de los cambios producidos en el Congreso, donde el pluralismo reactiv sus facultades de control y vigilancia del ejecutivo, en el caso de los gobernadores
lo que se ha estimulado es el resurgimiento de poderes largamente contenidos y que los
mandatarios, en estas nuevas condiciones de autonoma, emplean para disputar el gobierno central. Como ya se seal, el sistema autoritario desarroll su caracterstica concentracin de poder precisamente para someter a los poderes locales e integrarlos a un
nico proyecto de nacin. El presidencialismo que los centraliz, garantiz la estabilidad poltica mediante un sistemtico control de las autonomas locales que, sin embargo, funcionaron eficazmente en sus propios mbitos. Con el pluralismo en las
gubernaturas, el ejecutivo federal perdi la principal fuente de control poltico sobre los
mandatarios quienes, en contraste, s retuvieron el control de las instituciones. Anulada la rectora presidencial que normaba el comportamiento de los estados, se ha creado
un vaco de autoridad que intentan llenar los gobernadores con proyectos e intereses
particulares. Este es el principal riesgo porque mientras en el Congreso los excesos pueden provenir de partidos poco institucionales, en el caso de los gobernadores no hay
proyecto de partido ni proyectos conjuntos sino aspiraciones personales o grupales que
buscan el poder solamente para realizar los deseos de un lder temporal. Esta, lamentablemente, no es una hiptesis pues desde 1994 se han producido desafos al poder presidencial que en su mayora han buscado solamente proteger intereses personales y de
grupo, aprovechando la notoria debilidad presidencial.

Entre 1995 y el 2004 se han presentado seis conflictos entre gobiernos locales y
el federal en los cuales el ejecutivo no ha podido intervenir para impedir las arbitrariedades o los proyectos particulares de los gobernadores. Solamente en dos casos se
ha tratado de programas alternativos para desarrollar inversiones locales o de defensa
de la soberana local amenazada por el propio ejecutivo federal.12 En los cuatro restantes se ha tratado de mandatarios que han violado disposiciones legales o que se
han visto involucrados en secuestros y asesinatos cometidos por autoridades judiciales designadas por ellos. De los cuatro, solamente uno tuvo responsabilidades legales
comprobadas, pero a pesar de ello no sufri ningn castigo ni, lo ms significativo,
fue retirado del cargo. A los otros tres gobernadores no se les comprob ningn delito, lo que les dio argumentos para mantenerse en el cargo a pesar de las presiones
polticas y la creciente inestabilidad interna, todo ante la pasividad del gobierno federal que no puede ya removerlos del cargo por razones polticas por temor de ser
acusado de autoritarismo13.
En todos los casos ha sido ostensible que el poder ejecutivo federal ya no es capaz de
intervenir para corregir abusos de los gobernadores y restablecer la estabilidad local. Ni siquiera ha sido capaz de remover mandatarios cuando se lo ha propuesto en aras de cumplir con algn acuerdo poltico, lo que en el pasado era una prctica nada sorprendente.
Si bien es cierto que la arbitrariedad presidencial se ha contenido, tambin es verdad que
la institucin ha perdido su facultad de conducirse como gua nacional, encargada de velar por la estabilidad del pas. Ahora los gobernadores desarrollan intereses propios y tratan, solos o en acuerdo con otros, de conseguir el control del poder central.

Ha sido tan grande el fortalecimiento de los gobernadores que han sustituido a

los secretarios de Estado como aspirantes y competidores a la Presidencia de la Repblica. Hasta 1994 los relevos presidenciales se realizaron con secretarios de
Estado, integrantes de la administracin saliente, lo que garantizaba experiencia
poltica y administrativa, pero tambin la continuidad de los proyectos gubernamentales. Era el dominio del PRI lo que permita este procedimiento, pero tambin
el fuerte centralismo administrativo y poltico que ejerca el gobierno federal y que
daba ventajas a los miembros del gabinete. Pero a partir de las elecciones del 2000,
los competidores, lo mismo en cada partido que entre partidos, fueron gobernadores, y el actual presidente, primero de alternancia, fue inmediatamente antes gobernador del estado de Guanajuato14. Esto revela con toda claridad que las fuentes de
poder se han trasladado del gobierno central a los locales y que los mandatarios tienen ahora ms recursos econmicos, sociales y polticos que los funcionarios federales, incluido el ejecutivo.
El debilitamiento presidencial no significa que haya perdido por completo el control, pero s constituye un grave riesgo que puede profundizarse si los gobiernos locales
dan origen a lderes polticos ms tradicionales, arbitrarios y clientelares, que intentan
sobreponerse a partidos y poderes institucionales. La nica entidad capaz a de imponer
normas de conducta poltica, enmarcadas, claro est, en la ley, es el ejecutivo federal. Si
esta autoridad se pierde, la gobernabilidad estara seriamente amenazada por la falta de
institucionalidad de los participantes.
8.

12. En 1995 el presidente Ernesto Zedillo intent retirar al gobernador de Tabasco, Roberto Madrazo,
para cumplir con un acuerdo establecido durante su campaa con el PRD. A pesar de sus esfuerzos,
el presidente no pudo enfrentar la resistencia local organizada por el gobernador que logr mantenerse en el cargo hasta su trmino constitucional. En 1998 el gobernador de Puebla, Manuel Bartlett, expidi una ley aprobada por el Congreso del estado que le permita reasignar los fondos
entregados por el ejecutivo de acuerdo con criterios y prioridades estatales. Como la medida no contravena el ordenamiento federal, el presidente tuvo que reconocer la legalidad de la medida a pesar
de estar en completo desacuerdo. Todd A. Eisenstad, Electoral Federalism or Abdication of Presidential Authority? Gubernatorial Elections in Tabasco, en Wayne A. Cornelius, et al, (eds.), Subnational
Politics and Democratization in Mexico, University of California, San Diego, USA, 1999, y Walt Vanderbush, Assessing Democracy in Puebla: The Opposition Takes Charge of Municipal Government, Journal of Interamerican Studies and World Affairs, n. 2, Summer 1999.
13. Se trata de Yucatn, con Vctor Cervera Pacheco, que destituy a los integrantes del Consejo Electoral por otros afines a l. El Tribunal Electoral le orden corregir el proceso pero el gobernador se neg a hacerlo hasta el ltimo minuto que le concedi la ley. A pesar del desacato, Cervera concluy su
mandato en diciembre de 2001. Los casos de complicidad o proteccin a delincuentes han aparecido en Guerrero, con Rubn Figueroa, y Morelos, con Jorge Carrillo Olea, en 1995 y 1998, y una vez
ms en Morelos, con Sergio Estrada, gobernador del PAN. Figueroa y Carrillo finalmente tuvieron
que separarse del cargo pero Estrada enfrenta, desde mayo de 2004, un proceso de desafuero en la
Cmara de Diputados local que, eventualmente, podra retirarlo del cargo y ponerlo a disposicin de
las autoridades penales. Hernndez, 2003.

LAS AMENAZAS A LA GOBERNABILIDAD

Las instituciones siempre han sido consideradas por la sociologa y la ciencia

poltica como centrales para explicar la estabilidad de las sociedades y los sistemas polticos. Su diseo, sus atribuciones y limitaciones han sido reconocidos como fundamentales para garantizar su eficiente desempeo y por tanto valorar sus beneficios.
Sin embargo, tambin ha quedado claro que las instituciones en s mismas no son suficientes para que cumplan cabalmente con su cometido y menos an con las expectativas de las jvenes democracias. La misma institucin que garantiza la democracia
en un pas puede no cumplir con esas funciones en otro, simplemente porque las tradiciones y prcticas culturales no son las mismas y hacen insuficiente su organizacin
y estructura normativa. Es indispensable que la formalidad institucional coincida con
una prctica en la que las ganancias de corto plazo tengan menos valor que los acuerdos que garantizan el funcionamiento permanente de la democracia. Esto supone,
14. Los contendientes por el PRI fueron, significativamente, Madrazo y Bartlett, los gobernadores que
desafiaron con xito al presidente Zedillo, y Francisco Labastida, secretario de Gobernacin en ese
momento pero previamente gobernador del estado de Sinaloa.

ante todo, un principio de colaboracin y de competencia equitativa que, lamentablemente, no surge y se implanta en pocos aos si no en una tradicin cultural de largo plazo (Lipset, 1990).
Para las jvenes democracias es una condicin riesgosa porque la gobernabilidad
estar dependiendo tanto del diseo de las instituciones como de la capacidad de colaboracin de los actores polticos. En el caso de Mxico las instituciones, aunque perfectibles, no constituyen en s mismas un problema, al menos no en cuanto a su potencial
democrtico y sobre todo en cuanto a su capacidad para garantizar el equilibrio entre
ellas. Las amenazas se encuentran en que no hay actores polticos experimentados ni
convencidos an de la necesidad de colaborar. El asunto, en suma, se halla en que los
recursos institucionales se pongan al servicio de intereses de corto plazo y no para mantener y asegurar la gobernabilidad democrtica.
La ausencia de madurez poltica afecta la escasa coordinacin de las instituciones que poseen facultades suficientes para bloquearse recprocamente, de tal manera que sin acuerdos, producen conflictos y pueden llevar a la parlisis (Mettenheim,
1997). Es por ello que el presidencialismo antes criticado por su extremo intervencionismo, ahora se encuentra incapacitado para imponer sus proyectos porque las
instituciones bsicas, en particular el Congreso y los gobiernos locales, han recuperado su autonoma para ejercer sus atribuciones y obligar al ejecutivo a negociar.
Dicho de una manera ms sencilla, el pluralismo ha permitido que el equilibrio de
poderes sea una realidad y, paradjicamente, sta es la amenaza ms peligrosa
porque el nuevo gobierno no cuenta con la experiencia poltica y administrativa suficientes para apreciar el valor de la negociacin, pero tampoco los partidos poseen
la visin de largo plazo necesaria para reconocer la trascendencia de algunas medidas de gobierno, que siempre son interpretadas como batallas con costos electorales inmediatos15.
Es verdad que las jvenes democracias pueden aprender rpido, como lo ha mostrado Brasil, que a pesar de su complejo sistema de partidos ha logrado establecer
acuerdos sustanciales, pero tambin puede llevar a una crisis severa como la de Argentina en el ao 2002, cuando la clase poltica fue expulsada del poder en medio de una
grave situacin econmica que puso a prueba la habilidad de los polticos. El riesgo
ms grave es el desencanto ciudadano con la democracia. Abundan las evidencias empricas acerca de como los fracasos econmicos y las interminables disputas polticas
entre partidos crean inestabilidad y llevan a los ciudadanos no slo a despreciar la
poltica sino a desconfiar de la democracia como forma de convivencia social y organizacin poltica. No es extrao encontrar en las encuestas la tendencia a preferir go-

15. No es posible detenerse en el tema de la lite poltica y el nuevo grupo gobernante mexicano, pero
el lector interesado puede encontrarlo en Hernndez, 2002.

biernos no democrticos pero capaces de mantener la estabilidad poltica y el control

de los gobiernos. El reciente informe del PNUD sobre el estado de la democracia en
Amrica Latina contiene datos alarmantes: el 64,6% de los encuestados cree que los
gobernantes no cumplen sus promesas de campaa porque mienten para ganar las
elecciones; el 54,7% apoyara a un gobierno autoritario si resuelve los problemas econmicos; el 58,1% estara de acuerdo en que el presidente vaya ms all de las leyes;
el 43,9% no cree que la democracia solucione los problemas del pas y el 36% est de
acuerdo en que el presidente haga a un lado al Congreso y los partidos para gobernar
(PNUD, 2004).
Es claro el descontento con el funcionamiento de la democracia y aunque es
notoria la influencia de los problemas econmicos, el resto de indicadores alude al
desempeo de las instituciones polticas bsicas y a las limitaciones de cada una. De
ah que se busque un presidente activo y capaz de tomar decisiones que no encuentre limitaciones en otras organizaciones polticas, precisamente para responder a los
problemas sociales o, dicho de una manera ms rigurosa, para que pueda gobernar.
En Mxico el desencanto es ostensible. En una reciente encuesta aplicada en todo
el pas, se aprecia un generalizado malestar acerca del desempeo de la democracia
y en algunos aspectos, un peligroso aumento en la calificacin reprobatoria. Por
ejemplo, mientras el 59% de los encuestados se mostr insatisfecho o totalmente
insatisfecho con el funcionamiento de la democracia, el 47% calific la situacin
poltica del pas como inestable o muy inestable. Con esas percepciones parece razonable que los ciudadanos hayan disminuido su preferencia por la democracia a
cualquier otra forma de gobierno al pasar de 71% en noviembre 2002 a 65% en
abril de 2004, y que el 53% opine que es necesario un gobernante que ponga orden sin importar los diputados y senadores. Como es usual, la variable econmica
es la ms fuerte en cuanto a preferir un dictador que a cambio resuelva este tipo
de problemas y que muestra un aumento de 39% en noviembre de 2002 a 41% en
abril de 2004 (Encuesta Nacional de Evaluacin de la Democracia en Mxico, Peridico El Universal).
Esta situacin no es exclusiva de la realidad mexicana, pues se ha presentado en
todos los pases que experimentaron transiciones a la democracia y menos an parece
grave si se tiene presente que apenas han transcurrido escasos cuatro aos del primer
gobierno de alternancia. Sin embargo, es necesario controlar el optimismo porque muchos de estos problemas se han presentado desde tiempo atrs y lejos de desaparecer
muestran seales de agravarse. Por ejemplo, desde diciembre de 2000, es decir, una vez
que tom posesin el nuevo gobierno democrtico, no han cesado los ataques del presidente Fox al Congreso al que responsabiliza de impedirle gobernar, y desde principios
de 2004 se ha enfrascado en una agria disputa poltica con Andrs Manuel Lpez Obrador, Jefe de Gobierno del Distrito Federal, que se perfila como seguro candidato del
PRD a las elecciones presidenciales del 2006, que incluso ha llegado a una solicitud for

mal de desafuero para enfrentar cargos penales.16 Mientras tanto, no hay indicios claros de que el nuevo gobierno impulse el crecimiento y bienestar de los ciudadanos, algo que si bien en rigor no es responsabilidad directa de la democracia, s lo es del
gobierno como instancia administrativa, encargada de las polticas pblicas y cuyo desempeo y eficiencia influyen determinantemente en las percepciones sobre la democracia. No hay ninguna duda, por lo tanto, de que la gobernabilidad est siendo
seriamente amenazada por el mal funcionamiento de la esperada democracia.
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16. La disputa ha pasado de casos de corrupcin de funcionarios del gobierno capitalino a acusaciones al
propio Jefe de Gobierno por desacato a autoridades judiciales, quien a cambio ha acusado al presidente de emplear los recursos del Estado para detener su probable postulacin. De cualquier forma,
en mayo de 2004 la Procuradura General de la Repblica present la solicitud formal de desafuero
de Lpez Obrador a la Cmara de Diputados, con lo cual en la disputa ya e involucrados los poderes legislativo y judicial federales, adems de los ejecutivos federal y estatal, es decir, las principales
instituciones polticas del pas.

IV ENCUESTA NACIONAL DE EVALUACIN DE LA DEMOCRACIA EN MXICO.

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Gobernabilidad democratica y
reformas polticas en el Paraguay
J OS N ICOLS M ORNIGO A.

1.

INTRODUCCIN

La cada de la dictadura del general Alfredo Stroessner en el Paraguay, en febrero

de 1989, dio origen a un rgimen poltico que se sostiene sobre ciertos requerimientos
tpicos de la democracia pero que funciona excluyendo otros principios y valores
democrticos, tanto que despus de 14 aos todava no ha logrado alcanzar un nivel de
gobernabilidad aceptable.
El rgimen poltico se halla permanentemente sacudido por acontecimientos que
demuestran la existencia de una situacin de crisis en su funcionamiento. Como intento de explicacin consideramos que las causas se relacionan a las siguientes situaciones:
a)

Demandas insatisfechas de actores sociales organizados, que en el marco de las libertades democrticas presionan a un rgimen poltico que carece de capacidad
para responder a las necesidades de la sociedad1.
b) Prdida de la confianza hacia las instituciones democrticas y los liderazgos polticos.2
1.

Es interesante comparar la percepcin de la realidad poltica un ao antes de la finalizacin del

mandato del Gobierno de Gonzlez Macchi con la percepcin que tenan los ciudadanos sobre la
necesidad de cambio meses antes de la cada de la dictadura de Alfredo Stroessner. De acuerdo con
una encuesta de cobertura nacional del Gabinete de Estudios de Opinin, que fue publicada el 18
de agosto del 2002, el 73,2% de los entrevistados opta por la alternativa que expresa que en referencia a la situacin poltica debe haber un cambio total (Encuesta publicada en ParaguayGlobal.com -www.paraguayglobal.com/encuestas.php. Asuncin, 2002). En diciembre de 1988, dos
meses antes del derrocamiento de la dictadura, ante la misma pregunta la opcin de que debe haber un cambio total es respaldada por el 20,3%. Mornigo- Silvero. Fundacin Naumann- Universidad Catlica. Asuncin.

2.

La encuesta de agosto del 2002 presenta un dato alarmante, el 64,9% expresa que no est satisfecho
con la democracia, el 20,2% de los entrevistados manifiesta que se encuentra muy (continua)

c)

Prdida de legitimidad del poder presidencial, que genera inestabilidad permanente en el sistema poltico3.
d) Crisis por la debilidad de las organizaciones sociales lo que impide la formacin de
una estructura social pluralista. Las formas de participacin en las organizaciones
sociales se caracterizan por su fuerte contenido personalista favorecen la continuidad de un esquema de dominacin tradicional. Recientemente de han propuestos bsqueda de creacin de consensos que generalmente excluyen a sectores
populares, que se presentan mas como intentos de debilitar la vigencia de los partidos polticos.
Si consideramos que la gobernabilidad puede ser analizada como proceso gubernativo, como proceso de creacin institucional y como construccin de consensos (Balmelli,1998), la crisis que afecta al rgimen poltico paraguayo se expresa en cada una de
las dimensiones con sus propias particularidades.
Ahora bien, el punto central del problema de la gobernabilidad se refiere a la legitimidad del poder poltico, es decir, a la naturaleza de donde emerge el poder y las
condiciones necesarias que producen consenso, es decir, la aceptacin del mandato de
los gobernantes por parte de los gobernados. Desde este punto de vista, el problema
que pretendemos responder se vincula al proceso de construccin de una nueva legitimidad del poder luego de la cada de la dictadura stronista que se fundaba en una
dominacin de carcter tradicional, reconociendo que dentro de la dominacin tradicional en el caso de la cultura poltica paraguaya el liderazgo carismtico constituye un
rasgo vinculado a la tradicin, sin llegar a constituir lo que Weber denomina la ritualizacin del carisma.
Por consiguiente, el problema central de la falta de gobernabilidad consiste en la
incapacidad que tiene el poder poltico de lograr un consenso que sea capaz de establecer metas colectivas claves para el desarrollo de la sociedad.
Los procesos gubernativos, entendidos como actos que ponen en funcionamiento
el sistema de decisiones polticas en su forma, han sido alterados sustancialmente en re(continuacin) insatisfecho con la democracia. La ciudadana reconoce que en democracia la libertad
de opinin, la libertad est ms desarrollada que durante el rgimen autoritario anterior. En democracia se pueden decir y hacer muchas cosas ms, pero como no existe seguridad, los derechos quedan simplemente como expresiones de deseos, no se plasman en la realidad. La democracia es
considerada como un rgimen poltico en el que las condiciones de vida de la poblacin pobre se deterioran cada vez ms y en la que, como lo expres un obrero en un Focus Group, ellos (los ricos)
son la democracia, nosotros (los pobres) no somos la democracia. Focus Group realizado el 11 de
marzo de 2003 por el Gabinete de Estudios de Opinin (GEO) por encargo del Instituto de Estudios Comparados en Ciencias Penales y Sociales (INECIP) en el marco de una investigacin sobre
Demanda de la ciudadana a las nuevas autoridades que asumirn tras las elecciones del 27 de abril
de 2003.
3.

En la misma encuesta de agosto de 2002, el 63,9% de los entrevistados califica como muy mal gobierno el de Luis Angel Gonzlez Macchi.

lacin al esquema de dominacin vigente durante la dictadura, pero los cambios operan en el marco de una fuerte debilidad institucional jurdica, razn por la cual se dan
serias dificultades para su normal desarrollo.
Los liderazgos polticos no han conseguido, utilizando la nueva institucionalidad
jurdica, crear las bases para lograr un poder poltico asentado sobre un consenso capaz
de convertirse en factor que facilite plantear polticas de desarrollo econmico y social.
Es ms, las instancias creadas para lograr el consenso se encuentran obstruidas por la
ausencia de una praxis en la construccin de consensos polticos.
La cultura poltica paraguaya se funda en la confrontacin, principalmente entre
los partidos tradicionales, en consecuencia, el dilogo y la negociacin constituyen un
tipo de conducta que se asocia a la entrega y claudicacin del partido o movimiento que
no est en el poder, al partido en el poder. Esto no significa que el dilogo se encuentra clausurado, sino que opera a travs de negociaciones personales que impiden los
acuerdos en los organismos institucionales.
Precisamente una explicacin ms detallada de los problemas enunciados se plantea en este trabajo, cuya hoja de ruta se desarrolla en cuatro captulos. En el primero se
presenta un anlisis de los antecedentes y caractersticas polticas del viejo rgimen autoritario y la forma en que se concret su cada y el proceso de transicin inmediatamente emergente luego del golpe militar de febrero de 1989.
En el segundo captulo desarrollamos una descripcin de la ingeniera institucional de la Constitucin sancionada y promulgada en junio de 1992. Por otra parte, se
analiza cmo, en el plano de la realidad, se plasmaron las nuevas instituciones sin alcanzar los objetivos previstos.
En el tercer captulo se analizan los efectos polticos de los cambios y las races institucionales y culturales que afectan la posibilidad de gobernabilidad del rgimen
poltico y, por ltimo, en el cuarto captulo se presentan lo que podramos denominar
pistas orientadoras hacia la construccin de una institucionalidad que favorezca la gobernabilidad del sistema poltico y, en consecuencia, el sistema pueda tener capacidad
de respuesta a los problemas de la sociedad paraguaya.
2.

RACES DEL SISTEMA DEMOCRTICO PARAGUAYO

2.1 Antes del golpe militar de 1989

2.1.1 La dominacin poltica del rgimen autocrtico
El punto de partida de nuestra explicacin se funda en el anlisis de las
caractersticas de la dominacin sobre las que se sustentaba el rgimen autocrtico stronista, la pregunta clave consiste en responder hasta qu punto ese esquema de dominacin sigue vigente o ha sido desmontado slo en parte o totalmente.

Tal como sealan Sunar y Sayari: todos los gobiernos democrticos sobrellevan en
algn grado el peso de la herencia del antiguo rgimen o, para decirlo de otra manera,
la medida en que un rgimen democrtico puede superar las condiciones limitativas
precedentes a su emergencia conforma considerablemente su curso y carcter ulteriores (Sunar & Sayari, 1989).
El rgimen poltico stronista enlazaba en la cima del poder poltico al Partido Colorado, las Fuerzas Armadas y el Gobierno. Si bien actuaban en mbitos diferentes, los
mecanismos que fortalecan la integracin como parte de un mismo esquema de poder
estaban claramente establecidos. As los miembros de las Fuerzas Armadas deban estar
afiliados al Partido Colorado y este reconoca en el Ejrcito a una suerte de lite especial vinculada directamente con el partido. El punto de unin entre el estamento militar y el partido era el Gobierno, dado que militares en servicio activo y polticos
compartan el Gabinete bajo una nica direccin. Esta unidad de direccin no slo era
un smbolo de la interrelacin existente, era tambin un modelo de organizacin en el
que se unificaban criterios, no en la teora, sino en las decisiones prcticas cotidianas.
La dominacin poltica del rgimen prebendario tena un eje de sustentacin que
era el Partido Colorado. Su organizacin se infiltraba en el tejido social e impeda el
desenvolvimiento normal de las organizaciones sociales. Cualquier instancia no controlada por el Partido Colorado era disfuncional al sistema y, en consecuencia, deba
ser desarticulada.
El esquema de dominacin aparentemente se fundaba en la norma jurdica, pero
ms all de esa mscara, la dominacin tena un carcter tradicional que caracterizaba
el control por parte del jefe supremo (Mburuvicha4). Tal desdoblamiento se manifestaba en todos los planos. En la economa daba origen a la existencia de una actividad
econmica legal y otra ilegal (contrabando, lavado de dinero, etc.) En el plano poltico
las acciones se expresaban aparentemente dentro de un ordenamiento legal, pero las relaciones de poder se organizaban en torno a un eje de control personal autocrtico. En
el campo de las relaciones polticas ms all de la ley, el juicio supremo era la orden superior. Una orden que provena de un mandato superior a la norma jurdica misma.
El funcionamiento del cuadro administrativo burocrtico se sustentaba ms en el
relacionamiento personal antes que en el apego al cumplimiento de las normas. La accin burocrtica se orientaba hacia la bsqueda de beneficios personales ilegtimos que
provenan del control del aparato administrativo del Estado. Ms abajo en el orden jerrquico se conformaba una base clientelista, que constitua una importante fuerza
social de apoyo.
Pero, por otra parte, el tipo de dominacin tradicional permiti que surjan y
subsistan el capitalismo del comerciante y del proveedor del Estado y de todas aquellas modalidades del capitalismo preracionalista, el capitalismo de aventureros y de ra4.

Mburuvicha, palabra del idioma guaran que significa: jefe, caudillo, autoridad suprema.

pia, enraizados, sobre todo como tal, en la poltica, el Ejrcito y la administracin

(Weber, 1992).
No es, por consiguiente, casual el hecho que el control poltico del Estado ejercido por las lites polticas se haya convertido en el Paraguay en el punto de partida de
una fuerte acumulacin del capital.
Ahora bien, el capital acumulado mediante el control del Estado no puede formar
parte de un circuito de reproduccin permanente, porque el Estado no puede convertirse en factor procreador de acumulacin. Slo es el factor originario de la acumulacin.
En estas condiciones, en el caso paraguayo, el capital acumulado desde el Estado
se dirigi hacia el sector agropecuario, aunque tambin se orient en gran medida hacia el sector financiero, que se convirti a su vez en fuente clave para el surgimiento en
el Paraguay de una economa subterrnea. Stroessner, el patriarca, reparta los privilegios, las prebendas a quienes formaban parte de su crculo, de donde nacieron las grandes fortunas que controlan la vida econmica del pas.
Sobre qu se fundaba la dominacin patrimonialista del rgimen stronista?
Se fundaba en las relaciones predominantes en la vida social paraguaya, que tienen fundamentalmente un carcter comunitario. Priman los vnculos afectivos personales tpicos de la cultura campesina. Esas relaciones configuran una matriz
institucionalizada de relaciones. El rgimen poltico patrimonialista funciona sustentndose en el sistema social pero esta es la clave traspasando la matriz de relaciones tpicas de la sociedad al campo de funcionamiento del rgimen que articula el poder
poltico del Estado. En consecuencia, se produce un peculiar desfase por el cual en el
Estado se repite el mismo esquema de relacionamiento personal tpico dentro de la
cultura paraguaya. Por consiguiente el Estado se convierte en el Estado de los parientes, de los amigos, de los correligionarios.
El patrimonialismo dificulta la existencia de disposiciones legales racionales, por
la ausencia tpica de un cuadro administrativo profesional formal, por el mbito de arbitrio material y de los actos discrecionales puramente personales del cuadro administrativo (Weber, 1992).
La persistencia y continuidad de esta matriz de relaciones se sustenta sobre tres factores claves:
a)

La preeminencia de una estructura rural hasta la dcada de 1960. Esta ruralizacin

de la sociedad paraguaya permiti desarrollar y consolidar un sistema social basado en una constelacin de relaciones primarias.
b) La pervivencia del lenguaje guaran, como forma de comunicacin y esquema para
dar significacin al mundo, contribuye a una lectura de la realidad de carcter propio. El universo simblico que se estructura cristaliza en el lenguaje una matriz de
relaciones. En efecto, en el guaran existen dos formas de expresin del pronombre plural nosotros. El nosotros incluyente (ande) y el nosotros excluyente

(ore). Esto permite distinguir con suma facilidad a un grupo dentro del mismo
grupo, es decir, fortalece la visin de las formas comunitarias de relacionamiento.
Esta referencia al lenguaje no es caprichosa. De acuerdo con el ltimo censo de
2002 a la pregunta de cul es el idioma ms hablado en el hogar? el 51% responde que es el guaran, el 20% espaol y guaran, el 25% espaol y 4% otros idiomas.
Replantear la necesidad de construir un nuevo orden poltico que altera las formas
de la dominacin legtima no puede fundarse exclusivamente en un cambio jurdico,
implica un proceso de cambio en la concepcin de la cultura poltica. Es decir cambio
en donde el valor de la tolerancia, de la argumentacin racional, del rechazo a la violencia como forma de resolver los problemas, el respeto a la ley y el ideal de la fraternidad, sustituyen a la visin maniquea de la realidad que sostiene a la intolerancia, a la
negacin de la norma jurdica en su expresin universal, al predominio de una relacin
que genera un sentido de identidad absoluta que impide la evaluacin racional
(Bobbio, 1991).
El rgimen poltico que se inicia con el golpe militar del 3 de febrero de 1989,
que puso fin a 35 aos de dictadura del General Alfredo Stroessner, lejos de intentar
transformar el fundamento de su legitimidad, ha desarrollado prcticas tpicas de la
dominacin tradicional patrimonialista prebendaria que impide la construccin de un
nuevo orden institucional fundado en una dominacin de carcter racional legal, en
la que la autoridad es respetada y aceptada, porque funda sus actos en el cumplimiento de la ley.
El nuevo orden institucional no provoc ruptura alguna, ni siquiera un cambio de
lite en la conduccin del aparato estatal5.

2.1.2. El sistema de partidos

En el Paraguay desde la fundacin de los partidos tradicionales en 1887 (Partido
Colorado y Partido Liberal) se ha impuesto un sistema bipartidista,6 con profunda rai5.

6.

Los cuatro presidentes que tuvo el Paraguay desde el golpe militar, hasta el ao 1999 fueron: el general Andrs Rodrguez, que era consuegro y adems segundo en la lnea de poder durante la dictadura de Alfredo Stroessner; el ingeniero Juan Carlos Wasmosy, segundo presidente en la
transicin, estaba vinculado con la lite poltica y fue el gestor directo de la participacin paraguaya en la construccin de la represa de Itaip; el tercer presidente, Ral Cubas Grau, quien renunci a su cargo despus de 8 meses, es hijo del que fue presidente del Instituto de Previsin Social
(IPS), entidad que administraba un volumen muy importante del dinero pblico durante el rgimen stronista; y por ltimo, el presidente Luis Gonzlez Macchi, hijo del ex ministro de Justicia y
Trabajo de la era stronista.
Durante el rgimen stronista tena vigencia un sistema bipartidista, con un partido (Colorado) hegemnico y excluyente. Despus del golpe militar de 1989, el sistema puede ser caracterizado como un
pluripartidismo con un partido dominante (Colorado).

gambre autoritaria con tendencia a partido nico. Durante la vigencia de la dictadura

el sistema de partidos se caracterizaba por las particularidades:
a)

Los partidos no integraban un sistema poltico compartiendo el Gobierno, sino

que exista un partido que controlaba el poder, mientras que el otro poda tener vigencia en tanto aceptaba simplemente aparecer como adherido al poder, sin posibilidades de alterar la posicin que ocupaba dentro del sistema. En el bipartidismo
paraguayo cuando uno de los partidos se hallaba en el poder, el otro se encontraba en la llanura. La llanura tiene una profunda significacin. Implica una suerte
de exilio del poder, vinculado a un tiempo de castigo y de privaciones.
b) Se garantizaba la vida latente del partido que se encuentra al margen del control
del poder poltico, es decir, se acepta la continuidad del partido en su expresin
mnima, que se sostiene por la tradicin, de ah que entre el partido ideal de los
estatutos y la declaracin de principios exista un distanciamiento tan grande que
el partido ideal, simplemente tiene una funcin legitimadora.
c) La participacin electoral se hallaba tan limitada para el partido que se encuentra
en la llanura, que el juego electoral no otorgaba la posibilidad de una alteracin de
las posiciones dentro del sistema de partido.
El partido en el poder controlaba completamente el aparato del Estado y su gestin de la cosa pblica era totalmente excluyente. La gestin del poder pblico en todos
sus componentes estaba a cargo exclusivamente de sus partidarios que ocupaban la casi totalidad de los cargos pblicos, mientras los partidarios del partido en la llanura estaban totalmente excluidos de cualquier participacin en el manejo y en el desarrollo
poltico y social del Estado.
Desde la formacin de los partidos tradicionales del Paraguay, en 1887, los dos
partidos, el Colorado y el Liberal, han controlado alternativamente el poder poltico,
salvo el periodo que se extiende de febrero de 1936 a julio de 1937, controlado por el
posteriormente denominado Partido Revolucionario Febrerista7.
Esta situacin de bipartidismo con un partido hegemnico todava sobrevive en
Paraguay. Aunque el nuevo sistema poltico prev la posibilidad de un traspaso del poder de un partido al otro a travs de elecciones, todava este hecho no se ha verificado.
7.

En febrero de 1936 el Coronel Rafael Franco, hroe de la recin concluida Guerra del Chaco, encabez un golpe militar que derroc el gobierno liberal del doctor Eusebio Ayala. Este movimiento surgido del descontento social que sigue a la desmovilizacin posterior a la guerra de Paraguay contra
Bolivia expresaba las demandas sociales de los sectores populares y las grandes expectativas populares
de la victoria en la Guerra. El Gobierno de Franco pudo quedarse en el poder solamente 18 meses
por la falta de cohesin interna en su base social, pero se qued como el nico momento de la historia paraguaya en el cual el pas no estuvo manejado por colorados o liberales. En 1951, en Buenos
Aires, los lderes de la revolucin del febrero 1936, fundarn el Partido Revolucionario Febrerista, heredero del legajo poltico del Coronel Rafael Franco.

El Partido Colorado mantiene su hegemona en el sistema poltico paraguayo,8 el Partido Liberal se mantiene en la llanura y despus de muchas tentativas, todas fracasadas, todava no se ha logrado conformar en el pas una tercera opcin poltica que
pueda realmente competir con los otros y tenga una posibilidad real de romper este esquema que ya tiene ms de 115 aos de vigencia en Paraguay.
Solamente en los ltimos tiempos estn apareciendo nuevos partidos y movimientos que estn transformando el sistema de partidos.

2.1.3 El rol de las Fuerzas Armadas

Las Fuerzas Armadas eran durante la dictadura parte integrante del poder poltico,
como corporacin bajo el mando absoluto del General Stroessner. La corporacin tena amplios privilegios desde el punto de vista econmico y sus jefes estaban vinculados a la economa subterrnea en el marco de un rgimen prebendario. Los altos jefes
que formaban el crculo ulico del dictador fueron los beneficiados en la entrega de tierras administradas por el Instituto de Bienestar Rural para el campesinado, en tanto que
la distribucin de las reas de influencia eran parte del ejercicio de un poder que estaba ms all de las limitaciones del orden jurdico. De hecho, la justicia militar funcionaba en el marco de las decisiones del estamento militar al margen de los tribunales
ordinarios, bajo el frreo control del General.
La lealtad militar dentro del sistema, ms all del esquema estrictamente tradicional existente fue legalizada en 1980 por medio de la sancin y promulgacin del Estatuto Militar que habilit el ejercicio de la profesin o negocio
particular sin necesidad de retiro, siempre que el oficial hubiera solicitado y obtenido el permiso correspondiente del Comandante en Jefe, es decir, de Stroessner (Martini, 1998).
La participacin militar en la actividad poltica tena su gnesis en los orgenes mismos del inicio de la carrera militar. En efecto, para ingresar al Colegio de Oficiales era
necesaria la afiliacin al Partido Colorado, no slo como una cuestin simplemente ritual sino como expresin de la identidad entre las Fuerzas Armadas y el Partido Colorado. De hecho, los militares constituan una suerte de movimiento integrado al
Partido Colorado en el ejercicio de una funcin de supervisin a la organizacin civil
del partido.
Pero la expresin ms clara de la incidencia en el poder poltico era la participacin de altos jefes militares en el gobierno en tres ministerios claves: Hacienda, Obras
Pblicas y Comunicaciones y Defensa. De esta manera las Fuerzas Armadas estaban directamente representadas en la conduccin poltica del Estado.
8.

Actualmente los afiliados al Partido Colorado son ms del 50% del total de los inscriptos en el padrn electoral. Fuente: datos del Tribunal Superior de Justicia Electoral.

2.2 Despus del golpe militar de 1989

2.2.1 Legitimacin inmediata del nuevo rgimen sin cambios institucionales
El nuevo rgimen poltico que sustituy a la dictadura stronista no slo se gest dentro del sistema, sino que alcanz su legitimidad posterior sin alterar las reglas de juego impuestas por el rgimen stronista. Las elecciones del primero de mayo de 1989, tres meses
despus del golpe, necesarias para dar una legitimacin institucional a la nueva elite que
haba derrocado la dictadura, se realizaron con las mismas instituciones que daban fundamento a una dictadura que tambin utilizaba el rito electoral como aparente justificacin
del poder. En la poblacin y en la sociedad no hubo ni siquiera una sensacin de ruptura.
El proceso electoral se realiz con la misma ley stronista que estableca una distribucin electoral proporcional fija, el ganador se alzaba con las dos terceras partes de
las bancas y los perdedores se repartan el resto. Pero no slo eso, en el padrn electoral, controlado por la Junta Electoral Central, se encontraban inscriptos 2.226.061
ciudadanos. En el nuevo padrn electoral utilizado en las elecciones municipales de
1991 el nmero de inscriptos alcanz a 1.810.353, es decir el Paraguay en dos aos
perdi 400.000 ciudadanos a pesar que el ritmo de crecimiento poblacional era del
2.8% anual acumulativo9.
La gran pregunta es, por qu la oposicin acept entrar en un proceso electoral sin
tener las garantas de transparencia.
Desde nuestra perspectiva esta situacin fue posible porque la oposicin se
orient por:
a)

Una visin muy simplista del rgimen poltico por la cual se asociaba el stronismo
con la presencia omnmada de Stroessner, sin comprender que el rgimen tena
una compleja realidad institucional10.
b) El deseo de una elite cansada de luchar que deseaba cuanto antes compartir aunque sea marginalmente el poder poltico.
La oposicin disgregada no se plante el objetivo de construir un rgimen poltico
diferente, sino compartir marginalmente el poder con la intencin de ganar espacios
polticos, lo que simplemente signific la continuidad absoluta de la hegemona del
Partido Colorado.
9.

La diferencia de aproximadamente 400.000 electores entre el nuevo y el viejo padrn electoral es slo una muestra de la falsedad de la transparencia de los procesos electorales en la poca stronista.

10. Sin duda, el rgimen poltico se fundaba en la voluntad del dictador, pero a su vez, en un esquema
institucional que garantizaba una aparente dominacin legal, sobre todo para la comunidad internacional. Stroessner fue siempre extremadamente cuidadoso en reprimir, utilizando como justificacin
leyes radicalmente injustas.

En las elecciones de mayo de 1989, a tres meses del golpe, el liderazgo de Alfredo
Stroessner fue sustituido por el liderazgo del general Andrs Rodrguez quien legitim
su poder con un apoyo abrumador del Partido Colorado, que obtuvo el 74,6 por ciento de los votos emitidos. Es decir, la ciudadana comprendi que no exista un cambio
sustancial sino simplemente una recomposicin de nombres.
El efecto ms dramtico de este estreno de la transicin fue el de haber permitido
la continuidad del viejo esquema, con lo cual la ruptura entre un antes y un despus de
la cada de Stroessner qued absolutamente diluida.
Desde sus orgenes una de las caractersticas paradjicas de la transicin paraguaya es que ella no produce una crisis definitiva del viejo rgimen poltico. La transicin
adquiere una estabilidad llamativa.
Si las transiciones son visualizadas como un intermedio entre dos tipos de regmenes polticos, la transicin paraguaya podra estar creando un esquema diferente en la
que el proyecto democrtico no puede avanzar, con lo que se produce un sistema que garantiza formalidades para el ejercicio de las libertades, pero el acceso y el funcionamiento del poder poltico siguen operando con criterios no democrticos (Mornigo, 1997).
No es slo un problema de tiempo, es algo ms. Es la continuidad de una praxis
poltica que no puede ser desmontada y que demuestra una vitalidad peligrosa, porque
no se enfrenta a lo nuevo, simplemente se mimetiza.
El Gobierno del general Rodrguez sigui amparando la economa subterrnea y la
acumulacin proveniente del control del Estado, a travs de mecanismos dolosos sigui
plenamente vigente.
3.

LA NUEVA INSTITUCIONALIDAD JURDICA

3.1 La Constitucin de 1992

Para justificar el cambio realizado con el golpe de 1989 y garantizar internacionalmente que el nuevo Gobierno era democrtico, el rgimen no poda continuar mantenindose exclusivamente mediante las viejas instituciones impulsadas por la dictadura.
La necesidad de llamar a una Convencin Nacional para elaborar una nueva Constitucin se haca improrrogable y finalmente en diciembre de 1991, casi tres aos despus
del golpe militar, se llam a las urnas a los ciudadanos para conformar la Asamblea
Constituyente que debera elaborar la nueva Constitucin democrtica del Paraguay.
Aunque el Partido Colorado, el partido que sustentaba el nuevo rgimen as como
haba sustentado la dictadura de Stroessner, consigui nuevamente mayora absoluta
en las elecciones. No cabe duda que la de 1992 fue la Convencin Nacional Constituyente ms libre y democrtica en la historia del Paraguay. La Convencin desarroll su trabajo sin limitaciones y slo surgi un peligroso conflicto al final de las
deliberaciones cuando mediante una disposicin transitoria se inhabilit la posibilidad

de la reeleccin del General Andrs Rodrguez. Este hecho produjo una peligrosa y detonante respuesta militar, lo que demostraba el poder de las Fuerzas Armadas11. Sin
embargo, el general Rodrguez acept las nuevas reglas del juego que le obligaban a retirarse del escenario poltico.
La nueva Constitucin Nacional sancionada y promulgada en junio de 1992 cre
un sistema presidencialista, pero en el sistema de pesos y contrapesos otorg al poder
legislativo un rol determinante. Favoreci a los rganos de control y seleccin de colegiados. Opt por imponer a los partidos polticos y a las organizaciones intermedias el
voto directo para la eleccin de autoridades y representantes. Impuso la concepcin de
estado social de derecho y la descentralizacin del Estado y a su vez ampli notablemente las garantas ciudadanas.
La nueva Constitucin sent las bases de una representatividad poltica muy amplia, mediante la creacin de un proceso de instancias de descentralizacin que nacieron como consecuencia de emergencias de liderazgos intermedios en distintas reas
geogrficas del pas. Ms all de un planteamiento descentralizador, lo que buscaban era
la consolidacin de liderazgos emergentes, muchas veces vinculados a una economa
subterrnea,12 cuya finalidad consiste en ganar un espacio de autonoma y de control
de un rea geogrfica especfica dentro del pas.
Desde este punto de vista, si bien la descentralizacin constituye un mecanismo
operativo importante de participacin democrtica, debe ir acompaada de una clara
referencia con respecto a las funciones que se les otorgan a las instancias descentralizadas y a las condiciones de obtencin de recursos de las mismas.
En sus orgenes la eleccin de las gobernaciones fueron realizadas sin un marco
normativo referencial, lo que implica que la ciudadana elega a una persona que ocupara un cargo cuyas funciones, alcances y atribuciones no estaban especificados en una
ley reglamentaria de la institucin.
Esto demuestra hasta qu grado prim en la construccin del nuevo rgimen
poltico el fuerte grado de improvisacin, que se constituy en un factor ms en la debilidad existente en la construccin de la nueva gobernabilidad democrtica.

