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SANES DO CONSELHO

DE SEGURANA
Direito Internacional e prtica brasileira

MINISTRIO DAS RELAES EXTERIORES


Ministro de Estado
SecretrioGeral

Embaixador Luiz Alberto Figueiredo Machado


Embaixador Eduardo dos Santos

FUNDAO ALEXANDRE DE GUSMO

Presidente

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Relaes Internacionais
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Conselho Editorial da
Fundao Alexandre de Gusmo
Presidente

Embaixador Srgio Eduardo Moreira Lima

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Professor Francisco Fernando Monteoliva Doratioto
Professor Jos Flvio Sombra Saraiva
Professor Antnio Carlos Moraes Lessa

A Fundao Alexandre de Gusmo, instituda em 1971, uma fundao pblica vinculada ao


Ministrio das Relaes Exteriores e tem a finalidade de levar sociedade civil informaes sobre
a realidade internacional e sobre aspectos da pauta diplomtica brasileira. Sua misso promover
a sensibilizao da opinio pblica nacional para os temas de relaes internacionais e para a
poltica externa brasileira.

Marcelo Baumbach

SANES DO CONSELHO
DE SEGURANA
Direito Internacional e prtica brasileira

Braslia, 2014

Direitos de publicao reservados


Fundao Alexandre de Gusmo
Ministrio das Relaes Exteriores
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Grfica e Editora Ideal

Impresso no Brasil 2014


B347

Baumbach, Marcelo.
Sanes do Conselho de Segurana : direito internacional e prtica brasileira/
Marcelo Baumbach. Braslia : FUNAG, 2014.


271 p. (Coleo CAE)

Trabalho apresentado originalmente como tese, aprovada no L Curso de
Altos Estudos do Instituto Rio Branco, em 2006.
ISBN 978-85-7631-524-7
1. Direito internacional. 2. Sano. 3. Liga das Naes. 4. Naes
Unidas (ONU). Conselho de Segurana - atuao. 5. Diplomacia atuao - Brasil. 6. Ordenamento jurdico - Brasil. I. Ttulo. II. Srie.
CDD 327.2
Depsito Legal na Fundao Biblioteca Nacional conforme Lei no 10.994, de 14/12/2004.

Sumrio

Lista de siglas e abreviaturas...........................................9


Prefcio.........................................................................13
Introduo.....................................................................17
1. Antecedentes e quadro jurdico.................................23
1.1. O conceito de sano no Direito Internacional........... 23
1.2. Liga das Naes............................................................. 29
1.3. Naes Unidas.............................................................. 32
1.3.1. A Carta das Naes Unidas e o Conselho de
Segurana............................................................................. 32
1.3.2. Sanes contra a Rodsia do Sul
e a frica do Sul................................................................... 44
1.3.3. Intensificao do recurso s sanes
na dcada de 1990............................................................... 49
1.4. Deficincias dos regimes de sanes abrangentes...... 85
1.4.1. Impacto humanitrio e outras consequncias
sobre o Estado-alvo.............................................................. 85
1.4.2. Efeitos adversos sobre terceiros pases.................... 89
1.4.3. Limitaes de eficcia................................................ 92

2. Evoluo dos regimes de sanes do Conselho..........95


2.1. Desenvolvimento dos princpios................................. 95
2.1.1. O Relatrio Fowler e as fragilidades
das sanes contra a Unita................................................100
2.1.2. O Grupo de Trabalho Informal sobre
Temas Gerais Relativos a Sanes.....................................103
2.1.3. O Comit Especial sobre a Carta das
Naes Unidas e sobre o Fortalecimento
do Papel da Organizao...................................................108
2.1.4. Restries ao comrcio de diamantes
brutos e o Processo de Kimberley.....................................109
2.1.5. Sanes financeiras dirigidas e o
Processo de Interlaken......................................................111
2.1.6. O Processo de Bonn-Berlim: embargos de
armas, restries de viagem e sanes aviao..............115
2.1.7. O Relatrio Bossuyt sobre as
sanes econmicas...........................................................120
2.1.8. O Processo de Estocolmo e a implementao
das sanes dirigidas.........................................................121
2.1.9. Cpula de Chefes de Estado e
de Governo de 2005...........................................................125
2.1.10. Um possvel quarto processo em gestao........127
2.2. Sanes inteligentes, sanes dirigidas
e a prtica dos comits de sanes....................................128
3. Uma apreciao crtica dos regimes.........................139
3.1. Problemas da metodologia de listas..........................139
3.1.1. Listagem...................................................................147
3.1.2. Deslistagem.............................................................151
3.2. Introduo do elemento retributivo e
impossibilidade de recurso judicial...................................162

3.3. Critrios de eficcia e a escolha das


sanes a aplicar................................................................166
3.4. Condicionamentos polticos......................................174
3.5. Implementao pelos Estados....................................183
4. A prtica diplomtica e jurdico-institucional
brasileira.....................................................................191
4.1. O Ordenamento Jurdico brasileiro
e as sanes........................................................................191
4.2. A atuao diplomtica do Brasil.................................200
4.3. Mecanismos institucionais, coordenao e
aparelhamento internos....................................................209
Concluso....................................................................223
Referncias..................................................................239

Lista de siglas e abreviaturas

ABIN Agncia Brasileira de Inteligncia


AGNU Assembleia Geral das Naes Unidas
AIEA Agncia Internacional de Energia Atmica
ARB Autorizao de retorno ao Brasil
Bacen Banco Central do Brasil
BICC Bonn International Center for Conversion
CAE Curso de Altos Estudos do Instituto Rio Branco
CEDEAO-ECOWAS Comunidade Econmica dos Estados
da frica Ocidental
CGPMAF Coordenadoria-Geral de Polcia Martima,
Aeronutica e de Fronteiras
CNA Congresso Nacional Africano
CNPJ Cadastro Nacional da Pessoa Jurdica
Coaf Conselho de Controle de Atividades Financeiras
COCIT Coordenao-Geral de Combate aos Ilcitos
Transnacionais (MRE)
CPF Cadastro de Pessoas Fsicas
9

Marcelo Baumbach

CRFA Conselho Revolucionrio das Foras Armadas


(Serra Leoa)
CSNU Conselho de Segurana das Naes Unidas
CVM Comisso de Valores Mobilirios
DCOIE Diviso de Represso do Crime Organizado e de
Inquritos Especiais
DDR Processo de Desarmamento, Desmobilizao e
Reintegrao
Decic Departamento de Combate a Ilcitos Cambiais
e Financeiros e Superviso de Cmbio e Capitais
Internacionais do BACEN
DG/PNEMEM Diretrizes Gerais da Poltica Nacional de
Exportao de Material de Emprego Militar
DI Direito Internacional
DNFBPs Designated non-Financial Businesses and
Professions
DNPM Departamento Nacional de Produo Mineral
DPREC Diviso Policial de Retiradas Compulsrias
Ecomog Grupo de monitoramento da CEDEAO
Encla Estratgia Nacional de Combate Lavagem de
Dinheiro e de Recuperao de ativos
ETIM Movimento Islmico do Turquisto Leste
EUA Estados Unidos da Amrica
FATF Gafi Fora-Tarefa de Ao Financeira (Financial
Action Task Force)
FRU Frente Revolucionria Unida (Serra Leoa)
GGI-LD Gabinete de Gesto Integrada de Preveno e
Combate Lavagem de Dinheiro
GT Grupo de Trabalho
10

Lista de siglas e abreviaturas

IGAD Autoridade Intergovernamental para o


Desenvolvimento
Interpol Organizao Internacional de Polcia Criminal
IRA Exrcito Revolucionrio Irlands
JEM Movimento pela Justia e Igualdade (Sudo)
MCT Ministrio da Cincia e Tecnologia
MINUCI Misso das Naes Unidas na Cte dIvoire
MONUC Misso das Naes Unidas na Repblica
Democrtica do Congo
MPLA Movimento Popular para a Libertao de Angola
MRE Ministrio das Relaes Exteriores
NPFL Frente Patritica da Libria
NSC Conselho Nacional Supremo (Camboja)
OACI Organizao Internacional da Aviao Civil
ONG Organizao no Governamental
ONU Organizao das Naes Unidas
Otan Organizao do Tratado do Atlntico Norte
P5 Os cinco membros permanentes do Conselho de
Segurana das Naes Unidas
PKD Partido do Kampuchea Democrtico
RDC Repblica Democrtica do Congo
RF Rhodesian Front
RFI Repblica Federal da Iugoslvia
RFSI Repblica Federal Socialista da Iugoslvia
SCPK Sistema de Certificao do Processo de Kimberley
SGNU Secretrio-Geral das Naes Unidas
SINPI Sistema Nacional de Procurados e Impedidos
SINTI Sistema Nacional de Trnsito Internacional
SISCOMEX Sistema Integrado de Comrcio Exterior
11

Marcelo Baumbach

SLM Movimento de Liberao do Sudo


SPC Servio de Proteo ao Crdito
Susep Superintendncia de Seguros Privados
TFP Parlamento Transitrio (Somlia)
UE Unio Europeia
Unicoi Comisso de Inqurito das Naes Unidas (Zaire)
Unita Unio Nacional para a Independncia Total de
Angola
UNMEE Misso das Naes Unidas na Etipia e Eritreia
UNMIH Misso das Naes Unidas no Haiti
UNMIL Misso das Naes Unidas na Libria
UNMSIL Misso das Naes Unidas em Serra Leoa
Unoci Operao das Naes Unidas na Cte dIvoire
UNTAC Autoridade de transio das Naes Unidas no
Camboja

12

Prefcio

m 26 de fevereiro de 2014, o Conselho de Segurana


das Naes Unidas adotou a resoluo 2140 (2014)
sobre o processo de transio no Imen, elevando a 15
o nmero de regimes de sanes em vigor. Treze comits
de sanes estavam ativos em 2012, enquanto que, em
2003, eram apenas quatro. Tal evoluo numrica, por
si s, j evidncia da crescente importncia do tema no
multilateralismo atual.
O aumento numrico dos regimes de sanes no o
nico fenmeno digno de nota desde que, no incio dos anos
90, a conjuntura poltica internacional e as mudanas no
equilbrio de foras permitiram a desobstruo dos trabalhos
do Conselho e ensejaram a redescoberta das sanes como
instrumento de implementao de suas decises ao amparo
do captulo VII da Carta.
Os regimes tm passado desde ento por verdadeira
metamorfose que abarca praticamente todos os seus
aspectos. As sanes no momento atual so usadas com
amplo leque de objetivos, que vo desde o combate ao
13

Carlos Srgio Sobral Duarte

terrorismo e a no proliferao ao apoio democratizao


e a proteo de civis. O alvo dos regimes, por seu turno,
foi tambm expandido para incluir no apenas atores
estatais, mas tambm associaes, instituies e, cada vez
mais, indivduos.
Enquanto tais transformaes se aceleram, persiste
o debate sobre a correlao entre as sanes e os seus
resultados, o qual adquire, entretanto, novo contedo: para
alm do sucesso ou fracasso na preveno do conflito ou na
mudana da poltica do estado, uma viso estratgica exige
que a eficcia das sanes seja considerada como mais um
dos aspectos no contexto mais amplo da atuao das Naes
Unidas sobre determinada situao que envolva ruptura da
paz ou ameaa paz.
No h como evitar, nesse particular, relacionar o tema
com a questo mais ampla da reforma do prprio Conselho
de Segurana, uma vez que os vcios de seu processo
decisrio, tais como a pouca representatividade, o poder de
veto dos P5, a pouca transparncia das deliberaes e outros,
tm reflexos diretos no desenho dos regimes de sanes e
na prtica de sua implementao. Um Conselho reformado,
democrtico e comprometido com os objetivos da Carta teria
maior legitimidade para o uso eficaz das sanes colocando
em primeiro lugar sua responsabilidade na manuteno
da paz internacional independentemente dos interesses
polticos tpicos dos atuais membros permanentes.
O Brasil tem marcado presena no processo evolutivo
das sanes no plano internacional, cuidando de nele projetar
os princpios basilares que regem sua poltica externa,
dentre os quais ressalta o respeito aos direitos humanos,
ameaados no passado por sanes excessivamente
abrangentes, e no presente por sanes dirigidas aplicadas
14

Prefcio

contra indivduos sem as necessrias cautelas e garantias,


que assumem indevidamente perigoso vis punitivo.
Alm da vertente da atuao multilateral brasileira,
merecem ateno tambm os desafios gerados no plano
domstico. O Governo tem-se esforado para aperfeioar
e modernizar mecanismos internos que lhe permitam
cumprir seu compromisso internacional de dar adequada
vigncia aos regimes de sanes sem perder o compasso da
evoluo vertiginosa das ltimas dcadas. As significativas
mudanas nas sanes tornaram a implementao dos
novos regimes mais complexa, ao requerer mais estreita
coordenao institucional e exigir a criao de instrumentos
legais apropriados na ordem interna.
Apesar da grande atualidade e relevncia das sanes
do Conselho de Segurana, da profuso de publicaes a
respeito no exterior, e do intenso engajamento brasileiro
no debate que tem sido travado no plano multilateral,
trabalhos especficos sobre o tema no Brasil ainda so
escassos. portanto especialmente oportuna a presente
obra de Marcelo Baumbach, que sistematiza o estudo da
evoluo do instituto das sanes e projeta claramente os
desafios, tanto diplomticos como de poltica interna, que
representa para o Pas.
Carlos Srgio Sobral Duarte
Embaixador do Brasil em Nova Dlhi

15

Introduo

Os regimes de sanes multilaterais obrigatrias, que tm suas


origens na Liga das Naes, foram aplicados, nos primeiros quarenta
e cinco anos de funcionamento das Naes Unidas (ONU), em
apenas dois casos: o da antiga Rodsia do Sul (1966) e o da frica do
Sul (1977). Mais recentemente, com o fim da confrontao bipolar,
que ampliou as possibilidades de atuao do Conselho de Segurana
das Naes Unidas (CSNU), os regimes de sanes tm tendido a
proliferar. No perodo que vai de 1990 a 2005, de especial relevncia
no contexto da evoluo do mecanismo, optou-se pela imposio de
sanes em dezesseis oportunidades. As novas tendncias observadas
na aplicao de sanes conferem ao tema ampliada relevncia para
a diplomacia brasileira. Justifica-se esforo de reflexo sistematizada,
tanto para adaptar continuamente a prtica e a atuao naquele rgo
aos conceitos emergentes, quanto para aperfeioar os mecanismos de
implementao dos regimes pelo Brasil.
O presente trabalho, apresentado originalmente no contexto
da quinquagsima edio do Curso de Altos Estudos (CAE) do
Instituto Rio Branco, busca nos acontecimentos da chamada dcada
das sanes os anos 90 o ponto de partida para analisar de maneira
17

Marcelo Baumbach

crtica a evoluo dos regimes de sanes aplicados pelo Conselho de


Segurana, com foco em seu processo de reformulao e nas questes
que suscitam no presente para a atuao diplomtica do Brasil e para
a sua prtica jurdico-institucional. O autor desenvolve a tese de que
se, por um lado, os novos regimes de sanes, desenvolvidos pelo
Conselho a partir de meados da dcada de 1990, deram respostas
adequadas a alguns dos problemas causados pelos regimes abrangentes
e, principalmente, questo do controle e reduo de seu impacto
humanitrio, por outro geraram dificuldades renovadas, dentre
as quais se sobressaem as complexidades de sua implementao e as
possveis repercusses para indivduos e entidades. O Brasil tem
atuado diplomaticamente de maneira a participar de tal processo
evolutivo e a ele aportar seu subsdio. Busca equacionar os desafios
remanescentes para adequar de maneira dinmica seu ordenamento
jurdico e sua prtica administrativa aos novos regimes.
O autor parte da constatao de que o papel das sanes e sua
adequao aos objetivos a que se propem no tm sido imunes a
questionamentos e crticas. Em muitos casos, a aplicao das medidas
no apenas foi considerada ineficaz para combater ameaas paz, mas
tambm teve efeitos desproporcionais sobre as populaes dos pases
atingidos e sobre terceiros pases. A predominncia dos interesses dos
membros permanentes do Conselho tem resultado na subordinao
de muitos dos regimes de sanes a agendas polticas, at mesmo em
detrimento da busca da paz e segurana internacionais.
Ao procurar superar as limitaes do sistema, tem-se aperfei
oado o desenho das sanes com vistas a torn-las inteligentes e
dirigidas. Os processos de Interlaken, de Bonn-Berlim e de Estocol
mo inauguraram nova etapa no tratamento do assunto. Muitos dos
conceitos desenvolvidos naqueles e em diversos outros foros de
debate, bem como no Conselho de Segurana e no contexto mais
amplo da ONU, tm sido transpostos para a prtica e tm resultado
em aperfeioamento concreto do desenho dos regimes de sanes,
18

Sanes do Conselho de Segurana

com repercusso na maneira como passam a ser concebidos,


aplicados e administrados. Em consequncia, as sanes tornam-se
progressivamente mais especficas e direcionadas e passam a incluir de
maneira cada vez mais frequentes medidas, tais como congelamento
de ativos e restries de viagem.
Os aperfeioamentos trazidos aos regimes de sanes do
Conselho de Segurana no tm sido, entretanto, capazes de superar
inteiramente suas limitaes concretas. Barreiras importantes existem
ainda sua plena eficcia como ferramenta de paz e segurana, em
cumprimento das decises do rgo e em conformidade com os
preceitos do Direito Internacional. Dentre essas, sobressaem-se as
relativas implementao dos regimes de sanes, a qual esbarra
em diversos obstculos prticos e, muitas vezes, na incapacidade de
muitos Estados para a tomada das medidas necessrias.
O Brasil d cumprimento a todos os regimes de sanes postos
em vigor pelo Conselho de Segurana. Alguns aspectos dos regimes
de sanes podem ser implementados diretamente pelo Poder
Executivo, mas, em outros casos, a implementao inicia-se pela
internalizao dos respectivos instrumentos internacionais. Uma
vez trazidos ao ordenamento jurdico brasileiro, os diversos aspectos
do regime de sanes requerem a mobilizao dos vrios rgos
responsveis pelas medidas de cumprimento, bem como esforo de
coordenao entre eles.
O primeiro captulo da presente obra procura estabelecer os
antecedentes do assunto e seu quadro jurdico. Para tanto, perquira
o enquadramento conceitual do instituto da sano no Direito
Internacional e realiza apanhado da evoluo do tema desde a Liga
das Naes, com o exame do caso das sanes impostas Itlia por
aquele organismo na dcada de 1930. Analisa a disciplina jurdica das
sanes na ONU, com nfase para o papel do Conselho de Segurana.
Examina, tambm, os casos concretos de sanes impostas pelo
rgo at 2005. Tal exame, embora breve, reputado pelo autor
19

Marcelo Baumbach

como necessrio para embasar tanto a discusso das deficincias das


sanes abrangentes, como o apanhado, que feito no captulo 2,
dos elementos da evoluo conceitual das sanes do Conselho entre
finais da dcada de 90 e o final de 2005. So examinados, com
este objetivo, os processos governamentais e a participao no
governamental que estimularam o desenvolvimento dos princpios
norteadores da aplicao das medidas. So tambm estudados
os resultados deste processo contnuo de desenvolvimento, que
engendrou o desenho de novos regimes e a adoo de novas prticas.
Procede-se, ainda, no referido captulo, a anlise dos rumos
que tm tomado as mudanas nos parmetros para imposio
e implementao de sanes pelo Conselho de Segurana das
Naes Unidas a partir de finais da dcada de 90. Tal discusso
informada pelos antecedentes histricos examinados no captulo 1.
As deficincias dos regimes de sanes abrangentes so abordadas
como ponto de partida para a crtica das novas tendncias na matria
e das modificaes pelas quais passou o sistema no perodo, que
constitui o objeto do captulo terceiro, no qual se busca demonstrar
que, se por um lado a evoluo das sanes solucionou os problemas
mais graves apontados anteriormente, por outro criou desafios de
novas naturezas, relacionados, e. g., com implicaes sobre direitos
humanos, devido processo legal, democratizao de procedimentos e
desafios para a implementao por parte dos Estados. Com o intuito
de verificar em que medida tm podido ser sanadas as deficincias
identificadas nos regimes abrangentes, sero examinadas as
limitaes dos novos regimes.
Busca-se, no captulo quarto, identificar os desafios de
natureza externa e interna suscitados ao Brasil e sua diplomacia
pela evoluo dos regimes de sanes do Conselho de Segurana.
Expe-se, para isso, a prtica diplomtica do Brasil nesse campo,
bem como as particularidades do ordenamento jurdico interno
e dos mecanismos institucionais envolvidos na implementao
20

Sanes do Conselho de Segurana

de sanes. Sero estudadas, neste contexto, a prtica brasileira


nos planos da negociao e da implementao das sanes e as
questes relativas adequao legislativa e coordenao entre
rgos governamentais para aqueles fins. Para o estudo da prtica
diplomtica brasileira, analisada a atuao do pas nos foros
multilaterais pertinentes e, em particular, no prprio CSNU. So
tomados em especial considerao, nesse sentido, trs mandatos
do Brasil no Conselho, quais sejam o stimo mandato, em 1993
e 1994, o oitavo, em 1998 e 1999, e o nono, em 2004 e 2005, que se
inserem na poca de especial interesse para o presente estudo.
A concluso apresenta os resultados do estudo de cada um
dos aspectos propostos do tema e busca aferir proposies para a
atuao diplomtica do Brasil e para a implementao interna dos
regimes do ponto de vista jurdico e institucional. O livro no se
ocupa de consideraes mais aprofundadas relativas aos regimes
unilaterais e plurilaterais de sanes. Estes, estabelecidos fora do
mbito do Conselho por Estados individuais, agrupamentos de
Estados ou Organizaes Regionais, so considerados apenas a ttulo
exemplificativo ou para permitir comparaes, tendo em conta que o
Brasil d aplicao apenas aos regimes multilaterais estabelecidos por
Organizaes Internacionais das quais parte. Da mesma forma, no
so privilegiados os aspectos tcnicos da implementao de sanes,
tais como os comerciais e consulares. Tambm no se pretende
proceder anlise histrico-poltica exaustiva de cada uma das crises
internacionais que geraram a imposio de sanes no perodo1. Os
cenrios polticos das crises e conflitos servem apenas para identificar
os elementos relevantes da perspectiva do tratamento do tema das
sanes pelo Conselho e de sua evoluo.
1

Para tal anlise histrico-poltica, ver, entre outros, PATRIOTA, Antonio de A., O Conselho de Segurana
aps a Guerra do Golfo: a articulao de um novo paradigma de segurana coletiva, HUFBAUER, Gary Clyde,
SCHOTT, Jeffrey J., ELLIOTT, Kimberly Ann, Economic Sanctions Reconsidered: History and Current Policy,
e CORTRIGHT, David; LOPEZ, George. The Sanctions Decade: Assessing UN Security Council Sanctions in the
1990s. Esta ltima obra pode ser considerada como o mais completo estudo existente sobre as sanes na
dcada de 1990, apesar de no cobrir o perodo entre o final dos anos 90 e o presente.

21

Marcelo Baumbach

Apesar da abundncia de fontes bibliogrficas sobre o tema,


as fontes primrias, como as resolues do Conselho de Segurana e
outros documentos das Naes Unidas, os documentos do Ministrio
das Relaes Exteriores, a legislao brasileira e de outros pases, os
tratados, as comunicaes oficiais entre a Secretaria de Estado e
os Postos, as notas e outras, foram de essencial importncia devido
ao carter dinmico da evoluo do assunto, que supera rapidamente
as obras publicadas. Pela mesma razo, tiveram relevncia especial as
entrevistas concedidas ao autor por diplomatas e outras autoridades
brasileiras e estrangeiras, bem como por estudiosos e funcionrios
internacionais envolvidos com a prtica das sanes.

22

Captulo 1

Antecedentes e quadro jurdico

1.1. O conceito de sano no Direito Internacional


A sano, em Direito, pode ser definida como a punio ou
medida repressiva ou restritiva imposta visando garantia do
cumprimento de uma norma jurdica. Ao entrarem em operao ex
post facto, aps o descumprimento ou a violao da norma jurdica,
as sanes distinguem-se das garantias, que previnem a prpria
ocorrncia da violao ao assegurar o cumprimento da obrigao ou da
norma de conduta. Na doutrina jurdica geral, a imposio da sano
pressupe, portanto, a ilegitimidade do ato a que se refere. No Direito
Internacional (DI), contudo, o conceito de sano ainda objeto de
discusso, pois, conforme pondera Vera Gowlland-Debbas, est no
corao de debate acalorado que diz respeito prpria natureza daquele
Direito, uma vez que fundamentalmente relacionado com o problema
da eficcia de uma dada ordem jurdica. grande a variao de pontos
de vista, entre os juristas, sobre o alcance preciso do conceito, suas
formas concretas, seu contedo, condies e propsito. Os estudiosos
concordam, entretanto, que a sano no Direito Internacional
consequncia da violao de uma obrigao, que gera a imposio de
23

Marcelo Baumbach

restrio de direitos ao alvo, imposio esta que por sua vez obrigao
dos Estados que aplicam a medida2.
Ao contrrio da sano no Direito Interno, a sano do DI no
pressupe, necessariamente, a ilegalidade do ato a que se refere.
Como observa Ian Brownlie, as regras do DI, por serem baseadas no
costume e no em um corpo abstrato de princpios, expressam-se em
proibies ou permisses concretas, sem definio precisa do contedo
de ilegalidade envolvido3. Esta ausncia de preciso suprida, no caso
das Naes Unidas, pela deciso poltica dos rgos competentes,
pois, when competent organs of the United Nations make a binding
determination that a situation is illegal, the states which are addressees
of the resolution or resolutions concerned are under an obligation to
bring that situation to an end4.
A Comisso de Direito Internacional, em seu projeto de artigos
sobre a responsabilidade dos Estados, insere as sanes no contexto
da lei da responsabilidade dos Estados, que englobaria todas as
consequncias de violaes do DI e no apenas o dever de reparar.
A Comisso reserva, ademais, o termo sanes para sistemas
centralizados, sob a gide de organizaes internacionais e, em especial,
aqueles de que dotada a ONU para a manuteno da paz e segurana,
excluindo seu emprego para as contra-medidas unilaterais impostas
por um Estado contra outro, que, do ponto de vista do Direito, so
autotutela (self-help) e no sanes propriamente ditas5.
A sano no Direito Internacional tambm assume caractersticas
especiais decorrentes da ausncia do monoplio da coero na
sociedade dos Estados. Como ensina Celso D. de Albuquerque Mello:

GOWLLAND-DEBBAS, Vera (Ed.). United Nations Sanctions and the International Law. Haia: Kluwer Law
International, 2002, p .4.

BROWNLIE, Ian W. Principles of Public International Law. Oxford: Oxford University Press, 2003, p. 485.

BROWNLIE, Ian W. Principles of Public International Law. Oxford: Oxford University Press, 2003, p. 490.

Ver a respeito GOWLLAND-DEBBAS, Vera (Ed.). United Nations Sanctions and the International Law. Haia:
Kluwer Law International, 2002. p. 6.

24

Sanes do Conselho de Segurana

O sistema de sanes no DI inteiramente diverso do sistema de sanes


no direito interno. Na ordem jurdica internacional ele no monopolizado
por um poder central superior aos Estados ou indivduos, mas, pelo
contrrio, elas so ainda de fato aplicadas pelos prprios interessados.
Por outro lado, elas so coletivas, ao contrrio do D. Interno, em que as
sanes so individuais6.

Tem-se, da, que, mesmo nos casos em que as sanes no Direito


Internacional so obrigatrias, no so autoexecutveis e dependem
para sua eficcia de medidas a cargo, em ltima anlise, dos Estados
individuais, o que pode gerar problemas de incorporao ordem
interna e de implementao. Casos h, contudo, como por exemplo,
o de suspenso ou expulso de organizao internacional, em que as
sanes, entendidas em sentido lato, podem ser autoexecutveis.
Do carter coletivo das sanes no Direito Internacional decorre
que os cidados de um Estado-alvo sero atingidos no em decorrncia
de uma responsabilidade coletiva, mas sim meramente em funo
da capacidade que tm para identificar e controlar os indivduos
responsveis pelas polticas do Estado e causar a modificao de
comportamento esperada7. A sano coletiva funciona, assim, como
forma indireta de controlar o responsvel pela violao da obrigao.
A sano pressupe tambm a inexistncia de outros meios para
obter-se o retorno legalidade ou que tais meios tenham sido esgotados.
admissvel, portanto, quando o recurso via diplomtica de
negociao no tenha trazido resultados. No Direito Internacional,
assim, as sanes podem ser consideradas como o estgio
intermedirio entre a diplomacia e o uso da fora. Mas a sano
requer proporcionalidade na aplicao, uma das caractersticas que
a distingue, no DI, do recurso fora, que envolve o emprego da
violncia e a desproporcionalidade de meios8.
As sanes tm sido aplicadas mesmo antes da existncia
dos Estados modernos, embora sob a forma de represlias, que
6

MELLO, Celso Duvivier de Albuquerque. Curso de Direito Internacional Pblico. Rio de Janeiro: Freitas Bastos,
1979, p. 931.

LEVINSON, Daryl J. Collective Sanctions. Stanford Law Review, novembro de 2003, p. 3.

Ver SHAW, Malcolm N. International Law. Cambridge: Cambridge University Press, 2004, p. 4.

25

Marcelo Baumbach

so retaliaes por condutas julgadas infringentes de direitos.


Tinham, originalmente, portanto, carter unilateral e constituam
essencialmente modalidade de autotutela9. A Sociedade (ou Liga)
das Naes iniciou processo de sedimentao das sanes coletivas,
e passaram a cristalizar-se sistemas aplicados pelo conjunto dos
Estados. Aqueles atingem sua expresso mxima, em nvel global,
com o advento das Naes Unidas, mas tambm existem no contexto
das organizaes regionais. As grandes potncias passaram a recorrer
crescentemente aos sistemas coletivos, sobretudo em funo da
legitimidade que conferem aplicao das sanes. Nos tempos de
hoje, as sanes unilaterais, que esto fora do escopo da presente obra,
so ainda aplicadas, mas o Direito Internacional as v como injustas
e indesejveis, uma vez que normalmente so apenas as grandes
potncias que dispem de meios para a autotutela de seus interesses e
fazem-na valer contra pases mais fracos. Tal o caso, por exemplo, do
boicote imposto pelos Estados Unidos da Amrica contra Cuba10.
Diversas tipologias e classificaes existem para as sanes. Para
os efeitos do presente trabalho, importante reter apenas algumas
delas. No que diz respeito sua exigibilidade, as sanes podem ser
voluntrias, quando a deciso final sobre sua aplicao fica na esfera
dos Estados, ou obrigatrias, quando aqueles no tm a opo de no
dar cumprimento s medidas. As sanes incidentes sobre o comrcio
podem ser embargos, que se caracterizam pela proibio da entrega de
bens ao alvo e boicotes, que, ao operar de maneira inversa, consistem
na negao da importao de bens com origem no alvo de sanes.
Os tipos de sanes multilaterais mais comumente empregadas
so as sanes econmicas, as sanes de transportes, as sanes
militares, diplomticas e culturais. As sanes econmicas podem
ser sanes ao comrcio ou sanes financeiras. As primeiras aplicam

Na Grcia antiga, por exemplo, em 432 AC, Pricles promulgava o chamado Decreto Megrico, que estabelecia
o boicote aos produtos da cidade de Mgara, membro da Liga do Peloponeso, liderada por Esparta. O Decreto
foi editado no contexto da disputa que levou guerra do Peloponeso. Ver a respeito HUFBAUER, Gary Clyde;
SCHOTT, Jeffrey J.; ELLIOTT, Kimberly Ann. Economic Sanctions Reconsidered: History and Current Policy.
Washington, DC: Institute for International Economics, 1990, p. 21.

10

LEVINSON, Daryl J. Collective Sanctions. Stanford Law Review, novembro de 2003, p. 38.

26

Sanes do Conselho de Segurana

restries importao de bens produzidos ou comerciados pelo alvo,


ou exportao de bens com destino ao alvo. Podem ser abrangentes,
quando afetam a totalidade dos fluxos de comrcio, ou seletivas,
quando se referem apenas a um ou a alguns produtos. As segundas
restringem a disponibilidade de recursos monetrios ao alvo. Podem
assumir a forma de bloqueios de fundos no exterior, governamentais
ou no, limitao de acesso aos mercados financeiros e a operaes
de emprstimos e crdito, restries a pagamentos internacionais e
proibio de comrcio incidente sobre propriedade no exterior.
As sanes de transportes podem configurar restrio
indiscriminada a um setor, como a aviao, por exemplo, ou aos
transportes em geral, provenientes de uma determinada regio
ou a ela destinados. Podem tambm assumir a forma de restries ou
proibio de viagens, incidente sobre um grupo determinado de
indivduos. A imposio das restries de viagem cria para os Estados
a obrigao de tomar as medidas necessrias para impedir o ingresso
em seu territrio das pessoas designadas nas listas elaboradas pelos
respectivos comits de sanes. Os Estados no tm, entretanto, a
obrigao de recusar a entrada de seus prprios nacionais11.
Os embargos de armas e a cessao da assistncia militar esto
entre as modalidades de sanes militares. Como o nome indica, os
embargos de armas funcionam como os embargos de comrcio, com a
diferena de que so focalizados apenas sobre o setor de armamentos,
no intuito de gerar efeitos imediatos sobre a capacidade do alvo de
sustentar o esforo de guerra.
Sanes diplomticas tm por objetivo pressionar o governo
de determinado pas por meio do isolamento diplomtico com a
retirada de misses estrangeiras de seu territrio, a proibio de
participao em reunies e organizaes internacionais, alm da
recusa de vistos para diplomatas e governantes.
As sanes culturais consistem na proibio do intercmbio
cultural com o Estado ou grupo-alvo e podem incluir proibio de
11

Ver a publicao Regime de Sanes do Conselho de Segurana das Naes Unidas: lista de indivduos submetidos a
restries de viagem. Ministrio das Relaes Exteriores, Diviso das Naes Unidas, agosto de 2005, p. 3.

27

Marcelo Baumbach

participao em torneios esportivos, eventos artsticos, programas de


intercmbio e cooperao na rea cultural ou educacional e restries
ao deslocamento de estudantes.
Cabe finalmente mencionar o debate acadmico sobre os
mecanismos subjacentes que garantem a eficcia das sanes.
Existem a respeito numerosos modelos tericos, que so aglutinados
por Crawford e Klotz em quatro grandes grupos. O primeiro deles d
nfase capacidade das sanes de compelir as lideranas do pas-alvo,
at que, em determinado momento, os responsveis pelas polticas
do alvo tenham mais a ganhar com a mudana de comportamento do
que com a insistncia em uma determinada linha de ao. O se
gundo grupo chama ateno para o elemento da comunicao
normativa, dando realce ao fato de que a sano de determinadas
condutas serve como exemplo didtico para os atores internacionais
para que adaptem seus comportamentos s regras subjacentes.
O terceiro focaliza sua ateno no aspecto de denegao de recursos,
j que as sanes podem ter o efeito de, cortando os suprimentos
de matrias-primas, por exemplo, impedir o Estado ou grupo-alvo de
funcionar e, por consequncia, de continuar colocando em prtica
as polticas que se quer combater. Finalmente, o quarto considera
fundamental a capacidade das medidas para provocar a fratura
poltica no seio da sociedade-alvo, criando crise de legitimidade para
as lideranas e ameaando com a sua destituio12.
Cada um dos modelos tericos referidos expressa uma faceta
dos mecanismos que entram em jogo no funcionamento das sanes
e que possibilitam os resultados esperados. Na prtica, todos os
elementos em tela so relevantes para o funcionamento e a eficcia
das sanes. Das variveis do caso concreto, e tambm do tipo de
sanes de que se trata, depender a predominncia de uma ou
outra caracterstica.

12

28

CRAWFORD, Neta C.; KLOTZ, Audie. How Sanctions Work: Lessons from South Africa. Nova York: St. Martins
Press, 1999, p. 26-29. A obra contm estudo detalhado sobre os modelos tericos a respeito do funcionamento
das sanes.

Sanes do Conselho de Segurana

1.2. Liga das Naes


O Pacto da Liga das Naes (ou Sociedade das Naes)
estabelecia a soluo das controvrsias por meio de arbitragem em
seu artigo 12 e proibia o recurso guerra sem que se lanasse mo,
previamente, daquele modo pacfico de soluo de controvrsias, ou
sem que o Conselho da Liga, de acordo com o artigo 15, tivesse se
pronunciado sobre o assunto. Qualquer pas que recorresse fora em
violao dessas disposies seria ipso facto considerado como tendo
cometido ato de guerra contra todos os membros da Liga e, por isso,
submetido a sano. O artigo 16, pargrafo 1, do Pacto, determinava
que os membros estavam comprometidos, naquele caso, a romper
imediatamente com o Estado violador todas as relaes comerciais
ou financeiras, a proibir todas as relaes entre seus nacionais e os
do Estado que rompeu o Pacto e a fazer cessar todas as comunicaes
financeiras, comerciais ou pessoais entre os nacionais desse Estado e
os de qualquer outro Estado, membro ou no da sociedade13.
O sistema foi posto prova quando, em 3 de outubro de 1935,
depois de quase uma dcada de preparaes, o ditador italiano
Mussolini invadiu a Abissnia. O Conselho da Liga, ao condenar
tal ao, encomendou a um comit restrito a deliberao sobre o
curso de ao a tomar e, de conformidade com a opinio daquele,
props medidas aos Estados. As sanes, propostas sob o artigo 16,
relativas violao do artigo 12, eram escalonadas em quatro
sries, iniciavam por embargo s exportaes de armas Itlia e
incluam a proibio de emprstimos ao governo do pas, proibio
de importao de mercadorias italianas e, por fim, a proibio da
venda Itlia de borracha e de algumas outras matrias-primas
estratgicas, como minerais e metais14.
13

No endereo <http://www.dhnet.org.br/direitos/anthist/his1919.htm> pode-se encontrar o texto do Pacto,


que foi incorporado Ordem Jurdica interna pelo Decreto 3.875, de 11/11/1919, publicado no Dirio Oficial
de 12/11/1919.

14 EISEMANN, Pierre Michel, in COT, Jean-Pierre; PELLET, Alain (Org.). La Charte des Nations Unies:
Commentaire Article par Article. Paris: Economica, 1985, p. 693.

29

Marcelo Baumbach

As medidas foram precedidas de embargo unilateral de armas


decretado pelo Reino Unido contra Itlia e Abissnia, na verdade muito
mais dirigido a esta ltima por receio da reao italiana. Desde o incio,
entretanto, as medidas tinham escassas possibilidades de xito. No
incluam alguns produtos essenciais, dentre os quais se sobressaa
o petrleo, e no foram acompanhadas de nenhuma outra medida
tendente a frustrar os intentos de Mussolini, ao qual foi, na prtica,
permitido concretizar a invaso.
Da mesma forma que as Naes Unidas na atualidade, a Liga
das Naes carecia de poder coercitivo para obrigar o cumprimento de
suas decises, que ficava a critrio dos pases individuais e, sobretudo,
das grandes potncias da poca. A isso, somava-se a debilidade
intrnseca de seu sistema de sanes. Embora o artigo 16 do Pacto,
como vimos, determinasse o rompimento de relaes comerciais
ou financeiras e outras medidas contra o Estado violador, a prpria
verificao da violao, bem como o desencadeamento das sanes e
a escolha das medidas apropriadas estava, em ltima anlise, a cargo
exclusivamente dos Estados-membros15. Assim, no caso da invaso
italiana da Abissnia, cada um daqueles membros deveria aceitar
de maneira autnoma a constatao do Conselho da Liga de que o
governo italiano havia recorrido guerra em violao s obrigaes
ditadas pelo artigo 12 do Pacto.
A coercitividade das sanes da Liga via-se ainda mais
enfraquecida pelo fato de que o passo imediatamente seguinte s
sanes, qual seja, a ao militar, no era obrigatrio. O Pacto no
estabelecia a obrigao jurdica de recorrer ao militar contra
um Estado. Em vez disso, o pargrafo 2 do artigo 16 previa apenas
que o Conselho teria o dever de recomendar aos diversos governos
interessados os efetivos militares ou navais pelos quais os membros

15

30

O sistema qualificado de individualista pseudo-contratual por Grard Cohen Jonathan, em JONATHAN,


Grard Cohen, in COT, Jean-Pierre; PELLET, Alain (Org). La Charte des Nations Unies: Commentaire Article par
Article. Paris: Economica, 1985, p. 646.

Sanes do Conselho de Segurana

da Sociedade contribuiro, respectivamente, para as foras armadas


destinadas a fazer respeitar os compromissos da Sociedade, o que no
criava propriamente obrigao de carter legal, mas constitua mera
expectativa moral e poltica.
Na prtica, as medidas foram descumpridas por grande parte dos
membros16. Alm disso, s dificuldades naturais de implementao de
sanes abrangentes somou-se o prprio carter no universal da Liga,
que tinha vocao eminentemente europeia. Suas fileiras padeciam,
por exemplo, da notria ausncia dos Estados Unidos da Amrica, que
muito cedo passaram a consider-la um potencial estorvo para a sua
soberania17. Os EUA continuaram a comerciar com a Itlia, o que dava
condies ao Estado-alvo para minimizar o impacto das medidas.
Aps a ocupao da capital da Abissnia, Adis Abeba, e da
anexao do pas s demais colnias italianas na frica do Leste, o
que selou o total fracasso das sanes, a assembleia da Liga prope,
em 4 de julho de 1936, por quase unanimidade (voto contrrio
da Abissnia) que as sanes fossem ab-rogadas pelos Estados
individualmente, encerrando assim atuao vacilante no episdio, que
apenas contribuiu para aproximar ainda mais os regimes fascistas de
Itlia e Alemanha. Nem sequer o uso de armas qumicas pelo exrcito
italiano e o massacre sistemtico de civis foram capazes de provocar
atitude mais enrgica por parte da Liga das Naes. A Itlia viria a
desligar-se da organizao mais tarde, em 193718. O Brasil, por seu
turno, abandonara a Liga ainda em 192619, em seguida ao fracasso
de seu pleito por assento permanente no Conselho e, portanto, no
participou diretamente da imposio de sanes contra a Itlia.

16 Ver SIMONS, Geoff. Imposing Economic Sanctions: Legal Remedy or Genocidal Tool? Londres: Pluto Press, 1999,
p. 59.
17

BENNIS, Phyllis, Calling the Shots. abril de 1996, Interlink Publishing Group, Inc., p. 4.

18 Ver SIMONS, Geoff. Imposing Economic Sanctions: Legal Remedy or Genocidal Tool? Londres: Pluto Press, 1999,
p. 46.
19

O desligamento do Brasil, em virtude do sistema estabelecido pelo Pacto, apenas seria oficializado legalmente
em 1928. Ver a respeito GARCIA, Eugnio Vargas. O Brasil e a Liga das Naes (1919-1926): vencer ou no
perder. Porto Alegre: Editora da UFRGS, 2005, p. 134.

31

Marcelo Baumbach

1.3. Naes Unidas


1.3.1. A Carta das Naes Unidas e o Conselho de Segurana
O Conselho de Segurana no o nico rgo da ONU dotado
de poder de determinar sanes, entendidas no sentido lato.
O artigo 5 prev que a Assembleia Geral das Naes Unidas (AGNU)
poder suspender do exerccio de seus direitos e privilgios o membro
contra o qual tenha sido executada ao preventiva ou coercitiva pelo
Conselho. A AGNU pode tambm determinar a excluso de membro
que viole persistentemente os princpios da Carta, segundo o artigo 6.
Em ambos casos, configura-se a imposio de uma sano na acepo
mais ampla da palavra. Tambm pode ser considerada como sano,
lato sensu, a perda do direito de voto na Assembleia Geral, na qual
incorre, segundo o artigo 19 da Carta, o membro em atraso com as
contribuies correspondentes a dois anos completos.
o Conselho de Segurana das Naes Unidas (CSNU),
entretanto, o nico responsvel pelas sanes em sentido estrito, que
esto reguladas no artigo 41 da Carta e tm o objetivo de garantir
o cumprimento de suas decises e fazer frente s situaes em que
estejam em jogo a paz e a segurana internacionais. Os dispositivos
que formam a base para a aplicao das sanes encontram-se no
mbito do captulo VII da Carta das Naes Unidas, que trata das
medidas em casos de ameaas paz, ruptura da paz e atos de agresso,
situaes mais graves, que contrastam com as do captulo VI, que d
ao Conselho papel de mediador na soluo pacfica de controvrsias.
A Carta atribui ao Conselho, no artigo 24, a principal
responsabilidade na manuteno da paz e da segurana interna
cionais20. Note-se a natureza poltica deste mandato, que no est
restrito por parmetros jurdicos e, assim, afasta ligeiramente as

20

32

A responsabilidade da Assembleia Geral nesse campo, suscitada pelo artigo 14 da Carta, apenas residual.

Sanes do Conselho de Segurana

sanes do CSNU das sanes no DI em geral. diferena da Liga das


Naes, que, conforme visto acima, visava a coibir um comportamento
ilegal, qual seja o recurso guerra fora das permisses do Pacto, as
Naes Unidas no limitam, no captulo VII, a aplicao de sanes
aos casos de violao de obrigaes pr-existentes. O propsito deste
sistema passa a ser no mais o de manter ou restaurar o Direito,
mas sim o de manter ou restaurar a paz, e os dois conceitos podem
no ser necessariamente convergentes. Mas, embora o Conselho no
esteja necessariamente obrigado a reagir s violaes do Direito, sua
prtica, que toma a forma de decises inspiradas pelas circunstncias
polticas concretas, produz parmetros jurdicos que modificam
a situao jurdica de Estados, indivduos e mesmo entidades. Tais
parmetros, ao gerar consequncias legais, geram tambm novas
expectativas por parte dos atores internacionais21.
Alm de no obrigar o Conselho a agir em defesa do Direito
Internacional, alguns dispositivos da Carta desobrigam-no, na
prtica, de defender estritamente a paz e a segurana internacionais.
O poder de veto dos cinco membros permanentes (P5) torna relativa
a ao do Conselho na garantia da paz e da segurana, uma vez que
o concerto das grandes potncias, ao determinar o contedo das
decises do Conselho, pode torn-las at mesmo incompatveis com
a paz, nas circunstncias em que esta no for do interesse dos P5.
Estas consideraes estavam presentes para os redatores da Carta,
que, ao adaptar sistema de sanes em parte herdado da Liga das
Naes, visaram a dotar o Conselho de Segurana e seus membros
permanentes de instrumento de coao de escopo amplo e flexvel,
apto a modificar o comportamento dos atores internacionais e
conform-lo s decises do rgo, obrigatrias para todos os membros
da Organizao segundo estatui o artigo 25 da Carta. Como observa
Paulo Tarrisse da Fontoura:
21 GOWLLAND-DEBBAS, Vera (Ed.). United Nations Sanctions and the International Law. Haia: Kluwer Law
International, 2002, p. 8 e 9.

