PODERES DA ADMINISTRAO PBLICA

I Noes. 1. Introduo. 2. Uso e abuso de poder. 2.1 Uso do poder. 2.2 Abuso de poder. II
Espcies de poderes administrativos. 1. Introduo. 2. Poderes discricionrio e vinculado. 2.1
Definio de poder discricionrio. 2.2 Limitaes do poder discricionrio. 2.3 Discricionariedade e
arbitrariedade. 2.4 Poder vinculado. 2.5 Controle judicial dos atos vinculados e discricionrios. 3.
Poder regulamentar. 3.1 Introduo. 3.2 Formalizao. 3.3 Regulamentao tcnica. 3.4 Lei e poder
regulamentar. 3.5 Controle dos atos de regulamentao. 3.6 Lei pendente de regulamento. 3.7
Regulamentos autnomos. 4. Poder hierrquico. 4.1 Introduo. 4.2 Hierarquia e funes estatais.
4.3 Decorrncias do poder hierrquico. 5. Poder disciplinar. 5.1 Sentido. 5.2 Poder disciplinar e
Direito Penal. 5.3 Regime disciplinar dos servidores pblicos. 5.3.1 Dos deveres. 5.3.1.1 Noes.
5.3.1.2 Dever de probidade. 5.3.1.3 Dever de prestar contas. 5.3.1.4 Dever de eficincia. 5.3.2 Das
proibies. 5.3.3 Das responsabilidades. 5.3.4 Das penalidades. 6. Poder de polcia. 6.1 Introduo.
6.2 Sentido amplo e estrito. 6.3 Atributos do poder de polcia. 6.4 Poder de polcia e segurana
pblica. 6.5 Financiamento das atividades de polcia. 6.6 Competncia. 6.7 Meios de atuao. 6.8
Ciclo de polcia. 6.9 Delegao do poder de polcia. 6.10 Limites do poder de polcia. 6.11 Prazo
prescricional para o exerccio do poder de polcia.

I - Noes
1. Introduo
O ordenamento jurdico deve conferir, Administrao Pblica, certas prerrogativas
indispensveis consecuo de sua finalidade primordial a satisfao do interesse
pblico. Essas vantagens so os poderes administrativos e sua necessidade advm da
circunstncia de que, diversas vezes, particulares e at mesmo agentes pblicos devem ser
compelidos a adequar seu comportamento ao interesse pblico, que tem supremacia sobre
os interesses privados.
Mas, ao mesmo tempo em que confere poderes, o ordenamento jurdico impe, de
outro lado, deveres especficos para aqueles que, atuando em nome do Poder Pblico,
executam as atividades administrativas. So os deveres administrativos, que sero
estudados no tpico referente ao Poder Disciplinar.
2. Uso e abuso de poder
2.1 Uso do poder
Uso do poder a utilizao normal, pelos agentes pblicos, das prerrogativas que a lei
lhes confere.
Quando um poder jurdico conferido a um particular, pode ser ele exercitado ou no, j
que se trata de mera faculdade de agir. Essa a regra. Seu fundamento est na circunstncia
de que o exerccio ou no do poder acarreta reflexos basicamente para o prprio titular.
Essa situao no se passa no mbito do Direito Pblico. Os poderes administrativos so
outorgados aos agentes do Poder Pblico para lhes permitir uma atuao voltada aos
interesses da coletividade. Sendo assim, deles derivam duas consequncias: a) so

irrenunciveis1; b) devem ser, obrigatoriamente, exercidos, pelos titulares ou

conforme o caso, os delegatrios e os avocatrios. Exemplo disso o art. 143 da Lei
8.112, de 1990, segundo o qual a autoridade que tiver cincia de irregularidade no servio
obrigada a promover a sua apurao imediata, mediante sindicncia ou processo
administrativo disciplinar, assegurada ao acusado a ampla defesa.
2.2 Abuso do poder
Abuso de poder toda ao ou omisso que, violando dever ou proibio imposta ao
agente, propicia, contra ele, medidas disciplinares, civis e criminais2. abuso de poder
tanto o ato praticado na forma da lei, mas que pretende atingir um objetivo diverso do
previsto legalmente (ex.: remoo, de ofcio, de servidor para outra localidade, quando no
h necessidade de pessoal, mas apenas inteno de puni-lo) quanto o ato praticado em
desobedincia previso legal (ex.: aplicar pena de advertncia em situao para a qual a
lei prev aplicao da pena de suspenso).
A conduta abusiva dos administradores pode decorrer de duas causas: a) o agente
atua fora dos limites da sua competncia; e b) o agente, embora dentro de sua
competncia, afasta-se do interesse pblico que deve nortear todo desempenho
administrativo. No primeiro caso, diz-se que o sujeito atuou com excesso de poder e
no segundo, com desvio de poder.
A finalidade da lei est sempre voltada para o interesse pblico. Alm disso, cada ato
administrativo tem uma finalidade especfica3. Se o agente atua em descompasso com
esses fins, desvia-se do seu poder e pratica, assim, conduta ilegtima. Assim, o desvio de
poder caracterizado mesmo quando o ato praticado tendo em vista a satisfao do
interesse pblico, mas com objetivo diverso daquele previsto em lei. Por isso, tal vcio
tambm denominado de desvio de finalidade, denominao, alis, adotada na lei que
disciplina a ao popular (Lei 4.717/65, art. 2, pargrafo nico, e). O desvio de finalidade
desrespeita no s ao princpio constitucional da impessoalidade, mas tambm ao da
moralidade.
O abuso de poder ato de improbidade administrativa que atenta, ao menos, contra os
princpios da Administrao Pblica Lei 8.429/92, art. 11, I: praticar ato visando fim
proibido em lei ou regulamento [desvio de finalidade] ou diverso daquele previsto na regra
de competncia [excesso de poder].

O art. 11 da Lei 9.784/99 diz expressamente que a competncia irrenuncivel.

O abuso de poder econmico pode ser cometido tanto por indivduos e empresas que atentam contra a livre
concorrncia quanto por candidatos que captam ilicitamente votos do eleitorado.
3
O desvio de finalidade tambm pode ocorrer na desapropriao. Podem acontecer duas situaes: a
finalidade especfica do ato desobedecida, mas preservada a finalidade de satisfazer o interesse pblico.
Ex.: o imvel desapropriado para a construo de um hospital, mas, em seu lugar, construda uma escola.
Nesse caso, em homenagem ao atendimento de fim pblico, a desapropriao considerada lcita. Porm, se o
bem for utilizado para finalidade privada, a desapropriao extino, ocorrendo a retrocesso do bem para
o antigo proprietrio.
2

O ato executado com excesso de poder pode ser convalidado4 pelo agente competente para
a prtica do ato. Nesse caso, a convalidao chamada de ratificao, sendo vedada apenas
quando a competncia for exclusiva. Porm, o desvio de poder (ou de finalidade) torna ao
to administrativo absolutamente nulo, impedindo sua convalidao.
Agindo com abuso de poder, por qualquer de suas formas, o agente submete sua conduta a
reviso, judicial ou administrativa. Alm disso, o exerccio das funes de agente pblico
com abuso de poder no exclui a responsabilidade objetiva do Estado, que surge sempre
que algum, no exerccio de funes pblicas, causar danos a terceiros.
A Constituio previu diversas garantias contra o abuso de poder. As principais so o
habeas corpus (art. 5, LXVIII) protege o direito de locomoo contra leso ou ameaa de
leso, o mandado de segurana (art. 5, LXIX) protege direito lquido e certo no
amparado por habeas corpus nem por habeas data e o direito de petio (art. 5, XXXIV,
a) poder de requerer providncias de qualquer autoridade pblica.
Pela prpria natureza do fato em si, todo abuso de poder uma conduta ilegal e,
portanto, nula. O uso normal do poder condio essencial de validade de qualquer
ato da Administrao. Por isso mesmo, o constituinte no utilizou a devida tcnica ao
delinear o mandado de segurana, fixando entre seus pressupostos o fato de haver na
conduta administrativa ilegalidade ou abuso de poder, dando a falsa impresso de serem
fenmenos diversos e ensejando a errnea interpretao de que poderia haver abuso de
poder legal, o que seria uma inegvel contradio.
Poderes administrativos

Deveres administrativos

Uso do poder

Poder-dever de agir

Abuso de poder
Espcies de abuso de poder

Prerrogativas, conferidas pela Lei e pela

Constituio Administrao Pblica, para
que concretize o princpio da supremacia do
interesse pblico sobre o privado.
Imposio legal de comportamentos sobre
os agentes pblicos como condio do
exerccio vlido de suas atribuies.
Utilizao das prerrogativas administrativas
dentro dos parmetros definidos legal e
constitucionalmente.
Os poderes administrativos so
irrenunciveis e devem ser executados (pelo
titular, delegatrio ou avocatrio) sempre
que for necessrio.
Exerccio das prerrogativas administrativas
de forma ilegal, inconstitucional ou imoral.
Desvio de poder (ou de finalidade) e
excesso de poder.

Convalidar tornar vlido um ato administrativo que tem uma nulidade sanvel, ou seja, de pouca
gravidade.

II Espcies de poderes administrativos

1. Introduo
Os poderes da Administrao Pblica so classificados de acordo com seu objeto.
Assim, o Poder Hierrquico incide nas relaes entre agentes e rgos que ocupam
diferentes nveis dentro de uma mesma entidade. O Poder Disciplinar incide sobre pessoas
que tm relao jurdica especfica com a Administrao, situao dos agentes pblicos,
definindo seus deveres e proibies e as punies em caso de descumprimento.
O Poder Regulamentar incide sobre as normas administrativas, que definem o sentido e o
modo de execuo da lei. Finalmente, o Poder de Polcia incide sobre atividades
desenvolvidas por particulares, cuja liberdade de ao , em nome do interesse pblico,
limitada pela Administrao.
A rigor, os denominados Poder Discricionrio e Poder Vinculado no so realmente
espcies de poderes, pois no incidem sobre um objeto determinado. Na verdade, cada um
dos poderes referidos anteriormente pode ser exercido com mais ou menos liberdade pela
Administrao Pblica, ou seja, de forma discricionria ou vinculada. Porm, considerando
que esses termos j foram consagrados pela doutrina e jurisprudncia, ser feita, a seguir,
uma pequena anlise do seu alcance.
2. Poderes Discricionrios e Vinculados
2.1 Sentido de Poder Discricionrio
Poder Discricionrio aquele conferido por lei ao administrador pblico para que,
nos limites nela previstos e com certa parcela de liberdade, adote, no caso concreto, a
soluo mais adequada satisfazer o interesse pblico. O fundamento desse Poder o
princpio constitucional da separao dos Poderes, que prev a existncia de atos
reservados a cada um dos Poderes, havendo a reserva judicial (Judicirio), a reserva
legislativa (Legislativa) e a reserva administrativa (Executivo).
Eventualmente, a Lei ou a Constituio determina que um ato seja necessariamente
realizado, mas ainda assim pode restar Poder Discricionrio quanto ao modo e o tempo de
realiz-lo. o caso, por exemplo, das polticas pblicas.5

DIREITO CONSTITUCIONAL E DIREITO DA CRIANA E DO ADOLESCENTE. AGRAVO

REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINRIO. GARANTIA ESTATAL DE VAGA EM CRECHE.
PRERROGATIVA CONSTITUCIONAL. AUSNCIA DE INGERNCIA NO PODER DISCRICIONRIO
DO PODER EXECUTIVO. PRECEDENTES. 1. A educao infantil prerrogativa constitucional
indisponvel, impondo ao Estado a obrigao de criar condies objetivas que possibilitem o efetivo acesso a
creches e unidades pr-escolares. 2. possvel ao Poder Judicirio determinar a implementao pelo Estado,
quando inadimplente, de polticas pblicas constitucionalmente previstas, sem que haja ingerncia em questo
que envolve o poder discricionrio do Poder Executivo. 3. Agravo regimental improvido.
(STF, RE 464143 AgR / SP)