3.2 El estado social de derecho

El artculo primero de la Constitucin Nacional expresa que la Repblica del Paraguay se constituye en estado social de derecho. La categora de estado social de de11. Al conocerse la aprobacin del artculo de referencia, el Comandante de las Fuerzas Militares, Contralmirante Eduardo Gonzlez Petit, expres al Presidente que las Fuerzas Armadas estaban listas para
cumplir la orden emanada de la Presidencia. Rodrguez agradeci la disposicin militar para suprimir la Convencin, pero no lo hizo.
12. Se denomina economa subterrnea a la que se realiza al margen de la ley. Contrabando, falsificacin de marcas, etc.

recho no es una mera frmula retrica, sino que aspira a un gobierno de hombres segn las leyes (Estado de derecho) en el marco de condiciones que aseguren al mayor
nmero de personas las posibilidades concretas y efectivas del goce de los derechos proclamados (Vanossi, 1987).
Tericamente fue en 1903 cuando apareci con una formulacin precisa en un
ensayo de Hermann Heller, en el cual sostuvo la tesis de que slo la transformacin del
estado de derecho en un estado social de derecho podra evitar la cada en un rgimen
dictatorial (Mendoca, 2000).
La expresin estado social de derecho (Mendoca, 2000) en el rgimen poltico paraguayo implica que:
a)

El Estado no slo garantiza el cumplimiento de la ley sino que a su vez asume la

responsabilidad de garantizar el acceso a bienes (derecho a un ambiente saludable) y servicios (derecho a la salud Captulo VI derecho a la educacin y a la
cultura captulo VII) que son fundamentales para el desarrollo de las personas,
en una sociedad que se caracteriza por la gran desigualdad social existente. El
estado social de derecho, como principio, orienta un tipo de Estado que pretende actuar sobre la sociedad para responder a la situacin de desigualdad existente a favor de las personas y colectividades que se encuentran en una situacin de
pobreza social.
b) El estado social de derecho exige una respuesta a las demandas de vivienda, educacin, empleo y otras necesidades bsicas de las personas y de las colectividades.
c) El estado social de derecho implica el reconocimiento de la accin del Estado
como una entidad que acompaa el proceso de racionalidad histrica de Occidente, tal cual lo plantea Habermas (Giddins, 1993). Es decir, existen criterios de reconocimiento en el campo de la justicia social que no pueden ser puestos en tela
de juicio. Por ejemplo, poner en tela de juicio la necesidad de considerar la fuerza
de trabajo como algo ms que una mercanca librada al juego de la oferta y la demanda del mercado nos lleva a la situacin de retroceso en el plano del reconocimiento de la dignidad humana.
d) El estado social de derecho implica un compromiso del Estado con el bienestar
social y, en consecuencia, el reconocimiento de la necesidad de intervencin del
Estado en el funcionamiento de la sociedad.
Los derechos sociales que se reconocen en la Constitucin Nacional expresan precisamente la preocupacin por establecer el reconocimiento de la facultad de exigir condiciones que permitan acceder a los beneficios de la vida en sociedad a partir del
reconocimiento de la dignidad humana, evitando que unos tengan toda la carga y otros
todos los beneficios.
Los derechos sociales estn organizados en la Constitucin Nacional como:

a)

Reconocimiento de una situacin personal especfica que requiere de una proteccin especial que beneficia a la sociedad (Proteccin al nio, proteccin a la maternidad, etc.).
b) Reconocimiento de los derechos de colectividades que se definen por su funcin
fundamental dentro de la sociedad que exige una proteccin colectiva como grupo. (Derechos de la familia Cap. IV).
c) Reconocimiento de derechos que nacen por una peculiar forma de insercin en la
sociedad que implica el reconocimiento de una posicin social mas dbil en la relacin con otros actores. (Derechos del trabajador Captulo VIII, seccin I).
d) Reconocimiento de pueblos que son portadores de un cultura particular, diferente a la cultura de la sociedad global (De los pueblos indgenas. Captulo V).
e) Reconocimiento de la necesidad de acciones especficas del Estado orientadas por
la justicia social. (Por ejemplo, la seccin II del captulo IX de la reforma agraria).
El reconocimiento de los derechos sociales, lejos de ser enunciados lricos, constituyen referentes fundamentales que orientan el pacto entre ciudadanos que acuerdan
un conjunto de normas para organizar la vida social.

3.3 El desequilibrio entre los poderes

El nuevo rgimen institucional establecido en el pas con la Constitucin de 1992
redefini el equilibrio entre los tres poderes del estado: ejecutivo, legislativo y judicial.
Histricamente en Paraguay el Poder Ejecutivo siempre tuvo una fuerza superior y un
control de hecho con respecto a los otros dos poderes, y esta situacin fue an ms radical durante el gobierno del Gral. Stroessner, que detrs de un sistema institucional
aparentemente democrtico, esconda una dictadura personal donde el figura del jefe
de Estado resuma en s mismo todos los poderes.
Con el nuevo ordenamiento de 1992 se quiso poner lmites a los poderes del Presidente de la Repblica. Esto hizo finalmente que la Constitucin diseada tuviera un
carcter casi parlamentario, donde el Congreso no solo tiene una autonoma del Poder
Ejecutivo, sino que tambin impone polticas de gobierno al mismo ejecutivo. De hecho como reaccin al pasado dictatorial se quiso construir un sistema parlamentario,
pero paradjicamente sin llegar al paso final: la eleccin del jefe del Gobierno a travs
del Parlamento.
Esto tuvo importante consecuencia sobre las posibilidades de gobernabilidad del
pas, como veremos ms adelante.
La voluntad de los miembros de la Convencin Constituyente de limitar los poderes del Presidente dejando ms espacio a un rgano colectivo como es el Congreso se
conform en la imposicin de limitaciones y controles muy fuertes (frenos y contrapesos), sobre facultades que son generalmente prerrogativas del Poder Ejecutivo:

a) Imposibilidad del Presidente de disolver el Congreso.

b) Imposibilidad del Presidente de declarar el estado de excepcin sin voto favorable
del Congreso.
c) Limitado alcance de los decretos presidenciales, que no tienen valor normativo.
d) Limitado el poder de veto presidencial sobre leyes aprobadas por el Congreso (el
Congreso puede rechazar el veto a mayora de los miembros).
e) Imposibilidad del Gobierno de reprogramar autnomamente el presupuesto del
Estado, necesitando para el efecto siempre de la aprobacin de una ley por el
Congreso.
f ) Poder limitado a la sola designacin de los miembros de la Corte Suprema y del
Tribunal Superior de Justicia Electoral, que son elegidos por el Senado.
g) Imposibilidad de contratar crditos, sean nacionales o internacionales, sin autorizacin del Congreso.
A parte de todo esto, el Poder Legislativo, con respecto a sus relaciones con el Poder Ejecutivo, mantiene an ms prerrogativas:
a)

Es facultad del Congreso poder aprobar la concesin de franquicias y la explotacin de recursos naturales o servicios pblicos.
b) El Congreso tiene la ltima palabra sobre los ascensos y cuestiones organizativas de
la administracin militar y policial.
c) El Congreso nombra los organismos de control del Poder Ejecutivo como la Defensora del Pueblo y la Controlara General de la Repblica.
d) Es privilegio del Congreso la posibilidad de tener bajo control la actividad administrativa del Poder Ejecutivo a travs de pedidos de informes, citaciones, interpelaciones. Aunque estas no generen ni obliguen a la remocin en caso que se
establezca algn tipo de censuras13.
e) Finalmente, puede remover de su cargo al Presidente de la Repblica a travs de
un Juicio Poltico, con el voto favorable de dos terceras parte de sus miembros.
Para limitar an ms el poder discrecional que siempre tuvo el Poder Ejecutivo y
en particular el cargo de Presidente de la Repblica en la historia paraguaya, en el ordenamiento paraguayo estn previstos diferentes organismos encargados de transparentar, controlar las acciones del Gobierno. Estos son:
a)

Tribunal de Cuentas: que se encarga de los juicios contencioso-administrativos y

ejerce el control de las cuentas del Presupuesto General de la Nacin.

13. Instituto Internacional de Gobernabilidad. Diagnstico de la Repblica del Paraguay. Marco constitucional y legal y desempeo institucional del estado de derecho para el desarrollo humano.

b) Contralora General de la Repblica: que es el rgano de control de las actividades econmicas y financieras del Estado, de las Gobernaciones Departamentales y
de las municipalidades. La Controlara es independiente, tiene autonoma funcional y administrativa, e inamovilidad de los cargos.
c) Defensor del Pueblo: que es nombrado por el Congreso y tiene que defender los
derechos humanos, canalizar los reclamos populares y proteger los intereses comunitarios. Es autnomo e inamovible.
El Poder Judicial, histricamente siempre sumiso al poder poltico, contina con
una relacin de dependencia por el predominio del liderazgo carismtico que existe en
la cultura paraguaya, ms all de la construccin y vigencia de las instituciones; en la
que se define la cultura del caudillo14.
En un sistema cultural como el paraguayo, que rescata las relaciones personales y
comunitarias, el poder se encarna en la persona. No existe el poder poltico como expresin del rol y del ejercicio de la autoridad emanada de la ley, sino que el poder se expresa como voluntad de quien lo ejerce, el poder radica en la persona misma. Es decir:
la persona aniquila la institucin.
Es por este motivo y con la finalidad expresa de oponerse a esta cultura dominante y evitar la concentracin del poder en una sola persona, en la Constitucin se estableci limitaciones muy fuertes hacia la posibilidad de influencias del Poder Ejecutivo
sobre el Poder Judicial.
El Congreso y no el Poder Ejecutivo, como ocurra con la Constitucin de
1967, nombra los altos cargos de las instituciones del Poder Judicial. Son nombrados por el Senado los miembros de la Corte Suprema de Justicia y los miembros del
Tribunal Superior de Justicia Electoral, aunque despus del nombramiento, para que
puedan asumir en el cargo, el Presidente de la Repblica deba dar su acuerdo. Sucesivamente se vuelven inamovibles y quedan en el cargo hasta la jubilacin, que llega a los 75 aos.
Adems mucho mayor es la participacin del Poder Legislativo con respecto al Poder Ejecutivo (2 miembros contra 1) en el Consejo de la Magistratura, el rgano donde se inicia la designacin de los magistrados.
En lo que concierne el Jurado de Enjuiciamiento de Magistrados, aqu el Poder
Ejecutivo no tiene ningn representante mientras el Poder legislativo tiene 4 frente a
los 2 de la Corte Suprema y a los 2 del Consejo de la Magistratura.
14. El caudillismo se presenta como una consecuencia de la disgregacin del poder que produce una accin poltica orientada hacia la bsqueda de una centralizacin administrativa, capaz de construir la
base del nuevo rgimen. El caudillismo es fundamentalmente producto de un escaso desarrollo de las
instituciones polticas o ms bien de un desarrollo peculiar, en donde el marco jurdico slo constituye un esquema de legitimacin formal del poder, controlado de una manera personal por un lder,
que es el que da realmente vida a las instituciones. Morgino, 1995, p. 29.

El nico rgano jurisdiccional en el que la Presidencia de la Repblica tiene una

fuerte influencia es el Ministerio Pblico, el Fiscal General del Estado, nombrado por
el poder Ejecutivo, eligindolo de una terna propuesta por el Consejo de la Magistratura y aprobada tambin por el Senado. El Ministerio Pblico representa a la sociedad
ante los rganos jurisdiccionales del Estado, promueve accin penal pblica y la ejerce
cuando no es necesaria instancia de parte. Goza de autonoma funcional y administrativa en el cumplimiento de sus deberes y atribuciones. Dura 5 aos en sus funciones y
puede ser reelecto.
Aunque formalmente autnomo el Ministerio Pblico desde su conformacin
siempre estuvo dependiente del Poder Ejecutivo, impidiendo que todas las denuncias
en contra de este llegaran a concluir. Tambin se especializ en no dar cumplimento alguno a todas las denuncias enviadas por la Controlara de la Repblica en contra de hechos comprobados de corrupcin imputables a los funcionarios pblicos.
Finalmente hay que subrayar que en algunos aspectos el Poder Legislativo gracias
a la nueva Constitucin y a los lmites que impuso al poder presidencial, acab por tener demasiada injerencia en los otros poderes. As pasa con el Poder Ejecutivo en el
tema de la administracin de recursos del Estado (donde como vimos la reprogramacin presupuestaria se puede obtener solamente mediante una ley del Congreso, hecho
que convirti este ltimo en el centro de las demandas sociales), y tambin ocurre con
el Poder Judicial, donde los jueces de la Corte Suprema y del Tribunal Superior de Justicia Electoral son elegido por el Congreso que tambin tiene una participacin muy
relevante a travs de su representantes en el Consejo de la Magistratura y en el Jurado
de Enjuiciamiento de Magistrados.
En donde el Poder Ejecutivo sigue manteniendo su poder son la seleccin y nombramientos en altos cargos pblicos, que incluye a los miembros del aparato del Estado,
empresas pblicas y entidades binacionales (Itaip, Yacyret). En el marco de un sistema prebendario, la facultad de nombrar a las personas para el ejercicio de los cargos pblicos es una facultad de extraordinaria importancia.

en cualquier organizacin intermedia. Por esto creyeron que se deba implementar una
especie de gimnasia electoral permanente, un sistema electoral que previera libre eleccin para todo tipo de cargo.
La Constitucin Nacional establece el voto universal, libre, directo, igual y secreto,
para la eleccin de cargos directivos no solamente para los cargos pblicos como Presidente, Diputados, Senador, Intendente, etc., sino tambin para todo cargo dirigente de la sociedad intermedia: partidos polticos, sindicados, gremios empresariales, club de ftbol.
Por consiguiente, para la conformacin de las elites internas de los partidos, as
como para la seleccin de las candidaturas para las elecciones de los cargos pblicos se
necesitaban ahora libres elecciones directas por listas entre los afiliados.
Para las elecciones a cargos unipersonales (Presidente, Intendente, Gobernador) se
utiliza el sistema de turno nico y con mayora simple, el candidato con ms cantidad
de votos gana las elecciones y obtiene el cargo. En cambio para los cargos colectivos
(Cmara de Diputados, Senado, Juntas municipales y gubernamentales) la eleccin sigue el sistema de la proporcionalidad. Posteriormente la ley electoral establece la eleccin por listas completas y bloqueadas,15 mientras la distribucin de los escaos se
realiza a travs del sistema DHondt.
El sistema electoral con el voto directo, desde el punto de vista poltico, ampli la
participacin a todos los afiliados. Esta situacin hace que los procesos de comunicacin necesariamente tengan a realizarse a travs de los medios masivos de comunicacin, lo que a su vez exige una inversin econmica sustantiva. El voto directo favoreci
la participacin poltica de la elite plutocrtica y desplaz el esquema del liderazgo intermedio ilustrado, para dar paso a los llamados operadores polticos, una suerte de
gerentes administradores del voto en los conglomerados urbanos y rurales. Apoyado en
las listas cerradas y bloqueadas las elites plutocrticas, que si bien siempre se hallaban
vinculadas al poder poltico, entraron directamente a participar en los procesos electorales, tanto en los partidos tradicionales como en los nuevos partidos o movimientos,
creados estos ltimos casi siempre bajo el amparo de un fuerte inversor.

3.4 El sistema electoral

3.5 La descentralizacin incumplida

Con el final de la dictadura en 1989 la democratizacin del pas trajo consigo un

gran entusiasmo y una gran expectativa en la poblacin. La democracia resolvera todos
los problemas: pobreza, educacin, salud, todo.
Los Convencionales Constituyentes en 1992 consideraron que era necesario crear un
clima favorable a la competencia electoral abierta. El ejercicio democrtico despus de dcadas de dictadura y de procesos falsificados requera una prctica en la eleccin de autoridades no slo de las organizaciones polticas sino incluso de las organizaciones sociales.
Los ciudadanos tenan que entrar en el juego democrtico, votar libremente y a
aceptar los resultados, aunque significara la derrota de su movimiento en el partido o

La descentralizacin como expresin del autogobierno de las comunidades locales

tiene una historia muy breve e inconclusa. Tanto los intendentes municipales como los
Gobernadores departamentales (antes llamados delegados de Gobierno) hasta 1989
eran nombrados directamente por el Presidente de la Repblica.

15. Los candidatos de cada lista estn en un orden de eleccin ya fijado. El elector no puede expresar su
voto por un especfico integrante de la lista, sino votar por la lista en su complejidad. Establecido con
el mtodo DHondt el nmero de escaos conseguido por el partido, los componentes de la lista que
adquirirn el cargo se individuarn a partir del nmero de orden de la lista.

Solamente a partir de 1991 por primera vez se eligieron en forma directa y travs
del voto popular a los Intendentes municipales. Las siguientes elecciones fueron realizadas en 1996 y 2001.
En cuanto a los Gobernadores departamentales, su eleccin directa por voto popular fue establecida solamente a travs de la nueva Constitucin y la primera eleccin
de Gobernadores se realiz en el ao 1993.
Al lado de la descentralizacin poltica formal garantizada por la Constitucin no
existe en realidad una descentralizacin y autonoma presupuestarias para los Departamentos, que adems no tienen recursos propios. Los recursos departamentales vienen o
de transferencias del Ministerio de Hacienda o de cuota parte de las recaudaciones de
las Municipalidades contenidas adentro del Departamento (15% del IVA, 30% de los
juegos de azar y 15% del impuesto inmobiliario)16.
Adems, los rganos de gobierno departamentales no tienen ninguna real influencia en el desarrollo poltico, social y econmico del pas, que se maneja casi exclusivamente desde los organismos de gobierno central, y aunque tengan competencia
constitucional en mrito, nunca el Gobierno central la toma en consideracin.
La misma ley limita de hecho una real descentralizacin por la notable confusin
que se plantea al definir las caractersticas de las instituciones. Por una parte el poder
gubernamental se funda en la voluntad popular a travs del voto directo para el cargo de
Gobernador, pero por otra parte el Gobernador es representante del Poder Ejecutivo.
Existe entonces un problema de real autonoma que es determinante por una verdadera
descentralizacin El Gobernador es autnomo en sus decisiones o depende del Presidente de la Repblica?
La cultura de Gobierno actual considera el manejo del estado exclusivo por
parte de la Presidencia de la Repblica. Esto tiene una razn histrica, en Paraguay siempre existi un poder poltico autoritario, rgido, centralizado. Desde el
mismo Rodrguez de Francia que era contemporneamente Dictador Supremo y
Juez Supremo de la Repblica del Paraguay, hay una tradicin de concentracin
de los poderes que de hecho contina de la dictadura de los Lpez a la ms reciente del Gral. Strossner.
Adems, Asuncin al tiempo de la colonia espaola fue el centro poltico de la
misma manteniendo una gran importancia por la Corona aun despus de la segunda
fundacin de Buenos Aires. Esto influy en lo que podramos denominar el asunce-

16. De las 214 municipalidades existentes en el pas, en el ao 1993, 102 municipios tenan presupuestos menores de Gs. 50.000.000. De esto 14 tenan presupuestado menos de Gs.10.000.000.
y 38 hasta Gs.20.000.000. Con estas entradas muchos municipios no podan pagar ni el sueldo
mnimo al intendente, ni mantener ms de un personal al sueldo mnimo. En 1993, el total del
presupuesto de las municipalidades es slo el 1,99% con relacin al presupuesto del gobierno central. Flecha, 1995.

no-centrismo de todos los gobiernos que se sucedieron despus de la declaracin de

Independencia hasta llegar a nuestros das17.
Finalmente, aparte de algunos casos especficos18 no existe entre los ciudadanos de
los departamentos una cultura de pertenencia al mismo, a diferencia de lo que generalmente ocurre para los municipios, donde el sentido de pertenencia puede ser muy fuerte. Este redujo a los departamentos a meras instituciones administrativas que a su vez
impide desarrollar en los mismos una real autonoma. La ciudadana regional es una
abstraccin con escasa referencia real y, en consecuencia, existe en ella poca capacidad
de presin poltica para lograr alcanzar niveles adecuados de gestin autnoma.

3.6 El rol de las Fuerzas Armadas

La Constitucin de 1.992 introduce dos cuestiones fundamentales acerca de las
Fuerzas Armadas, la prohibicin de realizar ningn tipo de actividad poltica (art. 173
de la C.N) y por otra parte establece que cuando se trate de un acto previsto por la ley
penal comn como por la ley militar no ser considerado como delito militar (art. 174
de la C.N) y que los fallos de los Tribunales Militares podrn ser recurridos ante la justicia ordinaria (art. 174 de la C.N.).
La Constitucin, desde el punto de vista jurdico pona fin al esquema de dominacin que durante la dictadura se sustentaba en la trada: Partido Fuerzas Armadas
Gobierno cuya ideologa afirmaba que el rgimen stronista constitua la segunda reconstruccin19. Uno de los aspectos claves del rgimen consista en la partidizacin de
las Fuerzas Armadas, que haban abandonado su carcter nacional para identificarse
con el Partido Colorado.

17. Hasta 1950 la poblacin rural era muy superior a la poblacin urbana (%). El proceso de urbanizacin empieza en la dcada de los 70. En 1950 la principal ciudad de Paraguay despus Asuncin: Villarrica tena 14.680 habitantes. Boh, 1984.
18. Cuando expresamos que no existe una cultura de pertenencia, esto no significa el desconocimiento
de la existencia de ciertos rasgos de identidad regional que, sin embargo, no constituyen elementos
complejos como para generar un sentimiento de pertenencia sociopoltico. Una excepcin a la regla
sera el caso del Departamento del Guair, el ms pequeo del pas, en donde se logr desarrollar un
centro poltico administrador, la ciudad de Villarrica que se constituy en un ncleo referencial de
la poblacin departamental con influjo cultural con el que se siente identificada su poblacin. En
menor medida ocurre con Concepcin y Encarnacin, en los casos de los Departamentos de Concepcin e Itapa, pero con mucho nfasis que el caso del Guair.
19. La ideologa de La segunda reconstruccin se fundaba en tres ejes claves: a) El rgimen stronista se
presentaba como la continuidad de los gobiernos de Francia - Lopez - Caballero (1814-1862; luego
de la guerra contra la Triple Alianza la conduccin de Caballero hasta fines del siglo XIX) que en los
orgenes de la independencia impulsaron al pas hacia el desarrollo, de ah lo de la segunda reconstruccin, b) La sociedad paraguaya slo progresa cuando tiene un conductor, as con Francia y Lopez y con Stroessner, por supuesto; y c) Existe un espacio histrico de oscurantismo porque no
apareca el conductor, por eso el liderazgo de Strossner reata el hilo de la historia.

Las limitaciones impuestas por la Constitucin Nacional, sin embargo no acabaron, ni con la participacin poltica de los miembros de las Fuerzas Armadas, ni con la
consideracin estamental que exiga el resguardo de privilegio ni finalmente con prcticas vinculadas a la corrupcin econmica. Las tres cuestiones claves antes indicadas
fueron poco a poco desmontadas no tanto como producto de un plan racional, sino
sobre todo por el intento equivocado de continuar con el mismo esquema de dominacin al que se aferr con tenacidad el ex General Lino Csar Oviedo, lo que provoc
una respuesta exactamente opuesta a las pretensiones del militarismo mesinico.
Oviedo, desde el Ejrcito form las bases para la creacin de su movimiento
poltico dentro del Partido Colorado. Su opcin fue clara ya que haba expresado que
las Fuerzas Armadas cogobernarn con el Partido Colorado per scula seculorum20
Oviedo tuvo una actuacin clave en las elecciones internas, que despus de eliminar al
Tribunal partidario dieron el triunfo al Ingeniero Juan Carlos Wasmosy, desplazando al
autntico ganador, el Dr. Luis Mara Argaa (Brtez & Morgino, 1993). A partir de ese
momento Oviedo se constituye en el poder detrs del trono. En el tercer da de su presidencia Wasmosy nombra a Oviedo Comandante del Ejrcito lo que facilita la puesta
en marcha de un contrapoder militar, situado en paralelo al poder civil.
El poder bifronte termina cuando el Presidente decide pasar a retiro al General
Oviedo. La respuesta del ex general es disuasiva y amenazadora. Oviedo rechaza su retiro, se acuartela y pide la renuncia del presidente Wasmosy y del Vicepresidente, pero
en su intento de recomposicin del poder poltico no logra arrastrar a la Aviacin y la
Marina. Al final, recluido en la Comandancia del Ejrcito, negocia con el Presidente su
pase a retiro, a condicin de ser nombrado Ministro de Defensa. La carta de negociacin sin embargo ser desechada por el Presidente en nombre del clamor popular.
Oviedo a partir de entonces se aferrar a la creacin de su movimiento, Unin Nacional de Colorados Eticos Unace dentro del Partido Colorado.
Abril de 1966 opera como un parteaguas en las relaciones cvico-militares de la
transicin: un antes y un despus pueden observarse con nitidez. Se pasa del poder dual
a una gradual desmilitarizacin del sistema poltico... (Martini, 1998).
4.

EFECTOS POLTICOS DE LOS CAMBIOS INSTITUCIONALES

4.1 Entre cambios y continuidades en la cultura poltica

Nuestra hiptesis explicativa del problema de la gobernabilidad consiste en que la
nueva ingeniera constitucional, al restringir drsticamente el papel determinante del
Ejecutivo exige para asegurar la gobernabilidad del sistema el desarrollo de una praxis
poltica de concertacin, que requiere como requisito fundamental la aceptacin de la
20. Discurso realizado por el ex General Lino Oviedo el 27 de abril de 1993 en el Ministerio del Interior.

tesis de compartir el poder en el marco de las instituciones democrticas. Compartir el

poder no significa establecer alianzas sino sobre todo obliga a las elites polticas a tener
plena conciencia que el nuevo esquema de poder se funda sobre la concertacin, no
sobre la imposicin, en el pluralismo poltico, no en la existencia de partidos que acompaan a un partido dominante. Desde la perspectiva sealada es una condicin
fundamental que el Partido Colorado abandone la tesis de la hegemona institucional
con negociacin particular con los lderes de la oposicin, que ha desarrollado de manera eficaz despus del golpe militar que derroc a la dictadura.
Histricamente las relaciones conflictivas entre los partidos tradicionales en su lucha por controlar el poder poltico han sido notablemente violentas, en consecuencia
las relaciones formales entre los partidos casi siempre estn en el lmite de la tolerancia.
Esta situacin incide de manera directa en la negacin para alcanzar entre los partidos
polticos acuerdos pblicos orientados por propuestas racionales. Sin embargo, tal situacin no implica que entre las elites de los partidos no se lleguen a acuerdos. Ahora
bien, como las negociaciones se realizan al margen de las instituciones, las mismas tienen un contenido estrictamente personal, lo que a su vez favorece en el Parlamento la
formacin de bancadas que tericamente responden a expresiones estratgicas diferentes en el interior de los partidos, pero que en realidad constituyen expresiones de liderazgos personales orientados por intereses particulares.
La continuidad de una hegemona excluyente impulsada por el Partido Colorado,
utilizando la formalidad jurdica en el lmite de lo tolerable, constituye uno de los obstculos claves que impide una ruptura total con el viejo sistema. Para hacer posible la
continuidad de la hegemona el Partido Colorado ha desarrollado una fuerte alianza
con los poderes econmicos generalmente vinculados con privilegios otorgados por el
Estado y por una especial habilidad de sus dirigentes para conformar lneas antagnicas internas que an cuando son notoriamente conflictivas en sus relaciones desde el
punto de vista poltico electoral, son capaces de unirse para continuar en el control del
poder poltico. Dentro del partido Colorado existen fuertes movimientos internos en
donde el oficialismo que controla el poder del Estado tiene dentro del propio partido
al movimiento opositor ms fuerte. De esta manera el Partido Colorado es capaz de tener en su seno al oficialismo y a la oposicin al mismo tiempo. La situacin sealada
diluye la posicin de los partidos de la oposicin a una suerte de observadores de la confrontacin interna colorada, lo que a su vez tiene una fuerte repercusin en los resultados electorales, dado que ningn partido emerge como alternativa viable a la
hegemona del Partido Colorado.
Por otra parte, la administracin de los recursos pblicos se funda en un conjunto
normativo extraordinariamente amplio, difuso y confuso, lo que a su vez permite a los
administradores actuar con una fuerte discrecionalidad. En tales condiciones la administracin, lejos de mejorar con la creacin de nuevas instituciones, sigue funcionando
igual que en la poca de la dictadura y es posible que la corrupcin se haya profundi

zado en la medida en que la discrecionalidad de los funcionarios opera sin ningn tipo
de control, aspecto que durante la dictadura tena una relativa vigilancia directamente
ejercida por el Presidente Alfredo Stroessner.
El control ms fuerte, sin embargo, est pasando a la prensa y a su vez, aunque
aun de manera tmida, a ciertos lderes de la oposicin, generalmente de una nueva camada de dirigentes polticos, menos dispuestos a la cooptacin personal. Esta situacin, y quizs esto constituya un aspecto clave de la nueva situacin poltica, ha
obligado a los poderes econmicos vinculados al partido a una participacin poltica
mucho ms directa.
Un sector del empresariado vinculado a la economa subterrnea ya no acepta una
posicin simplemente vinculante con el poder poltico, ahora pretende convertirse de
una manera directa y sin tapujos en parte del mismo poder poltico. De ah su fuerte
participacin en los procesos electorales, con relativo xito dado que maneja abundantes recursos econmicos que convierten a tales lderes empresariales en jefes partidarios.
El Partido Colorado sigue siendo fundamentalmente un partido de patronazgo, es
decir, un partido en el que la accin poltica se orienta al logro del poder del jefe y a
la ocupacin de los puestos administrativos en beneficio de sus propios cuadros (Weber, 1992). Esta forma de percibir al partido constituye parte de la cultura poltica paraguaya, por consiguiente no se refiere exclusivamente al Partido Colorado en el poder,
ni siquiera solamente a los partidos tradicionales, sino tambin a las nuevas organizaciones polticas.
Por otra parte, lejos de plantearse los nuevos liderazgos polticos acciones innovadoras capaces de limitar el funcionamiento prebendario del sistema poltico, siguieron
con el mismo esquema. Por consiguiente, lejos de producirse rupturas en la visin de
los ciudadanos entre un antes de la Constitucin y despus de la Constitucin el sistema poltico presenta en su funcionamiento una suerte de continuidad, aunque tambin
existan rupturas principalmente en el campo del reconocimiento de los derechos de la
persona humana, de las libertades y de los derechos sociales.
Sobre todo la vigencia de las libertades pblicas constituye un punto de ruptura
fuerte con el rgimen stronista. Sin embargo, no se ha logrado traducir la capacidad de
demandar alternativas de solucin al Estado en acciones capaces de influir en las decisiones de las autoridades polticas. El poder poltico sigue controlando el Poder Judicial
y tiene en el Poder Legislativo su campo operativo de accin.
Por otra parte, dado que los partidos tradicionales tienen alrededor del 70% de los
inscriptos en los padrones como afiliados tienden a desarrollar toda su accin entre sus
partidarios. De esta manera el partido rompe vnculos con la sociedad permitiendo el
surgimiento de la partidocracia, es decir, el surgimiento de los intereses del partido por
encima de los intereses de la sociedad.
Por otra parte, dado que el Estado se encuentra en una situacin econmica crtica no puede otorgar los recursos necesarios que hacen efectiva la vigencia del parti

do Estado. Abandonados a su suerte los lderes intermedios del Partido Colorado ya

no pueden responder a las necesidades de la gente, lo que obviamente reduce su capacidad de liderazgo e influye en una presencia cada vez menos determinante del Partido Colorado.
El Partido Liberal Radical Autntico no es capaz de emerger como alternativa,
sobre todo porque su liderazgo repite el mismo esquema de relacionamiento pero con
menor xito dado que controla un segmento muy limitado del aparato estatal. La llamada tercera posicin, una metfora antes que una caracterizacin ideolgica poltica,
no ha logrado articular un posicionamiento ideolgico firme. Esta situacin hace que
la tercera va asuma lneas ideolgicas diferentes, segn las circunstancias, en funcin a
una suerte de imagen de modernidad que pretende estar por encima de las ideologas.
Esta situacin ha permitido un posicionamiento ms conservador, aunque ha obligado
a otros sectores que comparten la tercera posicin a una definicin ideolgica ms clara.
Los cambios institucionales normativos operan en el marco de una cultura poltica
y de liderazgos que le dan contenido a los esquemas normativos con los cuales se mimetizan para seguir, sin embargo, con las mismas prcticas.

4.2 Partidizacin del nuevo rgimen y el Pacto de Gobernabilidad

La construccin en el plano real de las nuevas instituciones se realiz en el marco
de un proceso de negociacin partidaria (Pacto de Gobernabilidad), 21 cuyo nfasis radic en una distribucin representativa con exclusividad de los partidos polticos, lo
que signific la partidizacin del Consejo de la Magistratura y con ello la partidizacin
del funcionamiento del Poder Judicial.
Si desde el punto de vista institucional la partidizacin fue muy negativa, tambin lo fue desde el punto de vista de la continuidad de una cultura prebendaria cuyo eje clave lo constituyen los partidos polticos22.
En efecto, la configuracin de las instituciones creadas por la Constitucin fue
sumamente compleja. La nueva Corte Suprema recin pudo conformarse despus de
cuatro aos de vigencia de la Nueva Constitucin, lo mismo que el Consejo de la
Magistratura, la Contralora de la Repblica y el Tribunal Superior de Justicia Electoral. Para viabilizar la concrecin de las nuevas instituciones el eje fundamental fue
21. El Pacto de Gobernabilidad consiste en un acuerdo entre los partidos polticos y el Gobierno para
asegurar un consenso mnimo con relacin a temas especficos y concretos, que aseguren la consolidacin de un sistema poltico. El Pacto de Gobernabilidad propuesto por el PLRA, segn sus expositores, pretende que el acuerdo asegure la consolidacin del sistema democrtico. Morgino,
1995, p. 89.
22. Como seala Bernard Manin en Qu queda de la representacin poltica? En referencia al voto a fines del Siglo XIX en Alemania y Austria: el voto no resultaba de una eleccin, era seal de pertenencia y de destino. Los electores otorgaban su confianza a los candidatos presentados por el partido,
porque los perciban como miembros de la comunidad de la cual ellos se reconocan.

la propuesta del presidente del Partido Liberal Radical Autntico, Domingo Lano,
quien sugiri establecer el llamado Pacto de Gobernabilidad en funcin a una distribucin de cuotas de cargos a cada uno de los partidos polticos con representacin
parlamentaria.
Si bien es cierto que este mecanismo fue fundamental para la construccin de la
nueva institucionalizacin poltica, al plantearse como una tarea estrictamente de los
partidos polticos, dej al margen a personas que podan haber aportado talento y honradez, dos atributos muy selectivos en la sociedad paraguaya.
La politizacin partidaria caus estragos en la designacin de magistrados, sobre
todo porque las representaciones de los sectores organizados profesionales y de las universidades entraron en una fuerte competencia electoral con los auspicios y apoyo de la
maquinaria de los partidos polticos.
La Contralora se convirti en una instancia clave de recaudacin para las elecciones y al mismo tiempo en un coto de corrupcin que dio origen al pedido de juicio
poltico, que no se cristaliz por el apoyo obtenido por el Contralor en el seno del Congreso. Acusado por el fiscal y acosado por la prensa pas a disposicin de la Justicia despus de finalizar su mandado23.
El Tribunal Superior de Justicia Electoral ha logrado una alta credibilidad. Sin embargo en su funcionamiento se ha convertido en una suerte de instancia proveedora de
cargos para los partidos polticos que lo vuelve sumamente oneroso y, al mismo tiempo, paradjicamente consolida nuevamente la cultura de carcter prebendario, lo que
constituye una aparente contradiccin con la eficiencia del funcionamiento institucional de la Justicia Electoral.
La credibilidad de esta institucin ha permitido franquear etapas sumamente delicadas en la fase de transicin en el Paraguay. Su eficiencia lo ha convertido en un referente clave que garantiza elecciones competitivas y transparentes como uno de los
aspectos positivos ms importantes en esta difcil etapa de construccin de las instituciones que garanticen una gobernabilidad democrtica.

4.3 Electoralismo, finalidad clave del sistema de partidos

Desde la cada de Stroessner hasta hoy24 se han utilizados 74 meses, es decir ms
de 6 aos, exclusivamente en campaas electorales, para elegir a los candidatos de los
partidos y movimientos independientes y luego a las autoridades correspondientes en
elecciones oficiales, la ltima ha sido las internas partidarias de eleccin de candidatos
para las elecciones generales de abril 2003, que se desarrollaron en diciembre 2002. Es23. El Partido Liberal Radical Autntico bloque el pedido de juicio poltico en la Cmara de Diputados y, por consecuencia, el contralor, Daniel Fretes Ventre, pudo terminar su mandato.
24. La ltima campaa electoral se refiere a las elecciones generales previstas para el 27 de abril de 2003.

ta situacin permiti la consolidacin de una dominacin tradicional. Lejos de colaborar con la discusin acerca de los grandes problemas de la sociedad paraguaya las elecciones en el marco de una concepcin tradicional de la poltica, a la que se unen las
tcnicas ms sofisticadas en la comunicacin, se convierten en mecanismos que aseguran la reproduccin de las identidades polticas alejadas de todo componente crtico
(Dos Santos, 1992).
La actividad poltica se confunde con el proceso electoral, as el tiempo de la vigencia de la poltica tiene, en la cultura popular, un contenido con dos caractersticas claves:
a)

El tiempo poltico definido como tiempo electoral. Como la poltica llega a identificarse de una manera absoluta con las elecciones, se confunde la propaganda, la
visita casa por casa, la entrega de panfletos o en palabras ms sofisticadas, de dpticos y trpticos, como si fueran las nicas actividades polticas.
b) Traba el funcionamiento normal de las instituciones del Estado. Las instituciones del Estado constituyen un espacio privilegiado del juego poltico, en la
medida en que precisamente son los cargos del Estado los que estn en juego en
los procesos electorales.
No es casual, por consiguiente, que en esos momentos los que forman parte de la
organizacin del Estado privilegien su actividad poltica como actividad electoral, lo
que evidentemente repercute en el funcionamiento y en la eficiencia de respuestas que
debe dar el Estado a la sociedad civil.

4.4 Cambios dentro del sistema de partidos

Si bien, se pas de un sistema bipartidista, con un partido hegemnico excluyente, a un sistema pluripartidista, la hegemona del Partido Colorado no fue alterada, ni
las polticas tpicas de un partido-Estado.
El cambio del sistema de partidos antes que favorecer el desarrollo de una nueva
institucionalidad democrtica se convirti en el eje sobre el cual se articul la continuidad de la dominacin patrimonialista.
La continuidad del sistema de partidos tiene tres factores explicativos: por una
parte, la forma en que se construye la identidad de los partidos; por la otra, las
caractersticas del sistema de partidos; y la tercera, su tremenda incapacidad de forjar
un cuadro administrativo para un Estado con capacidad de responder a las complejas
demandas sociales.
En el primer caso la familia sigue siendo el mbito de socializacin poltica en la
sociedad paraguaya. Pero en la familia no se discute ideologas, programas ni proyectos,
la familia otorga un esquema de relaciones afectivas, tradicionales y valorativas. Por eso
los partidos ms que asociaciones son comunidades.

Por otra parte, el nivel de violencia en las relaciones entre los dos partidos tradicionales, sobre todo la Revolucin de 1947, dividi profundamente la sociedad paraguaya.
En el segundo caso el esquema de un partido hegemnico excluyente que se expresa en la tesis del partido en la cima y el partido en la llanura est repercutiendo en un
proceso de debilitamiento de la representacin de los partidos. El partido en el poder
no expresa las demandas de la ciudadana, en tanto que los partidos en la llanura slo actan en funcin a sus intereses electorales inmediatos. Las formas de relacionamiento provocan identidad y permiten a los partidos actuar en representacin de una
ciudadana con una cultura poltica fundada en la tradicin.
El tercer problema consiste en la inadecuacin del cuadro administrativo que forman los partidos para el funcionamiento del aparato estatal. Desde esta perspectiva, la
falta de respuesta de los partidos a las necesidades perentorias de la sociedad paraguaya
les lleva a una crisis de envergadura de la cual, al parecer, an no son conscientes.
Pero el verdadero problema en la articulacin del sistema de partidos radica en la
extraordinaria mediocridad de la representacin parlamentaria, como consecuencia de
las caractersticas mismas del proceso de seleccin establecido en la nueva Constitucin
Nacional orientado a generar una praxis democrtica, sobre todo de participacin electoral de carcter universal. Tanto a las instituciones estrictamente polticas, como las llamadas organizaciones intermedias, la Constitucin Nacional ordena que para la
eleccin de sus autoridades se les exige se realice a travs del voto directo.
Esta situacin favoreci la emergencia de una plutocracia que, en el marco de los
procesos electorales en los que la compra de votos y los apoyos menos directos, pero no
por eso menos efectivos, sustituyen al voto consciente. Otro sector emergente en el juego del apoyo de las bases fue la conversin del operador poltico, una suerte de gerente administrador de votos, que pas a consolidar su poder como parte de las listas
partidarias.
Por otra parte, alejado de los fines institucionales emergen los intereses sectoriales
y otros vinculados directamente a intereses particulares con prcticas corruptas que debilitan extraordinariamente la credibilidad del poder poltico en el Paraguay.