33

Marcelo Baumbach

evidente que o regime de sanes da ONU um aprimoramento


em relao ao da Liga. O artigo 16 do Pacto era inflexvel e estrito. O
dispositivo autorizava a aplicao de sanes apenas em circunstncias
de agresso, violados os artigos 12, 13 ou 15 do Pacto constitutivo, e as
concebia como remdio extremo. Em contrapartida, o artigo 41 da Carta
foi elaborado para remediar os defeitos do regime do Pacto22.

atribuio do Conselho identificar a ocorrncia de ameaas


paz, ruptura da paz ou ato de agresso, pressupostos da aplicao de
sanes ou do uso da fora. Ao prprio Conselho cabe determinar se
esta ocorrncia requer o emprego de sanes ou da fora. Conforme
o artigo 39, o Conselho de Segurana determinar a existncia de
qualquer ameaa paz, ruptura da paz ou ato de agresso, e far
recomendaes ou decidir que medidas devero ser tomadas de
acordo com os artigos 41 e 42, a fim de manter ou restabelecer a paz
e a segurana internacionais. O dispositivo confere amplos poderes
ao Conselho para determinar, sem qualquer elemento limitador, o
que constitui ameaa paz e segurana internacionais, ruptura da
paz ou ato de agresso. Embora possa sofrer presso da Assembleia
Geral para agir em determinados parmetros, ou tomar providncias
em caso concreto, sua deciso a respeito continua a ser inteiramente
discricionria, dependente de seu juzo poltico. Da mesma forma, a
deciso de considerar como extinta a situao que ensejou a aplicao
de sanes de atribuio exclusiva do Conselho.
Carl Landauer, ao comentar a discricionariedade poltica dada ao
Conselho, que, do ponto de vista jurdico, descaracteriza as medidas do
artigo 41 como sanes propriamente ditas, refere-se afirmao
do celebrado jurista Hans Kelsen sobre o artigo 39, de que, uma vez
que difcil prever se o Conselho considerar determinada conduta de
um Estado como ameaa paz ou ruptura da paz, e, por consequncia,

22

34

FONTOURA, Paulo Roberto Campos Tarrisse da. O Brasil e as Operaes de Manuteno da Paz das Naes
Unidas. Braslia: trabalho apresentado no XXXVII Curso de Altos Estudos do Instituto Rio Branco, 1999, p. 35.

Sanes do Conselho de Segurana

pressuposto de medidas coercitivas, existe estado altamente insa


tisfatrio de incerteza com respeito s obrigaes dos membros23.
O primeiro dos elementos de incidncia do artigo 39, que a
ameaa paz e segurana internacionais tem sido invocado pelo
Conselho com maior frequncia para o uso de seus poderes coercitivos,
sobretudo em vista da maior gravidade de que se reveste a invocao de
uma ruptura da paz ou, a fortiori, de um ato de agresso. O conceito
de ameaa paz e segurana internacionais tem sido definido de
maneira crescentemente ampliada. A incluso do termo no artigo 39
visou exatamente a possibilitar a interveno do Conselho, na prtica,
em todos os casos que no possam ser qualificados como de ruptura
da paz ou de agresso. Ao aumento do rol dos temas que suscitam
a ao do rgo, adiciona-se, diga-se de passagem, a ampliao de sua
competncia, que tende a imiscuir-se crescentemente em assuntos
de natureza domstica dos Estados com fulcro no artigo 2 (7) da
Carta, que autoriza as Naes Unidas a intervirem em assuntos
que dependam essencialmente da jurisdio de qualquer Estado no
contexto da aplicao das medidas coercitivas do captulo VII.
De fato, como se ver adiante, desde o primeiro caso de
aplicao de sanes obrigatrias pelo Conselho, o termo ameaa
paz e segurana internacionais tem sido empregado para qualificar
desde conflitos interestatais at situaes em que se colocam em
risco o respeito dos direitos humanos e democracia, passando,
mais recentemente, por problemas no atribudos exclusivamente
a Estados em particular, dos quais o exemplo mais relevante o
terrorismo internacional24.
Nos momentos em que o consenso sobre a aplicao do termo
ameaa paz e segurana internacionais a uma situao concreta
23

LANDAUER, Carl. Antinomies of the United Nations: Hans Kelsen and Alf Ross on the Charter, in European
Journal of International Law, 2003, vol. 14, no 4, p. 783.

24

A Resoluo 1390 (2002) exemplo da qualificao dos atos de terrorismo internacional como ameaa paz
e segurana internacionais.

35

Marcelo Baumbach

no pode ser obtido, o Conselho tem utilizado frmulas tortuosas


para evitar a incidncia do artigo 39 e do captulo VII e a consequente
expectativa da aplicao de sanes ou ao militar. Nesses casos, o
Conselho tem recorrido a parfrases tais como ameaa latente ou
ameaa potencial para fazer a diferenciao dos casos em que a
concordncia entre os membros permite a constatao de uma ameaa
concreta ou real25.
A ruptura da paz, segunda hiptese de incidncia do artigo 39,
tem sido pouco invocada pelo Conselho26, uma vez que no exige nexo
de causalidade que determine a responsabilidade de um ou outro ator
internacional pelos fatos e, portanto, no permite o direcionamento
da ao do rgo parte ou partes responsveis pela ruptura. Foi
invocada apenas quatro vezes, a primeira delas por ocasio da invaso
da Coreia do Sul pela Coreia do Norte, em 1950, e depois disso pelas
resolues 502 (1982), com respeito invaso argentina das ilhas
Malvinas, 598 (1987), que se ocupou da guerra Ir-Iraque, e 660 (1990),
quando da ocupao iraquiana do Kuaite. Entretanto, por essa mesma
razo, o enquadramento como ruptura da paz pode ser prefervel
nos casos em que o Conselho no possa ou no deseje singularizar tal
responsabilidade, por no estar ela definida ou para que se preservem
as possibilidades de soluo pacfica dos conflitos.
A diferena entre as hipteses de ruptura da paz e agresso,
no inteiramente clara na Carta, e, por sua abrangncia, o termo
ruptura da paz j seria suficientemente amplo para que se pudesse,
para os fins do enquadramento de uma situao no artigo 39,
prescindir de uma definio de agresso. Vale notar que, apesar da
AGNU, em 1974, ter adotado a Resoluo 3314 (XXIX), que contm
a conceituao do termo, tal definio no tem carter obrigatrio
para o Conselho de Segurana. A agresso militar , entretanto, crime
25

JONATHAN, Grard Cohen, in COT, Jean-Pierre; PELLET, Alain (Org.). La Charte des Nations Unies:
Commentaire Article par Article. Paris: Economica, 1985, p. 656.

26 Uma das notrias excees foi a guerra da Coria, que deu ensejo s Resolues 82 (1950) 83 (1950) e
84 (1950).

36

Sanes do Conselho de Segurana

internacional gravssimo27, cuja constatao pelo Conselho daria quase


obrigatoriamente ensejo a, no mnimo, uma aplicao de sanes. Por
uma questo de cautela, assim, o emprego do termo, utilizado pela
primeira vez pela Resoluo 387 (1976) para qualificar aes da frica
do Sul contra Angola, mais parcimonioso, e ocorre, sobretudo, quando
o Conselho, apesar de desejar tornar patente sua condenao a um
determinado ato, no quer ou no pode passar tomada de medidas
prticas. At mesmo quando da invaso e ocupao do Kuaite pelo
Iraque, em 1990, preferiu-se inicialmente utilizar a frmula ruptura
da paz, evitando referir-se situao como um caso de agresso28.
Determinada a ocorrncia de uma das trs hipteses do
artigo 3929, o conselho poder seguir pela via das recomendaes ou
das decises. Essa primeira opo foi utilizada pela Resoluo 221, de
9 de abril de 1966, que invocou o captulo VII contra a Rodsia do Sul,
e recomendou a aplicao de medidas de embargo de armas e produtos
petrolferos. Na resoluo, o Conselho apenas insta (calls upon) os
Estados-membros e, em especial Portugal e Reino Unido, a aplicar
as medidas, sem, no entanto, decidir (decide) ou exigir (demand).
, entretanto, situao atpica, uma vez que, pela prpria lgica
do sistema da carta, a invocao do captulo VII apenas faz sentido
quando o rgo tiver em vista a aplicao de medidas obrigatrias30.
A via da deciso a mais comumente escolhida em se
tratando do uso do captulo VII. Nesse contexto, o artigo 40 da Carta
faculta ao Conselho convidar as partes interessadas a que aceitem as
medidas provisrias que lhe paream necessrias ou aconselhveis.
27 O crime, cuja caracterizao no Direito Internacional data da composio do Tribunal de Nuremberg,
mencionado no Estatuto de Roma do Tribunal Penal Internacional, no artigo 5 (Ed.). Ver documento
A/CONF.183/9, de 17/7/1998, p. 6.
28

Ver a Resoluo 660 (1990).

29

A expresso mais ampla ameaa paz e segurana utilizada frequentemente para referir-se de forma
genrica s trs hipteses do artigo 39 e, nesse sentido, ser empregada nos captulos seguintes do trabalho,
a menos que expressamente se queira distingui-la dos dois outros conceitos.

30

Cumpre precisar que a obrigatoriedade das decises do Conselho de Segurana no adstrita aos casos de
invocao do Captulo VII. Todas as decises do rgo so de cumprimento obrigatrio pelos membros,
segundo o artigo 25. Ocorre que, mesmo ao agir com base no Captulo VII, o Conselho poder fazer
recomendaes, cujo cumprimento ser, assim, facultativo.

37

Marcelo Baumbach

As medidas provisrias, que no prejudicaro os direitos e alegaes


das partes, so tomadas com o intuito de estabilizar situaes
de crise. O dispositivo em tela foi invocado, por exemplo, para a
determinao de cessar-fogo no Oriente Mdio pelas Resolues
234 (1967) e 338 (1973), e para a solicitao da retirada de tropas
israelenses do Lbano pela Resoluo 509 (1982)31.
Aps tomar as medidas provisrias, ou nos casos em que no
as julgar cabveis, o Conselho est autorizado a proceder tomada de
medidas que no impliquem o uso da fora para obrigar ao cumprimento
de suas decises. O artigo 41 da Carta estatui:
O Conselho de Segurana decidir sobre as medidas que, sem envolver o
emprego de foras armadas, devero ser tomadas para tornar efetivas as
suas decises e poder instar os membros das Naes Unidas a aplicarem
tais medidas. Estas podero incluir a interrupo completa ou parcial das
relaes econmicas, dos meios de comunicao ferrovirios, martimos,
areos, postais, telegrficos, radiofnicos, ou de outra qualquer espcie, e
o rompimento das relaes diplomticas.

, portanto, tambm responsabilidade e atribuio exclusiva


do Conselho de Segurana decidir sobre as medidas para manter ou
restabelecer a paz e segurana sem o uso da fora. Este, e no a punio
ou retribuio ao estado faltoso, deve ser o objetivo da aplicao de
sanes. interessante notar que o artigo 41 no se refere ao instituto
ora estudado sob o nome de sano, o qual, alis, no est presente
na Carta. A prtica do Conselho de Segurana veio, posteriormente,
a consagrar a expresso. importante frisar tambm que as sanes
do Conselho de Segurana, tal como previstas no artigo referido,
diferenciam-se das sanes em sentido lato, por no terem como
pressuposto a ilegalidade de um ato, mas sim os ditames da preservao
da paz, tal como entendidos pelo Conselho de Segurana, que no
tem a natureza de corpo jurisdicional ou legiferante, mas sim a de um
rgo poltico. Tampouco so as medidas dependentes exclusivamente
31

38

SHAW, Malcolm N. International Law. Cambridge: Cambridge University Press, 2004, p. 1124.

Sanes do Conselho de Segurana

da caracterizao de uma das hipteses do artigo 39, j que o Conselho


poder aplicar as sanes para tornar efetivas suas decises.
A deciso de aplicao das medidas , em virtude da aplicao
dos artigos 25, 48 e 49 da Carta, obrigatria para todos os Estadosmembros, o que evita a situao de incerteza e indefinio que
caracterizara a atuao da Liga das Naes na matria. Prevalece, por
operao do artigo 103, sobre as obrigaes contradas no contexto de
outros acordos internacionais. Alm disso, de acordo com o pargrafo
6 do artigo 2 da Carta, a ONU far que os Estados no membros
ajam de acordo com os princpios da Carta, no que disser respeito
manuteno da paz e da segurana internacionais, o que compreende
o respeito pelos regimes de sanes.
O artigo 39 no estabelece qualquer precedncia entre a
determinao de medidas provisrias (artigo 40 da Carta), a aplicao
de sanes (artigo 41) e o uso da fora (artigo 42). O Conselho tem
autonomia para escolher a via das recomendaes ou para intervir por
meio de decises, determinando em seguida, neste ltimo caso, que
medidas devem ser aplicadas para fazer frente situao de ameaa
paz, ruptura da paz ou agresso, e tambm o momento em que
elas devero ser aplicadas. No est obrigado o Conselho, destarte, a
adotar enfoque gradativo e aplicar sanes antes de determinar o
recurso fora. Tampouco necessrio que determine previamente as
medidas provisrias facultadas pelo artigo 40. Tem a prerrogativa de
aplicar sanes ou determinar o uso da fora a partir do momento em
que se verifiquem os fatos, bastando para isso que assim o considere
apropriado. Apesar disso, verifica-se que o Conselho tem preferido
atuar de maneira progressiva, recorrendo quelas prerrogativas apenas
quando esgotados os demais meios ao seu alcance para lidar com
determinada situao.
Embora para a aplicao do artigo 41 no seja estritamente
necessria, segundo a Carta, a verificao dos requisitos do artigo 39,
na prtica do Conselho tem sido sempre mencionada, nas resolues
39

Marcelo Baumbach

que estabelecem ou modificam regimes de sanes, a ocorrncia


de uma das hipteses que ele determina e, nas mais das vezes,
a ocorrncia de uma ameaa paz e segurana internacionais.
Podem ser citados, dentre muitos outros, os casos recentes das
Resolues 1390 (2002), sobre sanes aos talibs e Al-Qaeda,
1607 (2005), que aplica sanes Libria, e 1643 (2005), que renova
o regime de sanes Cte dIvoire.
O Conselho pode valer-se tambm da simples meno ao
artigo 41, em momento anterior prpria aplicao de sanes,
quando o rgo no esteja decidido a imp-las, mas queira deixar claro
que a possibilidade no est afastada. A simples ameaa da aplicao
das medidas deveria surtir o efeito desejado, mas muito raramente
logra dissuadir os alvos potenciais. Tal estratgia foi empregada
no contexto do conflito entre Etipia e Eritreia. O Conselho
aprovou, em 23 de novembro de 2005, a Resoluo 1640 (2005),
que determinou que a Eritreia levantasse as restries impostas
Misso das Naes Unidas no terreno (United Nations Mission in
Ethiopia and Eritrea UNMEE), e que ambos os pases reduzissem
o desdobramento de tropas na fronteira a nveis de dezembro de
2004. No caso de descumprimento da determinao, a resoluo
mencionava explicitamente a possibilidade do recurso ao artigo 41.
A ameaa das sanes, no caso concreto, no colaborou para convencer
os dois pases a cumprir suas obrigaes internacionais, servindo, na
verdade, mais para acirrar os nimos, sobretudo do lado eritreu.
A Resoluo 1636 (2005), embora de maneira menos explcita,
sem meno ao artigo 41, ameaou a Sria com sanes pelo bloqueio
s investigaes sobre o assassinato do ex-Primeiro-Ministro libans
Rafiq Hariri, ao estabelecer que, se a cooperao sria com a comisso
de investigao respectiva fosse considerada insuficiente, o Conselho,
se necessrio, poderia considerar medidas adicionais. Neste caso,
apesar da atitude inicial desafiadora das autoridades srias, a ameaa
40

Sanes do Conselho de Segurana

no foi cumprida, j que a Comisso encarregada das investigaes


tem atestado a mudana de atitude daquelas autoridades32.
A ameaa de sanes pode ocorrer em contexto em que algumas
medidas j estejam em vigor. No contexto do conflito angolano, no
pargrafo operativo 9, a Resoluo 1127 (1997), aps aplicar contra
a Unita (Unio Nacional para a Independncia Total de Angola)
proibio de viagens, proibio de voos e sanes diplomticas,
acenou com: Its readiness to consider the imposition of additional
measures, such as trade and financial restrictions, if Unita does not
fully comply with its obligations under the Lusaka Protocol and all
relevant Security Council resolutions. Neste exemplo no foi til
a ameaa e, diante do continuado descumprimento pela Unita do
Protocolo de Lusaca, o Conselho acabou decidindo ordenar, no ano
seguinte, o congelamento dos bens da Unita e a proibio de todas
as transaes financeiras com o grupo, pela Resoluo 1173 (1998).
Em alguns casos, a ameaa de sanes no transcende o plano
retrico, e o assunto ou no sequer levado ao Conselho ou no
seriamente discutido no rgo. Aps ter a Coreia do Norte obstrudo
inspeo da Agncia Internacional de Energia Atmica (AIEA), por
exemplo, em 1994, a agncia decidiu transmitir relatrio sobre o
assunto ao Conselho de Segurana. Embora os Estados Unidos da
Amrica desejassem propor ao Conselho ao rigorosa contra a Coreia
do Norte, incluindo a imposio de sanes, a oposio da China e a
atitude dbia da Rssia frustraram o intento norte-americano33.
Outro caso recente de ameaa de uso das medidas ocorreu
no contexto do agravamento do impasse entre o Ir e as potncias
ocidentais em torno da retomada do programa nuclear daquele pas.

32

NAES UNIDAS. Letter dated 14 March 2006 from the Secretary-General Addressed to the President of Security
Council: Third report of the International Independent Investigation Commission established pursuant to Security
Council resolutions 1595 (2005), 1636 (2005) and 1644 (2005). S/2006/161. Nova York: Naes Unidas,
14/3/2006, p. 19.

33

Ver comentrios sobre a crise no site <http://www.fas.org/spp/starwars/crs/94-299f.htm>.

41

Marcelo Baumbach

Quando o Ir rompeu, em janeiro de 2006, os lacres de sua usina


nuclear de Natanz e retomou a pesquisa para enriquecimento de
urnio, os EUA, a Gr-Bretanha, a Alemanha e a Frana ameaaram
com a possibilidade de levar o assunto ao Conselho, com vistas
imposio de sanes. Em finais de janeiro de 2006, a AIEA realizou
sesso extraordinria de sua Junta de Governadores, solicitada pelos
pases europeus, e aprovou o envio de relatrio a respeito ao CSNU,
o que abriu caminho para a considerao do tema pelo rgo, em
maro de 2006. Para que as ameaas de sanes contra o Ir pudessem
ser efetivamente cumpridas, deveriam, entretanto, ser vencidas
importantes barreiras polticas e econmicas. A aplicao de sanes
ao Ir, alm das dificuldades geradas para o mercado internacional
de petrleo, esbarra na oposio da China, pas que tem grande
dependncia do petrleo iraniano, e da Rssia, que tem vnculos de
cooperao com o pas em matria nuclear34.
Vale notar que muitos autores defendem a intensificao do
uso de sanes como medida preventiva. Peter Wallensteen defende
o ponto de vista de que o uso para inibir a ecloso do conflito
seria o mais construtivo, desde que as medidas sejam empregadas
com grande cuidado35. Sriram e Wermester tambm privilegiam o
enfoque preventivo e propem que as situaes em que seria mais
indicado teriam a ver com sinais de mobilizao de elites em busca de
poder econmico e poltico, bem como o aparecimento de demagogia
poltica tendente a insuflar conflitos36.
De maneira proposital e evitando os erros da Liga das Naes,
o artigo 41, com sua lista meramente enumerativa, no cerceia a
34 Ver notcia da Deutsche Welle em 31/1/2006, Experts: UN Unlikely to Agree on Tough Sanctions for Iran,
disponvel em: <http://www.dw-world.de/dw/article/0,2144,1854376,00.html>.
35

WALLENSTEEN, Peter. Reassessing Recent Conflicts: Direct vs. Structural Prevention, in HAMPSON, Fen Osler;
MALONE, David M. (eds.). From reaction to Conflict Prevention: opportunities for the UN system. Boulder:
Lyne Rienner, 2002, p. 225.

36

SRIRAM Chandra Lekha; WERMESTER, Karin. Preventive Action at the United Nations: From Promise to Pracice?,
in HAMPSON, Fen Osler; MALONE, David M. (Eds.). From reaction to Conflict Prevention: opportunities for the
UN system. Boulder: Lyne Rienner, 2002, p. 386.

42

Sanes do Conselho de Segurana

capacidade do Conselho de escolher a natureza das medidas que sero


empregadas para fazer frente s ameaas paz e segurana. Essa
flexibilidade deu ao rgo, como veremos, a possibilidade de aperfeioar
os regimes de sanes ao longo do tempo. A Carta delineou sistema em
que as sanes so instrumento poltico de um rgo poltico, que tem o
mandato de garantir a paz e a segurana, e no de criar ou modificar
o Direito Internacional, nem o de fazer justia, para o que, diga-se de
passagem, no est dotado dos instrumentos apropriados. As sanes
do Conselho assim devem ser entendidas: como instrumento para a
manuteno ou para o restabelecimento da paz e da segurana, embora
o prprio Conselho tenha adquirido a prtica de, com certa frequncia,
entremear referncias ao Direito Internacional nos instrumentos
pelos quais aplica regimes de sanes37.
A anlise da Carta confirma que, dados os amplos poderes
que aquele instrumento jurdico confere ao Conselho, a aplicao
dos regimes de sanes e as caractersticas que venham a assumir
dependem essencialmente do concerto poltico entre os membros
permanentes, pendente do voto negativo de qualquer deles, que
suficiente, como estabelece o artigo 27 (3), para bloquear qualquer
deciso do rgo. De fato, o poder de veto foi por longo tempo
utilizado pelos membros permanentes para limitar o Conselho a
uma virtual inao no que diz respeito aplicao das medidas do
captulo VII, a includas as sanes. Estas tiveram escassa aplicao,
nos primeiros quarenta e cinco anos de vida da Organizao das
Naes Unidas, devido ao ambiente da guerra fria e confrontao
entre os dois blocos, que deixava reduzido espao para a atuao por
meio de medidas de carter coercitivo.

37

Apesar de estar claro e assentado que o objetivo das sanes do CSNU relacionado exclusivamente com
a manuteno da paz, iniciativas anmalas surgem, por vezes, na ONU, visando a dar aos regimes alcance
para alm do contexto da paz e segurana. Um exemplo a proposta da Representante Permanente da
Nova Zelndia junto ONU em Nova York, em 2006, de impedir a eleio para o Conselho de Direitos
Humanos de pases sob sanes.

43

Marcelo Baumbach

1.3.2. Sanes contra a Rodsia do Sul e a frica do Sul


O primeiro exemplo de utilizao dos poderes do Conselho de
determinar ao outra que o recurso fora ocorreu no contexto da
crise desencadeada na ento Rodsia do Sul em 1965. A minoria branca,
liderada por Ian Smith e seu partido Rhodesian Front (RF), proclamou
a independncia do territrio britnico em 11 de novembro daquele
ano, em resposta poltica do imprio de impedir a autonomia antes
de reformas democrticas que resultassem no governo da maioria
negra (NIBMAR No Independence Before Majority African Rule). O ato
foi prontamente condenado pela comunidade internacional, com a
liderana da Gr-Bretanha38.
Assim, a aplicao das primeiras sanes do Conselho de
Segurana se deu em situao de fato que no se enquadrava
rigorosamente em qualquer das hipteses do artigo 39. Dirigiu-se, alm
disso, no a um Estado-membro, mas a uma entidade territorial qual
no se reconhecia o carter estatal, em caso que tinha de resto todas
as caractersticas de assunto interno do imprio britnico39. Ainda em
1965, o Conselho aprovou, em 12 e 20 de novembro, respectivamente,
as Resolues 216 (1965) e 217 (1965)40. A primeira delas condenou
a declarao unilateral de independncia proclamada pela minoria
racista, solicitou que no fosse reconhecida e que os Estados-membros
se abstivessem de prestar assistncia ao regime ilegal. A segunda
solicitava aos membros das Naes Unidas interromper o fornecimento
de armas ao regime e romper laos diplomticos e comercias, em espe
cial relativos ao fornecimento de petrleo e de produtos dele derivados.
Nenhuma das duas resolues foi adotada com meno ao
artigo 41 e no determinavam medidas obrigatrias para os membros,

38

Ver SHAW, Malcolm N. International Law. Cambridge: Cambridge University Press, 2004, p. 1125.

39 EISEMANN, Pierre Michel, in COT, Jean-Pierre; PELLET, Alain (Org.). La Charte des Nations Unies:
Commentaire Article par Article. Paris: Economica, 1985, p. 699.
40

44

Ver NAES UNIDAS. Repertoire of the Practice of the Security Council, Supplement 1964-1965. ST/PSCA/1/
ADD.4. Nova York: Naes Unidas, 1968, p. 192 a 195.

Sanes do Conselho de Segurana

vazadas em linguagem que deixasse clara essa caracterstica. A ao


do Conselho, em um primeiro momento, apenas serviu de apoio
ao embargo de petrleo unilateral que j havia sido imposto pela
GrBretanha. Passo adicional no rumo da imposio de sanes
obrigatrias dado, porm, pela invocao do captulo VII na Resoluo
221, de 9 de abril de 1966, pela qual, como vimos na seo 1.3.1, o rgo
insta sem, no entanto, exigir que os Estados adotem as medidas de
embargo de petrleo e de material militar da resoluo 217 (1965).
Em 16 de dezembro de 1966, porm, devido resistncia do regime
de Ian Smith, o Conselho decide lanar mo de sua prerrogativa de
impor sanes obrigatrias. A Resoluo 232 (1966) aplicou sanes
seletivas obrigatrias ao comrcio com a Rodsia do Sul, tornando-se
assim o primeiro exemplo de invocao daquelas medidas por parte
das Naes Unidas. O regime, entretanto, j nasce comprometido pela
negativa pblica da frica do Sul, desde o primeiro momento, de dar
cumprimento s medidas.
Em 29 de maio de 1968, o Conselho, por sua Resoluo 253
(1968), determina o embargo total e estabelece comit encarregado
de supervisionar a aplicao do regime. As Resolues 277 (1970),
388 (1976) e 409 (1977) determinam medidas adicionais de carter
comercial e financeiro. Aps a celebrao dos acordos de Lancaster
House, que previam a independncia do Zimbbue sob o controle da
maioria negra, o conjunto de sanes foi levantado pela Resoluo 460
(1979) de 21 de dezembro de 1979.
Imediatamente aps o estabelecimento do primeiro regime
de sanes aplicado pelo Conselho, desenvolveram-se elaborados
esquemas para contorn-las (sanctions busting), envolvendo, sobretudo,
a frica do Sul e Moambique, por meio dos quais as exportaes e
importaes da Rodsia do Sul passaram a ser canalizadas, em fluxos
considerveis, com o uso de variadas tcnicas, desde a intermediao

45

Marcelo Baumbach

at a simples falsificao de documentos de origem41. Os nmeros do


comrcio com o Japo na poca, por exemplo, levantam suspeitas de
violaes de grande amplitude. No primeiro trimestre de 1967, as
importaes japonesas provenientes da Rodsia do Sul tm queda de
95 por cento, enquanto as importaes provenientes da frica do Sul
aumentam na mesma proporo. O mesmo fenmeno observado
com relao a outros pases, incluindo a prpria Gr-Bretanha42.
As sanes Rodsia do Sul so precedentes importante na
propenso do Conselho de Segurana a dar ampla interpretao
ao artigo 39 da Carta e ao conceito de ameaa paz e segurana.
Conforme analisa Vera Gowlland-Debbas:
Beginning with the case of Southern Rodesia in 1966, the Council has
singled out breaches of those norms that are now considered to be
fundamental. The concept of international peace and security has thus
acquired a meaning that extends far beyond that of collective security
(envisaged as an all-out collective response to armed attack), to one in
which ethnic cleansing, genocide and other gross violations of human
rights, including the right to self-determination, as well as grave breaches
of humanitarian law, including those encompassed within a states own
borders, are considered component parts of the security fabric43.

A situao na frica do Sul, por sua vez, passou a ser discutida


pela Assembleia Geral em 1952, mas as determinaes daquele rgo,
por no terem carter obrigatrio, no eram aptas a modificar o rumo
dos acontecimentos. Em 1960, aps o massacre de Sharpeville44,
intensifica-se o esforo da Assembleia Geral45 no sentido de levar o
Conselho a impor medidas coercitivas contra a frica do Sul, cuja
poltica de discriminao racial, corporificada no regime do apartheid,
41

GOOD, Robert C. UDI: The international Politics of the Rhodesian Rebellion. Princeton: Princeton University
Press, 1973, p. 217.

42

GOOD, Robert C. UDI: The international Politics of the Rhodesian Rebellion. Princeton: Princeton University
Press, 1973, p. 217.

43 GOWLLAND-DEBBAS, Vera (Org.). United Nations Sanctions and the International Law. Haia: Kluwer Law
International, 2002, pp. 9 e 10.
44

SIMONS, Geoff. Imposing Economic Sanctions: Legal Remedy or Genocidal Tool? Londres: Pluto Press, 1999, p. 76.

45

Ver Resoluo 1761/XVII, da Assembleia Geral.

46

Sanes do Conselho de Segurana

era considerada como atentatria legalidade internacional. Em


se tratando de situao interna, no haveria ameaa aparente paz
internacional, mas, para a imposio de medidas coercitivas, seria
necessrio qualific-las nos termos do artigo 39 da Carta, para
possibilitar a aplicao do captulo VII46.
Quando o Conselho de Segurana passou tambm a ocupar-se
do assunto, a justificativa para a interveno do rgo seria dirigida
apenas subsidiariamente aos ataques a pases vizinhos, motivo
mais prximo da noo tradicional de ameaa paz, mas incidir
essencialmente sobre a manuteno do sistema do apartheid. No dizer
de Canado Trindade:
O Conselho reconheceu sua prpria competncia para agir em prol da
manuteno da paz por meio de decises tidas como obrigatrias mesmo
fora dos procedimentos especificados no captulo VII da Carta. A partir
de ento (1961 em diante) o campo estava aberto para a imposio de
sanes frica do Sul (ruptura de relaes diplomticas, restries s
comunicaes por via martima e area, boicote econmico e embargo de
armas), aumentando a presso (de alguns delegados africanos e asiticos)
para a aplicao de sanes sob o captulo VII da Carta com base no
argumento de que o apartheid constitua uma ameaa paz mundial47.

interessante notar como, em um CSNU dividido pela guerra


fria, o recurso ao artigo 41 da carta no contexto da luta contra a
discriminao racial foi um dos raros elementos aglutinadores da
vontade poltica internacional48. Mas, apesar do clamor internacional
gerado pelo apartheid, as sanes acabaram limitadas, na verdade, a
pouco mais que o embargo de armas, imposto em 4 de novembro de
1977 pela Resoluo 418 (1977) e reforado em 1984 pela Resoluo
558 (1984), monitorado pelo comit de sanes estabelecido em 9 de
46

JONATHAN, Grard Cohen, in COT, Jean-Pierre; PELLET, Alain (Org.). La Charte des Nations Unies:
Commentaire Article par Article. Paris: Economica, 1985, p. 655.

47 CANADO TRINDADE, Antnio Augusto. Fundamentos jurdicos, natureza, efeitos e alcance das sanes do
Brasil frica do Sul: O Decreto n 91.524 de 9 de agosto de 1985 e as Medidas contra o Apartheid, parecer do
Consultor Jurdico do Ministrio das Relaes Exteriores, 1985, p. 7.
48 EISEMANN, Pierre Michel, in COT, Jean-Pierre; PELLET, Alain (Org.). La Charte des Nations Unies:
Commentaire Article par Article. Paris: Economica, 1985, p. 699.

47

Marcelo Baumbach

dezembro de 1977 pela Resoluo 421 (1977). A prpria Resoluo 558


(1984) bem como as Resolues 473 (1980), 566 (1985) e 569 (1985)
recomendavam aos Estados a imposio de sanes voluntrias como
reao poltica do apartheid. Assim sendo, as sanes sofridas pela
frica do Sul foram em sua maior parte de carter unilateral e assumiram
formas e abrangncias to diversas quanto os pases que as aplicaram.
O isolamento do regime foi, juntamente com a revolta da populao
negra contra o regime, um dos elementos decisivos a determinar a
mudana de regime no pas e, para isso, as medidas do Conselho de
Segurana contriburam de maneira extremamente tmida.
Em 1989, em plena vigncia das sanes internacionais, Ricardo
Drummond de Mello, em sua tese para o Curso de Altos Estudos,
expressa dvidas quanto capacidade das medidas de atingir os
objetivos propostos. Nesse sentido, observa que as sanes:
(N)o fortalecem necessariamente as organizaes polticas de oposio,
sobretudo se as presses externas estiverem desarticuladas da conjuntura
poltica interna. Uma depresso econmica pode mesmo enfraquecer o
poder sindical. Tampouco pode-se esperar que a classe empresarial sulafricana (essencialmente da comunidade inglesa), uma vez coagida
por fontes externas, estar mais apta a exercer influncia sobre a classe
poltica (preponderantemente de representantes africners)49.

Pressionado ou no pelas sanes, o ambiente poltico interno


evolui de tal maneira que, em 1990, o Partido Nacional suspende a
proibio ao Congresso Nacional Africano, o partido da maioria
negra. Depois de anos de sanes e de um longo movimento interno
de revolta, aquela assume finalmente o poder em 1994. Em 25 de
maio daquele ano, a Resoluo 919 (1994) aprovada pelo Conselho,
abolindo o embargo de armas e revogando as demais restries
impostas ao pas ao longo dos anos. A mesma resoluo determina a
dissoluo do comit de sanes respectivo.

49 MELLO, Ricardo Drummond de. frica do Sul e sanes Econmicas Internacionais. Braslia: trabalho
apresentado no XVIII Curso de Altos Estudos do Instituto Rio Branco, 1989, p. 149.

48

Sanes do Conselho de Segurana

1.3.3. Intensificao do recurso s sanes na dcada de 1990


Durante os anos em que a ordem internacional foi caracterizada
pelo confronto entre os blocos liderados por EUA e Unio Sovitica,
o Conselho de Segurana teve sua atividade grandemente limitada,
devido ao amplo exerccio do poder de veto. Embora o veto possa
ser considerado por alguns, como observa Canado Trindade, o
fundamento poltico do funcionamento da ONU, ainda que ferindo
ao princpio bsico da igualdade jurdica dos Estados50, a exigncia
da unanimidade entre os membros permanentes do Conselho de
Segurana, impossvel de obter-se em um contexto de Guerra Fria,
constituiu de fato o principal empecilho a uma atuao eficaz do rgo.
A partir dos eventos que culminaram na dissoluo do bloco
comunista, porm, o fim da bipolaridade traduz-se no desbloqueio
da ao do Conselho de Segurana, e sua atividade tem incremento
vertiginoso, evidenciado no apenas pelo nmero de resolues
aprovadas, 620 na dcada de 90, contra apenas 647 nos primeiros
45 anos de vida da Organizao51, mas tambm pelo nmero crescente
de declaraes presidenciais e de reunies. Em 1989, o CSNU teve
apenas 65 reunies formais, contra 238 em 2002. Em 2005, foram 234
reunies formais, embora as reunies informais e de peritos tenham
continuado a aumentar52.
A liberao da ao do Conselho acompanhada de uma certa
euforia, sobretudo por parte dos pases ocidentais, em perfilhar a
crena de que a coero representada pelo recurso ao captulo VII da
Carta poderia ser aplicada com xito pelo rgo para obter soluo para
quaisquer ordens de crises internacionais, a includas desde aquelas

50 CANADO TRINDADE, Antnio A. Princpios do Direito Internacional Contemporneo. Braslia: Editora


Universidade de Braslia, 1981, p. 200.
51

CORTRIGHT, David; WAGLER, Julia. Learning from the Sanctions Decade. Global Dialogue, vol. 2, n. 3, Vero
2000, pp. 11-24.

52

A relao completa das reunies em 2005 encontra-se disponvel na pgina de internet das Naes Unidas, no
endereo <http://www.un.org/Depts/dhl/resguide/scact2005.htm>.

49

Marcelo Baumbach

eminentemente militares at as que envolvessem questes como a


observncia dos direitos humanos ou a melhoria da situao social das
populaes. Nesse contexto, grande importncia passa a ser atribuda
ao afastamento dos obstculos gerados pela soberania dos Estados,
vista como mero subterfgio de regimes autoritrios para permitir-se
oprimir seus cidados53.
O impulso renovado atividade do Conselho reflete-se tambm
em proliferao do nmero de regimes de sanes. Enquanto nos
primeiros quarenta e cinco anos de existncia da ONU as sanes
haviam sido aplicadas apenas contra a Rodsia do Sul em 1966 e
contra a frica do Sul em 1977, no decurso dos anos 90 o Conselho as
utilizou contra o Iraque (1990), a ex-Iugoslvia (1991, 1992, e 1998),
a Lbia (1992), a Libria (1992), a Somlia (1992), regies no Camboja
(1992), Haiti (1993), Angola (1993, 1997 e 1998), Ruanda (1994),
Sudo (1996), Serra Leoa (1997) e Afeganisto Al-Qaeda e talibs
(1999), o que justifica que os anos 90 sejam chamados de a dcada
das sanes54. Desde o incio da dcada de 2000, novas sanes
foram ainda aplicadas nos casos de Serra Leoa (2000) Iraque, regime
de Saddam Hussein e de seus colaboradores (2003), Libria (2003)
Repblica Democrtica do Congo (2003), Cte dIvoire (2004), Sudo-
Darfur (2005) e Sria (2005).
Para que se possam compreender as caractersticas dos regimes
recentes de sanes e as modificaes pelas quais passou o tratamento
do tema no Conselho de Segurana, faz-se necessrio estudar, ainda
que de maneira breve, os regimes impostos pelo rgo a partir do
incio dos anos 90. Tal estudo desenvolvido a seguir, relativamente
ao perodo 1990-2005, a respeito dos dezesseis regimes em vigor
naquela fase decisiva para a formulao e evoluo dos conceitos e
prticas que at hoje se aplicam ao tema.
53

Observao do Embaixador Antonio de Aguiar Patriota, em entrevista ao autor.

54

A expresso usada por Cortright e Lopez em CORTRIGHT, David; LOPEZ, George. The Sanctions Decade:
Assessing UN Security Council Sanctions in the 1990s. Londres, Lynne Rienner Publishers, 2000.

50

Sanes do Conselho de Segurana

1.3.3.1. Iraque
As sanes impostas ao Iraque a partir de 1990 estabelecem
marco no contexto da evoluo dos regimes de sanes, no apenas
por terem sido o primeiro caso de aplicao do instrumento aps o fim
da bipolaridade, mas, sobretudo, em funo da sua abrangncia e das
severas consequncias que geraram para a populao civil do pas-alvo.
Como observam Cortright e Lopez:
The sanctions that were imposed in response to Iraqs invasion and
occupation of Kuwait (United Nations Security Council Resolution 661,
1990) were the most comprehensive economic measures ever devised
by the UN. They have remained in place for more than nine years,
making them the longest of the cases examined. The consequences of
this prolonged economic strangulation, combined with the destruction
resulting from the 1991 Gulf War, created one of the worst humanitarian
crises of the decade, resulting in hundreds of thousands of premature
deaths among Iraqui children55.

A Invaso do Kuaite pelo Iraque, em 2 de agosto de 1990, promo


vera uma mudana de comportamento dos membros permanentes do
Conselho de Segurana com relao ao regime de Saddam Hussein,
provocada em grande parte pelo temor de que a campanha iraquiana
de conquista fosse se estender Arbia Saudita e, portanto,
comprometer o suprimento de petrleo56. O Iraque, antes visto como
mercado promissor para produtos de consumo e para armamentos e
como uma pea importante na conteno do Ir, passa subitamente
a ser duramente criticado por oprimir sua populao e agredir seus
vizinhos, embora esta no fosse a primeira vez em que isso ocorria.
At mesmo Rssia e Frana, antes aliados e parceiros comerciais do
regime, revisaram gradualmente suas posies de apoio a ele.
J em 6 de agosto, foi aprovada a Resoluo 661 (1990), que
proibia a todos os Estados a importao de bens com origem no
55

CORTRIGHT, David; LOPEZ, George. The Sanctions Decade: Assessing UN Security Council Sanctions in the
1990s, p. 37.

56

Ver a respeito GRAHAM-BROWN, Sara. Sancioning Saddam: The Politics of Intervention in Iraq, p. 56.

51

Marcelo Baumbach

Iraque na prtica, petrleo e derivados , bem como a venda ou


suprimento de quaisquer bens, includo o equipamento militar para o
pas. Congelava os ativos financeiros do governo iraquiano e suspendia
os voos internacionais. As sanes no tiveram xito em encerrar a
ocupao do Kuaite, o que deu origem primeira Guerra do Golfo.
Depois de obtido aquele objetivo pelo uso da fora, entretanto, as
sanes continuaram em vigor, dirigidas, sobretudo, eliminao das
armas de destruio em massa do Iraque, de acordo com a Resoluo
687 (1991). O regime estabelecido no continha previso de data para
o levantamento das medidas.
Os dados do desastre humanitrio que se seguiu no pas
destrudo pela primeira Guerra do Golfo e isolado pela comunidade
internacional foram objeto de diversos estudos cientficos, dentre eles
o de Richard Garfield, focalizado nas implicaes para as crianas ira
quianas, o grupo mais vulnervel ao rigor das medidas. Garfield conclui:
For 1996, after five years of sanctions and prior to receipt of humanitarian
foods via the oil for food program, this model shows mortality among
children under five to have reached a minimum of 80 per one thousand,
a rate last experienced more than thirty years ago. This rise in the
mortality rate accounted for between a minimum of 100,000 and a more
likely estimate of 227,000 excess deaths among young children from
August 1991 through March 1998. About one-quarter of these deaths
were mainly associated with the Gulf war; most were primarily associated
with sanctions. Mortality was highest in the southern governorates of the
country and lowest in Baghdad. Mortality was higher in rural areas, among
the poor, and among those families with lower educational achievement57.

Para fazer frente ao profundo impacto das sanes abrangentes,


foi estabelecido, originalmente pelas Resolues 706 (1991) e 712
(1991), reformulado e colocado efetivamente em funcionamento
pela Resoluo 986 (1995), o projeto Petrleo por Alimentos. Esta
iniciativa colocou as Naes Unidas, cujas sanes foram em larga

57

52

GARFIELD, Richard. Morbidity and Mortality among Iraqi Children From 1990 to 1998: Assessing the Impact of
Economic Sanctions. O estudo est tambm disponvel na internet, em diversos portais acadmicos, dentre os
quais <http://www.ciaonet.org/wps/gar01/index.html>.

Sanes do Conselho de Segurana

medida responsveis pelo desastre humanitrio, na contraditria


posio de tentar remedi-lo, utilizando recursos que pertenciam,
em ltima anlise, ao prprio povo iraquiano. O programa foi
administrado pela ONU, entre 1996 e 2003, e viria a ser reconhecido
como fator para o reforo, e no para o enfraquecimento, da posio de
Saddam Hussein58. Alm disso, seu complexo gerenciamento, sujeito
a fortes presses polticas, tornar-se-ia o centro de aguda crise na
Organizao59. O Petrleo por Alimentos pode ser considerado
como tentativa atrasada de dirigir as sanes, evitando seus efeitos
humanitrios e, apesar das acusaes de corrupo na administrao
do programa, desempenhou papel para a melhoria da situao da
populao iraquiana e, em especial, das crianas.
Com a invaso e ocupao do Iraque pela Coalizo liderada
pelos Estados Unidos da Amrica em 2003, a Resoluo 1483 (2003),
de 22 de maio daquele ano, extinguiu as medidas impostas pela
Resoluo 661 (1990) e subsequentes, inclusive a Resoluo 778 (1992).
Manteve, contudo, a proibio de suprimento de armas, excetuadas as
destinadas ao uso dos agentes governamentais iraquianos. Foi tambm
estabelecido o confisco dos fundos do regime de Saddam Hussein e de
seus colaboradores. Diferentemente da maioria das outras medidas
financeiras, que compreendem o congelamento apenas, foi determinado
que, neste caso, os membros, unless these funds or other financial
assets or economic resources are themselves the subject of a prior
judicial, administrative, or arbitral lien or judgement, immediately shall
cause their transfer to the Development Fund for Iraq, o que caracteriza
a perda definitiva da propriedade por parte dos alvos, ou, em outras
palavras, o confisco, trao peculiar do regime em comento.

58

WALSUM, Peter van. The Iraq Sanctions Committee, in MALONE, David (Ed.). The UN Security Council: from
the Cold War to the 21st Century. Boulder: Lynne Rienner Publishers, 2004.

59

Para detalhado exame dos problemas do programa Petrleo por Alimentos, visitar o portal <http://www.iic-offp.
org/documents.htm>, do Comit de Alto Nvel nomeado em abril de 2004 pelo Secretrio-Geral Kofi Annan para
investigar a administrao e gerenciamento do programa.