Convenincia e oportunidade so os elementos nucleares do poder discricionrio. A

primeira indica em que condies vai se conduzir o agente; a segunda diz respeito ao
momento em que a atividade deve ser produzida.
2.2 Limitaes ao Poder Discricionrio
Um dos fatores exigidos para a legalidade do exerccio desse poder consiste na
adequao da conduta escolhida pelo agente finalidade que a lei expressa.6 A
liberdade que a lei d ao administrador para escolher a melhor opo no pode justificar o
desvio de poder.
Outro fator a verificao dos motivos determinantes da conduta. Se o agente no
permite o exame dos fundamentos de fato e de direito que mobilizaram sua deciso em
certas situaes em que seja necessria a sua averiguao, haver, no mnimo, a fundada
suspeita de m utilizao do poder discricionrio e desvio de finalidade.
2.3 Discricionariedade e arbitrariedade
Enquanto atua nos limites da lei, que admite a escolha segundo os critrios de convenincia
e oportunidade, o agente exerce sua funo com discricionariedade, e sua conduta
caracteriza-se como inteiramente legtima.
Ocorre que, algumas vezes, o agente, a pretexto de agir discricionariamente, se
conduz fora dos limites da lei ou em direta ofensa a ela. Aqui comete arbitrariedade,
conduta ilegtima e suscetvel de anulao. O ato arbitrrio sempre uma forma de abuso
de poder.
2.4 Poder vinculado
H atividades administrativas cuja execuo fica inteiramente definida em lei, que
dispe esta sobre todos os elementos do ato a ser praticado pelo agente. A ele no
concedida qualquer liberdade quanto atividade a ser desempenhada e, por isso, deve se
submeter por inteiro ao mandamento legal. Seu fundamento constitucional o princpio da
legalidade, que requer Administrao a obedincia estrita aos termos da lei.
Alguns doutrinadores incluem, entre os poderes administrativos, o poder vinculado como
antagnico ao poder discricionrio. Entretanto, a atividade vinculada no
6

RECURSO ORDINRIO EM MANDADO DE SEGURANA. BOMBEIRO MILITAR.

TRANSFERNCIA. DECRETO N 4.541/79 DO ESTADO DO AMAZONAS. DISCRICIONARIEDADE
DA ADMINISTRAO PBLICA. VALIDADE DO ATO. RECURSO ORDINRIO DESPROVIDO.
I - O Decreto n 4.541/79 do Estado do Amazonas prev expressamente a hiptese de movimentao de
bombeiro militar para o atendimento de necessidade do servio.
III - Inexistindo indcios de eventual desvio de finalidade, a movimentao promovida pela autoridade dita
coatora, que tem respaldo na legislao, traduz-se em exerccio regular do poder discricionrio da
Administrao Pblica.
Recurso ordinrio desprovido.
(STJ, RMS 30370 / AM)

propriamente uma prerrogativa de direito pblico, qualificadora do poder da

Administrao. Trata-se, na verdade, de uma imposio ao agente no sentido de no
se afastar do que a lei estritamente dispe.
Tendo em vista essa ressalva, o poder vinculado pode ser definido como aquele em que
a lei estabelece todos os elementos, pressupostos ou requisitos do ato, no havendo
para o agente qualquer liberdade de escolha, como acontece no exerccio do poder
discricionrio. Caso o agente verifique a ocorrncia do fato que d origem ao ato
administrativo, seu dever execut-lo nos exatos termos previstos na lei.
2.5 Controle judicial dos atos vinculados e discricionrios
Todos os atos administrativos podem submeter-se apreciao judicial de sua
legalidade, sendo essa a consequncia natural do princpio da legalidade. Em relao
aos atos vinculados, no h dvida de que o controle de legalidade a cargo do Judicirio
ter muito mais efetividade. Ora, se todos os elementos do ato tm previso na lei, bastar,
para o controle de legalidade, o confronto entre o ato e a lei.
No que se refere aos atos discricionrios, todavia, preciso distinguir dois aspectos.
Eles podem sofrer controle judicial em relao a todos os elementos vinculados, ou
seja, aqueles sobre os quais o agente no tem liberdade quanto a deciso a tomar. So
eles: a competncia, a forma e a finalidade. Assim, se o ato praticado por agente
incompetente, ou com forma diversa da que a lei exige, ou com desvio de finalidade etc., o
Poder Judicirio tem total poder de anlise do ato e, se consider-lo incompatvel com a lei,
pode anul-lo. Para isso, no necessrio que o processo judicial seja precedido de um
processo administrativo, pois, aquele que se sentir prejudicado pelo ato administrativo pode
acionar diretamente a Justia.
O controle judicial, entretanto, no pode ir ao extremo de admitir que o juiz se
substitua ao administrador. Assim, no pode o juiz entrar no terreno que a lei
reservou aos agentes da Administrao, questionando os critrios de convenincia e
oportunidade que lhe inspiraram a conduta. A razo simples: se o juiz se atm ao
exame da legalidade dos atos, no poder questionar critrios que a lei defere ao prprio
administrador.
Modernamente, porm, os doutrinadores tm considerado os princpios da moralidade,
proporcionalidade e da razoabilidade e a teoria dos motivos determinantes como valores
que podem ensejar o controle da discricionariedade, enfrentando situaes que, embora
com aparncia de legalidade, retratam verdadeiro abuso de poder.7
Assim, pode ser anulado, pela Administrao Pblica ou pelo Poder Judicirio, o ato
administrativo discricionrio que:
7

Atualmente, no mais concebvel a existncia de atos absolutamente discricionrios. Existem, sim, graus
de discricionariedade e de vinculao, conforme o grau de liberdade do agente pblico que pratica o ato.
Mesmo os atos com mais alto grau de liberdade de ao devem estar vinculados aos princpios
constitucionais.

a) impor sanes mais gravosas que o necessrio para proteger os direitos

fundamentais (desobedincia ao princpio da proporcionalidade). Ex.: multa no
valor de R$5.000,00 por estacionar em local proibido;
b) praticar condutas desarrazoadas, bizarras, incoerentes, absurdas, que escapam
ao senso comum (desobedincia ao princpio da razoabilidade). Ex.: concurso para
guarda municipal do Rio Janeiro, que requereu do candidato, para a investidura no
cargo pblico, a posse de vinte dentes em sua boca, sendo dez em cada arcada;
c) praticar condutas que, estando aparentemente de acordo com a lei, lesionem
normas ticas (desobedincia ao princpio da moralidade). Ex.: a lei 8.112/90
probe manter, sob sua chefia imediata, em cargo em comisso ou em funo de
confiana, cnjuge, companheiro e parentes de at segundo grau (nepotismo direto).
Porm, esse princpio probe tambm o nepotismo indireto ou cruzado, em que o
agente utiliza sua influncia para fazer com que outrem nomeie alguma das pessoas
enumeradas acima;
d) ofender qualquer outro princpio previsto, expressa ou implicitamente, na
Constituio. Ex.: ausncia de motivao em ato de revogao de autorizao de
uso de bem pblico, o que infringe o princpio da publicidade.

Definio

Critrios utilizados para a

prtica do ato
Fundamento constitucional

Controle judicial

Poder Discricionrio
Permisso legal para que a
Administrao escolha a
melhor opo para o
interesse pblico.
Convenincia e
oportunidade.
Reserva administrativa
(princpio da separao dos
poderes).
No incide sobre o mrito
do ato discricionrio.

Poder Vinculado
Exercido com base apenas
na lei, sem possibilidade de
interferncia da vontade
administrativa.
Adequao do ato com a
situao prevista em lei.
Reserva legal (princpio da
legalidade).
Incide sobre todos os
aspectos do ato vinculado.

3. Poder regulamentar
3.1 Introduo
Poder regulamentar a prerrogativa conferida Administrao Pblica de editar
atos gerais para complementar as leis e possibilitar sua efetiva aplicao. Seu alcance
apenas de norma complementar lei; no pode, pois, a Administrao, alter-la a pretexto
de estar regulamentando-a. Se o fizer, cometer abuso de poder regulamentar, invadindo a
competncia do Legislativo.
O poder regulamentar de natureza derivada (ou secundria): somente exercido
luz de lei existente. J as leis constituem atos de natureza originria (ou primria),
emanando diretamente da Constituio.

3.2 Formalizao
A formalizao do Poder Regulamentar se processa, principalmente, por meio de
decretos. Nesse sentido que o art. 84, IV, da Constituio dispe que ao Presidente da
Repblica compete expedir decretos e regulamentos para a fiel execuo das leis. Pelo
princpio da simetria constitucional, o mesmo poder conferido a outros chefes do Poder
Executivo para os mesmos objetivos.
H tambm atos normativos que, editados por outras autoridades administrativas,
esto inseridos no Poder Regulamentar. o caso das instrues normativas,
resolues, portarias, etc. Tais atos tm, frequentemente, um mbito de aplicao mais
restrito, porm, veiculando normas gerais e abstratas para a explicitao das leis, tambm
so meios de formalizao do Poder Regulamentar.
Os decretos8 so considerados atos de regulamentao de primeiro grau; os outros atos que
a ele se subordinem e que, por sua vez, os regulamentem, evidentemente com maior
detalhamento, podem ser qualificados como atos de regulamentao de segundo grau e
assim por diante. O poder da Administrao Pblica de editar normas de hierarquia
inferior aos regulamentos tambm chamado de Poder Normativo.
Embora, em regra, o Poder Regulamentar, expresso por atos de regulamentao de
primeiro grau, seja formalizado por meio de decretos, existem situaes especiais em
que a lei indicar, para sua regulamentao, ato de formalizao diversa, embora
idntico seja seu contedo normativo e complementar. Ex.: resolues do Conselho
Nacional de Justia e do Conselho Nacional do Ministrio Pblico.
3.3 Regulamentao tcnica
De acordo com o esquema clssico de separao de poderes, o legislador no pode,
fora dos casos expressos na Constituio, delegar aos rgos administrativos seu
poder de fazer as leis. Significa dizer que o Poder Regulamentar legtimo no pode
simular o exerccio da funo de legislar decorrente de indevida delegao oriunda do
Poder Legislativo, delegao essa que seria, na verdade, inaceitvel renncia funo que a
Constituio lhe outorgou.
Modernamente, contudo, em virtude da crescente complexidade das atividades tcnicas da
Administrao, passou a aceitar-se nos sistemas normativos, originariamente na
Frana, o fenmeno da deslegalizao, pelo qual a competncia para regular certas
matrias se transfere da lei (ou ato anlogo) para outras fontes normativas por
autorizao do prprio legislador: a produo da norma primria sai do domnio da lei para
o domnio do ato regulamentar.
8

No se confundem os decretos e os regulamentos. Decreto ato administrativo normativo exclusivo do

chefe do Poder Executivo, enquanto que regulamento refere-se ao contedo do ato normativo, qual seja, a
especificao dos dispositivos legais para sua melhor execuo. No h uma coincidncia automtica entre
eles. Os decretos podem no ser regulamentares, mas autnomos, como ser visto a seguir. E os regulamentos
normalmente esto contidos em decretos, mas podem estar tambm em outras espcies de atos, como as
resolues das agncias reguladoras.