4.5 Races de la ingobernabilidad paraguaya

Dos son los aspectos principales del actual estado de ingobernabilidad del sistema
poltico paraguayo. Por una parte, la ingeniera institucional de la nueva Constitucin
que ampli notablemente los poderes del cuerpo legislativo, limitando fuertemente las
prerrogativas del Poder Ejecutivo, sin atreverse finalmente a establecer un rgimen parlamentario. Se mantuvo la continuidad del sistema de eleccin por voto directo de la
Presidencia de la Repblica, sin llegar a establecer mecanismos que pudieran garantizar
al Poder Ejecutivo la posibilidad de mantener una mayora parlamentaria favorable que
le permitiera llevar adelante sus polticas.

Por otra parte, el sistema electoral basado sobre el voto directo cambi la lgica interna de los partidos, fomentando su fragmentacin interna y llegando a impedir de hecho que se pudieran conformar mayoras parlamentarias estables.
Con referencia al aspecto institucional del problema, de hecho a partir de 1993
ningn Presidente de la Repblica25 pudo contar si no por breves momentos con una
mayora parlamentaria suficientemente slida para permitirle llevar adelante un programa de gobierno.
Juan Carlos Wasmosy (93-98) tuvo que apoyarse en el Pacto de Gobernabilidad
para poder por lo menos activar todas las nuevas instituciones creadas por la Constitucin de 1992. Sin embargo, tuvo que gobernar constantemente con la oposicin de la
mayora de los parlamentarios de su mismo partido (el Colorado), y las pocas polticas
de gobierno que pudo poner en prctica consigui slo gracias al apoyo de los partidos
de oposicin.
Luis Cubas Grau (98-99) nunca pudo conseguir apoyo mayoritario dentro del
Poder Legislativo, aunque el Partido Colorado, que lo llev a la Presidencia, consigui mayora absoluta en ambas cmaras del Congreso, producto de una especial coyuntura poltica.
En efecto, la sentencia de un Tribunal Militar que conden al ex General Oviedo
a 10 aos de penitenciara constituy el motivo por el cual la Justicia Electoral impidi su candidatura a la Presidencia de la Repblica. La dupla de candidatos del Partido Colorado para las elecciones generales de mayo de 1998 qued integrada por el
ingeniero Ral Cubas Grau para el cargo de Presidente y el doctor Luis Mara Argaa
para la Vicepresidencia.
Lejos de producir un quiebre entre los electores colorados, la nueva dupla los aglutin fuertemente. Los oviedistas votaron por la dupla en la medida en que el acceso a
la presidencia de Cubas significaba la posibilidad de la liberacin de su lder preso, los
argaistas porque la Vicepresidencia era un espacio poltico desde donde se poda
construir un poder ms slido y, por ltimo, los wasmosistas tambin apoyaron la dupla dado que Oviedo haba quedado desplazado. El triunfo electoral del Partido Colorado fue contundente. En la noche paradjicamente brindaron por el triunfo Oviedo,
detenido en la Guardia de seguridad, Wasmosy en la casa de Gobierno y Argaa entre
sus partidarios. El eslogan de la campaa del Partido Colorado que deca tu voto vale
doble, en alusin a Cubas y Oviedo, qued corto, realmente el voto vala triple y en
ella se inclua al Vicepresidente Luis Mara Argaa.
Los colorados, aunque tenan mayora en el Congreso, estaban divididos en dos
movimientos irreconciables y otros movimientos de menor cuanta, pero que com25. Desde 1993 tres hombres se sucedieron en el cargo de Presidente de la Repblica del Paraguay: Juan
Carlos Wasmosy del 15 de agosto de 1993 hasta el 15 de agosto de 1998, Ral Cubas Grau, del 15
de agosto de 1998 hasta el 27 de marzo de 1999, y Luis Angel Gonzlez Macchi desde 29 de marzo
de 1999 hasta hoy.

plejizaban an ms la situacin interna del partido en la Cmara de Diputados y en

el Senado26. Pero, a su vez, lo ms llamativo se observaba en la distribucin de las
Secretaras de Estado, los oviedistas tuvieron una participacin clave en cuatro ministerios. El poder bifronte que estaba latente nuevamente se instalaba agudizando
el conflicto.
La tensin aumentaba persistentemente en la medida en que Oviedo intentaba dejar sin efecto la sentencia del Tribunal Militar. La presentacin de una accin de inconstitucionalidad por parte de Oviedo termin con un acuerdo de la Corte Suprema de
Justicia que avalaba la sentencia de la Justicia Militar. Por otra parte, una nueva mayora en el Congreso haca cada vez ms viable un posible juicio poltico al Presidente de
la Repblica, lo que permitira al Vicepresidente asumir el cargo. En este contexto se
produce el asesinato del doctor Luis Mara Argaa27.
El crimen produce una reaccin inmediata y, al mismo tiempo, el clima conflictivo se agudiza entre los partidarios de Oviedo y del asesinado Vicepresidente. Los manifestantes en su mayora jvenes copan la plaza frente al Congreso, en donde se analiza
el juicio poltico al Presidente y en estas circunstancias se produce el asesinato de siete
manifestantes en el marco de disturbios y enfrentamientos con la Polica y grupos civiles paramilitares que apoyaban al ex general Oviedo.
El juicio poltico fue aceptado por la Cmara de Diputados y presentada la acusacin en la Cmara de Senadores. Sin embargo, antes que el Senado diera su veredicto,
el Presidente Cubas renuncia, en tanto que el ex general Lino Oviedo huye hacia la Repblica Argentina, en donde pide asilo poltico. La dimisin del Presidente Cubas crea
una doble acefala. En esas circunstancias, siguiendo el orden de sucesin, accede al poder el presidente del Congreso Nacional, posteriormente la Corte Suprema de Justicia,
a pedido del Congreso, acuerda que el Presidente del Congreso debe concluir en agosto del 2003 el periodo que le corresponda al ex Presidente Cubas.
Luis Gonzlez Macchi (99-hoy) inicialmente tuvo mayor suerte. Debido a que su
llegada al cargo presidencial fue impulsada por una alianza parlamentaria entre miembros de los tres principales partidos de entonces (Partido Colorado, Partido Liberal y
Encuentro Nacional) y ocasionada por una experiencia traumtica como fue la cada de
Presidente Ral Cubas Grau, consigui en un primer momento constituir un gobierno
de unidad nacional (cogobierno) con un fuerte respaldo parlamentario.
Pero, ms que un acuerdo planificado, el cogobierno consisti en una distribucin
de cargos ministeriales realizados con el apresuramiento que requera la situacin despus de la renuncia del Presidente Cubas. Los cargos se convertiran, segn esta inge26. En 1998 el Partido Colorado obteniendo ms del 50% de los votos consigui 25 senadores sobre un
total de 45 y 45 diputados sobre un total de 80. Pero casi enseguida el grupo parlamentario del Partido Colorado se subdividi en cuatro bancadas en la Cmara de Diputados y en dos bancadas en el
Senado. Cada una autnoma y con un perfil poltico distinto de las otras.
27. Sobre las circunstancias del crimen puede verse: Mornigo, 1999.

nua estrategia, en el factor de unidad de los intereses colectivos, es decir, un gabinete pluralista sera el camino, el objetivo comn vendra por aadidura.
Los resultados fueron exactamente opuestos al de la unidad. El cogobierno se convirti en el escenario de la confrontacin interna de los partidos, en especial en el caso
del Partido Liberal Radical Autntico (PLRA).
Los cambios en el gabinete, como resultados de conflictos internos en el PLRA,
con participacin del Partido Colorado, buscando debilitar al PLRA, terminaron por
agudizar las tensiones en el principal partido de la oposicin, que al final tuvo que
abandonar la alianza en salvaguardia de la unidad interna.
Por este motivo finalmente el periodo de gobernabilidad dur en realidad pocos meses. Muy pronto la cultura del hegemonismo poltico excluyente se impuso una vez ms.
Adems la misma momentnea unidad entre los colorados no sobrevivi mucho
tiempo y pronto las divisiones internas volvieron a presentarse. El Gobierno del Presidente Gonzlez Macchi qued as sin mayora estable y busc apoyo a los proyectos de
ley necesarios para impulsar su poltica de gobierno, caso por caso.
En cuanto al problema de la fragmentacin de los partidos, lo que quizs influye
decisivamente sea la particular estructura de los partidos polticos tradicionales paraguayos. El Partido Colorado as como el Partido Liberal son histricamente partidoscomunidades con centenares de miles de afiliados28 a los cuales el nuevo sistema de
voto directo para las elecciones de los cuadros dirigentes de los partidos, as como de
los candidatos para cargos pblicos a travs de elecciones internas, exige una movilizacin cuyo costo, en recursos econmicos, resulta muy elevado.
Esta situacin modific considerablemente las lgicas internas de los partidos, que
perdieron de pronto su homogeneidad interna para fragmentarse en diferentes movimientos, cada uno con sus propios lderes y con su propio proyecto de gobierno, que
buscaban imponerse sobre los otros a travs de las elecciones internas partidarias.
Esta nueva forma de encarar las dinmicas internas de los partidos oblig a los diferentes movimientos a reestructurar su forma de organizarse. Movilizar centenares de
miles de electores impuso una nueva forma de organizacin empresarial para los partidos en la que el objetivo primario era recolectar ingentes recursos econmicos para
poder as estructurar una organizacin bien amplia sobre el territorio.
La seleccin de la clase dirigente de los partidos no surgi ms de la base a travs
del debate o de la confrontacin poltica, sino ms bien se impuso a travs de los aportes en dinero que los futuros candidatos y lderes aportan a la maquinaria partidaria29.
28. Actualmente sobre una poblacin de alrededor de 6 millones de habitantes y un padrn electoral con
2.430.520 inscriptos, el Partido Colorado registra 1.553.520 afiliados, de los cuales 1.201.497 estn
inscriptos en el padrn. Mientras el Partido Liberal Radical Autntico registra 774.333 afiliados, de
los cuales 650.384 estn inscriptos en el padrn electoral.
29. Osvaldo Domnguez Dibb, uno de los candidatos presidenciales en las ltimas elecciones internas del
Partido Colorado, admiti que gast de su peculio personal la suma de 7 millones de dlares.

El debate poltico interno muri sustituido para la estructura de recaudacin de dinero necesaria para las elecciones internas. Adems el sistema de eleccin por listas completas y bloqueadas impidi la eleccin real de los ciudadanos, quedando la clase
dirigente del pas enteramente sujeto a las elites econmicas de los partidos.
El sistema electoral constituye entonces uno de los factores claves que debilita la
gobernabilidad del pas. Por un lado, impide construir grupos parlamentarios homogneos que podran respaldar el nuevo gobierno y, por el otro, reduce el valor de las
elites polticas.
5.

REFORMAS POLTICAS PARA GARANTIZAR

LA GOBERNABILIDAD EN EL PAS

5.1 Fortalecer la gobernabilidad o mejorar la calidad de la democracia?

En primer lugar se trata de fortalecer la gobernabilidad democrtica, lo que
implica la construccin de un rgimen poltico, es decir, una ingeniera institucional capaz de responder a las necesidades de la ciudadana, aspecto que a su vez le estara otorgando una legitimidad al poder poltico.
Sin gobernabilidad democrtica no es posible mejorar la calidad de la democracia,
entendiendo esta expresin como la capacidad de crear instituciones eficientes y eficaces para responder a las demandas ciudadanas, no slo desde el punto de vista de la participacin poltica, sino tambin desde el punto de vista de las condiciones econmicas
y sociales que favorecen el desarrollo y que, en consecuencia, mejoran la calidad de vida de la ciudadana.
El fenmeno de la democratizacin social es el fenmeno de la participacin
(Carretn, 2003). Pero, esta participacin tiene una caracterstica nueva, no se trata
de la capacidad de movilizacin que opera en el campo poltico en la lucha por el poder, sino ms bien de acceso y de calidad desde una perspectiva colectiva que
implica nuevas formas de identidad y nuevas formas de participacin. Esta tesis
transfiere la participacin poltica en el sentido de lucha por el poder proveniente de
la forma de insercin socioeconmica de los grupos a la dimensin social. Desde esta perspectiva los grupos sociales definidos desde las ms diversas maneras (edad, gnero, ocupacin, ingresos, educacin, etc.) buscaran acceder a bienes y servicios, en
tanto que la tarea del Estado sera la de crear los canales institucionales que sean capaces de responder a esas demandas, evitando que las mismas se desborden para adquirir una accin poltica.
A la gobernabilidad democrtica se le debe sumar algo ms, la calidad democrtica, que es la capacidad de gestin en el marco de las instituciones democrticas, para
responder a las necesidades de la ciudadana. El sistema poltico en el Paraguay tiene,

por consiguiente, dos problemas: el de la gobernabilidad, por ausencia de una ingeniera institucional que sea eficiente y eficaz y, por otra parte, existe dficit en la capacidad
de respuesta del sistema a las necesidades de la gente, lo que a su vez incide sobre la gobernabilidad del sistema.
Ahora bien, los dos trminos referidos a la gobernabilidad democrtica utilizados,
eficacia y eficiencia, requieren ser analizados en referencia al modelo de desarrollo deseado. La eficacia y la eficiencia por s mismas no constituyen el punto final de una accin poltica, porque necesariamente debe relacionarse con principios y valores que
definen la sociedad posible.

5.2 Ms all de lo estrictamente jurdico institucional

El anlisis sobre la nueva institucionalidad democrtica, que se form en el pas
despus de la cada de la dictadura en 1989 y la promulgacin de la nueva Constitucin en 1992, nos confirma que la construccin de las Instituciones de un pas deben
hacerse a partir de un debate que ponga en el centro una visin prospectiva de la sociedad y no, como pas en Paraguay, una visin retrospectiva hacia el pasado que tenga
como nico objetivo organizar las Instituciones en forma opuesta a las que estuvieron
vigentes durante el rgimen pasado.
Llevar a cabo un proceso de reforma estructural del Estado, por un lado, significa
un cambio normativo institucional, pero, por el otro, significa tambin un cambio de
las prcticas orientadas a la aplicacin de dicho marco normativo y un cambio del proceso de interrelacin entre los principales actores polticos y la sociedad.
Como vimos anteriormente, el cambio del marco normativo, con la promulgacin
de la nueva Constitucin y la aprobacin de algunas leyes claves, ya se dio en Paraguay
pero no signific un cambio real en el funcionamiento del engranaje de las viejas instituciones. No tocndose las races del sistema de prebendarismo, corrupcin y manipulacin en el cual estaban sometidas todas las instituciones pblicas, en las nuevas
instituciones democrticas las mismas prcticas de claques, nepotismo y corrupcin
de la dictadura continuaron firmes y vigentes.
Se vuelve entonces necesario ir ms all del cambio normativo y acompaar a los
cambios institucionales, cambios culturales y cambios en la practica de gobierno, para
as impedir, o por lo menos, hacer ms difcil la continuidad con el viejo rgimen, y
para que a travs de estos se consiga para el pas un nuevo liderazgo poltico, cuadros
administrativos eficientes, un esquema institucional funcional y una cultura democrtica internalizada por los ciudadanos, porque es justamente sobre estos factores que se
funda la gobernabilidad de un rgimen poltico democrtico.

5.3 Propuestas por una reforma poltica del Estado paraguayo

5.3.1 La participacin ciudadana
No puede desarrollarse un rgimen democrtico sin una opinin pblica crtica.
Para ello la ciudadana requiere de informacin veraz y debe tener capacidad para
evaluar las informaciones. Esto se podr lograr slo mediante un trabajo de formacin del ciudadano.
Hay que fortalecer los mecanismos de participacin poltica de la ciudadana
para impedir la continuidad de la relacin poder polticopoder econmicocorrupcin, que conforma una matriz en proceso de formacin. El asalto de las instituciones democrticas por parte de grupos de poder econmico, a travs de la sistemtica
ocupacin de los principales cargos pblicos, constituye un primer paso hacia un sistema de interrelacin dominada por los poderes invisibles. Para responder a esta situacin es necesario consolidar un nuevo tipo de accin poltica ms participativa,
pero a su vez ms abierto que los esquemas organizativos, fundados estrictamente en
los aparatos partidarios.

5.3.2 El sistema normativo

Una de las especificidades del sistema institucional de Paraguay es la amplia produccin normativa que queda como papel muerto, sin real cumplimiento de cuanto
est establecido por parte de los diferentes organismos estatales.
Si el Estado basa su poder en la legitimidad de su capacidad de imponer decisiones a los que controlan y actan en su nombre, es necesario que esto llegue realmente
a realizarse en Paraguay; es decir que el sistema se vuelva legal y deje de presentarse
como discrecional en el cumplimiento de las disposiciones normativas. La discrecionalidad es la antesala de la impunidad, y slo en el fortalecimiento de la legalidad del
Estado ser posible reducir los altos niveles de corrupcin presentes en la estructura administrativa del pas.

5.3.3 El Poder Ejecutivo y la estructura administrativa del Estado

La transformacin de la prctica del cuadro administrativo es la primera tarea que
se debe realizar para construir un Estado racional que debe tener como principal
objetivo la lucha contra la pobreza social.
Mientras no se alteren las reglas sobre las que funciona el cuadro administrativo
del Estado, las leyes pueden variar y las prcticas sern las mismas. Este es un aspecto
fundamental que debe incluir una reforma del Estado. El Estado debe generar un espacio para los sectores ms pobres a travs de la creacin de empleos. Requiere de una

reorganizacin sustancial con el objetivo de producir un cambio y transformar el sistema de Estado prebendario al servicio de los ricos, que utilizan el poder a travs de la
corrupcin para obtener ms poder y ms riqueza.
Adems hay que reorganizar la ingeniera organizativa del poder administrador,
evitando las duplicaciones innecesarias de las instituciones y otorgando a cada entidad
pblica un objetivo especfico30.

5.3.4 El sistema de partidos

El sistema de partidos polticos en Paraguay ha demostrado, hasta ahora, una escasa capacidad para fortalecerse institucionalmente. Los defectos del sistema de seleccin de la clase dirigente, centrado en un electoralismo compulsivo y sin debate,
consigui solamente fragmentar los partidos en movimientos integrados en torno a liderazgos personales, en perenne confrontacin los unos con los otros, hasta dentro las
bancadas parlamentarias. Esto ha determinado un vaciamiento del contenido programtico de los partidos, impidindole as cumplir una tarea razonable en las instituciones democrticas.
El sistema de partidos en la estrategia del oficialismo se orienta hacia el intento
de conformar un partido dominante, el Partido Colorado, que constituye el centro
del sistema y otros que giran en su torno. El Partido Colorado es el poder, los dems
constituyen sostenes de un poder ms concentrado que simula el ejercicio de un pluralismo restringido.
Pero, a su vez las, nuevas alternativas en referencia a movimientos y partidos empiezan a desplazar sobre todo al tradicional Partido Liberal, dando origen a un sistema
ms complejo que empieza a dar signos de avanzar hacia un pluripartidismo, lo que
implica un nuevo de desafo en la necesidad de impulsar una cultura poltica.
Para superar este esquema, por un lado, es necesario implementar instrumentos
que permitan reconstruir en la ciudadana y en la dirigencia poltica una cultura referente a lo que es realmente la poltica, es decir una accin que en sus contenidos programticos o ideolgicos sirvan de base o sustento a las organizaciones polticas. Por
otro lado, hay que enfrentar el tema de la reforma electoral, en lo que concierne al sistema de las conducciones partidarias o elecciones internas de los partidos.

5.3.5 La representacin poltica

El voto directo, que deba ser un instrumento para la universalizacin de los
principios de la libre competencia electoral y por la transparencia en la eleccin
30. Actualmente existen tres entidades de financiacin para las empresas agrcolas: Banco Nacional de
Fomento, Fondo de Desarrollo Campesino y Crdito Agrcola de Habilitacin.

de los representantes de la ciudadana, ha acabado por consolidar las plutocracias

del pas, transformando la eleccin en un mercado de compra-venta de votos. Esto impone una reflexin que debe llevar a un replantamiento por parte del sistema poltico para que se establezcan mecanismos diferentes para la seleccin de la
clase dirigente.
Hay que empezar a reconstruir el debate interno en los partidos, sustituyendo el
voto directo con el sistema de Convenciones partidarias, mientras que para las elecciones a los cargos pblicos hay que abandonar el sistema de listas cerradas y bloqueadas,
implementando opciones que permitan al elector no solamente de votar por una opcin partidaria sino tambin para un candidato especfico.

5.3.6 El Poder Judicial

La excesiva influencia que el poder poltico siempre tuvo a lo largo de la historia
paraguaya, y que actualmente se realiza a travs de las excesivas atribuciones entregadas
por la Constitucin al Congreso, es seguramente el problema fundamental que hay que
resolver para conseguir una real independencia de la justicia paraguaya.
El hecho que la Corte Suprema y el Tribunal Superior de Justicia Electoral estn
integrados por el voto del Congreso, despus la presentacin de ternas de candidatos
conformadas por el Consejo de la Magistratura, donde tambin estn presentes representantes polticos del Ejecutivo y del Congreso; as como la presencia del 50% de representantes del Poder Legislativo en el Jurado de Enjuiciamiento de Magistrados, son
elementos que limitan la posibilidad que el Poder Judicial pueda operar en sus mximos estamentos en total independencia del poder poltico.
Adems hay que considerar la dependencia que hasta hoy siempre ha demostrado
el Fiscal General del Estado hacia el Poder Ejecutivo, elemento que, a travs del control de este sobre la estructura fiscal del Poder Judicial, ha impedido que denuncias serias y con pruebas pblicas no hayan podido prosperar.
Es necesario liberar el Poder Judicial de cualquier tipo de injerencia poltica y mejorar la calidad de sus componentes, y esto sera posible lograrlo travs de algunas reformas, entre ellas:
a)

La transformacin del Consejo de la Magistratura en un real rgano de autogobierno de los magistrados, constituido exclusivamente por magistrados.
b) La exclusin de representantes del Poder Legislativo en el Jurado de Enjuiciamiento de Magistrados.
c) La modificacin del sistema de seleccin e ingresos de los magistrados en los cargos del Poder Judicial. Esto debera realizarse a travs de exmenes libres, escritos
e impersonales y la que apruebe ingresar a una escuela judicial, donde tomar cursos de uno o dos aos.

5.3.7 El Poder Legislativo

Un aspecto fundamental de la falta de gobernabilidad en Paraguay es, sin duda, el
Congreso, donde se centraliza la mayor parte de las atribuciones que permiten el mantenimiento de una gobernabilidad en el pas, pero donde de hecho, por la crisis y fragmentacin del sistema de partidos, no se consigue mayoras de gobierno.
Hay que replantear no solamente los poderes y atribuciones del Congreso, sino
tambin prever mecanismos institucionales que permitan una mayor operatividad del
mismo y ayuden a formar mayora estables de gobierno.
Finalmente hay que reforzar institucionalmente la organizacin de trabajo normativo del Congreso, potenciando la actividad de las comisiones (que debera prever asistencia obligatoria) y reduciendo el nmero de parlamentarios, sin alterar la
composicin bicameral del Poder Legislativo.
6.

CONCLUSIN

En el conocido estudio de Weber sobre el poder y la dominacin poltica, la llamada dominacin racional legal se funda en la ley y en la organizacin de un cuadro
administrativo de carcter burocrtico, en el sentido de una organizacin en la que
quienes lo integran toman sus decisiones sine ira et studio (Weber, 1989), sin la menor influencia de motivos personales y sin influencias sentimentales de ninguna clase,
siguiendo exclusivamente los dictados de las normas y las reglamentaciones.
Una consecuencia de la dominacin racional legal es que autoridad y poder
poltico se corresponden, es decir a mayor autoridad, mayor poder y a menor autoridad menor poder. En el caso del sistema poltico paraguayo no necesariamente
poder y autoridad coinciden. En algunos casos el poder poltico restringido al partido en el gobierno es mucho ms determinante que el que nace del rol que una
persona ejerce dentro de la estructura organizativa del Estado, de donde proviene
la autoridad de tomar decisiones polticas. Lo mismo puede decirse de algunas instituciones que aun cuando dependen jerrquicamente de otras, tienen sin embargo
quienes actan en ella mucho ms capacidad de imponer sus decisiones de los jerrquicamente superiores31.
Los planteamientos anteriores nos llevan a formular la hiptesis clave que hemos
desarrollado en este ensayo: el cambio en la ingeniera institucional, si bien es
fundamental para crear condiciones para el cambio poltico, no garantiza por s solo
que los cambios se concreticen en el plano de la realidad poltica. El proceso de vigencia de las instituciones est condicionado por las caractersticas de la cultura poltica y
31. Las aduadas de la Repblica constituyen un coto cerrado de un poderoso sector vinculado directamente al poder poltico.

de los liderazgos polticos que influyen sustantivamente en la forma en que en el plano

operativo ellas se concretizan.
Por consiguiente, para producir un cambio significativo en el funcionamiento del
sistema poltico es necesario, adems de una buena ingeniera institucional, una cultura poltica que asegure la vigencia de valores, pautas de comportamientos que garanticen el cumplimiento de los objetivos institucionales formalmente expresados.
No hay duda que la ingeniera institucional que organiza el poder poltico de
acuerdo a la Constitucin de 1992 debe ser reformada, pero a su vez todo cambio requiere cierto control sobre la potencialidad del mismo. En un medio social, con una
fuerte crisis econmica y con situaciones polticas conflictivas an no resueltas, es quizs necesario un gran acuerdo previo sobre las instituciones que deberan ser cambiadas, no en el sentido de encontrar las soluciones, sino ms bien de encontrar los
problemas que traban el desarrollo de un rgimen democrtico. Pero a su vez tener presente que los cambios en la ingeniera institucional no producen de manera espontnea
una alteracin sustancial de la prctica poltica.

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Repblica Dominicana entre el gradualismo

y la demanda de reformas
R AMONINA B REA

1.

INTRODUCCIN

La Repblica Dominicana constituye probablemente un caso diferente al conjunto de pases latinoamericanos que en los aos ochenta experimentaron una democratizacin apoyada en reformas a sus instituciones poltico-gubernamentales.
La resistencia a la modificacin de los arreglos institucionales fue quebrada solamente por la crisis poltico-electoral de 1994, que dio lugar a enmiendas constitucionales centradas en el mbito electoral y judicial. A pesar de sus enormes limitaciones,
las reformas acontecidas abrieron las compuertas para que se introdujera en el debate la
prioridad de la reforma y modernizacin del Estado y la introduccin de modificaciones al sistema poltico en su conjunto.
Con la reciente desaparicin fsica de los liderazgos histricos, cuya preeminencia
coron los procesos polticos de los ltimos sesenta aos, se abre un comps de expectativas acerca de la recomposicin del sistema poltico. Las crecientes demandas insatisfechas de institucionalizacin democrtica empiezan a dar lugar a una incipiente apata
y desencanto de la poltica. Las preocupaciones acerca de las grandes dificultades para
impulsar cambios encuentran un ambiente de gradualismo que intercepta la institucionalizacin. En este trabajo pasaremos revista a los problemas antes enunciados.
2.

LOS AVATARES DE LA DEMOCRATIZACIN SIN

REFORMAS INSTITUCIONALES (1978-1994)

A diferencia de otros pases latinoamericanos que lograron modificaciones institucionales y legislativas en la dcada de los ochenta o antes, el sistema poltico dominicano mostr un inmovilismo y una rigidez para adecuarse a la nueva realidad social a

travs de modificaciones sustanciales del que hacer y de las instituciones polticas. El

proceso de democratizacin iniciado en el 1978 se caracteriz por la resistencia a la introduccin de arreglos institucionales que abonaran el camino a la formalizacin de la
poltica y a la estructuracin de un sistema poltico con capacidad de inclusin y de
procesamiento de los conflictos e intereses con formas institucionalizadas de representacin y de participacin.
Las reformas institucionales y de modernizacin fueron obstruidas debido a varios
factores, entre ellos la debilidad de los actores reformadores, la dificultad de construccin de opciones polticas, la vigencia y capacidad de un sistema poltico tradicional
con una acentuada estructura autoritaria y centralizadora de la institucionalidad estatal
y agudas formas patrimoniales y clientelistas.
Esta rigidez fue poniendo al desnudo las dificultades gubernamentales de procesar
y dar respuesta a la conflictividad social y a la complejidad de los reclamos e intereses.
Estos ltimos no perciban a los partidos como canales de expresin o de presin para
la adopcin de decisiones pblicas, tampoco los reclamos y conflictos contaban con formas confiables de procesamiento y de respuesta gubernamental.
El Estado de tipo asistencialista se vio cada vez ms limitado en el financiamiento
del costo del salario indirecto y del rgimen de subsidios a rubros del consumo de sectores populares, al tiempo que empez a ser cuestionado por el discurso del minimalismo estatal. Esta situacin se desarroll en un contexto de disminucin de la capacidad
de maniobra de los liderazgos personalizados, populistas o paternalistas, para entablar
una relacin abarcadora de la creciente diferenciacin social y complejidades.

en el factor clave de los mismos. Al principio, estos escenarios de negociacin estuvieron compuestos por la trada de empresarios, sindicatos y gobierno para acordar sobre
las grandes lneas de poltica socioeconmica: modificacin de la Ley de Seguridad Social (1985) y Nuevo Cdigo Laboral, Acuerdos del Dilogo Tripartito (1998), Pacto de
Solidaridad Econmica (1990).
A medida que se fue agudizando la conflictividad y se acumulaban serios cuestionamientos a los vicios de los procedimientos electorales, siguieron los procesos de negociacin, que ahora incorporaron a los propios partidos y otros sectores. Mediante este
dispositivo de concertacin se abordaron los graves problemas de falta de transparencia
y fraudes electorales que lograron ser evidenciados claramente en el ao 1994. Luego
de la celebracin del Pacto de Civilidad en ese ao y a raz de una crisis poltico-electoral de amplia envergadura, se celebr el Pacto por la Democracia que acord los trminos de una reforma constitucional que introducira varias reformas institucionales.
El recurso a estas formas de concertacin ha sido reputado como una va fructfera para la obtencin de la gobernabilidad en un entorno de fragilidad institucional.
Sin embargo, este recurso afect el conjunto de atribuciones del sistema de representacin y participacin poltica. Como forma de regulacin de conflictos y de adopcin
de decisiones, los pactos entre las elites situados en el filo de la contingencia o de la
singularidad de la decisin, se alejan de la regularizacin de los procesos polticos, de
la preeminencia de las instituciones y, por consiguiente, del camino de la consolidacin democrtica.
3.

2.1 Mecanismos no institucionales de negociacin y representacin:

los pactos entre elites
Durante toda la dcada de los ochenta e inicios de los noventa el sistema de representacin poltico electoral fue objeto de grandes cuestionamientos que no se limitaron
a evidenciar los desequilibrios y efectos del rgimen electoral. La fragilidad de la democracia electoral se manifest en el 86 y en el 90 con procesos electorales semicompetitivos y con evidencias de fraudes. Otros elementos empezaron a manifestarse frente a la
debilidad del sistema de representacin tales como el desarrollo de grupos de inters
que no se reconocan en las representaciones partidarias, el cuestionamiento realizado
en los ochenta por un despunte de movimiento social urbano, la posterior activacin
de organizaciones territoriales que reclamaban la ampliacin de la participacin directa al no sentirse incorporadas en los mecanismos de representacin.
Frente a la inoperancia de los mecanismos estatales de representacin e integracin
de las diferencias para la adopcin de polticas pblicas que proporcionaran respuestas
satisfactorias, surgi el recurso a procedimientos no institucionales de transaccin. Estos procesos de concertacin contaron con la mediacin de la Iglesia, que se convirti

CONTEXTO SOCIO HISTRICO

La transicin democrtica iniciada en 1978 no modific el carcter delegativo

de la democracia dominicana como tampoco la centralidad del Estado y la prctica
de insercin instrumentalista de los diferentes actores, elementos tpicos de pases
latinoamericanos.
Como ha sealado ODonnell, 1997; la forma delegativa de la democracia acuerda mediante elecciones un amplio mandato al Presidente, cuyo acentuado poder legado del autoritarismo , lo faculta a obrar segn le convenga y le permitan las
relaciones de poder. Esta forma de democracia obstaculiza la institucionalizacin de los
dems rganos gubernamentales y del sistema poltico, as como limita el proceso de
ciudadanizacin. Ella fue el terreno propicio de los liderazgos carismticos, de los cuales la figura por antonomasia de Joaqun Balaguer con amplios poderes presidenciales,
obraba por encima de los partidos polticos, las instituciones y los mltiples intereses
corporativos.
La forma delegativa de democracia ha resultado sumamente duradera, resistente y
adaptable a los cambios institucionales e impulsos de actores polticos y sociales por dotar al sistema poltico de un conjunto de normas y de arreglos institucionales que per

mitan erradicar el personalismo poltico. Frente a la ocurrencia de las modificaciones

democratizadoras de los ltimos lustros, la adaptabilidad y supervivencia de la democracia delegativa encuentra sustentacin en la sedimentacin histrica del patrimonialismo y autoritarismo en los rganos de poder y en las prcticas polticas. Aunque la
caracterizacin de sta es la de los inconmensurables poderes presidenciales, tambin se
manifiesta en el laxo y poco controlado ejercicio de directivos de los diferentes rganos
pblicos y sociales, desde el Congreso, los ayuntamientos, los partidos polticos, las asociaciones corporativas y sociales. Las amplias potestades que se atribuyen los directivos
de los organismos polticos se diseminan por todo el sistema poltico y en la micropoltica con los efectos consabidos sobre la institucionalizacin.
La relacin entre autoridad y legitimidad establecida por Weber proporciona pistas para la comprensin de la vigencia social y arraigo de la democracia delegativa basada una autoridad con dbiles limitaciones en el ejercicio de los poderes pblicos. Si
bien el paternalismo es la figura de autoridad que goza de una generalizada legitimacin en la sociedad dominicana, es ampliamente aceptado por la poblacin dominicana que una jefatura con amplio arbitrio y poder hara ms por el pas que las
instituciones y leyes. Un estudio acerca de la cultura poltica dominicana muestra que
la propensin a valores autoritarios como los anteriormente enumerados perviven al
mismo tiempo del sustancial apoyo a la democracia como rgimen poltico1. Este amplio apoyo a la democracia y a las bondades de un lder por encima de las instituciones apuntalan, entre otros factores, la vigencia y adaptabilidad de la forma de
democracia delegativa.
La centralidad del Estado y su captura por los intereses particulares es el otro tema
al cual queremos referirnos en este trabajo como uno de los aspectos del contexto socio histrico de las reformas institucionales. La progresiva penetracin de las relaciones de mercado en la sociedad dominicana, la privatizacin del emporio empresarial
estatal, as como los efectos de la globalizacin se suman a los factores que han modificado el papel y presencia del Estado. Estas transformaciones, sin embargo, no han
dado al traste con la politizacin de lo privado y la privatizacin de lo poltico que
campe en el pasado.
En lugar de seleccionar y procesar los intereses particulares para los fines estratgicos de la acumulacin y legitimacin, incluyendo en esta ltima frmulas de gobernabilidad democrtica, el Estado se desdobla como el terreno de la pugnacidad de los
actores polticos, sociales y corporativos que persiguen el dominio o influencia sobre la
adjudicacin de bienes pblicos o recursos estatales.

4.

La visin optimista de la consolidacin democrtica o la ilusin reformista

En el lapso de apenas diez aos (1994-2003) ha habido dos reformas constitucionales y una actividad incesante para modificar cdigos, leyes e introducir una nueva y
variada legislacin. La actividad reformadora incluye amplios procesos de consulta a la
ciudadana y a los actores en el supuesto de que una amplia participacin y consenso
garantizarn la vigencia y efectividad de las resoluciones legislativas emprendidas. Se suceden proyectos de ley, leyes, Cdigos de Salud, de Educacin, el Cdigo Monetario y
apenas promulgados son inobservados y violentados, o cuando menos su vigencia e impacto es parcial.
Pero esta actividad no es una novedad ya que se asemeja al constitucionalismo de
los dos siglos pasados. A 160 aos de proclamada la primera Constitucin de la Repblica, las instituciones consagradas all no alcanzan todava la raigambre necesaria para
su florecimiento y muchos de sus predicamentos, limitaciones al poder y proteccin de
los derechos individuales tienen todava hoy una escasa vigencia2. Mientras en el siglo
XIX se sucedan las Constituciones que estipulaban celosamente la divisin e independencia de los poderes del Estado, el dspota, inmutable, actuaba en desconocimiento
de la ley fundamental y concentraba en su persona todos los poderes, incluyendo el poder sobre la vida.
Mientras la poblacin dominicana distaba enormemente de postularse como sujeto portador de derechos y, por el contrario, se desenvolva como clientela o estaba subordinada al poder patrimonial, ninguna de las Constituciones de la poca dejaban de
consagrar solemnemente los derechos ciudadanos a la usanza de las constituciones francesa y norteamericana.
No obstante las modificaciones de los ltimos tiempos, muchos esfuerzos reformadores han dado lugar nicamente a cambios minimalistas o reducidos, leyes que terminan en letra muerta (v.g. la de Servicio Civil y Carrera Administrativa) o de difcil y
sinuosa aplicacin. Se ha argumentado que, al igual que el constitucionalismo histrico, el problema reside en que las reformas para la transicin o consolidacin democrtica han sido el resultado de pactos entre elites, a veces poco comprometidas, y sin una
ciudadana movilizada.
Una visin alternativa cifra la democratizacin en los movimientos sociales que
desplieguen efectivos mecanismos de presin para lograr no solamente la asuncin de
2.

1.

En el perodo del 1994 al 2001, alrededor de la mitad de la poblacin considera que un lder fuerte
hara ms por el pas que todas la instituciones y leyes juntas, mientras que en el 2001 el 76% apoy al rgimen democrtico, situndose en una de las cuotas ms altas de Amrica Latina al compararla con los datos del Latinobarmetro. Vase Duarte & Brea, 2002.

EL TERRENO DE LAS REFORMAS POLTICAS

Las explicaciones a este fenmeno son variadas pero ameritan mayores estudios. Espinal (2001) consigna los siguientes factores: a) una ausencia de participacin ciudadana y de compromisos o negociacin de los diferentes actores polticos y sociales que le den sustento a los enunciados
constitucionales y, b) que estos cambios no estuvieron animados por procesos polticos que permitieran la plasmacin de las instituciones, valores y procedimientos formulados.

las reglas que amplan la democracia sino tambin asegurarse de su cumplimiento, a la

manera del movimiento de los derechos civiles en Estados Unidos.
Tanto la historia como la fechas recientes han testimoniado las modificaciones de
los sistemas polticos, incluso de los regmenes, bajo la motorizacin de los movimientos sociales. Los estudios han consignado la singularidad del fenmeno o su difcil aparicin. El trabajo de Tarrow, 1997, proporciona pistas acerca de las condiciones para la
formacin de los movimientos sociales: el incentivo para que el potencial de movilizacin los descontentos se convierta en accin colectiva es el de las oportunidades polticas favorables no slo cuando hay pendiente una reforma, sino cuando se abre el
acceso institucional, cuando cambian las alianzas o cuando emergen conflictos entre las
elites. Sin embargo concluye que la estructura de las oportunidades es una voluble
amiga de los movimientos (...). El resultado es que las oportunidades de reforma y reconstruccin se cierran rpidamente. (Tarrow, 1997).
A estas condiciones para la formacin de movimientos sociales se suma que en
Amrica Latina, estos han sido extremadamente efectivos para la ampliacin de la ciudadana y para contrarrestar gobiernos autoritarios, pero lo han sido mucho menos
para auspiciar una verdadera reforma que transforme la base social para la consolidacin democrtica.
Independientemente de que la apuesta de las reformas institucionales est colocada en los pactos de elites o en los movimientos sociales, en el pas se ha generado un
entusiasmo reformador, a pesar de la disparidad, a veces abismal, entre la norma y la
realidad, entre las instituciones consignadas mediante las reformas y la realidad de la
prctica poltica. Tal situacin sugiere la pertinencia de una profunda reflexin, que en
el marco de este trabajo nos limitaremos solamente a plantear su necesidad. Se trata del
indispensable balance acerca de la pertinencia de la entusiasta actividad de reforma a
travs de nuevas leyes y constituciones por qu no han logrado arreglos polticos duraderos que posibiliten los cambios sustanciales en la consecucin del Estado de derecho, la creacin de balances institucionales al ejercicio del poder y la
institucionalizacin democrtica? Las grandes dificultades de la implantacin de un
marco jurdico e institucional aceptado y respetado por los diferentes actores ameritara una dilucidacin.
5.

LA OPORTUNIDAD DE LAS REFORMAS INSTITUCIONALES

Durante la dcada de los ochenta y parte de los noventa se fueron acumulando las
presiones y propuestas para un nuevo diseo institucional con los objetivos de la instauracin de un sistema poltico con mayores niveles de representatividad y participacin, del fortalecimiento de la institucionalidad, la reduccin de las amplias
atribuciones del Ejecutivo con la consolidacin de los dems poderes pblicos y la instauracin de controles horizontales.

La crisis poltico electoral de 1994 fue la compuerta que permiti la realizacin de

una reforma constitucional. A pesar de la acumulacin de expectativas de cambios del
sistema poltico, aparte de las modificaciones en el Poder Judicial, las reformas se limitaron a las modalidades de la competencia electoral. Vale decir que aunque estos cambios en el rgimen electoral tendran efectos en el sistema poltico, estaban destinados
a conducir un nuevo acomodo de los partidos polticos y a restaar viejos conflictos
acrecentados en los aos anteriores y que minaban las condiciones para competir de la
competencia electoral.
Un somero recuento de los elementos introducidos por la enmienda constitucional :
a) la eleccin presidencial por mayora absoluta y la doble vuelta, b) la supresin de la reeleccin inmediata por una alternada, c) las elecciones presidenciales separadas de las congresionales y municipales, d) el colegio electoral cerrado, e) la doble nacionalidad. Mientras
que en el rea de la justicia se consign: f) la eleccin de los Jueces de la Suprema Corte de
Justicia por el Consejo Nacional de la Magistratura y, g) la inamovilidad de los jueces.
Esas y otras reformas institucionales discurren en una dinmica del gradualismo y
minimalismo, y estn sometidas a una fuerte presin de resistencia, recuperacin y restauracin. Por ese motivo y por la limitacin de las reas abarcadas, todas ellas se estampan como el inicio de un trazo inacabado. A continuacin, se presentarn las reformas
que se refieren al sistema electoral con el propsito de examinar si constituyen un tramado institucional que contribuya, junto a otros factores, a mejorar el sistema electoral la representacin, la participacin y la gobernabilidad, as como a desmontar el
acentuado presidencialismo.