53

Marcelo Baumbach

A Resoluo 1518 (2003), de 24 de novembro de 2003, criou


o respectivo comit de sanes, cuja funo nica a de continuar a
identificar os indivduos e as entidades-alvos. Determina-se, entretanto,
que poder ser revisado o mandato para, se necessrio, acrescer-lhe
a tarefa de monitorar a implementao pelos Estados. Mais recente
mente, a Resoluo 1546 (2004) reafirma a obrigao dos membros
de continuar procedendo ao confisco dos bens dos alvos determinados
pela Resoluo 1483 (2003).
1.3.3.2. Ex-Repblica Federal Socialista da Iugoslvia
A crise na ex-Repblica Federal Socialista da Iugoslvia (RFSI)
gerou o segundo caso de imposio de sanes da dcada de 1990.
Em 1991, aps a declarao unilateral de independncia da Crocia
e Eslovnia com relao RFSI, iniciou-se nos Blcs o conflito mais
sangrento da Europa desde a Segunda Guerra Mundial, que, passados
dezesseis anos, no se encontra totalmente superado, com a presena
ainda necessria das Naes Unidas na Bsnia-Herzegvina e no
Kossovo e com as persistentes marcas deixadas pelos crimes de guerra
e pela prtica do genocdio.
Alguns meses aps a ecloso da guerra entre Srvia e Crocia, o
embargo de armas a todos os Estados componentes da ex-Iugoslvia
foi determinado pela Resoluo 713 (1991), de 25 de setembro
de 1991, seguida pela Resoluo 724 (1991), que criou o comit de
sanes respectivo60. Como reflexo da guerra na Bsnia-Herzegvina,
as sanes foram ampliadas e tornadas abrangentes em 30 de maio de
1992, quando a Resoluo 757 (1992) proibiu o comrcio internacional
com a que ento j passara a chamar-se Repblica Federal da Iugoslvia
(RFI), composta da Srvia e Montenegro. Proibiu as viagens areas

60 O Brasil, na pessoa do Representante Permanente Embaixador Ronaldo Mota Sardenberg, representante


permanente, presidiu o comit de sanes da ex-Iugoslvia em 1993 e 1994.

54

Sanes do Conselho de Segurana

e bloqueou as transaes financeiras com o governo daquele pas e


as transferncias de fundos a indivduos, no dirigidas compra de
alimentos e no motivadas por razes mdicas ou humanitrias. As
medidas foram reforadas pela Resoluo 787 (1992) para incluir
restries navegao no rio Danbio e estendidas pela Resoluo
820 (1993) a reas da Crocia e Bsnia, controladas pelas foras
etnicamente srvias. Este ltimo texto determinou o congelamento
de fundos do governo da RFI e deu tambm ao comit de sanes a
funo de examinar, caso a caso, a permisso da proviso de servios,
financeiros ou outros, a pessoas e empresas na RFI, desde que
necessrios por razes humanitrias ou outras de carter excepcional.
A Resoluo 942 (1994), por seu turno, alargou o inteiro vigor das
medidas ao territrio controlado pelos srvios-bsnios.
Depois que o governo da Srvia em Montenegro e as autoridades
srvias da Bsnia-Herzegvina cortam laos oficiais, a Resoluo 943
(1994) abrandou o regime de sanes em disposio reafirmada pelas
Resolues 988 (1995), 992 (1995) 1003 (1995) e 1015 (1995) at a
eliminao total das medidas pela Resoluo 1074 (1996). O embargo
de armas foi, entretanto, restabelecido em 1998 pela Resoluo 1160
(1998), devido guerra no Kossovo. A resoluo criou novo comit
de sanes para monitorar a implementao pelos membros. Foi
levantado, finalmente, pela Resoluo 1367 (2001).
O embargo de armas imposto a todos os Estados ex-integrantes
da RFSI criticado por ter congelado situao de fato que dava enorme
vantagem aos srvios, que tinham controle efetivo sobre o Exrcito do
Povo iugoslavo, uma das mais bem equipadas e bem preparadas foras
militares da Europa. A situao fez com que o embargo fosse violado
em grande escala, com a conivncia dos membros do conselho. Armas
passaram a ser fornecidas aos muulmanos na Bsnia-Herzegvina,
cuja capacidade de defesa no podia fazer frente ao poder srvio. Da
mesma forma, o segundo embargo, imposto em 1998, no afetava
55

Marcelo Baumbach

as foras srvias, militarmente autossuficientes, e nem reduzia a


capacidade dos rebeldes albano-kossovares do Exrcito de Liberao
do Kossovo, que receberam armas atravs da fronteira com a Albnia.
O Conselho de Segurana e seu comit de sanes, cientes destes
fatos, no tiveram meios de reprimir o fluxo de armamentos61. Ao
final da crise militar no Kossovo, a ao da Otan, ao bombardear as
foras srvias em 1999, foi o verdadeiro fator determinante do final
das hostilidades.
Da mesma forma que acontece com os outros regimes de
sanes abrangentes dos anos 1990, o regime imposto ex-Iugoslvia
criticado por seu impacto humanitrio. Sonja Licht observa que as
consequncias das sanes, somadas s da guerra
have been terrible. Inflation skyrocketed. Necessary agricultural supplies
and fertilizers virtually disappeared, as did fuel, spare parts, and supplies
for all industry. Production fell sharply while unemployment jumped.
Average salaries plummeted, although prices remained close to those in
the European Community. By 1993 close to 80 per cent of the population
had fallen below the poverty line62.

Entretanto, embora o embargo de armas em si tenha tido


eficcia duvidosa, no cmputo de seus fracassos e xitos, o regime
de sanes abrangentes estabelecido em 1992 contra a Iugoslvia
tido como exemplo de ao que cumpriu seu objetivo de obter a
modificao do comportamento do governo srvio no contexto da
Guerra da Bsnia. Embora os bombardeios da Otan em 1995 tenham
certamente tido peso decisivo nas decises das autoridades srvias,
o rigoroso regime de sanes, ao reduzir a Srvia e Montenegro
incmoda posio de pria internacional, foi fator importante na
obteno dos acordos de Dayton de 21 de novembro de 199563.
61

Ver a respeito o relatrio do comit de sanes que monitorou o embargo de armas: Documento S/1999/216,
de 4 de maro de 1999, pargrafo 15.

62

LICHT, Sonja. The Use of Sanctions in Former Yugoslavia, in CORTRIGHT, David; LOPEZ, George (Ed.).
Economic Sanctions: Panacea or Peacebuilding in a Post-Cold War World? Boulder: Westview Press, 1995.

63 Ver STREMLAU, John. Sharpening International Sanctions: Towards a Stronger Role for the United Nations.
Washington, DC: Carnegie Corporation, 1996, p. 29.

56

Sanes do Conselho de Segurana

1.3.3.3. Somlia
O colapso do Regime de Siad Barre na Somlia, em 1991, foi
seguido por violentos confrontos militares entre os caudilhos locais,
que, na prtica, desintegraram o pas. Pela Resoluo 733 (1992), de
23 de janeiro de 1992, o Conselho de Segurana interveio no momento
em que o caos j estava instalado, para impor embargo de armas a
todas as partes no conflito. A resoluo tem a falha fundamental de
no estabelecer em que condies o embargo poder ser levantado.
Para monitorar o embargo, um comit de sanes criado pela
Resoluo 751 (1992).
O monitoramento do embargo, em condies de inexistncia de
autoridade central e fronteiras extensas e porosas, tarefa desafiadora.
Mais ainda na Somlia, cujos vizinhos tm interesses geopolticos
pouco disfarados que so servidos pela perpetuao indefinida da
situao de anarquia interna. Desde o princpio, portanto, o regime
de sanes foi ostensiva e maciamente violado64. O Conselho de
Segurana, em 1994, adotou a Resoluo 954 (1994), na qual reiterou
a necessidade da observncia e monitoramento estrito do embargo e,
curiosamente, pediu ao comit da Resoluo 751 (1992) que cumpra
seu mandato, em particular no que diz respeito a obter a cooperao
dos pases vizinhos para a efetiva implementao das sanes.
O Grupo de Monitoramento foi institudo pela Resoluo 1407
(2002) e encarregado de identificar as violaes do embargo e propor
ao Conselho linha de ao para suprimi-las. foroso reconhecer,
entretanto, que, apesar dos esforos do grupo e do comit, o
cumprimento do embargo de armas Somlia jamais atingiu nveis
satisfatrios e vem se deteriorando significativamente nos ltimos
anos. Continua a ser violado de forma aberta, por todas as faces
envolvidas, incluindo as duas principais faces que compem o

64 Ver LAURANCE, Edward J. Light Weapons and Intrastate Conflict: Early Warning Factors and Preventive Action.
Washington, D.C.: Carnegie Corporation, 1998, p. 33.

57

Marcelo Baumbach

Governo Federal Transitrio. Os mercados clandestinos no pas so


abastecidos por fluxos de armamentos trazidos, sobretudo, por via
martima com a colaborao ostensiva dos pases vizinhos.
Em 14 de outubro de 2005, o Conselho aprovou a Resoluo
1630 (2005), em que renova uma vez mais o mandato do Grupo de
Monitoramento e solicita que este continue a aprimorar e atualizar
as informaes no projeto de lista dos indivduos e entidades que
violam as medidas impostas pela Resoluo 733 (1992), para
possveis medidas futuras por parte do Conselho de Segurana.
Esforo de paz liderado pela Autoridade Intergovernamental para
o Desenvolvimento (IGAD, na sigla em ingls) levara criao de
Governo Transitrio para a Somlia, e eleio, em 10 de outubro
de 2004, de Abdullahi Yusuf Ahmed como Presidente transitrio
do pas. O novo governo, entretanto, no pde assumir o controle do
territrio devido continuao das desavenas entre cls e faces. No
incio de 2006, apesar da assinatura, em 5 de janeiro, da Declarao
de den e da realizao da primeira sesso do Parlamento Transitrio
(TFP) em Baidoa65, a Somlia continua, na prtica, sem governo efetivo,
e o aumento das tenses entre grupos armados rivais mantm sempre
viva a possibilidade da retomada do conflito. Mesmo assim, no se
espera ao do conselho no sentido de acatar a recomendao do Grupo
de Monitoramento para reforar o regime de sanes, estabelecendo
proibies ao comrcio de carvo e de pescado, ou de impor sanes
aos responsveis pelas significativas violaes ao embargo de armas66.
1.3.3.4. Jamahiriya rabe da Lbia
As sanes contra a Jamahiriya rabe da Lbia oferecem o
primeiro exemplo em que as sanes das Naes Unidas so utilizadas
65

Ver Declarao Presidencial de 15/3/06, Documento S/PRST/2006/11, terceiro pargrafo.

66 Ver relatrio do Grupo de Monitoramento em NAES UNIDAS. Letter dated 5 October 2005 from the
Chairman of the Security Council Committee established pursuant to resolution 751 (1992) concerning Somalia
addressed to the President of the Security Council: Report of the Monitoring Group on Somalia. S/2005/625.
Nova York: Naes Unidas, 4/10/2005.

58

Sanes do Conselho de Segurana

no assim chamado combate ao terrorismo internacional. Sua longa


durao (maro de 1992 a setembro de 2003) foi apenas superada
pela das sanes contra o Iraque67. Impostas no contexto da
deteriorao das relaes entre Lbia e Estados Unidos da Amrica,
no final da dcada de 1980, foram decorrncia da suspeita de
envolvimento de agentes de inteligncia lbios nos atentados contra
os voos 103, da Pan Am, que explodiu sobre Lockerbie, na Esccia,
em dezembro de 1988, e 772, da UTA, em setembro de 1989, bem
como da negativa Lbia em extraditar os respectivos suspeitos aos
EUA ou ao Reino Unido, conforme determinado pela Resoluo
731 (1992). Determinadas pela Resoluo 748, de 31 de maro
de 1992, compreendiam a interdio de vos e do fornecimento de
equipamentos ou servios para a aviao, a proibio do fornecimento
de armas, a exigncia de reduo do pessoal das misses consulares
e diplomticas da Lbia no exterior e a imposio de restries de
viagens a cidados lbios suspeitos de terrorismo. A resoluo exigia
da Lbia a cooperao com as investigaes criminais a respeito dos
incidentes, a cessao do apoio a atividades terroristas e o pagamento
de compensao s famlias das vtimas. Tambm estabeleceu
comit de sanes para o monitoramento das medidas.
Com o fracasso das negociaes a respeito da entrega dos
suspeitos e a presso crescente dos Estados Unidos da Amrica e
do Reino Unido, as sanes foram reforadas pela Resoluo 883,
de 11 de novembro e 1993, que prescreveu o congelamento de
fundos e recursos financeiros do governo lbio no exterior e proibiu
a importao pela Lbia de equipamento para transporte e refino de
petrleo. Quando, entretanto, o governo lbio passou a dar sinais
de que poderia concordar com algumas das condies exigidas, a
Resoluo 1192, de 27 de agosto de 1998, criou as condies para
a terminao das sanes, ao dispor sua imediata suspenso aps a
entrega de dois suspeitos dos atentados para julgamento. Ameaou,
contudo, com a imposio de medidas adicionais no caso da Lbia se
67 Ver STREMLAU, John. Sharpening International Sanctions: Towards a Stronger Role for the United Nations.
Washington, DC: Carnegie Corporation, 1996, p. 30.

59

Marcelo Baumbach

recusar ao cumprimento daquela condio. Em 8 de abril de 1999, o


Presidente do Conselho de Segurana leu a Declarao Presidencial68
em que reconhece que a satisfao das condies havia ocorrido em
5 de abril de 1999 e as sanes foram suspensas indefinidamente,
embora tenham sido formalmente levantadas apenas com a Resoluo
1506 (2003), de 2 de setembro de 2003, aprovada mais de quatro
anos depois, em votao em que Estados Unidos da Amrica e Frana
se abstiveram.
As sanes foram elemento importante para convencer o governo
lbio a negociar a entrega dos suspeitos de terrorismo. Seus efeitos
foram muito mais severos sobre o setor de aviao, enormemente
prejudicado, do que sobre outros setores. O congelamento de fundos
no teve maior repercusso, pois a Lbia disps de tempo para
transferir cerca de US$ 6.5 bilhes para parasos fiscais e contas em
pases em desenvolvimento. O montante de fundos lbios bloqueados
nos Estados Unidos da Amrica, em janeiro de 1998, no passava de
US$ 966.1 milhes69.
O regime de sanes em tela no pode, todavia, ser considerado
como xito absoluto, uma vez que no foi o nico fator que levou o
Estado-alvo a modificar seu comportamento. Aponta-se, por exemplo,
para as presses adicionais exercidas por diversos atores internacionais,
em especial pelos Estados Unidos da Amrica e pela Gr-Bretanha,
que tiveram peso igual ou maior do que o regime imposto. Lembra-se,
tambm, que a soluo ao final aceita pelo governo lbio, que envolveu
a entrega dos suspeitos para julgamento na Holanda, pressups
significativa reduo das demandas originais apresentadas por aqueles
dois pases70.

68

Documento S/PRST/1999/10, de 8/4/1999.

69

CORTRIGHT, David; LOPEZ, George. The Sanctions Decade: Assessing UN Security Council Sanctions in the
1990s. Londres: Lynne Rienner Publishers, 2000, p. 115.

70

CHESTERMAN, Simon; POULIGNY, Batrice. The Politics of Sanctions: Policy Brief. Londres: Center for
International Studies and Research, 2002, p. 5.

60

Sanes do Conselho de Segurana

1.3.3.5. Camboja
O Conselho de Segurana estabeleceu regime de sanes a
partir de 1992 para debilitar o Khmer Vermelho e seu Partido do
Kampuchea Democrtico (PKD) e impedi-lo de usar as riquezas
naturais do Camboja (madeira e pedras preciosas) para financiar
sua resistncia armada contra o processo de paz inaugurado pelos
Acordos de Paris de outubro de 1991.
A Resoluo 766 (1992), de 21 de julho de 1992, condenou
as violaes aos acordos e estipulou que a assistncia internacional
para a reconstruo seria canalizada apenas para as faces que
cooperassem com o plano de paz. Isto significou na prtica tornar
inacessvel ao Khmer Vermelho a ajuda internacional dispensada
s demais faces cambojanas. A Resoluo 783 (1992) confirmou
os termos da precedente, mas as sanes propriamente ditas,
aplicveis s reas do Camboja controladas pelo PKD, foram
determinadas em novembro do mesmo ano pela Resoluo 792
(1992). O texto determina a tomada de medidas para interromper o
suprimento de produtos de petrleo a qualquer parte cambojana em
descumprimento das obrigaes decorrentes das clusulas militares
dos Acordos de Paris. Apoia a moratria s exportaes de madeira
declarada pelo Conselho Nacional Supremo (NSC), a autoridade
transitria do Camboja, e solicita aos Estados, em especial os
da regio, que se abstenham de importar madeira retirada das
florestas do pas. Pediu-se ainda ao NSC que considerasse a adoo
de moratria similar sobre minerais e pedras preciosas, a fim de
proteger os demais recursos naturais.
Ademais, na resoluo em comento, o Conselho declara
sua disposio de considerar medidas adicionais, tais como o
congelamento de ativos do PKD fora do Camboja, no caso de
continuada obstruo do plano de paz por aquela faco. Na ausncia
de um comit de sanes, o monitoramento da implementao
ficou a cargo da Untac (United Nations Transitional Authority
61

Marcelo Baumbach

in Cambodia), a operao de paz estabelecida para assegurar a


implementao dos Acordos de Paris. A Untac recebia mandato
extenso e poucas condies de monitoramento efetivo.
As sanes contra o PDK sofreram, consequentemente,
violaes sistemticas, sobretudo na fronteira com a Tailndia,
pas cujo exrcito mantinha importantes vnculos com o Khmer
Vermelho e que implementou muito relutantemente a proibio
de importao de madeira, pedras preciosas e minerais a regio do
Camboja sob o controle daquele grupo. O impacto econmico das
medidas relativas a esses produtos foi, assim, mnimo. No caso
do embargo de petrleo, os resultados foram mais significativos,
devido maior facilidade de monitoramento71. Embora o regime de
sanes tenha auxiliado o esforo poltico e diplomtico para isolar
seus alvos, a causa mais importante do declnio do Khmer Vermelho
foi, na verdade, a retirada do apoio militar, econmico e poltico da
China. Em 1996, o grupo sofreu a desero em massa de metade
de seus soldados. Com a morte de Pol Pot em abril de 1998 e com
a rendio de Ta Mok em dezembro de 1999, desapareceram os
ltimos remanescentes do Khmer Vermelho72.
1.3.3.6. Libria
A guerra na Libria eclodiu quando, em 1989, Charles Taylor
e sua Frente Patritica da Libria (NPFL, sigla em ingls), apoiados
pelos governos de Cte dIvoire, Burkina Faso e Lbia, pegam em armas
contra o regime liderado por Samuel K. Doe, at ento sustentado
por robusto fluxo de ajuda norte-americana73. A ao do Conselho foi
precedida do envolvimento da Comunidade Econmica dos Estados
71

Ver CORTRIGHT, David; LOPEZ, George. The Sanctions Decade: Assessing UN Security Council Sanctions in the
1990s. Londres: Lynne Rienner Publishers, 2000, p. 142.

72

Ver CORTRIGHT, David; LOPEZ, George. The Sanctions Decade: Assessing UN Security Council Sanctions in the
1990s. Londres: Lynne Rienner Publishers, 2000, p. 144.

73

ADEDEJI, Adebayo. Comprehending and Mastering African Conflicts: The Search for Sustainable Peace and Good
Governance. Londres: Zed Books, 1999, p. 137.

62

Sanes do Conselho de Segurana

da frica Ocidental (CEDEAO), que enviou misso de paz ao terreno,


violentamente recebida pela NPFL e, em outubro de 1992, decretou
sanes econmicas e financeiras contra a faco de Charles Taylor,
submetida tambm a embargo de armas. Em 19 de novembro de 1992,
a Resoluo 788 (1992), ao condenar a violao do cessar-fogo de 28 de
novembro de 1990 e os ataques continuados contra as foras de paz da
CEDEAO (Ecomog), estabeleceu o embargo geral e completo a todos
os envios de armas e equipamento militar Libria. As sanes eram
muito menos severas do que as j impostas pela CEDEAO, e o pargrafo
9 da resoluo isentava as armas e equipamento militar destinados
ao uso das foras de paz. A Resoluo 985 (1995), j passados mais
de dois anos da imposio das medidas, criou comit de sanes para
monitorar o cumprimento pelos Estados e para recomendar curso de
ao em resposta a eventuais violaes.
A Resoluo 1343, em 7 de maro de 2001, considerando o final
do conflito na Libria e a realizao das eleies de julho de 1997 que
levaram Taylor ao poder, levantou as medidas da Resoluo 788 (1992)
e dissolveu o comit da Resoluo 985 (1995). Tal levantamento
foi apenas formal, pois, considerando a interferncia da Libria em
conflitos na regio, em especial em favor dos rebeldes da Frente
Revolucionria Unida (FRU) em Serra Leoa, a prpria Resoluo
788 (1992) restabeleceu e reforou o embargo de armas com esse
novo fundamento. Este, dada a ligao entre a explorao ilegal de
recursos naturais e o trfico de armas, foi acompanhado da proibio
do comrcio de diamantes em estado bruto e da restrio de viagens
contra membros do governo da Libria. As medidas seriam reforadas
pela Resoluo 1478 (2003), que atingiu tambm o comrcio de
madeira proveniente do pas.
A Resoluo 1521 (2003), adotada em 22 de dezembro 2003,
tendo em conta a partida de Charles Taylor do pas, suspendeu
as sanes determinadas pelas Resolues 1343 (2001) e 1478
(2003), dissolvendo tambm o comit de sanes respectivo.
63

Marcelo Baumbach

Como j acontecera anteriormente, contudo, tratou-se apenas


de redirecionar o regime, pois foi imposto novamente o embargo de
armas, acompanhado de proibio de viagem incidente sobre todos
os indivduos envolvidos na perturbao da paz e da estabilidade
na regio, nomeadamente Charles Taylor e seus associados. Seu
pargrafo 5, porm, acena com a possibilidade de levantamento
daquelas medidas, quando fossem cumpridas certas condies,
dentre elas o respeito pelo cessar-fogo, a concluso do processo de
Desarmamento, Desmobilizao e Reintegrao (DDR) e a obteno
de progresso significativo na manuteno da estabilidade na Libria
e na sub-regio.
A citada Resoluo 1521 proibiu ainda a importao de diamantes
brutos e madeira extrados no pas e instou o Governo Transitrio
da Libria a estabelecer controles efetivos sobre tais matrias-
primas e a associar-se ao Processo de Kimberley74, como condio
para o levantamento da proibio. Estabeleceu que as sanes seriam
revisadas em 17 de junho de 2004 para, em funo do progresso
na implementao, decidir sobre seu levantamento. Criou comit
de sanes e, para auxili-lo, grupo de especialistas, originalmente
por seis meses. A resoluo delegou Misso das Naes Unidas
na Libria (UNMIL), Misso das Naes Unidas em Sierra Leone
(UNMSIL) e Misso das Naes Unidas em Cte dIvoire (MINUCI)
algumas atribuies de monitoramento em conexo com o mandato
do grupo de especialistas.
A Resoluo 1532 (2004) determinou o congelamento de
fundos, ativos financeiros e recursos econmicos pertencentes a
Charles Taylor, seus familiares imediatos e associados, para impedir
que estes viessem a utilizar recursos ilegitimamente apropriados para
interferir na restaurao da paz na Libria e na sub-regio. As medidas
foram confirmadas pela Resoluo 1579 (2004) e pela Resoluo 1607

74

64

O Processo de Kimberley ser estudado no captulo 2.

Sanes do Conselho de Segurana

(2005), por um perodo de 6 meses, at 21 de dezembro de 2005. Em


20 de dezembro de 2005, as medidas foram novamente renovadas,
em meio ao recrudescimento dos distrbios no terreno, provocados
pela no aceitao, pelo candidato derrotado, do resultado das ltimas
eleies presidenciais. A deciso de renovar as sanes baseou-se na
concluso do mais recente relatrio do grupo de peritos, de que o
progresso no cumprimento dos requisitos da resoluo 1521 (2003)
ainda insuficiente75. O novo governo poder, entretanto, ao comprovar
a satisfao das condies, solicitar a reviso das medidas.
Em finais de 2005, o Comit 1521 procedeu reviso do regime,
que resultou na Resoluo 1647 (2005), de 20 de dezembro de 2005,
a qual prorroga por um ano o embargo de armas e as restries de
viagem. As sanes sobre o comrcio de diamantes brutos e madeira
foram prorrogadas por apenas seis meses, para dar recm-eleita
Presidente Ellen Johnson Sirleaf, empossada em 16 de janeiro de
2006, a oportunidade de preencher as condies para o levantamento
das medidas. O mais recente relatrio do Secretrio-Geral sobre o
assunto, avalia como constante o progresso do novo governo no
preenchimento das condies tanto para ser aceito no Processo de
Kimberley quanto para permitir o levantamento das sanes sobre o
comrcio de madeira76.
No caso da Libria, tal como no caso da Somlia, o embargo
de armas no contou com esforos decisivos de implementao por
parte dos Estados. A prpria CEDEAO, cuja misso de paz esteve
encarregada de velar por sua implementao, esteve envolvida no
fornecimento ilegal de armas na regio. Durante a fase inicial do
conflito, o esforo militar de Charles Taylor foi por ele pouco afetado.
A UNMIL, a partir de 2003, tampouco dispunha de condies de
interferir com o trfico de armas.

75

O relatrio do grupo de peritos est contido no Documento S/2005/745, de 25/11/2005.

76 NAES UNIDAS. Tenth progress report of the Secretary-General on the United Nations Mission in Liberia.
S/2006/159. Nova York: Naes Unidas, 14/3/2006, p. 8.

65

Marcelo Baumbach

As sanes comerciais, por seu turno, tiveram efeito em evitar a


ascenso de Taylor ao poder, no incio da crise, mas, em consequncia
de sua severidade, causaram devastadores efeitos sobre a populao
das reas controladas pela NPFL. Cortright e Lopez consideraram
o embargo de armas das Naes Unidas como um exerccio de
futilidade, j que o Conselho no dispunha de meios nem de vontade
poltica para dar-lhe real eficcia77.
1.3.3.7. Haiti
O regime de sanes imposto ao Haiti a partir de 1991 divisor
de guas na evoluo da prtica do Conselho. Foi o ltimo dos regimes
realmente abrangentes, aps o qual o Conselho tendeu a aplicar sanes
dirigidas e mais adaptveis. A crise haitiana de 1991-1994 tem tambm
a peculiaridade de ter oferecido a primeira ocasio para a aplicao
de sanes econmicas pelo CSNU para promover a restaurao da
democracia no pas-alvo.
Em 30 de setembro de 1991, o Presidente constitucional do Haiti,
Jean-Bertrand Aristide, deposto aps poucos meses de governo, pelo
general Raoul Cdras, apoiado pelas elites econmicas. A Organizao
dos Estados Americanos, que, em janeiro daquele mesmo ano adotara o
Compromisso de Santiago com a Democracia e a Renovao do Sistema
Interamericano, em que afirmara seu compromisso indeclinvel
com a defesa e promoo da democracia representativa e dos direitos
humanos na regio78, reagiu imediatamente ao golpe de Estado por
presso norte-americana.
O Conselho de Segurana, por seu turno, aplicou sobre o Haiti o
embargo ao petrleo e s armas com a Resoluo 841 de 16 de junho
de 1993, que tambm estabeleceu comit de sanes. Suspensas aps a
77

Ver CORTRIGHT, David; LOPEZ, George. The Sanctions Decade: Assessing UN Security Council Sanctions in the
1990s. Londres: Lynne Rienner Publishers, 2000, p. 193.

78

ORGANIZAO DOS ESTADOS AMERICANOS. Vigsimo-Primeiro Perodo Ordinrio de Sesses da Assembleia


Geral: Compromisso de Santiago com a Democracia e a Renovao do Sistema Interamericano. Santiago:
[s.n.], 8/6/1991.

66

Sanes do Conselho de Segurana

assinatura do acordo da Ilha dos Governadores (Governors Island), pela


Resoluo 861 (1993), as sanes foram recolocadas em vigor pouco
depois pela Resoluo 873 (1993), em vista da obstruo, pela parte
haitiana, do desdobramento da Misso das Naes Unidas no Haiti
(UNMIH), que havia sido autorizada pela Resoluo 867 (1993), e do
descumprimento do acordo da Ilha dos Governadores.
A Resoluo 875 (1993) reforou o embargo ao determinar que
os Estados deveriam utilizar todos os meios para dar-lhe cumprimento,
incluindo o bloqueio naval. Foi ampliado pela Resoluo 917 (1994) e
transformado em regime de sanes abrangentes, que, alm de vedar
a importao e exportao de quaisquer mercadorias provenientes do
pas ou a ele destinadas, inclua a proibio de voos do Haiti e para o
Haiti, restries de viagem, atingindo os responsveis pelo golpe de
1991 e os membros do exrcito e o congelamento de ativos pertencentes
queles e a seus associados.
A relao entre os efeitos negativos das sanes e sua adequao
aos objetivos da comunidade internacional foi, em geral, desfavorvel.
Critica-se a vaga identificao dos membros do governo haitiano, a
introduo excessivamente gradual das medidas, a implementao
irregular e a falta do elemento surpresa que levou os alvos a reagir
antecipadamente. Alm disso, as sanes causaram sofrimento
desnecessrio populao haitiana, que j vivia em situao de
pobreza extrema, e, para torn-las capazes de afetar o regime Raoul
Cdras, foi necessria reformulao que as dirigiu especificamente
contra o patrimnio dos membros daquele governo e que expandiu
consideravelmente seu escopo, para atingir a liberdade pessoal de ir e
vir dos colaboradores do regime.
Apesar da ao do Conselho e a despeito de que a Organizao
dos Estados Americanos imps tambm suas sanes sobre o Haiti, o
fator decisivo para que Cdras abandonasse o poder foi na verdade
o uso da fora, autorizado pela Resoluo 940 (1994), que permitiu
a criao de fora multinacional liderada pelos Estados Unidos da
67

Marcelo Baumbach

Amrica para a invaso do pas, combinado com o acordo favorvel


oferecido pelos Estados Unidos da Amrica aos elementos golpistas
para que concordassem em exilar-se79. Com o desfecho desta fase da
crise haitiana, a Resoluo 944 (1994), em 29 de setembro de 1994,
disps que as medidas determinadas pelas Resolues 841 (1993), 873
(1993) e 917 (1994) seriam tornadas sem efeito no dia seguinte ao
retorno ao pas do Presidente Aristide, que efetivamente ocorreu em
15 de outubro de 1994.
1.3.3.8. Angola
Logo aps eleies de 1992, supervisionadas pela ONU, Angola
soobrou na guerra civil, contrapondo a Unio Nacional para a
Independncia Total de Angola (Unita), de Jonas Savimbi, que se
negou a reconhecer o resultado das urnas, ao governo de Eduardo dos
Santos, do Movimento Popular para a Libertao de Angola (MPLA),
que fora vitorioso no pleito para a presidncia e para a legislatura80.
Foi apenas em 15 de setembro de 1993, contudo, que o
Conselho passou a utilizar as sanes para fazer que a Unita aceitasse
o resultado das urnas e como meio para obter a cessao do conflito.
Com a Resoluo 864 (1993), determinou o embargo de armas
Unita, acompanhado de embargo ao petrleo, que somente poderia
entrar em territrio angolano por portos designados pelo governo
reconhecido do pas. As sanes ficaram aqum da abrangncia
desejada pela delegao russa, que foi contemplada com a incluso
de pargrafo que acenava com o endurecimento das medidas81.
A resoluo instituiu tambm comit de sanes para examinar
alegadas violaes e recomendar providncias apropriadas.
79 CMARA, Irene Pessa de Lima. Em nome da democracia: A OEA e a crise haitiana. Braslia: Instituto Rio
Branco, FUNAG, Centro de Estudos Estratgicos, 1998, p. 161.
80

ADEDEJI, Adebayo. Comprehending and Mastering African Conflicts: The Search for Sustainable Peace and
Good Governance. Londres: Zed Books, 1999, p. 71.

81

CARVALHO, Jos Antonio Marcondes de. Do Fracasso de Bicesse Esperana de Lusaca: etapa da construo da
paz em Angola sob a perspectiva do Conselho de Segurana. Braslia: trabalho apresentado no XXXIII Curso de
Altos Estudos do Instituto Rio Branco, 1997, p. 121.

68

Sanes do Conselho de Segurana

Aps a assinatura do Protocolo de Lusaka, em 20 de novembro de


1994, uma frgil paz estabeleceu-se, logo ameaada pela disposio dos
rebeldes de Savimbi de ignorar os compromissos assumidos82. Como
consequncia da violao pela Unita do Protocolo, as sanes foram
ampliadas ainda mais pela Resoluo 1127 (1997), que determinou
restrio de viagens incidente sobre os principais lderes da Unita e
membros adultos de suas famlias com a suspenso ou cancelamento
de todos os documentos de viagem, vistos ou permisses de residncia
a eles outorgados. Estabeleceu a proibio de voos originados ou
terminados no territrio controlado pelo movimento rebelde, o qual
foi submetido tambm a sanes diplomticas.
O Conselho ordenou, em junho de 1998, o congelamento dos
bens da Unita e proibiu todas as transaes financeiras com o grupo,
pela Resoluo 1173 (1998). Vedou, tambm, aos Estados-membros
a importao direta ou indireta aos seus territrios de todos
os diamantes que no sejam controlados por meio do regime de
Certificado de Origem estabelecido pelo governo de Angola, alm
de estender as sanes areas a todos os meios de transporte. No
ano de 1999, o Representante Permanente do Canad junto ONU,
Robert Fowler, aps assumir a Presidncia do Comit 864, realizou
misses frica e Europa, inaugurando novo estilo de conduo
dos trabalhos. Como resultado das misses, dois grupos de peritos
foram criados pela Resoluo 1237 (1999) e depois fundidos em
uma s entidade com a responsabilidade de monitorar violaes. As
observaes de Fowler, que sero estudadas com maior profundidade
no captulo 2, forneceram subsdios importantes para a mobilizao
internacional contra os violadores. Demonstraram, ainda, que as
sanes do Conselho de Segurana no tiveram o efeito esperado e
pouco contriburam para a soluo definitiva do conflito em Angola,

82

Final report of the Panel of Experts established by the Security Council pursuant to resolution 1237 (1999) of 7 May
1999, documento S/2000/203, de 10 de maro de 2000.

69

Marcelo Baumbach

que contraps duas foras com acesso s amplas riquezas naturais do


pas e que delas se utilizaram para manter seu esforo de guerra.
As recomendaes do grupo de peritos, entretanto, devido
reao por parte de muitos pases supostamente envolvidos na
violao das sanes, no puderam ser integralmente implementadas.
Para manter a presso sobre os violadores, entretanto, a Resoluo
1295 (2000) estabeleceu mecanismo de monitoramento, encarregado
de investigar notcias de descumprimento de sanes e recomendar
meios para aperfeioar a implementao. O mandato do mecanismo de
monitoramento foi sucessivamente renovado. Aps a morte de Jonas
Savimbi e a retomada do processo de paz, a Resoluo 1412 (2002)
suspendeu a proibio de viagens contra as lideranas da Unita por
um perodo de noventa dias, confirmada pela Resoluo 1432 (2002,
e, definitivamente, levantada em 18 de outubro de 2002. Todas as
demais medidas foram eliminadas em 9 de dezembro do mesmo ano
pela Resoluo 1448 (2002).
1.3.3.9. Ruanda
Depois do assassinato do Presidente Juvenal Habyarimana
em 6 de abril de 1994, faces hutus contrrias implementao do
acordo de paz de Arusha iniciaram campanha de genocdio em virtude
da qual, at julho daquele ano, cerca de um milho de pessoas da
Etnia Tutsi haviam sido massacradas em Ruanda83. Reconhecendo
a gravidade da crise, que, alm dos assassinatos em massa, j gerava
o deslocamento interno de parcela significativa da populao, bem
como o aparecimento de fluxo intenso de refugiados para pases
vizinhos, o Conselho de Segurana aprovou a Resoluo 918 (1994),
em 17 de maio de 1994, pela qual determina a proibio da venda
de armas e materiais militares de todos os tipos ao pas. Criou comit
83

70

Ver a respeito ADEDEJI, Adebayo. Comprehending and Mastering African Conflicts: The search for Sustainable
Peace and Good Governance. Londres: Zed Books, 1999, p. 163.

Sanes do Conselho de Segurana

de sanes para monitorar violaes ao embargo e, pouco depois,


tendo em conta a seriedade das violaes ao Direito Humanitrio
perpetradas no pas estabeleceu, pela Resoluo 955 (1994), o
Tribunal Criminal Internacional para Ruanda, encarregado de julgar
pessoas responsveis por genocdio e outros crimes srios cometidos
no territrio do pas no ano de 1994.
A Resoluo 997 (1995) dirigiu o embargo de armas tambm
a grupos que operavam contra Ruanda a partir dos territrios de
Burundi, Repblica Democrtica do Congo, Tanznia e Uganda.
A Resoluo 1011 (1995) suspendeu o embargo de armas ao governo,
mas manteve-o contra os grupos rebeldes de etnia Hutu no leste do
Zaire. A Resoluo 1013 (1995) criou a Comisso de Inqurito das
Naes Unidas (Unicoi) com o mandato de investigar violaes do
embargo de armas. A Comisso foi reativada pela Resoluo 1161
(1998). Mais recentemente, a Resoluo 1534 (2004) cingiu-se a
questes relativas ao Tribunal Penal Internacional estabelecido para
julgar os crimes cometidos na guerra. Em 15 de dezembro de 2005, o
Conselho considerou o tema de Ruanda, novamente sob o prisma do
Tribunal e no aprovou qualquer documento84.
O embargo de armas contra os grupos armados no
governamentais no pas ainda est em vigor85, mas um dos regimes
que no tm sido respeitados e tampouco fiscalizados. O prprio
comit de sanes, que no sequer dotado de mecanismo de
monitoramento e conta apenas com a boa vontade dos Estados na
proviso de informaes a respeito, encontra-se em estado dormente
e no realizou reunies no ano de 2005. Seu mais recente relatrio
datado de 24 de dezembro de 200286.

84

Documento SC/8586.

85 Ver relatrio sobre a implementao do regime, em NAES UNIDAS. Letter dated 8 March 2006 from
the Chairman of the Security Council Committee established pursuant to resolution 918 (1994) concerning
Rwanda addressed to the President of the Security Council: Implementation Report. S/2006/164. Nova York:
Naes Unidas, 14/3/2006.
86

Documento S/2002/1406, de 24/12/2002.

71

Marcelo Baumbach

1.3.3.10. Sudo
O Sudo vive um conflito desde a sua independncia, gerado
por disputas tnicas, polticas, religiosas e tribais, agravadas, desde a
dcada de 1980, pela disputa pelo petrleo. Foi em 1996, entretanto,
no contexto da campanha dos Estados Unidos da Amrica contra
o que consideravam Estados prias promotores do terrorismo
internacional, que os EUA promoveram a adoo, pelo Conselho,
em 31 de janeiro, da Resoluo 1044 (1996). A resoluo condenava
o atentado contra a vida do Presidente egpcio Hosni Mubarak,
perpetrado no ano anterior, e solicitava ao Sudo que entregasse
para julgamento na Etipia os trs suspeitos do crime e suspendesse
todo o apoio a atividades consideradas terroristas. Ainda em 1996,
pela Resoluo 1054 (1996), o CSNU, julgando que o Sudo no
estaria cooperando adequadamente com as demandas da Resoluo
1044 (1996), submeteu o pas a boicote diplomtico, alm de
aplicar restries de viagem aos membros do governo. A Resoluo
1070 (1996), por sua vez, imps sanes aviao sudanesa, que,
entretanto, nunca entraram em vigor. A totalidade das medidas,
que sequer chegaram a ser monitoradas por comit especfico, foi
finalmente levantada quatro anos depois, pela Resoluo 1372
(2001), como parte de estratgia de recompensas ao Sudo pelo
incremento de sua cooperao nos esforos contra o terrorismo
internacional87.
Em 2003, iniciou-se novo conflito, desta feita em Darfur
(regio oeste do pas), opondo o governo aos rebeldes do Movimento
de Liberao do Sudo (SLM) e Movimento pela Justia e Igualdade
(JEM). O governo passou a valer-se da cumplicidade das milcias
rabes conhecidas como Janjaweed, que iniciaram campanha de
massacres contra a populao civil da regio. Em 30 de julho de 2004,

87

72

CORTRIGHT, David; LOPEZ, George. Sanctions and the search for security: challenges to UN action. Londres:
Lynne Rienner Publishers, 2002, p. 118.

Sanes do Conselho de Segurana

a Resoluo 1556 (2004) estabeleceu o embargo de armas aos atores


no estatais. A Resoluo 1591 (2005), adicionou quelas medidas
o congelamento de ativos e as restries de viagem, ao tempo que
estabeleceu comit de sanes e grupo de especialistas. O regime
institudo diz respeito apenas regio de Darfur e no aplicvel a
todo o territrio.
O governo no tem cumprido suas obrigaes decorrentes da
Resoluo 1556 (2004)88. As autoridades continuam a dar apoio
milcia Janjaweed, e a situao deteriorou-se ainda mais em outubro
e novembro de 2005, com violaes sistemticas do cessar-fogo,
agravao das ameaas lei e ordem e aumento significativo dos
efeitos negativos sobre a populao civil89. Relatrio recente do
Secretrio-Geral reconhece que, apesar do fato de que a situao
econmica has improved somewhat, insecurity in southern Sudan
and Darfur threatens to undermine the international effort to help
move those areas from relief to recovery90. Apesar da exacerbao do
problema no terreno, a Resoluo 1651 (2005) limitou-se a renovar
o mandato do grupo de especialistas, at 29 de maro de 2006,
momento da reviso das medidas, e a solicitar recomendaes sobre
a implementao das medidas. A resoluo no foi capaz de resolver
o problema da ineficcia do comit de sanes, que se faz sentir at os
dias de hoje. O grupo de especialistas serve como fonte de informao
sobre os indivduos violadores do direito humanitrio ou dos direitos
humanos. Apesar da Resoluo 1593 (2005) ter confiado o exame
da situao em Darfur ao Tribunal Penal Internacional, o mandato
do grupo apenas tcnico e investigativo, voltado aplicao das
sanes e no de eventuais penas determinadas por aquela Corte, e
ele responde ao comit e no ao Tribunal.

88

Ver Documento S/2004/703, de 30/8/2004.

89

Ver Documento S/2005/719, de 16/11/2005.

90

Ver Documento S/2005/821, de 21/12/2005.

73

Marcelo Baumbach

O Conselho ocupou-se intensamente da questo de Darfur


e aprovou vrias resolues com o objetivo duplo de assegurar a
proteo dos civis e melhorar as perspectivas de uma paz futura.
Entretanto, dividido entre o desejo de preservar o processo de
paz norte-sul no pas e a necessidade de suprimir a violncia e a
impunidade em Darfur, e tambm entre os interesses conflitantes
dos membros permanentes, sobretudo China e Estados Unidos da
Amrica, o rgo demonstrou-se relutante no engajamento em
favor do cumprimento de suas resolues e extremamente hesitante
quanto implementao do regime de sanes91.
Assim sendo, apesar das ameaas frequentes contra os res
ponsveis por violaes, o comit respectivo hesitou em tomar
providncias no que diz respeito lista dos violadores individuais a
serem submetidos a sanes financeiras e restries de viagem. O tra
balho do rgo subsidirio foi marcado pelo impasse paralisante,
comprovado por sua incapacidade de decidir sobre as prprias regras
de procedimento92. O comit de sanes recebeu projeto de lista de
indivduos a serem submetidos ao regime, elaborada pelo grupo
de especialistas respectivo, que, em seu relatrio final, indicou como
alvos possveis das sanes dezessete indivduos, dentre os quais
militares, membros de milcias e at alguns ministros. Os membros
tiveram, entretanto, dificuldade para converter a lista, confidencial
e provisria, em pblica e definitiva93. Contrapuseram-se, a, as
posies de membros como o Reino Unido, favorvel adoo da lista,
s de China e Rssia, que argumentaram que as sanes poderiam
interferir negativamente no processo negociador em curso. Vale notar
que, em seu relatrio, o Grupo recomendou tambm a imposio de
uma zona de excluso area (no-fly zone).

91

SECURITY Council Report. Monthly Forecast. Nova York, dezembro de 2005, p. 10.

92

Ver, por exemplo, Declarao Presidencial de 21/12/05, no Documento S/PRST/2005/67.

93

A lista est contida em anexo confidencial ao relatrio final do grupo de especialistas. O relatrio foi publicado
como Documento S/2006/65, de 30 de janeiro de 2006.

74

Sanes do Conselho de Segurana

1.3.3.11. Serra Leoa


Em 1997, Ahmad Tejan Kabbah, o Presidente democraticamente
eleito da Serra Leoa, foi deposto em meio a conflito civil que se
iniciou como reflexo da guerra na Libria. O Conselho aplicou, com
a Resoluo 1132 (1997), medidas sobre os grupos rebeldes que
lutavam contra o governo. Essas consistiam em embargo de armas,
restries de viagem aos integrantes da antiga Junta Militar e seus
aliados da Frente Revolucionria Unida e do Conselho Revolucionrio
das Foras Armadas (CRFA) e embargo sobre o comrcio de petrleo.
Aps ter o Presidente Kabbah recuperado seu mandato constitucional,
aquela ltima medida foi revogada pela Resoluo 1156 (1998)94.
A continuada resistncia de membros da FRU, do CRFA e da antiga
junta obrigou o Conselho a reconsiderar sua posio, e a Resoluo 1171
(1998), ao confirmar a suspenso das sanes ao governo, reimps o
embargo de armas e a proibio de viagens, aplicveis unicamente s
foras rebeldes. A lista original de alvos das medidas determinadas
pela Resoluo 1171 (1998) foi concluda pelo comit de sanes em
8 de janeiro de 199895. Est disponvel na pgina de internet do comit,
alm de ter sido distribuda aos Estados-membros e s organizaes
internacionais. Foi atualizada em 20 de setembro de 2004.
A Resoluo 1306 (2000) expressou preocupao com o papel
desempenhado pelo comrcio ilegal de diamantes na perpetuao do
conflito em Serra Leoa e proibiu a importao de diamantes do pas
sem certificado de origem, ao tempo em que solicitou ao governo do
pas que colocasse em funcionamento regime confivel de certificao.
Estabeleceu comit encarregado de coletar informao sobre o
cumprimento da medida e identificar possveis violaes e, alm

94

Ver pronunciamento do Embaixador Henrique Valle, Representante Permanente Adjunto, no Conselho de


Segurana, em 13 de julho de 1998, in FONSECA JR., Gelson (Org.). O Brasil no Conselho de Segurana da ONU:
1998-1999. Braslia: IPRI/FUNAG, 2002.