Tm sido encontrados exemplos dessa forma especial do poder regulamentar na instituio

das agncias reguladoras, autarquias s quais o legislador permitiu a criao de normas
tcnicas relativas a seus objetivos institucionais.9 Apesar das divergncias doutrinrias, a
jurisprudncia tem considerado legtima a atuao normativa das agncias.10
Alm disso, o art. 25 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias determinou que
ficam revogados, a partir de cento e oitenta dias da promulgao da Constituio, sujeito
este prazo a prorrogao por lei, todos os dispositivos legais que atribuam ou deleguem a
rgo do Poder Executivo competncia assinalada pela Constituio ao Congresso
Nacional.
Nos termos da Lei 8.392/91, esse prazo continua prorrogado at que lei complementar
venha regulamentar o art. 192 da Constituio. Trata-se da competncia do Conselho
Monetrio Nacional e do Banco Central do Brasil para expedirem normas a respeito do
sistema financeiro nacional. Portanto, essas entidades administrativas podem editar normas
obrigatrias para todas as instituies financeiras.
3.4 Lei e poder regulamentar
Os atos administrativos que regulamentam as leis no podem criar direitos e obrigaes,
porque isso vedado em dos postulados fundamentais de nosso sistema jurdico: ningum
ser obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa seno em virtude de lei (CF, art. 5,
II).11

Ressalte-se o entendimento de parte doutrina no sentido de que as entidades pblicas capazes de

regulamentar a lei somente podem ser aquelas expressamente previstas na Constituio. Portanto, a
regulamentao das leis somente poderia ser feita por aquelas agncias reguladoras previstas expressamente
na Constituio: a Agncia Nacional do Petrleo (ANP) e a Agncia Nacional de Telecomunicaes (Anatel).
10
PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. TRANSPORTADORREVENDEDOR-RETALHISTA (TRR). PORTARIA ANP 201/99. PROIBIO DO TRANSPORTE E
REVENDA DE GLP, GASOLINA E LCOOL COMBUSTVEL. EXERCCIO DO PODER NORMATIVO
CONFERIDO S AGNCIAS REGULADORAS. LEGALIDADE.
(...)
5. Ao contrrio do que alguns advogam, trata-se do exerccio de funo administrativa, e no legislativa,
ainda que seja genrica sua carga de aplicabilidade. No h total inovao na ordem jurdica com a edio dos
atos regulatrios das agncias. Na verdade, foram as prprias leis disciplinadoras da regulao que, como
visto, transferiram alguns vetores, de ordem tcnica, para normatizao pelas entidades especiais.
(CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. O Poder Normativo das Agncias Reguladoras / Alexandre Santos
de Arago, coordenador - Rio de Janeiro: Editora Forense, 2006, pgs. 81-85).
(STJ, REsp 1101040 / PR)
11
A exigncia de apresentao de Certido de regularidade relativa seguridade Social e ao FGTS, como
requisito de autorizao de funcionamento de atividade educacional, extrapola os limites do poder
regulamentar, porquanto no prevista em lei, bem como configura meio coercitivo e arbitrrio para
pagamento de dbitos fiscais. Assim, manifesta a ilegalidade da exigncia de comprovao de regularidade
fiscal e previdenciria da instituio de ensino, para o recebimento e processamento de pedido de autorizao
de funcionamento de unidade educacional, pois o Fisco detm meios legais de cobrana de tributos no
recolhidos.
(STJ, RMS 26058 / MS)

 legtima, porm, a fixao de obrigaes derivadas ou subsidirias diversas das

obrigaes primrias ou originrias contidas na lei nas quais tambm encontra-se a
imposio de certa conduta dirigida ao administrado. Constitui, no entanto, requisito de
validade de tais obrigaes sua necessria adequao s matrizes legais.
3.5 Controle dos atos de regulamentao
Visando coibir a indevida extenso do poder regulamentar, disps o art. 49, V, da CF, ser
da competncia exclusiva do Congresso Nacional sustar os atos normativos do Poder
Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites da delegao
legislativa.
No que se refere ao controle judicial, h que se distinguir a natureza do contedo do ato
regulamentar. Tratando-se de ato regulamentar contra legem, ou seja, aquele que
extrapole os limites da lei, vivel apenas ser o controle de legalidade resultante do
confronto do ato com a lei. Assim, incompatvel, no caso, o uso da ao direta de
inconstitucionalidade.
Se o ato, todavia, ofender diretamente a Constituio, sem que haja lei a que deva
subordinar-se, ter a qualificao de um ato autnomo e, nessa hiptese, poder sofrer
controle de constitucionalidade pela via direta, ou seja, atravs da ao direta de
inconstitucionalidade, medida a que possibilita a impugnao de leis ou atos normativos
que contrariem a Constituio.
Atualmente, entretanto, cabvel a impugnao direta de atos regulamentares pela
arguio de descumprimento de preceito fundamental (ADPF), prevista no art. 102,
1, da CF, e regulamentada pela Lei 9.882/99, porque aqui o controle concentrado mais
amplo, abrangendo a inconstitucionalidade direita e a indireta, atos normativos autnomos
e subordinados e at mesmo atos administrativos concretos. A ADPF uma ao
subsidiria, ou seja, somente pode ser utilizada nos casos em que no houver outra medida
judicial para sanar a ilegalidade ou inconstitucionalidade do ato.12
A omisso da Administrao Pblica em sua funo regulamentar pode ser controlada pelo
Poder Judicirio por meio de duas aes constitucionais: o mandado de injuno, que deve
ser concedido sempre que a falta de norma regulamentadora torne invivel o exerccio dos
12

ARGUIO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. DISPOSITIVOS DO

DECRETO PRESIDENCIAL 5.597, DE 28 DE NOVEMBRO DE 2005, QUE REGULAMENTA O
ACESSO DE CONSUMIDORES LIVRES S REDES DE TRANSMISSO DE ENERGIA ELTRICA.
ILEGITIMIDADE ATIVA DA ASSOCIAO ARGENTE. APLICAO DO PRINCPIO DA
SUBSIDIARIEDADE. AUSNCIA DE POTENCIALIDADE LESIVA. OFENSA REFLEXA
CONSTITUIO. AGRAVO REGIMENTAL IMPROVIDO. (...) IV - A jurisprudncia desta Suprema
Corte, no reconhece a possibilidade de controle concentrado de atos que consubstanciam mera ofensa reflexa
Constituio, tais como o ato regulamentar consubstanciado no Decreto presidencial ora impugnado. V - O
ajuizamento da arguio de descumprimento de preceito fundamental rege-se pelo princpio da
subsidiariedade, previsto no art. 4, 1, da Lei 9.882/99, a significar que a admissibilidade desta ao
constitucional pressupe a inexistncia de qualquer outro meio juridicamente idneo apto a sanar, com
efetividade real, o estado de lesividade do ato impugnado.
(STF, ADPF 93 AgR / DF)

direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes nacionalidade,

soberania e cidadania (art. 5, LXXI); e a ao declaratria de inconstitucionalidade por
omisso, na qual, se for considerada ausente medida para tornar efetiva norma
constitucional, ser dada cincia ao Poder competente para a adoo das providncias
necessrias e, em se tratando de rgo administrativo, para faz-lo em trinta dias (art. 103,
2).
3.6 Lei pendente de regulamento
A regra legal que autoriza o Poder Executivo a regulamentar a lei deve necessariamente
apontar o prazo para ser expedido o ato de regulamentao. Nesse prazo, a lei ainda no se
torna exequvel enquanto no editado o respectivo decreto ou regulamento, e isso porque o
ato regulamentar, nessa hiptese, figura como verdadeira condio suspensiva de
exequibilidade da lei.
A omisso em regulamentar a lei inconstitucional, visto que, em ltima anlise, seria
o mesmo que atribuir ao Executivo o poder de legislao negativa, ou seja, de
permitir que a inrcia tivesse o condo de estancar a aplicao da lei, o que,
obviamente, ofenderia a separao de poderes.
Assim, se for ultrapassado o prazo de regulamentao sem a edio do respectivo
regulamento, a lei deve tornar-se exequvel para que a vontade do legislador no se afigure
incua e eternamente condicionada do administrador. Nesse caso, os titulares dos direitos
previstos na lei passam a dispor de ao com vistas a obter, do Judicirio, deciso que lhes
permita exerc-los, suprindo a ausncia de regulamento.
A ausncia, na lei, da fixao de prazo para a sua regulamentao inconstitucional,
uma vez que no pode o Legislativo deixar ao Executivo a prerrogativa de s tornar a
lei exequvel se e quando julgar conveniente. Primeiramente, no existe tal prerrogativa
na Constituio. E depois tal situao equivale a uma disfarada delegao de poderes, o
que proibido pelo vigente sistema constitucional.
3.7 Regulamentos autnomos
Existe profunda divergncia na doutrina sobre a possibilidade ou no, de o Executivo editar
ou os denominados regulamentos autnomos, atos destinados a prover sobre situaes no
previstas na lei.
Uma primeira posio defende sua existncia no Direito Brasileiro como decorrncia dos
poderes implcitos da Administrao. Outros professam o entendimento de que, conquanto
possam teoricamente existir, os regulamentos autnomos no so admitidos, pois a CF
atribui ao Chefe do Poder Executivo o poder de editar atos para a fiel execuo das leis,
razo porque s teria admitido os regulamentos de execuo.
Para que os regulamentos sejam caracterizados como autnomos, necessrio que os
atos possam criar e extinguir primariamente direitos e obrigaes, isto , sem prvia
lei disciplinadora da matria, suprimindo, assim, lacunas legislativas. Inicialmente, a

CF no previa nenhuma situao na qual a Administrao Pblica pudesse editar decretos

autnomos. Porm, com a Emenda Constitucional 32/2000, passou a ser prevista essa
modalidade no art. 84, VI:
VI dispor, mediante decreto, sobre:
a) organizao e funcionamento da administrao federal, quando no implicar
aumento de despesa nem criao ou extino de rgos pblicos;
b) extino de funes ou cargos pblicos, quando vagos;
Portanto, possvel a existncia de atos administrativos que no esto subordinados a
nenhuma lei, desde que cumpridos os seguintes requisitos:
a) o ato deve ser um decreto, editado pelo Presidente da Repblica e pelo
Ministro ou Secretrio da rea. Nos termos do princpio da simetria, essa
possibilidade estende-se tambm aos chefes dos Poderes Executivos dos Estados,
dos Municpios e do Distrito Federal;
b) sua matria deve ser somente a organizao e o funcionamento da
Administrao Pblica;
c) mesmo no tocante Administrao Pblica, no podem implicar em:
I)
aumento de despesa;
II)
criao ou extino de rgos pblicos; e
III)
extino de funes ou de cargos pblicos, exceto quando vagos.
Apesar de editados pelo Presidente da Repblica, que o chefe da Administrao Pblica
Federal, e no estarem subordinados lei, no so regulamentos autnomos:
a) medidas provisrias, que no so leis, mas tm fora de lei, estando includas pela
Constituio na seo referente ao processo legislativo. So, portanto, atos
legislativos, excepcionalmente feitos pelo Poder Executivo;
b) decretos de interveno (federal ou estadual), de instaurao do estado de defesa e
do estado de stio. Esses decretos so atos polticos, pois se referem ao governo e
no Administrao Pblica.
Poder Regulamentar
Definio

Natureza jurdica
Formalizao

Regulamentao tcnica

Controle legislativo

Atribuio administrativa de editar normas

complementares lei, para a definio de
seu alcance e modo de execuo.
Poder normativo derivado
Geralmente, por meio de decretos
(regulamentao de primeiro grau); outras
normas (regulamentao de segundo grau).
Resultante da deslegalizao: a lei delega
a entidades administrativas o poder de fazer
normas de carter tcnico.
O Congresso Nacional pode suspender os
efeitos dos atos que exorbitem do poder

Controle judicial

Lei pendente de regulamento

Regulamento autnomo

regulamentar.
Anulao do ato: declarao de ilegalidade
ou de inconstitucionalidade (por meio de
Adin ou de ADPF).
inconstitucional a omisso administrativa
em regulamentar e tambm a ausncia de
fixao, pela lei, de prazo para a sua
regulamentao.
Previsto na CF (art. 84, VI) exclusivo do
chefe do Poder Executivo para cuidar da
organizao e funcionamento da
Administrao Pblica.