5.1 Aumentar la legitimacin inicial del presidente electo

Como ya vimos, los excesos del rasgo delegativo de la democracia dominicana asignan inmensos poderes al mandato presidencial. En principio, la eleccin presidencial
por mayora absoluta y la doble vuelta se postul para modificar el sistema anterior de
mayora relativa, mediante el cual un presidente con una elevada concentracin de poderes poda ser el electo por una mayora poco significativa.
El umbral electoral de legitimidad establecido en la reforma fue el de una votacin de ms del 50% y una segunda vuelta por mayora simple. La fijacin de esta
cuota electoral de mayora absoluta para definir al ganador de las lecciones presidenciales tena otras implicaciones y no se limitaban a asegurar la legitimidad del Presidente.
Hasta ese momento las elecciones haban escenificado una bipolarizacin, en la cual
ninguno de los dos partidos enfrentados por el primer lugar se acercaban, ni de lejos, a
la mayora absoluta de votos. Con el nuevo arreglo electoral, el clculo poltico persigui como finalmente aconteci asegurar a la tercera fuerza un papel importante en
el desenlace electoral, y, por lo tanto, la posibilidad de acceder a cuotas de poder, que
le eran vedadas en el anterior rgimen electoral.

Entre las bondades que se atribuyen al balotaje est la de mejorar la gobernabilidad democrtica al promover coaliciones electorales para la segunda vuelta que podran
convertirse en coaliciones gubernamentales. Sin embargo, la contienda y los cauces de
la competencia electoral promueven ms bien acuerdos electoreros y oportunistas que
no generan compromisos de gestin gubernamental.
Otro de los problemas introducidos con la doble vuelta es el de la posibilidad
de provocar una reversin de los resultados iniciales en base a alianzas oportunistas
y de poca consistencia. En el contexto dominicano la nica ocasin hasta el momento en que se ha recurrido a la segunda ronda electoral (1996), los resultados iniciales fueron revertidos en provecho del candidato originalmente menos votado, en
base a alianzas electoreras que luego no se encaminaron en la mejora de los flujos
de la gobernabilidad.
En realidad esta reforma apuntal el proceso que ya se haba iniciado desde aos
atrs: tales como el trnsito hacia un sistema de partidos pluralista en lugar del bipartidismo polarizado de pocas anteriores. El Partido de la Liberacin Dominicana (PLD)
que no formaba parte de los dos partidos claves gracias a la segunda vuelta obtuvo
por primera vez el solio presidencial en las dcimas elecciones casi competitivas, celebradas en 1996 luego del establecimiento de las reformas mencionadas.
En el contexto nacional la mayora absoluta y la doble vuelta contribuyen a profundizar, en el mejor de los casos, el pragmatismo de los partidos que ya estaban en una
acelerada desideologizacin y prdida de identidad poltica y programtica. Puesto que
esta modalidad introduce la posibilidad de verse precisado a recabar recabar a ltimo
minuto el apoyo partidario o del electorado de otro partido, ella induce a una cierta
moderacin en los discursos y competencias electorales, hasta hace poco caracterizados
por frmulas escatolgicas y frontales.

5.2 Ligera atenuacin del arrastre electoral del Presidente.

Si la reforma anterior abri las puertas a formas de legitimacin inicial presidencial basada en alianzas electoreras y poco consistentes, las dems reformas constitucionales en materia electoral limitan al acentuado arrastre electoral del Presidente y
contribuyen modestamente a propiciar condiciones que podran ser aprovechadas en la
construccin de la independencia y fortalecimiento de las instancias propias de la representacin y de la democracia local, como el Congreso y los ayuntamientos.
a)

El establecimiento de la reeleccin alternada en sustitucin de la reeleccin continua descarg al sistema de los excesos del poder presidencial en el empleo de
los recursos pblicos y dems artilugios de la poltica verncula para perpetuarse en el poder. En la historia reciente la reeleccin inmediata haba sido fuente
de serios trastornos a la competitividad y la transparencia del proceso electoral,

adems de la durabilidad de gobiernos autoritarios. Aspectos posibles debido al

amplsimo arbitrio presidencial en el manejo de hasta cerca del 50% del presupuesto de la nacin.
b) La separacin de las elecciones presidenciales de las congresionales y municipales
tiene la virtud de que la votacin no est influida por la tendencia a plasmar la preferencia presidencial en la escala congresional, es decir, evita lo que se ha llamado
el efecto arrastre. Igualmente brinda una mayor posibilidad de manifestar directamente la candidatura de la preferencia del elector o electora. Como se sabe, el calendario de elecciones congresionales y municipales a mitad del perodo
presidencial puede convertirse en un instrumento evaluador de la gestin gubernamental, mediante el cual el elector tiene la posibilidad de castigar o refrendar dicha gestin.

5.3 Limitacin de la participacin electoral.

La votacin en colegios electorales cerrados fue un anacronismo aceptado como
medida extrema para impedir la prctica de la doble votacin de una misma persona.
Adems este procedimiento se adopt frente a una Junta Central Electoral ineficiente
que, aparte de apaar o instrumentar un amplio repertorio de fraudes electorales, organizaba muy frgilmente las elecciones. Al aumentar en varias horas el tiempo de votacin, es obvio que los colegios cerrados podan actuar como desincentivador del votante
poco motivado.
La separacin de las elecciones presidenciales de las dems y el colegio cerrado se
constituyeron en factores para la disminucin de la participacin electoral en la eleccin de sndicos y legisladores. En el grfico siguiente resalta claramente que, mientras
los niveles de abstencin en las presidenciales apenas superan el 20%, en las congresionales y municipales es de ms del 40%, llegando en el 2002 hasta el 50%. Pero esta disminucin de la participacin electoral, no e solamente el efecto de las elecciones
separadas, tambin gravitan el desencanto de los polticos que se ha ido acentuando en
el transcurso de los aos, sin que merme en el mbito presidencial donde persisten el
tipo de consulta plebiscitaria que convoca toda una intensidad en las expectativas y en
la participacin.
Una evaluacin realizada seala que este conjunto de reformas podra contribuir
ms a debilitar que a fortalecer la democracia dominicana (Espinal, 2001). La argumentacin principal de esta visin negativa de la separacin de las elecciones es la siguiente: el excesivo electoralismo podra llevar a confrontaciones de las elites polticas
y a un aumento de la abstencin en menoscabo de la participacin electoral. Pero la objecin ms importante es la cifrada en que propiciara problemas de gobernabilidad: se
le atribuye que problematizara la relacin del Poder Ejecutivo con el Congreso, tanto
en un Gobierno dividido (con minora congresional) ya que tratara de gobernar sin el

Grfico 1 Abstencin en las elecciones presidenciales (P),

congresionales y municipales (C y M). En %
60
50
40
30
20
10
0
1996 (P)

1998 (C y M)

2000 (P)

2002 (Cy M)

Congreso o se estacionara en el inmovilismo, como en un gobierno de mayora ya que

no tendra que desarrollar la habilidad de negociar.
En esta recusacin de la separacin de las elecciones, la nocin de gobernabilidad
que subyace est asociada a sus races conservadoras: la argumentacin enfatiza en el orden y la estabilidad institucional en lugar de las oportunidades que proporciona para
mejorar la representacin y el desarrollo del Congreso y los ayuntamientos. Igualmente al considerar como una amenaza lo que califica como exceso en la competencia
poltica fomentado por la celebracin de comicios cada dos aos, as como los desacuerdos y posibles conflictos que estas desencadenaran.
Ciertamente, la celebracin de comicios cada dos aos, por lo atiborrado de la contienda electoral amerita una regularizacin de la campaa, y unos cauces definidos del
activismo de la contienda que incentive una mayor calidad a la competencia electoral,
pero no su supresin y unificacin con las elecciones presidenciales.
Ahora bien, los sistemas electorales actan en un entramado de fuerzas, enclavados en condiciones histricas y culturales. Salvo en el perodo de 1982 a
1986 de agudo faccionalismo y quiebra partidaria, una de las caractersticas ha sido la preeminencia del Ejecutivo sobre el Parlamento. Este ltimo tiene un reducido desempeo legislativo, ya que aparte de la actividad de formacin de leyes
todava no ejerce mnimamente sus otras funciones de representacin y de control
del Ejecutivo.
En 1997 siguieron las modificaciones de la legislacin electoral, con los fines de lograr una mayor representatividad y participacin: la cuota femenina del 25% en la boleta electoral (aumentada luego a un 33%), la instauracin del voto preferencial, la
introduccin de nuevas circunscripciones electorales para la eleccin de diputaciones de
las demarcaciones ms grandes, el voto en el exterior y el financiamiento pblico de los
partidos polticos.

La perspectiva de profundizacin de las reformas institucionales para ampliar y

consolidar la democracia todava tiene el signo del gradualismo y minimalismo, as
como riesgos de recuperacin y restauracin, tal como aconteci en el 2001 con la restitucin de la reeleccin continua y los intentos fallidos hasta el momento de que las
elecciones sean simultneas.
El difcil inicio y la accidentada trayectoria de las reformas electorales revela, sin
embargo, la preocupacin que existe entre elites partidarias de encontrar mejores formas de representacin y participacin. Sin que todava se hayan perjudicado la participacin y el activismo electorales (que es el nico mecanismo de participacin amplia de
que se dispone), aparecen seales de alerta de un malestar ciudadano con respecto a los
polticos y los partidos. Los resultados de la Encuesta Nacional sobre Cultura Poltica
y Democracia (DEMOS) de 2001 son elocuentes en este sentido.
En esta dinmica gradualista y conservadora se desarrollan en la actualidad las
siguientes reformas institucionales: a) del sistema electoral para mejorar la representacin y participacin, b) del sector justicia con los propsitos declarados de mejorar la proteccin de los derechos ciudadanos y la seguridad jurdica, c) disminucin
del presidencialismo, d) fortalecimiento del Poder Judicial y Legislativo. Otras iniciativas se encuentran en su fase inicial y exploratoria tales como dotar de mecanismos efectivos de la funcin fiscalizadora, racionalizacin de la organizacin
financiera e institucional del Poder Ejecutivo. Igualmente existe una carpeta de anteproyectos de ley para la descentralizacin, participacin y fortalecimiento de organizaciones de la sociedad. El decurso y desenvolvimiento de esas reformas transita
relacionado con el funcionamiento del sistema poltico y del comportamiento de los
actores involucrados.
6.

EL SISTEMA POLTICO Y LAS REFORMAS INSTITUCIONALES

Como hemos visto, la crisis de 1994 fue la expresin del lmite de las resistencias
que ejercan una parte de las elites, pero a la vez su desenlace reformador termin asegurando la incidencia de fuerzas tradicionales en las reformas institucionales.
Las apuestas en torno a las reformas y cambios que se han planteado y han ido
aconteciendo en los ltimos aos, se analizarn tomando en cuenta: a) el papel de los
actores polticos (liderazgo y elites) frente al desafo de ampliar o reformar el sistema
poltico y de gobierno para satisfacer las expectativas de desarrollo democrtico, b) la
preeminencia de la institucin presidencial, c) el sistema informal, y d) los partidos polticos y su papel frente a la gobernabilidad y las reformas.
En qu sentido los actores polticos (liderazgos y elites) liderazgos se comportan
para acceder o dificultar nuevos arreglos institucionales? Cul es su papel en el fortalecimiento de la democracia? Ha surgido un nuevo tipo de liderazgo a raz de la declinacin y posterior desaparicin fsica de los lderes histricos?

El momento actual es crucial para los liderazgos y los partidos polticos ya que enfrentan la desaparicin de la extensa vigencia de los lderes carismticos y fundadores
de los tres partidos ms importantes. Estos partidos enfrentan tambin los retos de sobrevivir a sus fundadores, adaptarse a los nuevos tiempos y continuar con el sistema de
partidos de larga duracin (1939, 1962 y el ms reciente del 1972).
Los liderazgos polticos testimonian una falta de innovacin frente a la incertidumbre y amenaza que perciben de la introduccin de sustanciales cambios democrticos.
Ante los requerimientos de modificacin y cambios, las elites polticas han tendido a
responder con las siguientes prcticas, que en realidad no son nuevas: a) el gradualismo
en la realizacin de cambios y reformas, b) un estilo de poltica cifrada en la concesin
de cambios ante la ocurrencia de crisis o conflictos agudos, en vez de impulsarlos en
funcin de una visin innovadora y anticipadora, c) una dinmica y pugnacidad que
deja margen a la reversibilidad de los cambios y reformas institucionales, o a la ejecucin a medias.
En los ltimos aos en la cultura poltica del pas ha habido un reforzamiento de
patrones y expectativas democrticas, al mismo tiempo que una persistencia de valores
autoritarios y tradicionales en el siguiente sentido: a) una amplia legitimacin a la democracia como sistema de gobierno, b) mayoritarias expectativas de una participacin,
d) favorecimiento de cambios polticos que no sean radicales, e) predominio del paternalismo (dispensador de proteccin y favores) como figura de autoridad y e) una inclinacin a valores tradicionales y autoritarios (Duarte & Brea, 2002).
La ambigedad y tensin del proceso democrtico tienen una relacin con q la cultura poltica que apunta a la persistencia y acomodo de prcticas polticas y de formas
tradicionales de liderazgo y de ejercicio de poder.
Los partidos enfrentados a su nueva etapa no han sido capaces de promover la renovacin de liderazgos con cnones y pautas de actuacin diferentes a las tradicionales
o modernizantes a secas. No se puede concluir en que han surgido nuevos liderazgos
comprometidos con la expansin de la democracia, ni con la necesaria reorganizacin
de las capacidades gubernamentales para aumentar la eficacia y probidad. Aunque el liderazgo es algo ms receptivo a los requerimientos de la sociedad, sigue siendo muy sensible a incentivos prebendalistas.

6.1 El presidencialismo y las reformas

La discusin abierta por J. Linz (Linz & Valenzuela, 1997-98) permiti ventilar la
comparacin del presidencialismo con el parlamentarismo para el caso de Amrica Latina. La preferencia del autor por el parlamentarismo se basa en que consideraba que
ste no generaba, como lo hara el presidencialismo, los problemas de rigidez, de duplicacin en la legitimacin democrtica del Congreso y del Ejecutivo, as como de los
conflictos o parlisis que podra conducir la relacin entre ambos poderes pblicos.

Aqu se sustenta una perspectiva diferente. Pasaremos revista de cmo en Repblica Dominicana el diseo institucional, la legitimacin de la figura presidencial, el sistema de partidos y las relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo son favorables a que
el rgimen presidencialista disponga de ciertas condiciones para sortear situaciones conflictivas o de parlisis institucional y mantenga el ejercicio de un amplio mandato sin
recortes o lmites sustanciales.
La discusin acerca de los factores del sistema de partidos que afectaran el funcionamiento del sistema democrtico se ha llegado a identificar como importante el grado de fragmentacin de los partidos polticos3. Se ha sealado que al presidencialismo
le es desfavorable un sistema multipartidista fragmentado con partidos indisciplinados,
ya que sera un terreno de serias dificultades para concertar y construir por parte del
Ejecutivo una mayora que respalde legislativamente sus iniciativas y lneas de ejecucin. Como se muestra en el Cuadro 1, el sistema multipartidista dominicano es de un
bajo nivel de fragmentacin: en el transcurso de cuatro elecciones que van del 1996 a
2002, los tres partidos mayoritarios logran concentrar en promedio el 95% de los votos emitidos. Pero adems, en los niveles legislativo y presidencial se mantiene la presencia efectiva nicamente de los tres partidos.
Cuadro 1 Grado de fragmentacin del sistema de partidos, 1996-2002
Indicadores del grado de fragmentacin

Elecciones desde 1996 a 2002

Nmero de partidos presidenciales

Nmero de partidos legislativos

Promedio del porcentaje de los votos

de los tres partidos mayoritarios

95

El diseo constitucional otorga al presidente dominicano la iniciativa legislativa, el

veto y la emisin de decretos, pero estos ltimos tienen un carcter restrictivo, puesto
que, a diferencia de la presidencia argentina, por ejemplo, no consignan el carcter de
necesidad y urgencia para casos de excepcionalidad. No obstante, la centralidad de la
presidencia en el sistema poltico dominicano es de una incuestionable realidad.
La disciplina partidaria en la arena legislativa es sumamente diferente a la existente en los pases europeos de tradicin parlamentaria. En pases como la Repblica Dominicana, el grado de disciplina partidaria est asociado al atributo de nominacin de
3.

Mientras Sartori seala que el factor determinante que explica el impacto de los sistemas de partidos sobre el funcionamiento y estabilidad del sistema democrtico es la polarizacin, los nuevos estudios plantean que eso es vlido slo para los sistemas parlamentarios, y que para el presidencialismo
latinoamericano la variable ms importante es el grado de fragmentacin del sistema de partidos.
Zelaznik, 1998.

las candidaturas, que es un monopolio del partido. El monopolio de la nominacin de

los candidatos y del establecimiento del orden de los candidatos y candidatas en la lista electoral es un potente elemento de control sobre el comportamiento de los legisladores. Otra forma de control es la facilitacin de recursos para la campaa electoral, la
cual utiliza los canales previstos por la estipulaciones jurdicas de la dirigencia partidaria o el patronazgo ejercido por el propio Presidente u otros lderes del partido. Esta ltima fuente de control frente al comportamiento imprevisible de los legisladores deja la
puerta abierta a amplias prcticas de corrupcin.
Queda bastante claro que los acuerdos entre el Ejecutivo y los legisladores no provienen exclusivamente de elementos de la disciplina partidaria sino que deben ser construidos constantemente, sin que aparezcan serias amenazas a la continuidad del sistema.
Ciertamente, esa capacidad de construccin de acuerdos entre el Ejecutivo y el Legislativo se pondr cada vez ms a prueba debido a los cambios en el sistema electoral. Para elegir a los legisladores, el rgimen de votacin basado en una lista cerrada y
bloqueada se modific, en un nmero determinado de distritos electorales, para la lista abierta y bloqueada en donde al partido o el liderazgo poltico se le escapa la posibilidad de asignar el lugar en la lista de los candidatos. Pero esta prdida de control es
contrarrestada por la mayor dependencia financiera por parte de los candidatos para
embarcarse en unas campaas electorales cada vez ms costosas, as como por las formas venales y de patronazgo que rodean el ejercicio legislativo.
El Congreso Nacional ha oscilado en los extremos de una posicin obstruccionista o de una extensin de la agenda presidencial, segn sea un gobierno dividido o un
gobierno mayoritario. Por otra parte, las funciones de fiscalizacin o de control presupuestario nunca han sido desarrolladas por el Congreso. En la agenda de las reformas
se ha otorgado prioridad a la reforma electoral para mejorar la representacin, todava
no se le ha acordado la importancia capital a la creacin de mecanismos efectivos de representacin que disminuyan el carcter delegativo de la eleccin de los legisladores y
mejore la calidad de la representacin.
En los ltimos aos ha ocurrido un conjunto de reformas y prcticas de fortalecimiento del Poder Judicial, aunque los efectos de estas reformas estn distantes de los
objetivos de una justicia pronta, con el debido proceso, justa e igual para todos y todas.
No obstante, ya ha empezado tmidamente una reposicionamiento del Poder Judicial
frente a los dems poderes, lo cual ha provocado que diversos actores polticos y sociales empiezan a interpelar a la Suprema Corte de Justicia (SCJ) como rbitro en conflictos polticos e iniciativas legislativas. Estas iniciativas para que la SCJ, basada en la ley
y la Constitucin, se constituya en rbitro constituye un importante reconocimiento de
su papel institucional, que no siempre es bien recibido. Frente a estas iniciativas se han
expresado voces alarmistas con la advertencia de evitar transitar el camino hacia el gobierno de los jueces y, en otros casos, se ha llamado la atencin de forma de evitar la
judicializacin de la poltica. Estos incipientes roces entre los tres poderes y estas ad

vertencias constituyen, a diferencia de lo que se pretende demostrar, un indicador de

un mayor ejercicio de los poderes pblicos, especialmente el Judicial.
No obstante, el presidencialismo dominicano sigue operando tradicionalmente disociado de controles horizontales y verticales efectivos. A pesar de que en el ordenamiento constitucional figuran un conjunto de instituciones de contrapeso y control del
Poder Ejecutivo, estas se han caracterizado por una gran debilidad institucional y por
una ineficacia. La decisin presidencial tiene una alta incidencia en las formas de nombramiento de los miembros de otros organismos de control del Ejecutivo como la Cmara de Cuentas y la Suprema Corte de Justicia. Por otra parte, la precariedad del
Estado de derecho con la limitada vigencia de la norma jurdica ofrece al Poder Ejecutivo un margen muy amplio de accin.
Histricamente, la inestabilidad y fragmentacin poltica fue enfrentada de manera autoritaria con una amplia concentracin y centralizacin del poder de lderes fuertes. A esta centralidad de la presidencia le corresponde presentar las iniciativas y
prioridades de la gestin gubernamental y de la vida poltica. La votacin de tipo plebiscitario, concita en la figura presidencial amplias expectativas para la solucin de los
problemas y la satisfaccin de las aspiraciones de amplios sectores electorales.
Una de las prerrogativas presidenciales ms elocuentes es el amplio arbitrio presidencial sobre el uso directo del erario mediante el fondo especial 1401 que se nutre de
excedentes presupuestarios. Estos excedentes provienen de una subestimacin de los
ingresos nacionales, as como de una entrega de recursos a los distintos rganos muy
por debajo de lo aprobado en el presupuesto nacional. El presidente dispone de recursos para emplearlos segn su decisin, los cuales han variado en la ltima veintena de
aos desde una proporcin del 15% al 52% del Gasto Total del Gobierno Central
(Vase Cuadro 2) correspondiendo esta mayor proporcin a los ejercicios presidenciales de Joaqun Balaguer.
Cuadro 2 Ejecucin presupuestaria de la Oficina de la Presidencia
por partido de gobierno, 1979-2001
Porcentaje del Gasto Total del Gobierno Central
Partido de gobierno
Oficina de la Presidencia

1979-86
PRD

1987-96
PRSC

1997-2000
PLD

2001
PRD

18

52

23

15

Fuente: Dominican Republic: Public Expenditure Review. Documento del Banco Mundial, 2003.

A pesar del proceso de democratizacin, la importancia de la institucin presidencial en el sistema de gobierno dominicano refiere a la fortaleza y continuidad: a)
del legado de la autoridad del caudillo y b) de la personalizacin de la poltica. As la
autonomizacin presidencial y la personalizacin de la poltica centra el debate sobre

los lmites de la institucionalizacin, el desarrollo democrtico y la gobernabilidad.

Estos factores erosionan constantemente la institucionalidad y permean el alcance de
las reformas.
Cabe sealar que estos dos aspectos de la forma delegativa de la democracia se extiende a todo el sistema de gobierno, desde el Presidente del Senado hasta el sndico del
municipio ms pequeo, y se sustenta adems en el sistema de patronazgo de la administracin pblica con su secuela de ineficiencia, irresponsabilidad y corrupcin. Como
hemos estado argumentando, las dificultades de institucionalizacin democrtica provienen, en parte, de la resistencia y adaptabilidad de la forma democrtica delegativa y
del presidencialismo acentuado, cuyo ejercicio escapa a los controles constitucionales
del diseo constitucional.
Sin embargo, en los ltimos tiempos, han surgido cambios en los actores econmicos4 y sociales que empiezan a ejercer una cierta presin para la institucionalizacin.
A diferencia de los intereses econmicos que se desarrollaron bajo la proteccin y el favor del Estado y de los gobernantes, en el escenario de la globalizacin de los ltimos
tiempos ha acontecido una expansin econmica ms cercana a la lgica del mercado.
Y aunque esta actividad econmica no prescinde de las componendas y transacciones
con el poder poltico patrimonialista, empieza a requerir, an de manera ambigua, la
seguridad jurdica y la regularidad que reduzca la imprevisibilidad de las prcticas polticas que inciden en la competencia econmica.
Igualmente, en el sistema poltico se han ido posicionando actores sociales5 que
desarrollan desde el mbito social formas de participacin y control ciudadanos que
constituyen un potencial de movilizacin y presin. Pero uno de los valladares para hacer ms efectiva esta presin hacia la concrecin de decisiones gubernamentales y polticas estatales, consiste en que los partidos polticos, elementos cruciales de la
actividad pblica, permanecen sin la renovacin que los catapulte como fuerzas instituyentes de la democracia, es decir, de asegurar la representacin de los intereses ciudadanos en la adopcin de polticas pblicas y exigir responsabilidad de los
gobernantes sobre sus actuaciones.
Las reformas que procuran una institucionalizacin (v.g. la reforma financiera e
institucional del PE, as como la relativa al diseo y ejecucin del presupuesto) slo al
cabo de aos de ser planteadas y demandadas, apenas empiezan a ser aprobadas y aplicadas en una dinmica de parcialidad, gradualismo, con riesgos de recuperacin por el
entorno poco institucionalizado, y en ocasiones, de reversin.
4.

Destacan la incidencia del prestante Consejo Nacional de la Empresa Privada (CONEP), de la Asociacin Nacional de Jvenes Empresarios (ANJE) y de otras instituciones sumamente ligadas a los
grandes actores econmicos como Fundacin Institucionalidad y Justicia (FINJUS) y Siglo XXI.

5.

Participacin Ciudadana es, sin duda, la organizacin ms importante, pero tambin se han ido posicionando otras organizaciones, redes y coaliciones que abogan por la ampliacin de la participacin, la institucionalizacin de la justicia, la transparencia e integridad, entre otros temas de institucionalizacin.

Es el caso de tres arreglos institucionales introducidos en la enmienda constitucional de 1994: la inamovilidad de los jueces, la separacin de las elecciones presidenciales de las congresionales y municipales y finalmente, la reeleccin presidencial
alternada. Con el establecimiento de la inamovilidad de los jueces se pretendi eliminar la potestad en manos de los estamentos polticos, hasta ese entonces, del nombramiento o confirmacin peridica de los jueces, por una regulacin interna al Poder
Judicial que le otorgaba la potestad de relevarlos en caso de faltas graves. Tanto la inamovilidad de los jueces como la separacin de las elecciones, a las cuales ya nos hemos
referido anteriormente, lograron permanecer tras una gran contienda.
Sin embargo, punto de confluencia de todos los dirigentes y liderazgos polticos,
ambicin de los candidatos desde que se asientan en el podio presidencial, la reeleccin
presidencial consecutiva logr ser reinstaurada, a pesar de ser repudiada por amplias
corrientes de opinin pblica, actores sociales y por varios de los poderes fcticos.
Promovida por la presidencia y el grupo partidario del Partido Revolucionario
Dominicano (PRD) que sustentaba la reeleccin del Presidente de la Repblica, la restauracin (2002) de la reeleccin consecutiva apenas ocho aos despus de su eliminacin de la Carta Fundamental, es sumamente reveladora de otro de los rasgos en los
que se desenvuelven las reformas institucionales: la escasa separacin entre lo jurdico
y lo poltico.
Esta dbil separacin se revela muy claramente en los casos de las normas jurdicas
y arreglos institucionales para el control del poder poltico y los procedimientos de acceso al poder. Los grupos polticos terminan muchas veces supeditando las normas jurdicas a la lucha poltica o a sus intereses plasmados a travs del clculo poltico. Este
fue el caso de la definicin del umbral electoral a ms del 50% para ganar la presidencia, pactado por los Paridos Reformista Social Cristiano y el Partido de la Liberacin
Dominicana. Mientras se presentaba como un mecanismo para propiciar una mayor legitimidad al presidente que saliera de las urnas, en la polarizacin del momento que
opona la primera fuerza electoral a las otras dos, este alto umbral tena su base en el
clculo poltico que permitira a la segunda y tercera fuerzas la posibilidad de asegurar
el triunfo electoral.
Tanto el caso anterior como la reinstauracin de la reeleccin presidencial consecutiva revela pues, la excesiva instrumentalizacin de las normas jurdicas en beneficio
de intereses de uno de los grupos polticos en pugna. Mediante esta prctica se invierte el principio de que las normas jurdicas regulen el comportamiento del juego poltico
y del ejercicio del poder. Con esta inversin se deprecian las normas jurdicas, se arriesga la estabilidad de los marcos legales, bajo el impulso de una multiplicacin legislativa sin que necesariamente sea aceptada y cumplida.
Las conclusiones que se derivan de estas iniciativas supeditadas al juego poltico es
el riesgo de los cambios constantes, o tambin de la poca vigencia de las instituciones
fomentadas al fragor del clculo de los grupos polticos.

6.2 El sistema informal

Los estudios acerca del sistema poltico coinciden en destacar la importancia de un
sistema informal anudado al sistema formal (Hartlyn, 1998). Conjuntamente con la legitimacin mediante las elecciones se encuentra de manera ms profunda la legitimacin basada en un sistema clientelar de intercambio de favores o prebendas por lealtad
y apoyo, el cual articula a las elites con el resto de los grupos sociales, interfiriendo en
la formacin de la ciudadana.
Pero la relacin entre el rgimen democrtico delegativo y la prctica clientelar es
sumamente estrecha y ha sido enfocada desde dos puntos de vista: su funcin legitimadora del rgimen democrtico y su adaptabilidad a los cambios y a las formas
democrticas. Acerca de la funcin de legitimacin de las redes clientelares un interesante trabajo sostiene: la prctica clientelar si bien dificulta la institucionalidad democrtica, tambin contribuye a sostener las bases de un sistema poltico que ha logrado
asimilar un ejercicio poltico-electoral democrtico (Lozano, 2002). En ese mismo trabajo se sostiene que frente a la escasez de recursos estatales y la carencia de mecanismos
institucionales para las demandas sociales, la movilizacin clientelar ofrece una legitimacin del rgimen poltico sobre bases no institucionales en funcin del uso patrimonial de los bienes del Estado (Lozano, 2002).
La otra visin de las formas tradicionales del patrimonialismo, paternalismo y formas clientelares es su perdurabilidad y adaptabilidad a los cambios democrticos, mediante acomodos a las instituciones o procedimientos propios del rgimen democrtico.
As, el patronazgo poltico y las redes clientelares se constituyen en uno de los valladares ms slidos para la institucionalizacin y gobernabilidad, al tiempo que facilitan la
legitimacin del rgimen democrtico y se acomodan constantemente a los nuevos procedimientos o instituciones de tipo democrticas, propias del sistema formal.
Los efectos del clientelismo sobre el sistema poltico y la gobernabilidad son variados. El Presidente, los funcionarios, las maquinarias polticas distribuyen empleos por
los servicios prestados al partido triunfador. La administracin pblica bajo el sistema
de patronazgo, asegura la movilizacin electoral y concita apoyos, pero al mismo tiempo cobra un precio muy alto en la efectividad de los servicios pblicos y la gobernabilidad, que termina manifestndose tambin en el desempeo de la ejecucin
gubernamental. Ha afectado negativamente las capacidades gubernamentales con un
empleo supernumerario e ineficiente que aumenta o rota al ritmo de los cambios de gobierno. En el perodo 1980-2001 el gasto pblico en sueldos y salarios alcanz el elevado promedio de 29% del gasto total. En el 2000 el gasto en ese rengln en relacin
con el PBI (6,6%) fue por encima del promedio de Amrica Latina. Lo cual ha afectado la formacin de eficientes polticas sociales de bienestar, sobre todo si se tiene en
cuenta que los indicadores de desarrollo humano se sitan entre los ms bajos de Amrica Latina.

Igualmente el clientelismo afecta los mecanismos institucionales dedicados a la formacin, agregacin y representacin de los intereses y demandas. La inclusin de mediaciones primarias, la retribucin a travs de favores, estipendios, prebendas, acciones
gubernamentales de la demanda clientelar, socava las relaciones polticas, fundamentadas en canales institucionales. En fin, la perdurabilidad y adaptacin de formas patrimoniales y prebendalistas ejercen un efecto de erosin de las instituciones y obstruye la
construccin del Estado de derecho y de la ciudadanizacin.

6.3 Los partidos y las reformas institucionales

Una de las reas que ms modificaciones ha experimentado es el mbito electoral,
desde la separacin de las elecciones, la introduccin de elecciones a dos vueltas, el establecimiento de nuevas circunscripciones electorales plurinominales, el voto preferencial, la introduccin del financiamiento estatal. Frente a esta sucesin de reformas y de
una agenda todava ms amplia, cabra preguntarse acerca de los efectos de la modificacin del sistema electoral sobre el sistema de partidos y el sistema de gobierno. Adems, hasta qu punto puede decirse que estos cambios han contribuido a la
institucionalizacin del sistema de partidos y a mejorar su funcin?
De la polarizacin a un sistema multipartidista consolidado?
El sistema de partidos era singularmente polarizado en opciones excluyentes que conducan a una confrontacin y la exclusin del adversario. Las elecciones escenificaban una
guerra simblica con referencias escatolgicas, como la dicotoma entre el orden y el caos
utilizada por el lder del Partido Reformista Social Cristiano (PRSC) o el recurso a una movilizacin de resultados impredecibles que sola sustentar el lder carismtico del PRD. Los
procesos de organizacin, votacin y escrutinio, generalmente viciados, creaban serias dudas
acerca de la legitimidad de los resultados y resultaban cuestionados por alegatos de fraudes.
A partir de los ochenta se produjeron procesos encaminados hacia la conversin
del bipolarismo extremo entre el PRD y el PRSC a un virtual o posible pluralismo moderado. Entre los factores de esa conversin se reconocen el debilitamiento de prcticas
y discursos ajenos a la contienda electoral y a la competencia normada por pautas dentro del sistema. Pero el paso gigantesco que llevara al quiebre del bipolarismo fue, sin
dudas, por un lado la progresiva desideologizacin de los partidos y la atenuacin de las
diferencias programticas y discursivas, y por otro lado, la apertura de los partidos a las
influencias y relaciones con el entorno, muy especialmente con el sector empresarial y
poderes del mbito internacional. El PLD tambin empez a distanciarse de su rasgo
fundacional una organizacin poltica de liberacin nacional y se fue incorporando
a los procedimientos y reglas del sistema, al tiempo que atenuaba las discrepancias y serva de apoyo congresional al partido de gobierno. En grandes sectores de la poblacin
haba acontecido tambin un desplazamiento hacia posiciones centristas y gradualistas
y un comps de negociaciones y pactos entre elites. Un tercer indicador del quiebre del

bipartidismo fue la alternabilidad del poder de los tres grandes partidos a travs de mecanismos electorales (1978, 1986, 1996, 2000).
Tras el desconocimiento flagrante de los procedimientos electorales que dio lugar
a la crisis poltico-electoral de 1994 se produjo un giro en la regulacin de la competencia partidaria. La erradicacin de la reeleccin inmediata y la instauracin del sistema mayoritario a dos vueltas abonaron el camino que se haba empezado a transitar
hacia la vigencia de una tercera fuerza.
Establecida mediante acuerdos de las fuerzas polticas, la normativa electoral tiende a propiciar la formacin de un sistema pluralista moderado, sobre todo en los dos
ltimos puntos de la definicin de Sartori, 1987 una distancia ideolgica relativamente leve entre los partidos grandes, una inclinacin a la formacin bipolar de coaliciones
entre partidos de diferentes posiciones y una competencia partidaria fundamentalmente centrpeta. Las disposiciones constitucionales y jurdicas de los ltimos aos propician un sistema multipartidista en vez inducir a una retorno al bipartidismo anterior:

Cuadro 3 Distribucin de los escaos en el Congreso Nacional (1990-2002)

a)

Fuente: Junta Central Electoral

La legislacin de 1997 puso trabas a la fragmentacin partidaria mediante la ampliacin de los requisitos para el reconocimiento de los partidos. La nueva legislacin elimin el amplio arbitrio del Ejecutivo en la asignacin de fondos pblicos
a los partidos, lo cual animaba muchas veces a la fragmentacin y a la multiplicacin de partidos sin consistencia ni raigambre social. A la asignacin de recursos
por parte del Ejecutivo a travs de mecanismos clientelares y de obstruccin, el
nuevo sistema de adjudicacin de recursos se consign a travs de otros procedimientos prescritos jurdicamente.
b) La introduccin de un sistema de mayora absoluta a dos vueltas auspicia un ambiente poltico en que los contendientes encaran la necesidad de apoyos electorales, y por lo tanto, a atenuar y dirimir las diferencias partidarias de manera
diferente a la frontalidad que haba caracterizado al bipartidismo.
c) La instalacin en las grandes demarcaciones de nuevas circunscripciones electorales
plurinominales que facilitan la expresin parlamentaria de las mayoras relativas, y
por lo tanto, hacen ms improbable la consagracin de un partido dominante.
La composicin de la representacin partidaria en el Congreso Nacional de 1990
a 2002 (Cuadro 3) muestra: a) el establecimiento de una competencia fundamentalmente centrpeta, b) la alternabilidad en el poder de las tres fuerzas polticas, c) una distribucin de los escaos que dificulta la confirmacin de un partido dominante. An
en el caso de la mayor votacin favorable al partido en el gobierno, el sistema de proporcionalidad de la Cmara de Diputados favorece en cierto sentido a la segunda mayora. Para muchos autores este es uno de los aspectos ms importantes del pluralismo
moderado: la presencia congresional de una pluralidad de partidos, y la persistencia de
mayoras relativas sin que ningn partido pueda constituirse en dominante.

Cmara Baja
%

Partidos

Senado
%

1990

1994

1998

2002

1990

1994

1998

2002

PRD y aliados

27,5

47,5

55,7

48,0

6,7

50,0

80,0

90,6

PRSC y aliados

34,2

41,7

11,4

24,0

53,3

46,7

6,7

6,3

PLD y aliados

36,7

10,8

32,9

28,0

40,0

3,3

13,3

3,1

PRI

1,6

Total

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

Partido en el
gobierno

PRSC

PRSC

PLD

PRD

PRSC

PRSC

PLD

PRD

Como he argumentado las modificaciones de los partidos y los cambios introducidos en el sistema electoral han modificado el bipolarismo tradicional. Pero cabe preguntarse si estos cambios se constituyen en un factor eficiente para la instalacin de un
sistema de partidos pluralista moderado. A tal propsito no deben subvaluarse los efectos del sistema electoral en el sistema de gobierno y de partidos como son la creacin
de condiciones para la concentracin del sistema de partidos, la alternancia en el gobierno, la moderacin de la competencia. Pero nada ms cierto es que tambin factores sociopolticos y culturales podran incidir en la formacin de un tal sistema
pluralista moderado. Esta es la perspectiva de especialistas, como Dieter Nohlen, que
sostienen un institucionalismo contextual, es decir que tome en cuenta lo histrico, lo
cultural y los procesos polticos, en vez de considerar solamente las instituciones y los
cambios en el sistema electoral para lograr el desarrollo democrtico, la gobernabilidad
y el desempeo de las polticas pblicas.
Muchos anlisis se han limitado a considerar el nmero de partidos y un conjunto limitado de elementos para clasificar el sistema de pluralista, en un afn de taxonoma. Sin embargo, ha sido el propio Sartori quien ha advertido contra ese nominalismo:
si se toma prima facie, el pluralismo de partidos denota sencillamente la existencia de
ms de un partido; pero la connotacin en la que se basa es la de que los partidos en
plural son producto del pluralismo (Sartori, 1987). En la sociedad dominicana la
existencia de un nmero diverso de partidos no significa que se encuentren en una
prctica pluralista, ya que no existen o no se han afianzado muchos de los aspectos propios de una sociedad pluralista, tales como el principio limitado de la mayora en base
al respeto de la minora, la separacin de las diferentes esferas polticas, religiosas, econmicas, y la diversificacin del poder en una pluralidad de grupos independientes. Pa

ra otros pases de Amrica Latina con caractersticas similares, autores han clasificado a
esta situacin como un embrionario sistema multiparitidista.
Lo cierto es que el sistema multipartidista est lejos de consolidarse institucionalmente y tiene un conjunto de caractersticas que no apuntalan hacia un derrotero de
institucionalizacin de la democracia. En primer lugar, aunque ha habido un paulatino establecimiento y aceptacin de las reglas de juego para dotar al proceso electoral de
mayor transparencia y credibilidad, todava estas metas estn interceptadas por los propios partidos en contienda. El caso ms reciente ha sido la pugna que culmin en la colocacin en la Junta Central Electoral, mxima autoridad electoral, a entes parciales o
cercanos a los partidos, en lugar de preservar la distancia que ese organismo debe tener
para lograr su funcin arbitral. Todava ms, varios partidos al considerar la composicin de la JCE desproporcionada hacia uno de los partidos, lograron un nuevo arreglo
en que variaban el nmero de integrantes de la JCE y la posibilidad de equilibrar la
presencia de entes cercanos a los dems partidos. Esta poca credibilidad en reglas para
la competencia electoral introduce una inestabilidad de las reformas.
En segundo lugar, las pautas de interaccin partidaria no son predecibles, sino que
se verifican en funcin de la preeminencia de liderazgos personalizados y la multiplicacin del patronazgo poltico con amplias y variadas clientelas. En tercer lugar, aunque
los patrones de interaccin partidaria incorporan cada vez ms la concertacin poltica,
sta se realiza con pautas tradicionales que incluyen la presencia determinante de poderes tutelares o fcticos, adems de los bajos niveles de compromiso para el cumplimiento de los acuerdos.
Una de las transformaciones documentadas en diferentes anlisis ha sido la conversin de las fuerzas polticas en partidos profesionales electorales o partidos de todo el
mundo, tal como Kirchheimer o Panebianco lo han caracterizado. De partidos con objetivos polticos de cambios fundamentales y de incorporacin de diferentes sectores al sistema poltico, ahora slo buscan ampliar su base de apoyo para acceder al poder y a cargos
electorales. Se desentienden cada vez ms de las identidades partidarias de antao, y se alejan de sus bases sociales. El declive de las posibilidades de participacin y su presencia en
los medios a travs de la imagen de los candidatos en procura de votos, los partidos han
modificado los contornos de la poltica con una lgica ms cercana al mercado.
Sin embargo, no se trata de una frmula modernizante a secas que se acoge a las
nuevas tecnologas de esta forma de hacer poltica sostenida en las encuestas de opinin,
en vez de las deliberaciones en sus estructuras. Al convertirse en partidos electorales poco institucionalizados han mantenido las relaciones clientelares en su ruta hacia los cargos y el uso de los recursos pblicos.
La posibilidad de la participacin poltica y representacin de la sociedad a travs
de una organizacin a gran escala proporciona una centralidad de los partidos polticos
en la democracia moderna. Sin embargo, el trnsito a partidos poco institucionalizados,
sin objetivos polticos y que se orientan a la captura de los votos signific el deterioro

de las condiciones para que asumieran a cabalidad sus funciones ms seeras como la
representacin y agregacin de intereses, la canalizacin de la participacin, la elaboracin de propuestas polticas e influencia en las decisiones gubernamentales.
El distanciamiento de los partidos polticos con respecto al desarrollo de esas funciones fue a travs de un largo proceso con tres hitos importantes: a) la conversin del
PRD en partido de gobierno en 1978, b) el alejamiento de los partidos con respecto a
las bases sociales, que se manifest crudamente en el cuestionamiento de la poltica institucional y de los partidos por los efmeros movimientos sociales de los ochenta, y, c)
el vuelco hacia el pragmatismo y la conveniencia electoral que signific el Pacto Patritico de 1996 y el alejamiento de los principios originales partidarios.
Los partidos volcados hacia la captura de la mayor cantidad de electores no se postulan como organismos en los que se procesan y agregan las preferencias ciudadanas
como tampoco desarrollan niveles aceptables de representacin de intereses. Adems de
constituirse en maquinarias electorales, los partidos han mantenido su tradicional caracterstica de organismos clientelistas de distribucin de cargos pblicos, as como de
acceso y apropiacin de recursos pblicos. Por otra parte, las acciones corporativas y
otros mecanismos informales y no pblicos funcionan como frmulas de incidencia de
intereses grupales o individuales en el sistema poltico y las decisiones pblicas.
El debate sobre la gobernabilidad democrtica en Amrica Latina ha intentado disociarse de la visin que relaciona la gobernabilidad con estabilidad y cuya problemtica sera el exceso de demandas y las dificultades gubernamentales de proporcionar
respuestas a esos reclamos.
Aunque una de las dimensiones de la gobernabilidad consiste en la capacidad del
gobierno para asegurar los bienes pblicos de la sociedad, la ingobernabilidad no es
vista, a la luz de este debate, como un asunto de incapacidad funcional del Estado para
responder a las demandas de la sociedad y los mercados. Ms bien la nocin de ingobernabilidad es vista como un asunto fundamentalmente cambiante y se desplaza a posibilitar la concurrencia de los actores a la deliberacin como mecanismo que permita
que la demanda individual y corporativa se convierta en accin colectiva con efectos
pblicos. La otra dimensin se refiere a las condiciones mediante las cuales esa relacin
de poder puede desempearse con legitimidad y respaldo ciudadano.
Desde que los partidos limitaron sus actividades al reclutamiento y seleccin de elites, ellos erosionaron sus vnculos con la sociedad y debilitaron sus funciones de intermediacin poltica. Desde el punto de vista de la gobernabilidad, estos partidos con
pautas clientelares y orientados casi exclusivamente a la competencia electoral tienen
grandes lmites para impulsar la formulacin de polticas y no contribuyen a mejorar las
capacidades gubernamentales, y por lo tanto, a un buen desempeo de la democracia.
La gobernabilidad democrtica, entendida en una de sus dimensiones, como la capacidad de procesar las demandas, elaborar y ejecutar polticas adecuadas que susciten
respaldo social, encuentra fuertes lmites en la medida en que se ven afectadas la forma

cin de las polticas sociales y las capacidades gubernamentales por la ineficiencia de la

gestin gubernamental, asediada por recursos humanos inapropiados y supernumerarios. En un horizonte e insuficiencia de la capacidad de respuesta por parte de los mecanismos informales por el peso cada vez mayor del mercado.
Aunque la propuesta surgida ha sido una de tipo tcnico-gerencial, es decir polticas sociales ms eficaces y mejor dotadas, lo cierto es que el Estado enfrenta un reto distributivo, cuyas ramificaciones implican una negociacin con dos posibilidades lmites
de reacomodo: a) Formacin de polticas sociales algo ms eficaces acomodadas a la
multiplicacin de relaciones informales, que en vez de estar cifradas fundamentalmente en el Ejecutivo, estaran expandidas territorialmente por sndicos, legisladores y
funcionarios; b) Formacin de polticas sociales mucho ms eficaces y que, aunque
anudadas a las relaciones informales, las debiliten y reduzcan.
7.