95 Ver Documentos SC/6464, de 8/1/1998, SC/6472, de 28/1/1998, SC/6808, de 18/2/200, e SC/8192,


de 20/9/2004.

75

Marcelo Baumbach

disso, confirmou a continuidade da vigncia do embargo de armas


determinado pela Resoluo 1171.
Em 19 de dezembro de 2001, o CSNU estendeu, por 11 meses,
pela Resoluo 1385 (2001), a proibio de importao de diamantes.
A proibio foi renovada em 4 de dezembro de 2002, por seis meses,
pela Resoluo 1446 (2002). Em 2003, tendo em conta a participao
engajada da Serra Leoa no Processo de Kimberley, o Conselho
julgou ter o pas condies de assegurar o controle sobre as reas de
minerao de diamantes e no procedeu renovao das medidas no
que diz respeito ao comrcio daquelas gemas96. As sanes limita
ram-se, assim, s restries de viagem incidentes sobre os elementos
ligados ao golpe de 1997. O Embaixador Ronaldo Mota Sardenberg,
na qualidade de Representante Permanente do Brasil junto s Naes
Unidas, ocupou, no binio 2004-2005, a Presidncia do comit de
sanes da Serra Leoa.
1.3.3.12. Afeganisto, Al-Qaeda e talibs
Em 1996, quatro anos aps o fim da Repblica Democrtica
do Afeganisto, estabelecida pela Unio Sovitica, os talibs,
fundamentalistas islmicos, chegaram ao poder no pas e fundaram
o chamado Emirado Islmico do Afeganisto. Naquele mesmo ano, o
dissidente saudita Osama bin Laden estabelece no pas o seu centro de
operaes. A exploso de embaixadas americanas na frica, em 1998,
levada a cabo pela rede Al-Qaeda, colocou o Afeganisto e os talibs na
agenda do Conselho de Segurana.
A Resoluo 1267 (1999) condenou veementemente o uso de
territrio afego para dar abrigo e treinamento a terroristas e deplorou
a disposio dos talibs de continuar oferecendo proteo a Osama bin
Laden. Em vista disso, determinou sanes de aviao e financeiras
contra o regime. A resoluo proibiu os membros de permitir pousos e
96

76

Ver Declarao de Imprensa do Conselho de Segurana de 5 de junho de 2003, Documento SC/7778.

Sanes do Conselho de Segurana

decolagens em seus territrios de aeronaves operadas pelos talibs ou


seus associados e determinou o congelamento de seus fundos e outros
recursos financeiros, incluindo os gerados por bens. O comit de
sanes criado pela prpria resoluo ficou autorizado, entretanto, a
examinar a concesso de excees ao regime, em base ad hoc, em casos
de comprovada necessidade de carter humanitrio.
O embargo de armas foi estabelecido pela Resoluo 1333 (2000),
que tambm estendeu as sanes financeiras a Osama bin Laden e
indivduos e entidades a ele associados. A criao de uma equipe de
monitoramento da implementao foi decidida pela Resoluo 1363
(2001). O regime foi modificado pela Resoluo 1388 (2002), que ps
fim ao embargo contra a empresa Ariana Afghan Airlines, e renovado
pelas Resolues 1390 (2002), 1455 (2003), 1526 (2004) e 1617
(2005). O sistema de excees previsto pela Resoluo 1267 (1999) foi
abolido pela Resoluo 1452 (2002), que criou em substituio sistema
de isenes a serem concedidas a critrio dos Estados individuais em
casos determinados97. O sistema de isenes criado tem, contudo,
algumas caractersticas de sistema de excees, uma vez que os
Estados devem notificar a inteno de conced-las e o comit tem a
palavra final. Pela Resoluo 1455 (2003), o Conselho estabeleceu
sistema de relatrios, a serem apresentados pelos membros em prazo
mximo de 3 meses, que deveriam detalhar as providncias tomadas
para o cumprimento das medidas e incluir lista dos bens congelados
nas jurisdies internas.
A Resoluo 1526 (2004) criou, em seu pargrafo operativo 6,
a Equipe de Apoio Analtico e Monitoramento de Sanes, para, sob a
direo do comit, monitorar e avaliar o cumprimento das medidas,
bem como analisar os relatrios dos Estados e realizar visitas de
campo. O trabalho deveria ser desenvolvido em cooperao com
os peritos do Comit contra o Terrorismo. Seu mandato vem sendo
sucessivamente renovado desde ento, e a Resoluo 1617 (2005)
97

As diferenas entre excees e isenes so explicadas em detalhe na subseo 2.1.6.

77

Marcelo Baumbach

estendeu-o at o final de 2006. Esta ltima, embora no produzisse


modificaes de substncia no regime, esclareceu o alcance do termo
associado a Osama bin Laden e aos talibs, permitindo maior
previsibilidade na indicao dos indivduos a serem includos na lista.
Solicitou, tambm, a implementao dos padres internacionais
abrangentes incorporados nas Quarenta Recomendaes e nas Nove
Recomendaes Especiais sobre Financiamento do Terrorismo da
Fora-Tarefa de Ao Financeira (FATF)98.
O regime de sanes contra a Al-Qaeda, os talibs e Osama
bin Laden um dos que maior ateno e prestgio recebem por parte
dos membros permanentes do Conselho, em cujas agendas o tema
do terrorismo ocupa lugar proeminente. O comit encarregado de
monitorar o regime realiza reunies frequentes e, periodicamente,
seu Presidente apresenta relatrio ao Conselho de Segurana em
Sesso Pblica. Est envolvido em cooperao estreita com a Interpol,
cooperao esta que resultou na criao, por aquela organizao
internacional, de sistema de alertas relativo aos indivduos associados
Al-Qaeda e aos talibs. Em diversas oportunidades, tem sido aventada
at mesmo a possibilidade de transform-lo, fundido ao Comit contra
o Terrorismo e ao da Resoluo 1540 (2004)99, em comit nico de
sanes contra terroristas em geral, que manteria lista de alvos similar
quela que utilizada atualmente contra talibs e associados.
1.3.3.13. Etipia e Eritreia
Entre 1998 e 2000, a Etipia e a Eritreia lutaram guerra de
trincheiras na disputa pelo territrio fronteirio cujo ponto principal
era a cidade de Badme. Em 17 de maio de 2000, pela Resoluo 1298
98 A FATF organismo intergovernamental criado em 1989 para atuar no desenvolvimento e promoo
de polticas nacionais e internacionais para o combate lavagem de dinheiro e ao financiamento ao
terrorismo. O Brasil est entre os membros do organismo. Para informao mais detalhada, visitar a pgina
<http://www.fatf-gafi.org >.
99

78

O comit tem a funo de monitorar a implementao da resoluo, que se ocupa do acesso de atores no
estatais a armas de destruio em massa.

Sanes do Conselho de Segurana

(2000), foi determinado embargo de armas contra os dois pases,


e estabelecido comit de sanes respectivo. A resoluo continha,
entretanto, prazo definido para a expirao das medidas, que se
tornaram sem efeito em 16 de maio do ano seguinte100, j aps o
cessar-fogo de junho de 2000 e a assinatura dos Acordos de Argel, em
dezembro do mesmo ano, que inauguraram perodo de paz tensa e
voltil entre os dois vizinhos.
A breve aplicao de sanes no teve maior efeito sobre o
desenrolar do conflito, j que as partes vinham de uma intensa corrida
armamentista, com amplos estoques de armamento, e, alm disso,
o suprimento de armas nunca pde ser eficazmente interrompido.
Desde ento, devido continuao das divergncias sobre o problema
fronteirio, o conflito entre os dois pases continua latente com
enormes custos econmicos e humanitrios. O Conselho de Segurana
continua relutante em tomar posio mais incisiva a respeito e, embora
tenha ameaado, por exemplo, na Resoluo 1640 (2005), aplicar
sanes aos dois pases, at o momento no tomou iniciativa concreta
nesse sentido.
1.3.3.14. Repblica Democrtica do Congo
Aps o recrudescimento do conflito na Repblica Democrtica
do Congo (RDC), a Resoluo 1493 (2003), adotada em 28 de julho de
2003, estabeleceu embargo de armas s milcias operando nas regies
dos Kivus e Ituri, bem como aos grupos no participantes do Acordo
Global e Inclusivo de dezembro de 2002. Comit de sanes foi criado
pela Resoluo 1533 (2004) para supervisionar o embargo, auxiliado
por grupo de especialistas. A Misso das Naes Unidas na Repblica
Democrtica do Congo (MONUC), pela Resoluo 1565 (2004) teve
seu mandato ampliado para compreender o confisco de armas e o
monitoramento da obedincia ao embargo, dentre outras funes.
100 Ver Documento S/PRST/2001/14, de 15 de maio de 2001.

79

Marcelo Baumbach

A Misso de Paz tem dificuldades para o cumprimento deste mandato,


entretanto, por ser ele demasiado amplo101.
A Resoluo 1596 (2005) ampliou o embargo de armas a todas as
partes em territrio da RDC e reforou o regime com o estabelecimento
de medidas financeiras, congelamento de ativos e restries de viagem.
Previu, tambm, a possibilidade da concesso de isenes s sanes
financeiras, em alguns casos tais como o de despesas bsicas ou
extraordinrias. Em 29 de julho de 2005, a Resoluo 1616 prorrogou
as sanes at 31 de julho de 2006, ao tempo em que renovou o
mandato do grupo de peritos at 31 de janeiro do mesmo ano.
Dada a necessidade de tomar medidas firmes contra os grupos
armados que, nas provncias do leste da RDC, continuam a resistir aos
esforos de desarmamento, o Conselho adotou, em 21 de dezembro
de 2005, a Resoluo 1649 (2005), que aplica sanes aos lderes
polticos ou militares de grupos armados estrangeiros operando
na RDC que estejam impedindo o desarmamento e a repatriao
voluntria ou relocao de combatentes daqueles grupos. As sanes
passaram a aplicar-se, tambm, aos lderes das milcias congolesas
que recebam apoio exterior e, em particular, as que operem em Ituri,
desde que contrrios participao de seus combatentes no processo
de desarmamento, desmobilizao e reintegrao.
A complexidade do conflito na RDC e a sua dimenso regional
agravam a porosidade das fronteiras do pas e contribuem para que o
embargo de armas continue a ser sistematicamente violado. Da mesma
forma que em outros conflitos africanos est presente a ligao entre a
explorao ilegal dos recursos do pas, especialmente os diamantes, e o
financiamento da compra de armas que permitem s diversas faces,
muitas delas com apoio de pases vizinhos, sustentar a continuao
da luta. O grupo de peritos j alertava, em seu relatrio de janeiro
de 2005, para o fato de que os governos de Uganda e Ruanda teriam
101 Ver SECURITY Council Report. Democratic Republic of Congo, Great Lakes: Update Report number 3. Nova York,
dezembro de 2005, p. 5.

80

Sanes do Conselho de Segurana

autorizado transferncias de armas RDC e que seus exrcitos teriam


participado ativamente das hostilidades ao lado das diversas foras
dissidentes. Os dois pases demonstraram tambm pouco empenho
cooperativo em relao aos esforos do Grupo por investigar as
violaes do embargo102.
1.3.3.15. Cte dIvoire
O conflito na Cte dIvoire, que eclodiu aps a fracassada
tentativa de golpe de Estado em 19 de setembro de 2002, esteve desde
o incio marcado pela mistura de interesses econmicos, xenofobia e
choque de religies. Opondo o governo constitudo, que controla a
parte sul do territrio, diversos grupos rebeldes, no norte reunidos
sob o guarda-chuva das Forces Nouvelles, submeteram o sistema de
sanes do Conselho de Segurana a severos testes. O Acordo de Linas
Marcoussis, de 24 de janeiro de 2003103, foi seguido por uma srie de
outros, ao longo dos anos, que culminou com o Acordo de Pretria, em
2005, sempre na tentativa de estabelecer condies para o retorno
paz e normalidade.
Aos incidentes de 6 de novembro de 2004, em que rebeldes
atacaram as foras francesas de manuteno da paz da operao
Licorne, o Conselho reagiu com a aprovao da Resoluo 1572
(2004), que imps embargo de armas, alm de restries de viagem
e congelamento de ativos, incidentes sobre indivduos responsveis
pela obstruo do processo de paz, por violaes de direitos humanos
e do direito humanitrio e pela incitao ao dio e violncia.
A resoluo criou o comit de sanes respectivo e foi posteriormente
complementada pela Resoluo 1584 (2005), que estabeleceu o grupo
de peritos e autorizou a Operao das Naes Unidas na Cte dIvoire
(Unoci) e as foras francesas a monitorar a aplicao do embargo.
102 Ver SECURITY Council Report. Democratic Republic of Congo, Great Lakes: Update Report number 3. Nova York,
dezembro de 2005, p. 5.
103 Ver Documento S/2003/99, de 27/1/2003.

81

Marcelo Baumbach

A situao na Cte dIvoire permaneceu instvel e a crise poltica


prolongou-se. Pouco progresso foi registrado no desarmamento dos
rebeldes que ocupam a parte norte do pas, bem como na retirada das
armas das milcias que apoiam o governo, na parte sul. As violaes aos
direitos humanos e ao direito humanitrio, sobretudo pelo disseminado
emprego de crianas como soldados, continuaram a ocorrer, apesar de
condenadas pelo Conselho de Segurana. O Mecanismo de Certificao
do Processo de Kimberley104 realizou reunio plenria em Moscou, de
15 a 17 de novembro de 2005, em que aprovou resoluo constatando
a extenso do problema da produo e comrcio ilegal de diamantes
no norte do pas, nas regies de Bobi-Sgula e Tortiya. A Plenria
determinou monitoramento da situao e solicitou aos participantes
que tomem as medidas apropriadas contra quaisquer de seus nacionais
ou companhias eventualmente envolvidos.
Em 15 de dezembro de 2005, o Conselho de Segurana adotou
a Resoluo 1643 (2005), que renovou por um ano as sanes da
Resoluo 1572 (2004) e ampliou o leque de pessoas passveis de
medidas individuais. Solicitou o restabelecimento do grupo de peritos
por um perodo adicional de seis meses e, ao endossar os resultados da
Plenria de Moscou, decidiu que todos os Estados-membros deveriam
tomar as medidas necessrias para impedir a importao de diamantes
em estado bruto provenientes da Cte dIvoire. Determinou que,
dentro de um ano, seriam novamente revisadas as medidas impostas,
tendo em conta os progressos no processo de paz e reconciliao
nacional. No fechou as portas para a reviso ou levantamento antes
daquele prazo, entretanto, desde que implementadas inteiramente as
disposies da Resoluo 1633 (2005). A exportao de diamantes,
cujas principais jazidas caram sob o controle dos insurgentes das
Forces Nouvelles, no norte do pas, j havia sido proibida pelo governo
marfinense, e a nova resoluo endossou aquela providncia ao obrigar
terceiros pases a negar certificao dos diamantes de conflito.
104 O Processo de Kimberley ser estudado no captulo 2.

82

Sanes do Conselho de Segurana

As sanes dirigidas, autorizadas desde 2004, somente entraram


em vigor em 2006, em razo de divergncias no seio do comit de
sanes sobre elaborao da lista dos indivduos submetidos sano,
e apesar do engajamento do seu Presidente, que, em outubro de 2005,
realizou viagem ao pas para consultas com o objetivo de determinar
as possibilidades concretas de imposio das medidas a indivduos. Na
Unio Africana, mediadora no conflito, existe tambm desacordo sobre
a oportunidade da lista, uma vez que a indicao de alguns indivduos
como alvos de sanes poderia acirrar os ressentimentos e produzir
efeitos negativos para a soluo do conflito105.
Em seu ltimo relatrio de 2005, o grupo de peritos sugere
algumas providncias para o reforo das medidas, tais como exigir
do governo da Cte dIvoire o relatrio detalhado de suas despesas
militares e, dos rebeldes, inventrio completo das armas em sua posse.
O grupo recomendou tambm ao comit que passe elaborao da
lista de indivduos sobre os quais devem incidir a proibio de viagens
e o congelamento de ativos106.
No terreno, a situao continuou a agravar-se no incio de 2006,
aps os protestos violentos havidos em janeiro contra a deciso do
Grupo de Trabalho Internacional sobre a Cte dIvoire, rgo mediador
da Unio Africana e das Naes Unidas, de dissolver o Parlamento para
a convocao de novas eleies. Organizados por grupos ligados ao
Presidente Laurent Gbagbo, causaram extensos danos propriedade
e equipamentos da ONU e refletiram-se em deteriorao da situao
humanitria e aumento das violaes de direitos humanos. Em
resposta, o Conselho implementou sanes individuais contra dois
indivduos associados ao Presidente, bem como contra um comandante
das rebeldes Forces Nouvelles107.
105 O portal do comit: <http://www.un.org/Docs/sc/committees/CI/1572_lst_Eng.htm> contm a lista finalmente
aprovada, com apenas trs nomes.
106 Documento S/2005/699, de 7/11/2005.
107 Ver SECURITY Council Report. Cte dIvoire: Update Report number 6. Nova York, janeiro de 2006, p. 1.

83

Marcelo Baumbach

1.3.3.16. Sria
Aps o atentado de 14 de fevereiro de 2005 que vitimou o ex
Primeiro-Ministro do Lbano Rafiq Hariri, tendo em conta o Relatrio
da Comisso Internacional Independente de Investigao estabelecida
para examinar o incidente108, bem como as evidncias de cumplicidade
da Sria e a falta de cooperao do governo srio com as investigaes,
o Conselho de Segurana adotou, em 31 de outubro daquele ano, a
Resoluo 1636 (2005). Ao determinar que o ato terrorista e suas
implicaes constituem ameaa paz e segurana internacionais,
estabeleceu como passo para assistir na investigao daquele crime
e sem prejuzo da determinao judicial ltima da culpa ou inocncia
de qualquer indivduo, regime de sanes dirigidas, composto de
proibio de viagens e congelamento de ativos, e formou comit de
sanes para o monitoramento da implementao das medidas.
A resoluo em comento, porm, no determinou os alvos das
medidas e deixou tal tarefa a cargo da comisso e do governo do Lbano,
que deveriam submeter ao exame do comit de sanes os nomes
daqueles indivduos eventualmente suspeitos de envolvimento no
planejamento, patrocnio, organizao ou perpetrao de tal ato de
terrorismo. Em dezembro de 2005, Serge Brammertz foi nomeado
para chefiar a comisso, que circulou seu terceiro relatrio no incio de
2006109 com diversas concluses sobre as circunstncias do atentado,
sem no entanto antecipar nomes de suspeitos. No tendo, portanto,
sido indicados, nem por Brammertz, nem pelo governo libans,
indivduos para integrar a lista de alvos, as medidas, apesar de estarem
em vigor, permaneceram inaplicveis, dada a falta de objeto.

108 Documento S/2005/662, de 20/10/2005.


109 Ver NAES UNIDAS. Letter dated 14 March 2006 from the Secretary-General Addressed to the President
of Security Council: Third report of the International Independent Investigation Commission established
pursuant to Security Council resolutions 1595 (2005), 1636 (2005) and 1644 (2005). S/2006/161. Nova York:
Naes Unidas, 14/3/2006.

84

Sanes do Conselho de Segurana

1.4. Deficincias dos regimes de sanes abrangentes


1.4.1. Impacto humanitrio e outras consequncias sobre o
Estado-alvo
A partir da dcada de 1990, dadas as condies do cenrio
poltico internacional que permitem a imposio de sanes em
nmero crescente de casos, o Conselho de Segurana passou a utilizar
com desenvoltura os regimes abrangentes, sem recorrer anlise
mais aprofundada sobre seus resultados prticos e sobre os efeitos
nas populaes civis. Um enfoque ingnuo sobre as sanes
considerava que a dificuldade econmica seria necessariamente fator
de sensibilizao dos grupos governantes, mas no se havia tentado
obter comprovao prtica a respeito. nessa mesma poca que se
comea a atentar para os efeitos indesejados das sanes abrangentes.
A comunidade internacional passa a defrontar-se com o enorme
impacto humanitrio das sanes e de sua desproporo com relao
aos resultados obtidos, conforme se depreende dos estudos de casos
da subseo 1.3.
A imposio de regimes abrangentes vinha causando danos
permanentes infraestrutura dos pases-alvo. Ao privar os governos
de recursos financeiros, as sanes subtra-lhes as condies para
investir em reparos e modernizaes necessrias. O parque industrial,
atingido pelas restries importao e exportao, tendia a entrar em
processo de sucateamento. O setor agrcola perdia vertiginosamente
a capacidade de produo, e o pas se via alijado dos mercados
internacionais. Danos extensos aos servios de sade faziam com que
crianas e outras parcelas mais vulnerveis da populao sofressem
com intensidade desproporcional e, no curto prazo, as consequncias
negativas dos regimes.
Os efeitos sobre a economia traduziam-se em altas taxas de desem
prego e a populao, desempregada, no tinha condies de prover sua
prpria subsistncia. Indicadores sociais, que podiam ser afetados
85

Marcelo Baumbach

significativamente em pouco tempo pela severidade das sanes, s


vezes tomavam anos para serem recuperados. Em pases com seus
sistemas de comrcio aniquilados, estabeleciam-se o contrabando e
o mercado negro, acompanhados pelo desvio da ajuda humanitria
quando disponvel. A assistncia humanitria faziase muito mais
complicada em um ambiente isolado da comunidade internacional e
privado de quaisquer facilidades110.
Tais efeitos perversos, s vezes mais severos do que a prpria
guerra, tiveram profundas implicaes para o gozo dos direitos
econmicos, sociais e culturais das populaes-alvo e estavam em
contradio com a prpria razo de ser do recurso s sanes, que visam
a evitar a crueldade e a destruio representadas pelo conflito armado.
O impacto humanitrio foi ainda, com frequncia, potencializado
pelo emprego de bases desiguais para a aplicao de sanes. Os
regimes poderiam ser cumpridos com maior ou menor rigor segundo
a existncia ou no de interesse econmico por parte dos membros
permanentes em afetar determinados setores produtivos no pas-alvo.
Consideraes de tal natureza estiveram por trs, por exemplo, da
inflexibilidade com que os Estados Unidos da Amrica defenderam o
boicote indstria de medicamentos da ex-Iugoslvia no contexto do
respectivo comit em 1994 e 1995111.
As sanes abrangentes tiveram tambm reflexos negativos
sobre as perspectivas dos processos de paz nos pases-alvo. No caso do
Iraque, por exemplo, foram consideradas insuficientes para promover
reformas internas e melhoria das relaes internacionais do pas, alm
de gerarem distores acentuadas na sociedade e causarem sofrimento
desproporcional populao. Na verdade, o ambiente gerado pelas
sanes prejudicou, e no auxiliou, os esforos de paz.
A reao no seio da ONU fez-se sentir desde o momento em
que se comearam a verificar os impactos negativos do instrumento

110 Ver documento E/C.12/1997/8, de 12 de dezembro 1997.


111 Informao obtida em entrevista concedida ao autor pelo Ministro Afonso Jos Sena Cardoso, em 19/1/2006.

86

Sanes do Conselho de Segurana

que recebera utilidade renovada. Weiss et al. observam que, j em 1992,


a alta-comissria das Naes Unidas para os Refugiados, Sadako Ogata,
pedia que se modificasse a operao das sanes, para que elas no
tornassem os desfavorecidos ainda mais desfavorecidos e, em 1995,
em seu suplemento a uma agenda para a paz, o ento Secretrio-Geral
Boutros Boutros-Ghali notava os efeitos negativos das sanes e pedia
reformas em sua implementao para minimizar o sofrimento das popu
laes e para permitir a assistncia especial s populaes vulnerveis112.
Em seu relatrio sobre crises humanitrias, do mesmo ano113,
Boutros-Ghali pediu ao Conselho ateno ao potencial das sanes
para aprofundar problemas sociais e tornar mais desiguais estruturas
polticas e econmicas j injustas, ao atingir com mais rigor a populao
de baixa renda e ao dificultar o trabalho das organizaes humanitrias.
Essa ltima constatao j vinha sendo feita pelas prprias, que, dada
a gravidade do assunto, tambm passaram a ocupar-se dele. Na edio
de 1995 do World Disasters Report, a Cruz Vermelha Internacional
consignou sua crescente preocupao com os efeitos humanitrios das
sanes. Em 1996, a 26a Conferncia da Cruz Vermelha e do Crescente
Vermelho aprova resoluo114 em que encoraja os Estados a considerar:
(a) when designing, imposing and reviewing economic sanctions, the
possible negative impact of such sanctions on the humanitarian situation
of the civilian population of a targeted State and also of third States which
may be adversely affected by such measures;
(b) assessing the short- and long-term consequences of United Nationsapproved economic sanctions on the most vulnerable, and monitoring
these consequences where sanctions have been applied;
(c) providing, including when subject to economic sanctions, and to the
extent of their available resources, relief for the most vulnerable groups
and the victims of humanitarian emergencies in their territories.

112 WEISS, Thomas G. et al. Civilian Pain and Political Gain: Assessing the Humanitarian Impact of Economic
Sanctions. Lanham: Rowman & Littlefield, 1997, p. 17.
113 O relatrio est no Documento A/50/203, de 14/6/1995.
114 Resoluo nmero 4, de primeiro de janeiro de 1996.

87

Marcelo Baumbach

Os prprios membros permanentes do Conselho, movidos pela


presso internacional no sentido de diminuir os impactos humanitrios
das sanes, encaminharam em 1995 carta ao Presidente em que
reconheceram que a avaliao objetiva do problema deveria estar
presente em todos os regimes e deveria contar com a participao do
Departamento de Assuntos Humanitrios. Em particular, reconhe
ceram que a situao humanitria deveria ser considerada por ocasio
da renovao de sanes e que categorias claramente definidas de
alimentos e produtos de uso mdico deveriam ter seu suprimento
permitido mesmo sem a respectiva notificao aos comits115.
O movimento de conscientizao em torno do impacto
humanitrio das sanes resultou na incluso regular do assunto
nos relatrios do Secretrio-Geral referentes a crises internacionais
em cujo contexto esteja em vigor, mas os relatrios nem sempre
tm contido anlises que permitam estabelecer a relao entre os
problemas sociais, econmicos e humanitrios e as consequncias
dos regimes de sanes. O mais recente relatrio sobre a Libria,
por exemplo, dedica vrios pargrafos ao tema, nos quais discorre
profusamente sobre as dificuldades que enfrenta o pas, mas no
chega a qualquer concluso sobre a possvel relao daquelas
dificuldades com a imposio de sanes116.
Uma vez que as sanes trazem em sua natureza o elemento da
coero, praticamente impossvel imp-las de modo abrangente sem
causar danos mais ou menos extensos ao alvo, afinal so a prpria
considerao dos danos e a tentativa de evit-los que devem lev-lo a
modificar seu comportamento117. As sanes econmicas, por exemplo,
podem ter sua eficcia avaliada segundo parmetros que incluem a
reduo do Produto Nacional Bruto do alvo. Se tal reduo for igual

115 Documento S/1995/300, de 13/4/1995.


116 Documento S/2005/745, de 25/11/2005, p. 49.
117 Entrevista concedida ao autor pelo Embaixador Antonio Jos Vallim Guerreiro, diretor-geral do Departamento
de Organismos Internacionais, em 25/1/2006.

88

Sanes do Conselho de Segurana

ou maior a dois por cento, segundo estudos, est preenchida uma das
condies para que as sanes econmicas atendam seus objetivos118.
1.4.2. Efeitos adversos sobre terceiros pases
No pargrafo 41 de seu relatrio intitulado Uma Agenda para
a Paz119, o Secretrio-Geral Boutros-Ghali, j em 1992, expressava a
importncia que conferia a que os Estados confrontados com problemas
econmicos decorrentes da aplicao de sanes tivessem no apenas
o direito de consultar o Conselho a respeito de tais problemas, mas
que tambm se lhes conferisse possibilidades concretas de ver
atendidas suas necessidades especiais. Recomendava que o Conselho
desenvolvesse um conjunto de medidas envolvendo as instituies
financeiras e outros componentes do sistema da ONU para auxiliar os
Estados a superar ditos problemas.
Posteriormente, no Suplemento Agenda para Paz120, retoma
e desenvolve a ideia que apresentara em 1992, ao sugerir a criao de
unidade especial no Secretariado para desempenhar vrias funes
relativas aos regimes de sanes, entre elas a avaliao dos efeitos tanto
no pas-alvo quanto em outros. Tal avaliao seria prvia aprovao
do regime pelo Conselho. Depois de aprovados, os regimes deveriam
continuar a ser cuidadosamente monitorados e, se necessrio,
ajustados para, por um lado, melhorar seu impacto poltico e, por
outro, minimizar os efeitos colaterais121.
Preocupaes anlogas estavam presentes nas Resolues
47/120 A e B, da Assembleia Geral, tambm em 1992. Em 21 de
dezembro de 1993, era aprovada a Resoluo 48/210, que reconhecia
118 WEISS, Thomas G. et al. Civilian Pain and Political Gain: Assessing the Humanitarian Impact of Economic
Sanctions. Lanham: Rowman & Littlefield, 1997, p. 24.
119 NAES UNIDAS. An agenda for peace: preventive diplomacy, peacemaking and peace-keeping Report of
the Secretary-General pursuant to the statement adopted by the Summit Meeting of the Security Council on
31 January 1992. A/47/277-S/24111. Nova York: Naes Unidas, 17/6/1992.
120 Documento A/50/60-S/1995/1, de 3/1/1995.
121 Ver a respeito <http://www.globalpolicy.org/security/docs/bbgsanct.htm>.

89

Marcelo Baumbach

as necessidades especiais dos Estados vizinhos da ex-Iugoslvia em


virtude das sanes aplicadas quele pas e propunha que lhes fosse
prestada assistncia para a promoo de suas exportaes e que fossem
estimulados os investimentos estrangeiros em seus territrios, para o
que se solicitava a colaborao dos Estados-membros e das agncias
especializadas. De maneira semelhante, em reconhecimento dessa
situao, foram criadas, tambm, isenes ao regime contra o Iraque,
para mitigar os efeitos nefastos sobre a economia da Jordnia, Sria e
Turquia, cujo suprimento de petrleo e cujos mercados exportadores
foram afetados negativamente.
Em 11 de dezembro de 1995, a Assembleia Geral aprova a
Resoluo 50/51, pela qual recomenda fortemente, que o Conselho
continue com seus esforos no sentido de facilitar o acesso aos comits
de sanes por parte de Estados que tenham problemas econmicos
advenientes da implementao de sanes. Solicita tambm ao
Secretariado que processe as informaes disponveis sobre o impacto
sobre terceiros Estados e coloque-as disposio do Conselho. Na
sequncia de vrias iniciativas ao longo dos anos, dentre as quais
as Resolues 51/242 (1997) e 54/107, de 25 de janeiro de 2000, a
Assembleia Geral em sua 59a sesso, em 2004, aprovou a Resoluo
59/45, em cujas entrelinhas se pode notar a falta de progresso
concreto obtido ao longo dos anos no equacionamento da questo.
A Assembleia Geral continua a repisar recomendaes que pouco
diferem das contidas em suas primeiras resolues sobre o assunto.
Continua-se pedindo ao Conselho e a seus comits que faam incluir
nos relatrios de avaliao dos regimes a considerao do impacto
indesejado, bem como sugestes para mitiglo. Da mesma forma,
reiteram-se os pedidos de que seja oferecida aos terceiros Estados
afetados a oportunidade de relatar suas dificuldades e explicitar suas
necessidades de assistncia, e de que aqueles rgos considerem, nos
casos mais graves, o envio de misses de verificao de fatos ao terreno.

90

Sanes do Conselho de Segurana

Sob o item Relatrio do Comit Especial sobre a Carta das Naes


Unidas e o Fortalecimento do Papel da Organizao, o SecretrioGeral tem apresentado relatrios anuais Assembleia Geral sobre o
tema. O mais recente deles foi apresentado perante a 60a sesso, nota
que, no perodo de um ano coberto pelo relatrio, nenhum dos comits
de sanes recebeu qualquer consulta ou pedido de Estados-membros
a respeito de problemas advindos da implementao de sanes122.
O desinteresse reflete, por um lado, o pouco estmulo que tm os
Estados para recorrer ao Conselho, dado o pouco desenvolvimento
de mecanismos compensatrios formais no contexto do artigo 50.
Por outro lado, reflete o fato de que os novos tipos de sanes, na sua
maior parte sanes dirigidas, tm tido xito no que diz respeito aos
efeitos indesejados sobre terceiros Estados.
A Carta, aps determinar, no artigo 49, que os membros devero
assistir-se mutuamente na execuo das medidas determinadas pelo
Conselho, dispe, no artigo 50, que, uma vez aplicadas sanes,
qualquer outro Estado, membro ou no das Naes Unidas, que se
sinta em presena de problemas especiais de natureza econmica,
resultantes da execuo daquelas medidas, ter o direito de consultar
o Conselho a respeito da soluo de tais problemas123.
O dispositivo em tela no estabelece qualquer obrigao para o
Conselho de Segurana, entretanto. Alm disso, existe a dificuldade
implcita ao clculo do prejuzo, bem como s maneiras de compens
lo. Na prtica, o que ocorre que os pases em regies estratgicas para
as grandes potncias delas recebem auxlio bilateral para minimizar
os efeitos negativos da aplicao de sanes. Pases em regies de
menor importncia estratgica, entretanto, no tm a mesma sorte.
A evidente falta de resultados do trabalho das Naes Unidas a respeito
das estratgias para mitigar o impacto sobre terceiros Estados prejudica

122 Documento A/60/320, de 31 de agosto de 2005.


123 NAES UNIDAS. Carta das Naes Unidas e Estatuto da Corte Internacional de Justia. Nova York: J. Di
Giorgio, Naes Unidas, Departamento de Informao Pblica, s. d.

91

Marcelo Baumbach

as prprias condies de implementao, pois pode desestimular


alguns pases de dar cumprimento aos regimes, diante da perspectiva
de causar dano s suas prprias economias, sem que a comunidade
internacional tome providncias para socorr-los.
1.4.3. Limitaes de eficcia
Se, por um lado, so inegveis as consequncias humanitrias
das sanes e o seu impacto sobre terceiros Estados, por outro de
difcil comprovao a capacidade dos regimes de sanes abrangentes
para modificar os comportamentos visados. A anlise dos regimes
aplicados pelo Conselho, realizada na subseo 1.3, revela que, em
parcela significativa dos casos, no clara sua contribuio para
atingir os objetivos almejados.
A lgica fundamental das sanes abrangentes baseia-se na
imposio de determinados custos populao do Estado-alvo,
no intuito de fazer que ela exera presso sobre seus lderes. Sua
eficcia, portanto, depender essencialmente da capacidade daquela
populao de exercer o controle efetivo sobre o comportamento
de seus mandatrios. Ora, a populao somente ter condies de
pressionar eficazmente os governantes em duas situaes, quais
sejam, a de uma democracia altamente representativa e a de um regime
no democrtico instvel. Um regime no democrtico slido tender
a ser menos vulnervel presso das sanes124, como comprovam os
casos do Iraque e da ex-Iugoslvia, por exemplo, e tende a invalidar a
premissa da presso indireta, exercida por intermdio da populao.
Com certa frequncia, a dureza dos danos colaterais causados
pelas sanes prejudicou sua prpria eficcia, pois condenou a
parcela majoritria da populao do Estado-alvo a sofrer efeitos
ruinosos, enquanto as elites dispunham de meios para subtrair-se a

124 LEVINSON, Daryl J. Collective Sanctions. Stanford Law Review, novembro de 2003, p. 37.

92

Sanes do Conselho de Segurana

eles. Nessas condies, tendia-se ao efeito bumerangue, pelo qual,


em vez de contribuir para o descontentamento com relao elite
dominante, as medidas poderiam causar o movimento contrrio,
de unio nacional em torno dos lderes para resistir coero
estrangeira125.
Conforme j pudemos observar, as sanes abrangentes, no caso
do Iraque, por exemplo, no apenas mostraram-se incapazes de minar
a legitimidade poltica do regime de Saddam Hussein, mas foram,
como vimos, um dos elementos que colaboraram para a gravssima
crise humanitria que atingiu a populao civil, ao tornar mais srios
problemas como desemprego, desnutrio e mortalidade infantil.
O regime, apesar das sanes, sentiu-se seguro o suficiente para
repelir os inspetores da ONU em 1998, e Bagd teve o pretexto de
atribuir a penria do povo iraquiano s sanes.
Na ex-Iugoslvia, de maneira similar, o regime autoritrio
logrou neutralizar o impacto das sanes sobre seus lderes e escapar
das privaes que atingem a populao em geral, alm de contabilizlas em seu favor e contra as Naes Unidas, que passam a ser vistas
como responsveis pela situao. Esta mecnica milita em favor das
sanes dirigidas, que no utilizam as populaes como intermedirias
na aplicao da presso pela modificao de comportamento, mas
afetam o grupo dominante ou indivduos especficos diretamente
responsveis pelas polticas que se quer modificar.

125 Ver CHAN, Steve; DRURY, A. Cooper (Eds.). Sanctions as Economic Statecraft. Nova York: St. Martins Press,
2000, p. 7.

93

Captulo 2

Evoluo dos regimes de sanes do Conselho

2.1. Desenvolvimento dos princpios


Os indesejveis efeitos das sanes abrangentes sobre a populao
civil nos pases-alvo, bem como seus reflexos negativos sobre terceiros
pases e suas limitaes de eficcia, esto na origem do processo de
reflexo, cujos antecedentes podem ser situados j no incio da dcada
de 1990 e cujos primeiros resultados concretos comeam a ser notados
no final daquela dcada e no incio da dcada de 2000.
O Secretrio-Geral Kofi Annan reflete tal tomada de conscincia
ao referir-se s sanes como a blunt and even counter-productive
instrument126 e ao encorajar o esforo de governos e da sociedade
civil no sentido de torn-las mais inteligentes e melhor direcion-las.
Colocar de maneira precisa no alvo das medidas os prprios indivduos
responsveis pelas polticas condenadas pela comunidade internacional,
bem como as elites beneficiadas por tais polticas, passa a ser a resposta
para melhorar a eficcia das sanes e, ao mesmo tempo, evitar seus
efeitos negativos sobre o restante da populao.

126 Ver NAES UNIDAS. We the Peoples: The Role of the United Nations in the 21st Century - report of the SecretaryGeneral. A/54/2000. Nova York: Naes Unidas, 27/3/ 2000, pargrafo 232.

95

Marcelo Baumbach

As discusses sobre o assunto j esto presentes na 47a Sesso


da Assembleia Geral, em 1992, que estabeleceu Grupo Aberto Informal
para considerar as recomendaes contidas no documento do
Secretrio-Geral Uma Agenda para a Paz, mas o tema das sanes no
foi aprofundado, uma vez que o documento a ele dedicava apenas um
pargrafo, que contrasta com os dez pargrafos de detalhada anlise
do Suplemento a uma Agenda para a Paz127, em 1995, que refletem
a ampliada importncia do debate.
Ao observar que o emprego crescente das sanes passa a
suscitar grande nmero de dificuldades, relativas a seus objetivos,
monitoramento, aplicao, impacto e efeitos indesejados, o Secretrio
Geral formulou propostas para solucion-las. Sugeriu que as resolues
respectivas contivessem critrios objetivos para a aferio do
cumprimento de seus fins, inalterados enquanto durassem as medidas.
O monitoramento poderia ser aperfeioado, segundo o SGNU por meio
de cooperao mais decidida por parte dos Estados. No que respeita
aos impactos indesejados, props que, ao impor sanes, o Conselho
estabelecesse automaticamente mecanismos para facilitar o trabalho
das agncias humanitrias, tais como a previso de processos mais
cleres para o exame de isenes para as atividades humanitrias.
Em 22 de fevereiro de 1995, o Conselho de Segurana emitiu
declarao presidencial em que acolheu o novo documento do Secretrio
Geral, aprovou seus esforos para estudar maneiras de equacionar os
vrios aspectos relativos s sanes e expressou sua concordncia com
as concluses no que diz respeito ao tema128. A Assembleia Geral, por
seu turno, em 10 de maro daquele mesmo ano, reconvocou o Grupo
Aberto Informal para continuar a considerao da Agenda para a Paz,
seu Suplemento e suas propostas.
O Grupo Informal da AGNU estabeleceu quatro diferentes
subgrupos, um dos quais intitulado A Questo das Sanes Impostas
127 Documento A/50/60 - S/1995/1, de 3/1/1995.
128 Ver Documento S/PRST/1995/9, de 22/2/1995.

96

Sanes do Conselho de Segurana

pelas Naes Unidas, que foi presidido pelo Representante Permanente


do Brasil, Embaixador Celso Amorim. Embora o Grupo como um todo
no tenha logrado elaborar relatrio definitivo, o subgrupo sobre
sanes apresentou relatrio provisrio, com ampla gama de propostas,
que seriam posteriormente referendadas pela Resoluo 51/242,
anexo II, adotada pela Assembleia Geral em 15 de setembro de 1997129.
Em 29 de janeiro de 1999, sob a presidncia brasileira do
Embaixador Celso Amorim, o Conselho de Segurana aprovou nota
do Presidente em que se indicavam propostas prticas para o aperfei
oamento do trabalho dos comits de sanes sobre as quais existia
na poca consenso dos membros. Herdeiras do Relatrio do Grupo In
formal da Assembleia Geral, bem como da Resoluo 51/242, anexo II,
e da Resoluo 1196 (1998) do Conselho de Segurana, adotada em
16 de setembro de 1998, as propostas dirigiam-se no apenas a
aperfeioar o monitoramento dos regimes, mas tambm a reduzir os
impactos indesejados e a aumentar a transparncia e a publicidade do
prprio trabalho dos comits130.
O documento foi transmitido aos presidentes dos comits e repre
sentou a culminao dos esforos levados a cabo por sucessivas Presidn
cias. Nele o Conselho concordava em que os comits deveriam estabelecer
mecanismos apropriados para a coordenao no apenas no contexto da
ONU, mas tambm envolvendo outras organizaes e pases, para
melhorar a implementao das medidas e tornar possvel melhor avaliao
de seu impacto humanitrio e dos efeitos econmicos sobre tercei
ros pases. O impacto humanitrio deveria ser analisado por meio de
relatrios do Secretariado e reunies peridicas dos comits, com
nfase especial nos grupos mais vulnerveis das populaes.
A nota recomendava a prtica das visitas dos presidentes dos
comits s respectivas regies, com o objetivo de obter informao
de primeira mo sobre as dificuldades prticas encontradas na
129 Documento WGAP/96/2, Conference Room Paper, 6/9/1996.
130 Documento S/1999/92, de 29/1/1999.

97

Marcelo Baumbach

implementao. Recomendava aos Estados-membros e ao Secretariado


a proviso de todas as informaes disponveis sobre alegadas violaes
aos regimes, e aos comits que tentassem esclarec-las. As regras de
procedimento dos comits, na medida do possvel harmonizadas,
deveriam conter a previso de ao estrita a ser tomada para fazer
frente a violaes comprovadas. A preocupao com os terceiros Estados
afetados pelos regimes, bem como com os prprios alvos das sanes,
est presente na nota, que sugere que sejam oferecidas condies
adequadas para que eles exeram seu direito de explicar ou apresentar
seus pontos de vista aos comits.
Fica patente a preocupao em utilizar os ajustes apropriados
aos mecanismos de isenes para garantir que as sanes no
interfiram negativamente nos resultados dos esforos diplomticos
para implementar as resolues do CSNU. As agncias da ONU, bem
como as organizaes humanitrias, deveriam gozar de facilidades
especiais para pedidos de isenes humanitrias, a includa a
possibilidade de solicitao direta aos comits. Alimentos e remdios,
bem como equipamento bsico de uso mdico, agrcola ou educacional,
segundo recomenda a nota, no deveriam ser atingidos pelos regimes
de sanes do Conselho, e outros bens essenciais assistncia
humanitria deveriam tambm ser considerados como passveis de
iseno. A transparncia tambm preocupao fundamental, e pede
se aos comits que busquem melhor-la com relatrios substantivos
e detalhados, com a pronta publicao dos registros de suas reunies
formais e com a divulgao na internet de toda a informao de carter
pblico sobre o seu trabalho.
Os continuados problemas do desenrolar da crise no Iraque
levaram a que se estabelecessem, em 30 de janeiro de 1999, pela
nota do Presidente do Conselho de Segurana S/1999/100, trs
grupos independentes, presididos todos eles pelo ento Presidente
do Conselho, o Representante Permanente brasileiro, Embaixador
Celso Amorim. Embora no mandatados para recomendaes
especficas quanto ao regime de sanes, os grupos deveriam produzir
98

Sanes do Conselho de Segurana

recomendaes sobre o encaminhamento da situao iraquiana.


Dois deles encarregaram-se das questes de desarmamento e de
prisioneiros de guerra e propriedade kuaitiana. Um terceiro dedicou
se ao exame da situao humanitria no pas, decorrente da aplicao
das sanes, e formulao de recomendaes ao Conselho sobre
medidas para melhor-la.
Do trabalho dos trs grupos, resultou o documento conhecido
como Relatrio Amorim, com detalhada anlise da situao e sries
de recomendaes sobre todos os aspectos do problema. No que diz
respeito s sanes, embora o grupo respectivo tenha reconhecido a
competncia nica do Conselho para decidir sobre o futuro do regime
ento em vigor, formula recomendaes especialmente precisas
para a concesso de excees e isenes humanitrias. Sugere que
alimentos, remdios e produtos de uso mdico, agrcola e educacional,
includos em lista de produtos isentos pr-aprovada pelo comit de
sanes, deveriam poder ser adquiridos diretamente pelo governo
iraquiano, sem requerimento ou notificao quele comit. Bens no
includos na lista pr-aprovada de suprimentos humanitrios, que
no fossem de uso duplo, deveriam ter sua aquisio autorizada pelo
comit em dois dias teis, aps petio do Estado exportador. J os
bens de uso duplo deveriam seguir o processamento prescrito pelo
Mecanismo de Exportao/Importao, estabelecido pela Resoluo
1051 (1996). No que diz respeito s isenes por motivos religiosos,
o Relatrio recomenda que se encontrem mecanismos para torn-las
realmente efetivas131.
O Relatrio Amorim foi o ponto de partida de iniciativas de
reflexo sobre o tema das sanes que se multiplicaram no final
dos anos 90 e tiveram sensvel influncia no desenvolvimento dos
princpios que passaram a guiar o Conselho de Segurana na aplicao
das medidas. Nas subsees seguintes, estuda-se a contribuio das
principais delas.
131 Documento S/1999/356, 30/3/1999, em <http://www.casi.org.uk/info/undocs/s1999-356.pdf>.