4. Poder hierrquico
4.1 Introduo
Hierarquia o escalonamento em plano vertical dos rgos e agentes de uma mesma
entidade. Seu objetivo a organizao da funo administrativa, de modo a permitir a
atuao regular e isonmica das entidades pblicas. Em razo desse escalonamento,
forma-se uma relao jurdica entre os agentes e os rgos, que se denomina relao
hierrquica.
O Poder Hierrquico o conjunto de prerrogativas decorrentes da hierarquia e existe
no s na Administrao Pblica, mas tambm nas empresas privadas. Nesse ultimo caso, o
poder hierrquico objeto do Direito do Trabalho.
Nesse sentido, Poder Hierrquico congrega as seguintes prerrogativas: ordenar a
Administrao Pblica em sua organizao e disciplina, distribuir e escalonar as funes
dos seus rgos, rever a atuao dos seus agentes e estabelecer a relao de subordinao
entre os servidores do seu quadro de pessoal.
A subordinao e a vinculao constituem relaes jurdicas peculiares ao sistema
administrativo. No se confundem, porm. A primeira tem carter interno e se estabelece
entre rgos de uma mesma pessoa administrativa como fator decorrente da hierarquia. A
vinculao, ao contrrio, possui carter externo, e resulta do controle que as entidades
federativas exercem sobre as pessoas pertencentes Administrao Indireta.
4.2 Hierarquia e funes estatais
A hierarquia cabvel apenas no mbito da funo administrativa, que exercida no s
por rgos do Executivo, mas tambm nos outros poderes.
Assim, inexiste hierarquia entre os agentes que exercem funo jurisdicional ou
legislativa, visto que inaplicvel o regime de comando que a caracteriza. No que

concerne ao primeiro prevalece o princpio da livre convico do juiz, pelo qual age este
com independncia, isto , sem subordinao jurdica aos tribunais superiores.
Por outro lado, na funo legislativa vigora o princpio da partilha das competncias
constitucionais, peculiar s federaes, como a nossa, em funo do qual o poder de
produzir as leis j se encontra definido na Constituio.
No h hierarquia:
a) entre entidades (polticas ou administrativas);
b) no exerccio da funo judicial ou legislativa;
c) com relao a rgos independentes, como o Ministrio Pblico;
d) nas atividades de consultoria, com relao s opinies exaradas pelo consultor.
Hierarquia

Poder hierrquico
Vinculao

Inexistncia de hierarquia

Organizao em que se estabelecem

relaes de subordinao e graus sucessivos
de poderes entre rgos e agentes da mesma
entidade.
Conjunto de prerrogativas conferidas aos
superiores sobre seus subordinados.
Poder de fiscalizao exercido pela
Administrao Direta sobre as entidades da
Administrao Indireta.
Entre Administrao Direta e Indireta; em
funes diversas da administrativa; rgos
independentes; e consultoria.

4.3 Decorrncias
Poder de comando: O primeiro efeito do Poder Hierrquico consiste no comando que
os agentes e rgos superiores exercem sobre os inferiores. Estes, a seu turno, tm o
dever de obedincia para com aqueles, cabendo-lhes executar as tarefas em conformidade
com as determinaes superiores. Se a desobedincia for praticada por militar, estar
configurado o crime do art. 163 do Cdigo Penal Militar.13
De acordo com o art. 116, IV, da Lei 8.112/90, o servidor pblico deve obedecer as ordens
superiores, exceto as que forem manifestamente ilegais, ou seja, a respeito das quais existe
a certeza de sua ilegalidade. A obedincia a uma ordem ilegal pode ter duas consequncias,
a depender do conhecimento do subordinado: se ele conhece a ilicitude da ordem,

13 Recusa de obedincia
Art. 163. Recusar obedecer a ordem do superior sbre assunto ou matria de servio, ou relativamente a
dever impsto em lei, regulamento ou instruo:
Pena - deteno, de um a dois anos, se o fato no constitui crime mais grave.

responsabilizado pelo ato ilcito juntamente com seu superior; porm, se ele ignorava ou
no tinha certeza da ilicitude do ato, a responsabilidade apenas de seu superior. No ltimo
caso, o servidor atuou protegido pela excludente de culpabilidade denominada obedincia
hierrquica (Cdigo Penal. Art. 22).14
Poder de fiscalizao: verificao das atividades desempenhadas por agentes de plano
hierrquico inferior para a verificao de sua conduta, no somente em relao s
normas legais e regulamentares, mas tambm quanto s diretrizes fixadas por agentes
superiores. Portanto, o objeto da fiscalizao bastante amplo, incluindo questes de
legalidade e de mrito.
Poder de reviso: os atos praticados pelos subordinados podem ser revistos pelo
superior hierrquico, de ofcio ou a requerimento de algum interessado. Nesse ltimo
caso, o interessado utiliza-se do recurso hierrquico prprio, que no requer previso
legal, por ser decorrncia dos princpios da ampla defesa e do contraditrio.15 Situao
diversa a do recurso hierrquico imprprio, remetido a autoridade que no
hierarquicamente superior recorrida. Nesse caso, indispensvel a expressa determinao
legal.
Poder de delegao: Delegao a transferncia de atribuies, conferidas por lei, de
um rgo ou de agente para outro rgo ou agente dentro da Administrao Pblica.
A delegao pode ser feita a um agente de mesma hierarquia ou de hierarquia inferior,
sendo decorrncia do poder hierrquico apenas no ltimo caso.
As decises adotadas no exerccio da delegao devem mencionar explicitamente essa
circunstncia e sero consideradas como editadas pelo delegado. Portanto, a delegao no
transfere apenas a execuo, mas tambm a responsabilidade pelo ato delegado.16
um ato discricionrio e precrio, ou seja, o agente livre para realizar a delegao e pode
revog-la a qualquer momento. Tanto a delegao quanto a sua revogao devem ser
publicadas na imprensa oficial.
14

Art. 22 - Se o fato cometido sob coao irresistvel ou em estrita obedincia a ordem, no manifestamente
ilegal, de superior hierrquico, s punvel o autor da coao ou da ordem.
15
MANDADO DE SEGURANA. SERVIDOR PBLICO FEDERAL. PROCEDIMENTO
ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. PENA DE SUSPENSO. APLICAO PELO MINISTRO DE
ESTADO DE MINAS E ENERGIA. RECURSO ADMINISTRATIVO HIERRQUICO. APRECIAO
PELO PRESIDENTE DA REPBLICA. DIREITO LQUIDO E CERTO. ORDEM CONCEDIDA.
1. O impetrante apresentou recurso hierrquico com pedido de reconsiderao, que foi recebido como pedido
de reviso, em razo do no cabimento da reconsiderao.
2. Consoante jurisprudncia da Terceira Seo, muito embora a Lei n 8.112/90 no traga regramento
especfico de cabimento de recurso hierrquico no captulo referente ao processo administrativo disciplinar,
tal recurso no pode ser afastado nos casos de pena de suspenso, porquanto, alm de independer de previso
legal, seu cabimento se d em nome do contraditrio e da ampla defesa.
3. Ordem concedida para determinar que a autoridade coatora submeta o recurso hierrquico do impetrante
apreciao do Excelentssimo Senhor Presidente da Repblica.
(STJ, MS 10224 / DF)
16
"Praticado o ato por autoridade, no exerccio de competncia delegada, contra ela cabe o mandado de
segurana ou a medida judicial." (STF, Smula 510)

A delegao somente proibida nos seguintes casos17:

I)
atos de competncia exclusiva;
II)
atos de carter normativo;
III) deciso de recursos administrativos.
Poder de avocao: A avocao o ato administrativo com efeitos inversos ao da
delegao. Por meio dela, o chefe substitui-se ao subalterno, chamando para si (ou
avocando) as questes afetas a este, salvo quando a lei s lhe permita intervir nelas aps a
deciso dada pelo subalterno. Assim, no possvel a avocao de atos de competncia
exclusiva do subordinado.
A competncia para avocar prevista expressamente para a Controladoria-Geral da Unio
(Lei 10.683, art. 18)18; para o Conselho Nacional de Justia (CF, art. 103-B, 4)19; e para
o Conselho Nacional do Ministrio Pblico (CF, art. 130-A, 2)20. Nesses casos, porm, a
avocao feita por rgos que no so hierarquicamente superiores queles que tm
competncia para a prtica do ato.
Poder de resoluo de conflito de competncia: caso dois ou mais agentes considerem-se
igualmente competentes (conflito positivo) ou incompetentes (conflito negativo) para
executarem determinado ato, a autoridade superior tem a prerrogativa de estabelecer qual
o agente competente, podendo ser pessoa diversa dos conflitantes ou at mesmo a prpria
autoridade.
Poderes decorrentes da hierarquia
Comando
Fiscalizao

17

Obedincia s ordens superiores, exceto as

manifestamente ilegais.
Verificao dos atos dos subordinados
quanto legalidade e ao mrito.

legal a delegao de competncia atribuda ao Superintendente Regional para a designao dos

membros integrantes das Comisses de Disciplina, contida no artigo 38, inciso XII, do Regimento Interno do
Departamento de Polcia Federal, aprovado pela Portaria n 1.825/2006, do em. Ministro de Estado da Justia,
por revelar tpico ato de desconcentrao administrativa.
(STJ, MS 14401 / DF)
18
1o Controladoria-Geral da Unio, por seu titular, sempre que constatar omisso da autoridade
competente, cumpre requisitar a instaurao de sindicncia, procedimentos e processos administrativos
outros, e avocar aqueles j em curso em rgo ou entidade da Administrao Pblica Federal, para corrigirlhes o andamento, inclusive promovendo a aplicao da penalidade administrativa cabvel.
19
4 Compete ao Conselho (...): III - receber e conhecer das reclamaes contra membros ou rgos do
Poder Judicirio, inclusive contra seus servios auxiliares, serventias e rgos prestadores de servios
notariais e de registro que atuem por delegao do poder pblico ou oficializados, sem prejuzo da
competncia disciplinar e correicional dos tribunais, podendo avocar processos disciplinares em curso e
determinar a remoo, a disponibilidade ou a aposentadoria com subsdios ou proventos proporcionais ao
tempo de servio e aplicar outras sanes administrativas, assegurada ampla defesa;
20
2 Compete ao Conselho (...): III receber e conhecer das reclamaes contra membros ou rgos do
Ministrio Pblico da Unio ou dos Estados, inclusive contra seus servios auxiliares, sem prejuzo da
competncia disciplinar e correicional da instituio, podendo avocar processos disciplinares em curso,
determinar a remoo, a disponibilidade ou a aposentadoria com subsdios ou proventos proporcionais ao
tempo de servio e aplicar outras sanes administrativas, assegurada ampla defesa.

Reviso (correo)
Delegao

Avocao
Resoluo de conflitos de competncia

Revogao, anulao ou modificao do ato

executado pelo subordinado.
Transferncia da execuo de atos de
competncia do agente para outro de mesma
ou inferior hierarquia.
Exerccio de ato de competncia de
subordinado.
Se houver controvrsia quanto
competncia, cabe superior dirimi-la.