REFORMAS NECESARIAS Y POSIBLES

Es notorio que en los ltimos diez aos, aparte del rea judicial, el mbito predominante de las reformas institucionales han sido los aspectos procedimentales de la democracia. Es muy revelador este nfasis colocado en el sistema electoral, y
especficamente, en la regulacin de la competencia partidaria y en los arreglos relativos a los procedimientos para acceder a posiciones de poder. Estos cambios en los procedimientos para mejorar la competencia de los partidos, el sistema de representacin
electoral, el acceso y ampliacin de la participacin electoral no han conseguido, sin
embargo, cambios significativos en el ejercicio de la representacin, la participacin y
las limitaciones del ejercicio del poder. Si bien presentan posibilidades para la inclusin
de sectores, para el establecimiento de los cauces institucionales de la competencia por
el acceso al poder, no han incidido en la mejora del ejercicio de la representacin o de
la participacin como tampoco de los lmites en el ejercicio del poder.
La dinmica de transicin y de consolidacin democrticas apela un cierto escepticismo en relacin a la perspectiva de que los cambios radican en los aspectos estrictamente institucionales, es decir a travs de reformas institucionales. Los procesos de
cambios, entre ellos la institucionalizacin democrtica descansan, ms bien, en el comportamiento de los actores polticos y sociales en un contexto socio histrico limitado
por instituciones y en relacin estrecha con la cultura poltica.
Por bien intencionada que haya sido, la introduccin de cambios a travs de la
adopcin de instituciones que aparentemente han funcionado en otras realidades o por
medio de la excesiva instrumentalizacin del clculo poltico en la creacin de instituciones se muestran sumamente desacertadas. Concomitantemente con las iniciativas de
incidencia en las modificaciones democrticas, parece muy deseable la realizacin de
una reflexin profunda que se pregunte acerca de las condiciones, las dificultades y resultados de las reformas institucionales.

No basta mejorar los diseos institucionales si permanece, como hemos visto, la

inobservancia de las reglas debida a la distancia entre la realidad y las normas, la distancia entre el sistema formal y el sistema informal. Lo que antecedi permiti constatar la relevancia para la institucionalidad democrtica de los elementos culturales,
tales como las prcticas y valores del autoritarismo y del clientelismo, en vista de que
al mismo tiempo que contribuyen a la legitimacin de la democracia delegativa, erosionan la institucionalidad democrtica. En tal sentido, las reformas institucionales
deben de tomar muy en serio el asidero en la cultura poltica y las transformaciones
que ameritan las normas, valores y prcticas tanto de las elites como de los diferentes
sectores sociales.
En la perspectiva antes enunciada merecen atencin ciertos nudos gordianos en la
institucionalizacin democrtica. Parece importante centrar los esfuerzos de institucionalizacin y democratizacin del sistema de partidos hacia las propias organizaciones
partidarias. Los diversos aplazamientos para encarar la severa declinacin de la dinmica institucional partidaria se han traducido en el agravamiento de sus problemas, en la
declinacin de sus funciones y en la ampliacin del descreimiento que empieza a rodearlos. Son muchos los aspectos de los partidos que necesitan ser enfrentados como
democratizar y hacer ms transparentes la designacin de los dirigentes partidarios y de
los candidatos, establecer mecanismos para coordinar la conducta de los legisladores
con los planteamientos del partido de manera que disminuyan las frmulas clientelistas, disear mecanismos partidarios del ejercicio de la funcin de mediacin de intereses y representacin desde las posiciones obtenidas en el Congreso y los Ayuntamientos,
transparentar las fuentes de financiamiento pblicas y privada de los partidos y adecuar
su uso de manera que no abarque solamente los costos de las campaas electorales sino
que contemple el fortalecimiento de otras funciones de los partidos polticos.
Otra rea de importancia crucial es el establecimiento de un sistema de control
and balances de los poderes pblicos y de rendicin de cuentas que incida en la modificacin del carcter delegativo de la democracia y establezca lmites al ejercicio
del poder propio del presidencialismo tan acentuado que caracteriza el sistema
poltico dominicano.
Un eje singularmente importante es el establecimiento de prcticas e instituciones
propias de un sistema de representacin de intereses y de rendicin de cuentas que permita ir superando las formas clientelares y los lmites al ejercicio y constitucin de la
ciudadana. En su estudio sobre la representacin, Pierre Rosanvallon estima que son
tres las instituciones que han jugado un papel fundamental para dotar de sentido al gobierno representativo: la existencia de un potente sistema de partidos, la eleccin proporcional, la institucionalizacin de la representacin de los intereses econmicos y
sociales (Rosancallon, 1998). En este sentido el ncleo para mejorar la representacin
tiene, por lo menos tres prioridades: fortalecer el Congreso, fortalecer los partidos polticos y crear mecanismos institucionales de representacin de los intereses sociales y

econmicos, para lo cual tambin es necesario fortalece las organizaciones sociales en

sus capacidades de representar dichos intereses.

Uruguay: reforma poltica

y gobernabilidad democrtica

BIBLIOGRAFA
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[s.ed.]. Santo Domingo: PUCMM, 2001.
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ZELAZNIK, Javier. Partidos y sistema de partidos. Un revelo terico con aplicaciones en Latinoamrica. In: KVATERNIK, Eugenio. Elementos para el anlisis poltico. La Argentina y el
Cono Sur en los 90. Mxico: Paids, 1998.

ROMEO P REZ A NTN

1.

INTRODUCIN

Uruguay forma parte del conjunto de pases latinoamericanos que han reformado
sus instituciones poltico-gubernamentales en el transcurso de la dcada de los aos noventa, movidos no tanto por la aparicin de nuevas aspiraciones institucionales sino por
la bsqueda de fluidez en los procesos decisorios y mejor recepcin societaria de las polticas y las medidas de gobierno. Pas a integrar ese conjunto, en concreto, mediante
la sancin de ciertas enmiendas constitucionales que giran en los ejes electoral-gubernativo y de la descentralizacin territorial.
Ese cambio normativo culmin en diciembre de 1996, cuando fue consagrado
mediante un plebiscito que arroj una leve ventaja para el s a las enmiendas
(50,5%), despus de trabajosas negociaciones interpartidarias y de una campaa precomicial desbordante de antagonismos (salvo en cuanto a las propuestas de descentralizacin). El rgimen as modificado se experiment desde las elecciones de 1999
(primarias de todos los partidos en abril, nica vuelta parlamentaria y primera vuelta
presidencial en octubre, segunda vuelta presidencial en noviembre) y de 2000 (de gobiernos departamentales, en mayo, a una vuelta) y en las gestiones legislativas y ejecutivas de los entonces elegidos, hasta la actualidad. Un lapso de aplicacin breve, sin
duda, una experiencia limitada, circunstancia que no debe olvidarse pero que tampoco debe llevar a suponer que escasean los episodios y datos significativos y hasta discriminantes. La identificacin y anlisis de tales elementos sustentan este estudio,
encuadrado por un enfoque de teora politolgica que exige ciertas acotaciones que ya
pasamos a exponer.

2.

PRECISIONES TERICAS

Desde qu concepciones generales de la poltica democrtica y con qu supuestos

suelen examinarse las reformas polticas, contemporneamente? En el terreno politolgico, al que nos ceimos sin dejar de tener en cuenta los anlisis jurdicos, prevalece a
nuestro juicio la escuela llamada por lo comn institucionalista o neoinstitucionalista,
expandida desde los Estados Unidos y en la que figuran autores como Mainwaring, Cox
y Shugart1. Precedindola, no estaba lejos de sus pautas Nohlen, ni tampoco Sartori,
tomado en largos fragmentos o en algunos de sus trabajos ms ingenieriles. En otros
casos, igualmente, los autores se apoyan en las conclusiones a que el neoinstitucionalismo llega, respecto de los resultados previsibles de determinados cambios polticos, para
explorar luego dimensiones adicionales (histricas, de teora de juegos, sociolgicas,
cognitivas). Se mantiene, as, el predominio de dicha corriente, aunque los analistas no
se inscriban ntegramente en ella. El predominio neoinstitucionalista no carece de razones ni de rendimientos. Ha aportado, en nuestra opinin, precisin y refinamiento
en las discusiones acerca de las instituciones de la poltica y acerca de sus reglas. Ha desagregado las referencias, ha distinguido objetos y niveles, ha definido hiptesis e identificado indicadores.
A diferencia de los autores de la tradicin constitucionalista (cuya riqueza
tampoco se niega), los politlogos neoinstitucionalistas o dependientes de esa tendencia han ampliado el margen de intersubjetividad en cuestiones de reforma
poltica. Los juristas proporcionan esquemas aptos para referir a la complejidad
dinmica, fluyente de la convivencia poltica (la teora del rgano; la dogmtica
de la democracia directa y sus combinaciones: las categoras necesarias para la percepcin de los jueces como gobernantes y de la judicializacin de la poltica;
etc.). Pero en relacin a las intervenciones deliberadas sobre las instituciones, la
reforma poltica, los anlisis jurdicos se cierran sobre la coherencia de las normas que configuran esas instituciones y sobre sus desarrollos histricos (pinsese
en buena parte de la valiosa obra de Manuel Garca Pelayo) y no alcanzan la fase
de los impactos de las reglas ni redundan en mayor comprensin de la eficacia con
que las configuraciones institucionales condicionan conductas individuales y de
sujetos colectivos o categoras sociopolticas (como los partidos, la opinin
pblica o el electorado).
En tales circunstancias, y frente a los requerimientos analticos que presenta el intenso reformismo poltico que se concentra en Latinoamrica, corresponde establecer
la suficiencia o insuficiencia de los rendimientos del neoinstitucionalismo.
Nos inclinamos resueltamente por la insuficiencia. Que trasluce, en nuestra opinin, en los siguientes aspectos, susceptibles de percepcin prima facie.
1.

Una obra representativa de dicha escuela es de Mainwaring, 1990.

a)

La dispersin de los impactos de un determinado cambio en las reglas, como por

ejemplo la introduccin de la eleccin presidencial a dos vueltas. Dispersin de un
pas a otro pero tambin de un comicio a otro. Oscilaciones entre la inanidad
(como en Argentina, salvo en la reciente votacin de 2003) y la restauracin de un
presidencialismo neobonapartista, aunque mixto (en Francia). Ante ella, qu postular acerca de dichas reformas, cmo pronosticar resultados, cmo inducir
comportamientos?
b) Un exceso de formalismo, vale decir, de abstraccin de los componentes estructurados de la poltica que no ajustan a los supuestos intencionalmente reduccionistas de la rational choice. Para esta escuela, por ejemplo, los partidos polticos se
adelgazan hasta casi la condicin de proveedores de candidatos a los cargos en disputa y eventualmente de agentes en un mercado de competencia electoral. No existen, por cierto, anlisis sin abstraccin, por lo que no resulta censurable ese
adelgazamiento de los partidos; lo censurable y fuertemente inductor de malas interpretaciones consiste en independizar ese momento analtico de sus imprescindibles complementos (histricos, sociolgicos, etc.), en absolutizar un sesgo o
privilegiar dogmticamente una abstraccin sobre las dems. A ese error denominamos exceso de formalismo y sus consecuencias cuando se lo lleva a la intervencin sobre regmenes de la poltica aparecen tan graves como para detener la
prctica as guiada.
c) Una suerte de oportunismo epistemolgico, que quizs procure compensar los magros rendimientos explicativo-predictivos que arroja la dispersin de impactos y las
inseguras recomendaciones operativas derivadas del exceso de formalismo. Ese
oportunismo consiste en asignar a las enmiendas en el rgimen, a ttulo de efectos
buscados, todos o algunos de los cambios y las novedades surgidos (o meramente
incrementados) despus de consagradas aquellas. Se vinculan los cambios a las enmiendas sin precisin ni rigor, cuando no expresando concepciones generales o
preferencias institucionales (por la representacin proporcional o por el mayoritarismo, por los presidencialismos o los parlamentarismos, etc.). En su esquema lgico, representa oportunismo un anlisis causal acrtico, que convierte
injustificadamente la relacin puramente cronolgica de antecedentes y consecuentes en un nexo de causas y efectos.
d) Si la prevalencia neoinstitucionalista es rendidora pero insuficiente para la comprensin honda y completa de las instituciones a reformar y las reformas de las instituciones, cabe examinar las posibilidades de ir ms all de aquella situacin o fase.
Se trata de enriquecer el abordaje politolgico de la cuestin, de llenar al menos algunas de las insuficiencias del neoinstitucionalismo.
La clave se encuentra, entendemos, en reaccionar contra el exceso de formalismo,
de no adelgazar demasiado a los actores; de sintetizar, tras las abstracciones del anlisis.

De buscar que los estudios sobre reforma de la poltica culminen en la reconstruccin

de escenarios ms que en la percepcin de conductas disciplinadas por las reglas pero ajenas unas a otras. Al ir disminuyendo dicho exceso, se reducirn tanto la dispersin de los impactos (no en los referentes sino en los modelos explicativo-predictivos,
mucho menos generales o abarcativos) como el oportunismo epistemolgico (ya que
esos modelos sern menos laxos, menos abiertos, menos compatibles con una amplsima variedad de consecuentes).
Cmo evadir el formalismo excesivo? Entre variantes metodolgicas mltiples,
destacamos dos:
a)

La aplicacin del instrumental neoinstitucionalista (impactos de las reglas alternativas sobre el mercado de electores racionales) debe ser precedida por uno o ms
estudios de caso y debe limitarse, primeramente, a un sistema poltico concreto. La
comparacin entre pases, los clculos de frecuencia y las generalizaciones deben
corresponder a una tercera fase y quedar restringidos por logros descriptivos y explicativos de las dos fases previas, los estudios de caso y el relevamiento de resultados de las reglas o su reforma en cada sistema concreto analizado.

b) Las indagaciones neoinstitucionalistas deben complementarse (ajustarse y corregirse mutuamente, por ejemplo mediante las tcnicas de elaboracin de escenarios)
con otras que en conjunto tiendan a contestar al menos las siguientes
interrogantes:
Quines, cuntos y cmo participan de la actividad poltica de determinado
Estado-Nacin? Qu lenguajes median esa participacin?
Cmo se articulan en l la Sociedad Civil y el Estado y qu clases de expectativas
se dirigen principalmente al Estado? Cmo se ordenan stas por prioridades?
Qu estabilidad muestran los partidos polticos y cmo se organizan politolgicamente considerados?
Qu tradiciones polticas existen y cmo se articulan con las orientaciones ideolgicas? Qu instituciones polticas existen?
Cmo suele gobernarse desde el Estado y qu posibilidades an no explotadas se
descubren? Qu sujetos gobernantes existen? Qu pautas de negociacin entre
sujetos gobernantes son identificables?
Qu fines o propsitos mueven una determinada reforma poltica? Qu novedades por ella inducidas la consolidaran?
En lo que sigue, como es obvio, procuraremos superar de este modo el exceso de
formalismo, convencidos como estamos de que las interrogantes sealadas gravitan
inexorablemente sobre la aprehensin primaria de cualquier actor de la poltica contempornea, desde un elector individual a una coalicin de partidos. Esas preguntas

constituyen el mnimo de la percepcin poltica, no obstante puedan parecer omnnicomprensivas a una consideracin primaria. Constituyen el mnimo porque cualquier
estructuracin poltica es compleja, refinadamente ingenieril, construida con los tenues materiales de las instituciones, tejida por centenares de estmulos a los consensos.
La poltica es cualquier cosa menos trivial (toda sociedad comprende una estructura
reguladora a la que llamamos poltica), natural (la poltica est all) o probable
(cmo no va a haber poltica en una sociedad rica, alfabetizada y moderna!). Las interrogantes inducidas son numerosas pero la responsabilidad de que surjan reside en
quienes resuelven reformar la poltica y/o investigar qu hacemos cuando intentamos
reformar la poltica.
3.

URUGUAY COMO CASO DE CONSTRUCCIN POLTICA

En perspectiva de largo plazo, el fenmeno que resalta en la historia poltica uruguaya consiste en los partidos: en su temprana y masiva aparicin, en su estabilidad, en
su aptitud gobernante, en su responsabilidad democrtica, en las tareas parapolticas
que suelen asumir. No sugerimos su idealizacin, sino la hondura de su insercin y el
mltiple alcance de su eficacia. En cada uno de esos ejes, acertaron y se equivocaron,
ganaron y perdieron, hicieron y deshicieron; pero ninguno les ha sido ajeno. Han tenido mrito y demrito, aunque el balance los favorece porque como veremos han protagonizado la saga de la poliarqua uruguaya, que no peca de estril o refleja. Los
partidos no han sido inocentes pero tampoco recalcitrantes.
Dos vertientes se separan, respecto de los partidos, en las ciencias sociales, en la
doctrina del Derecho Pblico y en el ensayismo consagrado del pas. Tambin se las
advierte entre los extranjeros que se han ocupado de la historia y el sistema poltico
del Uruguay. En una se sitan los que interpretan a aqullos como agrupamientos
empricos y personalistas, tumultuarios, violentos primeramente y clientelsticos luego, desvados en sus perfiles ideolgicos y escasamente lcidos para gobernar. La pacificacin de la vida poltica, su electoralizacin y la efectividad del rgimen
democrtico se imponen por la gestin de otros actores y la influencia de otras estructuras (algunas reformas educativas, la expansin de los aparatos productivos, las iniciativas de ciertas lites).
Se sitan en la segunda vertiente quienes sostienen que los partidos aspiraron desde un comienzo a la poliarqua y fueron sus genuinos constructores; aprecian stos la
propensin transaccional de esos movimientos, su representatividad social y su idoneidad incomparable para gobernar mediante la induccin de vastos consensos. A menudo rechazan por superficiales y elitistas las condenas de ctedra de ciertas conductas
partidarias y de las caractersticas de ciertos liderazgos. Han replanteado, as, algunos
tpicos, como el de la supuestamente extrema fraccionalizacin de los partidos, aduciendo evidencia emprica que relativiza mucho el fenmeno y sus consecuencias.

Nuestro anlisis de la gobernabilidad democrtica en Uruguay y de las reformas

polticas que dicen afrontar sus problemas se inscribe en la segunda vertiente, por razones que no cabe exponer aqu. Creemos escasamente discutible, adems, que los estudios situados en ella prevalecen actualmente, en nmero y logros. En la medida en que
se compartan sus interpretaciones, se impone tomar constantemente en cuenta que, en
el caso uruguayo, la poltica se activa en torno a los partidos (y es una) o es otra y se
mueve discontinua y errticamente a impulsos de otros grupos y movimientos. Aqullos, por lo mismo, constituyen interlocutores, o, ms en general, receptores de estmulos, memoriosos, densos, de intereses elusivos, diestros en juegos y estrategias.
Entre las claves ms sealadas para comprender la intrincada poltica uruguaya, ocupa un lugar destacado la referencia a su condicin predominante aunque no exclusiva de poltica de partidos. En efecto, esa centralidad de los
partidos uruguayos como actores polticos dominantes constituye una lnea de larga duracin de nuestra historia y una clave configuradora de nuestra poltica.
Desde la etapa fundacional del Estado y la sociedad uruguaya hasta el proceso
contemporneo de la dictadura y la transicin democrtica, no resulta difcil, en
verdad, hallar procesos y elementos confirmatorios de ese fenmeno manifiesto de
la partidarizacin. (Caertano; Rilla; Prez, 1994). No es casual entonces que,
en la gnesis de los distintos procesos dictatoriales por los que ha atravesado la historia uruguaya (comparativamente escasos respecto de los dems pases de Amrica Latina), casi siempre surja como dato fundamental entre sus antecedentes la
crisis de los partidos o su inhibicin coyuntural en el cumplimiento de algunas de
sus funciones tradicionales. (Caetano; Rilla; Perez, 1994).
La gobernabilidad polirquica, entonces, depende en Uruguay de que gobiernen
los partidos. Ello se vincula, entre otras constantes, a la presencia de stos en todos los
episodios y procesos trascendentes de la instauracin de la democracia. En trminos tales que las defecciones de los partidos explican en gran medida las crisis de la poliarqua
y son hallazgos y capacidades de convocatoria de ellos los que dan cuenta de los progresos de sta y de sus restauraciones.
Para no ir demasiado atrs en el tiempo, sealamos dos cambios de rgimen, la prdida y la recuperacin de la poliarqua.
a)

Los especialistas de diversas disciplinas coinciden en que el estancamiento econmico, inequvoco desde 1955, propici el surgimiento del autoritarismo, pese a que
no lo determinara. Entre uno y otro, media la gestin de los partidos y las iniciativas de otros actores (Universidad, Iglesia, sindicatos, organizaciones empresariales):
episdicas estas ltimas, muestra aqulla un contraste que comienza a visualizarse.
El gobierno de los partidos consigui su canto del cisne con la elaboracin de un

Diagnstico (de lucidez sin precedentes cercanos) y un Plan de Desarrollo (cepalino pero no simplista) por parte de la Comisin de Inversiones y Desarrollo Econmico (CIDE), donde se unieron recursos polticos y tcnicos, pblicos y privados.
Slo con el correr de varios aos se pusieron en prctica algunas de las medidas del
Plan, con lo que esa reaccin al estancamiento result insuficiente, frustrnea. La
economa transmiti tensiones a la sociedad y sta a estructuras polticas que la regan estrechamente (Rama, 1987). Las estructuras mencionadas se quebraron en
1973, ante la sobrecarga de responsabilidades y bajo las presiones de las vigencias
ideolgicas y la polarizacin internacional de la poca.
b) El hecho de haber sido (con) causantes de la crisis institucional, provoc dudas acerca del prevenir de los partidos, durante la dictadura de 1973 a 1985. Aunque solamente una neta minora esperaba que otros mediadores sustituyeran por completo
a aqullos, muchos suponan que el subsistema partidario emerga reformado por
los militares entonces gobernantes o contrado en su proyeccin y sus funciones por
la pujante insercin de movimientos sociales de antiguo y nuevo cuo. Con la perspectiva de una veintena de aos, se discierne hoy con claridad que los partidos mantuvieron, sin solucin de continuidad, su autonoma respecto del gobierno castrense
y que abrieron los primeros espacios de la redemocratizacin, desde los cuales se eliminaron uno a uno todos los asideros societales del autoritarismo. Los movimientos sociales contribuyeron a la apertura pero al amparo de la eficacia y arraigo de los
partidos. A stos, por ejemplo, debe asignarse principalmente el mrito del rechazo
plebiscitario de la Constitucin de los militares, el memorable 25 de noviembre de
1980. Una hazaa comicial del universo de los ciudadanos, un crculo en que slo
los partidos han demostrado aptitudes de conduccin y movilizacin. Todos los
analistas, y la opinin general y no contradicha, fija en ese pronunciamiento el arranque de la lenta ms irreversible transicin hacia la democracia.
Tal densidad histrica, no privativa por cierto de los partidos uruguayos y sin embargo poco frecuente en la poltica comparada, constituye un dato ineludible siempre
que se procure anticipar impactos de un determinado cambio de reglas sobre los patrones de conducta de los sujetos gobernantes. Cuando se opere en el nivel de la reforma poltica para ofrecer legitimidades y representatividades en el mercado de los
partidos uruguayos, puede cometerse el error de olvidar que stos son compradores expertos, en sus dirigentes y sus adherentes, que ms de una vez han rechazado mercadera a la que negaban calidad, para sorpresa a menudo de vendedores de buena o mala
fe y para que el tiempo justificara el rechazo. Caracterstica sta que contrasta con la actitud que tuvieron los actores polticos de cara al Proyecto de Reforma aprobado en
1996 y que ser desarrollada posteriormente.
Expresbamos al comienzo que las experiencias latinoamericanas de reforma
poltica que han tenido lugar durante los aos noventa persiguieron no tanto la satis

faccin de nuevas aspiraciones institucionales sino la fluidez de los procesos de toma de

decisiones, que comprenden el modo como la sociedad recibe y reacciona frente a las
medidas de gobierno y las polticas pblicas. El supuesto de esas experiencias, en cuanto las interpretemos como actividad racional y no oportunismo de polticos (siempre
suscita algunas esperanzas el anuncio de una modificacin de reglas), consiste en que el
ciclo del gobierno (Estado-Sociedad-Estado) se resiente en las fases estatales, en que las
disfunciones se alojan en las instituciones y pautas de la representacin y la cohesin de
los equipos gobernantes. De otro modo no se explicara que la intervencin se reduzca
a las normas que recaen sobre esas fases, instituciones y pautas.
Ese supuesto sin embargo, es cuestionable y el cuestionamiento se extiende sin
duda a los operativos de reforma en su integridad. La impugnacin no representa una
simple negativa a admitir el supuesto sino la introduccin de un ancho margen de incerteza. Cmo se puede, en efecto, diagnosticar as las disfunciones cuando mltiples ensayos e investigaciones de Economa y Politologa detectan significativos
cambios en la compleja trama de interacciones de la Sociedad Civil y el Estado? Cmo justificar el aplicarse exclusivamente a reformar lo pblico si es insoslayable que
tambin lo privado est sustituyendo pautas y que la relacin entre esas dos esferas ya
no resulta previsible conforme a los esquemas consabidos? El supuesto sano afirma,
entonces, la transicin en curso en el rea de referencia y, por consiguiente, la necesidad de indagar tanto al gobierno como a los procesos societarios a fin de conocer el
sentido y la intensidad de las novedades. Slo despus de lograrlo podr la ingeniera
constitucional sugerir accin racional conducente (Panizza & Prez Piera, 1989;
Lanzaro, 2000).
En el caso uruguayo, la relacin de lo pblico y lo privado ostenta, en el largo plazo, la caracterstica del predominio del primer trmino sobre el segundo. La Sociedad
Civil es histricamente dbil en Uruguay, en el sentido de dependiente de las estructuras polticas. Dbil no significa, por cierto, inexistente: bajo dependencia, se desenvolvi considerablemente, aunque su despliegue fue superficial en extensin y escaso en
profundidad. Surgieron as gremiales de empresarios en todos los sectores, sindicatos y
prensa obrera, comisiones vecinales, mutualistas, educacin privada y comisiones de
apoyo a la escuela pblica, cooperativas, colonizacin, emprendimientos tursticos,
mltiples actividades culturales, clubes deportivos y sociedades gimnsticas, etc. Con
muy pocas excepciones, esas entidades se encaminaron a sus fines y objetivos a travs
del Estado. Consagraron la mediacin poltica (partidos ms Estado) en sus prcticas y,
lo que reviste mayor trascendencia, en sus discursos y mentalidades. Gestionaron sus
respectivos intereses ante las autoridades pblicas o solicitaron de stas algunas prestaciones condicionantes. En pocos casos (la educacin privada, el mutualismo, ciertos
emprendimientos de urbanizacin y turismo, ciertas instituciones culturales) se dirigieron los actores de la Sociedad Civil inmediatamente a sus finalidades y provocaron de
por s mutaciones de relevancia y novedades de gran significacin.

A cierta altura del proceso de desarrollo nacional, el sistema poltico tutelar se

involucr en funciones de integracin y moderacin, que la dependencia aludida facilitaba. No hay dudas en cuanto a que fue bastante exitoso y de all se desprendi el
prestigio del pas como una sociedad acogedora, pacfica, balanceada, racional. Haba realidad y tambin exageracin en la imagen, pero lo ms importante radicaba en
que subyaca oculta la debilidad de las capacidades societarias y el cmodo renunciamiento de los actores no polticos. Pudo parecer un tiempo que se asista a una feliz
debilidad. Que se obtena a bajo costo un equilibrio social por lo comn arduo e
inestable. Ocurri otra cosa. Las dciles fuerzas arbitradas por el complejo integrador
que conformaban el Estado y los partidos no pudieron reproducrise y expandirse sostenidamente; se hizo necesario entonces (o al menos as lo entendi dicho complejo)
pasar a lo que se ha denominado la hiperintegracin. El sistema poltico ingres a una
etapa de accin continua de compromisos entre fracciones y partidos, entre sectores de actividad econmica y entre grupos sociales, exacerbando los mecanismos corporativistas de
la sociedad y transformndose a s mismo en un mercado de negociacin de los diferenciados grupos de la sociedad civil. Esta, en progresivo desarrollo, sin espacios de accin propia ante un Estado que todo lo rega y todo lo articulaba por la intermediacin poltica,
invade al Estado. Se mantiene el acuerdo sobre las bases del sistema social, pero se incluye en l una variada y contradictoria lista de aspiraciones, en el supuesto que, al ocupar el espacio del Estado, el desarrollo se produca automticamente. A un Estado sin
proyecto corresponda una sociedad que conceba el desarrollo como un dato externo a la
sociedad misma. El ciclo iniciado con el proyecto innovador en que una elite poltica cre
la sociedad desde el Estado, finalizaba con una sociedad que pasaba a controlar el Estado
con un conjunto de reivindicaciones particularistas, ms propias de la ilusin de la
poltica que de la poltica misma; controlaba el Estado, en lugar de una elite, una burocracia poltica que insista en negociar cuando ya no tena medios materiales ni simblicos con qu hacerlo. (Rama, 1987). La sociedad civil fue formada progresivamente a
partir del Estado innovador y ambos polos del sistema social se interpenetraron a travs de
la democracia y de una identidad nacional construida sobre la poltica y la modernizacin social. En este primer ciclo el polo dominante fue el Estado y se podra hablar de una
estatizacin de la sociedad; posteriormente cuando la sociedad devenga hiperintegrada y
el Estado carente de proyecto de desarrollo, la imagen correlativa ser la societizacin del
Estado. (Rama, 1987) La alta capacidad de sobrevivir, en un largo ciclo de decadencia, de las instituciones y de los valores polticos, de las formas de expresarse culturalmente, y tambin la continuidad de los estancados u obsoletos mecanismos de produccin,
ponen en manifiesto la fuerza de la integracin nacional. Esta integracin llega al lmite
de maneras de ser, pensar y hacer tan coherentes, que no dejan paso a las tensiones productoras de cambios; en consecuencia, puede hablarse de una sociedad hiperintegrada.
Aunque el pas estuvo culturalmente abierto a lo internacional, los mecanismos de proteccin de los mercados influyeron sin duda en la falta de innovacin y en que no surgiera

un empresariado dinmico. La forma de pensar sobre la sociedad posiblemente no cambiaba porque la lgica que ella misma haba creado no permita pensar los problemas sino de acuerdo a determinadas pautas y tradiciones. As, por ejemplo, el predominio de un
esquema poltico-institucional bloqueaba a las mayoras asumir el cambio por vas socialistas democrticas, revolucionarias o autoritarias; la competencia por la distribucin no
permita concebir la superacin de sus dilemas mediante un salto tecnolgico; la cultura
humanista, tan compartida, no dejaba espacio para pensar en una cultura cientfica; la
lucha por el control de la medicin entre sociedad civil y Estado acaparaba los esfuerzos
de imaginacin que la sociedad podra haber dedicado a crearse sus propios espacios en actividades hasta entonces acaparadas por la burocracia estatal; la insercin econmica internacional del pas segua siendo pensada a travs de exportacin de productos ganaderos,
sin analizar los nuevos campos de industrializacin que abra el comercio internacional
y los usos alternativos de la tierra que no fueran los tradicionales, y as sucesivamente.
(Rama, 1987). En este ordenamiento, el Estado tutor no se encarga slo de conciliar
intereses sino tambin de garantizar la sobrevivencia de actores y a veces de sectores
societarios, entre ellos varios de ndole econmica. En la hiperintegracin, el complejo poltico respalda la persistencia de los intereses que concilia (o conciliaba). El juego, obviamente, desemboc en el estancamiento econmico y las disputas
socioeconmicas consiguientes quebraron el dispositivo integrador-hipertintegrador
y la propia continuidad de la poliarqua. Al recobrarse la convivencia democrtica, la
relacin Estado-Sociedad Civil comienza a modificarse, segn han acreditado varios
autores. El sentido de la evolucin consiste en la constante reduccin de la debilidad
de la segunda. Nadie prev que vayamos a la autonomizacin plena o siquiera extrema de lo privado respecto de la poltica tutorial. De cualquier manera, la interaccin
se ir tornando ms igualitaria y las estructuras de gestin mucho ms dialgicas.
Cualquier intervencin institucional reformista debera calibrar posibilidades surgidas de esa evolucin y recogerlas normativamente. Es ms que dudoso que (salvo en
lo que atae a las clusulas descentralizadoras) la reforma poltica ensayada en Uruguay ajustara su concepcin a las posibilidades recientemente abiertas.
4.

EL ANLISIS DE LAS REFORMAS

Si para el anlisis de una reforma poltica puede utilizarse la combinacin de ms

de un enfoque terico triangulacin que enriquece la comprensin de sus diversos
aspectos, puede aconsejarse que para el proceso que va desde su diseo hasta su implementacin tambin se utilice un enfoque de este tipo. Es decir, el uso de un enfoque
terico como el propuesto no slo con fines analticos sino tambin para el proceso mismo con el fin de superar las carencias del modelo de rational choice, impidiendo de
esta forma la reproduccin automtica, innecesaria y daina de sistemas que se alejan
de las necesidades reales de cada pas.

Esto puede materializarse en la adaptacin de un modelo de elaboracin de polticas y proyectos sociales, como ser la Matriz de Marco Lgico, para el diseo de una reforma poltica (Canzani, 1998). El mismo, comprendera un exhaustivo anlisis de
situacin, la definicin de qu aspectos se quiere cambiar y las metas de dicho cambio;
la identificacin de indicadores, identificar las mejores herramientas institucionales que
permitan el logro de los objetivos planteados, entre otros. En sntesis, debe haber una
clara definicin de los objetivos de la reforma para posteriormente identificar los mejores medios para alcanzarlos.
Del modelo terico propuesto se desprende que dicho proceso vara para cada pas.
Por esta razn, nunca puede ser tomado como a priori que una reforma implementada
en un pas puede ser trasladada directamente a otro para su reproduccin, sin haber
atravesado un anlisis riguroso.
El punto central de la tcnica propuesta es que constituye un todo ordenado
que busca la claridad de los objetivos perseguidos y que no se compre ninguna
solucin apriorstica para alcanzarlos. Esto permitir un camino de ida y vuelta
entre el diseo y la previsin que permitir llegar a un resultado ms positivo para
la democracia.
Lo que se presenta en este punto es una simple propuesta, sin lugar a dudas perfectible, la cual no pretende sino ser impulso inicial de la reflexin sobre como adaptar el
mtodo de formulacin de proyectos y polticas sociales al diseo de reformas polticas.
a)

El uso de la tcnica de estudio de caso permitira un anlisis exhaustivo de las reformas pasadas contribuyendo as a la identificacin de posibles errores en los que se
haya incurrido tanto a la hora del diseo como de la implementacin, para poder
evitarlos en el futuro. Asimismo esta tcnica implica consideraciones histricas respecto de cada sistema poltico concreto, rescatando la especificidad de cada caso y
neutralizando los errores en los que se incurre por la implementacin de reformas
catalogadas como ms usadas, las cuales tras el primer anlisis revelan con frecuencia no serlo (Prez, 2000).
b) A su vez, la tcnica de elaboracin de escenarios puede ser considerada como una
herramienta til para la identificacin de efectos no deseados. Esto es; una vez definidos los cambios a realizar poder elaborar una mirada prospectiva de los efectos
de la reforma planteada. Una correcta identificacin de dichos efectos permitira
prever acciones de cara a amortiguar o anular efectos en la medida en que estos
sean evaluados como perjudiciales para la estabilidad democrtica.
De esto surge la pregunta cul es la forma o el mtodo ms adecuado para la identificacin de dichos efectos? Una primera respuesta ligada al hecho de que en una
reforma poltica elaborada desde el mtodo propuesto de formulacin de proyectos sociales se podrn identificar las variables principales a las que afecta el cambio institucional a llevarse a cabo y en qu sentido stas son afectadas.

c)

na forma que puede resultar efectiva para identificar las variables a estudiar es el
mtodo comparativo. Dicho mtodo, articulado con el estudio de casos, puede
permitir la identificacin del conjunto de variables a analizar. El primero, permite
la discriminacin de aquellas variables que en otros contextos hayan sido ms afectadas por cambios como el que pretenda llevarse a cabo. El segundo, suma al anlisis las variables relevantes para el caso estudiado en particular dadas las
caractersticas especficas e histricas del entorno en el cual se aplica.
Una vez definido el grupo de variables sobre las cuales centrar el anlisis e identificada su posible variacin tras la reforma poltica, se podrn identificar los efectos
no deseados que esta genera para as disear las medidas que los neutralicen, o redisear, si fuera necesario, la reforma poltica en estudio.

5.