99

Marcelo Baumbach

2.1.1. O Relatrio Fowler e as fragilidades das sanes contra a Unita


A reavaliao das sanes, decorrente da conscientizao
sobre seus problemas e deficincias, est presente no processo que
culminou com o Relatrio Fowler132. O extenso e detalhado estudo
sobre o funcionamento do regime recebeu o nome do Representante
Permanente do Canad, Robert Fowler, que presidiu o grupo de
peritos estabelecido pela Resoluo 1237, de 7 de maio de 1999, para
investigar a violao das sanes contra a Unita, determinar os agentes
responsveis e fazer recomendaes tendentes a torn-las mais efetivas.
Os membros do Grupo visitaram um total de quase 30
pases, na frica, Europa, Amrica do Norte e Oriente Mdio, em
busca de informaes sobre alegadas violaes em encontros com
funcionrios governamentais, membros da comunidade diplomtica,
representantes de ONGs, associaes comerciais e industriais e,
at mesmo, jornalistas. Em janeiro de 2000, o prprio Embaixador
Fowler fez visita a Angola, na qual realizou diligncias que incluram
entrevistas com desertores da Unita.
O Relatrio final do Grupo confirmou que as medidas no
vinham surtindo o efeito desejado e que os rebeldes no haviam sido
afetados na sua capacidade de vender diamantes e comprar o que se
fazia necessrio para manter o esforo de guerra. A Unita importava
livremente grandes quantidades de armas e equipamento militar,
apesar das sanes em vigor. Essa facilidade era, sobretudo, devida ao
fato de que alguns pases africanos, entre eles Togo, Burkina Faso e o
ento Zaire mantinham com o grupo rebelde lucrativo comrcio pago
com diamantes. Foi comprovada a participao de diversos indivduos
que utilizavam suas posies nos setores de transportes, distribuio,
comrcio de diamantes e outros, para manter redes internacionais
responsveis por elaborados esquemas de contrabando, que envol
viam, em muitos casos, a falsificao de certificados de usurio final

132 Final report of the Panel of Experts established by the Security Council pursuant to Resolution 1237 (1999) of
7 May 1999, Documento S/2000/203, de 10/3/2000.

100

Sanes do Conselho de Segurana

de armas, com a conivncia de alguns pases exportadores de material


militar. Alguns destes, tais como a Bulgria, foram citados por realizar
vendas sem cuidados a respeito de quais seriam os destinos finais.
O Grupo detalhou o papel desempenhado por alguns dirigentes de
pases vizinhos, dentre os quais o Presidente Eyadema, do Togo e o
ento ditador zairense Mobutu Sese Seko, na violao das medidas
determinadas pelo Conselho, no apenas no que se referia ao
embargo de armas, mas tambm no tocante violao das restries
de viagens. A respeito, o Grupo advogou o registro e o controle dos
negociantes internacionais de armas e a maior responsabilizao
dos pases produtores pelo destino final a ser dado a sua produo. No
que tange aos pases africanos, o relatrio sugeriu a criao de sistemas
nacionais efetivos de verificao dos certificados de usurios finais.
Essencial para o esforo de guerra da Unita era o petrleo,
obtido, tambm, em violao s sanes, com o envolvimento de
vrios funcionrios governamentais e at mesmo de Chefes de Estado
africanos. O combustvel no provinha exclusivamente do exterior,
no entanto, e o Grupo descobriu que parte dele era obtido dentro do
prprio pas, beneficiando-se da corrupo de funcionrios do governo
angolano. O Grupo recomendou o monitoramento estrito dos estoques
e do intercmbio daquela matria-prima nos pases adjacentes s reas
controladas pela Unita, em especial Zmbia e Repblica Democrtica
do Congo, com a facilitao e a institucionalizao do intercmbio de
informaes. Defendeu controles internacionais mais efetivos sobre as
fontes de suprimento interno em Angola e iniciativas para afastar os
elementos corruptos do governo angolano que estariam permitindo
Unita obter combustvel dentro do prprio pas.
Na base de todo o esquema de violao das sanes estava o acesso
da Unita a territrios ricos em diamantes, que eram seu meio preferido
de acumulao de riqueza, e tornaram-na relativamente imune s
prprias sanes financeiras. Trocadas por armas ou dinheiro, as gemas
proporcionavam os meios necessrios sustentao de suas atividades
polticas e militares. Constituam, tambm, importante elemento na
estratgia para obter aliados e apoio externo. O comrcio era facilitado
101

Marcelo Baumbach

pela corrupo de alguns funcionrios e pela ausncia de controles


efetivos. Comprovou-se tambm a conivncia e at mesmo a participao
direta das autoridades nos nveis mais altos em Burkina Faso e Ruanda.
Na frica do Sul, embora no tivesse sido comprovado o envolvimento
do governo, ocorriam tambm substanciais atividades de lavagem dos
diamantes da Unita. Contribua para o quadro a relativa facilidade com
que diamantes ilegais podiam ser comercializados nos principais
mercados globais, particularmente no maior deles, o mercado de
Anturpia. A incapacidade ou falta de vontade poltica das auto
ridades belgas encorajaria o comrcio esprio. Alm de defender o
imediato confisco de todas as gemas cuja origem no pudesse ser
comprovada, recomendou que fossem aplicadas sanes contra os indi
vduos e companhias cuja participao voluntria nas atividades ilegais
ficasse comprovada e que fossem estabelecidos controles mais rgidos ao
comrcio do produto em Anturpia e em outros mercados, como ndia,
Israel e o Reino Unido. O comrcio de diamantes em estado bruto sem
certificado de origem deveria, alm disso, ser criminalizado. Formulando
sugesto de carter geral, o Relatrio Fowler recomendou que:
A conference of experts convene for the purpose of determining a system
of controls that would allow for increased transparency and accountability
in the control of diamonds from the source or origin to the bourses. Of
particular concern is the need to develop mechanisms for identifying within
the diamond market, those diamonds that may have been brought into
diamond centres without a customs declaration, including the establishment
of a comprehensive database on diamonds characteristics and trends.133

Ao discorrer sobre as sanes financeiras, o relatrio


recomendou que o sistema bancrio desenvolvesse procedimentos que
permitissem a identificao positiva de indivduos alvo das medidas e
o congelamento de seus bens. Sugeriu a atribuio de recompensas,
na forma de finders fee percentage para instituies ou indivduos que
identificassem e localizassem fundos pertencentes Unita.

133 Final report of the Panel of Experts established by the Security Council pursuant to Resolution 1237 (1999) of
7 May 1999, Documento S/2000/203, de 10/3/2000, p. 27.

102

Sanes do Conselho de Segurana

2.1.2. O Grupo de Trabalho Informal sobre Temas Gerais


Relativos a Sanes
Na mesma poca em que foi publicado o Relatrio Fowler, com
detalhadas sugestes para o aperfeioamento da eficcia das sanes
e para sua melhor implementao, pode-se identificar o reforo do
movimento no sentido de reduzir os efeitos colaterais das medidas. Um
dos resultados de tal tomada de conscincia surge em 2000, quando,
por nota do Presidente do Conselho de Segurana134, foi estabelecido
o Grupo de Trabalho Informal sobre Temas Gerais Relativos a
Sanes, que ficou conhecido como Chowdhury Working Group, em
referncia a seu Primeiro Presidente, o Embaixador Anwarul Karim
Chowdhury, Representante Permanente de Bangladesh. O mandato
do Grupo, estabelecido em base temporria, consistia em desenvolver
recomendaes de carter geral sobre como melhorar a eficcia das
sanes das Naes Unidas. Deveria buscar tirar proveito de todo
o conhecimento disponvel sobre sanes e receber, se necessrio,
relatrios de especialistas em reas consideradas de relevncia.
Deveria dedicar-se a onze principais reas estimadas como
suscetveis de aperfeioamentos, quais sejam os mtodos de trabalho
dos comits de sanes e a coordenao entre eles; a capacidade do
Secretariado; coordenao dentro do sistema das Naes Unidas
e cooperao com outras organizaes; desenho das resolues
relativas a sanes e condies para manuteno ou levantamento
das medidas; relatrios de implementao e avaliao contnua dos
regimes de sanes; monitoramento e implementao; impactos
indesejados; isenes humanitrias; sanes dirigidas; assistncia
aos membros para a implementao da j citada nota do Presidente
de 29 de janeiro de 1999135, com propostas para aperfeioar o trabalho
dos comits de sanes.
134 Documento S/2000/319, de 17/4/2000.
135 Documento S/1999/92, de 29/1/1999.

103

Marcelo Baumbach

Naquela oportunidade, estabeleceu-se que o Grupo de Trabalho


deveria, originalmente, relatar suas concluses at 30 de novembro de
2000. Sob a presidncia de Chowdhury, foram realizadas mais de 25
reunies, que contaram muitas vezes com a colaborao de especialistas
externos em reas de relevncia. O trabalho foi desde o princpio
comprometido pela controvrsia e pelas diferenas de enfoque entre
os membros do Conselho, mas, sobretudo, pela posio dos Estados
Unidos da Amrica de opor-se ao que passaram a considerar como
uma tentativa intil e contraproducente de codificar regras no campo
das sanes. Dessa primeira etapa de debates resultou documento
informal sob a forma de um Chairmans Proposed Outcome, no qual se
identificavam algumas propostas para o aperfeioamento dos regimes
de sanes. Devido falta de consenso sobre vrios itens em discusso,
entretanto, o prazo de concluso dos trabalhos foi adiado at dezembro
de 2000 e, subsequentemente, postergado sine die 136.
O Grupo continuou se reunindo, entre 2002 e 2003, presidido
pelo Embaixador Martin Berlinga-Eboutou de Camares. Em seu
relatrio final, o Presidente reconheceu que, apesar do consenso ter
sido verificado em parte substancial dos temas sob o exame, no
havia sido possvel concluir as consideraes e alcanar acordo a
respeito do Outcome Document, uma vez que no fora possvel aprovar
dois dispositivos interligados sobre a durao e o levantamento das
sanes, os quais suscitavam a questo dos limites temporais, ou seja,
de se decidir se em todos os casos as sanes deveriam ser impostas
por perodos limitados de tempo, levando em considerao todos os
fatores relevantes137. O limite temporal, ou sunset clause, tornou-se
questo candente desde o momento em que regimes como os aplicados
a Iraque e Iugoslvia passaram a perpetuar-se no tempo, contra a
opinio pblica internacional e mesmo contra a vontade de muitos

136 Ver a respeito o relatrio de 16 de fevereiro de 2001 do embaixador Chowdhury, que indica os temas em que
no havia sido possvel o consenso.
137 Documento S/2003/1197, de 22/1/2004, p. 3.

104

Sanes do Conselho de Segurana

membros do Conselho, sem dar s populaes atingidas a perspectiva


de um termo final para seus sofrimentos.
O mandato do GT foi renovado sem qualquer alterao em
finais de 2003 at 31 de dezembro de 2004138. Sob a Presidncia do
Embaixador Jol W. Adechi, do Benim, naquele ano, foram realizadas
apenas trs reunies, todas de carter informal. O progresso continuou
comprometido pela controvrsia, que j se estendera da questo da
previso ou no de limites temporais, para agora abarcar os temas
da exigncia do consenso ou da maioria simples para as decises dos
comits de sanes e as necessidades especiais de terceiros estados
afetados adversamente pelos efeitos das sanes.
Ao final de 2004, o documento consolidador das concluses
do Grupo era datado de 26 de setembro de 2002139. O Chairmans
Proposed Outcome Rev.10 estava ultrapassado pelos mais recentes
desenvolvimentos da prtica do Conselho e, mesmo assim, em sua
dcima reviso, tampouco pde ser objeto do consenso pela oposio
estadunidense. Aquela delegao deixou claro, ao final de 2004,
no desejar mais trabalhar sobre o Proposed Outcome, com o qual no
concordava e que havia, depois de tanto tempo, perdido a sua
utilidade. Segundo a posio norte-americana, cada ameaa nica,
no campo internacional, e um esforo de uniformizao de respostas
e de procedimentos poderia engessar a atuao do Conselho de
Segurana, que precisa de toda a flexibilidade, e impedir a evoluo
da matria140. A rigidez da posio americana contrastou com as da
China e Frana, que desejariam prosseguir o trabalho sobre o que j
havia sido negociado e, at mesmo, com a posio russa que se revelou
a favor do desenvolvimento de parmetros para a aplicao de sanes.

138 Documento S/2003/1185, de 18/12/2003.


139 Informal Working Group of the Security Council on General Issues of Sanctions, Chairmans Proposed
Outcome, Rev. 10, 26/9/2002, disponvel na pgina internet do Grupo de Trabalho, <http://www.un.org/
Docs/sc/committees/sanctions/documents.htm>.
140 Carta da Misso Americana junto s Naes Unidas dirigida Presidncia do Grupo de Trabalho, datada de
4 de novembro de 2004.

105

Marcelo Baumbach

A posio americana foi fatal para o trabalho. Demonstrou, na prtica,


a desconfiana quanto prpria convenincia de um foro que discutisse
os temas de sanes para formular recomendaes ao Conselho e est
na raiz do paulatino esvaziamento do GT.
Ao ser renovado o mandato do Grupo, em 23 de dezembro de
141
2004 , haviam sido includos alguns novos temas no seu mbito
de trabalho, notavelmente as questes referentes a listagem e
deslistagem (delisting), respectivos procedimentos e consequncias
legais. No ano de 2005, entretanto, sob a presidncia do Representante
Permanente da Tanznia, Embaixador Augustine Mahiga, o Grupo
funcionou como simples foro de debates sobre temas gerais de
sanes, evitando negociaes, novamente em decorrncia da
oposio dos Estados Unidos da Amrica142. Apesar dos aprofundados
debates com diversos especialistas, os membros uma vez mais no
tiveram, em 2005, a oportunidade de debater entre si os temas da
pauta. Baseado sobretudo nas discusses acadmicas havidas, o
Secretariado elaborou documento, aprovado pelo grupo, mas no
negociado, de que constam observaes/recomendaes143, que,
ao contrrio do que o nome indica, no oferecem respostas para as
principais indagaes do momento, mas apenas elencam as questes
que necessitariam ateno e demandariam reflexo futura. Reconhece
a necessidade de que seja dada continuao ao refinamento do
desenho das sanes dirigidas ao reforo de sua implementao.
O mandato foi novamente renovado em 29 de dezembro de 2005, e o
Grupo tem, em 2006, sob a presidncia da Grcia, a incumbncia de
discutir os temas relativos a:

141 Documento S/2004/1014, de 23/12/2004.


142 Dentre os especialistas que aportaram insumos ao trabalho do grupo em 2005, podem ser citados
David Cortright, George Lopez, Anthonius de Vries, Alex Vines, Thomas Biersteker, Elizabeth Joyce,
Michael Brzoska, Peter Wallensteen, Embaixador Peter Maurer, Embaixador Heraldo Muoz, Manuel Bessler,
Sue Eckert, Nico Schrijver e Micail Vitsentzatos.
143 Ver o Relatrio do Presidente do Grupo de Trabalho ao Conselho de Segurana, Documento S/2005/842,
de 29/12/2005.

106

Sanes do Conselho de Segurana

(a) Improving cooperation between sanctions committees, monitoring


bodies and regional organizations, and assessing the possibility of
reporting by regional organizations as an alternative to the reporting by
individual States;
(b) Duration and lifting of sanctions;
(c) Assessment of the unintended impact of sanctions and ways to assist
affected untargeted States;
(d) Improving national implementation of sanctions;
(e) Enforcement of targeted sanctions, especially such sanctions as assets
freezes or travel bans targeting individuals or entities;
(f) Delisting procedures in relation to the implementation of targeted
sanctions and the legal consequences of listing and delisting;
(g) Secondary sanctions against States violating sanctions;
(h) Improving archives and databases in the Secretariat, including the
Roster of Experts.144

Embora tal lista de tpicos seja ampla e compreenda alguns dos


principais problemas atuais dos regimes de sanes e a despeito do
mpeto j demonstrado pela delegao grega no sentido de revitalizar
os trabalhos, no se deve esperar que os membros permanentes no
interessados no progresso das discusses, sobretudo os Estados
Unidos da Amrica, venham a modificar suas posies e permitir o
aprofundamento do debate.
Ao longo dos seus seis anos de existncia, o GT teve poucas
oportunidades de formular propostas de carter realmente inovador e,
quando o fez, a maioria delas j havia h muito tempo sido incorporada
prtica rotineira dos comits. O valor do grupo, e de resto a
principal razo da desconfiana americana, estiveram, sobretudo, na
possibilidade, na verdade mais terica do que prtica, de que ele viesse
a servir como vetor para incorporar atuao do Conselho ideias e
conceitos nascidos fora do contexto estritamente intergovernamental
e de alcance reduzido que o caracteriza.
144 Ver Documento S/2005/841, de 29/12/2005.

107

Marcelo Baumbach

2.1.3. O Comit Especial sobre a Carta das Naes Unidas e sobre


o Fortalecimento do Papel da Organizao
Esforos para o aperfeioamento dos sistemas de sanes
e para a codificao de regras tambm so objeto de iniciativas no
contexto do sistema das Naes Unidas, fora do mbito do Conselho
de Segurana. O Comit Especial sobre a Carta das Naes Unidas e
sobre o Fortalecimento do Papel da Organizao considerou proposta
da Federao da Rssia para declarao relativa s condies bsicas
e critrios padronizados para a implementao de sanes e outras
medidas coercitivas145.
A detalhada declarao proposta tem diversos aspectos
dignos de nota. Se adotada, qualificaria a aplicao de sanes como
medida extrema, permitida apenas aps terem sido exauridas
as possibilidades de todos os meios pacficos de soluo das
controvrsias, includas as medidas provisrias objeto do artigo 40
da Carta. Segundo o projeto, as sanes deveriam ter objetivos claros
e precisos, limites temporais, reviso peridica e ser estabelecidas
tendo em conta, quando pertinente, a opinio do alvo, o qual deveria
receber notificao prvia. Deveriam ser estabelecidas com condies
claramente estipuladas para o levantamento das medidas.
A proposta de declarao vai mais alm ao proibir o uso das
sanes para promover mudana de regime em Estados-alvo, reafirmar
que as sanes tm como objetivo modificar comportamentos que
ameacem a paz e a segurana internacionais e no exercer retribuio
ou punio. O texto sublinha, tambm, as preocupaes com efeitos
indesejados ao prever o exame regular do impacto socioeconmico
e humanitrio das medidas e ao tentar limitar o impacto sobre
terceiros Estados.
Como se v, o projeto russo adentra domnio exclusivo do
Conselho de Segurana, que cioso de suas atribuies e de sua
145 Documento A/AC.182/L.114/Rev.1, de 17/3/2004.

108

Sanes do Conselho de Segurana

prpria margem de manobra para decidir sobre a aplicao de


sanes em cada caso concreto. O documento no parece ter, assim,
maiores chances de vir a ser a base de uma declarao, mas aponta
para conceitos interessantes a serem gradualmente tomados em
considerao pelo rgo.
2.1.4. Restries ao comrcio de diamantes brutos e o Processo de
Kimberley
O chamado Processo de Kimberley teve tambm papel
importante para a evoluo e o melhor direcionamento das sanes.
Tem origem na constatao, apoiada por estudos como o Relatrio
Fowler, comentado acima, do papel central da explorao e do
comrcio ilegal de diamantes brutos como fonte de financiamento
para o esforo de guerra de grupos rebeldes no continente africano. Os
diamantes que alimentam os conflitos, e que ficaram conhecidos como
diamantes de sangue ou diamantes de conflito, alimentaram muitas
das recentes guerras naquele continente. A aventura de uma dcada e
meia de Charles Taylor, que envolveu a Libria, a Serra Leoa, a Guin
e a Cte dIvoire, foi em parte financiada pelos diamantes. A campanha
de uma dcada da FRU em Serra Leoa, da mesma maneira, baseouse na explorao ilegal das gemas. A Libria, mais especificamente,
fornece, desde a dcada de 1950, corredor para diamantes ilcitos
vindos de todas as partes do continente e tornou-se o pas de origem
de bilhes de dlares em pedras roubadas. Juntamente com o conflito
em Angola, objeto do Relatrio Fowler, a situao na Libria foi uma
das razes para a criao do Processo de Kimberley146.
Iniciativa sul-africana, no ano de 2000, congregou alguns pases
em torno da ideia de pr fim a tal comrcio ilegal. Props-se mecanismo
pelo qual cada pas participante concordaria em emitir certificados
146 GBERIE, Lansana. Diamonds Without Maps: Liberia, The UN, Sanctions and the Kimberley Process. Ottawa:
Partnership Africa Canada, 2004, p. 2.

109

Marcelo Baumbach

para todos os diamantes brutos exportados de seu territrio no intuito


de garantir que a venda das pedras no geraria renda para faces em
conflito. Cada pas estaria obrigado, assim, a identificar o local de
extrao de cada diamante, ou, no caso de gemas importadas, a exigir
certificao equivalente da fonte exportadora. Com efeito, a emisso
de certificados oficiais de origem dos diamantes brutos segue hoje
o Sistema de Certificao do Processo de Kimberley (SCPK), ao qual
aderiram mais de quarenta pases, alm da Comunidade Europeia147.
O Processo de Kimberley entrou em vigor em primeiro de
janeiro de 2003. A Presidncia do processo tem desde ento elaborado
relatrios anuais, submetidos Assembleia Geral. Esta, por seu turno,
em todas as suas sesses, a partir da 55a, tem adotado resolues em
apoio ao processo e aos esforos dos pases participantes para romper o
vnculo entre a extrao, exportao e importao ilegais de diamantes
e os conflitos armados, as mais recentes das quais so as Resolues
59/144 e 60/183148.
Ainda em 2003, tambm o Conselho de Segurana aprovou
a Resoluo 1459 (2003), na qual declara o apoio ao sistema de
certificao como passo importante no combate ao comrcio
de diamantes de conflito e chama os Estados a dele participarem.
A mais recente reunio plenria regular dos participantes ocorreu em
Moscou, na Federao da Rssia, de 15 a 17 de novembro de 2005.
O encontro reiterou o empenho em desenvolver e melhorar o SCPK,
reforar os sistemas nacionais de certificao e promover a colaborao
com a indstria a fim de impedir que os diamantes em estado bruto
sejam utilizados para o financiamento de conflitos armados149.
Como vimos, o Conselho tem includo referncias ao processo em
muitas de suas resolues relativas a conflitos africanos. A aplicao
dos mecanismos citados parte integral dos regimes de sanes sobre
147 Ver BRASIL. Ministrio das Relaes Exteriores. Instrues delegao brasileira LX sesso da Assembleia
Geral. Braslia: 2005, p. 16.
148 O Brasil tem tradicionalmente copatrocinado as resolues da Assembleia Geral sobre o Processo de Kimberley.
149 Ver Declarao final do encontro no portal internet do processo no endereo eletrnico <http://www.
kimberleyprocess.com>.

110

Sanes do Conselho de Segurana

a Libria e sobre a Cte dIvoire. No primeiro caso, a Resoluo 1521


(2003) proibiu a importao de diamantes brutos e madeira extrados
no pas e instou o Governo Transitrio a associar-se ao Processo de
Kimberley. No caso da Cte dIvoire, a exigncia de conformidade com
os requisitos do processo foi introduzida pela Resoluo 1643 (2005),
de 15 de dezembro de 2005.
2.1.5. Sanes financeiras dirigidas e o Processo de Interlaken
Para aperfeioar as sanes financeiras dirigidas, o chamado
Processo de Interlaken foi desencadeado pelo governo suo, que,
a partir de 1998, congregou diplomatas, peritos governamentais,
banqueiros, advogados e outros em dois seminrios internacionais para
explorar novas possibilidades em termos do desenho e implementao
das sanes e aperfeioamento de sua linguagem e forma. No que
diz respeito implementao, foram investigadas as capacidades
administrativas, legais e de informao necessrias, bem como as novas
ferramentas disponveis, dentre as quais se sobressai a informtica.
Foi, em suma, um exerccio de comparao das melhores prticas com
as prticas existentes visando a melhorar o entendimento comum, a
clareza e a preciso tcnica.
A primeira das reunies do processo, conhecida como Interlaken I,
foi dedicada aos requisitos tcnicos peculiares s sanes financeiras
e identificou algumas condies fundamentais para seu xito, tais
como a identificao precisa do alvo, a capacidade de controle sobre os
fluxos financeiros e o reforo do mecanismo de sanes do Conselho
de Segurana. A segunda reunio, conhecida como Interlaken II, alm
dos aspectos tcnicos, abordou os problemas gerados pelas diferenas
verificadas na implementao entre os diversos Estados.
Interlaken visou ao estabelecimento de novas disciplinas, que
incluiriam sugestes para a padronizao de termos financeiros e Lei
Modelo a ser utilizada para a uniformizao das legislaes internas
111

Marcelo Baumbach

necessrias implementao das medidas. Nesse particular, foram


debatidas definies, tais como as de fundos, congelamento,
controle direto ou indireto e outras. A necessidade de tais disciplinas
meticulosas foi gerada pelas tendncias paralelas de liberalizao
dos mercados financeiros e da proteo governamental aos bancos,
que contriburam para diferenas significativas nos sistemas legais,
barreiras implementao consistente das resolues do Conselho.
A preciso dos conceitos poderia permitir melhor entendimento dos
textos pelas autoridades nacionais, assim como harmonizao da
implementao das futuras medidas, o que resultaria em ganhos de
eficcia.
Do Processo de Interlaken resultou, em 2001, manual sobre
sanes financeiras dirigidas150, destinado ao uso por parte dos
formuladores dos futuros regimes, bem como ao Secretariado e s
autoridades nacionais encarregadas da implementao. O texto, que
contemplou os principais resultados tcnicos da iniciativa, contm
sugestes para a redao de resolues do Conselho de Segurana
que utilizem sanes financeiras dirigidas e tambm um guia para os
Estados no estabelecimento dos instrumentos legais e administrativos
para o cumprimento no nvel interno. As sugestes oriundas de
Interlaken so bastante detalhadas e, por sua importncia, merecem
exame mais detido. O manual oferece modelos de linguagem, que
incluem o emprego de termos e expresses. Prope, tambm, o uso de
determinadas formas jurdicas, tais como a caracterizao da situao
como uma ameaa paz e segurana internacionais. Alm disso,
sugere consideraes polticas a serem levadas em conta no processo
de elaborao dos textos.
O manual prope que os membros do Conselho devem estar,
desde o incio, de acordo quanto aos objetivos a serem perseguidos
pelas sanes, e devem deix-los claros no texto das respectivas
150 THOMAS J. WATSON JR. INSTITUTE FOR INTERNATIONAL STUDIES. Targeted Financial Sanctions:
a Manual for Design and Implementation Contributions from the Interlaken Process. Providence, R.I.:
Brown University, 2001.

112

Sanes do Conselho de Segurana

resolues, o que essencial para haver parmetros definidos para o


levantamento das medidas, quando aqueles objetivos tiverem sido
atingidos sob a forma da modificao do comportamento do alvo.
No caso, por exemplo, da Resoluo 1267 (1999), que imps sanes
Al-Qaeda e aos talibs, os objetivos esto delimitados nos dois
primeiros pargrafos operativos, nos quais o Conselho:
1. Insists that the Afghan faction known as the Taliban, which also
calls itself the Islamic Emirate of Afghanistan, comply promptly with its
previous resolutions and in particular cease the provision of sanctuary
and training for international terrorists and their organizations ();
2. Demands that the Taliban turn over Usama bin Laden without further
delay to appropriate authorities in a country where he has been indicted,
or to appropriate authorities in a country where he will be returned to
such a country, or to appropriate authorities in a country where he will
be arrested and effectively brought to justice.

Segundo o manual de Interlaken, tambm fundamental


que o contedo da sano propriamente dita esteja claramente
determinado. Em primeiro lugar em termos dos componentes, ou
seja, das proibies concretas que recaem sobre os alvos. Em segundo
lugar, tambm na especificao dos alvos e dos responsveis pelo
cumprimento das medidas. Em terceiro lugar, na determinao do
momento de sua entrada em vigor e perodo de vigor. Devem ser
esclarecidas, alm disso, as isenes ou excees e estabelecidas as
funes bsicas dos comits de sanes, a includas as referentes
apreciao de relatrios, ao monitoramento, clusula terminativa e
excluso da responsabilidade pelo cumprimento da resoluo.
recomendado que seja prevista nas resolues a possibilidade
de os indivduos ou grupos-alvo dirigirem-se diretamente aos
presidentes dos comits para solicitar sua retirada da lista
(deslistagem). Como veremos no captulo 3, essa concluso no tem
sido observada em todos os casos, sobretudo em virtude da oposio
de alguns membros permanentes.
113

Marcelo Baumbach

Vertente importante do trabalho de Interlaken foi a elaborao


de definies que tornaram mais precisa a interpretao das resolues
do Conselho. Uma das mais relevantes dentre tais definies a de
fundos e outros recursos financeiros. O Processo de Interlaken
definiu fundos e outros recursos financeiros como os ativos
financeiros e benefcios econmicos de qualquer espcie que incluem,
entre outros, moeda, cheques e outros instrumentos de pagamento,
depsitos, aes, debntures, juros ou outra renda de capital, crdito,
letras de cmbio e participaes em fundos. Foi elaborada, tambm,
lista de possveis casos de excees e isenes a serem concedidas
no contexto de regimes de sanes financeiras dirigidas. Dentre
elas, pagamentos para compra de medicamentos, alimentos, itens
educacionais e religiosos, de aluguis e impostos, manuteno de
empregados, pagamentos por bens autorizados, pagamentos para as
Naes Unidas e para a manuteno de contas congeladas.
Foi recomendado o desenvolvimento de marco jurdico
interno apropriado execuo das medidas. Nesse sentido, foi
proposta Lei Modelo, que, se adotada pelos Estados, forneceria
base permanente para a incorporao de todas as resolues sobre
sanes aos ordenamentos nacionais. A inteno seria a de apressar a
implementao e lograr a maior uniformidade possvel, independente
das variaes nos diferentes sistemas legais. Com apenas 5 artigos151,
a Lei Modelo dispe que, uma vez aprovadas pelo Conselho as medidas
sob o artigo 41, as autoridades nacionais designadas teriam o poder
de imediatamente adotar legislao tendente a dar-lhes cumprimento.
Embora refira-se especificamente s sanes financeiras dirigidas,
embasaria a edio de legislao para outros tipos de sanes e teria
hierarquia superior a qualquer outra lei. As medidas assim promulgadas

151 O texto completo da proposta de Lei Modelo pode ser encontrado em THOMAS J. WATSON JR. INSTITUTE
FOR INTERNATIONAL STUDIES. Targeted Financial Sanctions: a Manual for Design and Implementation
Contributions from the Interlaken Process. Providence, R.I.: Brown University, 2001, p. 84.

114

Sanes do Conselho de Segurana

atingiriam transaes passadas e futuras, e por si s exonerariam


eventuais contratantes do adimplemento de suas obrigaes.
Parte importante da estratgia sugerida a designao de
rgos responsveis e pontos focais no contexto da administrao
pblica, essencial para que os esforos possam ser coordenados
para que existam sinergias e sejam evitadas duplicaes de tarefas.
Nesse contexto, de extrema relevncia a adequada divulgao
de informaes que possam orientar os operadores nacionais.
Grande importncia tambm atribuda ao desenvolvimento de
mecanismos e procedimentos para a administrao dos fundos
congelados e para a considerao dos pedidos de iseno, cuja
concesso, de acordo com a disciplina geral estabelecida por cada
resoluo, no depende de autorizao especfica dos comits e fica
a cargo dos Estados individualmente.
O Processo de Interlaken recomendou ainda aos Estados
iniciativas de encorajamento da implementao por parte dos atores
internos, as quais poderiam assumir a forma de mecanismos de
superviso, auditorias, sistemas de relatrios peridicos e outros. Os
esforos para garantir o cumprimento das normas poderiam incluir
tambm medidas punitivas, tais como a imposio de multas, penas
de priso e confisco de bens.
2.1.6. O Processo de Bonn-Berlim: embargos de armas, restries
de viagem e sanes aviao
A iniciativa de Interlaken teve xito em formular sugestes
importantes para o aperfeioamento das sanes financeiras. Ainda
havia, porm, espao para grandes melhorias no desenho e na
implementao de outros tipos de sanes dirigidas, que permitissem
o ideal aproveitamento de seu potencial. O governo alemo, em
novembro de 1999, realizou seminrio que est na origem do novo
processo de reflexo e debate. O seminrio iniciou a anlise ampla
das deficincias e desafios das sanes dirigidas. Em cooperao com
115

Marcelo Baumbach

o Secretariado das Naes Unidas, no ano seguinte, decidiu-se que a


nova iniciativa seria centrada em algumas modalidades especficas,
tais como embargos de armas, restries de viagem e sanes aviao.
A escolha foi motivada pelo fato de que aquelas so as sanes dirigidas
ou inteligentes, mais comumente empregadas, por afetarem apenas
setores delimitados do intercmbio internacional e porque podem ser
adequadamente desenhadas para aplicar-se apenas a um determinado
grupo de indivduos, com impactos adversos mais facilmente
controlveis. A determinao do objeto deveu-se, contudo, no apenas
s vantagens daqueles tipos de sanes dirigidas, mas tambm s
suas desvantagens, sobretudo ao fato de que eram consideradas como
menos eficazes na obteno dos objetivos e suscitavam dificuldades
importantes de implementao.
Seguindo o modelo de Interlaken, o processo foi organizado sob
a forma de duas grandes conferncias e diversas reunies e seminrios
tcnicos dos quais participaram representantes governamentais,
funcionrios do Secretariado da ONU e acadmicos. A coordenao
tcnica ficou a cargo do Bonn International Center for Conversion
(BICC), um centro internacional de pesquisa e consultoria. O trabalho
foi organizado sob a forma de quatro grupos de peritos que, ao
debater as prticas do Conselho, buscaram sistematizar os avanos j
obtidos e propor novas solues. O primeiro dos grupos dedicou-se s
proibies de viagens e sanes de transporte areo, com o objetivo de
produzir modelos de linguagem para o Conselho de Segurana, bem
como sugestes para a implementao nacional. O segundo examinou
propostas para melhorar o cumprimento dos embargos de armas pelos
Estados. O terceiro desenvolveu resoluo-modelo de embargo de armas
e o quarto, tambm dedicado aos embargos de armas, concentrou-se
em sugestes para melhorar o desempenho das Naes Unidas.

116

Sanes do Conselho de Segurana

O trabalho resultou em manual152, produzido por aquela ONG


alem, apresentado ao Conselho, juntamente com o do Processo
de Interlaken, em 22 de outubro de 2001. Contm propostas para
o aperfeioamento das sanes, mas evita juzos polticos e segue
orientao eminentemente tcnica, voltada para os operadores dos
regimes. Prope trs resolues-modelo, destinadas a servir como
subsdio na elaborao dos textos do Conselho. Os textos fornecem
quadro bsico, inspirado nos regimes pregressos, e podem ser
utilizados, com as devidas adaptaes, nos casos concretos.
O objeto da primeira delas so os embargos s armas. O texto
sugere a uniformizao das frmulas utilizadas e seus comentrios
discutem a abrangncia de termos tais como venda e suprimento
de armas ou promoo e facilitao de tais vendas. Em comum com o
processo de Interlaken, feita a sugesto de preciso na determinao
dos objetivos das resolues do Conselho. Uma das discusses
acaloradas no contexto do Grupo de Trabalho foi gerada pela questo da
elaborao ou no de listas dos bens e servios a serem atingidos pelos
embargos. Nesse contexto, foi sugerida a adoo de listas j existentes
em outros contextos, mas a melhor opo encontrada foi a delegao,
ao Secretrio-Geral, da tarefa de elaborar lista para a apreciao dos
membros. O Grupo tambm props que os embargos atingissem as
atividades de intermediao de vendas de armas e contivessem a
previso do confisco de lucros provenientes do trfico ilegal. A questo
dos limites temporais para as sanes foi tema controvertido e o Grupo,
incapaz de chegar a concluso nica a respeito, apresentou diferentes
opes de tratamento, refletindo as diversas opinies dos participantes.
Foi possvel concluir, entretanto, que as sanes, mesmo que no
sujeitas a limites de durao, deveriam ser revistas em base regular.

152 BRZOSKA, Michael (ed.). Design and Implementation of Arms Embargoes and Travel and Aviation Related
Sanctions: Results of the Bonn-Berlin Process. Bonn: Bonn International Center for Conversion, 2001.
Ver tambm, a respeito, BRZOSKA, Michael (Ed.). Smart Sanctions: The Next Steps. The Debate on Arms
Embargoes and Travel Sanctions within the Bonn-Berlin Process. Bonn: Bonn International Center for
Conversion, 2001.

117

Marcelo Baumbach

O segundo modelo de resoluo proposto estabelece sistema de


proibio de viagens a qual diferencia da proibio de vistos, uma vez
que o primeiro termo mais abrangente do que o segundo e no se limita
apenas aos indivduos que necessitariam visto, mas atinge tambm
aqueles que no necessitariam preencher tal formalidade. O Grupo
examinou tambm o tema dos processos de listagem e deslistagem,
bem como a questo dos recursos oferecidos aos indivduos para
pleitear sua excluso das listas e ressaltou o papel fundamental dos
comits a esse respeito.
Foram consideradas tambm as excees e isenes que so
instrumentos para determinao de situaes gerais ou de casos
especficos aos quais as proibies no se aplicaro. Tentou-se
estabelecer a diferenciao entre os dois institutos, ao sugerir que
as excees (exceptions) referem-se a casos em que necessria
a aprovao prvia do comit de sanes, enquanto as isenes
(exemptions) deveriam ser mencionadas explicitamente como tal na
respectiva resoluo e ser aplicadas automaticamente. Vale observar
que tal distino, embora correta do ponto de vista conceitual e til
do ponto de vista prtico, nem sempre tem sido observada de maneira
meticulosa pelo Conselho de Segurana.
Tambm no contexto do Grupo de Trabalho sobre proibies
de viagem foi suscitado o tema dos limites temporais de aplicao
e pontos de vista conflitantes foram registrados sobre o assunto.
No caso desse tipo de sanes, porm, considerou-se que a previso
de limites temporais seria menos necessria, levando em conta que
eventuais efeitos secundrios atingiriam parcela significativamente
mais reduzida da populao.
As sanes aviao so o objeto da terceira resoluo-modelo.
O Grupo procurou levar em conta as diversas modalidades possveis de
sanes ao transporte areo, desde as que se referem a uma aeronave
em especial at as que compreendem a proibio completa de trfego
areo internacional e recomendou que as proibies inclussem a
interrupo do fornecimento de peas e servios e o fechamento de
118

Sanes do Conselho de Segurana

escritrios das companhias areas alvos das medidas. Recomendou


ainda que as restries aviao no entrem em vigor imediatamente
aps a aprovao da respectiva resoluo, mas concedam prazo para o
eventual retorno de aeronaves a seus pases de origem.
Tambm fazem parte do manual, dois outros documentos
que lidam com problemas na implementao pelos Estados,
respectivamente, das proibies de viagem e sanes aviao e dos
embargos de armas. Procuram, sem entrar em pormenores legais
ou administrativos, elencar os desafios mais comuns enfrentados
na implementao nacional daqueles dois tipos de medidas e
oferecer possveis solues. O grupo de trabalho encarregado das
recomendaes relativas implementao de proibies de viagem
e sanes de aviao recomendou, a exemplo do que ocorrera no
Processo de Interlaken com respeito s sanes financeiras, a adoo,
pelos Estados que dela ainda no dispusessem, de lei apta a prover a
converso direta das sanes para a legislao nacional como meio de
tornar mais expedita a sua aplicao. O grupo que apreciou o tema da
implementao dos embargos de armas no terreno tambm sugeriu
a adoo pelos Estados de Lei estabelecendo o marco jurdico para a
implementao direta, mas deu nfase ao dado que, quando se trata
de comrcio de armas em regies de conflito, a legislao deve ser
acompanhada de outras medidas concretas, alm de uma ateno
especial facilitao da informao.
O Processo de Bonn-Berlim resultou ainda em conjunto de
sugestes sobre o papel das Naes Unidas na implementao e no
monitoramento de embargos de armas. O Grupo de Trabalho respectivo
sugeriu, ecoando, tambm, recomendao de Interlaken, a criao de
unidade especfica no Secretariado da ONU responsvel por aquelas
funes, o que implicaria a mobilizao de recursos humanos externos
organizao e geraria a necessidade de financiamento adicional.
interessante notar que, na ltima parte de suas concluses, o Grupo
recomenda ao Conselho ao mais enrgica contra as violaes aos
embargos de armas. Como veremos no captulo 3, essa uma das
119

Marcelo Baumbach

recomendaes do processo de mais difcil implementao, uma vez


que o Conselho continua sendo extremamente leniente com a maioria
dos casos de violaes a embargos de armas.
2.1.7. O Relatrio Bossuyt sobre as sanes econmicas
J em 28 de agosto de 1997, por meio de sua Resoluo 1997/35,
intitulada Consequncias adversas das sanes econmicas para
o gozo dos direitos humanos153, a Subcomisso para a Promoo e
Proteo dos Direitos Humanos expressava sua preocupao pelas
consequncias adversas das sanes queles direitos e reconhecia a
propenso de que os setores mais vulnerveis da sociedade fossem
por elas mais afetados, agravando problemas tais como a distribuio
de renda injusta. Em suas sesses posteriores, o rgo continuou a
ocupar-se do tema, at que, em sua Resoluo 1999/111, de 26 de
agosto de 1999154, delegou a um dos seus membros, o belga Marc
Bossuyt, a tarefa de preparar relatrio sobre o assunto a ser examinado
na quinquagsima segunda sesso, no ano 2000.
O relatrio afinal apresentado por Bossuyt155, em 21 de junho
de 2000, analisou as sanes econmicas do ponto de vista de sua
legalidade, de seus objetivos e efeitos e utilizou trs estudos de casos,
quais sejam as sanes multilaterais contra o Iraque, as plurilaterais
contra o Burundi e as sanes unilaterais dos Estados Unidos da
Amrica contra Cuba, para determinar o impacto humanitrio
das medidas. Props enfoque de seis parmetros para a avaliao das
sanes econmicas. Concluiu que, para serem apropriadas, devem ser
impostas por razes vlidas, atingir precisamente o alvo visado, referir
se aos bens ou objetos adequados, ter limites temporais, ser capazes

153 Documento E/CN.4/SUB.2/RES/1997/35, de 28/8/1997.


154 Documento E/CN.4/SUB.2/RES/1999/111, de 26/8/1999.
155 O relatrio ficou conhecido como Relatrio Bossuyt, Documento E/CN.4/Sub.2/2000/33, 21/6/2000.

120

Sanes do Conselho de Segurana

de produzir efeito sobre a ameaa paz e respeitar os princpios da


humanidade e os ditames da conscincia pblica156.
Recomendou o relatrio que as Naes Unidas como um todo
desse ateno prioritria questo das consequncias adversas
das sanes econmicas, tendo em conta aqueles seis parmetros.
Aconselhou o estabelecimento de mecanismos para a coleta de
informaes, de uma ampla gama de fontes, sobre os efeitos adversos
das medidas, no contexto de todos os rgos do sistema. Bossuyt
recomendou, tambm, que a subcomisso passasse a analisar
rotineiramente o impacto dos regimes em vigor.
2.1.8. O Processo de Estocolmo e a implementao das sanes
dirigidas
O prximo passo no processo de reforma dos regimes de sanes
veio com o chamado Processo de Estocolmo, a partir de outubro
de 2001, no contexto do qual, de maneira anloga a Interlaken e
Bonn-Berlim, o governo sueco encomendou a uma organizao no
governamental, o Departamento de Pesquisas da Paz e Conflitos da
Universidade de Uppsala, a organizao de srie de encontros, ao
longo de 2002, para debater a implementao e o monitoramento
das sanes dirigidas, com o fito de torn-las mais efetivas.
A participao, tambm desta feita, no se restringiu aos represen
tantes governamentais, e os eventos contaram com as contribuies
de ONGs, Organizaes Intergovernamentais, peritos e outros.
Tambm desta iniciativa resultou manual157, que foi formalmente
apresentado ao Conselho de Segurana em 25 de fevereiro de 2003.
O Processo de Estocolmo reafirmou a convenincia do uso
das sanes dirigidas, que qualificou como menos custosas do que
outras opes, alm de apresentarem a vantagem da flexibilidade
156 Relatrio Bossuyt, Documento E/CN.4/Sub.2/2000/33, 21/6/2000, p. 11.
157 WALLENSTEEN, Peter; STAIBANO, Carina; ERIKSSON, Mikael. Making Targeted Sanctions Effective: Guidelines
for the Implementation of UN Policy Options. Uppsala: Universidade de Uppsala, 2003.

121

Marcelo Baumbach

para adaptao a cada caso concreto. A comunidade internacional


teria alcanado estgio de conscientizao sobre os efeitos negativos
no desejados das sanes abrangentes, que lhe permitiria aplicar as
lies obtidas para explorar novas opes. As sanes dirigidas contra
os responsveis pelas polticas que se quer modificar transmitem
mensagem direta que ganha em eficcia.
No se trabalhou, entretanto, para desenvolver novos tipos de
medidas e nem se buscou sugerir modificaes aos regimes. O foco
incidiu sobre o aperfeioamento dos mtodos de implementao
das sanes dirigidas, levando em conta a participao de cada um
dos elementos envolvidos na implementao, cujo incio ocorre no
prprio Conselho e termina nos operadores administrativos no nvel
interno, passando pelos comits respectivos, pelo Secretariado da
ONU e pelos governos centrais dos Estados. Recomendou-se que a
elaborao das resolues levasse em conta as necessidades geradas
pela implementao, em uma antecipao que poderia prevenir a
ocorrncia de problemas. Reafirmou a concluso de Interlaken e
de Bonn-Berlim no sentido de que os objetivos e os alvos sejam
estabelecidos claramente nas resolues, se possvel tendo j em
conta avaliao de impacto.
Foi considerado igualmente importante assegurar, desde o
primeiro momento e durante toda a aplicao dos regimes, o apoio
internacional, por meio do fornecimento de informaes aos Estados
sobre, entre outros aspectos, as razes da imposio e da manuteno.
A transparncia permite que os Estados, de cuja vontade poltica
depende em ltima anlise a implementao, tenham a percepo de
que as sanes no so arbitrrias. O monitoramento e o refinamento
constantes das medidas foram recomendados, acompanhado da
uniformizao e reviso dos procedimentos de trabalho dos grupos
e mecanismos de monitoramento, sobretudo no sentido de dar-lhes
maior autoridade investigativa e estabelecer padres elevados de
prova de suas concluses.