5. Poder disciplinar
5.1 Sentido
Inicialmente, preciso distinguir entre supremacia geral e supremacia especial. A primeira
o poder que o Estado tem sobre todos os indivduos que esto no territrio nacional.
exercida por meio do Direito Penal e do poder de polcia administrativa. J a supremacia
especial dirigida quelas pessoas que tm uma relao jurdica especfica com o
Estado, como os agentes pblicos, os particulares que celebram contratos
administrativos, os estudantes de escolas pblicas e os presidirios.
Poder disciplinar ou funcional a prerrogativa da Administrao Pblica de impor
sanes administrativas quelas pessoas que esto submetidas sua supremacia
especial. Ex.: demisso de servidores pblicos e multa para contratados.
O poder disciplinar vinculado, pois a lei obriga a apurao das faltas e a punio dos
infratores, na forma prevista pela prpria lei. Nem sempre, o Poder Disciplinar est ligado
ao Poder Hierrquico, pois o processo e o julgamento das infraes administrativas no so
necessariamente feitos por agentes hierarquicamente superiores ao acusado.
Qualquer punio funcional, mesmo de natureza leve, pressupe a instaurao de processo
administrativo disciplinar ou, ao menos, de sindicncia, nos quais sejam asseguradas as
garantias do contraditrio e da ampla defesa ao acusado da prtica de fato considerado pela
lei como infrao administrativa.
5.2 Poder disciplinar e Direito Penal
O Direito Penal deriva do poder punitivo geral atribudo ao Estado na sua relao com os
indivduos em geral, ainda que no exerccio de funo pblica. J o Direito punitivo estatal
enquadra-se no Direito Administrativo, e emana da relao entre a Administrao Pblica e
seus servidores, exatamente para preservar a disciplina que deve reinar na organizao
administrativa.
No Direito Penal, o legislador utilizou o sistema da rgida tipicidade, delineando cada
conduta tpica e a ao respectiva. O mesmo no sucede no campo disciplinar. Aqui, a

lei limita-se, como regra, a enumerar os deveres e obrigaes funcionais e, ainda, as

sanes, sem, contudo, uni-los de forma discriminada, o que afasta o sistema da rgida
tipicidade.
No Direito Penal, o juiz aplica ao infrator a pena atribuda conduta tipificada, permitindose ao aplicador apenas quantific-la (dosimetria da pena). No Direito Disciplinar, tal no
ocorre. De acordo com a gravidade da conduta, a autoridade escolher, entre as penas
legais, a que satisfaa o interesse do servio e a que mais reprima a falta cometida, o que
lhe confere certo poder de avaliao dos elementos que provocaram a infrao para aplicar
a sano apropriada ao fato.
Supremacia geral
Supremacia especial
Poder Disciplinar

Direito Penal

Direito Administrativo

Soberania estatal exercida sobre todos os

que esto no territrio nacional.
Exercida sobre pessoas que tm relaes
jurdicas especficas com o Estado.
Prerrogativa estatal de impor deveres e
proibies aos submetidos supremacia
especial e sancionar administrativamente
aqueles que cometerem infraes.
Tipicidade fechada no h
discricionariedade na adequao do fato ao
tipo legal e pena prevista.
Tipicidade aberta a descrio legal das
infraes administrativas permite diversas
interpretaes. No h vinculao estrita
entre uma infrao e determinada sano.

5.3 Regime disciplinar dos servidores pblicos

5.3.1 Dos deveres
5.3.1.1 Noes
O Direito no confere apenas poderes aos administradores pblicos. Ao contrrio,
estabelece tambm certos deveres que devem se por eles cumpridos para evitar que sejam
responsabilizados por seu descumprimento.
A Lei 8.112/90, em seu art. 116, estabelece diversos deveres para os servidores pblicos
federais. Em todos os casos, a desobedincia aos deveres previstos em lei punida com
advertncia e, se houver, reincidncia, com suspenso por at 90 dias.
Os servidores pblicos policiais federais tambm devem obedecer aos deveres previstos na
Lei 8.112/90, art. 116. Alm disso, devem freqentar com assiduidade, para fins de
aperfeioamento e atualizao de conhecimentos profissionais, curso institudo
periodicamente pela Academia Nacional de Polcia, em que seja compulsoriamente
matriculado (Lei 4.878/65, art. 41).

A seguir, sero vistos os principais deveres dos agentes pblicos.

5.3.1.2 Dever de probidade
o primeiro e talvez o mais importante dos deveres do administrador pblico. Sal atuao
deve, em qualquer hiptese, pautar-se pelos princpios da honestidade e moralidade, quer
em face dos administrados, quer em face da prpria Administrao.
Regulamentando esse mandamento constitucional, foi editada a Lei 8.429/92, que dispe
sobre os atos de improbidade administrativa. Estes podem ser caracterizados de trs formas:
a) os que importam enriquecimento ilcito; b) os que causam prejuzo ao errio; e c) os que
atentam contra os princpios da Administrao Pblica. De acordo com essa lei, o dever de
probidade alcana todos as pessoas, fsicas ou jurdicas, que pertenam Administrao
Pblica ou a entidade privada que receba verba pblica. 21
A conduta considerada imoral sujeita-se tambm ao popular (art. 5, LXIII, e Lei
4.717/65), proposta por qualquer cidado, j que titular do direito a uma administrao
legtima e adequada. Os estatutos funcionais tambm prevem deveres e obrigaes dos
administradores, relativos ao dever de probidade.
De tal relevo esse dever que a conduta do Presidente da Repblica quando o afronta,
configura crime de responsabilidade (CF, art. 85, V).
5.3.1.3 Dever de prestar contas
Como encargo dos administradores pblicos a gesto de bens e interesses da coletividade,
decorre da o natural dever, a eles cometido, de prestar contas sobre sua atividade. Se, no
mbito privado, o administrador j presta contas normalmente ao titular dos direitos, com
muito mais razo h de prest-los aquele que tem a gesto dos interesses de toda a
coletividade.

21

PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL. ADMINISTRATIVO. AO CIVIL PBLICA.

MINISTRIO PBLICO. INTIMAO. COMEO DO PRAZO PARA FLUNCIA DO RECURSO.
DIVERGNCIA JURISPRUDENCIAL NO DEMONSTRADA.
ACRDOS PARADIGMAS QUE SE AMOLDAM AO ENTENDIMENTO DO ACRDO
PARADIGMTICO. FUNCEF. FUNDAO PRIVADA INSTITUDA E PATROCINADA POR
EMPRESA PBLICA - CAIXA ECONMICA FEDERAL. DIRIGENTES SUJEITOS ATIVOS DE ATO
DE IMPROBIDADE.
(...)
4. Deveras, a Lei Federal n 8.429/92 dedicou cientfica ateno na atribuio da sujeio do dever de
probidade administrativa ao agente pblico, que se reflete internamente na relao estabelecida entre ele e a
Administrao Pblica, ampliando a categorizao de servidor pblico, para alm do conceito de funcionrio
pblico contido no Cdigo Penal (art. 327).
(...)
(REsp 1081098 / DF)

A prestao de contas dos administradores pode ser realizada internamente, atravs dos
rgos escalonados em graus hierrquicos, ou externamente. Neste caso, o controle das
contas feito pelo Poder Legislativo, por meio dos tribunais de contas.
O prprio Presidente da Repblica tem o dever de prestar contas ao Congresso Nacional,
referentes ao exerccio anterior, no prazo de dez dias aps a abertura da sesso legislativa
(art. 84, XXIV, CF).
5.3.1.4 Dever de eficincia
O dever de eficincia dos administradores pblicos reside na necessidade de tornar cada
vez mais qualitativa a atividade administrativa. Perfeio, celeridade, coordenao, tcnica,
todos esses so fatores que qualificam a atividade pblica e produzem maior eficincia em
seu desempenho.
A eficincia, porm, no depende apenas da natureza da atividade. mister que os agentes
pblicos tenham qualificao compatvel com as funes por eles desenvolvidas.
Indiscutvel, pois, o rigor que a Administrao deve ter para o recrutamento de seus
servidores.
5.3.2 Das proibies
A Lei 8.112/90 prev no apenas condutas obrigatrias para os servidores pblicos federais,
mas tambm enumera uma srie de comportamentos vedados no art. 117. A violao dessas
proibies implica a imposio das seguintes penas:
a) advertncia: art. 117, I a VIII e XIX. Ex.: ausentar-se do servio, durante o
expediente, sem prvia autorizao do chefe imediato;
b) demisso: art. 117, IX a XVI. Ex.: valer-se do cargo para lograr proveito pessoal ou
de outrem, em detrimento da dignidade da funo;
c) suspenso: art. 117, XVII e XVIII. Ex.: exercer quaisquer atividades que sejam
incompatveis com o exerccio do cargo ou funo e com o horrio de trabalho.
Alm disso, a pena de demisso deve ser aplicada sempre que ocorrerem algumas das
condutas previstas no art. 132 da lei.22

22

Porm, o STJ j considerou que a aplicao da pena de demisso no deve necessariamente acontecer
nesses casos:
DIREITO ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANA. SERVIDOR PBLICO FEDERAL.
MDICO PERITO DO INSS. DEMISSO. PRELIMINAR DE IMPROPRIEDADE DA VIA ELEITA.
REJEIO. AUSNCIA DE DEFESA TCNICA. SMULA VINCULANTE 5/STF. PARECERES GQ177 E GQ-183, DA ADVOCACIA-GERAL DA UNIO. ILEGALIDADE. PRINCPIOS DA
PROPORCIONALIDADE E DA RAZOABILIDADE. APLICAO. SEGURANA PARCIALMENTE
CONCEDIDA. AGRAVO REGIMENTAL PREJUDICADO.
(...)
3. So ilegais os Pareceres GQ-177 e GQ-183, da Advocacia-Geral da Unio, segundo os quais, caracterizada
uma das infraes disciplinares previstas no art. 132 da Lei 8.112/90, se torna compulsria a aplicao da
pena de demisso, porquanto contrariam o disposto no art. 128 da Lei 8.112/90, que reflete, no plano legal, os
princpios da individualizao da pena, da proporcionalidade e da razoabilidade, de extrato constitucional.

5.3.3 Das responsabilidades

Caso o servidor pblico realize uma conduta ilcita, possvel sua responsabilizao por
meio de trs processos:
a) civil: motivado por um prejuzo causado pelo servidor Administrao Pblica ou a
um particular. Sua principal penalidade a reparao dos danos;
b) penal: motivado pelo cometimento de um crime ou de uma contraveno. Sua
principal sano a pena privativa de liberdade;
c) administrativo: motivado pelo cometimento de uma infrao administrativa (Lei
8.112/90, art. 116, 177 e 132). Sua principal sano a demisso;
d) improbidade administrativa: motivado pelo cometimento de um ato de improbidade,
previsto na Lei 8.429/92. Sua principal penalidade suspenso dos direitos
polticos.
Esses processos so independentes entre si, ou seja, no preciso que aconteam
simultaneamente ou que algum deles preceda os outros. Assim, possvel que tramite
apenas o processo administrativo ou s o penal ou dois ou trs deles. Da mesma forma, as
sanes aplicadas em cada um desses processos podem ser acumuladas, pois so
independentes entre si.
Porm, deve haver um predomnio do processo penal sobre os outros para que sejam
evitadas decises contraditrias. Assim, o servidor condenado penalmente em sentena
definitiva tambm dever ser considerado culpado no processo administrativo.
A lei penal prev, inclusive, que a perda do cargo pblico uma das consequncias da
condenao penal. Em regra, o servidor condenado a pena privativa de liberdade maior que
quatro anos deve perder o cargo. Se o crime for cometido com abuso de poder ou violao
de dever para com a Administrao Pblica, basta que a pena seja igual ou maior que um
ano.23
4. O ideal de justia no constitui anseio exclusivo da atividade jurisdicional. Deve ser perseguido tambm
pela Administrao, principalmente quando procede a julgamento de seus servidores, no exerccio do poder
disciplinar.
5. A conduta do impetrante, que participava de gerncia de empresa privada, embora reprovvel, no afasta a
possibilidade de aplicao da pena mais branda, diante da natureza e gravidade da infrao cometida, dos
bons antecedentes funcionais e da lesividade ao errio. Do cotejo entre seu histrico funcional e o ilcito
administrativo praticado, impe-se seja anulada a pena de demisso, sem prejuzo da aplicao de outra, de
acordo com juzo da autoridade impetrada, diversa da demisso.
(...)
(MS 12991 / DF)
23
RECURSO ESPECIAL. PENAL. TRFICO DE DROGAS. DIVERGNCIA JURISPRUDENCIAL NO
COMPROVADA. FALTA DE PREQUESTIONAMENTO. PERDA DO CARGO DE POLICIAL MILITAR.
ART. 92, INCISO I, ALNEA A, DO CDIGO PENAL. POSSIBILIDADE. EFEITO DA CONDENAO.
FUNDAMENTAO IDNEA. AGRAVANTE PREVISTA NO ART. 61, INCISO II, ALNEA G, DO
CDIGO PENAL. VIOLAO DE DEVER INERENTE AO CARGO. LEGALIDADE.
(...)
4. A decretao de perda do cargo pblico, sendo a pena privativa de liberdade inferior a quatro anos, s
ocorre na hiptese em que o crime tenha sido cometido com abuso de poder ou com a violao de dever para
com a Administrao Pblica.