HACIA LA REFORMA POLTICA

Tras la quiebra y posterior restauracin institucional haba una percepcin generalizada de la necesidad de una reforma poltica. Entre la lite poltica se encontraba instalada la percepcin de que como consecuencia de la alta fraccionalizacin el
Parlamento era improductivo y de que el electorado demandaba una mayor capacidad
de dirigir al pas; es en este mbito de percepcin de ineficacia que se concibe como impostergable a la reforma.
A su vez en las encuestas de opinin pblica se comprobaba que desde la apertura
democrtica si bien no haba un descreimiento en la democracia, s exista un creciente descreimiento en la clase poltica. Ambos factores determinaron por parte de los partidos polticos diversos intentos de relegitimar su rol y el sistema poltico en general.
En las diversas propuestas que precedieron a la reforma del 96, as como en la exposicin de motivos del Proyecto de Ley que finalmente fue materializado se aprecia
por parte de la elite poltica un particular inters en consolidar las instituciones
democrticas y asegurar su correcto funcionamiento.
En busca de mayor transparencia y representatividad del electorado, la reforma se
centr ampliamente en el sistema electoral. Los antecedentes de la misma pueden establecerse en 1993 cuando el Senador Dr. Juan Carlos Blanco present un proyecto
donde propona entre otras cosas habilitar el voto por lemas diferentes en lo nacional
y lo departamental y eliminar la diferencia entre lemas permanentes y accidentales. En
la evaluacin poltica del proyecto manifestaba que la reforma del rgimen electoral estaba dentro de las prioridades de reforma que el pas necesitaba y que con la misma se
buscaba contribuir a la gobernabilidad y a la transparencia. Un segundo intento fue el
proyecto elaborado por lo que se conoci como grupo de los cinco integrado por representantes del Partido Colorado, el Partido Nacional y el Partido por el Gobierno
del Pueblo. En este proyecto se expres que con la reforma se pretenda favorecer la
gobernabilidad y la legitimidad del sistema poltico. Este proyecto gener que en 1994

se creara una comisin especial para la reforma tras la cual se aprueba una Ley Constitucional, conocida como la mini-reforma, que se somete a plebiscito el 28 de agosto de 1994 y es rechazada por el voto popular. Al respecto Gerardo Caetano sostiene
que este rechazo puede ser visto como un fracaso de los actores partidarios en un emprendimiento de autorrenovacin del sistema poltico, constituyndose en un factor
que debilit la credibilidad de los actores polticos y afect la relacin entre ciudadanos y partidos.
Otro impulso se encuentra a principios de 1995 cuando el Presidente en ese momento Dr. Luis Alberto Lacalle y el presidente electo Dr. Julio Mara Sanguinetti
acuerdan comprometerse en la consecucin de una reforma que de mayor eficacia al
funcionamiento de las instituciones democrticas. Una vez asumido su cargo, el nuevo Presidente convoc a todos los partidos a intervenir en la reforma. Desde el inicio
el proceso de negociacin de la reforma se caracteriz por ser multipartidario, se busc la intervencin de todos los partidos polticos y la consensualidad plena entre los
mismos para que la Ley Constitucional apareciera frente al electorado con el mayor
respaldo posible.
Desde el inicio tanto el Nuevo Espacio como el Encuentro Progresista/Frente
Amplio (EP/FA) pusieron como condicin para su intervencin en la misma el establecimiento de candidaturas nicas, las cuales fueron aceptadas por los otros dos
partidos para el caso de los presidenciables pero no a nivel departamental aunque
se expres la voluntad de su reduccin. Tras el acuerdo sobre las bases de la reforma se conform una comisin multipartidaria para la redaccin de la Ley Constitucional que dio lugar a intensas negociaciones entre los partidos en un contexto
donde el Nuevo Espacio declar iniciara una recoleccin de firmas para una reforma y el EP/FA expresaba sus decisiones tras largas deliberaciones del Plenario
frente a los acotados tiempos de los cuales se dispona. Finalmente, y a pesar de su
participacin en la comisin redactora, el EP/FA decidi no apoyar la iniciativa.
De esta forma el 15 de marzo la reforma inici su trmite en el Senado con la firma de representantes del Partido Colorado, el Partido Nacional y el Nuevo Espacio, abrindose el trmite parlamentario como nueva instancia de bsqueda de un
acuerdo con el EP/FA.
Durante las negociaciones, los puntos que tuvieron mayor relevancia fueron las
candidaturas nicas, el balotaje y la separacin de las elecciones departamentales de las
nacionales. Cabe destacar que por ms que haba entre todos los partidos un consenso
acerca de la importancia de consolidar las instituciones democrticas y de responder a
las crticas al sistema poltico, se trataba de actores diferentes con intereses contrapuestos. Cada uno evaluaba las reformas propuestas en funcin de cmo perciba que poda verse afectado su desempeo electoral.
Finalmente y tras diversas instancias de negociacin, de trabas y empates y de concesiones desde todos los sectores el EP/FA decidi votar negativamente la Ley Consti

tucional. sta fue aprobada, de acuerdo a los requerimientos institucionales, por dos
tercios del total de componentes de cada Cmara, demandando un alto grado de disciplina partidaria al interior de los partidos restantes.
Las evaluaciones realizadas desde las ciencias sociales sobre la Ley aprobada coinciden en que la misma posee variadas desatenciones o desprolijidades, producto entre
otras cosas de la urgencia que se perciba de consolidar la reforma antes de que se aproximara el perodo electoral siguiente. Asimismo, la negociacin que tuvo lugar en el
Parlamento Nacional por buscarse articular todas las demandas gener que no se analizaran en profundidad aspectos vitales como son los efectos finales que la reforma tiene en la gobernabilidad y por ende en la consolidacin de la democracia. Respecto del
balotaje, este fue aceptado sin mayores crticas de cara a una experiencia internacional
y ms especficamente latinoamericana relativamente escasa y adems ambigua en sus
resultados. Puede hablarse entonces de un fenmeno tecnocrtico donde un proyecto
de ley es aceptado tal cual es gestado sin una crtica responsable.
Sobre esta caracterstica de la negociacin de la reforma cabe mencionar finalmente que se enmarca, por oposicin, en una historia de reformas constitucionales ms estudiadas y que probablemente esto haya sido percibido por el electorado quien frente a
la ambigedad de mensajes apoy por una muy escasa mayora (50,5%) el proyecto.
(Autores varios, 2000).
6.

LOS CAMBIOS CONSTITUCIONALES

El artculo 151 de la Constitucin de la Repblica contiene en su mayora los cambios que nos interesan de los que la reforma del 96 introduce en el sistema electoral,
por lo que consideramos relevante transcribir una parte del mismo:
El Presidente y el Vicepresidente de la Repblica sern elegidos conjunta y directamente por el Cuerpo Electoral, por mayora absoluta de votantes. Cada partido
slo podr presentar una candidatura a la Presidencia y a la Vicepresidencia de la
Repblica.
Si en la fecha indicada por el inciso primero del numeral 9 del artculo 77, ninguna de las candidaturas obtuviese la mayora exigida, se celebrar el ltimo domingo del mes de noviembre del mismo ao, una segunda eleccin entre las dos
candidaturas ms votadas.
De dicho artculo surge en primer lugar el establecimiento de la mayora absoluta
para la eleccin del Presidente y el Vicepresidente y las candidaturas nicas por partido
para esos cargos.
Tratemos inicialmente el segundo punto. Nunca antes en la historia del sistema
electoral uruguayo existieron determinaciones respecto del nmero de candidatos que

cada partido estaba habilitado a presentar a la Presidencia de la Repblica. Los partidos

Blanco y Colorado siempre presentaron candidaturas mltiples, a diferencia del EP/FA
que siempre present un nico candidato al cargo en cuestin.
La forma de eleccin de los candidatos nicos por partidos se realiza con el nuevo sistema por elecciones internas cuya forma queda abierta a ser determinada por ley
y mientras es regulada por la Disposicin Transitoria W de la Constitucin. En la misma se establece que en estas elecciones se eligen tanto el candidato a Presidente como
los convencionales nacionales y departamentales del partido, quedando inhabilitada
cualquier persona que se haya postulado a un cargo dentro de un partido a presentarse bajo otro lema en el mismo perodo electoral. Se estipula adems que las elecciones
internas deben ser realizadas el ltimo domingo de abril del ao electoral en forma simultnea, por todos los partidos polticos que vayan a presentarse en las elecciones nacionales. A su vez la misma disposicin establece que estn habilitados para votar
todos los ciudadanos inscriptos en el Registro Cvico Nacional y que estas elecciones
son de carcter no obligatorio. Un Proyecto de Ley en trmite y cuya sancin se tiene
por segura trasladar la fecha de las elecciones internas al ltimo domingo de junio del
ao electoral.
Mucho se ha especulado sobre los efectos que la mencionada innovacin puede
tener tanto a nivel de la fraccionalizacin como de la fragmentacin del sistema de
partidos. Sin embargo y a la luz del enfoque de este trabajo, las instituciones son slo una de las tantas variables que deben tenerse en cuenta a la hora de establecer posibles efectos sobre los actores de una modificacin de las mismas. Es decir, no deben
sobrestimarse los efectos que la reforma puede generar a nivel del sistema de partidos
y no confundirse stos con tendencias que estaban presentes en dicho sistema an antes de la reforma.
Tomando esto como un llamado de atencin a la hora de definir posibles escenarios, puede aceptarse lo planteado por Jorge Lanzaro en cuanto a que la eleccin en abril
(o junio) de un candidato que aparece como representante de la totalidad del partido
para las instancias posteriores da un papel central a los estilos de liderazgo de los
candidatos emergentes de las elecciones internas. La capacidad de negociacin de estos
candidatos aparece mencionada por Lanzaro como un aspecto central para el relacionamiento con el resto de los actores polticos. Esto no significa que en poltica de por s
no sea importante la negociacin, sino que por el panorama partidario y por las nuevas
reglas de juego se hace ms evidente la necesidad de articulacin de intereses al interior
y entre los partidos ya desde el inicio del perodo electoral.
En lo que respecta al primer punto que surge del artculo citado, la eleccin del
Presidente y Vicepresidente por mayora absoluta, esta tiene lugar el ltimo domingo del mes de octubre y de no lograrse dicha mayora se realizara una segunda vuelta entre los dos candidatos ms votados el ltimo domingo del mes siguiente. Cabe
aclarar que por mayora absoluta no slo se entiende la obtencin del 50% ms uno

de los votos sino que tambin se admite la consecucin del 40% ms uno de las adhesiones y una diferencia del ms del 10% con el segundo candidato ms votado. A
su vez, en las elecciones de octubre se dirimen los cargos a nivel legislativo, por lo que
el mapa parlamentario refleja los apoyos recibidos por cada partido y cada sector partidario en esta instancia.
De esto se desprende que si bien esta modalidad, asegura un Presidente con el apoyo de la mayora a nivel del electorado, esto no necesariamente se traslada al Parlamento a no ser que el Presidente sea electo en la primera vuelta. Pero, si ninguno de los
candidatos obtiene la mayora absoluta en la primera vuelta, lo cual era esperable para
el caso uruguayo en las elecciones del 99 tal como efectivamente sucedi, se genera una
diferencia entre la adhesin electoral que finalmente obtiene el Presidente y la representacin de su partido a nivel legislativo.
Por este motivo puede sostenerse, como ya ha sido destacado en ms de una ocasin
por acadmicos uruguayos, que la reforma del 96 deja abierta la alternativa de un presidencialismo plebiscitario con un presidente que centre su autoridad en el apoyo electoral
que haya obtenido una vez finalizadas todas las instancias de eleccin presidencial.
Otro de los aspectos relevantes de la reforma electoral es el hecho de que se separan en el tiempo las elecciones nacionales de las departamentales establecindose que
estas ltimas tendrn lugar el segundo domingo de mayo del ao siguiente a aquel en
que se celebraran las primeras (artculo 77, inciso 9).
A su vez se limitan las candidaturas a Intendentes Municipales. En la Disposicin
Transitoria Z se determina que las convenciones departamentales podrn nombrar
como candidatos a quienes obtengan ms de un 30% de respaldo de convencionales.
De esta forma los candidatos a Intendente por partido podrn ser hasta dos o incluso
tres en casos de extrema paridad de apoyos, determinndose a su vez que por ley, votada por dos tercios del total de componentes de cada Cmara, pueden fijarse a futuro
candidaturas nicas a Intendentes (art. 271de la Constitucin).
Esta disposicin que pretende autonomizar a la eleccin departamental da a su vez
al elector la posibilidad, que no tena con el sistema anterior, de votar autoridades a nivel departamental diferentes de las que vota a nivel nacional y a su vez da cierta independencia a las campaas y propuestas departamentales respecto de las nacionales.
Dicho paso hacia una mayor diferenciacin de lo departamental y lo nacional es
acompaado por algunas polticas de descentralizacin como son el reconocimiento del
Congreso de Intendentes que exista anteriormente pero slo de hecho para la coordinacin de las polticas de los Gobiernos Departamentales; el establecimiento a nivel
de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto de una Comisin Sectorial integrada por
representantes del Poder Ejecutivo y del Congreso de Intendentes, para la planificacin
de polticas de descentralizacin; y se prev que las Intendencias puedan efectuar, entre
s y con el Poder Ejecutivo, los Entes Autnomos y los Servicios Descentralizados, actividades en sus respectivos territorios, en forma regional o interdepartamental.

Si bien es cierto que la Constitucin aporta ciertas bases a la descentralizacin, la

deja como un camino con definiciones a elaborar. Es decir, la descentralizacin es un
proceso que ni por lejos se encuentra acabado, probablemente como consecuencia del
estilo uruguayo de hacer las cosas en forma amortiguada, definiendo paulatinamente
los lineamientos a seguir. Es decir, la Constitucin prev y habilita un proceso de descentralizacin, pero los tiempos y formas o posibles idas y venidas de dicho proceso estarn dados por la combinatoria de numerosas variables que hacen a la construccin
poltica y frente a lo cual slo cabe esperar y observar el devenir de los hechos (Autores
vrios, 2000; Cagnoni, 1997; Cee/1815, 1998; Durn Martinez, 1997; Esteva Galicchio, 1996; Gallicchio & Prez, 2002; Sapolinski, 1997).
7.

LAS FINALIDADES PERSEGUIDAS

Hemos sealado ya algunas determinaciones teleolgicas de la reciente reingeniera de la poltica uruguaya:

a)

El operativo se ha centrado en el ciclo de la funcin (legislativo-ejecutiva) de

gobierno.
b) No se advierte que busque consagrar nuevos ideales o criterios sino incrementar
eficacia y eficiencia; es labor de mejora de procesos y acaso de productos, no de
soluciones.
c) Ha consistido en introducir frmulas recomendadas por (ciertos enfoques de) la
corriente de la eleccin racional y de all su internacionalismo: est ms en lnea
con lo actual que con la experiencia nacional de mediano o largo plazo.
d) No registra componentes que se justifiquen por un diagnstico actualizado de las
nuevas pautas de la Sociedad Civil en su relacin con el sistema poltico.
Esas son, a nuestro juicio, las finalidades que dominaron la estructuracin de la
iniciativa y que la impulsaron hasta su difcil sancin. Dejamos de lado, porque queremos analizar la mejor versin, los manejos circunstanciales que algunos de los agrupamientos mal disimularon tras la reforma (dirigidos a impedir o al menos postergar el
acceso a la Presidencia de un Frente Amplio en opinin de esos agrupamientos no preparado para ejercerla). Falta, de todos modos, y consecuentes con nuestra metodologa
no simplificadora, pasar a consideraciones de escenario. Correlacionar todos los aspectos de la reingeniera aplicada:
a)

La reforma poltica de 1996 procura, en primer lugar, cambiar los partidos. Cambiarlos en el sentido de unirlos y/o disciplinarlos, mediante la candidatura presidencial nica por partido (que reduce la visibilidad de las fracciones y quita la conspicua
condicin de candidatos presidenciales a sus lderes). Se busca asimismo despejar las

vas de transmisin de mandatos democrticos: el candidato nico se elige en primarias simultneas, abiertas a la participacin voluntaria de todos los ciudadanos
(los que slo votan una vez, en el partido por el que optan); la candidatura nica
evita la acumulacin entre varios candidatos de un partido, que puede causar el
desvo de la voluntad de los que sufragan por los candidatos perdedores dentro del
lema y si el ganador obtiene, contra los candidatos de los otros partidos, el cargo en
disputa. Como se aprecia, la unidad se persigue con apoyo en el proceso electoral
nacional, haciendo inequvoco el voto, consagrando democrticamente un lder
(un dirigente personalizado), al menos para el ciclo electoral que las primarias abren
aunque con posibilidades de que su funcin trascienda al perodo interelectoral y
eventualmente al ciclo electoral siguiente.
La intervencin reformista sobre los partidos se agota casi en esas enmiendas. Intenta corregir sus disfunciones (bsicamente la fraccionalizacin, que los vuelve
inoperantes desde su propia conformacin, segn una antigua crtica acadmica
que los polticos aceptan cuando los investigadores la revisan, pues no resiste en sus
viejos trminos el sometimiento a comprobacin emprica) operando sobre la cpula, con las ajustadas o renovadas condiciones del voto popular como mero
marco de habilitacin.
b) Las disfunciones gubernamentales son enfrentadas por la reingeniera mediante dos
lneas de enmiendas: el balotaje y la descentralizacin territorial, sta ltima dinamizada por la separacin de los comicios nacionales y departamentales. Obsrvese que,
tambin en cuanto a esta segunda faceta, se sustenta la intervencin en el vector electoral. As como en la faceta de los actores (los partidos) la reforma espera del vector
la produccin de unidad y disciplina a travs de la habilitacin de liderazgos, en la
faceta de las tareas (el gobierno) se aguarda que el vector redunde en mandatos mayoritarios para el jefe de los planteles gobernantes y mandatos temticos antes que
partidarios en los departamentos, cuyos comicios se independizan para que ganen influjo los tpicos locales y regionales.
Otra consecuencia quiere extraer esa reingeniera de las correcciones y reorientaciones impuestas por enmienda constitucional al vector de los actos electorales: el
estmulo a la negociacin de coaliciones interpartidarias que se sometan a aprobacin del electorado y que sean aptas para respaldar al nuevo gobierno. Se confa
para ello en el balotaje que, entre primera y segunda vuelta, determinara tales
acuerdos entre los grupos de los candidatos que lo disputan y los partidos cuyos
candidatos han quedado fuera de la contienda; tambin presionara el balotaje a favor de las coaliciones en tanto suele asignrsele un efecto moderador, centrpeto
sobre las plataformas partidarias, en razn de que esas posturas confieren ventaja
en el contexto dual de la segunda vuelta. De la formacin de dichas coaliciones se
aguarda Ejecutivos con amplios respaldos en el Parlamento y de la sancin en las

urnas de la alianza triunfadora se espera la estabilidad de ese entendimiento, por

encima del desgaste de la labor gubernativa y de los costos poltico-electorales que
con frecuencia pagan los socios minoritarios de las coaliciones gobernantes.
8.

LOS PRIMEROS RESULTADOS

Trataremos de no incurrir en oportunismo epistemolgico, no obstante que sus resultados seran espectaculares. La reforma poltica uruguaya, en efecto, que ha presidido el ciclo comicial 1999-2000 y el perodo de gobierno iniciado en febrero-marzo de
2000 (vale decir, que ha cumplido ya tres aos), ha producido un gravsimo panorama
de liderazgos caducos (Batlle) o debilitados (Lacalle, Vzquez y Sanguinetti), inoperancia gubernativa, ruptura ms temprana de lo habitual de la coalicin de gobierno (formada entre primera y segunda vuelta de la eleccin presidencial), presidencialismo
trabado y en compensacin lapsos breves de parlamentarismo equilibrante (as se gestionaron las dos o tres crisis bancarias ocurridas), disconformidad generalizada, escasas
expectativas depositadas en el casi seguro vencedor del prximo ciclo electoral de 20042005 (el EP/FA), sntomas de desencanto poltico, etc.
Si para eludir tal oportunismo nos valemos del mtodo de los escenarios, podemos
discriminar y luego relacionar entre s las variables y los actores, a partir de las siguientes bases:
a)

El vector electoral no rindi los resultados previstos, ni en la faceta de los partidos

ni en la faceta del gobierno, salvo en lo atinente a la descentralizacin (Gallicchio
& Prez, 2002). La opcin por ese vector ha sido realizada muy a menudo, en el
Uruguay y siempre antes haba logrado eficacia. Es probable que el fracaso actual
se deba a que no se tuvo en cuenta, por quienes operaron sobre l, la densidad normativa y tradicionalista que nutre al vector. La reforma intentada recaa sobre recursos abundantes y refinados, con conciencia de s mismos. Haba que ofrecer a
los electores y sus agrupamientos, o corrientes de preferencias, programas visibles
de movilizacin cvica superiores (a criterio de los receptores, no de los proponentes) a los aplicados hasta entonces (partidos compensados en sus predominios sectoriales por virtud de la autonoma de las diversas fracciones; negociacin
post-electoral de los apoyos al Ejecutivo, en atencin ponderada de los requerimientos del gobierno de partidos y de los intereses poltico-electorales de los sectores involucrados; el Presidente como un primus inter pares respecto de todos los
dems primates de fraccin, no como un jefe plebiscitario ni nada parecido, etc.)
Haba que convencer, habida cuenta de que no resultaba insostenible la negativa a
cambiar, ese rechazo tcito o en los hechos que no es raro en relacin a las normativas de los partidos y las elecciones, como suele ocurrir para las normativas partidarias en las sociedades que han desarrollado estructuras partidarias densas.

b) Nada indica que las candidaturas nicas por partido y la verdad electoral que ellas
acarrearan, desde que excluyen que el sufragio termine favoreciendo a un candidato
distinto, hayan incrementado la transparencia del sistema y lo que suele llamarse la
legitimidad del Parlamento y el Ejecutivo. Por lo contrario, las resistencias societarias
a medidas de legislacin y gobierno tienden a crecer en frecuencia, en virulencia y
en... eficacia (medida por los casos de derogacin o revisin de leyes o decretos): todas las reformas de segunda generacin de las empresas pblicas, la megaconcesin,
varias disposiciones de combate del contrabando. No se registra movilizacin partidaria de apoyo a las que generaron la Presidencia, las mayoras parlamentarias o las
Intendencias (vase Bsqueda, ediciones de los aos 2001, 2002 y 2003).
c) Las fracciones de los partidos han asimilado sin cambios en sus posibilidades y en
sus comportamientos las enmiendas constitucionales. Bueno o malo, segn se califique al fenmeno, la reingeniera no lo ha modificado un pice. Eso es innegable en el Partido Nacional y en el Encuentro Progresista/Frente Amplio, as como
en el Nuevo Espacio, partido menor cuyos dos sectores se distanciaron en tal
medida que llegaron a la escisin. El Partido Colorado asiste a la afirmacin hegemnica de la fraccin que encabeza Sanguinetti, pero se trata de una tendencia ntidamente perceptible antes de la reforma de 1996. La estrategia de fomentar la
unidad de los partidos a travs de robustos liderazgos fortalecidos en el correr del
proceso electoral parece haber fracasado, hasta el momento por lo menos.
d) El balotaje no ha producido la identificacin con el candidato ganador y su coalicin interpartidaria de los ciudadanos que votaron a aqul en la segunda vuelta.
Para bien o para mal, Batlle no disfrut en ninguna fase de la condicin de Presidente plebiscitado, votado directamente por una mayora absoluta del cuerpo
electoral, Debi, por lo contrario, integrar su gabinete con estricto respeto por los
caudales de las fracciones que lo respaldaban, salvo en lo que respecta a las carteras presidenciales, Interior, Defensa y... Economa (hasta la primera crisis bancaria). O sea, todo como antes de la reforma; ms aun: todo como si la reforma no
hubiera existido. Al punto que, frustrados algunos ensayos de poner en ejecucin
un mandato bonapartista (brusco viraje anti-Mercosur y pro-ALCA), Batlle consigui amplio apoyo para algunas decisiones mediante una paciente labor de consultas y concertacin con todos los partidos, lo hubieran votado o no en el balotaje.
La Comisin para la Paz lo ejemplifica, y constituye el nico logro consistente de
esta primera Administracin reformada.
En lo que va del perodo, adems, se ha disuelto la coalicin consagrada en las urnas y se han producido dos o tres eclipses de la autoridad del Presidente plebiscitario.
Estos eclipses, uno de ellos coincidente con la ms grave inestabilidad del sistema financiero, fueron salvados con acuerdos parlamentarios (de corte parlamentarista) que produjeron la sustitucin del Ministro de Economa (contra la expresa aunque

incompresible voluntad de Batlle), la renovacin completa del Directorio del Banco

Central y la sancin de normas de emergencia. Toda esta conjuncin de decisiones surgi de la trama de recursos de (todos) los partidos, en primer lugar la capacidad de negociacin. Pasaron a primer plano los liderazgos de fraccin (Sanguinetti, Lacalle,
Gallinal, Astori, Mujica), la labor en comisiones legislativas, la apertura de los polticos a los agentes privados, la participacin no tecnocrtica de los tcnicos (Julio de
Brum). Se alz por algunas semanas el estrpito de las voces y los intereses contrarios,
pero se lo gestion sin personalismos y se pudo elaborar en esas circunstancias el conjunto de frmulas que al menos redund en cierta calma y permiti una renegociacin
exitosa del endeudamiento pblico uruguayo.
9.

RECOMENDACIONES Y SUGERENCIAS

Aunque el analista debera detenerse en el punto ya alcanzado, desde el cual se percibe una reingeniera frustrada, el compromiso con los ideales democrticos aconseja
dar un paso ms y asumir las responsabilidades de la funcin de proponer, de recomendar, de extraer algunas conclusiones prcticas:
a)

Con intenciones plausibles pero tambin con excesos tecnocrticos, varios organismos y agencias internacionales se han embarcado en los ltimos aos en el estmulo de reformas institucionales delicadas (de los Poderes Judiciales, de los regmenes
y las polticas de seguridad ciudadana, de los sistemas educativos). La reforma
poltica no ha escapado a esa prctica y es as como la han promovido el Banco
Mundial, el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y el Banco
Interamericano de Desarrollo (BID), por lo menos.
Esas entidades han procedido en estos terrenos conforme a sus pautas corrientes,
Contratan expertos y consultores, estable o temporariamente, y no se limitan a
alentar y financiar las reingenieras sino que llegan a disearlas, en el mejor de los
casos en interaccin con los gobiernos (y slo los gobiernos) de los pases asistidos.
Los organismos internacionales proyectan de ese modo a aquellas reas el supuesto ingenuo (o interesado, de parte de expertos y funcionarios) de que una frmula evaluada como exitosa en un pas de la regin debe aplicarse a otras. Al que se
aade otro supuesto arbitrario, segn el cual los equipos experimentados deben
ser contratados para nuevas misiones y tareas en pases diversos. Una lgica de extensin en la uniformidad pesa, as, sobre operaciones de cambio institucional que,
como hemos expuesto requieren lo contrario: diferenciacin, generacin caso por
caso, complementacin en la heterogeneidad.
Los organismos internacionales pueden participar en el impulso de las reformas
polticas pero no cuentan con idoneidades de orientacin y diseo en la materia ni
con condiciones de acumular en su seno tales aptitudes.

b) La reingeniera aplicada en Uruguay, y ese rasgo se presenta generalmente en la

oleada de iniciativas anlogas que barri Amrica Latina en las dos ltimas dcadas, infiere sus directrices de un superficial diagnstico presidencialista. Se arranca de la aseveracin, apodctica para los reformadores, de la enrgica
vocacin presidencialista de la regin y de ella se pasa a la imposibilidad (o insensatez) de pensar regmenes parlamentaristas o intermedios como convenientes. En algunos casos nacionales, como el uruguayo, ese trnsito tropieza con
buena parte de la opinin acadmica, que a su vez se apoya en ricas y largas tradiciones no favorables al presidencialismo, cuando no francamente parlamentaristas. El obstculo suele salvarse apresuradamente y los reformadores de toda
Latinoamrica se vuelven a juntar en la afirmacin de la ineludibilidad del
presidencialismo, sobreviene entonces una deduccin prctica: ms vale perfeccionar lo que no cabe sustituir ni atenuar. En trminos de consigna, hay que
fortalecer el presidencialismo.
Los diseadores de reingenieras en el rea del gobierno se encuentran as, en nuestra opinin, al borde de un yerro irreparable; se precipitan a l si simplifican el
planteo y confunden el rgimen que desean perfeccionar con el cargo que lo estructura, de manera que la consigna mencionada se convierte por equivalencia en
fortalecer la Presidencia. Se desprenden de all las enmiendas de prestigio (mayoras absolutas en una o dos vueltas, eleccin siempre directa, etc.) y de gravitacin
incontrastable en los procesos decisorios (incremento de competencias, facultades
de veto reforzadas, nuevas reservas de iniciativas de leyes, ampliaciones de la capacidad de regular por decreto, etc.).
Las reformas polticas deberan diagnosticar con muchsima mayor precisin y
prudencia discriminadamente. Con mucho mayor respeto por los antecedentes
y las experimentaciones institucionales de cada pas, de cada comunidad
poltica. Existen en Amrica Latina pases netamente presidencialistas y otros
que slo lo son parcialmente; existen regmenes mixtos o intermedios. El parlamentarismo neto constituye una experiencia por hacer, pero no faltan las tradiciones partidarias y las elaboraciones de ctedra parlamentaristas. De esa densa
heterogeneidad y no de los simplismos frecuentes deberan partir las reingenieras responsables y susceptibles de aplicacin constructiva.
c)

Las cuestiones contemporneas relativas a la gobernabilidad democrtica no afectan meramente las instituciones de la representacin sino tambin a la ciudadana
(el estatuto de la incorporacin poltica) y a los fundamentos del Estado. Entre estos ltimos, a las relaciones de lo pblico y lo privado, de la Sociedad Civil y el
Estado. La gobernabilidad oscila porque la poltica est cambiando.
El reforzamiento prevaleciente procura absolver ese cambio desligando las elecciones
para los cargos representativos hacia los pronunciamientos plebiscitarios, hacia las

agregaciones, hacia el mayoritarismo. Creemos que radica all un grave error y que
las reingenieras deberan tender, por lo contrario, a una poltica mucho ms comunicativa, dialgica. Distinguir ms que agregar, flexibilizar las instancias pblicas,
amparar en la ciudadana la interaccin y los convenios entre el Estado y los mltiples agentes comunitarios.
Para ello en concreto:
-

Se debera enmendar las Constituciones a fin de habilitar la especificacin de las

polticas pblicas, la autogestin en diversos campos, la transferencia de recursos
(con controles sobre su empleo) de la esfera estatal a organizaciones societarias bien
establecidas y susceptibles de conocimiento general pormenorizado.
Se debera inducir mediante normas y rganos apropiados la apertura de todas las
administraciones a la Internet y a travs de ella a la ciudadana, en lo financiero y
tambin en lo que atae a las funciones y tareas de cada una. Internet y las dems
formas de comunicacin interactiva deben adems introducirse en todas las fases
de la toma de decisiones del Estado, las autoridades descentralizadas y las empresas pblicas. Esa comunicacin puede canalizar informaciones y posibilitar controles, pero tambin rutinizar las consultas, los sondeos de opinin y la recepcin y
tratamiento de iniciativas y proyectos de la base.

d) La gobernabilidad democrtica sigue requiriendo partidos sanos, en competencia genuina e institucionalizada. Las reformas polticas no pueden asignar sino
la primera prioridad al fortalecimiento de los partidos, con plena conciencia sin
embargo de que stos no son creados por las normas no por los diseos: dar ocasin, sealarlos como responsables del proceso gubernativo, abrirlos a la acuciosa conciencia de los votantes, exigirles transparencia en su financiamiento, nada
ms y nada menos que eso cabe esperar del orden institucional respecto de los
protagonistas de la accin estatal democrtica. El inters de los ciudadanos en
el autogobierno y en la participacin poltica llenar esos espacios con actores
partidarios, probablemente, y dar a stos ideologas, tradiciones, capacidades
estratgicas, facultades programticas y de gobierno.
En este punto, ms que en cualquiera de los ya comentados, la vocacin de
comprender lo particular de cada caso nacional define las posibilidades de xito de cualquier intervencin reformista. Los subsistemas de partidos difieren
enormemente y los regionalismos resultan fatales. Los reformadores no deberan olvidar nunca que las disciplinas de la poltica saben muy poco acerca de
cmo surgen y maduran los partidos, acerca de cmo son efectivamente dirigidos, acerca de los comportamientos electorales y los encuentros o desencuentros entre candidatos y sufragantes. No disponemos de una teora de los

partidos, aunque sabemos que los intentos de impedir su multiplicacin, sus divisiones o tensiones internas, sus luchas excesivamente enconadas terminan casi siempre en fracasos. La reingeniera sobre los subsistemas partidarios debe
moverse sobre lo que existe, regular ms que imponer y apuntar a destruir slo
las sujeciones ms crudas a ciertos financiadores y los dispositivos oligrquicos
ntidamente identificados.
e)

El reformismo contemporneo de las instituciones polticas abraza con frecuencia

el propsito de inducir (o forzar) la construccin de mayoras parlamentarias que
hagan estables y eficaces a los gobiernos (en el sentido de los titulares de los cargos
en el Poder Ejecutivo). Del contexto de este artculo surge, estimamos, la liviandad
de esa meta, inexorablemente atada a la incomprensin de las implicaciones y exigencias del debate poltico y de la funcin de gobierno.
Hoy como ayer, lo sealaba ya Toqueville, slo se gobierna participativamente, con
anchos mrgenes de consenso y sentido comn. Se gobierna, por ende, desde las
asambleas representativas, sin olvidar los arbitrajes electorales. Los Ejecutivos siempre obtienen su estabilidad de la delegacin o, en trminos ms vitales, de la confianza. Las estructuras representativas, de ndole comicial-parlamentaria, slo
explicitan la ardua produccin de la gobernabilidad y sa es una ventaja y no una
carga del rgimen democrtico respecto de los autoritarismos de cualquier grado.
Como sostuvimos anteriormente, en la peripecia reciente del Uruguay se asisti a
la sustitucin temporaria y luego a la reconstitucin del Ejecutivo desde el Legislativo (crisis financiera y bancaria de junio a agosto del ao 2002, cuyos alcances
pueden apreciarse en las ediciones del Semanario Bsqueda). Durante dos o tres
semanas, gobern el Senado con intervencin de lderes partidarios sin investiduras parlamentarias ni ejecutivas. As ocurri tambin en la Repblica Argentina, de
diciembre del 2001 a febrero de 2002, cuando se complet la habilitacin (delegacin) a favor de Duhalde y su gabinete.
En un plano muy global cabe afirmar que el manido desplazamiento de los Parlamentos por las Administraciones no se verifica empricamente (se trata de un ideologismo, de izquierda o derecha pues ostenta ambas manifestaciones) o representa
a lo sumo un fenmeno localizado, superficial y de corta duracin.
Las reingenieras del vector electoral-gubernativo no deberan soslayar estas consideraciones, de las que se desprenden directrices capitales. Sus diseos deben usufructuar ms las historias parlamentarias (que comienzan a escribirse) que las
historias de presidentes y ministros; deben tender a propiciar el ciclo debate negociacin decisin transaccional muy por encima de las plebiscitaciones y los
personalismos; deben buscar asambleas gobernantes y no elitismos supuestamente
mejor asesorados y ms expeditivos.

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Gobernabilidad democrtica y
reformas polticas en Venezuela
J OS V ICENTE C ARRASQUERO A UMAITRE

1.

INTRODUCCIN

Desde su inauguracin en 1958 el sistema democrtico venezolano ha visto momentos de consolidacin continua pero, ha tenido que enfrentar tambin, momentos
de crisis y ruptura que han puesto en peligro la continuacin del mismo. Hasta 1989,
la participacin electoral fue bastante alta y haba alternancia de dos partidos en el poder lo que se considera caractersticas de un sistema poltico que goza de buena salud
(Huntington, 1986). Sin embargo, a pesar de la alta participacin y de la competencia
electoral, la credibilidad en las instituciones polticas, los lderes y partidos era bastante baja lo cual era motivo de preocupacin para la subsistencia de la democracia en Venezuela (Lipset, 1981).
Demostrando haber aprendido de las consecuencias dictatoriales que tuvieron los
errores cometidos en el pasado, los principales lderes del movimiento democrtico venezolano firmaron en 1958 el Pacto de Punto Fijo. ste era bsicamente una tregua
entre los partidos ms importantes del momento con la finalidad de preservar la democracia y evitar que se pudieran promover acciones que desembocaran nuevamente en
una aventura militar y el consecuente perodo autoritario. Entre otras cosas se acord
la celebracin de elecciones con un programa mnimo incluido en las distintas ofertas
electorales y el respeto a los resultados de las elecciones. Este pacto logr su objetivo de
mantener el sistema democrtico en un ambiente, durante la dcada de los sesenta, en
el cual la oposicin desleal al rgimen intent por la va de los golpes militares y de la
guerra de guerrilla derrocarlo (Linz, 1978).
De esta forma, los partidos polticos apelaron en otras ocasiones a este tipo de pactos para conjurar los problemas que pudieran amenazar la estabilidad del sistema.
Cuando fallaron en lograr acuerdos, sobrevinieron sucesos como los saqueos de febre

ro de 1989 y las intentonas golpistas de febrero y noviembre de 1992. Este ao marca

el comienzo de la decadencia de los dos grandes partidos Accin Democrtica y COPEI abriendo as el paso para que viejos y nuevos actores polticos accedieran a posiciones de poder hasta llegar al proceso constituyente de 1999.
El advenimiento de la democracia en Venezuela en 1958, fue seguido por la promulgacin de una nueva constitucin en 1961. Este documento fundamental recoge
una serie de aspectos que de entrada fijan un conjunto de metas que comprometen la
eficiencia y eficacia del naciente sistema poltico. Al respecto Sabino dice:
As va cobrando forma este peculiar Estado de bienestar que crean los fundadores
de la democracia venezolana: con promesas ampulosas y declaraciones generales
que parecen dar por sentado que los recursos son infinitos, que la felicidad de la
poblacin es responsabilidad del poder pblico y que poco a poco se ir creando un
paraso terrenal por obra y gracia de la accin de los gobernantes (Sabino, 1994).
La Constitucin de 1961, le atribuye al Estado la tarea de garantizarle a cada venezolano el bienestar social. Adems de la gratuidad de la educacin sin ms restricciones que la vocacin y las aptitudes del nio, se garantizan el derecho al trabajo, a la
vivienda, la salud y la seguridad social. Esta reforma poltica conlleva un nivel de compromiso que en retrospectiva haca avizorar una crisis fiscal que impedira su financiamiento. El Estado se presenta como una especie de ente todopoderoso, capaz de
satisfacer todas las necesidades sociales de cada uno de los miembros de la sociedad sin
la respectiva contribucin tributaria por parte de la poblacin (Sabino, 1994). La idea
del pas rico con capacidad para atender demandas casi ilimitadas parece estar presente
en la mente de los legisladores de la poca.
Los ingresos provenientes de las regalas petroleras parecieron ser, en principio, suficientes para la satisfaccin de los derechos que la Constitucin del 61 les consagraba
a los venezolanos. Los efectos de las polticas pblicas en educacin y salud no se hicieron esperar y se reflejaron en un aumento de la escolaridad con la consecuente disminucin del analfabetismo, la disminucin de la mortalidad infantil y la erradicacin de
enfermedades endmicas.
Accin Democrtica (AD) pareca haberse consolidado como el partido mayoritario del pas. De hecho, sus candidatos se alzaron con la victoria en las elecciones de
1958 y 1963. Sin embargo, las diferencias internas lo llevaron a una profunda divisin
que tuvo como efecto la derrota que sufrieran a manos del partido social cristiano COPEI en las elecciones de 1968. Aunque la victoria fue bastante cerrada, Gonzalo Barrios candidato de AD no dud en reconocer el triunfo de Rafael Caldera lo que condujo
a un cambio de gobierno nada traumtico. Vale la pena mencionar que los votos de AD
y los del Movimiento Electoral del Pueblo (resultante de la divisin de AD) hubieran
sido suficientes para que la social democracia se mantuviera en el poder. Se da paso a la

alternancia de partidos en el poder y las elecciones en el futuro sern mucho ms competitivas y que contribuir a fortalecer el sistema democrtico.
El proceso electoral de 1968 tuvo como elemento distintivo la posibilidad de que
el General Marcos Prez Jimnez retornara al poder esta vez por la va electoral. La poblacin comenzaba a extraar el orden impuesto por la dictadura y el empuje que sta
le haba dado al desarrollo de la infraestructura del pas. La respuesta de los partidos fue
una enmienda de la constitucin que impeda a aquellos que haban sido condenados
en procesos judiciales poder optar a cargos de eleccin popular. Gracias a un nuevo
acuerdo entre los partidos, quedaba Prez Jimnez excluido de la posibilidad de optar
a la primera magistratura nacional.
Para lograr establecer definitivamente el sistema democrtico, a partir de 1969 el
Presidente Caldera enfrenta el reto de derrotar definitivamente a los movimientos guerrilleros que todava existan en el pas. Para ello introduce un cambio fundamental y en
vez de la guerra convencional intenta un proceso de pacificacin. As, se logra la legalizacin del Partido Comunista de Venezuela, la aparicin del Movimiento al Socialismo y la incorporacin del Movimiento de Izquierda Revolucionaria al juego poltico.
De esta forma se eliminaron la mayora de los focos guerrilleros en el pas y se minimiz el impacto de los mismos en la alteracin de la paz del pas.
Caldera promulga la Ley de Reversin Petrolera la cual abre paso al futuro proceso de nacionalizacin de la industria por parte de Carlos Andrs Prez en 1976. Esto
sucede en medio del embargo petrolero llevado a cabo por los pases rabes. Los precios
del crudo se disparan a niveles nunca antes vistos y con ellos los presupuestos de la nacin. El Estado venezolano adquiere de esta forma una posicin ventajosa de negociacin con el resto de los actores polticos que se traduce en un permanente aumento del
gasto fiscal y un crecimiento de la economa que provoca una ola inmigratoria descontrolada que, a su vez, presiona desproporcionadamente sobre los servicios pblicos que
presta el Estado. La falta de respuesta a este incremento de la poblacin acelera el crecimiento de las reas marginales y reduce la eficiencia de los servicios educativos y de
salud. A la postre, la imprevisin se convertira en la semilla de futuros problemas de
gobernabilidad en la medida que las administraciones no fueron capaces de atender las
demandas crecientes de toda la poblacin.
Pero, el gobierno parece tener otras prioridades y se da inicio a una serie de obras
de gran envergadura, que requieren tales niveles de inversin que conllevan un importante endeudamiento. Aqu es necesario mencionar que despus de que gracias al petrleo, Juan Vicente Gmez haba pagado la deuda externa venezolana, ningn otro
gobierno haba recurrido tan fuertemente a este recurso para financiar sus obras. La creciente renta petrolera lleva a realizar inversiones en las reas del hierro y el aluminio con
la idea de tener otras empresas cuyo rendimiento podra usarse para financiar los gastos del estado. Las cosas no resultaron as y al final del perodo de CAP y la Gran Venezuela, el crecimiento desmesurado del aparato estatal y de sus propiedades permita

presagiar lo inevitable de una crisis fiscal que conllevara la imposibilidad de financiar

los servicios que el Estado se comprometi a prestar. Esta viene a ser otra muestra de la
imprevisin de los efectos futuros que el financiamiento del servicio de la deuda y el
pago de crditos a corto plazo tendran sobre la calidad de los servicios que se le quieren ofrecer a la poblacin y que se convierten, como mencionamos anteriormente, en
la gnesis de un problema de crisis de gobernabilidad que sufre el pas actualmente.
Durante el primer gobierno de Prez el Estado asume responsabilidades financieras en materia de seguridad social que son an hoy en da motivo de discordia. El pago de prestaciones dobles y la jubilacin de funcionarios pblicos despus de 25 aos
de servicio sin tener que cumplir el requisito de una determinada edad cumplida ha generado una inmensa deuda que hasta los momentos no deja de crecer. Este ejemplo pone nuevamente de manifiesto la falta de visin de futuro con la que se fueron otorgando
compensaciones sociales durante la poca de auge derivado del ingreso petrolero.
A pesar de la dinmica que se le dio al crecimiento del pas, el partido AD no logra mantenerse en el poder dndole paso nuevamente a COPEI despus de las elecciones de 1978. En su discurso inaugural el Presidente Herrera denuncia recibir un pas
hipotecado con una deuda de 11 millardos de dlares. Sin embargo, al final de su mandato con ingresos petroleros superiores a los que tuvo el gobierno de Prez, la deuda externa aumenta por encima de los 30 millardos de dlares. En un ambiente inflacionario
el nico bien que no aumentaba de precio era el dlar cuya tasa de cambio se mantena congelada por disposicin gubernamental. Con la finalidad de proteger sus ahorros,
los venezolanos y las empresas compraron divisas provocando una importante fuga de
capitales. Para poner coto a esta situacin, el 18 de Febrero de 1983 Venezuela despierta a una nueva realidad. El otrora fuerte bolvar, motivo de orgullo de los venezolanos
resulta en la prctica devaluado al imponerse un control de cambio y otra serie de medidas restrictivas del gasto. Para ese momento ya se haba hecho patente que no era posible seguir financiando el gasto gubernamental a los niveles que se haba venido
haciendo hasta el momento. El Presidente Herrera fall en su plan inicial de imponer
una disciplina fiscal. Las demandas de los dems actores polticos eran apremiantes. El
gasto no se pudo disminuir.
Esta crisis, habiendo comenzado antes, queda develada ese 18 de febrero y ser conocido a partir de ese momento como el Viernes Negro. Comienza en ese momento la
capacidad de los gobernantes para resolver conflictos a verse seriamente mermada. La
crisis es atacada slo con paliativos en los cuales el Estado sigue apareciendo como el
gran gestor y centro de responsabilidades inclusive de carcter econmico privado. Para ello se crea un organismo conocido como RECADI (Oficina de Rgimen de Cambio Diferencial) a travs del cual se otorgan dlares de forma controlada a precios
especiales dependiendo de los bienes que se quisieran importar. Se evidencia nuevamente el carcter sobre protector de la clase poltica venezolana. No se dieron cuenta
que estas disposiciones no beneficiaban a la mayora de la poblacin a la que queran

proteger sino que abrieron nuevos caminos para que la corrupcin administrativa distorsionara los efectos de las medidas.
A pesar de la crisis, era previsible que la victoria en las elecciones presidenciales de
ese ao correspondiera al candidato de uno de los dos grandes partidos. El apoyo del
partido COPEI se haba visto seriamente deteriorado por lo que su lder mximo, Rafael Caldera, decide presentarse nuevamente como candidato. La historia nos ha demostrado que esta accin de Caldera trunc la carrera poltica de la generacin de
relevo que COPEI haba preparado con mucho celo. Esta prctica sera imitada ms
adelante por Carlos Andrs Prez con los mismos resultados para AD. La clase poltica
que condujo el proceso de fundacin de la democracia se consider a s misma imprescindible para el mantenimiento del sistema an al costo de deteriorar las posibilidades
reales de sus partidos de continuar siendo opciones de poder.
Las elecciones de 1983 resultaron en un cambio del partido de gobierno con
la fcil victoria de Jaime Lusinchi sobre Rafael Caldera. ste ltimo, a pesar de su
gran prestigio de estadista, no pudo recuperar la confianza de los venezolanos en su
agrupacin poltica.
Recadi sigui operando durante todo el gobierno de Lusinchi. La administracin
de los dlares preferenciales fue uno de los principales recursos que le permiti manejar sus relaciones con el resto de los actores polticos. De hecho, se convirti en una importante herramienta poltica que le permiti mantener lealtades y controlar
indirectamente la lnea editorial de los medios de comunicacin. Manteniendo su popularidad, Lusinchi se convirti en el primer presidente en entregarle el mando a un
miembro de su propio partido desde que Betancourt lo hiciera a Leoni en 1964. Carlos Andrs Prez obtuvo una holgada victoria electoral en diciembre de 1988 sobre el
contendiente de COPEI Eduardo Fernndez quien tuvo que imponer su candidatura
sobre las pretensiones de Rafael Caldera quien insisti nuevamente en ser el abanderado de su partido1.
Es importante destacar que durante el gobierno de Lusinchi se crea la Comisin
Presidencial para la Reforma del Estado (COPRE), la cual tiene como propsito
fundamental el rediseo del gobierno central y la consecuente modernizacin del
Estado. Comienza as un proceso de revisin que busca introducir una serie de reformas polticas que a travs de la eficiencia administrativa ayude a recuperar el terreno
perdido en el campo de la gobernabilidad. La COPRE hace nfasis en el proceso de descentralizacin, que a la postre derivar ms tarde en la eleccin por parte de la poblacin de los gobernadores de estado y la transferencia de competencias del poder central
a las regiones.
1.