122

Sanes do Conselho de Segurana

Estocolmo, como Bonn-Berlim, aconselhou que fosse reforada


a capacidade do Secretariado das Naes Unidas para lidar com
temas relativos a sanes. A proposta da criao de um cargo de
Coordenador para Assuntos de Sanes foi levantada, mas no
chegou a ser objeto de consenso. Concordou-se, entretanto, sobre a
necessidade de certas medidas, tais como o estabelecimento de banco
de dados com informaes sobre sanes e, especialmente, sobre os
regimes em vigor, embora se tenha admitido que aquelas dependero
de alocao suficiente de recursos. questo do aperfeioamento da
capacidade institucional dos Estados para o cumprimento das medidas
foi dada nfase especial. Embora o processo tenha reconhecido que a
implementao das sanes dirigidas pode representar sobrecarga para
muitos Estados, sugeriu que o apoio por parte de outros membros e
de organizaes internacionais contribui para o reforo da capacidade
em reas como policiamento, controle aduaneiro e financeiro,
servios de transportes e outras. Como Interlaken e Bonn-Berlim,
Estocolmo endossa a ideia de Lei Modelo, sob a forma de legislao
nacional que conferiria aos governos os poderes apropriados para a
adoo de regulao secundria que desse cumprimento aos regimes
de sanes. Novamente, foram elencadas consideraes de rapidez e
uniformizao de procedimentos entre as razes que recomendariam
a promulgao de tal Lei Modelo.
As recomendaes do Processo de Estocolmo tambm incluram
sugestes a respeito das estratgias e requisitos para a implementao
de tipos especficos de sanes, quais sejam os embargos de armas, as
sanes financeiras, as restries de viagem, as sanes aviao e
as sanes comerciais dirigidas. Foram tambm propostas estratgias
para prevenir as violaes, adaptadas a cada um dos tipos especficos
de medidas. Com a preocupao de assistir os Estados no cumprimento
de suas obrigaes de relatrios, o processo sugeriu a adoo de
questionrio uniforme, com questes sobre pontos de contato
nacionais, medidas tomadas internamente e eventuais necessidades
de assistncia.
123

Marcelo Baumbach

O Processo de Estocolmo concluiu o ciclo desencadeado pela


iniciativa de Interlaken e, seguido pelo processo de Bonn-Berlim, no
qual foros de debate patrocinados por governos, mas com relativa
autonomia acadmica, dedicaram-se ao tema das sanes. Na
verdade, a combinao entre a legitimidade oferecida pelo aspecto
governamental e a criatividade provida pela academia e pela sociedade
civil foram chaves para a produtividade das iniciativas. Os processos
de Interlaken, Bonn-Berlim e Estocolmo podem ser considerados
como conjunto orgnico, na medida em que suas concluses so
complementares e interdependentes, e muitas de suas recomendaes
so plenamente coincidentes. Foram oportunidade de aprendizado e
lograram chegar a definies conceituais importantes para a evoluo
dos regimes. Apesar de se terem desenvolvido fora do Conselho e,
portanto no terem ascendncia formal sobre o trabalho do rgo,
sua autoridade moral se imps ao longo do tempo, com reflexos
importantes sobre os parmetros conceituais com que aquele passou
a trabalhar.
A evoluo da formulao e o aperfeioamento da implementao
dos regimes continuou, todavia, a ocorrer de maneira casustica,
como resultado do jogo de interesses no Conselho em cada caso
concreto e no necessariamente tomando em conta o resultado dos
esforos de reflexo que tm sido desenvolvidos. Em que pese, porm,
a insistncia dos membros permanentes e, em especial, dos Estados
Unidos da Amrica, em dispor de total liberdade para impor decises
politicamente motivadas, a absoro de muitos dos elementos
daquelas iniciativas tem sido inevitvel. Muitas das recomendaes
dos trs processos passaram a ser levadas em conta no desenho
das resolues do Conselho de Segurana e tm hoje repercusso
consolidada na maneira como so concebidos e implementados os
regimes de sanes158.

158 Entrevista concedida ao autor por Tatiana Cosio, responsvel de Assuntos Polticos da Unidade de Sanes,
Subdiviso de rgos Subsidirios do Conselho de Segurana, em 10/3/2006.

124

Sanes do Conselho de Segurana

2.1.9. Cpula de Chefes de Estado e de Governo de 2005


No contexto mais amplo do processo de reforma das Naes
Unidas, as sanes recebem a ateno do Painel de Alto Nvel
sobre Ameaas, Desafios e Mudana, e tambm pelo relatrio do
Secretrio-Geral Um Conceito mais Amplo da Liberdade159. Dentre
as recomendaes do documento final do Painel, destaca-se a ideia de
criar nova unidade do Secretariado para lidar especificamente com
as questes relativas a sanes. A proposta no nova e reaparece de
tempos em tempos, alimentada pela evidente dificuldade, em termos
materiais e humanos, para prover o adequado assessoramento aos
comits de sanes. O Painel registrou, tambm, os problemas de
direitos humanos e devido processo legal suscitados pelo procedimento
do Comit 1267160.
As concluses e recomendaes do painel forneceram o
substrato para as negociaes que culminaram com o documento
final da cpula de Chefes de Estado e de Governo de 2005161. O texto
dedicou seus pargrafos 106 a 110 ao tema das sanes do Conselho
de Segurana. Ao reafirmar a importncia das medidas como
instrumento para a manuteno da paz e da segurana sem recurso
fora, os Chefes de Estado e de Governo expressam a determinao
de assegurar que sejam cuidadosamente dirigidas, tenham objetivos
claros e sejam implementadas de maneira a considerar no apenas a
eficcia para atingir os resultados desejados, mas tambm as possveis
consequncias adversas.
No que diz respeito questo dos limites temporais, triunfou
a posio dos Estados Unidos da Amrica, principais opositores
da meno ao estabelecimento daqueles limites. Em vez disso, o
documento prescreve que as sanes devem permanecer em vigor
159 Documento A/59/2005, de 21 de maro de 2005.
160 Relatrio do Painel de Alto Nvel sobre Ameaas, Desafios e Mudana, Documento A/59/565, de 2 de
dezembro de 2004.
161 Aprovado pela Resoluo 60/1, da Assembleia Geral, de 24 de outubro de 2005.

125

Marcelo Baumbach

for as limited a period as necessary to achieve their objectives


and should be terminated once the objectives have been achieved,
frmula que no garante a previso de durao determinada.
Fazendo eco s preocupaes dos membros permanentes com
a garantia do cumprimento por parte dos Estados, o documento
prescreve que as sanes devem ser implementadas e monitoradas
de maneira efetiva com parmetros claros e ser, periodicamente
revisadas, quando apropriado. Para isso, solicita ao Conselho
que, com o apoio do Secretariado, aperfeioe o monitoramento da
implementao e efeitos das medidas e assegure que aquela acontea
de maneira responsvel (accountable). Apoia os esforos desenvolvidos
na ONU para reforar a capacidade dos Estados de dar cumprimento
aos regimes.
Apesar do desequilbrio do documento em favor dos pontos
de vista dos membros permanentes do Conselho de Segurana, foi
possvel incluir algumas ideias caras maioria dos no membros,
tais como o desenvolvimento de mecanismos para considerar os
problemas econmicos especiais decorrentes da aplicao das
sanes e o desenvolvimento de procedimentos justos e claros para
a incluso de indivduos nas listas dos comits de sanes e para a
sua remoo daquelas listas, assim como para a concesso de isenes
humanitrias.
Este ltimo dispositivo, contido no pargrafo 109, interpretado
como delegao ao Secretariado da tarefa de produzir sugestes
prticas sobre o aperfeioamento dos procedimentos de listagem e
deslistagem dos comits. No momento, o Secretariado examina o
tema desde um ponto de vista jurdico, em paralelo com as discusses
polticas no seio do Comit 1267 e com a mobilizao, que objeto da
seguinte subseo, dos governos interessados no desenvolvimento de
um quarto processo para o aprimoramento das sanes162.
162 Entrevista concedida ao autor por Tatiana Cosio, responsvel de Assuntos Polticos da Unidade de Sanes,
Subdiviso de rgos Subsidirios do Conselho de Segurana, em 10/3/2006.

126

Sanes do Conselho de Segurana

2.1.10. Um possvel quarto processo em gestao


A constatao da influncia positiva dos processos de
Interlaken, Bonn-Berlim e Estocolmo na prtica do Conselho
de Segurana, bem como a conscincia de que os regimes atuais
tm ainda srios problemas de legitimidade, est na raiz da ideia de
dar quelas iniciativas seguimento sob a forma de um quarto processo,
direcionado a alguns dos desafios remanescentes nesse campo,
como por exemplo a questo do respeito aos direitos humanos e do
emprego do devido processo legal no contexto do gerenciamento dos
regimes de sanes. Tal foro poderia abordar a questo da listagem e
da deslistagem e de eventuais mecanismos para evitar que indivduos
inocentes sejam alvos de sanes163.
A primeira reunio informal no contexto da iniciativa ocorreu em
Nova York em 24 e 25 de janeiro de 2006164, organizada pelo Projeto
sobre Sanes Dirigidas do Watson Institute for International Studies
at Brown University. Para investigar a necessidade de aperfeioamento
dos fundamentos jurdicos dos regimes de sanes do Conselho, os
propositores da nova iniciativa levam em considerao os casos em
que a imposio das medidas foi contestada nos ltimos anos
em tribunais, tais como os casos Bosphorus e SEGI, perante a Corte
Europeia de Direitos Humanos165, ou os mais recentes Yusuf e Kadri,
perante o Tribunal Europeu de Primeira Instncia, discutidos adiante.
proposto, tambm, o estudo dos inmeros efeitos indesejados
das sanes dirigidas e, sobretudo, das alegaes de injustificado
cerceamento de direitos e de desrespeito pelo devido processo legal
que se tm levantado contra o procedimento do Conselho de Segurana
na matria. Os caminhos apontados pela evoluo dos procedimentos
163 Entrevista concedida ao autor pelo Embaixador Peter Maurer, Representante Permanente da Sua junto s
Naes Unidas, em 27/9/2005.
164 WATSON INSTITUTE FOR INTERNATIONAL STUDIES. Strengthening UN Targeted Sanctions by Addressing
Due Process Concerns: Discussion Draft. Providence: Brown University, 2006.
165 WATSON INSTITUTE FOR INTERNATIONAL STUDIES. Strengthening UN Targeted Sanctions by Addressing
Due Process Concerns: Discussion Draft. Providence: Brown University, 2006, p. 7.

127

Marcelo Baumbach

dos comits fornecem substrato para a proposio, ainda em carter


preliminar, de recomendaes para aperfeioar os processos de
listagem e deslistagem, a concesso de isenes, a reviso das listas e
outros aspectos da aplicao e do gerenciamento dos regimes.
2.2. Sanes inteligentes, sanes dirigidas e a prtica dos
comits de sanes
Como se viu, as iniciativas e os foros de estudo, reflexo,
investigao e aperfeioamento que tiveram como objeto, desde finais
da dcada de 1990, o tema das sanes, exerceram influncia aprecivel
na determinao dos rumos evolutivos dos regimes mantidos pelo
Conselho de Segurana. Os reflexos em termos de reformas na prtica
do Conselho deram-se de maneira gradual, mas constante. Em parte
devido s iniciativas estudadas e em parte devido ao trabalho do
prprio Conselho, o desenho e a implementao das sanes, entre os
anos 90 e o presente, tiveram melhoramentos considerveis. Observa
Michael Brzoska166 que os aperfeioamentos na poltica das Naes
Unidas em termos de sanes aconteceram no apenas no plano da
reavaliao dos propsitos, dificuldades e perspectivas das sanes,
mas tambm no do compromisso com a implementao das sanes
e no da adoo, ainda que parcial, de recomendaes oriundas de
debates de especialistas sobre temas tcnicos.
Aos poucos, o rgo passa a incorporar as novas ideias em suas
resolues. J em 1994, impunha medidas ao Haiti que, apesar de
abrangentes, incluam restries de viagem aos integrantes do regime
Raoul Cdras e congelamento de seus ativos financeiros. A partir
daquele momento at os dias atuais, o Conselho no mais tem imposto
sanes abrangentes. Passam a ser norma, desde ento, as sanes
dirigidas (targeted sanctions) que tm o objetivo de, por meios tais
como embargos financeiros, restries de movimentos ou embargos
166 BRZOSKA, Michael. From Dumb to Smart? Recent Reforms of UN sanctions. Global Governance, v. 9, n. 4, pp.
519-535, 2003.

128

Sanes do Conselho de Segurana

de armas, atingir elites polticas ou entidades cujo comportamento


gera a situao de ameaa paz e segurana. A presso para a
mudana de comportamento continua a existir, mas so evitados os
efeitos nefastos sobre a populao em geral. So tambm sanes
dirigidas aquelas que tm como alvo um setor especfico da economia
(nas mais das vezes o de transportes) ou o comrcio de um produto
em particular caso dos diamantes e da madeira , cuja relao com a
ameaa paz se quer romper.
As sanes contra a Unita, em 1997, podem ser consideradas
dirigidas. No mesmo ano, o Conselho impe medidas liderana
da Serra Leoa. O foco das sanes foi tornado gradualmente mais
preciso, com os casos das medidas contra Saddam Hussein, Al-Qaeda
e Charles Taylor. Em 2004, foram impostas sanes dirigidas no
contexto dos conflitos na Libria e no Sudo. Passa a ser comum,
tambm, a referncia ao conceito de sanes inteligentes. Embora
no exista total coincidncia entre autores quanto ao preciso alcance
do termo, pode-se aceitar que ele se refere a medidas adaptveis s
diversas situaes e que podem ser modificadas medida em que
os alvos modificam seu comportamento. Embora muitos autores
utilizem o termo como sinnimo de sanes dirigidas, mas, a rigor, os
conceitos no so permutveis.
Embora o emprego das sanes dirigidas venha recebendo
crescente evidncia, pode-se arguir que j so aplicadas desde h muito
sob a forma de embargos de armas. Os prprios embargos de armas,
entretanto, foram com o tempo tornados mais dirigidos, ao terem
reduzida sua abrangncia e afetar no mais um pas ou regio, mas,
preferentemente, certos grupos. Refinaram-se, tambm, passando a
levar em conta outros elementos, como o treinamento e assistncia
tcnica, e no o puro e simples comrcio de armas.
A evoluo recente dos sistemas de sanes marcada pelo
direcionamento progressivo a grupos no estatais, em especial no
contexto da chamada guerra ao terrorismo. Passa a haver maior
envolvimento dos atores privados, como empresas e entidades,
129

Marcelo Baumbach

tambm no que diz respeito implementao, do que prova o


processo de Kimberley, e maior envolvimento de ONGs e organizaes
da sociedade civil na anlise e monitoramento da aplicao de sanes.
As restries de viagem so as sanes dirigidas por excelncia,
pois afetam indivduos em sua liberdade de ir e vir. Tm sido aplicadas
na maioria dos recentes regimes de sanes dirigidas. Dentre os
regimes em vigor at o final de 2005, somente os relativos Somlia
e a Ruanda no as utilizaram. As medidas normalmente no tm
impacto imediato, mas, no longo prazo, certamente contribuem
para o isolamento dos regimes-alvos e, combinadas a outros fatores,
podem provocar a mudana de suas polticas. importante atentar
que as sanes aos transportes, que so o gnero do qual as restries
de viagem so espcie, apesar de seu maior impacto nos alvos, podem
gerar consequncias humanitrias importantes, sobretudo em pases
que dependem de ajuda humanitria trazida por via area167.
Com a imposio de restries tambm chamadas proibies
de viagem, o Conselho de Segurana determina que os membros adotem
todas as medidas necessrias para evitar que as pessoas designadas
ingressem em seus territrios ou por eles transitem. Os membros no
so obrigados a impedir a entrada de seus prprios nacionais, mas so
obrigados a impedir que, caso estejam em territrio nacional, venham
a deix-lo. importante notar que a restrio de viagem, embora no
exclua a possibilidade de extradio, motivada por outras causas,
no gera, por si s, a obrigao de extraditar, pelo contrrio: se, por
algum meio, o indivduo sob sano logrou ingressar no territrio de
um Estado, este tem, a priori, a obrigao de no permitir sua sada.
No apropriado o termo visa ban, usado de forma errnea por
alguns autores168, j que a restrio de viagem se aplica mesmo em
casos em que no necessrio o visto.
167 CORTRIGHT, David; LOPEZ, George (Eds.). Smart sanctions: targeting economic statecraft. Lanham: Rowman
and Littlefield, 2002, pp. 13-14.
168 CORTRIGHT, David; LOPEZ, George. Sanctions and the search for security: challenges to UN action. Londres:
Lynne Rienner Publishers, 2002, p. 133. Ao discorrer sobre as sanes sobre viagens (travel sanctions), os
autores consideram, incorretamente, a proibio de visto (visa ban) como sinnimo de restrio ou proibio
de viagem (travel ban), em contraste s demais sanes sobre a aviao (aviation sanctions).

130

Sanes do Conselho de Segurana

As sanes financeiras dirigidas, por sua vez, para atingir o


efeito coercitivo esperado sobre os alvos, sejam eles governamentais
ou no, lanam mo das instituies e instrumentos financeiros, tais
como congelamento de ativos, bloqueio de transaes ou restrio do
acesso a servios para proibir o uso de fundos existentes ou futuros e
outros recursos. Consideram-se dirigidas por dizer respeito a apenas
um subconjunto da populao, normalmente as lideranas, elites ou
indivduos com responsabilidade operativa169. importante frisar que
as sanes financeiras no cobrem, normalmente, operaes em
que fundos ou ativos financeiros no sejam colocados disposio dos
alvos, como o caso, por exemplo, de algumas formas de investimento
que contemplam pagamento em bens.
O congelamento de ativos, espcie de sano financeira
relativamente comum nos regimes atuais, difere fundamentalmente
do confisco de bens e fundos, que ocorreu, como vimos, no caso
das sanes contra o Iraque. Naquele primeiro caso, os indivduos e
entidades no so expropriados de seu capital principal. Embora o dano
mais significativo para o alvo erroneamente includo na lista advenha
nos casos de sanes de confisco, podem existir situaes em que o
congelamento indefinido de ativos leve tambm ocorrncia de dano
emergente e lucro cessante, por exemplo, pela perda de rendimentos.
O Conselho tem tambm empregado sanes setoriais, como
as sanes ao transporte areo e sanes a determinados produtos
(diamantes e madeira, por exemplo) como sanes dirigidas. Embora
possam ter impacto econmico mais significativo e abrangente do
que as proibies de viagem, por exemplo, os embargos a produtos
e os setoriais dificilmente tero consequncias sobre a totalidade da
economia do pas-alvo e, raramente, podero gerar impacto negativo
do ponto de vista humanitrio.

169 Ver THOMAS J. WATSON JR. INSTITUTE FOR INTERNATIONAL STUDIES. Targeted Financial Sanctions:
a Manual for Design and Implementation Contributions from the Interlaken Process. Providence, R.I.: Brown
University, 2001.

131

Marcelo Baumbach

A minimizao do impacto humanitrio passou na verdade a ser


prioritria com as sanes inteligentes e dirigidas. Estas contemplam,
de maneira cada vez mais consistente, isenes humanitrias que
tm por objetivo mitigar possveis consequncias excessivamente
rigorosas sobre os indivduos alvos de sanes dirigidas, permitindo a
eles a satisfao de necessidades fundamentais sobrevivncia digna.
Mas as isenes no so apenas de carter humanitrio, podendo
referir-se, por exemplo, aquisio de material militar e armamentos
para as operaes de paz. No caso das medidas sobre a Cte dIvoire,
por exemplo, esse ltimo tipo de iseno est previsto, segundo as
regras de procedimento do comit da Resoluo 1572 (2004).
Desde a aprovao da Resoluo 1452, em dezembro de 2002,
at o final de 2005, o Comit 1267, por exemplo, havia recebido vinte
e quatro pedidos de concesso de isenes humanitrias, dos quais
vinte foram aceitos, um foi retirado e trs continuam suspensos
(on hold) por solicitao de membros do comit. Os pedidos aprovados
tm envolvido pagamentos para itens variados, em sua maioria
despesas bsicas e de acomodao, mas tambm despesas com
representao legal e com pagamento de dvidas. Os critrios para
a concesso de isenes humanitrias tm, contudo, sido tornados
mais estritos.
O melhor equacionamento dos problemas relativos ao impacto
humanitrio no significa, entretanto, que as sanes dirigidas
jamais tenham efeitos indesejados. Alm da possibilidade de serem
direcionadas a indivduos inocentes, conforme discutido adiante,
existe a dificuldade de limitar sanes que tenham repercusses
econmicas, por exemplo, a um alvo determinado, pois tais medidas
tm natureza complexa e, no contexto das relaes econmicas,
podem atingir pessoas que no esto entre os alvos originais170.

170 HAMPSON, Fen Osler. Preventive Diplomacy at the United Nations and Beyond, in HAMPSON, Fen Osler;
MALONE, David M. (Eds.). From reaction to Conflict Prevention: opportunities for the UN system. Boulder:
Lyne Rienner, 2002, p. 146.

132

Sanes do Conselho de Segurana

As sanes dirigidas e inteligentes passam a contemplar,


crescentemente, a adoo de limites temporais, a chamada sunset
clause. Alguns membros do Conselho, em especial a Frana e a
Rssia, tm em algumas oportunidades at mesmo advogado que
seja erigida em regra geral nas resolues que estabelecem regimes
de sanes, j que, alm das vantagens humanitrias, teriam como
vantagem poltica a no submisso da deciso sobre o levantamento
das sanes ao poder de veto dos membros permanentes. Cortright e
Lopez localizam a origem do debate:
The arms embargo against Ethiopia and Eritrea marked the debut of a
sanctions policy reform advocated by France and Russia: time limits. SCR
1298 (2000) specified that the sanctions would remain in place for only
one year or until the Secretary-General reported that a peace settlement
had ended the conflict. The demand for time limits was motivated by the
desire of some Security Council members, particularly France, to avoid
a replay of the Iraq impasse, where sanctions have continued with no
end in sight. Ironically, the demand for time limits has itself become a
divisive issue among the Permanent Five, preventing agreement within
the Security Council on sanctions reform171.

A desvantagem que tem sido percebida por Estados Unidos


da Amrica e Reino Unido, na previso de tal clusula, est no que
consideram a menor eficcia das medidas com limites temporais,
que fornecem aos alvos horizonte finito de durao e, assim, geram
menor presso sobre eles. Mas se no plano terico o estabelecimento
da sunset clause depara com a decidida oposio norte-americana e
britnica, na prtica do Conselho tem sido possvel obter, em alguns
casos, o consenso para o estabelecimento de limites temporais,
contemplados por exemplo nas j mencionadas sanes do Conselho
Etipia e Eritreia, pelo perodo de um ano, entre maio de 2000 e
maio de 2001. Tambm foram sujeitas a limites temporais as sanes
sobre a Libria, pela Resoluo 1343 (2001). As sanes contra os
talibs estabelecidas pela Resoluo 1267 (1999) oferecem exemplo de
171 CORTRIGHT, David; LOPEZ, George. Sanctions and the search for security: challenges to UN action, pp. 160-161.

133

Marcelo Baumbach

evoluo da prtica nesse aspecto. A resoluo original no estabelecia


limites temporais, mas, na Resoluo 1333 (2000), o Conselho j
introduz a noo em seu pargrafo operativo 23, ao decidir que:
The measures imposed by paragraphs 5, 8, 10 and 11 above are established
for twelve months and that, at the end of this period, the Council will
decide whether the Taliban has complied with paragraphs 1, 2 and 3
above, and, accordingly, whether to extend these measures for a further
period with the same conditions.

Em algumas resolues posteriores o Conselho, por influncia


britnico-norte-americana, tem-se optado por frmula diversa, que
a das revises peridicas. A Resoluo 1572 (2004), por exemplo,
sobre a Cte dIvoire, em seu pargrafo operativo 13, dispunha que,
ao fim de perodo de 13 meses aps a sua aprovao, o Conselho
revisaria as medidas.
Estavam em vigor at o incio de 2006, como vimos, nove regimes
impostos pelo Conselho de Segurana das Naes Unidas, todos eles
caracterizados pelas sanes dirigidas. O embargo de armas Somlia
o mais antigo deles, imposto pela Resoluo 733 (1992). Existia,
ainda, um dcimo regime, institudo pelo Conselho de Segurana em
sua Resoluo 1636 (2005), no contexto do assassinato do ex-Primeiro
Ministro libans Rafiq Hariri, regime que no entrou em vigor por no
terem sido ainda indicados seus possveis alvos.
Todos os nove regimes de sanes do Conselho de Segurana
efetivamente em vigor continham embargos de armas, o que faz desta
modalidade de sanes a mais amplamente empregada pelo rgo.
Sete daqueles regimes, quais sejam, os incidentes sobre os casos de
Serra Leoa, da Al-Qaeda e talibs, do antigo regime do Iraque, da
Libria, da Cte dIvoire, do Sudo e da Repblica Democrtica do
Congo, previam restries de viagem. Neste ltimo caso, existem
ainda sanes relativas ao registro de aeronaves. Seis dos regimes
de sanes, mantidos nos casos da Al-Qaeda e talibs, do antigo
regime do Iraque, da Libria, da Repblica Democrtica do Congo,
Cte dIvoire e Sudo, previam sanes financeiras. As medidas
134

Sanes do Conselho de Segurana

sobre comrcio de determinados bens estavam presentes apenas


em dois dos regimes, quais sejam os de Cte dIvoire (exportao de
diamantes em estado bruto) e Libria (exportaes de madeira e
de diamantes em estado bruto).
A prtica de dotar cada regime de sanes de um comit de
sanes encarregado de supervisionar e monitorar o cumprimento
das medidas remonta, como se viu, aos dois primeiros casos de
sanes aplicadas pelo Conselho, contra a Rodsia do Sul e contra a
frica do Sul. Naqueles dois casos, porm, os rgos praticamente
no dispunham de poder investigatrio e, nas raras oportunidades
em que foram capazes de constatar, de maneira inequvoca, a violao
das sanes no ocasionaram medidas firmes por parte do Conselho.
Cada um dos regimes de sanes do Conselho de Segurana
continua a contar com comit de sanes especfico, encarregado
de supervisionar a aplicao das medidas e sugerir adaptaes ne
cessrias. So eles os estabelecidos pelas Resolues 751 (1992), sobre
a Somlia; 918 (1994) sobre Ruanda; 1132 (1997), sobre Serra Leoa;
1267 (1999), sobre a Al-Qaeda, os Talibs e indivduos e entidades
associados; 1518 (2003) sobre o regime de Saddam Hussein; 1521
(2003), sobre a Libria; 1533 (2004), sobre a Repblica Democrtica
do Congo; 1572 (2004) sobre a Cte dIvoire e 1591 (2005), sobre o
Sudo. A Resoluo 1636 (2005), no contexto do regime criado em
conexo com as investigaes do atentado que vitimou Rafiq Hariri,
prev tambm comit de sanes, o qual, entretanto, no foi ainda
posto em funcionamento.
quase unnime o emprego de grupos de peritos ou equipes de
monitoramento para auxiliar os comits de sanes. Dos nove comits
em funcionamento, apenas trs, os de Ruanda e Serra Leoa e o relativo
aos integrantes do antigo regime iraquiano, no contavam com seus
prprios mecanismos auxiliares. Na maioria dos casos, os mandatos
dos grupos se estruturam em torno da investigao de violaes aos
regimes, com exceo da mencionada Equipe de Monitoramento, j
135

Marcelo Baumbach

que o prprio Comit 1267 no voltado, no presente, verificao


daquelas violaes.
A implementao dos regimes de sanes do Conselho , muitas
vezes, prejudicada pela prtica de dar aos grupos de monitoramento,
em certos casos, a atribuio de preparar as listas de indivduos
e entidades a serem submetidos s sanes ou de violadores de
sanes. Os grupos tendem a ter excessiva cautela na elaborao
de tais listas que, por consequncia, podem ficar indefinidamente em
suspenso. Melhor prtica seria a de cada comit de sanes avocar-se a
responsabilidade de confeccionar a lista respectiva.
O aperfeioamento das sanes resultou em sua consolidao
como instrumentos refinados para atuar sobre as crises internacionais.
Tal refinamento de instrumentos no foi, contudo, acompanhado
por evoluo paralela dos gerenciadores dos regimes, os comits
de sanes, que tm resistido a incorporar novos conceitos e novos
mtodos de trabalho. A administrao dos novos regimes ressente-se
de tal descompasso172.
Procura-se, assim, em paralelo ao movimento no sentido de
aperfeioar os regimes de sanes em si, tornando-os dirigidos
e reduzindo seus impactos indevidos, melhorar os prprios pro
cedimentos dos comits. J em 1995, a preocupao com os mtodos
de trabalho dos rgos subsidirios expressa pelo Conselho por
meio de nota de seu Presidente173, em que se sugere a introduo
de algumas medidas tendentes a tornar mais transparentes os
procedimentos, tais como a preparao regular de listas das decises
dos rgos e a introduo da prtica de relatrios anuais de seus
presidentes.
Naquele mesmo ano, outra nota do Presidente recomenda que se
passe a permitir a Estados e organizaes apresentar seus comentrios
sobre assuntos relativos implementao de sanes, durante as
172 Entrevista concedida ao autor pelo Embaixador Ronaldo Mota Sardenberg, em 27/2/2006.
173 Documento nmero S/1995/234, de 29/3/1995.

136

Sanes do Conselho de Segurana

reunies fechadas dos Comits174. No ano seguinte, consolida-se a


prtica de relatrios orais pelos presidentes, aps cada reunio formal,
seguindo o exemplo dos relatrios orais do Presidente do Conselho
aps as consultas informais175. Apesar dos progressos obtidos ao longo
dos anos, a falta de transparncia dos processos decisrios dos comits,
cujos trabalhos so cobertos pelo manto da confidencialidade, e cujas
decises muitas vezes no so tornadas pblicas, continua sendo
problema no resolvido, apesar de alguns passos, tais como a adoo
de regras de procedimento, dados nos ltimos tempos no sentido de
aumentar a publicidade.
A falta de transparncia dos trabalhos em muitos casos pode at
mesmo comprometer a eficcia dos regimes. Os protestos contra o
carter opaco dos comits so numerosos, como evidencia este trecho
da carta do Representante Permanente de Liechtenstein ao Presidente
do Comit 1267 a respeito da negativa de publicar a lista das isenes
humanitrias notificadas pelos Estados e j aprovadas pelo comit:
In the interest of transparency and effectiveness of the implementation of
the sanctions regime and its humanitarian exceptions, I requested in that
note verbale that the Committee make that list available to interested
Member States through the Secretariat.()
In a letter dated 1 August 2005, you informed me that the Committee,
after extensive consultation, has not been able to agree to make the list
available.
I wish to convey to you my feelings of regret that the Committee has
decided not to take a minimal measure of increased transparency in the
handling of requests for humanitarian exceptions, which would have been
in the spirit of the ongoing efforts to enhance the involvement of States
not members of the Council in its work, as well as a contribution to the
effectiveness of the sanctions regime imposed by the Council176.

174 Documento nmero S/1995/438, de 31/5/1995.


175 Documento nmero S/1996/54, de 24/1/1996.
176 Documento nmero S/2005/672, de 25/10/2005.

137

Marcelo Baumbach

Aos efeitos da falta de transparncia dos comits agregam-se as


falhas de seus processos decisrios e a amplitude por vezes excessiva
de suas competncias, ferrenhamente defendidas pelos membros
permanentes, maiores beneficirios do carter no democrtico dos
procedimentos dos rgos subsidirios.
O processo decisrio, naquele nvel, regido pela regra do
consenso, e nada aprovado sem o acordo de todos os membros. Isso
confere, na prtica, o direito de veto a qualquer deles, tornando lenta,
ou at mesmo impossvel, a tomada de decises. Na maioria das vezes,
a falta de maleabilidade tem potencializado a influncia daqueles
interessados em aumentar a rigidez dos regimes. Grande parte das
decises dos comits, ademais, tomada pelo procedimento de no
objeo (no objection procedure), pelo qual as propostas so circuladas
pela presidncia e, em no havendo manifestaes contrrias por
parte dos membros dentro de certo lapso de tempo, que varia segundo
o comit e segundo o assunto em pauta, so consideradas aprovadas.
As competncias amplas dos comits, que recebem carta
branca do Conselho em temas cruciais como listagem e deslistagem
de indivduos, aumentam o campo no qual a discricionariedade
exercida. Na subseo 3.1 sero discutidos em detalhe os problemas
dos procedimentos dos comits no que tange a essas duas questes.

138

Captulo 3

Uma apreciao crtica dos regimes

3.1. Problemas da metodologia de listas


Os novos tipos de sanes tm a vantagem indiscutvel de no
afetar a grande maioria da populao e de tornar menos provvel
a ocorrncia de desastres humanitrios. Mas, como veremos, os
novos conceitos trouxeram em seu bojo dificuldades renovadas
que dizem respeito no apenas aos seus aspectos jurdicos como
sua implementao e discusso sobre se a eficcia dos regimes
foi de alguma maneira incrementada no que diz respeito aos fins
a que se propem.
As sanes dirigidas so geralmente impostas contra pessoas
e grupos identificados na respectiva resoluo. Apesar de que as
resolues do Conselho normalmente descrevam tais categorias de
indivduos, a referncia s pessoas propriamente ditas, tal como
ocorre, por exemplo, na Resoluo 1532 (2004), que cita nominal
mente Charles Taylor, Jewell Howard Taylor e Charles Taylor Jr.,
mais rara. As decises sobre os alvos especficos de um regime de
sanes so normalmente delegadas aos comits, aos quais caber a
funo de elaborar listas com os nomes dos indivduos ou entidades
contra os quais as sanes devero ser implementadas.
139

Marcelo Baumbach

O instituto das listas de indivduos sob sano, elaboradas pelos


comits de sanes, elemento trazido aos regimes h relativamente
pouco tempo, como consequncia do desenvolvimento das sanes
dirigidas, para cuja implementao necessrio identificar de maneira
positiva os alvos. Tal tendncia acompanha a atribuio gradual, ao
indivduo, da estatura de pessoa do Direito Internacional, em fenmeno
inseparvel da evoluo das prprias relaes internacionais, tornadas
mais complexas. Como resultado do recurso crescente s sanes
dirigidas, as listas elaboradas pelos comits contendo os alvos, ou
seja, os indivduos, entidades e associaes submetidos s respectivas
medidas, passaram a ser as vigas-mestras de alguns dos regimes.
As consequncias da incluso nas listas variam de acordo com os
diversos regimes, mas podem incluir dentre outras o congelamento ou
confisco de bens, restries de viagem, embargo de armas ou embargos
sobre determinadas mercadorias. Pode haver consequncias adicio
nais para o indivduo listado que diferem na implementao individual
que cada pas d aos regimes. Alguns pases podem, por exemplo,
determinar a perda de direitos polticos dos indivduos listados.
Em 2005, as listas eram utilizadas por seis dos regimes de
sanes em vigor, quais sejam os referentes Al-Qaeda e aos talibs,
ao antigo regime do Iraque, Libria, Repblica Democrtica
do Congo, Cte dIvoire e ao Sudo. No caso da Cte dIvoire, s
se havia podido listar trs indivduos177, e a lista relativa ao Sudo
no havia sido objeto de consenso. O regime imposto pela Resoluo
1636 (2005) tambm prev a existncia de uma lista de indivduos,
mas, at aquele momento, as sanes respectivas no haviam sido
postas em vigor.
A metodologia de listas em si enfrenta problemas significativos.
O Grupo de Trabalho Informal sobre Sanes, em seu mais recente
relatrio, reconhece a existncia de limitaes importantes, ao
observar que:
177 A lista est disponvel no site <http://www.un.org/Docs/sc/committees/CI/1572_lst_Eng.htm>.

140

Sanes do Conselho de Segurana

A better understanding of sanctions lists, and of their potential and


limitations, is required at the level of sanctions committees and States.
Given the distinct mandates of sanctions committees with respect to
the designation of targeted individuals and entities, it is important that
relevant sanctions committees continue to address issues related to listing
and delisting, as well as sanctions exemptions, through the adoption of
new or revised guidelines178.

Por no serem elaboradas com base em trabalho investigativo


apropriado, as listas no contm elementos suficientes de identi
ficao de quase metade dos alvos listados, que, em igual proporo,
no so relacionados a nenhum Estado em particular. Muitos dos
indivduos e entidades tm diversos nomes e codinomes, o que
dificulta a tarefa de estabelecer provas slidas de seu envolvimento
com as aes proibidas. O processo de atualizao das listas,
fundamental para que elas reflitam adequadamente os objetos dos
regimes, depende da iniciativa individual dos membros e, portanto,
no obedece periodicidade que seria desejvel.
Os efeitos da falta de informaes so agravados pela pouca
margem decisria e investigativa de que dispem os Estados na
implementao. No caso do Comit 1267, por exemplo, as resolues
pertinentes estabelecem que, em caso de dvida sobre a identidade de
um alvo de sanes, o Estado obrigado a, em primeiro lugar, proceder
imposio das medidas (que incluem o congelamento de ativos) e, s
ento, consultar o comit ao qual cabe a ltima palavra sobre o assunto.
A probabilidade da ocorrncia de erros quanto pessoa, nessas
condies, extremamente alta. Em um caso bastante ilustrativo
do problema179, a delegao da Litunia comunicou ao Comit 1267
que um banco registrado em seu territrio suspendera transferncia
de US$ 15.000,00 para a conta de um nacional do Uzbequisto, uma
vez que indivduo com o mesmo nome constava da lista consolidada.
O assunto era de difcil soluo, pois da lista do comit no constavam
178 Ver, a respeito, Documento S/2005/842, de 29 de dezembro de 2005, com o relatrio das atividades do Grupo
naquele ano.
179 Ver Documento S/AC.37/2005/COMM .99.

141

Marcelo Baumbach

quaisquer dados identificadores do mencionado indivduo alm do


nome e um sobrenome. Nem mesmo a data de nascimento havia sido
fornecida pelo pas propositor, no caso, os Estados Unidos da Amrica.
Chamado a pronunciar-se sobre o assunto, o comit confirmou
que a transferncia em questo deveria permanecer bloqueada at que
pudesse ser determinado se o caso era ou no de homonmia, embora
tenha sido observado que o nome em questo era extremamente
comum no Uzbequisto. Os Estados Unidos da Amrica, ao defender
no caso concreto a manuteno da suspenso, argumentaram que os
Estados devem tomar as medidas prescritas pelo comit baseados na
suspeita, mas apenas suspend-las quando houver certeza sobre a no
coincidncia de identidade. Ora, tal certeza, na maioria dos casos,
de difcil obteno e inverte o princpio de aceitao geral de que
todo o indivduo deve ser presumido inocente at prova em contrrio.
A presuno, na orientao norte-americana, vai no sentido oposto:
todo o acusado presumido culpado at que possa provar sua inocncia.
O problema torna-se mais srio em vista da falta de capacidade
dos comits de sanes para tomar decises rpidas. So compostos
de diplomatas dos pases-membros do Conselho de Segurana que no
dispem necessariamente de treinamento jurdico e que no caso dos
membros no permanentes tm mandato de apenas dois anos, muitas
vezes insuficiente para permitir uma adequada familiaridade com os
assuntos e procedimentos. A equipe de monitoramento que auxilia o
comit tampouco dispe dos meios investigativos para informar de
maneira pertinente as decises.
A listagem de entidades, que ocorrera raramente no passado,
passou a ser moeda corrente no contexto de alguns dos novos
regimes. Considerando todos os regimes, cerca de 360 entidades
listadas constavam das listas no incio de 2006180. Novamente, o nico
regime de sanes ento vigente contra grupo terrorista nos fornece a
maioria dos casos. Mesmo abstrado o fato de que as entidades visadas
180 WATSON INSTITUTE FOR INTERNATIONAL STUDIES. Strengthening UN Targeted Sanctions by Addressing
Due Process Concerns: Discussion Draft. Providence: Brown University, 2006, p. 19.

142

Sanes do Conselho de Segurana

podem facilmente ser dissolvidas e recriadas com nomes e membros


distintos e que no h condies de monitorar com total efetividade
suas atividades, deve-se reconhecer que a listagem de entidades e de
pessoas jurdicas oferece desafios importantes.
Talvez um dos mais significativos dentre eles diga respeito aos
efeitos do congelamento de ativos de uma entidade ou associao.
Tais instituies tm existncia relacionada com a realizao de
determinados fins e podem, cumprindo determinados requisitos, ser
reconhecidas pela ordem jurdica como sujeitos de direitos e obrigaes,
ou seja, pessoas jurdicas. Embora possam ter ativos e patrimnio, as
associaes, ao contrrio das pessoas fsicas, no tm manifestao
corprea. Sua essncia exaure-se na realizao daqueles fins que
requer nas mais das vezes correlata atividade patrimonial. , de fato,
difcil conceber como uma entidade qualquer, privada da possibilidade
de movimentar fundos, poder, sem recorrer informalidade,
manter atividades, tais como pagamento de funcionrios, impostos,
fornecedores, etc., fundamentais consecuo de seus fins. A inexe
quibilidade dos fins da pessoa jurdica, por seu turno, uma das razes
de sua extino181.
O congelamento de ativos priva, portanto, as entidades ou
associaes exatamente da possibilidade de movimentao patri
monial que da sua essncia. Equivale, sobretudo no caso das
pessoas jurdicas, a uma virtual ordem de dissoluo. O problema
do congelamento de contas de pessoa jurdica foi trazido ao Comit
1267 em 2005182. A delegao italiana solicitou a liberao da conta
bancria de uma empresa hoteleira includa na lista do comit,
argumentando a necessidade de permitir seu funcionamento normal,
com o pagamento de despesas bsicas, tais como salrios, impostos,
seguros, servios pblicos e pagamento de emolumentos ou taxas de
servio relativas a seu gerenciamento de rotina. A Itlia aduziu que a
181 Ver, a respeito GOMES, Orlando. Introduo ao Direito Civil. Rio de Janeiro: Forense, 1977, p. 220.
182 Ver documentos informais do comit, S/AC.37/2005/NOTE/88 e S/AC.37/2005/COMM.105, para detalhes
do caso.

143

Marcelo Baumbach

autorizao em tela no envolveria qualquer risco de financiamento de


atividade terrorista, uma vez que a empresa estaria j sob o controle
das autoridades italianas.
A notificao italiana baseou-se na Resoluo 1452 (2002) que
dispe sobre as isenes humanitrias. O fulcro do pedido foi a alnea
(a) do pargrafo operativo 1 da resoluo, em que o Conselho:
1. Decides that the provisions of paragraph 4 (b) of resolution 1267
(1999), and paragraphs 1 and 2 (a) of resolution 1390 (2002), do not
apply to funds and other financial assets or economic resources that have
been determined by the relevant State(s) to be:
(a) necessary for basic expenses, including payments for foodstuffs,
rent or mortgage, medicines and medical treatment, taxes, insurance
premiums, and public utility charges, or exclusively for payment of
reasonable professional fees and reimbursement of incurred expenses
associated with the provision of legal services, or fees or service charges
for routine holding or maintenance of frozen funds or other financial
assets or economic resources, after notification by the relevant State(s)
to the Committee established pursuant to resolution 1267 (1999)
(hereinafter referred to as the Committee) of the intention to authorize,
where appropriate, access to such funds, assets or resources and in the
absence of a negative decision by the Committee within 48 hours of such
notification.