No caso de absolvio penal, a vinculao da instncia administrativa depende da

motivao da sentena. O servidor absolvido penalmente ainda pode ser condenado pela
Administrao caso a sentena absolutria tenha sido motivada pela falta de provas,
atipicidade (ausncia de previso legal para o crime) ou prescrio.
Porm, se a sentena foi motivada pela inexistncia do fato ou pela negativa de autoria
obrigatria a absolvio administrativa.24 Caso o servidor j tenha sido condenado
administrativamente, a consequncia ser a anulao da penalidade. Se tiver sido demitido,
deve ser feita a sua reintegrao.
5.3.4 Das penalidades
A Lei 8.112/90 estipula as seguintes penalidades para os servidores pblicos que
cometerem infraes administrativas: advertncia, suspenso, demisso, cassao de
aposentadoria ou disponibilidade, destituio de cargo em comisso e destituio de funo
comissionada.
Para a aplicao dessas penalidades, a Administrao Pblica deve observar: a natureza e a
gravidade da infrao cometida, os danos por ela causados, as circunstncias agravantes e

5. Hiptese em que o crime, embora no tenha sido praticado com abuso de poder porque no estava o
policial de servio, nem se valeu do cargo , foi perpetrado com evidente violao de dever para com a
Administrao Pblica.
6. O Magistrado sentenciante, com propriedade, declinou fundamentao idnea e adequada, justificado sua
deciso de afastar dos quadros da polcia pessoa envolvida em delito da natureza do trfico ilcito de
entorpecentes, por ferir dever inerente funo de policial militar, pago pelo Estado justamente para combater
o crime.
(...)
(STJ, REsp 665472 / MS)
24
MANDADO DE SEGURANA. SERVIDOR PBLICO. PROCESSO ADMINISTRATIVO
DISCIPLINAR. NEGLIGNCIA NA GUARDA DE PRESOS. PENALIDADE DE DEMISSO.
SUSPEIO. NULIDADES. INOCORRNCIA.
(...)
7. O artigo 126 da Lei n. 8.112/1990 s afasta a responsabilidade administrativa nos casos de absolvio
criminal que negue a existncia do fato ou a sua autoria. Nas demais hipteses, h de prevalecer a
independncia das instncias, como preconiza o artigo 125 do mesmo diploma.
(...)
(STJ, MS 8091 / DF)

atenuantes e os antecedentes funcionais25. Trata-se da aplicao dos princpios da

proporcionalidade e da razoabilidade.26
A advertncia consiste simplesmente em registro, no assentamento funcional do
servidor, do cometimento da infrao administrativa. Esse registro deve perdurar por
trs anos, exceto se o servidor tiver praticado nova infrao disciplinar nesse perodo, caso
em que esse prazo recomea a ser contado. Durante esse perodo, a prtica de infao
punvel com advertncia tem como resultado a aplicao da pena de suspenso.
O prazo para iniciar a sindicncia para apurar infrao punvel com advertncia de apenas
180 dias. A autoridade competente para aplic-la o chefe da repartio ou qualquer outra
prevista no respectivo regimento ou regulamento.
A suspenso consiste em perodo de at 90 dias, no qual o servidor est impedido de
trabalhar e no recebe sua remunerao. No caso de o servidor recusar-se a fazer
exame mdico, a pena de at 15 dias. Por convenincia da Administrao, a suspenso
pode ser convertida em multa, ou seja, o servidor continua trabalhando, mas recebe apenas
50% da remunerao por dia de pena.
A suspenso ficar registrada no assentamento funcional do servidor por cinco anos, exceto
se ele tiver praticado nova infrao disciplinar nesse perodo. O prazo para iniciar a
sindicncia para apurar infrao punvel com advertncia de dois anos.
A autoridade competente para aplic-la : o chefe da repartio ou qualquer outra prevista
no respectivo regimento ou regulamento se a suspenso for de at 30 dias; a autoridade
imediatamente inferior quelas competentes para aplicar a pena de demisso.

25

DIREITO ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. MANDADO DE SEGURANA. SERVIDOR

PBLICO. DEMISSO. ILCITOS FUNCIONAIS DE NATUREZA GRAVE. EXISTNCIA DE PROVAS
SUFICIENTES NO PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. DESCONSTITUIO. NOCABIMENTO. ABRANDAMENTO DA PENA. IMPOSSIBILIDADE. SEGURANA DENEGADA.
(...)
5. Constatada a prtica de grave ilcito funcional, a inexistncia de anterior sano disciplinar aplicada em
desfavor do servidor no afasta, por si s, a possibilidade de imposio da pena de demisso.
(...)
(STJ, MS 13224 / DF)
26
MANDADO DE SEGURANA. SERVIDOR PBLICO. PROCESSO ADMINISTRATIVO
DISCIPLINAR. ADULTERAO DE DOCUMENTOS PARA OBTENO DE PROVEITO INDEVIDO.
DEMISSO. ART. 128 DA LEI N. 8.112/90. PRINCPIO. PROPORCIONALIDADE. RAZOABILIDADE.
OBSERVNCIA. ORDEM DENEGADA.
I - A orientao jurisprudencial desta c. Corte Superior consagrou-se no sentido de que, mesmo quando se
tratar de imposio da penalidade de demisso a servidor pblico, devem ser observados os princpios da
proporcionalidade e razoabilidade pela Administrao, nos termos em que dispe o art. 128 da Lei n.
8.112/90.
II - Na espcie, o Parecer n. 150/2009-CONJUR, colacionado aos autos por ocasio das informaes
prestadas pela autoridade impetrada e utilizado como razo de decidir na aplicao da penalidade demissional,
demonstra que foram observados os preceitos do art. 128 da Lei n 8.112/90.
Segurana denegada.
(STJ, MS 14260 / DF)

A demisso a perda do cargo pblico em razo do cometimento das faltas graves

previstas no art. 132.27 Alm disso, a demisso pode implicar em:
a) indisponibilidade dos bens e ressarcimento ao errio nos casos de improbidade
administrativa, aplicao irregular de dinheiros pblicos, leso aos cofres pblicos e
dilapidao do patrimnio nacional e acumulao ilegal de cargos, empregos ou
funes pblicas;
b) incompatibilizao do ex-servidor para nova investidura em cargo pblico
federal pelo prazo de cinco anos nos casos em que tenha se valido do cargo para
lograr proveito pessoal ou de outrem e atuado como procurador ou intermedirio de
interesses particulares junto a reparties pblicas;
c) impedimento para retornar ao servio pblico federal nos casos de crime contra
a administrao pblica, improbidade administrativa, aplicao irregular de
dinheiros pblicos, leso aos cofres pblicos e dilapidao do patrimnio nacional e
corrupo.
A demisso pode ser aplicada pelo Presidente da Repblica, pelos Presidentes das Casas do
Poder Legislativo e dos Tribunais Federais e pelo Procurador-Geral da Repblica, quando
se tratar de servidor vinculado ao respectivo Poder, rgo, ou entidade. possvel a
delegao da atribuio de demitir.
A Administrao Pblica tem o prazo prescricional de cinco anos para iniciar a sindicncia
ou o processo administrativo disciplinar (PAD) contra o acusado de cometer infrao
punvel com demisso. Porm, a sindicncia preliminar ao PAD no tem interrompe a
contagem do prazo prescricional, poder conferido apenas sindicncia autonma. Tambm
no tem esse poder o processo declarado nulo.28
27

MANDADO DE SEGURANA. ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PBLICO. PENALIDADE.

DEMISSO. PRINCPIO DA PROPORCIONALIDADE.
1. Aplica-se as disposies do artigo 132, IX, da Lei n. 8.112/90 a funcionrio pblico que, exercendo suas
funes no sistema de informtica do rgo a que serve, franqueia acesso aos sistemas eletrnicos a terceiro
estranho ao quadro funcional. A norma acima no exige, para que seja aplicada a pena de demisso, que haja
revelao de informaes essenciais do rgo em que o funcionrio atua, mas das que ele tem acesso em
razo das atribuies do cargo.
(...)
(STJ, MS 13677 / DF)
28
MANDADO DE SEGURANA. ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PBLICO FEDERAL. PENA DE
DEMISSO. PRESCRIO DA PRETENSO PUNITIVA DO ESTADO. ART. 142 DA LEI 8.112/90.
SINDICNCIA. INTERRUPO DO PRAZO PRESCRICIONAL. NO OCORRNCIA. PROCESSOS
DISCIPLINARES ANTERIORES NULOS.
1. cabvel a interrupo da prescrio, em face da instaurao de sindicncia, somente quando este
procedimento sumrio tiver carter punitivo e no meramente investigatrio ou preparatrio de um processo
disciplinar, pois, neste caso, dar-se- a interrupo somente com a instaurao do processo administrativo
disciplinar, apto a culminar na aplicao de uma penalidade ao servidor.
2. A Terceira Seo desta Corte tem entendimento no sentido de que o anterior processo administrativo
disciplinar declarado nulo, por importar em sua excluso do mundo jurdico e consequente perda de eficcia
de todos os seus atos, no tem o condo de interromper o prazo prescricional da pretenso punitiva estatal,
que dever ter como termo inicial, portanto, a data em a Administrao tomou cincia dos fatos.
3. Transcorridos mais de 5 anos entre a data que a Administrao tomou cincia da ltima irregularidade
supostamente praticada pelo servidor e a data de instaurao do processo administrativo que culminou na sua
demisso, primeiro marco interruptivo prescricional, de se entender prescrita a pretenso estatal de aplicar a
pena de demisso ao impetrante.