Rafael Caldera fue candidato presidencial en todas las elecciones presidenciales realizadas a partir de
1958 en la que la Constitucin de 1961 no se lo prohiba salvo en 1988. No se present como candidato en las elecciones de Julio de 2000 aunque el hecho de que se estuviese dando un proceso de
relegitimacin de poderes bajo una nueva constitucin se lo permita.

El gobierno de CAP, comienza con la expectativa de volver a la Gran Venezuela.

Sin embargo, el paquete econmico de Prez rompa con la forma tradicional de hacer
poltica en Venezuela. Confiado en su popularidad y en la abrumadora victoria en las
elecciones de 1988 no consider necesario consultar las medidas a tomar. La falta de
previsin oficial choc con los saqueos que se originaron en la ciudad de Guarenas y
que rpidamente se propagaron a varias ciudades del pas. La popularidad de Prez se
deterior con la misma velocidad con que se sucedieron los eventos de Febrero del 89.
Inclusive su partido cuestion las medidas que se estaban tomando y que fueron consideradas como neo-liberales.
Entre los elementos que desataron la explosin de Febrero del 89 se ha mencionado la traicin a las expectativas de la poblacin. Con la llegada de Prez al poder se esperaba que volvieran el nivel de gasto y de calidad de vida de su primer gobierno. Sin
embargo, las medidas econmicas que en principio fueran rechazadas por la mayora de
los venezolanos tuvieron efectos macroeconmicos positivos. En 1990, la economa
creci el 10 por ciento, el mayor del mundo junto a China. En 1991, Venezuela haba
mejorado considerablemente su ndice de distribucin de la riqueza. A pesar de ello, el
Presidente Prez no pudo recuperar los niveles de popularidad que lo llevaron a la primera magistratura del estado.
El 4 de febrero de 1992, una intentona golpista comandada por Hugo Chvez puso en jaque el sistema democrtico. A pesar de haber sido derrotado por la mayora institucional de las Fuerzas Armadas el efecto sobre la confianza en el pas fue devastador.
Adicionalmente, el 27 de noviembre del mismo ao otra intentona golpista agrav la
situacin del pas y su imagen internacional. Quedaba al descubierto la existencia de
una oposicin desleal con un nivel de organizacin suficiente como para desestabilizar
el rgimen democrtico y que tambin contaba con seguidores entre sectores civiles de
la sociedad.
A pesar de todas las crticas que se le han hecho a los cuarenta aos de democracia, los poderes pblicos hicieron uso de su independencia para procesar al Presidente
Prez por el delito de malversacin en el gasto de la partida secreta del Ministerio de
Relaciones Interiores. La denuncia realizada por el Fiscal General de la Repblica fue
aceptada y considerada con lugar por la Corte Suprema de Justicia. El Congreso aprob con el voto de AD el enjuiciamiento de Prez y su consiguiente separacin del cargo. Sin embargo, se ha dicho que todas estas acciones fueron el producto de pactos
entre los partidos polticos con la finalidad de garantizar la estabilidad del sistema
democrtico2. La Presidencia fue asumida segn lo previsto en la Constitucin de 1961
por el Presidente del Senado Octavio Lepage y luego el Congreso design a Ramn J.
Velsquez para que terminara el perodo presidencial.
2.

Ya AD haba roto la costumbre de votar en el Congreso a favor de la lnea gubernamental al bloquear

las medidas econmicas que Prez quiso implementar.

Tambin en este perodo presidencial se da por primera vez la eleccin directa de

los gobernadores de los estados y los alcaldes de los municipios. Se impulsa de esta manera el proceso de descentralizacin que se haba venido dando muy lentamente a partir de 1979 y que fue acelerado como mencionamos anteriormente por las gestiones
adelantadas por la COPRE. Con este hecho poltico se avanza en la resolucin de la crisis de gobernabilidad. Son ahora los gobernadores y alcaldes con posibilidad de ser reelectos por una sola vez al cabo de tres aos los encargados de satisfacer los
requerimientos de sus electores. En el pasado, los gobernadores eran nombrados directamente por el presidente y no tena una vinculacin de oferta poltico-electoral con sus
gobernados. La eleccin directa acaba con esta prctica no deseada y fortalece el lazo de
responsabilidad del ejecutivo regional con sus electores. Otro efecto interesante de esta
poltica fue que los partidos minoritarios a nivel nacional obtuvieran cargos ejecutivos
y de representacin a nivel estatal y local. De esta forma se democratiza la posibilidad
de acceder a posiciones de responsabilidad y de demostrar la capacidad administrativa
que se posee.
En 1989 junto a la eleccin directa de los gobernadores y alcaldes, comenz el proceso de transferencia de competencias del poder central a las regiones. De esta forma,
los gobernadores adquirieron funciones que le permitan manejar directamente las polticas asociadas a temas como la salud y que consecuentemente permita la satisfaccin
de las demandas de la poblacin. Al acercar la toma de decisiones a los usuarios ms directos se reducen las presiones sobre el poder central y se redimensiona la relacin entre
las demandas de la poblacin y el foco responsable de dar soluciones a las mismas.
El proceso de reformas polticas iniciada a partir de las propuestas de la COPRE
no se desarroll en su totalidad. Trabas que tenan que ver con la capacidad de financiar las transferencias de competencias y el costo asociado a los pasivos laborales impidieron el total desarrollo de la descentralizacin. En ese sentido, la presin de las
regiones sobre el gobierno central aument nuevamente y con ello quedaba al desnudo
la incapacidad de la clase poltica para darle curso a sus propias polticas.
Al final del perodo presidencial comenzado por Prez y terminado por Velsquez, la credibilidad en las instituciones y los partidos polticos tradicionales era bastante baja. Las elecciones presidenciales de 1993 presentan dos caractersticas que
vale la pena mencionar:
a)

Son ganadas por un nuevo partido liderado por un lder fundamental del sistema
como Rafael Caldera,3 signatario del Pacto de Punto Fijo, lder fundador del Partido Social Cristiano COPEI y presidente de la repblica en el perodo 1969-1974 y

3.

En su deseo por ser nuevamente candidato presidencial, Caldera divide al partido y funda el Partido
Convergencia, con el cual obtiene una victoria marginal en las elecciones de 1993 despus de haberse aprovechado en su discurso del sentimiento anti-sistema que haban despertado las intentonas golpistas de 1992.

b) Muestran una cifra record de abstencin para elecciones presidenciales en

Venezuela (40%).
Si tuvisemos que denominar el segundo Gobierno de Caldera lo llamaramos el
de la extremauncin de la era democrtica que comenz en 1958. Su gobierno tuvo un
rendimiento bastante por debajo de las expectativas que despert en la poblacin. Habiendo desmontado las polticas econmicas implantadas por Prez tuvo que retomarlas en 1996. Se puede decir que este gobierno agot las reservas de confianza con la que
contaba la clase poltica tradicional. Adems, es menester mencionar que Caldera decret el sobreseimiento de la causa que se le segua a Chvez por las intentonas golpistas de 1992, lo cual lo habilit automticamente como candidato a la presidencia de la
repblica. Todo esto explica el hecho de que los dos candidatos presidenciales con opcin de victoria en las elecciones de 1998 no pertenecieran a los partidos que hasta ese
momento haban gobernado el pas. Los partidos tradicionales, AD y COPEI, adems
de la mayora de los otros minoritarios, terminaron apoyando a Hugo Chvez o a Enrique Salas-Rmer.
Con la victoria electoral de Chvez en las elecciones de 1998, llegamos a que se
den las condiciones para adelantar una de las ms profundas reformas polticas vividas
por la sociedad venezolana en toda su historia. Es preciso mencionar que, sin embargo,
la victoria de Chvez luci abrumadora por la magnitud de la abstencin. En realidad,
llega a la primera magistratura con el apoyo de cerca del 32% del electorado. (Ver Tabla 1) Una vez juramentado como presidente, Chvez comenz una cruzada para aprobar una nueva constitucin e introducir de esa forma una nueva institucionalidad. La
desconfianza en la vieja clase poltica y la sensacin de que el rendimiento del antigua
sistema no haba sido favorable resultaron abono para un terreno frtil que permiti
impulsar una agenda de cambios que encontr poca o ninguna oposicin entre los actores polticos.

Tabla 1 Resultados de las elecciones presidenciales de 1998

Candidatos

Votos

% votos vlidos

% Electorado

Chvez

3.673.685

56%

32%

Oposicin

2.863.619

44%

25%

Abstencin

4.913.862

Total

11.451.166

Fuente: CNE, 2001, www.cne.gov.ve

43%
100%

100%

Las expectativas generadas por este proceso fueron tan grandes que cerca del 90 por
ciento de la poblacin pensaba que la ANC resolvera los problemas del pas (REDPOL, 1999). Lo cierto es que los niveles de movilizacin con los que contaba el oficialismo permitieron aprobar sin mayores cambios el proyecto de constitucin que Chvez
haba sometido a consideracin.
Dado que la mayora del electorado decidi no participar en la consulta (62%),
Chvez obtuvo un contundente apoyo de la minora que s apoyaba su proyecto. De esa
forma, se abri el camino para la convocatoria a la eleccin de lo que sera la Asamblea
Nacional Constituyente. Nuevamente, el mximo lder del movimiento promovi lo
que sera parte de la agenda constituyente y se dedic con incansable esfuerzo a seleccionar y respaldar a sus candidatos a formar parte de ese cuerpo, entre ellos sus familiares, compaeros golpistas y amigos ms cercanos.
En su campaa electoral, el Polo Patritico haciendo suya la tradicional prctica
del tubo aplicada antes por los demonizados partidos del antiguo rgimen utiliz
unas chuletas que se conocieron como Kinos de Chvez, en alusin a la popular lotera. En otras palabras, aunque la eleccin era uninominal, se utiliz un mecanismo
que sustituy programa por smbolo en este caso la boina roja de los paracaidistas,
emblema de Chvez a fin de incentivar el voto clientelar por sobre el racional y maximizar as el nmero de escaos del movimiento chavecista en la asamblea. Esta estrategia tuvo un xito rotundo y por lo tanto, el grupo de partidos y movimientos
aglutinados alrededor del presidente Chvez obtuvo 92 por ciento de los puestos en disputa para integrar la Asamblea Nacional Constituyente.
La constitucin de 1999 acenta la situacin del compromiso que adquiere el
Estado con el bienestar social de sus ciudadanos. Por ejemplo, la gratuidad de la educacin se extiende hasta el nivel universitario. Al mismo tiempo, declara que PDVSA
la empresa petrolera estatal no puede ser privatizada. Se ratifica de esta forma la idea
predominante de que la riqueza petrolera es suficiente para la satisfaccin de los requerimientos de la sociedad.
Ya el Presidente Chvez haba comprometido la gobernabilidad de su gobierno
despertando una cantidad de expectativas que no iba a poder satisfacer por la va del financiamiento estatal. Con la aprobacin de la constitucin y la cantidad de derechos
que ella garantiza, el equilibrio entre las entradas del sistema y sus salidas se hace bastante difcil por no decir imposible.
En medio de esta profunda transformacin la nueva clase poltica en el poder comete los mismos errores del pasado. Para ello es necesario analizar el proceso constituyente que se llev a cabo durante 1999. Despus de lograr la aprobacin del pueblo
para llamar a un proceso constituyente, el Presidente Chvez se dedic a promover a un
grupo de seguidores cercanos para que formaran parte de la Asamblea Constituyente.
A partir de ese momento, el peso del Presidente sobre el proceso fue determinante. Los
constituyentes obedecieron demandas de Chvez que previamente haban rechazado

como el cambio de nombre del pas y la creacin de poderes adicionales. Bast una reunin de los asamblestas con Chvez para que estos cambiaran de parecer. La Constitucin de 1999 crea dos nuevos poderes pblicos: el poder moral y el poder electoral. Se
conserva, al igual que en la de 1961, la separacin e independencia de estos poderes.
En la prctica se busca el control directo de los mismos emulando las maneras de hacer las cosas del pasado.
Una vez aprobada la nueva constitucin, se sigui con la designacin de las nuevas autoridades de la Asamblea Nacional, y la Presidencia de la Repblica, gobernadores y alcaldes mediante elecciones. Luego se procedi a la designacin de los otros
poderes: el poder judicial, el poder moral y el poder electoral. Este proceso fue viciado
por prcticas propias del sistema poltico que se buscaba superar.
Las elecciones de 2000 fueron una lamentable muestra de la escasa preparacin de
la nueva clase poltica en el poder. Las elecciones previstas para el 28 de Mayo de 2000
debieron ser pospuestas y realizadas en dos tandas debido a la falta de formacin tcnica de los miembros de la directiva del CNE. Sorprendentemente, a pesar de haber logrado impulsar los cambios institucionales que se haba propuesto, Chvez no pudo
aumentar de forma sustantiva el caudal de votos que lo reeligi a la presidencia. Por su
parte, la oposicin luci totalmente debilitada. Para tratar de derrotar a Chvez recurre al lanzamiento de Francisco Arias Crdenas quien junto a Chvez haba comandado
la intentona golpista de 1992.
El Presidente Chvez, usando su popularidad indiscutida para el momento, se dedic a hacer campaa a sus seguidores en distintos estados de la repblica para los distintos cargos de eleccin popular. Logr la mayora de los puestos en la Asamblea
Nacional, gobernaciones y alcaldas. El control de su partido sobre la Asamblea Nacional le permiti el nombramiento de personas allegadas a su proyecto poltico en el resto de los poderes pblicos.
La Asamblea Nacional otorga al Presidente Chvez poderes extraordinarios que le
permiten la preparacin y promulgacin de una serie de leyes. Estas nuevas reglamentaciones significan para buena parte de la poblacin una serie amenaza contra derechos
adquiridos. Alguna de ellas resulta inclusive atentatoria contra la propiedad privada y
son consideradas confiscatorias. Una caracterstica destacada de la nueva clase poltica
en el poder es su escasa disposicin al dilogo. Esta se pone de manifiesto en la forma
inconsulta en la que se intenta imponer este nuevo paquete legislativo.
Como reaccin a lo anterior, Chvez comienza a perder el apoyo de partidos que
haban conformado la plataforma que lo haba llevado al poder. La luna de miel comienza a menguar y se comienza a hacer evidente una creciente oposicin al gobierno.
La central obrera Confederacin de Trabajadores de Venezuela (CTV) y la cpula empresarial convocan a un para que se lleva a cabo el 10 de diciembre de 2001. El paro es
considerado un xito por sus convocantes y toma por sorpresa al gobierno que se consideraba a s mismo imbatible en la calle.

De ah en adelante, una serie de eventos que continan con una gigantesca marcha convocada por la oposicin para conmemorar el 23 de enero de 1958, fecha de la
cada de Prez Jimnez, ponen de manifiesto el rechazo a las medidas que pretende implementar el gobierno de Hugo Chvez. La distancia entre las expectativas generadas
por el proyecto oficialista y los niveles de satisfaccin de amplios sectores de la sociedad
con las mismas, desnudan la intensificacin de una crisis de gobernabilidad que ha sido constante en Venezuela desde 1983.
El gobierno se niega a rectificar mientras que la movilizacin social aumenta. En
cadena de radio y televisin el Presidente Chvez separa de sus cargos a los miembros
de la gerencia de la estatal petrolera PDVSA que se haban unido a un paro para presionar al ejecutivo. Una gran marcha se lleva a cabo el da 11 de abril de 2002. El Presidente Chvez intenta poner en efecto el Plan vila, operativo militar diseado para
controlar situaciones en las cuales el orden pblico no puede ser restaurado por mecanismos normales. Los graves sucesos de ese da llevan a la cpula militar a desobedecer
al primer mandatario nacional y a solicitarle la renuncia. En la madrugada del 12 de
Abril, el Ministro de la Defensa General en Jefe Lucas Rincn Romero anuncia la renuncia del Presidente Chvez.
En este momento se nota la deficiencia del nuevo diseo institucional del pas.
Durante horas no hay una reaccin de los otros poderes constituidos. Se genera un vaco que es llenado por un conjunto de acciones que llevan a que Pedro Carmona, presidente de la cpula empresarial venezolana se juramentara como Presidente de la
Repblica dictando un decreto que disuelve al resto de los poderes. La reaccin de los
militares no se hizo esperar y le retiran su apoyo. Mientras tanto, se da una reagrupacin de las fuerzas que respaldan a Chvez y el grupo de militares que se haba mantenido al margen de los problemas del 11 de Abril lo regresan al poder.
A partir del 14 de abril, Chvez vuelve al poder y con l una severa crisis poltica
que pone bajo cuestionamiento su legitimidad. La problemtica del pas es de tal magnitud que se hace necesario que organismos internacionales sirvan de mediadores en un
mecanismo de negociacin mediante el cual el gobierno y la oposicin buscan darle una
salida a la crisis. Despus de varios meses se acuerda la celebracin del Referndum Revocatorio Presidencial previsto en la Constitucin Nacional.
2.

RBITROS PARA RESOLVER LA CRISIS DE GOBERNABILIDAD

La implosin que se dio en abril de 2002, trajo como consecuencia que la institucionalidad quedara gravemente cuestionada y que quienes adversaban al gobierno buscaran la forma de acortar su mandato. La situacin se hace irreconciliable a
travs de los mecanismos normales del sistema. Por lo tanto, se requiere la intervencin de mediadores que busquen la forma de buscar acuerdos que satisfagan a
ambas partes.

La mediacin internacional tuvo que confrontar diversos problemas para alcanzar

un acuerdo que estableciera una salida aceptable para ambas partes. Al final, la va electoral por medio del referendo revocatorio del mandato, previsto en la Constitucin Nacional, fue el camino al cual accedieron los grupos opuestos entre s.
Los organismos multilaterales, el Grupo de Amigos, el Centro Carter y la OEA
jugaron un papel fundamental en la vigilancia del acuerdo y en el que a la postre
se lograra llegar a la fase del revocatorio a pesar de todos los inconvenientes que se
le pusieron al proceso. Se tena la fe en que la salida electoral sera la que le diera
una apertura a una conciliacin que solo sera posible en la medida en que ambas
partes reconocieran las reglas de juego y hagan que las mismas formaran parte de
su accionar diario.
3.

EL REFERNDUM REVOCATORIO PRESIDENCIAL RRP

Para realizar el RRP la oposicin venezolana tuvo que transitar un va crucis. Los
problemas tuvieron que ver con el nombramiento de los miembros del Consejo Nacional Electoral, el proceso de recoleccin de firmas, la reparacin de las mismas y la automatizacin del proceso comicial.
La Asamblea Nacional no pudo llegar a un acuerdo para el nombramiento de los
miembros del CNE por que los diputados partidarios del gobierno insistan en que la
conformacin del cuerpo colegiado deba reflejar la mayora que los seguidores del Presidente Chvez tenan en el parlamento. Evidentemente, esto no se compadece con lo
establecido en la Constitucin Nacional que exige miembros imparciales para la conformacin del organismo electoral. Ante la imposibilidad de llegar a un acuerdo sobre
los rectores del CNE, el Tribunal Supremo de Justicia asumi la tarea que no pudo ser
culminada por los diputados. Lamentablemente, el TSJ design una directiva que obedeca a los criterios que el oficialismo persegua en la Asamblea Nacional.
El comportamiento del CNE no fue entonces el de un rbitro imparcial que facilita la expresin del poder electoral que reside en la poblacin. Desde su inauguracin como rectores del CNE se puso en evidencia cules eran los rectores del
oficialismo y cules los de la oposicin. El proceso de toma de decisiones era engorroso. Sin embargo, una de las primeras decisiones fue la de desconocer las firmas que la
oposicin haba recolectado para convocar el referndum revocatorio del mandato del
Presidente Chvez.
Sigui entonces la promulgacin del reglamento para el manejo del RRP. Se ponan dificultades adicionales a las previstas en la carta magna. El CNE se abrog el diseo, produccin y distribucin de las planillas necesarias para recolectar las firmas
necesarias para convocar el evento revocatorio. Se pusieron una cantidad de limitaciones y elementos de control. A pesar de ello, cerca de cuatro millones de personas firmaron la solicitud de convocatoria.

A pesar de los elementos de control que haban puesto, los rectores oficialistas del
CNE cuestionaron ms de un milln de firmas y llamaron a un proceso de reparo de
las mismas. Nuevamente, la gente respondi y el CNE no tuvo ms remedio que convocar el RRP. Sin embargo, pasaron casi 10 meses para que la oposicin pudiese lograr
su objetivo.
Se llega al 15 de agosto en medio de un gran pragmatismo de la oposicin y una
cantidad importante de escollos puestos por el oficialismo. El resultado del RRP no
result convincente para los opositores de Chvez. Es difcil pensar que a pesar del
bajo rendimiento de las polticas gubernamentales y de la movilizacin de la oposicin, el oficialismo haya podido aumentar su caudal electoral en cerca de dos millones de personas.
Hay quienes atribuyen este incremento al efecto de las polticas populistas del Presidente Chvez. Hay quienes sostienen que esto no fue ms que el producto de un fraude masivo. En todo caso, el RRP no cumpli el objetivo de subsanar los problemas de
gobernabilidad derivados de los enfrentamientos entre los seguidores del proceso revolucionario liderado por Hugo Chvez y quienes se le oponen. Por el contrario, la mesa
esta servida para futuras confrontaciones en la medida que se dificulta el reconocimiento de cada una de las partes de la necesidad de convivir y compartir espacios con el adversario poltico.
4.

PROBLEMAS DE GOBERNABILIDAD EN RELACIN

A LA CONFIGURACIN POLTICO-INSTITUCIONAL

El poder de los partidos polticos fue creciendo con el paso de los aos. Los mismos lograban controlar todos los entes decisorios y haban penetrado las organizaciones gremiales y sindicales. Inclusive, los ascensos militares estaban sometidos a la
intervencin partidista y a los intereses de los lderes de turno. El poder proveniente del
ingreso petrolero le permita a los partidos polticos practicar el clientelismo a travs de
distintos mecanismos. El empleo en instituciones o empresas del estado y la asignacin
de ddivas eran normalmente manejadas desde las casas de los partidos polticos.
Esto, evidentemente, se extenda al nombramiento de los miembros del congreso
nacional, ya que era en las reuniones de las cpulas partidistas que se decida que
candidatos se presentaran como candidatos en cada uno de los estados y en los distintos niveles de representacin. La disciplina partidista garantizaba que los diputados votaran a favor de la lnea impuesta por los partidos independientemente de los deseos de
los electores y de los diputados o senadores mismos.
Esta penetracin de los partidos en la vida poltica fue distorsionando poco a poco la institucionalidad. A pesar de la cantidad de casos de corrupcin que se denunciaban normalmente al principio de cada gobierno con respecto al anterior, no se conoci
de ninguna condena importante por este tipo de delitos.

El tamao de la administracin pblica fue aumentando en la medida que los

grandes partidos se turnaban en el poder. Eso trajo como consecuencia una muy pobre
eficacia, poca profesionalizacin y bajos salarios. Esto aunado a la discrecionalidad de
los funcionarios pblicos llev a un proceso de generacin de corruptelas en las cuales
los ciudadanos tenan que pagar para que se le cumplieran trmites sencillos a los cuales tenan derecho.
La lentitud administrativa de un estado paquidrmico junto a la discrecionalidad
de los funcionarios, en un ambiente de poca voluntad poltica para resolver estos
problemas, provocaron que la corrupcin o las vas alternas fuesen consideradas como
medios para darle viabilidad al funcionamiento de la sociedad y evitar de esa forma elementos asociados con la ingobernabilidad. La corrupcin, vista de esta forma, contribua a darle fluidez a las distintas demandas que los miembros de la sociedad le hacan
al estado.
Los niveles de penetracin de los partidos polticos en las distintas instituciones les
fue restando credibilidad a estas ltimas.
Como ejemplo de esto podemos mencionar al Consejo Supremo Electoral cuya directiva era nombrada por el Congreso de la Repblica previa negociacin de los partidos polticos. Los equipos tcnicos estaban asociados a los partidos polticos y los cargos
eran parte del botn clientelar que se reparta entre allegados. Con el tiempo, el CSE
fue perdiendo su credibilidad y fue comn ver que impugnaran procesos electorales y
que se buscara la manera de establecer mecanismos, inclusive informticos, para evitar
las trampas electorales. La nueva constitucin convierte al CSE en el Consejo Nacional
Electoral. No es hasta finales de 2002 y en medio de la crisis que se genera por la solicitud de referndum consultivo hecha por la oposicin que la Asamblea Nacional dicta
la ley que regula al CNE y que permite escoger a sus integrantes.
La Corte Suprema de Justicia siempre se vio como un apndice de los otros dos
poderes. Los magistrados eran nombrados por el Congreso, igualmente mediante el
mecanismo de acuerdo previo entre los partidos. El papel de la CSJ desde el punto de
vista de la separacin de poderes fue solamente visible en 1993 cuando orden el enjuiciamiento del Presidente Prez. Evidentemente, esto es cuestionable ya que exista
previamente el acuerdo de los distintos partidos para juzgar a Prez por el delito de peculado y as terminar su mandato cuya legitimidad estaba seriamente cuestionada desde el principio mismo de su mandato.
El 17 de diciembre de 1984 el presidente Jaime Lusinchi cre la Comisin Presidencial para la Reforma del Estado (COPRE), la cual concluy en varas iniciativas importantes que apuntaban a temas muy sensibles como la descentralizacin y la apertura
a la participacin de la sociedad civil en los asuntos del Estado. Hay que reconocer que
tambin los partidos polticos haban aceptado la necesidad de ir reformando el sistema poltico de forma tal que a travs de la descentralizacin los venezolanos estuviesen
ms involucrados en el proceso de toma de decisiones. Esta tmida transformacin per

miti que el centro del poder se acercara a las comunidades que necesitaban de una
atencin ms directa. La descentralizacin mostr rpidamente frutos positivos. El rendimiento de las polticas de los gobernadores y alcaldes fue mucho mayor que cuando
los problemas se manejaban de forma centralizada. Como muestra del xito de la descentralizacin podemos mencionar el hecho de que alcaldes se presentaran como
candidatos a gobernador y gobernadores como candidatos presidenciales. Adems, hay
que mencionar que la mayora de los alcaldes y gobernadores eran reelectos. De esa forma, la vinculacin elector gobernante programa fue elemento fundamental de los
efectos positivos de la descentralizacin.
La descentralizacin no se ha dado en todos los sectores. Ha habido razones de carcter poltico y financiero que han impedido que la salud sea atendida directamente
por las regiones. Entre otras podemos mencionar las clusulas sindicales que obligan a
la homologacin de los sueldos a los ms altos que est pagando otra regin. Tampoco
ha sido posible la total descentralizacin de la educacin, bsicamente por razones similares a las antes sealadas. Sin embargo, las regiones han demostrado la responsabilidad suficiente tanto en el manejo de sus problemticas asociadas como de los recursos
que le son asignados.
El desempeo de los distintos gobiernos nacionales en cuanto a la prestacin de
servicios como salud, educacin y seguridad ha sido deficiente. De hecho, estudios realizados en 1993, demostraron que entre aquellos descontentos con la calidad de estos
servicios era ms probable encontrar personas que rechazaban la democracia como sistema de gobierno y estaban dispuestos a apoyar golpes de estado (Carrasquero, 1994).
El sistema democrtico le dio un gran impulso a la masificacin educativa. Sin embargo, se preocup poco por la calidad de la misma. Su financiamiento no creci al mismo ritmo que creca la poblacin. Como consecuencia de ello, los sueldos de los
maestros se fueron deteriorando con el tiempo. La profesin de educador fue perdiendo estatus social. Las estadsticas de la Oficina de Planificacin del Sector Universitario
muestran que los cupos de educacin en las universidades no son ocupados en su totalidad. Los promedios de notas de bachillerato de quienes ingresan en las carreras universitarias de educacin son los ms bajos. Se ha creado un crculo vicioso en el cual,
los menos preparados son quienes entran a ensear en las escuelas. Eso produce, a su
vez, jvenes con una preparacin insuficiente para proseguir carreras universitarias o incorporarse al mercado de trabajo.
Una situacin bastante similar se presenta en el sector salud, con la diferencia de que
las escuelas de medicina de las universidades solo aceptan, dada la relacin demanda/cupo, a los mejores estudiantes del pas. Sin embargo, los hospitales no cuentan con los recursos necesarios para atender a los pacientes con eficiencia. Los sueldos de los mdicos
adscritos al sector pblico son bastante bajos y se presentan conflictos permanentes para
lograr mejoras laborales. Por su parte, la medicina privada est muy desarrollada y permite a los mdicos que en ella laboran tener unas mejores expectativas de ascenso social.

5.

EL NUEVO SISTEMA POLTICO

Debemos comenzar diciendo que la Constitucin aprobada el 30 de Diciembre de

1999 es la primera producto de una Asamblea Nacional Constituyente electa democrticamente. Adems, fue avalada por apenas el 32 por ciento del electorado. La Constitucin concibe a Venezuela como un estado democrtico y social de derecho y justicia,
federal descentralizado y su gobierno como democrtico, participativo, electivo, descentralizado, alternativo, responsable, pluralista y de mandato revocable. Destaca en
este nuevo texto constitucional el carcter participativo y la posibilidad de revocar el
mandato como elementos que vienen a profundizar el poder del pueblo en la supervisin que pueden ejercer sobre los cargos de eleccin popular.
La Asamblea Nacional Constituyente electa en julio de 1999 estaba claramente dominada por el MVR y sus aliados del Polo Patritico, los cuales conquistaron 123 de
los 131 escaos. Si bien es cierto que la ANC invit a los ciudadanos y grupos organizados a presentar propuestas, abri una oficina de atencin popular e instal una pgina de internet, recibi numerosos insumos del pblico organizado y general y debati
ideas y opciones alternas en acalorados debates, el texto finalmente aprobado por los
constituyentes incluy prcticamente todos los elementos del borrador que el presidente Chvez les haba entregado en su sesin inaugural.
La innovacin ms ostensible quizs sea el cambio del nombre oficial del Estado,
ahora Repblica Bolivariana de Venezuela. Pensar que ese cambio es puramente nominal sera un error. El bolivarianismo tiene carcter programtico, pues alude a la
identidad del liderazgo de Bolvar y del pueblo oprimido bajo el yugo colonial espaol
en la lucha por la independencia con el liderazgo revolucionario de Chvez y los sectores pobres oprimidos de hoy (Welsh & Carrasquero, 2000). Al mismo tiempo, apunta
hacia un proyecto poltico de alcance regional al reanimar el sueo anfictinico de Bolvar sobre la unidad de la Amrica espaola.
No hay un cambio fundamental en cuanto a la concepcin que se tiene de los derechos que se les conceden a los ciudadanos. Se renuevan una serie de compromisos que
al final no pasan de ser una lista de buenos deseos en la medida que los mismos dependen de grandes erogaciones o de involucrar a entes que no pueden ser obligados a asumir los deberes que adquiere la Repblica a travs de la constitucin. El texto
fundamental dedica cinco captulos (110 artculos) a los derechos y slo un captulo (6
artculos) a los deberes (Angel, 2002).
Las innovaciones organizativas incluyen la eliminacin del Senado en la nueva
Asamblea Nacional unicameral. Como seala Brewer-Caras, esto es contradictorio
con la forma federal del Estado (Brewer-Caras, 2000). Las entidades federales pierden
una instancia de representacin; en compensacin de ello acceden al Consejo Federal
de Gobierno, una instancia de carcter intergubernamental presidida por el Vicepresidente Ejecutivo e integrada por los ministros, gobernadores, un alcalde por Estado y re

presentantes de la sociedad organizada. En el papel, se encarga de la planificacin y

coordinacin de polticas y acciones para el desarrollo del proceso de descentralizacin
y transferencia de competencias del Poder Nacional a los Estados y Municipios, (Constituicin Nacional de 1999) funciones cuya definicin y regulacin compete al legislador, es decir, a una instancia en la que estados y municipios no estn representados.
La nueva Constitucin crea tambin el cargo del Vicepresidente Ejecutivo, que no
es de eleccin popular sino nombrado por el Presidente de la Repblica.
La organizacin del Poder Pblico Nacional se basa en el esquema clsico del principio de separacin orgnica de poderes como elementos sustanciales del Estado de Derecho. La novedad en este aspecto es la incorporacin de dos nuevos poderes con rango
constitucional tal como se observa en el artculo 136:
Artculo 136. El Poder Pblico se distribuye entre el Poder Municipal, el Poder Estadal y el Poder Nacional. El Poder Pblico Nacional se divide en Legislativo, Ejecutivo, Judicial, Ciudadano y Electoral.
Cada una de las ramas del Poder Pblico tiene sus funciones propias, pero los rganos a los que incumbe su ejercicio colaborarn entre s en la realizacin de los fines del Estado.
6.

EL PODER LEGISLATIVO

El Congreso de la Repblica dio paso con la nueva Constitucin a la Asamblea Nacional. Como se mencion anteriormente, est conformada por una sola cmara dejando de lado una tradicin que se vena observando desde 1811. Otro elemento novedoso
es la representacin de las poblaciones indgenas que se traduce en la posibilidad de designar tres diputados. Los diputados no podrn reelegirse ms de dos veces. Se conserva el perodo de cinco aos.
A continuacin se mencionan las atribuciones de la Asamblea Nacional:
Artculo 187. Corresponde a la Asamblea Nacional:
1. Legislar en las materias de la competencia nacional y sobre el funcionamiento
de las distintas ramas del Poder Nacional.
2. Proponer enmiendas y reformas a la Constitucin, en los trminos establecidos
en esta Constitucin.
3. Ejercer funciones de control sobre el Gobierno y la Administracin Pblica Nacional, en los trminos consagrados en esta Constitucin y la ley. Los elementos
comprobatorios obtenidos en el ejercicio de esta funcin, tendrn valor probatorio, en las condiciones que la ley establezca.
4. Organizar y promover la participacin ciudadana en los asuntos de su
competencia.

5. Decretar amnistas.
6. Discutir y aprobar el presupuesto nacional y todo proyecto de ley concerniente
al rgimen tributario y al crdito pblico.
7. Autorizar los crditos adicionales al presupuesto.
8. Aprobar las lneas generales del plan de desarrollo econmico y social de la Nacin, que sern presentadas por el Ejecutivo Nacional en el transcurso del tercer
trimestre del primer ao de cada perodo constitucional.
9. Autorizar al Ejecutivo Nacional para celebrar contratos de inters nacional, en
los casos establecidos en la ley. Autorizar los contratos de inters pblico nacional,
estadal o municipal con Estados o entidades oficiales extranjeros o con sociedades
no domiciliadas en Venezuela.
10. Dar voto de censura al Vicepresidente Ejecutivo o Vicepresidenta Ejecutiva y
a los Ministros o Ministras. La mocin de censura slo podr ser discutida dos das
despus de presentada a la Asamblea, la cual podr decidir, por las tres quintas partes de los diputados o diputadas, que el voto de censura implica la destitucin del
Vicepresidente Ejecutivo o Vicepresidenta Ejecutiva o del Ministro o Ministra.
11. Autorizar el empleo de misiones militares venezolanas en el exterior o extranjeras en el pas.
12. Autorizar al Ejecutivo Nacional para enajenar bienes inmuebles del dominio
privado de la Nacin, con las excepciones que establezca la ley.
13. Autorizar a los funcionarios pblicos o funcionarias pblicas para aceptar cargos, honores o recompensas de gobiernos extranjeros.
14. Autorizar el nombramiento del Procurador o Procuradora General de la Repblica y de los Jefes o Jefas de Misiones Diplomticas Permanentes.
15. Acordar los honores del Panten Nacional a venezolanos y venezolanas ilustres,
que hayan prestado servicios eminentes a la Repblica, despus de transcurridos
veinticinco aos de su fallecimiento. Esta decisin podr tomarse por recomendacin del Presidente o Presidenta de la Repblica, de las dos terceras partes de los
Gobernadores o Gobernadoras de Estado o de los rectores o rectoras de las Universidades Nacionales en pleno.
16. Velar por los intereses y autonoma de los Estados.
17. Autorizar la salida del Presidente o Presidenta de la Repblica del territorio nacional cuando su ausencia se prolongue por un lapso superior a cinco das consecutivos.
18. Aprobar por ley los tratados o convenios internacionales que celebre el Ejecutivo Nacional, salvo las excepciones consagradas en esta Constitucin.
19. Dictar su reglamento y aplicar las sanciones que en l se establezcan.
20. Calificar a sus integrantes y conocer de su renuncia. La separacin temporal de
un diputado o diputada slo podr acordarse por el voto de las dos terceras partes
de los diputados y las diputadas presentes.
21. Organizar su servicio de seguridad interna.

22. Acordar y ejecutar su presupuesto de gastos, tomando en cuenta las limitaciones financieras del pas.
23. Ejecutar las resoluciones concernientes a su funcionamiento y organizacin
administrativa.
24. Todas las dems que le sealen esta Constitucin y las leyes.
7.

EL PODER EJECUTIVO

La posicin del Presidente de la Repblica fue fortalecida an ms. Ahora, el Presidente tiene la funcin exclusiva de promover a los oficiales a partir del grado de coronel, una atribucin que facilita la consolidacin de una posible base de poder del cargo,
as como la de nombrar el Vicepresidente Ejecutivo, lo que le asegura el control del
Consejo Federal de Gobierno u rgano intergubernamental que debe coordinar la descentralizacin. Finalmente, el Presidente de la Repblica tiene la atribucin de disolver
la Asamblea Nacional si sta aprueba mociones de censura al Vicepresidente Ejecutivo
en tres oportunidades (CN, 1999, artculo 240). Si bien tal disposicin puede ser
considerada, como lo hace Brewer-Caras, de difcil materializacin, salvo que la propia Asamblea as lo provoque, representa una atribucin carente de los frenos y equilibrios que deben regir entre los poderes (Brewer-Caras, 2000).
Artculo 236. Son atribuciones y obligaciones del Presidente o Presidenta de la
Repblica:
1. Cumplir y hacer cumplir esta Constitucin y la ley.
2. Dirigir la accin del Gobierno.
3. Nombrar y remover el Vicepresidente Ejecutivo o Vicepresidenta Ejecutiva,
nombrar y remover los Ministros o Ministras.
4. Dirigir las relaciones exteriores de la Repblica y celebrar y ratificar los tratados,
convenios o acuerdos internacionales.
5. Dirigir las Fuerza Armada Nacional en su carcter de Comandante en Jefe, ejercer la suprema autoridad jerrquica de ellas y fijar su contingente.
6. Ejercer el mando supremo de las Fuerza Armada Nacional, promover sus oficiales a partir del grado de coronel o coronela o capitn o capitana de navo, y nombrarlos para los cargos que les son privativos.
7. Declarar los estados de excepcin y decretar la restriccin de garantas en los casos previstos en esta Constitucin.
8. Dictar, previa autorizacin por una ley habilitante, decretos con fuerza de ley.
9. Convocar a la Asamblea Nacional a sesiones extraordinarias.
10. Reglamentar total o parcialmente las leyes, sin alterar su espritu, propsito y razn.
11. Administrar la Hacienda Pblica Nacional.
12. Negociar los emprstitos nacionales.