A Dinamarca, na ocasio, colocou o pedido italiano em suspenso


por razes tcnicas (technical hold), sob o argumento de que a resoluo
em comento dirigida exclusivamente a indivduos, uma vez que, no
caso das empresas ou associaes, as consideraes humanitrias no
so cabveis e podem dar origem a abusos. O argumento dinamarqus
pertinente, uma vez que, embora a Resoluo 1452 no seja
declaradamente dirigida apenas a indivduos, sua redao, que se refere
a despesas especficas daqueles, tais como alimentos e medicamentos,
cala sobre quaisquer despesas prprias de pessoas jurdicas, como, por
exemplo, o pagamento de salrios. A alnea (b) do citado pargrafo 1,
por seu turno, refere-se a despesas extraordinrias que, por definio,
no podem contemplar o quotidiano do funcionamento de uma
144

Sanes do Conselho de Segurana

associao. O comit debateu o assunto em profundidade, no tendo


chegado a deciso definitiva.
O estabelecimento de isenes aplicveis tambm a entidades
e empresas pareceria a soluo lgica para este tipo de problema,
sobretudo tendo em considerao que delas pode depender, em muitos
casos, a sobrevivncia e o bem-estar de empregados, fornecedores,
prestadores de servios e outros que no tm necessariamente
conexo com os fatos que determinaram a incluso da associao
como alvo de sanes. Alguns membros (em particular os Estados
Unidos da Amrica) tm considerado que, como a responsabilidade
pela imposio de sanes recai sobre atos da entidade ou de seus
controladores, caberia a eles, e no ao Conselho de Segurana, proteger
os direitos das pessoas atingidas, embora seja foroso reconhecer que
essa responsabilidade indireta, inteiramente fictcia, no est apta
a resolver os problemas prticos das pessoas atingidas pelas sanes a
sua empresa empregadora.
O Conselho tem latitude para, por uma interpretao extensiva da
citada alnea (b) do pargrafo primeiro da Resoluo 1452, considerar as
despesas de uma associao como despesas extraordinrias e passar
a examinar pedidos de iseno ao abrigo daquele dispositivo. A soluo
correta e mais apropriada para o problema parece requerer, entretanto,
a adoo de nova resoluo que contivesse dispositivos especficos
relativos aos casos de entidades e empresas e criasse isenes de
contedo adaptado s necessidades que lhes so peculiares.
As listas de sanes, mesmo dirigidas, podem ter efeitos
negativos sobre as perspectivas de paz em determinadas situaes.
A identificao de uma ou vrias faces em um conflito em listas
de culpados, em contextos que, muitas vezes, envolvem processos de
reconciliao nacional em pases dilacerados pela guerra, pode colocar
em risco o prprio xito daqueles, ao impor sanes a indivduos neles
plenamente integrados. Um dos exemplos a situao das dezenas
de talibs que foram anistiados pelo governo do Afeganisto, mas
que continuam na lista do Comit 1267. Nas eleies legislativas
145

Marcelo Baumbach

e provinciais de 18 de setembro de 2005, alguns talibs puderam


apresentar-se como candidatos, desde que no tivessem cometido
crimes de guerra e renunciado luta armada. A Rssia manifestou
se, no Conselho de Segurana, contra essa possibilidade que, em seu
entender, afetaria a credibilidade do regime de sanes. No caso da
Somlia, o prprio Presidente eleito pelas Instituies Transitrias,
Abdullahi Yusuf Ahmed, era caudilho sabidamente envolvido com
o trfico de armas, proibido pela Resoluo 733 (1992). O comit
respectivo, apesar das evidncias da participao do Presidente nas
atividades vedadas, evitou condenao pblica a Yusuf e a outros
membros do governo transitrio e no foi sequer produzida a lista
dos violadores do embargo. Isso no se deve apenas a dificuldades
prticas, mas tambm considerao de contribuir para a estabilidade
do processo de paz na Somlia.
H proponentes de um sistema nico de listas, pelo menos
no caso dos comits que se ocupam do terrorismo. Argumentos de
racionalidade favoreceriam, segundo eles, relao global contendo
todos os envolvidos com aquela atividade. Argumentam com as
vantagens de estabelecer procedimento nico, de aperfeioar a
perseguio dos alvos e facilitar a implementao pelos Estados. Tal
enfoque levaria fuso entre os comits que se ocupam atualmente do
tema do terrorismo. O Comit contra o Terrorismo absorveria o Comit
1267 para formar supercomit com atribuies tanto no campo do
reforo da capacidade como no monitoramento da implementao
de um regime ampliado183. Seriam submetidos a sanes, similares
s estabelecidas pela Resoluo 1267, outros grupos e indivduos
responsveis por atos terroristas, que no apenas os associados com
Osama bin Laden, Al-Qaeda e os talibs. Tal sugesto suscita a difcil
questo de quais os critrios determinariam os atores visados, em
face do fato de que no existe definio legal de terrorismo no Direito
183 Ver ROSAND, Eric. The Security Councils Efforts to Monitor the Implementation of Al Qaeda/Taliban Sanctions.
The American Journal of International Law, v. 98, 2004, p. 19.

146

Sanes do Conselho de Segurana

Internacional. Seria necessrio, tambm, modificar a estrutura e os


objetivos dos rgos subsidirios do Conselho.
Em vista de suas numerosas falhas, o sistema de listas, em sua
forma atual, parece servir mais a propsitos polticos de condenao
de certos grupos no campo internacional do que a fins prticos e
concretos. No realista pensar, entretanto, que a sistemtica de listas
poder ser abandonada em um futuro prximo, e os esforos devem
concentrar-se no em seu afastamento, mas em seu aperfeioamento
e sua maior institucionalizao. Esta deve ser buscada no apenas
no que diz respeito aos procedimentos de incluso de indivduos nas
listas listagem mas tambm no que tange s oportunidades para
que sejam delas excludos deslistagem.
3.1.1. Listagem
Os temas da incluso de nomes nas listas de sanes (listagem)
e sua retirada daquelas (deslistagem), embora suscitem questes de
diferentes naturezas, so intimamente relacionados, uma vez que
cada um deles um aspecto da elaborao dos ris de alvos. A incluso
de um indivduo ou associao no pressupe condenao criminal
ou processo judicial. Uma vez que as listas no tm formalmente
efeitos criminais, sua elaborao pelo Conselho de Segurana e sua
implementao pelos Estados no esto sujeitas aos princpios
e garantias que cercam os procedimentos judiciais. Na prtica,
entretanto, os efeitos da listagem so, para o indivduo, anlogos aos
daquela condenao.
A existncia de processos claros e transparentes para a listagem
de indivduos obedece ao comando maior da Declarao Universal
dos Direitos Humanos184, que estabelece, no artigo X, o direito de
toda a pessoa audincia justa e pblica por parte de um tribunal

184 Ver Resoluo 217 A (III) da AGNU, de 10/12/1948.

147

Marcelo Baumbach

independente e imparcial, para decidir sobre seus direitos e deveres, e,


no artigo XI, 1, os princpios da presuno da inocncia, da legalidade,
do devido processo legal e da ampla defesa. No plano das Amricas,
a Conveno Interamericana de Direitos Humanos, em seu artigo 8o,
endossa, dentre as garantias judiciais mnimas, os princpios da
Declarao Universal.
O Conselho de Segurana tem competncia para tomar medidas
para manter ou restaurar a paz e a segurana internacionais. Essas,
portanto, devem ser dirigidas apenas a entidades capazes de constituir
ameaa de fato paz e segurana, o que exclui, de plano, as populaes
civis desarmadas e os Estados que no representem tal ameaa185.
A existncia de procedimentos confiveis para listagem diz respeito,
portanto, prpria legitimidade da atuao do Conselho. Em vrios
casos, indivduos dirigiram-se ONU ou s Misses dos Membros para
expressar seu descontentamento com o que consideram como a falta
de instrumentos para ilidir uma incluso injusta em lista de alvos186.
Os procedimentos para listagem de indivduos, ou seja, para sua
incluso na lista de alvos das sanes, no so uniformes, mas seguem
padro mais ou menos regular no que diz respeito aos diversos comits
de sanes. Tomemos, como exemplo, o caso do comit estabelecido
pela Resoluo 1267 (1999), relativa a sanes contra Talibs,
Al-Qaeda, Osama bin Laden e associados, posteriormente alterada
pelas resolues, 1333 (2000), 1363 (2001), 1373 (2001), 1390 (2002),
1452 (2002), 1455 (2003), 1526 (2004), 1566 (2004) e 1617 (2005).
As diretivas do comit aprovadas em 7 de novembro de 2002 e revistas
em 10 de abril de 2003, introduzem procedimentos rudimentares
para listagem e deslistagem, algo que j estava recomendado pelas
concluses dos processos de Interlaken e Bonn-Berlim, como vimos.

185 Ver o Relatrio Bossuyt, Documento E/CN.4/Sub.2/2000/33, 21/6/2000, p. 4.


186 Ver, como exemplo, carta datada de 13 de junho de 2005, ao Representante Permanente do Brasil, do
representante legal de Grard Desnoes, indivduo sujeito a restries de viagem por constar da lista do comit
de sanes relativo Libria, ou a carta de 21 de janeiro de 2005, dos representantes de Khalaf M. Al-Dulimi,
listado pelo Comit 1518, dirigida ao prprio comit.

148

Sanes do Conselho de Segurana

O regime das regras de procedimento do comit187 prev que


os Estados-membros e organizaes regionais forneam propostas
fundamentadas para a incluso de nomes de indivduos ou entidades
na lista que so examinadas segundo o procedimento de silncio
(silence procedure)188. Uma vez que as decises so adotadas por
consenso, qualquer membro pode obstar a incluso de nomes.
Alm do propositor e dos membros do Conselho, outros Estados,
eventualmente interessados, no so necessariamente informados
nem tm oportunidade de participar do processo. A incluso de um
nome faz-se to somente tendo em conta as informaes prestadas
pelo Estado proponente, cuja exatido no submetida ao contra
ditrio. Crtica semelhante pode ser feita ao sistema de listagem do
Comit 1518189 que, apesar de no ter regras de procedimento, tem
regras para listagem, separadas das regras para deslistagem.
Os indivduos no so informados diretamente sobre sua
incluso nas listas de sanes. Tampouco, proporcionada informao
a respeito de como recorrer da listagem. Algumas delegaes, dentre as
quais a brasileira, tm defendido a previso de sistema de notificao,
quando o paradeiro do indivduo listado for conhecido, mas outras,
opem-se a qualquer notificao, argumentando que se trata em geral
de bandidos fugitivos; se forem localizados, devero ser detidos, no
informados de sua incluso na lista. No contexto dos procedimentos
existentes, a listagem tambm no requer demonstrao clara pelo
Estado proponente da associao do alvo com a conduta ou com o
grupo ou grupos sob sano, j que, apesar de ter efeitos severos sobre
os direitos individuais, o procedimento de listagem, ao contrrio dos
procedimentos judiciais pelos quais se limitam direitos, no depende
da produo de provas.
187 Adotadas em 7 de novembro de 2002, e alteradas em abril de 2003 e em dezembro de 2005, disponveis em
<http://www.un.org/Docs/sc/committees/1267/1267_guidelines.pdf>.
188 Segundo o procedimento de silncio, determinada deciso proposta ao comit e considerada aprovada se,
escoado determinado lapso de tempo, nenhum dos membros a ela se opuser.
189 Disponvel em: <http://www.un.org/Docs/sc/committees/1518/1483guide.pdf>.

149

Marcelo Baumbach

Este problema comum aos procedimentos de listagem dos


diversos comits. Apesar de todos eles exigirem a apresentao de
justificativa para o pedido de listagem, esta costuma ser bastante
sumria. No caso do Comit 1267, normalmente os textos de justifi
cativa no ultrapassam uma pgina e meia. No comit da Libria,
dois ou trs pargrafos so a regra, enquanto no comit da Repblica
Democrtica do Congo resumem-se a coluna explicativa na prpria
lista dos indivduos sob sano. Junta-se a isso o fato de que as
prprias resolues do Conselho no definem de forma clara os
fundamentos para a incluso de indivduos nas listas, que podem
incluir expresses vagas e demasiado abrangentes e permitir o
enquadramento de ampla gama de indivduos. Para corrigir problema
dessa natureza, o Conselho de Segurana teve que dedicar um
pargrafo de sua Resoluo 1617 (2005) a estabelecer definio mais
precisa do que se entende por associado a Al-Qaeda e os talibs190.
A Equipe de Monitoramento do Comit 1267 tem sugerido
que algumas medidas sejam tomadas para melhorar o procedimento
de listagem191. Prope que as regras sejam mais detalhadas e que os
Estados sejam encorajados a, antes de submeter um nome ao comit,
entrar em contato com o Estado de residncia ou nacionalidade,
para obter melhores informaes e tambm para envolver outros
elementos no processo de tomada de deciso. Mas os membros
permanentes continuam a bloquear aqueles aperfeioamentos. Por
um lado, recusam-se a estabelecer regras claras que protejam os
indivduos da incluso indevida em listas de sanes e, por outro,
defendem ciosamente seus cidados contra a incluso naquelas
listas. Diplomatas russos e chineses, por exemplo, tm-se oposto
liminarmente listagem de seus nacionais, alegando, curiosamente,
190 Ver NAES UNIDAS. Letter dated 8 March 2006 from the Chairman of the Security Council Committee
established pursuant to resolution 1267 (1999) concerning Al-Qaida and the Taliban and associated individuals and
entities addressed to the President of the Security Council: Fourth report of the Analytical Support and Sanctions
Monitoring Team established pursuant to Security Council resolution 1526 (2004). S/2006/154. Nova York:
Naes Unidas, 10/3/2006, pp. 13 e 14.
191 Documento informal do comit S/AC.37/2005/COMM. 90.

150

Sanes do Conselho de Segurana

posio de princpio quanto necessidade de assegurar o recurso ao


devido processo legal antes que quaisquer cidados seus possam ser
eventualmente visados pelas medidas.
3.1.2. Deslistagem
No contexto do sistema de sanes dirigidas baseadas em listas,
a existncia de processos confiveis para a retirada de indivduos
e entidades dos ris de alvos dos comits, ou deslistagem192,
essencial para garantir a transparncia do trabalho dos comits, bem
como para assegurar o direito dos alvos indivduos ou entidades a
propor sua retirada das listas. Em Interlaken concluiu-se que since
targeted individuals could be designated erroneously, it is desirable
for the Security Council to consider procedures that enable targeted
individuals to petition for their removal from the list193. No processo
de Bonn-Berlim, da mesma maneira, concordou-se em que, no que diz
respeito s restries de viagem, as respectivas resolues deveriam
prever a opo para o indivduo de peticionar ao comit nesse sentido.
Vale tambm para a deslistagem o observado acima quanto aplicao
da Declarao Universal dos Direitos Humanos e da Conveno
Interamericana de Direitos Humanos e, com ainda mais razo, j que
os processos de deslistagem so o remdio para eventuais erros na
indicao dos alvos.
Nem todos os comits de sanes tm sua lista de alvos e
alguns deles tampouco tm suas prprias regras de procedimento.
Assim, nem todos so dotados de procedimentos de deslistagem. As
regras de procedimento do comit da Resoluo 1572 (2004), sobre a
Cte dIvoire, prescrevem o que se pode considerar o mais completo
192 A palavra deslistagem neologismo proveniente do ingls delisting, mas que, na falta de termo vernculo
equivalente, consolidou-se no uso oficial.
193 Ver THOMAS J. WATSON JR. INSTITUTE FOR INTERNATIONAL STUDIES. Targeted Financial Sanctions:
a Manual for Design and Implementation Contributions from the Interlaken Process. Providence, R.I.:
Brown University, 2001, p. 28.

151

Marcelo Baumbach

e aperfeioado sistema de deslistagem dentre os utilizados pelos


diversos comits194. So, alis, tomadas de emprstimo por alguns
deles, como os relativos ao Sudo e Repblica Democrtica do Congo,
por exemplo, que no obtiveram, at o momento, consenso para
aprovar seus prprios regulamentos.
Segundo o pargrafo 10 do texto, o Comit 1572 deve revisar
sua lista a cada trs meses e, em circunstncias especiais, determi
nadas caso a caso, por consenso, poder remover indivduos. Os
pedidos de deslistagem devero ser submetidos por escrito e conter
justificao adequada e clara, bem como fornecer demais informaes
que forem relevantes. Podero ser encaminhados com a intermediao
do Estado de nacionalidade ou de residncia do indivduo listado ou
por intermdio de escritrio das Naes Unidas. Essa ltima clusula
inovadora, pois abre a possibilidade de que o processamento dos
pedidos no dependa da discricionariedade dos Estados e d mais
credibilidade ao processo.
A previso de pedidos de deslistagem individuais diretamente
ao comit, defendida por vrios membros quando da negociao
do texto, custou a ser aceita pela delegao norte-americana, mas
fundamental para que os direitos individuais no fiquem merc de
uma proteo do Estado de nacionalidade ou de residncia, a qual
pode nem sequer ser factvel. O governo de um pas dividido pela
guerra civil, por exemplo, dificilmente submeteria ao Comit pedido
de deslistagem em favor de um opositor, por mais meritrio que
pudessem ser as razes apresentadas em favor dele.
O trmite de deslistagem do Comit 1267, por seu turno,
depende, em essncia, de deciso do Estado de residncia ou
cidadania do indivduo listado (pas de incorporao ou sede no
caso de pessoas jurdicas). Provocado ou no por petio da pessoa
interessada, qualquer um dos dois poder submeter ao comit pedido
de deslistagem, que dever ser precedido de consultas bilaterais com
o governo do Estado que props originalmente a listagem, que poder
194 O texto completo das regras de procedimento do comit est disponvel na pgina internet: <http://www.
un.org/Docs/sc/committees/CI/guidelines_ci_eng.pdf>.

152

Sanes do Conselho de Segurana

ser convencido a juntar-se petio, apreciada pelo rgo subsidirio


de acordo com procedimento de silncio ou de no objeo (no
objection procedure).
O procedimento do Comit 1267, alis, da mesma maneira que o
do Comit 1572, silencia sobre fundamentos da aceitao de pedidos
de deslistagem, o que os torna extremamente subjetivos. Alm disso, a
exigncia do consenso significa que qualquer membro poder colocar
em suspenso (on hold) um pedido de deslistagem, sem a necessidade
de qualquer fundamentao ou justificativa. Assim sendo, se o Estado
proponente no puder convencer o Estado solicitante da listagem,
provvel que o consenso no seja atingido para a concesso da
deslistagem. interessante notar, a respeito, que as regras so
discriminatrias com respeito aos membros no permanentes do
Conselho, uma vez que, ao terminarem seus mandatos, extinguem-se
automaticamente todos os pedidos de suspenso de decises (holds)
por eles propostos. Os membros permanentes, cujos mandatos no
se encerram, tm a prerrogativa de manter em suspenso por tempo
indeterminado quaisquer decises, se assim julgarem apropriado.
No existe, alm disso, qualquer obrigao para o Estado que tenha
recebido petio de um nacional ou residente de levar adiante o
processo, elevando-o ao comit. Se o Estado proponente no for
membro do Conselho, ficar impedido de participar e sequer ser
informado sobre os detalhes do andamento.
O comit estabelecido pela Resoluo 1518 (2003), que aplicou
sanes sobre os membros do regime de Saddam Hussein, aprovou
procedimento de deslistagem, bastante restritivo, apenas em 14 de
dezembro de 2005. Nesse caso tambm a deciso sobre a apresentao
ou no do pedido de deslistagem ao comit fica ao exclusivo critrio
do Estado peticionado, ou seja, o de nacionalidade ou cidadania.
A deciso sobre o pedido, se levado adiante, dever ser tomada por
consenso195.

195 No endereo eletrnico <http://www.un.org/Docs/sc/committees/1518/1518_delist.pdf> esto disponveis


as regras do comit para deslistagem.

153

Marcelo Baumbach

H sugestes de que os procedimentos de deslistagem sejam


abertos a pases com os quais a pessoa fsica ou jurdica no mantm
relao de cidadania ou residncia. Em seu terceiro relatrio, a Equipe
de Monitoramento do Comit 1267 sugeriu que outros Estados
membros tenham a faculdade de peticionar em favor de indivduos
listados e prope mecanismo de apreciao automtica das peties
pelo comit se determinado Estado recusar-se a transmitir o pedido
individual ao rgo196.
Existem tambm advogados da extenso do direito individual
de peticionar perante o Conselho. A delegao dinamarquesa, em
particular, defendeu no Comit 1267 soluo peculiar que no
interferiria com os mecanismos j existentes. A Dinamarca circulou
em novembro de 2005, documento informal com proposta de me
canismo independente de reviso para pedidos individuais de des
listagem de indivduos includos na lista da Resoluo 1267 (1999).
Tal mecanismo, semelhante a um Ombudsman, consideraria pe
didos de indivduos e entidades que se considerassem injustamente
includos na lista consolidada ou que estivessem desconformes com a
rejeio de seus pedidos de deslistagem no quadro do procedimento
existente. No estaria inserido no contexto dos procedimentos de
deslistagem do comit, e seria chefiado pelo alto-comissrio das
Naes Unidas para os Direitos Humanos. O mecanismo de reviso
teria o poder de agir ex officio e no precisaria ater-se ao esgotamento
dos recursos de direito interno. Ao determinar a procedncia de
um pleito, encaminh-lo-ia ao comit, com a recomendao de que
o nome fosse retirado da lista. Suas decises no seriam, contudo,
obrigatrias para o comit, que as poderia acatar ou rejeitar.
Os pedidos de deslistagem dirigidos ao mecanismo indepen
dente deveriam ser justificados, e as possveis justificativas seriam
as mesmas que podem ser trazidas perante o comit, quais sejam a

196 Documento S/2005/572, de 9/11/2005.

154

Sanes do Conselho de Segurana

alegao de que a base para a listagem no estava correta ou que o


peticionrio renunciou ao terrorismo. O mecanismo examinaria a
procedncia das alegaes baseado em informaes das fontes que
julgasse apropriadas, incluindo o governo propositor da listagem, os
de residncia ou nacionalidade e o prprio comit.
A proposta em comento seria passo importante no sentido
do atendimento ao direito ao devido processo legal, sem afetar a
eficcia do regime de sanes e, na prtica, serviria de reforo para
sua legitimidade. Apesar das vantagens evidentes, mecanismos desse
tipo no tm grandes chances de ser efetivamente estabelecidos, pois
sua instituio no conta com o apoio dos membros permanentes,
ciosos da manuteno integral da autoridade absoluta do Conselho.
Alguns membros, como os Estados Unidos da Amrica e, de maneira
mais categrica, a Rssia, opem-se at mesmo ao aperfeioamento
dos prprios procedimentos de deslistagem em geral, e, mais
especificamente, do Comit 1267. A segunda daquelas delegaes
tem procurado evitar que o comit venha a debruar-se sobre as
regras provisrias de procedimento no que diz respeito deslistagem.
A Rssia argumenta que, por lidar com terroristas e no com pro
cessos polticos, o comit no se deveria perder em consideraes
tais como o respeito pelo devido processo legal e pelos direitos
humanos, no essenciais, em seu entendimento, para que sejam
alcanados os objetivos buscados. A posio norte-americana tem
sido um tanto mais moderada, mas os EUA tm exigido que o tema
da deslistagem seja examinado juntamente com o da listagem.
O exame conjunto na verdade no causaria problemas, pois como vimos
os procedimentos de listagem precisam tambm ser aperfeioados.
O Brasil, por seu turno, defende o ponto de vista de que, alm de
tornar mais previsveis, transparentes e racionais os procedimentos,
o aperfeioamento das regras de deslistagem tender a melhorar, ipso
facto, a legitimidade do comit e a dissipar as dvidas que possam
impedir alguns Estados de oferecer nomes para a lista consolidada.
155

Marcelo Baumbach

A Equipe de Monitoramento do Comit 1267, tem tambm


trabalhado em propostas para o aperfeioamento da deslistagem197.
Sugeriu ao comit que sejam explicitadas as razes que poderiam
fundamentar peties de deslistagem, o que equivale a tambm
determinar as que poderiam ser aceitas pelo comit para proceder
retirada da lista. Dentre essas, prope a comprovao de que a
incluso do nome na lista foi feita erroneamente, bem como a prova
de que o indivduo em questo renunciou ao terrorismo.
proposto o estabelecimento, na medida do possvel, de
procedimento de notificao por escrito aos indivduos e entidades
listados. Seria comunicada a incluso na lista, bem como as
consequncias da decorrentes. Da notificao deveria constar
referncia aos procedimentos para eventual pedido de deslistagem e
os casos em que so cabveis solicitaes de isenes humanitrias, os
respectivos procedimentos e o ponto de contato nacional ao qual
devem ser dirigidos eventuais pedidos de informaes. Na verdade, a
Resoluo 1617 (2005), contm pequeno avano nesse sentido, pois
sugere, em seu pargrafo 5, que os Estados informem, na medida do
possvel e, quando apropriado, por escrito, indivduos e entidades
includos na lista sobre as consequncias desse fato e, especialmente,
sobre os procedimentos de listagem e deslistagem do comit.
Segundo a proposta em comento, uma vez apresentado a
um Estado, por parte de um cidado ou residente, um pedido de
deslistagem, o encaminhamento ao comit deveria ser automtico.
Embora ficasse mantida a possibilidade de consultas com o Estado
responsvel pela listagem, o Estado requerido no teria o poder
discricionrio sobre o encaminhamento do pedido, que deveria
ocorrer automaticamente em prazo definido e poderia, no mximo,
acompanh-lo de parecer favorvel, contrrio ou neutro. O comit,
por sua vez, tambm no teria discricionariedade quanto ao prazo

197 Documento informal do comit, S/AC.37/2005/COMM.90.

156

Sanes do Conselho de Segurana

para exame do pedido e seria estabelecido termo fixo ao fim do qual


deciso deveria ser tomada e comunicada ao Estado peticionrio.
Os critrios de aceitao do pedido de deslistagem seriam tambm
tornados explcitos e incluiriam no apenas casos em que um
indivduo tivesse sido erroneamente listado, mas tambm os casos
em que aquele lograsse demonstrar ao comit no mais estar ligado
s atividades que motivaram sua incluso na lista. A equipe sugere
tambm que o direito de apresentar pedidos de deslistagem seja
independente de provocao da parte interessada, uma vez que os
pedidos de listagem so deciso autnoma dos Estados.
Talvez a mais interessante das polmicas geradas pelas pro
postas da equipe de monitoramento seja a relativa deslistagem
automtica de pessoas falecidas. A China e os Estados Unidos da Amrica
se opem a que a morte seja uma condio suficiente para a deslistagem.
A preocupao norte-americana tem a ver com a possibilidade de
transmisso de bens a outros terroristas, o que seria, a seu juzo,
razo suficiente para denegar a deslistagem. O regime de transmisso
de bens, contudo, depende do sistema jurdico de cada Estado.
O prprio comit no tem claros quais seriam os efeitos da listagem
ou deslistagem de um indivduo falecido, entretanto. Tampouco
tem claros quais seriam os efeitos da eventual perda dos bens pelo
indivduo listado, em casos como, por exemplo, a execuo judicial
por dvidas. Tende a existir entre os peritos do comit confuso sobre
a natureza pessoal ou real das medidas, ou seja, algumas delegaes,
como a americana, parecem considerar que o patrimnio em si, e no
o indivduo, o objeto das sanes financeiras.
Decises do Tribunal Europeu de Primeira Instncia da Unio
Europeia ilustram a importncia crucial do debate sobre regras
de deslistagem em face da amplitude dos poderes conferidos pela
comunidade internacional aos comits de sanes. Em 21 de setem
bro de 2005, o Tribunal Europeu de Primeira Instncia pronunciou-
se no recurso impetrado por Yassin Abdullah Kadi, indivduo listado
157

Marcelo Baumbach

pelo Comit 1267, e que teve seus bens congelados198. O impetrante


alegava a violao dos seus direitos fundamentais, a saber: o direito
de ser ouvido, o direito propriedade e o direito ao recurso judicial.
Argumentava, tambm, que o Conselho da Unio Europeia carecia
de poderes para determinar medidas de congelamento de ativos de
particulares na situao em tela e pedia ao tribunal a anulao dos atos
citados, na medida em que dissessem respeito ao seu caso pessoal.
No acrdo proferido no processo T-315/01199, a corte de
primeira instncia decidiu que no apenas a UE tem poderes que lhe
so dados por seus tratados constitutivos para realizar o congela
mento, como tambm no existe remdio legal no contexto das
instituies europeias para recorrer contra a listagem, uma vez
que se trata apenas de implementao de resoluo do Conselho
de Segurana das Naes Unidas. As medidas esto, segundo
o veredito, fora do alcance da reviso judicial e no podem ser
consideradas como infringentes aos direitos humanos fundamentais
universalmente reconhecidos. O julgador reafirma que, uma vez que
as obrigaes dos Estadosmembros da ONU decorrentes da Carta
prevalecem de maneira absoluta sobre o direito interno e sobre o
Direito Internacional convencional, como consequncia do Artigo 27
da Conveno de Viena sobre o Direito dos Tratados de 1969 e dos
Artigos 25 e 103 da prpria Carta da ONU, decorre para os Estados a
obrigao de no aplicar qualquer dispositivo de seu direito interno
ou de tratados internacionais que se oponham ao cumprimento
daquelas obrigaes. Alm disso, as instituies governamentais (no
caso, as comunitrias) no esto habilitadas a estabelecer qualquer
mecanismo de exame ou reconsiderao de peties individuais, visto
que a substncia das medidas da competncia exclusiva do Conselho
de Segurana.
198 Com base nos Regulamentos (CE) n.467/2001 do Conselho da UE, de 6 de maro de 2001, (CE) n.2062/2001
da Comisso, de 19 de outubro de 2001, e (CE) n.881/2002 do Conselho, de 27 de maio de 2002.
199 O Acrdo est disponvel na pgina de internet das Cortes Europeias, no endereo eletrnico <http://www.
curia.eu.int/pt/instit/txtdocfr/index_tpi.htm>.

158

Sanes do Conselho de Segurana

Embora reconhea a existncia do jus cogens, enquanto conjunto


de normas imperativas e inderrogveis de Direito Internacional geral
que se impem a todos os sujeitos de direito, incluindo a prpria ONU,
o juiz europeu argumenta que as sanes somente seriam objetveis
se submetessem os indivduos a tratamento desumano ou degradante.
Isso no ocorreria na prtica, por efeito das previses de derrogaes
e isenes que permitem retirar do escopo do congelamento fundos
necessrios a despesas de base, como as relativas alimentao,
sade, aluguel e impostos, bem como outras extraordinrias a serem
autorizadas, caso a caso, pelo comit. Alm do mais, segundo o julga
dor, dispe-se de procedimento de deslistagem, que, apesar de sujeito
interveno do Estado de nacionalidade ou residncia, d margem
a que os interessados possam
interpor recurso jurisdicional com base no direito interno, ou mesmo
directamente com base no regulamento impugnado, bem como nas
resolues pertinentes do Conselho de Segurana a que aquele d execuo,
contra uma eventual recusa abusiva da autoridade nacional competente
em submeter os seus casos, para reexame, ao comit de sanes200.

Muitos estudiosos, contudo, dentre os quais se destaca Canado


Trindade, consideram os direitos humanos fundamentais como
parte de outra categoria jurdica, que no o Direito Internacional
convencional. Fariam parte do jus cogens, conjunto de princpios
superiores independentes da vontade dos Estados, e de um verdadeiro
jus gentium, que no derivaria de acordos de vontades e sim de con
cepo de unidade universal humana, fundamentada na razo justa e
no na fora201. O direito de ir e vir, por exemplo, afetado diretamente
pelas sanes embora no tenha sido objeto do acrdo europeu ,
faria parte de tal conjunto de direitos.

200 Acrdo do Tribunal Europeu de Primeira Instncia no processo T-315/01, pargrafo 270, disponvel no
endereo eletrnico <http://www.curia.eu.int/pt/instit/txtdocfr/index_tpi.htm>.
201 Canado Trindade defendeu tal noo no Curso Geral proferido na LXXV Sesso de Cursos de Vero da
Academia de Direito Internacional da Haia, em 2005.

159

Marcelo Baumbach

Vimos, contudo, que os mecanismos de reexame do Comit 1267


so incompletos e pouco transparentes. O Estado de nacionalidade, se
no for membro permanente do Conselho de Segurana, no ter como
participar dos trabalhos do comit e, assim, dificilmente poder fazer
valer seu pleito perante aquele colegiado. Alm disso, deve-se lidar
com a aprecivel barreira representada pela prpria inacessibilidade
dos documentos relativos aos fatos que determinaram as sanes,
conforme reconhece o prprio Tribunal Europeu de Primeira Instncia:
Por ltimo, seja como for, a possibilidade de o recorrente se pronunciar
utilmente sobre a realidade e a pertinncia dos factos que determinaram
o congelamento dos seus fundos, e, mais ainda, sobre os elementos de
prova contra ele acolhidos, parece categoricamente excluda. Esses factos
e elementos de prova, uma vez que so classificados confidenciais ou
secretos pelo Estado que os levou ao conhecimento do comit de sanes,
no lhe so, evidentemente, comunicados, como, de resto, tambm no o
so aos Estados-membros da ONU, destinatrios das resolues em causa
do Conselho de Segurana202.

curioso notar que essa severa limitao do direito de conhecer


a prova no parece ser suficiente, ao ver do magistrado europeu, para
colocar em questo a adequao dos procedimentos do Conselho ao jus
cogens, na medida em que a importncia da luta internacional contra
o terrorismo seria bem de maior hierarquia. O respeito dos direitos
fundamentais do interessado no se poderia sobrepor, portanto, ao
julgamento do Conselho ou de seu comit de que o caso recomenda
segredo203. Deciso de mesmo teor foi tomada pelo Tribunal de
Primeira Instncia no processo T-306/01204, com relao ao recurso
de Ahmed Ali Yusuf e da Al Barakaat International Foundation.
Embora os processos no estejam ainda decididos de maneira definitiva,
pois recurso foi impetrado contra as decises perante a mais alta corte
202 Acrdo do Tribunal Europeu de Primeira Instncia no processo T-315/01, pargrafo 273, disponvel no
endereo eletrnico <http://www.curia.eu.int/pt/instit/txtdocfr/index_tpi.htm>.
203 Acrdo do Tribunal Europeu de Primeira Instncia no processo T-315/01, pargrafo 274, disponvel no
endereo eletrnico <http://www.curia.eu.int/pt/instit/txtdocfr/index_tpi.htm>.
204 O Acrdo est disponvel na pgina de internet das Cortes Europeias, no endereo eletrnico <http://www.
curia.eu.int/pt/instit/txtdocfr/index_tpi.htm>.

160

Sanes do Conselho de Segurana

europeia, os dois acrdos referidos certamente influenciaro os


rumos dos demais casos pendentes da mesma natureza, perante as
cortes em todo o mundo205.
Ora, embora as consequncias e termos da existncia do jus cogens
sejam ainda objeto de muito debate entre os juristas, existe acordo em
que ele composto de normas de contedo to fundamental para a
sobrevivncia do sistema internacional e para a afirmao da identidade
humana, que se lhe reconhece predominncia sobre as emanadas das
prprias fontes formais do Direito Internacional, no caso de conflito.
Ian Brownlie oferece pertinente exemplo de caso em que uma norma
de jus cogens pode tornar invlida prescrio contratual internacional:
Thus an agreement by a state to allow another state to stop and search
its ships on the high seas is valid, but an agreement with a neighbouring
state to carry out a joint operation against a racial group straddling the
frontier which would constitute genocide, if carried out, is void since
the proibition with which the treaty conflicts is a rule of jus cogens206.

A Carta das Naes Unidas, embora seja o instrumento fundador


da nica organizao de carter realmente global, tem natureza
contratual e, portanto, as obrigaes que prescreve no podem ser
interpretadas como propiciatrias da violao dos direitos humanos.
A anlise do acrdo em tela permite concluir que as razes jurdicas
para a deciso tomada so de natureza frgil. Uma vez que as altas
cortes dessa natureza no so imunes a intensas presses polticas,
o juiz europeu parece ter sido motivado mais por consideraes
relacionadas com o empenho da Unio Europeia na luta contra o
terrorismo do que por consideraes puramente legais, ao exarar
seu julgamento.
Tema importante conexo deslistagem o do reexame peridico
das listas, uma vez que, na inexistncia deste, a incluso na lista de
um comit pode significar a perda permanente dos direitos afetados.
205 O processo de nmero C-402/05 P, perante a Corte Europeia de Justia, incorpora os recursos de Yassin
Abdullah Kadi e Ahmed Ali Yusuf e Al Barakaat International Foundation contra os julgamentos de 21 de
setembro de 2005 do Tribunal de Primeira Instncia.
206 BROWNLIE, Ian W. Principles of Public International Law. Oxford: Oxford University Press, 2003, p. 489.

161

Marcelo Baumbach

A prtica dos comits tem evoludo nesse particular e, atualmente, os


principais deles contam com a previso de reviso peridica, seno do
regime de sanes como um todo, pelo menos dos temas relativos a
isenes e a deslistagem.
3.2. Introduo do elemento retributivo e impossibilidade de
recurso judicial
Conforme exposto no captulo 1 do presente trabalho, a
natureza das sanes do Conselho de Segurana foi, na origem, a de
mecanismo dirigido exclusivamente aos Estados. Com a crescente
complexidade das relaes internacionais e com a migrao de temas
como o terrorismo para a agenda do Conselho, a natureza das medidas
foi alterada: passaram a ser dirigidas menos a Estados como um todo
e mais a indivduos e grupos, que tendem a ser responsabilizados no
plano internacional por suas aes contrrias ao Direito:
The contemporary targets of UN sanctions are increasingly nonstate actors
who are driven by a desire for personal enrichment and power rather
than a larger political agenda. These actors derive benefits from the very
economic anarchy they have created, which reinforces their elusiveness
and shields them from the effects of country-specific sanctions207.

Aceita-se como um dado o fato de que as sanes no sejam mais


unicamente instrumentos para modificar o comportamento de Estados
em violao do Direito Internacional e que possam ser utilizadas
contra indivduos muitas vezes j afastados do poder ou de posio de
influncia que justifiquem incluso em regimes que visam a influenciar
polticas estatais. Tome-se, por exemplo, o caso das medidas contra
membros do regime de Saddam Hussein. Aps a queda daquele e o
desmantelamento da ento existente estrutura de poder no Iraque,
as sanes nem por isso foram levantadas, continuando a pesar sobre

207 CORTRIGHT, David; LOPEZ, George. Sanctions and the search for security: challenges to UN action. Londres:
Lynne Rienner Publishers, 2002, p. 17.

162

Sanes do Conselho de Segurana

o ex-ditador, membros de sua famlia e seus colaboradores prximos.


A incorporao do elemento retributivo ou punitivo clara, mas suas
consequncias tendem a ser ignoradas na prtica diria do Conselho.
Para alm de seu papel na consolidao da responsabilidade
criminal do indivduo, com o estabelecimento de Tribunais Inter
nacionais como o de Ruanda e da ex-Iugoslvia, a atuao do Conselho
no terreno das sanes criou uma segunda fonte, anmala do ponto
de vista do Direito Internacional, de responsabilizao individual.
Em seu Suplemento a uma Agenda para a Paz, de janeiro de 1995,
o Secretrio-Geral Boutros Boutros-Ghali afirmava que the purpose
of sanctions is to modify the behaviour of a party that is threatening
international peace and security and not to punish or otherwise
exact retribution208. O elemento punitivo deveria estar ausente das
sanes, j que elas no pressupem processo judicial. A rigorosa
doutrina jurdica requereria, para imposio de sanes incidentes
diretamente sobre o indivduo, especialmente as de natureza punitiva,
o devido processo legal e o respeito aos direitos do acusado e faria
que devessem ser aplicadas por tribunais internacionais e no pelo
Conselho de Segurana, que no tem condies de garantir o respeito
queles princpios.
Com efeito, o processo de aplicao de sanes a indivduos coloca
em segundo plano o rigor do respeito pelos Direitos Humanos dos
eventuais listados, em favor da preocupao com a adio do mximo
nmero de nomes lista dos comits, conforme se depreende do parecer
da Equipe de Monitoramento do Comit 1267, que defende que:
States need not wait until a national administrative, civil or criminal
proceeding can be brought or concluded against an individual or group
before proposing a name to the List. Although occasionally a delay might
be necessary for investigative or enforcement purposes, the Team believes
that the preventative objectives of the sanctions regime are best served

208 Documento A/50/60 - S/1995/1, de 3/1/1995.

163

Marcelo Baumbach

by the addition of the name as soon as a State has gathered the requisite
evidence. Delays only serve to allow Al-Qaida or Taliban supporters to
circumvent the sanctions by, for example, moving their assets or fleeing
the jurisdiction209.

Chega-se a abandonar o princpio do in dubio pro reo, que reza que,


diante da existncia de dvidas sobre os fatos, o direito do indivduo
deve-se sobrepor pretenso punitiva. Adota-se, em vez disso, o oposto
in dubio pro societatis, segundo o qual apenas a certeza pode eximir o
indivduo de ser alvo das medidas210. Esquece-se que, embora os novos
tipos de sanes tenham sido desenvolvidos para evitar a imposio
de sofrimento s populaes como um todo, podem afetar os direitos
individuais dos listados de maneira severa. As sanes financeiras,
por exemplo, reduzem a capacidade do alvo de prover seu sustento
e o impossibilitam, na maioria dos casos, de prosseguir com sua vida
normal. Existem casos em que as sanes supostamente tm levado
perda permanente do crdito, ao fim prematuro de carreiras e runa
financeira211. Outros tipos de sanes dirigidas podem gerar situaes
embaraosas, humilhantes ou traumatizantes para indivduos listados
cujo envolvimento nas atividades que se quer reprimir nem sempre
est comprovado.
Tais consideraes fazem do devido processo legal e das violaes
dos Direitos Humanos, talvez, a questo mais complexa suscitada
pelos novos regimes de sanes. Est claro que, de um ponto de vista
legal, as restries aos direitos individuais podem ser impostas apenas
por processo judicial. As competncias do Conselho de Segurana so
afetas manuteno da paz e no envolvem, em ltima anlise, o poder
de impor tais restries de maneira individualizada. Em consequncia,
o rgo carece de mecanismos apropriados para lidar com as situaes
209 Third report of the Analytical Support and Sanctions Monitoring Team established pursuant to Security Council
resolution 1526 (2004), documento S/2005/572, de 9/11/2005, pargrafo 43.
210 Third report of the Analytical Support and Sanctions Monitoring Team established pursuant to Security Council
resolution 1526 (2004), documento S/2005/572, de 9/11/2005, pargrafo 31.
211 WATSON INSTITUTE FOR INTERNATIONAL STUDIES. Strengthening UN Targeted Sanctions by Addressing
Due Process Concerns: Discussion Draft. Providence: Brown University, 2006, pp. 12-15.

164

Sanes do Conselho de Segurana

criadas pela elevao, na prtica, do indivduo a um patamar superior


no reconhecimento da personalidade internacional.
interessante notar que a questo do devido processo legal tem
suscitado problemas no contexto da cooperao com a Interpol do
Comit 1267, de sanes contra talibs, Al-Qaeda, Osama bin Laden
e associados. A Assembleia Geral daquela organizao, realizada em
Berlim, em setembro de 2005, adotou a Resoluo AG-2005-RES-05, a
qual cria mecanismos de cooperao entre a Interpol e o comit e prev
a emisso, a pedido deste, de Special Interpol International Notice212
relativo aos alvos, com o objetivo de alertar os Estados para o fato
de que aqueles esto submetidos a congelamento de ativos, embargo de
armas e restries de viagem. O penltimo pargrafo da Resoluo prev:
The United Nations shall ensure that persons who allege that their rights
as reflected in the Universal Declaration of Human Rights have been
violated as a consequence of information duly processed by Interpol on the
request of the Security Council via Interpols channels pursuant to
the present provisions shall have recourse, whether direct or indirect,
to a remedy pursuant to the procedures as set forth by the 1267 Committee
in its Guidelines of the Committee for the Conduct of its Work213.

O requisito de que as Naes Unidas devero assegurar


recurso, direto ou indireto, para as pessoas que tiverem seus direitos
violados devido ao da Interpol a pedido do Conselho de Segurana
, na verdade, menos estrito do que a regra da Interpol, que garante
o devido processo legal de maneira integral. O direito de recurso
dos indivduos includos na lista est limitado s prprias regras de
procedimento do Comit 1267, ou seja, na prtica, estes dispem
de menor amplitude de defesa do que os criminosos sujeitos ao Alerta
vermelho da Interpol.
As medidas dos Estados tomadas no cumprimento de obrigaes
jurdicas internacionais, como o caso dos regimes de sanes da ONU,
212 Para detalhes, visitar portal da Interpol em <http://www.interpol.int/Public/Notices/default.asp>.
213 O texto integral da resoluo est disponvel no stio de internet da Interpol, em <http://www.interpol.int/
Public/ICPO/GeneralAssembly/AGN74/resolutions/AGN74RES05.asp>.

165

Marcelo Baumbach

so justificadas apenas se a organizao oferecer proteo aos direitos


humanos, tanto no que diz respeito sua substncia, como no que diz
respeito aos mecanismos que devem permitir sua observncia. Mas,
de maneira realista, deve-se reconhecer que seria bastante improvvel
que o Conselho de Segurana, que tem sido crescentemente criti
cado por seu carter pouco democrtico e opaco, viesse a ser capaz
de desenvolver procedimentos para garantir aos indivduos alvos de
sanes o respectivo direito informao e ampla defesa.
A imposio de medidas de carter retributivo suscita questes
relativas ao respeito pelo devido processo legal, em especial, pelo
carter judicial do processo e pelo direito amplo de defesa e recurso.
Indivduos no deveriam ser punidos pelo Conselho, pois, para que
isso pudesse acontecer, os princpios fundamentais do Direito Penal
deveriam aplicar-se e estes exigiriam que lhe fosse oferecida toda
a gama de remdios processuais. Todo o regime que possa resultar
na privao dos direitos individuais deve contar com processo de
recurso, envolvendo mecanismo ou rgo de reviso judicial ou, pelo
menos, independente das decises, o que obedeceria ao princpio
de que no pode haver execuo sem a possibilidade de reviso.
Ao enveredar pelo caminho das sanes punitivas, o Conselho torna
inevitvel o debate sobre o estabelecimento de tal mecanismo e sobre
a regulamentao de temas correlatos, dentre os quais se sobressaem
o dos direitos de recurso e fundamentos recursais, o dos direitos
processuais e o das regras para o estabelecimento de compensaes
por dano injustificado.
3.3. Critrios de eficcia e a escolha das sanes a aplicar
Embora muito se tenha estudado e debatido sobre a eficcia das
sanes dirigidas, ainda no existe consenso sobre se realmente so
adequadas obteno dos resultados a que se propem. Apesar de se
poder afirmar que a eficcia de cada modalidade de sanes dirigidas
depende grandemente da situao concreta e do grau de consenso
166

Sanes do Conselho de Segurana

existente entre os membros do Conselho, a eficincia das sanes em


geral em relao aos fins perseguidos segue sendo objeto de debate.
Hufbauer reconhece que In most cases, sanctions do not contribute
very much to the achievement of foreign policy goals; however, in some
instances particularly situations involving small target countries and
modest policy goals sanctions have helped alter foreign behavior214.
Embora o estudo de Hufbauer seja predominantemente dirigido
a sanes unilaterais, suas concluses se estendem s multilaterais.
Morgan e Bapat, embora tampouco convencidos da capacidade das
sanes de alterar o comportamento dos alvos, sublinham sua possvel
eficcia para propsitos simblicos, ou seja, o elemento psicolgico
embutido na imposio das medidas ou na mera possibilidade de sua
aplicao215.
Cortright e Lopez desenvolveram anlise sobe as questes
de eficcia e impacto humanitrio dos novos regimes de sanes216.
No estudo, foram utilizados quatorze casos de sanes impostas a
partir de 1990 at 2002, quase todos relativos a sanes dirigidas.
Apenas trs casos, os de Iraque, ex-Iugoslvia e Haiti, envolveram
sanes abrangentes. Os autores concluram que em nenhum dos
casos de sanes dirigidas houve impactos humanitrios significativos,
embora alguns efeitos adversos, como a emergncia de mercados
negros, por exemplo, no tenham podido s vezes ser totalmente
evitados, mesmo com a aplicao de sanes cuidadosamente dirigidas.
Os autores avaliaram tambm a eficcia das sanes em termos
da obteno dos efeitos polticos desejados. Para aferir o impacto dos
regimes, utilizaram trs critrios. O primeiro deles foi o efeito de
convencer o regime a atender, ainda que parcialmente, as demandas
originais. O segundo perquiriu a contribuio para o desencadeamento

214 HUFBAUER, Gary Clyde; SCHOTT, Jeffrey J.; ELLIOTT, Kimberly Ann. Economic Sanctions Reconsidered:
History and Current Policy. Washington, DC: Institute for International Economics, 1990, p. 79.
215 MORGAN, T. Clifton; BAPAT, Navin A. Imposing Sanctions: States, Firms, and Economic Coercion.
International Studies Review, v. 5, n. 4, 2003, p. 65.
216 CORTRIGHT, David; LOPEZ, George (eds.). Smart sanctions: targeting economic statecraft. Lanham: Rowman
and Littlefield, 2002, p. 3.