A cassao de aposentadoria ou de disponibilidade aplicvel ao inativo que, durante

o exerccio do cargo, tiver praticado falta punvel com demisso. Caso a falta seja
punvel com advertncia ou suspenso, a aposentadoria ou disponibilidade implicar em
extino da punibilidade. O efeito da pena , conforme o caso, a perda dos proventos de
aposentadoria ou da remunerao da disponibilidade.
A cassao pode ser feita pelas mesmas autoridades que tm competncia para demitir.
Alm disso, o prazo prescricional tambm o mesmo da demisso.
A destituio de ocupante, exclusivamente, de cargo em comisso aplicada nos casos
em que forem previstas as penalidades de suspenso e de demisso. Constatada a
ocorrncia da infrao, eventual exonerao deve ser convertida em destituio.29 As
mesmas normas aplicveis demisso tambm incidem nas situaes de destituio.
Regime disciplinar dos servidores
pblicos federais
Deveres

Proibies

Responsabilidades dos servidores

Penalidades administrativas

Condutas obrigatrias para todos os

servidores. Destacam-se os deveres de
probidade, de eficincia e de prestar contas.
Seu descumprimento implica imposio de
pena de advertncia.
Condutas vedadas aos servidores pblicos.
Seu cometimento pode implicar imposio
de qualquer uma das penas.
Civil, penal, administrativa e por
improbidade administrativa. As sanes
podem ser acumuladas. Preponderncia da
sentena penal.
Advertncia, suspenso, demisso, cassao
de aposentadoria ou de disponibilidade e
destituio de cargo em comisso ou de
funo comissionada.

4. Segurana concedida.
(STJ, MS 13703 / DF)
29
MANDADO DE SEGURANA. SERVIDOR PBLICO CIVIL. PROCESSO ADMINISTRATIVO
DISCIPLINAR. CARGO EM COMISSO. DESTITIUIO. AUTORIDADE IMPETRADA.
COMPETNCIA. LEGALIDADE. DEVIDO PROCESSO LEGAL ADMINISTRATIVO. PRINCPIOS.
VIOLAO. NO OCORRNCIA.
(...)
III - Na espcie, foi aplicada a penalidade de converso de exonerao em destituio de cargo em comisso
ao impetrante pelo Ministro de Estado do Controle e da Transparncia, decorrente de processo administrativo
disciplinar desenvolvido no mbito da Controladoria-Geral da Unio, em funo da autoridade envolvida (expresidente da FUNASA) e da inexistncia de condies objetivas para realizao do procedimento no rgo
de origem.
(...)
(STJ, MS 14534 / DF)

6. Poder de Polcia
6.1 Introduo
Foi visto que o Estado precisa ter mecanismos prprios que lhe permita atingir seus
objetivos, previstos na Lei e na Constituio e qualificados como verdadeiros poderes ou
prerrogativas especiais de Direito Pblico.
Um desses poderes resulta exatamente do inevitvel confronto entre os interesses pblico e
privado e expressa a necessidade de impor restries ao exerccio dos direitos dos
indivduos. Quando o Poder Pblico interfere na rbita do interesse privado para
salvaguardar o interesse pblico, restringindo direitos individuais, atua no exerccio
do poder de polcia.
De acordo com Bandeira de Mello (2004, p. 725-727), a essncia do poder de polcia o
seu carter negativo:
No sentido de que atravs dele, o Poder Pblico, de regra, no
pretende uma atuao do particular, pretende uma absteno. (...) a
utilidade pblica , no mais das vezes, conseguida de modo
indireto pelo poder de polcia, em contraposio obteno direta
de tal utilidade, obtida por meio dos servios pblicos.
6.2 Sentido amplo e restrito
A expresso poder de polcia comporta dois sentidos, um amplo e um restrito. Em sentido
amplo, poder de polcia significa toda e qualquer ao restritiva do Estado em relao
aos direitos individuais. Esta a funo do Poder Legislativo, incumbido da criao do
direito legislado, e isso porque apenas as leis podem delinear o perfil dos direitos,
aumentando ou reduzindo seu contedo.
Em sentido estrito, o poder de polcia a atividade administrativa, consistente no poder
de restringir e condicionar o exerccio dos direitos individuais em nome do interesse
coletivo30. Esse o definio dada pelo Cdigo Tributrio Nacional:
Art. 78. Considera-se poder de polcia atividade da administrao
pblica que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou
liberdade, regula a prtica de ato ou a absteno de fato, em razo de
interesse pblico concernente segurana, higiene, ordem, aos
costumes, disciplina da produo e do mercado, ao exerccio de
atividades econmicas dependentes de concesso ou autorizao do
Poder Pblico, tranqilidade pblica ou ao respeito propriedade e
aos direitos individuais ou coletivos.

30 Bandeira de Mello (2004, p. 717) considera incorreta a expresso poder de polcia", preferindo, por ser
mais exata, a nomenclatura limitaes administrativas liberdade e propriedade.

6.3 Atributos do poder de polcia

O poder de polcia, quando executado regularmente, apresenta as seguintes caractersticas:
Discricionariedade: a Administrao Pblica tem a liberdade de estabelecer, de acordo
com sua convenincia e oportunidade, quais sero as limitaes impostas ao exerccio dos
direitos individuais e as sanes aplicveis nesses casos. Tambm tem a liberdade de fixar
as condies para o exerccio de determinado direito.
Porm, a partir do momento em que foram fixadas essas condies, limites e sanes, a
Administrao obriga-se a cumpri-las, sendo seus atos vinculados. Por exemplo:
discricionria a fixao do limite de velocidade nas vias pblicas, mas vinculada a
imposio de sanes queles que descumprirem os limites fixados.
Autoexecutoriedade: a Administrao Pblica pode exercer o poder de polcia sem a
necessidade de interveno do Poder Judicirio. A nica exceo a cobrana de multas,
quando contestadas pelo particular. Ressalte-se que no necessria a autorizao do
Poder Judicirio para a prtica do ato, mas sempre possvel seu controle posterior
desse ato. A autoexecutoriedade s possvel quando prevista expressamente em lei e em
situaes de emergncias, nas quais necessria a atuao imediata da Administrao
Pblica.31
Coercibilidade: os atos do poder de polcia podem ser impostos aos particulares, mesmo
que, para isso, seja necessrio o uso de fora para cumpri-los. Esse atributo limitado pelo
princpio da proporcionalidade.
6.4 Poder de polcia e segurana pblica
Apesar da semelhana de nomenclatura, no se pode confundir o poder de polcia com os
rgos policiais responsveis pela segurana pblica. O primeiro est disperso em vrios
rgos da Administrao Pblica e obedece a normas administrativas que limitam o
exerccio dos direitos individuais.
A segurana pblica protegida apenas pelos rgos enumerados no art. 144 da
Constituio: polcia federal, polcia rodoviria federal, polcia ferroviria federal, polcia
militar e polcia civil. Todos eles obedecem a normas penais e processuais penais, sendo
31

MANDADO DE SEGURANA - WRIT IMPETRADO CONTRA ATO QUE DETERMINOU A

SUSPENSO DA PERMISSO DE PESCA DE EMBARCAO PARTICULAR - RETIFICAO DO
ATO IMPUGNADO QUANTO DATA EM QUE OCORREU A INFRAO ADMINISTRATIVA PREJUDICIALIDADE DO WRIT QUANTO CONFIGURAO DO ILCITO ADMINISTRATIVO PODER DE POLCIA - MEDIDA AUTOEXECUTRIA - PROCESSO ADMINISTRATIVO - AUSNCIA
DE INTIMAO - CERCEAMENTO DE DEFESA AFASTADO.
(...)
2. Autoridade que, respaldada pelo poder de polcia que lhe foi conferido, agiu nos limites da lei, sancionando
particular com medida autoexecutria.
(...)
4. Segurana denegada.
(STJ, MS 14956 / DF)

sua atribuio restrita preveno e represso de crimes. Alm disso, sua atuao est
subordinada ao Poder Judicirio e ao Ministrio Pblico.
Assim, o poder de polcia exercido por meio de uma atividade denominada polcia
administrativa, enquanto que a polcia judiciria a funo de preveno e represso
de crimes e contravenes. Um mesmo rgo pode exercer atividades de polcia
administrativa e judiciria. A Polcia Federal, por exemplo, age como polcia administrativa
quando emite passaportes e polcia judiciria quando realizada inqurito policial.
6.5 Financiamento das atividades de polcia
A atividade do Poder Pblico no exerccio do poder de polcia autoriza-o a exigir do
interessado o pagamento de taxa, espcie de tributo, conforme determinam a Constituio
Federal32 e o Cdigo Tributrio Nacional. A taxa diferencia-se do imposto, outra espcie de
tributo, principalmente quanto sua destinao: enquanto a receita dos impostos utilizada
para o pagamento de diversas despesas, a taxa tem destinao especfica o custeio da
atividade de polcia administrativa ou de um servio pblico divisvel.
Em consequncia, no cabvel a cobrana de tarifa, que se caracteriza como preo
pblico, e, diferentemente daquele tributo, tem natureza contratual, ou seja, somente
cobrada quando o consumidor usufrui o servio. A tarifa adequada para remunerar
servios pblicos econmicos, inclusive os executados por concessionrios e
permissionrios de servios pblicos (energia, transporte, gua, telefonia etc.).
Da mesma forma, para que seja legtima a cobrana de taxa pelo Poder Pblico competente,
necessrio se faz que a entidade exera o poder de polcia. Porm, de acordo com o STF,
no preciso prova efetiva do exerccio desse poder, que presumido.33
6.6 Competncia
A competncia para exercer o poder de polcia , em princpio, da pessoa federativa qual
a Constituio Federal conferiu a competncia para regular a matria. Caso no haja
previso expressa, deve ser utilizado o critrio da predominncia do interesse, segundo o
qual os assuntos de interesse nacional esto sujeitos ao policiamento da Unio; os assuntos
de interesse regional sujeitam-se polcia estadual; e os assuntos de interesse locais so
tratados pela polcia municipal.
32

Art. 145. A Unio, os Estados, os Municpios e o Distrito Federal podero instituir os seguintes tributos:
(...) II taxas, em razo do exerccio do poder de polcia.
33
TRIBUTRIO. TAXA DE LICENA E FISCALIZAO PARA LOCALIZAO, INSTALAO E
FUNCIONAMENTO. CONSTITUCIONALIDADE. EXERCCIO DO PODER DE POLCIA. CONTROLE.
ELEMENTOS DA BASE DE CLCULO PRPRIA DE IMPOSTOS. AUSNCIA DE IDENTIDADE.
RECURSO PROTELATRIO. MULTA. AGRAVO IMPROVIDO. I - Constitucionalidade de taxas cobradas
em razo do servio de fiscalizao exercido pelos municpios quanto ao atendimento s regras de postura
municipais. II - Presuno a favor da administrao pblica do efetivo exerccio do poder de polcia, que
independe da existncia ou no de rgo de controle. Precedentes. III - Constitucionalidade de taxas que, na
apurao do montante devido, adote um ou mais dos elementos que compem a base de clculo prpria de
determinado imposto, desde que no se verifique identidade integral entre uma base e a outra. IV - Recurso
protelatrio. Aplicao de multa. V - Agravo regimental improvido. (AI 654292 AgR / MG)

Ex.: a regulao do sistema financeiro nacional de competncia da Unio e sua

fiscalizao realizada pelo Banco Central, autarquia federal; a edio de normas sobre
transporte intermunicipal compete aos estados, sendo sua fiscalizao efetivada pela
Administrao Pblica estadual; a utilizao e o parcelamento do solo matria municipal
e deve ser fiscalizada pelos rgos e entidade municipais.
6.7 Meios de atuao
A polcia administrativa pode atuar de modo preventivo ou repressivo. Em sua atuao
preventiva, so estabelecidas normas e outorgados alvars para que os particulares possam
exercer seus direitos de acordo com o interesse pblico. O contedo do alvar pode ser uma
licena (ato vinculado e definitivo ex.: licena para construir ou para dirigir) ou uma
autorizao (ato discricionrio e precrio ex.: autorizao para o porte de arma).
A atuao repressiva inclui atos de fiscalizao e a aplicao de sanes administrativas. A
punio do administrado depende da prvia definio do ato como infrao
administrativa.34 Apesar da existncia de medidas repressivas, a atuao do poder de polcia
essencialmente preventiva, pois seu maior objetivo evitar a leso ao interesse pblico.
Outra classificao considera que os meios de atuao podem ser: a) atos normativos: a lei
cria limitaes ao exerccio de direitos e o Executivo, por meio de decretos, portarias,
instrues, etc., disciplina a aplicao da lei nos casos concretos; b) atos administrativos e
operaes materiais de aplicao da lei ao caso concreto: inclui medidas preventivas
(fiscalizao, vistoria, ordem, notificao, autorizao, licena, etc.) e medidas repressivas
(dissoluo de reunio, interdio de atividade, apreenso de mercadoria contrabandeada,
etc.).
6.8 Ciclo de polcia
O exerccio do poder de polcia sempre deve obedecer seguinte sequncia de atos:
a) norma de polcia (legislao): estabelece os limites do exerccio dos direitos
individuais. Pode ser constitucional, legal ou regulamentar;
b) permisso (consentimento) de polcia: possibilita ao particular o exerccio de
atividade controlada pelo Poder Pblico;