13. Decretar crditos adicionales al Presupuesto, previa autorizacin de la Asamblea Nacional o de la Comisin Delegada.
14. Celebrar los contratos de inters nacional conforme a esta Constitucin y la ley.
15. Designar, previa autorizacin de la Asamblea Nacional o de la Comisin Delegada, al Procurador o Procuradora General de la Repblica y a los jefes o jefas de
las misiones diplomticas permanentes.
16. Nombrar y remover a aquellos funcionarios o aquellas funcionarias cuya designacin le atribuyen esta Constitucin y la ley.
17. Dirigir a la Asamblea Nacional, personalmente o por intermedio del Vicepresidente Ejecutivo o Vicepresidenta Ejecutiva, informes o mensajes especiales.
18. Formular el Plan Nacional de Desarrollo y dirigir su ejecucin previa aprobacin de la Asamblea Nacional.
19. Conceder indultos.
20. Fijar el nmero, organizacin y competencia de los ministerios y otros organismos de la Administracin Pblica Nacional, as como tambin la organizacin
y funcionamiento del Consejo de Ministros, dentro de los principios y lineamientos sealados por la correspondiente ley orgnica.
21. Disolver la Asamblea Nacional en el supuesto establecido en esta Constitucin.
22. Convocar referendos en los casos previstos en esta Constitucin.
23. Convocar y presidir el Consejo de Defensa de la Nacin.
24. Las dems que le seale esta Constitucin y la ley.
El Presidente o Presidenta de la Repblica ejercer en Consejo de Ministros las
atribuciones sealadas en los numerales 7, 8, 9, 10, 12, 13, 14, 18, 20, 21, 22 y las que
le atribuya la ley para ser ejercidas en igual forma.
Los actos del Presidente o Presidenta de la Repblica, con excepcin de los sealados en los ordinales 3 y 5, sern refrendados para su validez por el Vicepresidente
Ejecutivo o Vicepresidenta Ejecutiva y el Ministro o Ministra o Ministros o Ministras respectivos.
Artculo 237. Dentro de los diez primeros das siguientes a la instalacin de la
Asamblea Nacional, en sesiones ordinarias, el Presidente o Presidenta de la Repblica personalmente presentar, cada ao, a la Asamblea un mensaje en que dar
cuenta de los aspectos polticos, econmicos, sociales y administrativos de su gestin durante el ao inmediatamente anterior.
Si algo se critic de los primeros cuarenta aos de democracia fue el presidencialismo.
La constitucin de 1999 no solo no resuelve este problema sino que de alguna manera lo
exacerba. El presidente puede tomar acciones en cuanto a los referenda que lo ponen en
clara ventaja con respecto al resto de las instituciones y ni hablar del ciudadano comn.

Otra innovacin en cuanto al presidente tiene que ver con el aumento de cinco a
seis aos del perodo de gobierno con la posibilidad de reeleccin inmediata por un solo perodo adicional. Esto pone en entredicho el principio de alternabilidad republicana al extender hasta doce aos el perodo presidencial. Con la reeleccin inmediata,
Venezuela emula reformas similares introducidas recientemente en otros pases latinoamericanos como son los casos de Argentina, Brasil y Per.
Como se puede apreciar en el numeral 8, el presidente tiene la atribucin de asumir potestad normativa excepcional mediante decretos-leyes y previa habilitacin legislativa. La novedad en este punto con respecto al texto constitucional anterior consiste
en la amplitud material de la esfera de habilitacin la cual es ilimitada. Anteriormente
se circunscriba solamente a la materia econmica y financiera. Este alcance pone en
cuestin el principio de equilibrio y separacin de poderes.
El artculo 237 da cuenta del mandato constitucional que tiene el poder ejecutivo
de rendir cuentas a la nacin a travs de la presentacin de los resultados de gestin ante la Asamblea Nacional. Este deseable proceso es un reflejo de la intencin del legislador de mantener un sistema de checks y balances que impida excesos por parte de
algunos de los poderes del estado.
8.

EL PODER JUDICIAL
4

El Poder Judicial est constituido por el Tribunal Supremo de Justicia, las Salas
que lo integran, los dems tribunales que determine la ley, el Ministerio Pblico, la Defensora Pblica, los rganos de investigacin penal, los auxiliares y funcionarios de justicia, el sistema penitenciario, los medios alternativos de justicia, los ciudadanos que
participan en la administracin de justicia conforme a la ley, y los abogados autorizados para su ejercicio.
Entre las innovaciones constitucionales podemos mencionar que se le atribuye al
TSJ la administracin del Poder Judicial eliminando al Consejo de la Judicatura. Adems se eleva a rango constitucional la organizacin de la Justicia de Paz en las comunidades. Anteriormente, tena rango de ley orgnica.
Resulta interesante la autorizacin a las autoridades legtimas de los pueblos indgenas para aplicar en su hbitat instancias de justicia en base a sus tradiciones ancestrales y que solo afecte a sus integrantes, segn sus propias normas procedimentales,
siempre que no sean contrarias a la constitucin, a la ley y el orden pblico. El rgimen jurisdiccional del los pueblos indgenas, puede resultar incompatible, por ejemplo, con la nocin compleja de ciudadana y derechos ciudadanos expresados en el
texto constitucional.

4.

El TSJ sustituye a la anterior Corte Suprema de Justicia

A continuacin presentamos las atribuciones del TSJ:

Artculo 266. Son atribuciones del Tribunal Supremo de Justicia:
1. Ejercer la jurisdiccin constitucional conforme al Ttulo VIII de esta
Constitucin.
2. Declarar si hay o no mrito para el enjuiciamiento del Presidente o Presidenta de
la Repblica o quien haga sus veces, y en caso afirmativo, continuar conociendo de
la causa previa autorizacin de la Asamblea Nacional, hasta sentencia definitiva.
3. Declarar si hay o no mrito para el enjuiciamiento del Vicepresidente o Vicepresidenta de la Repblica, de los o las integrantes de la Asamblea Nacional o del
propio Tribunal Supremo de Justicia, de los Ministros o Ministras, del Procurador
o Procuradora General, del Fiscal o Fiscala General, del Contralor o Contralora
General de la Repblica, del Defensor o Defensora del Pueblo, los Gobernadores
o Gobernadoras, oficiales u oficialas generales y almirantes de la Fuerza Armada
Nacional y de los jefes o jefas de misiones diplomticas de la Repblica y, en caso
afirmativo, remitir los autos al Fiscal o Fiscala General de la Repblica o a quien
haga sus veces, si fuere el caso; y si el delito fuere comn, continuar conociendo
de la causa hasta la sentencia definitiva.
4. Dirimir las controversias administrativas que se susciten entre la Repblica, algn Estado, Municipio u otro ente pblico, cuando la otra parte sea alguna de esas
mismas entidades, a menos que se trate de controversias entre Municipios de un
mismo Estado, caso en el cual la ley podr atribuir su conocimiento a otro tribunal.
5. Declarar la nulidad total o parcial de los reglamentos y dems actos administrativos generales o individuales del Ejecutivo Nacional, cuando sea procedente.
6. Conocer de los recursos de interpretacin sobre el contenido y alcance de los
textos legales, en los trminos contemplados en la ley.
7. Decidir los conflictos de competencia entre tribunales, sean ordinarios o especiales, cuando no exista otro tribunal superior o comn a ellos en el orden jerrquico.
8. Conocer del recurso de casacin.
9. Las dems que le atribuya la ley.
Las atribuciones sealadas en el numeral 1 sern ejercidas por la Sala Constitucional; las sealadas en los numerales 2 y 3, en Sala Plena; y las contenidas en los numerales 4 y 5 en Sala Poltico Administrativa. Las dems atribuciones sern ejercidas por
las diversas Salas conforme a lo previsto por esta Constitucin y la ley.
Es importante sealar que en el artculo 335 de la Constitucin encontramos que
Las interpretaciones que establezca la Sala Constitucional sobre el contenido o alcance de las normas y principios constitucionales son vinculantes para las otras Salas del
Tribunal Supremo de Justicia y dems tribunales de la Repblica. As, esta Sala se sita en un mbito meta-jurdico que est por encima del mbito del Poder Judicial y del

propio TSJ, ya que se le adjudica el papel de autoridad absoluta en la interpretacin de

la norma constitucional.
9.

EL CONSEJO MORAL REPUBLICANO

La Constitucin de 1999 establece principios realmente innovadores en el campo

de la participacin popular, mediante la creacin de dos poderes nuevos, el Ciudadano
y el Electoral. El primero es ejercido por el novel Consejo Moral Republicano, integrado por el Defensor del Pueblo, el Fiscal General y el Contralor General, y el segundo,
por el Consejo Nacional Electoral. El Consejo Moral Republicano tiene a su cargo prevenir, investigar y sancionar los hechos que atenten contra la tica pblica y la moral
administrativa; velar por una buena gestin y la legalidad en el uso del patrimonio pblico (CN, 1999, artculo 274), adems de promover todas aquellas actividades pedaggicas dirigidas al conocimiento y estudio de esta Constitucin, al amor a la patria,
a las virtudes cvicas y democrticas, a los valores trascendentales de la Repblica y a la
observancia y respeto de los derechos humanos (CN, 1999, artculo 278).
En el artculo 273 de la Constitucin Nacional encontramos:
El Poder Ciudadano se ejerce por el Consejo Moral Republicano integrado por el
Defensor o Defensora del Pueblo, el Fiscal o Fiscala General y el Contralor o Contralora General de la Repblica.
Los rganos del Poder Ciudadano son la Defensora del Pueblo, el Ministerio Pblico y la Contralora General de la Repblica, uno o una de cuyos titulares ser
designado o designada por el Consejo Moral Republicano como su Presidente o
Presidenta por perodos de un ao, pudiendo ser reelecto o reelecta.
El Poder Ciudadano es independiente y sus rganos gozan de autonoma funcional, financiera y administrativa. A tal efecto, dentro del presupuesto general del
Estado se le asignar una partida anual variable. Su organizacin y funcionamiento se establecer en ley orgnica.
Los miembros del Poder Ciudadano fueron nombrados por la Asamblea Nacional
el 20 de diciembre de 2000 por medio de un proceso bastante cuestionado por los
miembros de Primero Justicia porque en su opinin no se haba respetado la participacin de la sociedad civil en las mesas de dilogo que al efecto se haba instalado. Gracias a este procedimiento, el partido de gobierno logr que la Asamblea Nacional
nombrara a Isaas Rodrguez quien justo haba renunciado a la Vicepresidencia de la
Repblica para postularse como Fiscal General de la Repblica. Este nombramiento dej en claro que la nueva institucionalidad no rompa con las prcticas cuestionables del
pasado sino que por el contrario, al disfrazarlas de contenido participativo, demostraba
su voluntad de darle preeminencia al blindaje poltico que al establecimiento de un ver

dadero estado de derecho. Germn Mundaran y Clodosbaldo Russin fueron nombrados Defensor del Pueblo y Contralor General de la Repblica respectivamente. En trminos generales, los nombramientos que se hicieron en los distintos poderes
obedecieron ms a componendas polticas que a los procedimientos establecidos en la
constitucin recin aprobada. Esto ha significado que la separacin de poderes no se d
en la prctica.
En la exposicin de motivos de la Constitucin se justifica el Poder Ciudadano
cuando se explica que el mismo es una adaptacin a nuestro tiempo de la idea de Poder Moral expuesta por Simn Bolvar el 15 de febrero de 1819:
El Libertador concibi el Poder Moral como institucin que tendra a su cargo la
conciencia nacional velando por la formacin de los ciudadanos a fin de que pudiera purificarse lo que haya corrompido en la Repblica: que acuse la ingratitud,
el egosmo, la frialdad del amor a la patria, el ocio, la negligencia de los
ciudadanos
Pretenda Bolvar la fundacin de una repblica basada en el amor a la patria, las
leyes y los magistrados.
La Defensora del Pueblo es una innovacin de la nueva constitucin. Esta institucin
tiene a su cargo la promocin, defensa, vigilancia y tutelaje de los derechos ciudadanos y
garantas establecidas en la Constitucin y los tratados internacionales sobre derechos humanos, adems de los intereses legtimos, colectivos y difusos de los ciudadanos.
10. EL PODER ELECTORAL
La Constitucin de 1999 le da al Poder Electoral el rango del quinto ente que conforma el diseo del sistema poltico. Se encarga de toda la regulacin de la participacin poltica. Este poder queda conformado por el Consejo Nacional Electoral (CNE)
el cual debe reglamentar las leyes electorales, organizar los procesos electorales, mantener el registro civil y electoral y el de las organizaciones polticas, adems de controlar
el financiamiento de stas (CN, 1999, artculo 293).
Segn la Constitucin Nacional, son funciones del CNE:
1. Reglamentar las leyes electorales y resolver las dudas y vacos que stas susciten
o contengan.
2. Formular su presupuesto, el cual tramitar directamente ante la Asamblea Nacional y administrar autnomamente.
3. Emitir directivas vinculantes en materia de financiamiento y publicidad
poltico-electorales y aplicar sanciones cuando no sean acatadas.
4. Declarar la nulidad total o parcial de las elecciones.

5. La organizacin, administracin, direccin y vigilancia de todos los actos relativos a la eleccin de los cargos de representacin popular de los poderes pblicos,
as como de los referendos.
6. Organizar las elecciones de sindicatos, gremios profesionales y organizaciones con
fines polticos en los trminos que seale la ley. As mismo, podrn organizar procesos electorales de otras organizaciones de la sociedad civil a solicitud de stas, o por orden de la Sala Electoral del Tribunal Supremo de Justicia. Las corporaciones, entidades
y organizaciones aqu referidas cubrirn los costos de sus procesos eleccionarios.
7. Mantener, organizar, dirigir y supervisar el Registro Civil y Electoral.
8. Organizar la inscripcin y registro de las organizaciones con fines polticos y velar porque stas cumplan las disposiciones sobre su rgimen establecidas en la
Constitucin y la ley. En especial, decidir sobre las solicitudes de constitucin, renovacin y cancelacin de organizaciones con fines polticos, la determinacin de
sus autoridades legtimas y sus denominaciones provisionales, colores y smbolos.
9. Controlar, regular e investigar los fondos de financiamiento de las organizaciones con fines polticos.
10. Las dems que determine la ley.
11. LA DESCENTRALIZACIN
La Constitucin no logra superar el viejo concepto de Estado Centralizado de Partidos por uno Descentralizado y participativo. A pesar de que se denomina al Estado
como Federal descentralizado no se cambia el esquema centralista de la Constitucin
de 1961 y no se garantiza su viabilidad. Sin embargo en el artculo 158 encontramos:
Artculo 158. La descentralizacin, como poltica nacional, debe profundizar la
democracia, acercando el poder a la poblacin y creando las mejores condiciones,
tanto para el ejercicio de la democracia como para la prestacin eficaz y eficiente
de los cometidos estatales.
La descentralizacin en la Constitucin de 1999 se conduce a travs del Consejo
Federal de Gobierno el cual debiera tornarse en un ente coordinador en vez de uno controlador. Para ello se requiere que el mismo sea una instancia que refleje un balance de
poder entre los distintos niveles de gobierno, que las administraciones locales asuman
las competencias una vez resueltos problemas como la de los pasivos laborales del personal transferido y que el Consejo no asuma la potestad de manejar de forma unilateral los recursos fiscales (Gonzlez de Pacheco, 2000).
Es de hacer notar que la Constitucin de 1999 garantiza la potestad tributaria de
los estados pero no se establece plazo para la aprobacin de una ley nacional que regule esta materia (Gonzlez de Pacheco, 2000).

En la Constitucin vigente se garantiza la existencia de los partidos polticos y su

papel en la sociedad, pero son notables los avances en superar el control monoplico
ejercidos por aquellos en las dcadas pasadas. Los ciudadanos tienen amplias posibilidades de participacin superando las restricciones del pasado. Se consagra el derecho a
la asociacin con fines polticos e igualdad ante la ley para organizarse por lo que la estructura partidista deja de ser la nica va de participacin en los procesos electorales
(Martnez, 2003).
Otras innovaciones participativas abarcan el fortalecimiento de los derechos y la
autonoma de los pueblos indgenas, que acceden a las instancias deliberantes en los diferentes niveles por medio de cuotas aseguradas, la extensin del sufragio a los miembros de la Fuerza Armada, la participacin de la sociedad a travs de referendos y la
iniciativa para convocarlos, as como la separacin de las funciones de postulacin y designacin de los magistrados del Tribunal Supremo de Justicia, los miembros del Consejo Nacional Electoral, del Contralor General y del Fiscal General de la Repblica,
antes competencia exclusiva del parlamento. La postulacin compete ahora a Comits
de Evaluacin de Postulaciones con participacin de la sociedad organizada, los cuales
presentan temas para cada rgano a la Asamblea Nacional; sta escoge a los titulares respectivos mediante votacin con mayora calificada. Lamentablemente, este innovador
criterio participativo de la Constitucin no inform la accin legislativa de la Asamblea
que aprob una Ley de Postulaciones que reduce la participacin de la sociedad organizada a una intervencin meramente nominal en mesas de dilogo, sin ningn peso
decisorio. En consecuencia, nada cambia en la acostumbrada praxis de fusin en lugar
de separacin de poderes. Como en la IV Repblica, el poder legislativo domina sobre
los dems poderes, salvo el ejecutivo, a travs de su competencia de postulacin, seleccin, nombramiento y remocin de los integrantes de aqullos.
En el plano econmico, las innovaciones son ambiguas. Por una parte, se introduce el castigo penal por evasin fiscal y reglas sobre el rgimen fiscal y la coordinacin
macroeconmica que apuntan hacia una gestin pblica responsable, moderna y eficiente. Por la otra, se socava la autonoma del Banco Central de Venezuela en materia
de formulacin y ejecucin de sus polticas mediante la obligacin de rendir cuentas a
la Asamblea Nacional, sometiendo la institucin, en cierto modo, a la correlacin de
fuerzas polticas dominante en cada momento (CN, 1999, artculos 318 y 319).
Resumiendo, puede constatarse que el desbalance de frenos y contrapesos en las relaciones entre los poderes, que ya favoreca al poder ejecutivo en la Constitucin de
1961, se acentu an ms en beneficio del ejecutivo y del Presidente de la Repblica y
que los derechos de participacin de esa indefinida sociedad organizada se evaporan
cuando se trata de decidir cuestiones de poder, como lo demuestra claramente la todava corta realidad constitucional.
En ningn momento los actores polticos tradicionales hicieron serios intentos de detener esta reconstruccin institucional o de hacer valer su menguada in

fluencia en ella. La derrota en las elecciones presidenciales de 1998 parece haber

destruido su capacidad de reformarse, reorientarse o reinventar sus proyectos de
pas: desaparecieron del escenario poltico sin ofrecer resistencia; no se hicieron
presentes en la campaa del referendo sobre la Asamblea Constituyente; se replegaron a defender las cada vez ms cuestionadas estructuras organizativas de la
Constitucin vigente; no postularon candidatos propios para esa Asamblea y desplegaron una tmida campaa opositora a favor del NO en el referendo aprobatorio de la nueva Constitucin. En sntesis, renunciaron a participar en el diseo del
nuevo orden poltico sin poseer la fuerza o capacidad de conviccin necesaria para
impedirlo, desestimando aquella conseja de la Realpolitik que postula si no les
puedes vencer, neteles.
12. GOBERNABILIDAD EN VENEZUELA
Venezuela ha vivido desde principio de la dcada de los ochenta, una severa crisis de gobernabilidad. La incapacidad del estado para satisfacer las demandas de la
poblacin se ha venido incrementando. La creatividad de la clase poltica para generar respuestas a los distintos sectores de la sociedad se ha ido agotando. Los esfuerzos
de los distintos gobiernos para resolver la crisis fiscal han girado en torno a un conjunto de medidas que se han venido repitiendo sin mucho xito desde 1989. Los
cambios intentados han sido demasiado tmidos y no van a las causas estructurales de
nuestras deficiencias.
A pesar de haber despertado una serie de expectativas que en su momento llevaron
a ms del 80 por ciento de los venezolanos a pensar que el proceso constituyente resolvera los problemas del pas, el gobierno ha sido incapaz de garantizar una serie de polticas dirigidas al mantenimiento del orden y estabilidad necesaria para poder proveer
bienestar social a sus ciudadanos.
Los gobiernos han sido incapaces de garantizar una serie de polticas dirigidas al
mantenimiento del orden y estabilidad necesaria para poder proveer bienestar social a
sus ciudadanos.
La ingobernabilidad en Venezuela est caracterizada por:
a)

Una sobrecarga de exigencias sociales que adems estn respaldadas por la constitucin nacional.
b) La insuficiencia de los ingresos fiscales para satisfacer el mnimo de exigencias
sociales.
c) La existencia de una crisis de la gestin pblica que se evidencia en la incapacidad
de generar polticas que resuelvan problemas bsicos y elementales de la poblacin.
Esto ha trado como consecuencia que la gente haya ido perdiendo fe en la capacidad de la clase poltica para resolver los problemas que los afectan.

El momento poltico actual se caracteriza por la prdida de credibilidad en los actores polticos encargados de la conduccin del estado y la inclinacin de la poblacin
a la desobediencia con una disposicin espontnea a manifestar en contra del gobierno.
Lo cierto es que, con un discurso que busca la defensa de los pobres y los excluidos, la administracin del Presidente Chvez no ha sido capaz de implantar polticas
pblicas dirigidas a mejorar los servicios que el estado presta en las reas de salud y educacin. En cuanto a lo que respecta a la seguridad de las personas y sus propiedades, las
estadsticas demuestran el auge de la delincuencia y el estado de indefensin ante el que
se encuentra el ciudadano comn. Las polticas fiscales aplicadas no se encuentran atadas a la bsqueda de solucin a estos problemas. En otras palabras, se les cobra ms a
los contribuyentes sin que eso se note en una mejora en la prestacin de los servicios.
Aqu se termina de configurar un cuadro de frustracin que es consecuencia de la distancia que separa las expectativas que se generaron, con el proceso de transformacin
poltica y los magros resultados de las polticas del gobierno nacional.
Ante este estado de cosas se impone una rectificacin de rumbo. El gobierno ha
perdido la capacidad de ejercer sus funciones por s solo. Est obligado a negociar y para
ello tiene que promover una poltica de inclusin y tolerancia que les permita conciliar
con el resto de los actores polticos de la vida nacional.
Quizs, uno de los elementos que mejor explica la crisis de gobernabilidad que se
vive en Venezuela es la preparacin de la clase poltica que est encargada de disear e
implementar polticas pblicas a favor de la poblacin. Al respecto, Teodoro Petkoff
nos dice:
Yo creo que hoy en da si. El colapso de la elite que gobern a Venezuela durante
medio siglo provoc una regresin social muy grande y ciertamente todava no se
ve que haya brotado y conformado una nueva elite poltica en el pas quizs esta
en proceso de formacin quizs muchos de los jvenes de hoy van adquirir la estatura y la categora de conductores polticos serios. Pero estamos viviendo la consecuencia de una especie catstrofe poltica que vive el pas. Porque la elite que
desplazo a la antigua no tenia ni tiene formacin. Un grupo de militares mas bien
de bajo rango con poca formacin como militares y desde luego con poca formacin general con un horizonte muy estrecho y lo que no provena del mundo militar que rodea a Chvez provena de una izquierda mas bien anacrnica de la
vieja izquierda marxista leninista de los nufragos de ella que muy poco le han
dado a Chvez mas bien han reforzado los rasgos que ya traa de autoritarismo
una visin centralista del Estado y de la sociedad visin estatista y populista del
ejercicio del gobierno Si bien eso esta en los genes de los venezolanos todos somos
as porque hemos vivido mas de medio siglo en un pas altamente centralizado en
un pas un Estado muy poderoso que ha hecho que los dems sectores sociales dependientes del Estado y eso con Chvez se expresa con muchsima fuerza mucho

mas tosca sin ningn refinamiento el populismo tradicional venezolano por una
parte la vieja izquierda atiene esa concepcin de la vida y de la poltica esto reforz en Chvez ese tipo de comportamiento (Briceo & Petkoff, 2002).
La magnitud de la crisis requiere de una clase poltica con mentalidad de grandeza y con la preparacin tcnico poltica adecuada para el estudio de la problemtica y
la proposicin de vas de solucin que busquen reducir las diferencias existentes entre
las demandas de la poblacin y la satisfaccin de las mismas por parte del estado.
13. TEMAS Y PROPOSICIONES PARA REFORMAS
POLTICO-INSTITUCIONALES
La prctica poltica de los ltimos cuatro aos ha evidenciado la necesidad de afinar el modelo establecido en la Constitucin de 1999. La conformacin de la Asamblea Nacional Constituyente y la presin de producir resultados en poco tiempo
impidieron que algunos asuntos fuesen discutidos con la profundidad suficiente. De
hecho, el oficialismo us su mayora en varias ocasiones con la finalidad de lograr una
rpida elaboracin del texto constitucional. Segn Carlos Ayala Corao existe una lista
de modificaciones que se deben hacer a la Carta Magna para resolver asuntos que considera inconvenientes. Entre ellas menciona:
a) La Fuerza Armada Nacional y la Seguridad de la Nacin.
b) La eleccin del Presidente de la Repblica por mayora y la racionalizacin de la
duracin del mandato.
c) Los lmites democrticos a las facultades ilimitadas del Presidente de la Repblica
para legislar.
d) El nombramiento por mayora clasificada y la eliminacin de la remocin poltica
de los magistrados del Tribunal Supremo de Justicia.
e) El restablecimiento del Poder Legislativo bicameral.
f ) La eliminacin de las restricciones a la descentralizacin (Ayala Corao, 2002).
La Constitucin de 1999 dedica el Ttulo VII a la Fuerza Armada Nacional. No
debe extraar que un proceso liderado por un militar haya producido lo que Ayala considera la Constitucin ms militarista de la historia venezolana. Se incorpora en la carta fundamental una concepcin orgnica y funcional de la FAN con privilegios y
beneficios para sus integrantes que los ponen en ventaja sobre el resto de los venezolanos. Se elimin el carcter no deliberante de la FAN lo cual ha contribuido a debilitar
su configuracin institucional (Ayala Corao, 2002). De hecho, se ha visto a militares
pronunciarse en contra de sus superiores e inclusive en contra del presidente de la repblica. Se desdibuja el debido sometimiento del poder militar al poder civil y se da la

impresin de que la FAN es una especie de rbitro final llamado a intervenir en la

poltica cuando la situacin as lo requiera. En el caso de la FAN, Ayala propone cambios en la Constitucin cinco aspectos fundamentales:
1.
2.
3.
4.
5.

El restablecimiento del carcter no deliberante de la FAN

La eliminacin del rango constitucional de la Controlara General de la Fuerza Armada Nacional removiendo el artculo 291 de la Constitucin.
La eliminacin del rango constitucional de la Fuerza Armada Nacional.
La eliminacin del antejuicio de mrito para militares con rango de General y
Almirante.
La seguridad democrtica de la nacin (Ayala Corao, 2002).

La fragmentacin poltica de la sociedad venezolana llama a una reforma del proceso de eleccin del presidente. Hay tendencias que proponen pasar de un esquema de
mayora simple a uno de dos vueltas. Se quiere evitar que los presidentes sean electos
por una minora de los venezolanos y fortalecer el mandato presidencial. Es importante sealar que este sistema estaba previsto en el proyecto de constitucin presentado a
la Asamblea Constituyente en 1999. De la misma forma, se ha propuesto una reduccin del mandato presidencial de seis a cuatro aos manteniendo la posibilidad de la
reeleccin inmediata por una sola vez (Ayala Corao, 2002). La actual crisis de gobernabilidad parece apoyar esta idea en la medida que las salidas electorales dejan en manos
de la poblacin la bsqueda de vas de solucin a la crisis.
Tal como mencionamos anteriormente, el presidente al ser habilitado por la Asamblea Nacional, posee facultades ilimitadas para legislar. Esto pone en tela de juicio el esquema de independencia de los poderes y la especificidad de las funciones de cada uno
de ellos evitando adems que se afecte el esquema de derechos y garantas ciudadanas.
En palabras de Ayala:
Por lo cual, a los fines de garantizar una legislacin ejecutiva democrtica es necesario imponer como materias expresamente reservadas por la Constitucin al legislador aquellas relativas al establecimiento de lmites y restricciones a los derechos
fundamentales, la creacin de tributos y la creacin de delitos y penas (sanciones
en general). (Ayala Corao, 2002).
Con la finalidad de impedir que la mayora circunstancial del partido de gobierno
elija a los magistrados del Tribunal Supremo de Justicia se hace necesario que se proceda igual que con los miembros del Poder Ciudadano estableciendo una mayora parlamentaria calificada de dos tercios de los miembros de la Asamblea Nacional para
nombrar. Ayala sugiere tambin eliminar la capacidad que tiene el Poder Legislativo
para remover magistrados del TSJ (Ayala Corao, 2002).

Venezuela haba contado con un Poder Legislativo bicameral desde 1811. La cmara del Senado tena la peculiaridad de ser la representacin igualitaria del pueblo de
todas las entidades federales, al contrario del la cmara de diputados donde los estados
con ms poblacin tienen proporcionalmente ms representantes. Con la eliminacin
del Senado se acaba con una tcnica de separacin y control dentro del poder
legislativo.
La descentralizacin debe ser promovida y fortalecida, para ello se requiere:
a) Un mecanismo para coordinar la transferencia de competencias hacia los estados.
b) La transferencia de algunos tributos para que los estados puedan crear una base de
financiamiento propia.
c) Fijar el destino de algunos recursos transferidos para financiar inversiones pblicas, corregir inequidades nter territoriales y la dotacin de servicios mnimos a zonas menos desarrolladas.
d) La delimitacin de las competencias que le corresponden a cada nivel de gobierno.
e) El establecimiento de regmenes diferenciales de organizacin municipal que reconozca la diversidad de los municipios.
f ) Establecer un mecanismo de transferencia expedita de los recursos a los municipios
con el fin de evitar el represamiento de los dineros pblicos a nivel de los estados
(Gonzlez de Pacheco, 2000).
14. LO QUE EST PENDIENTE
El momento poltico que vive Venezuela requiere de una serie de acciones que pasan necesariamente por la preparacin y formacin de la clase poltica en aspectos como:
a)
b)
c)
d)
e)

Formacin en prcticas democrticas.

Creacin y evaluacin de polticas.
Tcnicas de negociacin.
La importancia de la descentralizacin como mecanismo hacia la recuperacin de
la gobernabilidad.
Burocracia profesional que no dependa de los vaivenes polticos.

Despus de 45 aos de sistema democrtico pareciera un contrasentido hablar de

la necesidad de ensear valores que le son intrnsecos tales como la tolerancia y la inclusin. Hemos visto con preocupacin como se ha dejado de lado la discusin civilizada de los problemas y se ha sustituido por demostraciones de fuerza que han llegado
al extremo de la violencia callejera para defender posiciones polticas. Se critica abiertamente que algunos sectores defiendan sus intereses como que ese no fuese un derecho
que garantiza la democracia. Se ha querido imponer un nuevo esquema de gobierno

atropellando los valores de amplios sectores de la sociedad. Es por ello que se debe emprender una campaa que a todos los niveles reivindique los principios asociados al dilogo y la inclusin de todas las partes en el diseo de pas.
La clase poltica que se ha abierto paso con el nacimiento de la nueva constitucin
no ha mostrado hasta el momento su capacidad para diagnosticar problemas y plantear
soluciones a los mismos. De hecho, los indicadores de gestin no sealan mejoras
cuando se les compara con los de aos anteriores. Se hace necesario incorporar profesionales en el proceso de creacin de polticas que permitan una drstica mejora de la
prestacin de servicios bsicos como el de salud, educacin y proteccin ciudadana. No
se ha visto ms que la expresin de buenos deseos. En la prctica no hay una sola
poltica revolucionaria que haya solucionado algn problema. Nos encontramos entonces ante una situacin de expectativas frustradas en la cual no se avizora que haya la capacidad necesaria para implementar los cambios anunciados y largamente esperados.
La implantacin de un determinado rgimen no se puede llevar a cabo en democracia
bajo la premisa de la exclusin de sectores de la sociedad independientemente de su tamao o cualidades socio demogrficas. La explotacin de las divisiones existentes en la sociedad lleva a un proceso de entrabamiento que impide el normal desenvolvimiento de las
polticas, creando un estado de desconfianza generalizado que tiene impactos no deseados
sobre el tejido social. Por lo tanto, las tcnicas de negociacin se hacen imperativas en la
medida que se quiere llegar a un estado de cosas que sin dejar de lado los objetivos sociales
del rgimen no aniquilen las posibilidades de subsistencia de otros actores de la sociedad.
La descentralizacin juega en este proceso un papel muy importante. Es a travs
de este mecanismo que los gobiernos locales, debidamente preparados para ello, pueden avocarse a la solucin de los problemas de sus pobladores. De esa forma se comienza a reducir la brecha existente entre las demandas de la poblacin y la capacidad de los
entes gubernamentales para satisfacerlas. Recin ahora las universidades han comenzado a presentar programas de formacin para administradores pblicos.
Esto nos lleva a la necesidad de establecer una burocracia profesional eficiente y
efectiva que no est sometida a los vaivenes de la poltica nacional. Por el contrario, se
requiere de un grupo de profesionales que pueda hacer un seguimiento de los
problemas del pas y de los mecanismos que se estn usando para solventarlos. Con ello se lograra una cierta continuidad que eliminara el problema de las interrupciones
que se presentan con cada cambio de gobierno.

cretos pero, al mismo tiempo, no afectaba los intereses fundamentales de estos grupos.
De esa forma, la gente se acostumbr a no esperar del Estado ciertos servicios que se
podan proveer a s mismos por medio de la va privada. Nos estamos refiriendo a cuestiones como la educacin, la salud y la seguridad entre otras. Se mantena como regla
inalterada que cuestiones como la libertad de elegir y otras libertades permanecan vigentes mientras que no se transgredieran ciertas lneas.
En el devenir de esta gestin presidencial hay al menos tres cosas que han venido
a servir de propulsores de la activacin de la gente en poltica:

15. UN VENEZOLANO POLTICAMENTE

INTERESADO Y PARTICIPATIVO

La confianza interpersonal es una actitud fundamental para la evolucin y conservacin de la estabilidad democrtica. Inglehart (Inglehart, 1990) califica la confianza

Hasta los momentos, la participacin del venezolano en poltica haba venido demostrando una tendencia declinante. Buena parte de la poblacin se haba apartado del
proceso poltico en la medida en que la misma no estaba produciendo beneficios con

a)

Un gobierno que se ha centrado casi exclusivamente en el aspecto poltico, dejando de lado necesidades fundamentales de la poblacin.5
b) Una consecuente cada de la popularidad del presidente que ha terminado por aniquilar la espiral del silencio que lo mantena como un lder imbatible y que por lo
tanto era difcil presentarle oposicin.
c) La amenaza constante a las libertades e intereses fundamentales de amplios sectores de la poblacin. Pretendidos cambios en la educacin, la agresin constante a
los medios de comunicacin, el insulto y menosprecio de todo aquel que no est
con el gobierno se presentan como elementos que generan ansiedad colectiva y la
consecuente inseguridad sobre el futuro de sus intereses y hasta de su patrimonio.
Esto ha llevado a una buena parte de la poblacin a sentir que no hay que tener miedo de manifestar, que el presidente Chvez puede ser obligado a rectificar y que hay suficiente fuerza para la defensa de derechos individuales a travs de acciones colectivas.
Debemos recordar que la ltima encuesta de valores muestra que los venezolanos tienen
una importante propensin a la protesta pacfica (Estudio Mundial de Valores 2000).
Como resultado de este proceso se le presenta a la oposicin el reto de presentar
una agenda creble que pueda aglutinar a su alrededor a buena parte de la gente que se
opone al gobierno de Chvez. No es suficiente y ni siquiera necesaria la presencia de un
lder fuerte. Ms bien, se impone un movimiento de unidad nacional que con una plataforma mnima de entendimiento se enrumbe hacia una etapa de transicin que permita un fortalecimiento de los distintos matices de la oposicin.
16. LA CONFIANZA: UN OBSTCULO A VENCER

5.

Adems de las antes nombradas, pesa sobre el gobierno la situacin que vive el Estado Vargas despus del desastre natural de 1999 como ejemplo que magnifica la ausencia de estrategias que conduzcan a procurar el bienestar de la poblacin.

interpersonal como uno de los tres factores ms importantes para el desarrollo de la sociedad moderna, junto con el surgimiento de la burguesa poltica y la participacin popular en la poltica. Fukuyama sostiene incluso que el bienestar de una nacin depende
de esta confianza en los dems. Donde abunda el capital social, un potencial que es generado por la prevalencia de la confianza en una sociedadflorecern tanto los mercados
como polticas democrticas y el mercado puede realmente desempear su papel como escuela de sociabilidad que refuerza las instituciones democrticas (Fukuyama, 1995). A juzgar desde esta perspectiva, los venezolanos no estn bien preparados para construir y
conservar una sociedad democrtica moderna (v. tabla 2):

As como los venezolanos desconfan de sus paisanos, desconfan tambin de

sus instituciones polticas que, para el momento de la medicin (v. tabla 3) acababan
de ser refundadas y relegitimadas bajo la nueva constitucin de 1999. Dado que la
confianza en las instituciones, tanto las pblicas como las sociales y las privadas, es un
indicador central del sentimiento subyacente del pblico respecto de su sistema poltico
(Newton & Norris, 2000). Los datos muestran que slo la Iglesia, la prensa, las Fuerzas Armadas y las grandes empresas se pueden apoyar en la confianza de la mayora de
los venezolanos, mientras que apenas cuatro de cada diez confan en la polica, y un tercio en el parlamento. Los sindicatos y los partidos polticos cierran la lista, contando
con la confianza de slo uno de cada cinco ciudadanos.

Tabla 2 Confianza interpersonal (%)

Tabla 3 Confianza en instituciones (%)
1973

1996

2000

2003

Institucin

2000

Se puede confiar en la gente

13

16

23

Iglesia

77

No se puede confiar

94

84

84

77

Prensa

65

Total

100%

100%

100%

100%

Fuerzas Armadas

64

(n)

(1506)

(1164)

(1193)

(1200)

Grandes empresas

64

Polica

41

Asamblea Nacional

34

Sindicatos

23

Partidos polticos

20

Fuentes: Baloyra/Martz 1973; Estudio Mundial de Valores (EMV), 1996, 2000, Paralelo 2003

El nivel de la confianza interpersonal en Venezuela es muy bajo, incluso comparado con sociedades que Fukuyama califica de baja confianza como Italia y Francia. Sin embargo, el nivel encontrado en 1996 representa un crecimiento significativo
en las ltimas dcadas. Cuando Baloyra y Martz (Baloyra & Martz, 1979), estudiaron
aspectos de la cultura poltica del venezolano hace ms de veinte aos, encontraron
que slo seis por ciento de los entrevistados pensaban que se poda confiar en la gente. En consecuencia, la falta de confianza interpersonal no puede interpretarse como
producto de la prolongada crisis econmica, poltica y social del pas. En todo caso, el
bajo nivel de la confianza interpersonal podra explicar por qu una sociedad de creencias democrticas tiende a favorecer un gobierno de mano dura. Esta tendencia parece tener races profundas en la sociedad venezolana, pues Baloyra y Martz
encontraron en 1973 que, despus de catorce aos de democracia y tres elecciones generales sucesivas, la mitad de los venezolanos justificaba golpes militares y uno de cada cuatro sostena que el golpe contra el presidente Allende de Chile haba sido
necesario, al tiempo que slo cuatro de cada diez rechazaban el golpe (Baloyra &
Martz, 1979). Como dice Fukuyama, una sociedad con bajos niveles de confianza interpersonal requerir un gobierno ms entrometido y controlador para regular las relaciones sociales (Fukuyama, 1995).

Fuente: EMV 2000

Bajo un ambiente de desconfianza generalizada en lo poltico es bastante difcil

predecir las posibilidades de una rpida recuperacin de la gobernabilidad en Venezuela. El liderazgo tendr que hacer un gran esfuerzo para lograr que a travs del rendimiento de sus polticas se pueda ir recuperando tanto la confianza interpersonal como
la de las instituciones. De esa forma, se lograr un mayor compromiso de la poblacin
con el proyecto compartido de pas.
17. EL FRACCIONAMIENTO POLTICO DE LA POBLACIN
Si algo caracteriza el momento que vive Venezuela en la actualidad es el fraccionamiento poltico de la poblacin. Este no se evidencia solamente en la cantidad de agrupaciones polticas existentes en cada uno de los bandos, sino que revela importantes

diferencias en cuanto a la concepcin que se tiene de la sociedad y de cmo deben ser

conducidos los asuntos polticos.
La pulverizacin de la poblacin en cuanto a su filiacin partidista no representa
de por s un problema si no fuese por la conflictividad que se ha adueado del escenario poltico y social del pas. En estas condiciones, hay quienes piensan que hace falta
introducir una reforma del sistema electoral que permita la eleccin del presidente de
la repblica bajo un esquema de segunda vuelta. Se piensa que hay que evitar posibilidad de que las transformaciones polticas necesarias sean llevadas a cabo por minoras. Se requerira, evidentemente, que se de un proceso de negociacin de agendas
mnimas que permita a un presidente electo en una segunda vuelta adelantar su programa de gobierno.
El momento que se vive en Venezuela en estos momentos es alimentado por este
fraccionamiento. Los bandos que se enfrentan explotan estas diferencias para mantener
a sus seguidores movilizados. No hay, sin embargo, una discusin de una agenda mnima que gire alrededor de los problemas que aquejan a la mayora de la poblacin.
Las encuestas sealan la preocupacin de los venezolanos por asuntos como el desempleo, la criminalidad, la deficiencia de los servicios de salud y educacin. Se hace
evidente el deterioro de la infraestructura pblica. An en este contexto, la clase poltica
sigue preocupada por el mantenimiento de sus espacios.
El desencanto de los venezolanos por lo poltico y la falta de esperanza en la solucin de los problemas que confrontan diariamente hablan de una crisis de gobernabilidad que se mantendr en el tiempo. Ser necesario un cambio de rumbo por parte de
los actores sociales si se quiere recortar la brecha que existe entre las expectativas de bienestar de la poblacin y las posibilidades reales de satisfacerlas dada la actual configuracin poltica.

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