34

3. Os atos da Administrao Pblica devem sempre pautar-se por determinados princpios, entre os quais
est o da legalidade. Destarte, a aplicao de sanes administrativas, decorrente do exerccio do poder de
polcia, somente se torna legtima quando o ato praticado pelo administrado estiver previamente definido pela
lei como infrao administrativa.
4. No caso vertente, as normas elencadas pela Administrao no condizem com o ato praticado pela
impetrante. Em outras palavras, no h subsuno do fato hiptese prevista de modo abstrato pela norma.
5. O procedimento administrativo pelo qual se impe multa, no exerccio do Poder de Polcia, em
decorrncia da infringncia a norma de defesa do consumidor deve obedincia ao princpio da legalidade.
descabida, assim, a aplicao de sano administrativa conduta que no est prevista como infrao" (RMS
19.510/GO, 1 Turma, Rel. Min. Teori Albino Zavascki, DJ de 3.8.2006).
(STJ, RMS 28778 / RJ)

c) fiscalizao: verificao do cumprimento das normas e das condies estabelecidas

na permisso de polcia;
d) sano de polcia: aplicao de penalidades queles que descumprirem as normas e
as condies da permisso de polcia. Tambm pode ser utilizada a medida de
polcia, com o objetivo de impedir a ocorrncia de dano. Ex.: aps fiscalizao que
comprova a existncia de comida estragada em um restaurante, a Administrao
impe uma multa (sano) e destri a comida estragada (medida de polcia)
6.9 Delegao do poder de polcia
O poder de polcia, por ser atividade exclusiva do Estado, no pode ser delegado a
particulares35, mas possvel sua outorga a entidades de Direito Pblico da Administrao
Indireta, como as agncias reguladoras (ANA, ANEEL, ANATEL, etc.), as autarquias
corporativas (CFM, CFO, CONFEA, etc.) e o Banco Central. Eventualmente, particulares
podem executar atos de polcia, mas sob o comando direto da Administrao Pblica. Ex.:
destruio de armas apreendidas. Nesses casos, no h delegao, pois o particular atua sob
as ordens estritas dos agentes pblicos.
Porm, de acordo com recente entendimento do STJ, devem ser consideradas as quatro
atividades relativas ao poder de polcia: legislao, consentimento, fiscalizao e sano.
Assim, legislao e sano constituem atividades tpicas da Administrao Pblica e,
portanto, indelegveis. Consentimento e fiscalizao, por outro lado, no realizam
poder coercitivo e, por isso podem ser delegados.36
7.10 Limites do poder de polcia
Como todo ato discricionrio, o poder de polcia tem limite nos princpios da razoabilidade
e da proporcionalidade. Este ltimo de fundamental importncia, pois exige que os
35

Celso Antonio Bandeira de Mello (2003, p. 736) admite a delegao do poder de polcia a particulares, mas
apenas em situaes excepcionais (ex.: capites de navios).
36
ADMINISTRATIVO. PODER DE POLCIA. TRNSITO. SANO PECUNIRIA APLICADA POR
SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA. IMPOSSIBILIDADE.
(...)
2. No que tange ao mrito, convm assinalar que, em sentido amplo, poder de polcia pode ser conceituado
como o dever estatal de limitar-se o exerccio da propriedade e da liberdade em favor do interesse pblico. A
controvrsia em debate a possibilidade de exerccio do poder de polcia por particulares (no caso, aplicao
de multas de trnsito por sociedade de economia mista).
3. As atividades que envolvem a consecuo do poder de polcia podem ser sumariamente divididas em
quatro grupo, a saber: (i) legislao, (ii) consentimento, (iii) fiscalizao e (iv) sano.
4. No mbito da limitao do exerccio da propriedade e da liberdade no trnsito, esses grupos ficam bem
definidos: o CTB estabelece normas genricas e abstratas para a obteno da Carteira Nacional de Habilitao
(legislao); a emisso da carteira corporifica a vontade o Poder Pblico (consentimento); a Administrao
instala equipamentos eletrnicos para verificar se h respeito velocidade estabelecida em lei (fiscalizao); e
tambm a Administrao sanciona aquele que no guarda observncia ao CTB (sano).
5. Somente o atos relativos ao consentimento e fiscalizao so delegveis, pois aqueles referentes
legislao e sano derivam do poder de coero do Poder Pblico.
6. No que tange aos atos de sano, o bom desenvolvimento por particulares estaria, inclusive, comprometido
pela busca do lucro - aplicao de multas para aumentar a arrecadao.
(STJ, REsp 817534 / MG)

direitos individuais sejam apenas restritos na medida considerada indispensvel para a

satisfao do interesse pblico. atuao desproporcional, por exemplo, expulsar camels
da via pblica com a utilizao de armas letais.
A imposio de sanes de polcia tambm sofre limitaes, pois, somente possvel
aplic-las se houver a obedincia ao devido processo legal, possibilitando ao particular o
exerccio do direito ampla defesa e ao contraditrio.
Tambm existem atividades sobre as quais no incide o poder de polcia, devido
impossibilidade constitucional de restrio de determinados direitos. O principal exemplo
o jornalismo, uma vez que a Constituio no admite controle estatal sobre a liberdade de
expresso.37
7.11 Prazo prescricional para o exerccio do poder de polcia
A Lei 9.873/99 prev que a Administrao Pblica tem cinco anos para, no exerccio do
poder de polcia, apurar a ocorrncia de infraes administrativas. Esse mesmo prazo o
limite para a aplicao das penas cominadas no processo administrativo.38 Porm, quando a
infrao administrativa tambm corresponder a um crime, o prazo prescricional ser aquele
37 PROFISSO DE JORNALISTA. ACESSO E EXERCCIO. CONTROLE ESTATAL VEDADO PELA
ORDEM CONSTITUCIONAL. PROIBIO CONSTITUCIONAL QUANTO CRIAO DE ORDENS
OU CONSELHOS DE FISCALIZAO PROFISSIONAL. No campo da profisso de jornalista, no h
espao para a regulao estatal quanto s qualificaes profissionais. O art. 5, incisos IV, IX, XIV, e o art.
220, no autorizam o controle, por parte do Estado, quanto ao acesso e exerccio da profisso de jornalista.
Qualquer tipo de controle desse tipo, que interfira na liberdade profissional no momento do prprio acesso
atividade jornalstica, configura, ao fim e ao cabo, controle prvio que, em verdade, caracteriza censura prvia
das liberdades de expresso e de informao, expressamente vedada pelo art. 5, inciso IX, da Constituio. A
impossibilidade do estabelecimento de controles estatais sobre a profisso jornalstica leva concluso de que
no pode o Estado criar uma ordem ou um conselho profissional (autarquia) para a fiscalizao desse tipo de
profisso. O exerccio do poder de polcia do Estado vedado nesse campo em que imperam as liberdades de
expresso e de informao. Jurisprudncia do STF: Representao n. 930, Redator p/ o acrdo Ministro
Rodrigues Alckmin, DJ, 2-9-1977. (RE 511961 / SP)
38 5. A Lei 9.873/99, no art. 1, estabeleceu prazo de cinco anos para que a Administrao Pblica Federal,
direta ou indireta, no exerccio do Poder de Polcia, apure o cometimento de infrao legislao em vigor,
prazo que deve ser contado da data da prtica do ato ou, no caso de infrao permanente ou continuada, do dia
em que tiver cessado a infrao.
6. Esse dispositivo estabeleceu, em verdade, prazo para a constituio do crdito, e no para a cobrana
judicial do crdito inadimplido. Com efeito, a Lei 11.941, de 27 de maio de 2009, acrescentou o art. 1-A
Lei 9.873/99, prevendo, expressamente, prazo de cinco anos para a cobrana do crdito decorrente de infrao
legislao em vigor, a par do prazo tambm quinquenal previsto no art. 1 desta Lei para a apurao da
infrao e constituio do respectivo crdito.
7. Antes da Medida Provisria 1.708, de 30 de junho de 1998, posteriormente convertida na Lei 9.873/99, no
existia prazo decadencial para o exerccio do poder de polcia por parte da Administrao Pblica Federal.
Assim, a penalidade acaso aplicada sujeitava-se apenas ao prazo prescricional de cinco anos, segundo a
jurisprudncia desta Corte, em face da aplicao analgica do art. 1 do Decreto 20.910/32.
(...)
9. A partir da constituio definitiva do crdito, ocorrida no prprio ano de 2000, computam-se mais cinco
anos para sua cobrana judicial. Esse prazo, portanto, venceu no ano de 2005, mas a execuo foi proposta
apenas em 21 de maio de 2007, quando j operada a prescrio. Deve, pois, ser mantido o acrdo
impugnado, ainda que por fundamentos diversos.
(STJ, REsp 1115078 / RS)

previsto no Cdigo Penal. Tambm pode ocorrer a prescrio durante o processo, desde que
ele fique paralisado por mais de trs anos.
Em nome do princpio da igualdade, a jurisprudncia, mesmo antes da Lei 9.873/99, j
considerava que o prazo quinquenal de prescrio, aplicvel aos administrados por fora do
Decreto 20.910/32, tambm era aplicvel Administrao Pblica, em razo do princpio
da igualdade.39
Polcia administrativa

Atividade de limitao do exerccio dos

direitos individuais para a proteo do
interesse pblico.
Polcia judiciria
Conjunto de atividades relacionadas
preveno e represso de crimes e
contravenes.
Sentidos do poder de polcia
Amplo (inclui a legislao) e restrito
(apenas normas e atos administrativos).
Atributos do poder de polcia
Discricionariedade, autoexecutoriedade e
coercibilidade.
Custeio das atividades de polcia Por meio de taxas, tributos com destinao
administrativa
especfica.
Competncia para o exerccio do poder de Atribuda pela Constituio a cada um dos
polcia
entes federativos. Em caso de omisso,
adota-se
o
critrio
do
interesse
predominante.
Meios de atuao
Preventiva e repressiva; atos gerais
(normas) e individuais.
Ciclo de polcia
Norma
(legislao),
permisso
(consentimento), fiscalizao, sano e
medida de polcia.
Delegao
Possvel apenas quanto ao consentimento e
fiscalizao.
Limites
Princpios da proporcionalidade, ampla
defesa e contraditrio. Vedao em algumas
atividades, como jornalismo.
Prescrio
O poder de polcia pode ser exercido em at
cinco
anos.
Excees:
infraes
administrativas que tambm configurem
crimes obedecem aos prazos do CP;
processo paralisado por mais de trs anos.

39 A sano administrativa consectrio do Poder de Polcia regulado por normas administrativas. A

aplicao principiolgica da isonomia, por si s, impe a incidncia recproca do prazo do Decreto 20.910/32
nas pretenses deduzidas em face da Fazenda e desta em face do administrado.
(STJ, REsp 1057754 / SP)