167

Marcelo Baumbach

de processo de negociao que levasse a soluo para o conflito. O poder


das sanes para isolar ou enfraquecer militarmente um regime
abusivo foi o terceiro parmetro empregado. A anlise feita segundo
tais paradigmas concluiu, surpreendentemente, que os regimes de
sanes abrangentes cujas limitaes de eficcia j foram discutidas
na subseo 1.4.3 , tiveram, em mdia, efeitos mais significativos
sobre os alvos do que os de sanes dirigidas. Indica-se, portanto, que,
apesar das sanes abrangentes terem maior impacto humanitrio
indesejado e de seus efeitos serem limitados, sua efetividade em
termos gerais mostra-se mais significativa do que a das sanes
dirigidas. Vale notar que nenhum dos embargos de armas examinados
foi considerado eficaz. Apesar dos resultados de seu estudo, Cortright
e Lopez no recomendam que sejam abandonadas as sanes
dirigidas e atribuem o xito comparativamente maior das medidas
abrangentes estudadas no natureza destas, mas sim maior
mobilizao dos esforos nacionais de implementao nos casos
especficos de sanes abrangentes estudados.
O impacto das sanes financeiras tem sido em geral limitado, j
que a aplicao prejudicada por atrasos na promulgao de legislao
interna de implementao por parte dos Estados-membros, caso em
que nada se pode fazer para evitar que os respectivos fundos sejam
sacados ou transferidos. Adicionalmente, em muitos casos a legislao
interna exige que seja estabelecido termo para o congelamento, ao
fim do qual os bens ou fundos devem ser liberados, o que frustra
os objetivos das sanes. Alm disso, o uso do setor informal da
economia facilita grandemente a burla do sistema. O congelamento
dos fundos do governo afego, por exemplo, aparentemente no teve
influncia sobre a determinao dos talibs em desafiar as potncias
ocidentais. No caso do Haiti, no foi sentida qualquer mudana no
comportamento dos autores do golpe contra o Presidente Aristide
que se pudesse atribuir ao congelamento de fundos. O caso em que
as sanes financeiras parecem ter tido o melhor resultado foi o da
Iugoslvia, mas, ainda assim, h que se considerar que as medidas
168

Sanes do Conselho de Segurana

fizeram parte de um regime abrangente de sanes e foram, em ltima


anlise, completadas pela ao militar217.
Segundo Thomas Weiss, as sanes financeiras, tais como o
congelamento de ativos mantidos no estrangeiro, tm, no entanto,
uma taxa de sucesso poltico de 41 por cento, maior do que as sanes
comerciais, mais amplamente empregadas e que tm tido xito em
25 por cento dos casos. Essa diferena pode ser atribuda ao fato de
que, nas sanes de congelamento de ativos, a elite governante direta
e imediatamente afetada218. O aumento do nmero de instituies
financeiras privadas que utilizam sistemas informatizados de reconhe
cimento de nomes melhorou a implementao e, consequentemente,
o xito das sanes financeiras, tambm auxiliado pelo maior alcance
das iniciativas de combate ao financiamento do terrorismo, como o
Fora-Tarefa de Ao Financeira (Financial Action Task Force, ou FATFGafi)219, combinado com a menor disponibilidade de parasos fiscais
e do segredo bancrio. O congelamento de ativos continua sendo,
porm, suscetvel forma mais bsica de contraveno, que a evaso
dos fundos para outros pases ou para o setor informal. Robert C.
Good observa que, j no caso das sanes contra a Rodsia do Sul,
os esforos do governo britnico para confiscar os ativos rodesianos
no exterior foram baldados antecipadamente pela transferncia para
contas na Sua220.
As proibies de viagem no so eficazes contra o indivduo que
viaja com passaporte falso, pois nesse caso impossvel a identificao
do indivduo sob sano. Aplicam-se apenas queles que no ocultam
sua identidade, o que reduz consideravelmente suas possibilidades de
217 CORTRIGHT, David; LOPEZ, George (Eds.). Smart sanctions: targeting economic statecraft. Lanham: Rowman
and Littlefield, 2002, pp. 10-11.
218 WEISS, Thomas G. et al. Civilian Pain and Political Gain: Assessing the Humanitarian Impact of Economic
Sanctions. Lanham: Rowman & Littlefield, 1997, p. 24.
219 Para detalhes sobre a FATF, que organismo intergovernamental fundado com o intuito de desenvolver
polticas nacionais e internacionais para o combate lavagem de dinheiro e ao financiamento do terrorismo,
visitar o portal <www.fatf-gafi.org/>.
220 GOOD, Robert C. UDI: The International Politics of the Rhodesian Rebellion. Princeton: Princeton University
Press, 1973, p. 68.

169

Marcelo Baumbach

xito. A utilizao de passaportes falsos tema de Direito Penal, e a


sua coibio fundamental para as possibilidades de resultados desse
tipo de sanes.
Os embargos ao comrcio de determinados produtos ou mat
riasprimas tm tido efeito varivel. Quando as sanes recaem sobre um
item de consumo geral, como a madeira, o controle da implementao
faz-se praticamente impossvel e as violaes normalmente ocorrem
em grande escala, como vimos no caso das sanes ao Khmer Vermelho.
No caso dos diamantes, entretanto, cujo mercado mais restrito e est
cada vez mais regulamentado pelas regras do processo de Kimberley,
burlar os regimes, desde que corretamente implementados, pode ser
mais difcil. Os embargos ao petrleo tendem a ter maior impacto sobre
os alvos, como foi o caso dos aplicados Unita e aos rebeldes da Serra
Leoa, mas so de monitoramento mais complexo221. Um problema
inerente aos embargos comerciais consiste, como observa Mansfield,
em sua capacidade de alterar as condies de oferta e procura para os
produtos atingidos. Uma vez que essa alterao gera, normalmente,
o aumento dos preos, o prprio regime de sanes gera estmulo
adicional para o comrcio, encorajando a violao do embargo222.
Os embargos de armas, por seu turno, tm apresentado eficcia
extremamente limitada. Vines, por exemplo, estima que apenas 3 a 4
por cento de todas as violaes a tais embargos sejam efetivamente
verificadas223. Tem contra si o quadro de anomia em geral presente nas
regies de conflito, a qual dificulta a fiscalizao do cumprimento. No
raro, os prprios pases limtrofes, detentores de interesses, velados ou
no, no desenrolar dos conflitos, participam das violaes dos embargos
de armas ou so com elas coniventes. Fronteiras extensas e atividades
transfronteirias de grupos guerrilheiros geralmente complicam ainda
221 CORTRIGHT, David; LOPEZ, George (Eds.). Smart sanctions: targeting economic statecraft. Lanham: Rowman
and Littlefield, 2002, pp. 11-13.
222 MANSFIELD, Edward D. International Institutions and Economic Sanctions. World Politics, v. 47, n. 4, jul.
1995, p. 581.
223 Entrevista concedida ao autor pelo Sr. Alex Vines, membro do grupo de peritos sobre sanes Libria entre
2001-2003, em 22/7/2005.

170

Sanes do Conselho de Segurana

mais a tarefa de monitorar os embargos. As faces em guerra no tm,


portanto, maiores dificuldades para receber abundante suprimento de
armas, financiado na maioria dos casos expensa dos recursos naturais.
O caso do conflito na Somlia tpico. O Relatrio de 2005 do Grupo
de Monitoramento do Comit 751 d conta de que os caudilhos no
pas tm explorado de maneira predatria a pesca e a extrao de
madeira e tm cobrado pedgios e direitos de alfndega para obter
recursos que permitam a compra continuada de armamentos224.
Por trs do comrcio de armas no continente africano
existem bem-organizadas quadrilhas internacionais que continuam
acumulando grandes fortunas com sua atividade ilegal. Os principais
traficantes tm ligaes polticas e comerciais com governantes
da regio e, normalmente, operam negcios diversificados que
envolvem companhias de fachada em setores como os de transportes
e minerao. Um dos mais notrios dentre estes assim chamados
mercadores da morte Viktor Anatoljevitch Bout, traficante de
armas preso em 2008 e que operava a partir do Imen. Bout j fora
citado no Relatrio Fowler como um dos principais violadores do
embargo de armas contra a Unita e listado entre os contraventores
do regime de sanes da Libria, por seu apoio s tentativas do
regime do ex-Presidente Taylor de desestabilizar a Serra Leoa225.
Apesar de seu papel bem documentado no trfico de armas no
continente africano, Bout gozou durante longo tempo da proteo
dos Estados Unidos da Amrica e do Reino Unido, que impediram
sua incluso na lista, que ocorreu apenas aps tornarem-se pblicas
as informaes sobre seu envolvimento no fornecimento de armas e
outros materiais Coalizo no Iraque.

224 Ver NAES UNIDAS. Letter dated 5 October 2005 from the Chairman of the Security Council Committee
established pursuant to Resolution 751 (1992) concerning Somalia addressed to the President of the Security
Council: Report of the Monitoring Group on Somalia. S/2005/625. Nova York: Naes Unidas, 4/10/2005.
225 A lista dos indivduos sancionados pelo regime relativo Libria est disponvel no seguinte endereo
eletrnico: <http://www.un.org/Docs/sc/committees/Liberia3/1532_afl.htm>.

171

Marcelo Baumbach

Calcula-se que estivessem em circulao em 2005 no nvel global


mais de 640 milhes de armas pequenas e armas leves e 16 bilhes
de unidades de munio, responsveis por mais de meio milho de
mortes anualmente, incluindo trezentas mil em conflitos armados.
As armas pequenas foram as principais em 47 dos 49 principais
conflitos internacionais dos anos 90226. Embora no seja objeto
do presente trabalho analisar em profundidade as questes de
desarmamento e controle de pequenas armas e armas leves,
pertinente observar que o limitado xito das iniciativas a respeito
deve-se em grande parte s mesmas razes que determinam o fracasso
dos embargos de armas. As armas pequenas so de fcil obteno e
difcil controle, e muitas vezes so transferidas de um conflito para o
outro227. A Comunidade Econmica dos Estados da frica Ocidental
(CEDEAO-ECOWAS) aprovou, em Abuja, em 31 de outubro de 1998,
moratria sobre a importao, exportao e manufatura de armas
pequenas e armas leves, renovada em julho de 2001, por trs anos. Por
ser essencialmente uma declarao poltica, teve, entretanto, poucos
efeitos prticos. A determinao dos pases da regio para modificar
legislaes e procedimentos administrativos para o melhor controle
das armas pequenas e ligeiras ainda incipiente e a capacitao na
aplicao das poucas leis existentes extremamente precria228.
Em 2004, foi assinado o Protocolo de Nairbi para a Preveno,
Controle e Reduo de Armas Pequenas e Armas Leves229, pelo qual
onze pases africanos da regio dos Grandes Lagos e do Chifre da frica
comprometeram-se a tomar medidas concretas e aprovar legislao
apta a reduzir a produo, o trfico e a possesso ilegal daquelas armas.
O protocolo criticvel por no estabelecer penas uniformes para o
trfico de armas, um defeito que permite aos traficantes de armas
226 Dados do Graduate Institute of International Studies HEI, de Genebra, citados em SECURITY Council
Report. Small Arms: Update Report number 6. Nova York, fevereiro de 2006, p. 1.
227 Ver DEEN, Thalif. Arms Dealers Make Mockery of U.N. Embargoes. IPS UN Journal, v. 14, n. 46, pp. 1-5,
mar. 2006.
228 Ver Documento S/1998/1194, anexo, de 18/12/1998.
229 Disponvel no endereo eletrnico <http://www.nbisecsalw.org/pdf/Nairobi%20Protocol.pdf>.

172

Sanes do Conselho de Segurana

evitar a punio pela simples transferncia de suas bases de atuao


para pases em que a lei seja mais leniente.
Existem, contudo, motivos talvez mais determinantes para
o fracasso do controle dos fluxos internacionais de armas, como
registram Cortright e Lopez ao afirmar que:
In most cases, the limitations of UN arms embargoes can be traced to
specific political factors. One of the greatest problems is the unwillingness
of the major powers to create and enforce an effective international arms
monitoring and enforcement system, which is linked to efforts by these
same countries to promote, or at least not restrain, arms exports by their
own producers. () the largest producers and promoters of arms exports
are the major powers and permanent members of the Security Council.
The same governments that have applied pressure on other countries
to tighten arms export laws and limit the sales of weapons to areas of
conflict are themselves engaged in a feverish competition to produce and
sell arms230.

Esta duplicidade no comportamento das principais potncias


mundiais, que so a maioria delas, e especialmente os Estados Unidos da
Amrica, a Rssia e a China, grandes produtores de armas e beneficirios
evidentes da manuteno do trfico, tem minado os esforos para
aperfeioar a implementao dos embargos. Tem frustrado, tambm,
a responsabilizao dos fornecedores perante o Conselho, que poderia
atacar o problema da violao das sanes pelo lado da oferta.
Em certos casos, a prpria imposio de embargos de armas
evitada pelo Conselho em situaes em que poderia ser justificada.
Pode ser citado como exemplo o conflito latente entre Etipia e
Eritreia, sob exame do Conselho desde 1998231, e cuja volatilidade j
justificara a breve imposio de embargo de armas pelo perodo de um
ano, entre maio de 2000 e maio de 2001232. Levantado aquele embargo,
ambos os pases continuaram a recusar-se a dar cumprimento a suas

230 CORTRIGHT, David; LOPEZ, George; GERBER, Linda. Sanctions and the Search for Security: Challenges to UN
Action, Project of the International Peace Academy, Lynne Rienner Publishers, pp. 167 e 170.
231 Resoluo 1177 (1998).
232 Resoluo 1298 (2000).

173

Marcelo Baumbach

obrigaes decorrentes dos acordos de Argel de 2000, mas o Conselho


no considerou nova imposio de sanes contra nenhum deles.
O desdm de ambas as partes s manifestaes do Conselho gerou,
na Resoluo 1640 (2005) o recurso relutante frmula da ameaa
de sanes, que, no caso, tinha poucas condies de modificar o
comportamento dos possveis alvos.
O Conselho tambm no considera a aplicao de embargos
como parte de uma estratgia global para combater a disponibilidade
de armas que alimenta as ameaas paz e segurana, no contexto de
alguns conflitos que esto atualmente fora da esfera de interveno
do rgo. Dentre eles estariam conflitos tais como a insurgncia na
Colmbia, cuja severidade poderia ser reduzida se os armamentos se
tornassem indisponveis s partes 233. Um enfoque mais abrangente
prope, com vistas a prevenir a venda de armas antes da ocorrncia dos
conflitos ou das violaes aos Direitos Humanos, a concluso de tratado
especfico para regular o comrcio de armas que tornaria tambm
possvel o monitoramento dos embargos de acordo com parmetros
comuns estabelecidos por instrumento de Direito Internacional234.
3.4. Condicionamentos polticos
A deciso sobre imposio de sanes depende da importncia
atribuda pelos prprios membros e, em especial, pelos cinco membros
permanentes, efetiva soluo de um dado conflito, uma vez que o
papel determinante do uso do poder de veto na possibilidade de
aplicao das medidas tem subordinado a criao e a modelagem dos
regimes s agendas polticas daqueles. O sistema institudo pela Carta
no regido unicamente pelo conceito de legalidade na aplicao
das sanes. O comportamento dos Estados-membros e, sobretudo,

233 Possibilidade mencionada pelo Embaixador Antnio de Aguiar Patriota, em entrevista que concedeu ao autor
em 25/1/2006.
234 Ver DEEN, Thalif. Arms Dealers Make Mockery of U.N. Embargoes. IPS UN Journal, v. 14, n. 46, p. 1-5,
mar. 2006.

174

Sanes do Conselho de Segurana

dos membros permanentes, que detm a parte mais aprecivel do


poder no Conselho, tende a ser mais fortemente influenciado por
consideraes de interesse poltico e de oportunidade do que pelo
respeito ao Direito Internacional235. A aplicao de sanes tem sido
politicamente condicionada, tambm, pelo poder do Estado contra o
qual se pretende aplic-las.
Como consequncia do poder de veto, impossvel a aplicao
daquelas medidas contra qualquer dos membros permanentes, mesmo
quando estes tm clara participao na provocao e no agravamento
de conflitos que ameaam a paz e a segurana internacionais. So de
fato imunes ao prprio sistema de segurana coletivo, como observa
Gareth Evans, citado por Phyllis Bennis:
The creation of the veto was justified largely on the grounds that it saved the
Security Council from voting for commitments it was incapable of fulfilling,
namely enforcement action against one or the five permanent members
or the imposition of sanctions against the will of one of those states. In
other words, to convince the permanent members that they shoud adhere
to the Charter and the collective security framework embodied therein,
a deliberate decision was taken to establish a collective security system
which could not be applied to the permanent members themselves236.

O encaminhamento do conflito intestino na Gergia oferece


exemplo em que um membro permanente, a Federao da Rssia, tem
contribudo para o agravamento das tenses, ao fornecer apoio, ajuda
e facilidades aos rebeldes abcsios e aos da Osstia do Sul. O Conselho
de Segurana examina o tema do conflito abcsio, mas jamais cogitou
a imposio de sanes parte russa. Na verdade, a participao
daquele membro permanente no conflito nem sequer reconhecida

235 EISEMANN, Pierre Michel, in COT, Jean-Pierre; PELLET, Alain (Org). La Charte des Nations Unies:
Commentaire Article par Article. Paris: Economica, 1985, p. 698.
236 Ver BENNIS, Phyllis. Calling the shots: how Washington dominates todays U.N. Nova York: Olive Branch Press,
2000, p. 5.

175

Marcelo Baumbach

pelo rgo, cujas resolues se limitam a conclamar as partes abcsia


e georgiana ao acordo237.
Dentre os membros permanentes, aquele que tem tido mais
condies de fazer valer sua vontade unilateral tem sido os Estados
Unidos da Amrica. Assim, no surpreendente que, a partir da dcada
de 1990, com o fim da bipolaridade e a consolidao do poder militar
quase incontrastvel daquela superpotncia, os regimes de sanes
tenham servido mais aos interesses norte-americanos do que aos do
prprio sistema de segurana coletiva, como recorda Geoff Simons:
The power of a few Security Council members to impose sanctions on
almost any targeted state arguably serves the realpolitik ambitions of
the powerful against the weak, rather than providing a genuine basis for
collective security. And in the post-Soviet world it is easy to see that the
Security Council (lacking strong counterweight to US power) has been
suborned to a large extent into doing little beyond what the US State
Department wants238.

A preponderncia dos interesses dos P5 e, sobretudo, dos EUA


leva a assimetrias considerveis no uso das sanes como instrumento
de manuteno da paz. As decises sobre o uso do artigo 41 passam
a ser determinadas muito menos por consideraes de adequao
aos casos concretos do que por consideraes relativas relao do
possvel alvo com os Estados Unidos da Amrica. As grandes potncias,
membros ou no do Conselho, ficam ipso facto alm do alcance do rgo,
j que ao contrrio do que ocorreu na experincia malograda da Liga
das Naes, a ONU jamais aplicou sanes contra Estados poderosos.
Eventuais violaes, que poderiam ensejar imposio de
sanes a pases do mundo em desenvolvimento, so naqueles casos
consideradas assuntos internos. Aliados dos EUA, como Turquia e
Israel, so tambm poupados, independentemente de seus comporta
mentos, enquanto os assim chamados Estados prias (rogue states,
ou, em terminologia mais recente, states of concern), como Iraque, Lbia
237 Na Resoluo 1615 (2005), por exemplo, a nica meno Federao da Rssia sada o papel daquele pas
como facilitador do processo de paz entre Gergia e Abcsia.
238 SIMONS, Geoff. Imposing Economic Sanctions: Legal Remedy or Genocidal Tool? Londres: Pluto Press, 1999, p. 70.

176

Sanes do Conselho de Segurana

ou mesmo o Ir, so submetidos a sanes ou ameaados com muito


maior facilidade. Os prprios Estados prias, entretanto, podem,
ao negociar a acomodao dos interesses norte-americanos, evitar
ser levados ao Conselho de Segurana239. Se, por um lado, a ao do
Conselho tem sido desencadeada, sobretudo, em funo dos interesses
dos membros permanentes, por outro, o uso discricionrio do poder
de veto, ou da ameaa de seu uso, tem sido provavelmente o principal
obstculo ao pronta e eficaz do Conselho em muitos casos em que
se fez necessria.
O uso do veto assume relevncia especial, no que diz respeito s
sanes, nos casos em que as medidas no tenham sido impostas com
limites temporais de durao. A, configura-se a possibilidade do veto
reverso (reverse veto), que no usado para impedir uma determinada
deciso, mas sim para mant-la, uma vez que o levantamento das
sanes depender do consenso dos cinco membros permanentes.
Cada um deles tem, assim, individualmente o arbtrio sobre o julga
mento da oportunidade ou no de se remover um regime de sanes.
O veto reverso impediu o levantamento do regime de sanes da
Resoluo 687 (1991), contra o Iraque, por exemplo. Na oportunidade,
o bloqueio foi feito pelos Estados Unidos da Amrica e pelo Reino
Unido. Tal situao pode, como vimos, prolongar indefinidamente
o sofrimento da populao civil e, ao mesmo tempo que diminui
a eficcia das sanes com relao aos seus fins, tende a favorecer a
perseguio de agendas polticas dos membros permanentes.
O veto reverso ensejou presses pelo estabelecimento de
limites temporais s sanes. Como vimos acima, a prtica pode ser
encontrada j no caso da imposio de medidas contra a Etipia e
Eritreia, tendo-se verificado tambm nos casos dos regimes de Serra
Leoa e Libria. A maioria das resolues que estabelece regimes
novos j contm hoje a previso de que sejam revisados dentro de

239 Ver BENNIS, Phyllis. Calling the shots: how Washington dominates todays U.N. Nova York: Olive Branch Press,
2000, p. 157 a 159.

177

Marcelo Baumbach

determinado tempo e de sua caducidade caso no forem renovados240,


o que diminui a probabilidade de que possam ocorrer no futuro
situaes em que um membro permanente tenha condies de tomar
o Conselho como refm. Isso no elimina, entretanto, a possibilidade
concreta de que isso ocorra, uma vez que o simples poder poltico
dos membros permanentes e, em especial, dos Estados Unidos da
Amrica, tende a mobilizar os demais membros.
A questo dos interesses polticos dos membros permanentes
tem reflexos sobre a prpria racionalidade da aplicao das sanes
e, conforme observa Brzoska, a poltica de sanes provavelmente
mais inteligente nas regies nas quais, por um lado nenhuma das
grandes potncias tem interesses estratgicos e, por outro, aquelas
potncias detm suficiente grau de interesse na preservao da paz
e segurana para apoiar a adequada implementao de medidas
limitadas241. Embora com menos frequncia do que na poca da Guerra
Fria, ocorrem ainda casos em que o choque de interesses polticos no
Conselho impede o uso das sanes em situaes em que sua imposio
seria indicada. Outros casos h em que as sanes, j aplicadas, no so
efetivamente implementadas por colidir com os desgnios dos pases
mais poderosos. A questo do interesse dos membros permanentes
na violao dos embargos de armas, discutida na seo 3.3, oferece
exemplo dessa tendncia.
O Conselho de Segurana dispe, como vimos, de amplo poder
discricionrio na determinao do leque de situaes que ensejam a
aplicao do captulo VII da Carta. Torna-se patente, nos anos recentes,
que esse leque tende a ser ampliado, sobretudo no caso da determinao
da ameaa paz, que, de todos os trs conceitos do artigo 39, o mais
indefinido e o que se presta a uma interpretao mais abrangente242.
240 Ver, por exemplo, a Resoluo 1643 (2005), pargrafo operativo 1.
241 BRZOSKA, Michael. From Dumb to Smart? Recent Reforms of UN sanctions. Global Governance, v. 9, n. 4,
p. 519-535, 2003, p. 11.
242 Ver a respeito CONFORTI, Benedetto. Note sullazione Del Consiglio di Sicurezza dellONU dopo la caduta
del muro di Berlino. In: RANGEL, Vicente Marotta, e FONSECA Jos Roberto Franco da (Orgs.). O Direito
Internacional no terceiro milnio: estudos em homenagem ao professor Luiz Olavo Baptista. So Paulo: LTR, 1998,
pp. 189-190.

178

Sanes do Conselho de Segurana

Aqueles conceitos tm sido regularmente assimilados aos interesses dos


membros permanentes do Conselho. A atuao do rgo tem refletido
consensos precrios e tpicos, o que no contribui para o aumento
da capacidade do rgo de fazer frente a ameaas paz e segurana
internacionais e revela que, em vez de ser instrumento para a consecuo
de projeto consistente para a paz mundial, o rgo tem sido utilizado para
legitimar agendas nacionais dos membros permanentes, sobretudo do
mais poderoso deles, os Estados Unidos da Amrica. Tal inclinao pode
ser claramente observada na atuao com motivaes supostamente
humanitrias ou de proteo da democracia, mas ainda mais patente
com relao ao problema do terrorismo. A luta contra o terrorismo,
erigida em prioridade absoluta pelos membros permanentes, tem gerado
os exemplos mais flagrantes de interferncia em assuntos internos
e tem resultado em uma constante deriva no sentido de intervenes
em situaes internas que dificilmente poderiam, a utilizar-se o rigor
terico, ser enquadradas no artigo 39.
No contexto da atual prioridade conferida ao tratamento do
terrorismo nas Naes Unidas, os membros permanentes, para
alavancar sua ao contra determinado pas, regime ou entidade,
buscam congregar a comunidade internacional em torno da percepo,
real ou no, de uma ameaa comum ou mesmo da transformao de
uma ameaa particular em comum. Como observa Meghan OSullivan:
In the wake of the collapse of the cold war system, the United States was
less able to compel others through political force to follow its foreign
policy preferences and prescriptions. As a result, it searched for new
ways to use its economic strength and the international tangle of
economic linkages fostered by globalization to coerce other nations to
adopt policies to its liking243.

O tema do terrorismo tem-se prestado a uma interpretao


abrangente de conceitos e servido a uma ampla gama de interesses
dos membros permanentes. Estes, sobretudo os Estados Unidos da
243 OSULLIVAN, Meghan L. Srewd sanctions: statecraft and state sponsors of terrorism. Washington: The Brookings
Institution, 2003, p. 302.

179

Marcelo Baumbach

Amrica, tendem a sequestrar os recursos polticos do Conselho para


direcion-los ao combate do terrorismo. Isso no diferente no que
respeita s sanes, e o terrorismo internacional como justificativa
para a imposio de regimes no fato novo. Como vimos na subseo
1.3.3.4, o alargamento da abrangncia do conceito de ameaa paz e
segurana internacionais para abranger o terrorismo internacional
comea a ocorrer j com as Resolues 731 (1992) e 748 (1992),
para a aplicao de sanes Lbia. Mais adiante, no caso do Sudo,
a Resoluo 1070 (1996), estabelece a caracterizao da falta de
cooperao do governo sudans na entrega dos suspeitos do atentado
contra o Presidente Mubarak, do Egito, como uma ameaa paz e
segurana internacionais. As Resolues 1368 (2001) e 1373 (2001),
adotadas aps os atentados de 11 de setembro de 2001, aprofundam a
tendncia. A partir daquele momento, o assunto passa a ser prioridade
na agenda e o rgo reafirma com regularidade que o terrorismo, em
todas as suas formas e manifestaes, constitui uma das ameaas mais
srias paz e segurana internacionais244.
Atos e campanhas terroristas, com sua natureza violenta e com o
elevado grau de dano colateral que lhes particular tm-se prestado a
tal papel aglutinador, no apenas para mobilizar apoio na comunidade
internacional, mas, sobretudo, para uniformizar a voz dos prprios
membros permanentes do Conselho, a maioria dos quais tem suas
prprias preocupaes relativas ao terrorismo, oriundas de desafios
internos. A Federao da Rssia luta contra os rebeldes Chechenos de
Shamil Basayev. A China foi contra diversos movimentos separatistas,
dentre os quais os Uighur, na regio autnoma de Xinjiang, e o
Movimento Islmico do Turquisto Leste (ETIM). O Reino Unido, que
at bem recentemente esteve s voltas com o separatismo do Exrcito
Revolucionrio Irlands (IRA), alinha-se automaticamente com os
Estados Unidos da Amrica. Ocorre a multilateralizao das agendas
prprias dos membros permanentes e os mtodos que so a partir
244 Ver Declarao Presidencial de 1/12/2005, no Documento S/PRST/2005/64.

180

Sanes do Conselho de Segurana

de ento por eles preconizados, sobretudo pelos EUA para o combate


ao terrorismo, tero reflexos tambm nos mtodos de trabalho do
Conselho. A urgncia e gravidade do combate ao problema, segundo
esta linha de pensamento, no poderiam tolerar a democratizao e a
transparncia de procedimentos e nem o respeito estrito s normas do
Direito Internacional, sob pena de comprometer a agilidade e o rigor
necessrios245. Como observa Antonio Jos Maria de Souza e Silva:
Nesse quadro, portanto, o estabelecimento unilateral de regras de atuao
seria uma consequncia natural e parece ser o que estamos testemunhando.
Ainda assim, a administrao norte-americana reconhece que a guerra
contra o terrorismo requer ampla participao dos demais estados e
no poupa esforos para assegur-la, obedecidas, evidentemente, as
premissas estabelecidas pelos EUA. Tambm as Naes Unidas so vistas,
ainda que de forma declinante aps as deliberaes prvias invaso do
Iraque, como um foro cujo impacto nas aes contra o terrorismo deve-se
buscar maximizar246.

Assim, os Estados Unidos da Amrica e seus aliados passam a


exigir a incluso da vertente terrorismo internacional em pratica
mente todos os mbitos de atuao do Conselho e, consequentemente,
os reflexos sobre o sistema de sanes no se fizeram esperar, na medida
em que este passa a ser visto primordialmente como ferramenta na
guerra contra o terrorismo, com perda da importncia relativa para
o equacionamento de crises tradicionais. Uma das razes dadas pela
delegao norte-americana, por exemplo, para a rejeio, em 2004,
do trabalho que vinha sendo realizado cumulativamente pelo Grupo
de Trabalho Informal sobre sanes, foi o fato de que ele no leva
em considerao os esforos crticos do Conselho desde setembro de
2001 para impedir o financiamento de suspeitos de terrorismo, ou a

245 Para uma reflexo sobre as consequncias dos acontecimentos de setembro de 2001 sobre os procedimentos
das Naes Unidas, e do Conselho de Segurana em particular, ver SCHRIJVER, Nico. September 11th and
Challenges to International Law. In: BOULDEN, J.; WEISS, T. G. Terrorism and the UN: Before and After
September 11. Bloomington: Indiana University Press, 2004.
246 SILVA, Antonio Jos Maria de Souza e. Combate ao Terrorismo: A evoluo do tratamento multilateral e os
reflexos para o Brasil. Braslia: trabalho apresentado no XLV Curso de Altos Estudos do Instituto Rio Branco,
2003, p. 40.

181

Marcelo Baumbach

evoluo contnua das ameaas internacionais e a resposta cambiante


que o Conselho tem dado a elas247.
O regime de sanes contra Al-Qaeda e talibs, inteiramente
voltado ao terrorismo, passa a ser considerado como quase um
regime de exceo, imune a diversas regras de transparncia e
responsabilidade (accountability) de aceitao pacfica no prprio
Conselho de Segurana. Paralelamente, desenvolve-se a ideia, no seio
do Grupo de Trabalho criado pela Resoluo 1566 (2004), de ampliar
as medidas ora aplicadas para a Al-Qaeda e os talibs, estendendo-as
a todos os grupos, indivduos ou entidades associadas com atividades
terroristas248. Alm das sanes propriamente ditas, que j existem
no caso da Al-Qaeda e dos talibs, e que consistem em embargo de
armas, congelamento de ativos e proibio de viagens determinados
pela Resoluo 1267 (1999), so estudadas providncias para reforar
os procedimentos de ajuizamento e extradio, para reprimir o
recrutamento e treinamento de terroristas e para impedir a provocao
pblica e o uso da internet para incitao ao terrorismo. A proposta
apresenta problemas tcnicos e polticos. O principal problema
tcnico a ausncia de uma definio acordada do que se venha a
entender por terrorismo. O principal problema poltico diz respeito
peculiar sensibilidade do assunto, j que o indivduo que considerado
terrorista por um determinado pas, do ponto de vista de outro poder
ser considerado apenas um soldado da liberdade. O aspecto mais
preocupante no que diz respeito iniciativa da Resoluo 1566 (2004) ,
no obstante, a reduo do problema das causas ltimas do terrorismo
a uma mera questo de boa governana249, menosprezando os fatores
que levam ao fenmeno do terrorismo, tais como a pobreza, os
problemas de desenvolvimento, os conflitos e problemas polticos.

247 Carta da Misso Americana junto s Naes Unidas dirigida Presidncia do Grupo de Trabalho, datada de
4 de novembro de 2004, p. 2.
248 Ver Documento S/PV. 5332, de 19/12/2005.
249 Ver Report of the Security Council working group established pursuant to resolution 1566 (2004),
documento S/2005/789, de 16 de dezembro de 2005 (enclosure).

182

Sanes do Conselho de Segurana

A soluo permanente para os problemas de legitimidade gerados


pelo uso do poder de veto pelos membros permanentes do Conselho
de Segurana diz respeito ao debate mais amplo sobre a reforma de sua
composio, mtodos de trabalho e processos decisrios, incluindo o
reexame do poder de veto. Embora tal reforma no esteja no mbito do
presente trabalho, vale consignar que, levada adiante, ela constituiria
passo importante para aumentar sua credibilidade e melhor legitimar
sua autoridade de maneira ampla e no apenas no que diz respeito aos
regimes de sanes.
3.5. Implementao pelos Estados
Na ausncia de um poder de polcia internacional disposio
do Conselho de Segurana, cabe, em ltima anlise, aos Estados dar
implementao concreta aos regimes de sanes, que no podem
ser executados diretamente pelas Naes Unidas. No dizer de
Canado Trindade:
Quaisquer que sejam, porm, a funo e o grau de intensidade de atuao
de uma organizao internacional, as sanes no so self-executing, e sua
aplicao ou implementao como o demonstram claramente, e.g., as
sanes sob o captulo VII da Carta da ONU conta em ltima anlise
com o indispensvel concurso dos Estados; surgem aqui prontamente
dificuldades prticas, dados os distintos graus de resposta ou disposio em
cumprir as sanes por parte dos Estados individualmente, a possibilidade
de tentarem evitar ou adiar decises quanto implementao face aos
riscos e custos envolvidos e possveis desacordos quanto aos prprios
mtodos de implementao das decises250.

O cumprimento ativo pelos Estados assim indispensvel


eficcia das sanes. Depende do desenvolvimento de estruturas
jurdicas e administrativas competentes, que variam segundo os
tipos de sanes a serem implementadas. Segundo observa Curtis
250 CANADO TRINDADE, Antnio Augusto. Fundamentos jurdicos, natureza, efeitos e alcance das sanes do
Brasil frica do Sul: O Decreto no 91.524 de 9 de agosto de 1985 e as Medidas contra o Apartheid, parecer do
Consultor Jurdico do Ministrio das Relaes Exteriores, 1985, p. 9 e 10.

183

Marcelo Baumbach

Ward, sanes financeiras, por exemplo, exigem base legal para o


congelamento de ativos, leis que flexibilizem as regras de segredo
bancrio e equipes com experincia no levantamento de informaes
financeiras. As restries de viagem, por seu turno, exigem, dentre
outros elementos, pessoal adequadamente treinado em pontos de
fronteira e uma base de dados computadorizada e abrangente251.
O primeiro passo para a implementao dos regimes de sanes
normalmente a sua incorporao ao ordenamento jurdico interno.
Para dar efeito s decises do Conselho, os Estados seguem diferentes
orientaes. O manual de Interlaken cita quatro delas252:
a) Incorporao por legislao primria, que converte em
lei interna as resolues aprovadas com base no artigo 41
da Carta;
b) Incorporao por promulgao de legislao especfica para
cada setor envolvido na implementao nacional das sanes;
c) Incorporao pelo uso de legislao setorial j existente,
emendada se necessrio;
d) Preexistncia de dispositivo constitucional que determine a
aplicao direta das resolues do Conselho253.
Mas, alm da existncia de previso jurdica apropriada,
a implementao de resolues exige o estabelecimento de uma
estrutura administrativa coordenada, com poder e capacidade tcnica
para levar adiante a tarefa. Tal estrutura pode consistir em um rgo
especfico de governo, com atribuies dirigidas implementao de
251 Ver WATSON INSTITUTE FOR INTERNATIONAL STUDIES. Workshop on UN Sanctions Reform: 2-3 May 2003.
[s.l.]: Brown University, 2003, p. 16.
252 THOMAS J. WATSON JR. INSTITUTE FOR INTERNATIONAL STUDIES. Targeted Financial Sanctions:
a Manual for Design and Implementation Contributions from the Interlaken Process. Providence, R.I.:
Brown University, 2001, p. 86 a 89.
253 o caso, por exemplo, da Argentina, cuja Constituio de 1994, em seu artigo 31, estabelece que os
tratados so lei suprema da Nao. A despeito disso, a prtica argentina tem seguido rumo diverso.
Ver a respeito CRDENAS, Emlio J.; GARCA-RUBIO, Mariano in GOWLLAND-DEBBAS, Vera (Org.). National
Implementation of United Nations Sanctions: a comparative study. Haia: Kluwer Law International, 2004.
p. 81 a 101.

184

Sanes do Conselho de Segurana

sanes, ou pode ser fora-tarefa composta de elementos de vrios


rgos, organizada com aquele objetivo especfico.
As principais razes para a no implementao esto ligadas
ausncia de vontade poltica ou ao conflito dos objetivos das sanes
com os interesses dos Estados aos quais cabe dar-lhes execuo. No
caso do conflito na Libria, por exemplo, a aplicao do congelamento
de ativos foi denegada, com fundamentos procedimentais, por deciso
da Suprema Corte daquele pas nos casos de Benoni Urey e Emmanuel
Shaw, includos na lista do Comit 1521. Outros pases, em contraste,
tais como Estados Unidos da Amrica, Reino Unido, Alemanha, Frana,
Lbano e Gana, haviam congelado bens de dez indivduos ao todo, at
dezembro de 2005, no contexto daquele regime254. No desprezvel,
contudo, o peso que tm para este descumprimento fatores ligados
s dificuldades materiais suscitadas aos Estados pelos regimes de
sanes individuais. Essas dificuldades vo desde a falta de capacitao
e pessoal para realizar o monitoramento at a existncia de fronteiras
porosas e extensas, dificilmente supervisionveis.
Desde o primeiro regime que aplicou, contra a Rodsia do
Sul, o Conselho tem criado comits para auxili-lo a controlar o
cumprimento por parte dos Estados, contando em muitos casos com
o concurso de painis de peritos. A partir de 1995, quando o Conselho
estabeleceu o monitoramento das sanes aplicadas a Ruanda, tem
sido a prtica o estabelecimento de grupos de peritos ou grupos de
monitoramento ad hoc para auxili-los na tarefa de verificao. Em
finais de 2005, seis dos comits contavam com grupos de peritos.
Eram eles os relativos a Al-Qaeda e talibs, Somlia, Libria, Sudo,
Repblica Democrtica do Congo e Cte dIvoire. Os mecanismos
recebem formatos e atribuies que diferem ligeiramente de caso para
caso, mas podem assumir, por exemplo, a forma de painis, como
os estabelecidos nos regimes de Angola e Libria, bem como Comits

254 Relatrio do grupo de peritos do Comit 1521, de 25/11/2005, Documento S/2005/745.

185

Marcelo Baumbach

de Acompanhamento, utilizados em Angola e no Afeganisto, ou


ainda Comisses de Inqurito, como a criada no caso de Ruanda.
Tm aumentado em nmero e tm visto suas atribuies estendidas
nos ltimos anos.
Nos casos da Repblica Democrtica do Congo e da Cte dIvoire,
foi atribuda, de maneira inovativa, s Misses de Paz mandato que
inclui o monitoramento do cumprimento dos embargos de armas255. So
os nicos dois casos de regimes de sanes do Conselho de Segurana
em que isso ocorre. Para o adequado cumprimento destes mandatos,
entretanto, tm de ser superadas dificuldades inerentes atribuio
de poder de polcia a misses de paz, bem como gerao de custos
adicionais e mobilizao da necessria infraestrutura material, em
termos de meios de transporte, equipamentos e recursos humanos.
A proliferao dos mecanismos de monitoramento suscita
a necessidade de cooperao entre eles256. Para increment-la, h
sugestes de unificao de todos os grupos de peritos, grupos e
equipes de monitoramento em apenas um rgo, que assumiria
as funes de nico organismo de monitoramento para todos os
comits257. Tal estratgia teria em princpio a vantagem de eliminar
duplicaes e fazer que o monitoramento dos diversos regimes
de sanes em vigor fosse uniformizado, evitando a atual falta de
coordenao e de dilogo entre os diversos grupos.
Os sistemas de relatrios de implementao tm sua justificativa
na necessidade de adequado monitoramento das sanes, uma
vez que os comits, normalmente encarregados desta tarefa, no
dispem de meios para cumpri-la sem a cooperao ativa dos Estados.
Tal necessidade tem dado origem criao de mltiplos sistemas de

255 No mais recente relatrio do grupo de peritos do comit da Resoluo 1572 (2004), so feitas sugestes
a respeito da capacidade da MONUC de monitoramento das violaes. Ver documento informal do comit
intitulado Observations/Reccomendations from the Group of Experts Report to the 1572 Committee
concerning Cote dIvoire (final report).
256 Entrevista do autor com o Sr. Alex Vines, em 22/7/2005.
257 Entrevista concedida ao autor por Curtis A. Ward, CEO, Multi-Disciplinary Advisory Services, em 16/12/2005.

186

Sanes do Conselho de Segurana

relatrios, tais como os previstos pelas resolues 1267 e 1373. Dentre


as recomendaes do Processo de Interlaken est a de que, uma vez
que a especificao de intervalos para os relatrios pode aperfeioar
cooperao significativa por parte dos Estados, aqueles poderiam
ser requeridos em perodos de 4 ou 6 meses258. Neste caso especfico,
nos parece que as recomendaes finais do processo, normalmente de
grande pertinncia, falharam em reconhecer o potencial negativo do
estabelecimento de obrigaes de relatar em prazos excessivamente
exguos. Ocorre que tais requisitos, aliados sistemtica de visitas aos
Estados por parte no apenas dos comits de sanes como tambm
dos grupos de monitoramento e outras entidades estabelecidas no
contexto dos regimes, tm criado crescente sobrecarga (reporting
fatigue) aos membros, sobretudo queles com menos condies
concretas de cumprimento de ditas exigncias.
Atrasos na apresentao de relatrios podem, em grande parte,
ser atribudos a tal reporting fatigue e falta de capacidade tcnica e
material. As resolues relativas ao terrorismo 1373 (2001), 1267
(1999) e 1540 (2004) so todas dotadas de mecanismos de relatrios de
implementao de responsabilidade dos Estados. Embora, dentre estas,
apenas a Resoluo 1267 estabelea regime de sanes, as informaes
devidas so muitas vezes duplicadas. Os pases que dispem de menos
recursos so normalmente os que mais dificuldades tm para cumprir
com suas obrigaes nesse campo. Via de consequncia, so sempre os
pases pobres a receber a pecha de pases em atraso (late submitters)
ou pases sem relatrio (non-reporting countries). Em virtude dos
mecanismos de cobrana estabelecidos, mesmo que um pas no esteja
em violao do regime, pode ser responsabilizado, s vezes de maneira
dura, por no apresentar tempestivamente as informaes requeridas.

258 Ver THOMAS J. WATSON JR. INSTITUTE FOR INTERNATIONAL STUDIES. Targeted Financial Sanctions:
a Manual for Design and Implementation Contributions from the Interlaken Process. Providence, R.I.:
Brown University, 2001, p. 31.

187

Marcelo Baumbach

O caminho que tem sido sugerido para enfrentar tal problema


passa pelo fornecimento de assistncia tcnica aos pases em
dificuldades para o cumprimento de suas obrigaes de relatrio, o
que nem sempre suficiente, uma vez que as deficincias, como por
exemplo a falta de recursos humanos ou materiais, em muitos casos,
podem ter natureza mais profunda. Na prtica, tm sido adotadas
solues intermedirias, visando simplificao dos requisitos.
A Resoluo 1617, por exemplo, estabeleceu, no contexto do regime
de sanes Al-Qaeda e aos talibs, o sistema de lista de conferncia
(checklist), pelo qual os Estados precisam apenas preencher formulrio
objetivo sobre as medidas adotadas para a implementao das sanes
em perodos regulares, com relao aos indivduos ou entidades
incorporados lista de alvos em tais perodos.
Os procedimentos de relatrios precisariam ser uniformizados
e simplificados. H sugestes, como a aventada pelo Foro das Ilhas
do Pacfico259, de que se possa organizar resposta regional aos
requisitos de relatrios, sobretudo nos casos em que existam padres
monitorados regionalmente de maneira satisfatria e compatveis
com os exigidos pelo Conselho.
A implementao das sanes tem sido o foco das preocupaes
do membro mais influente do Conselho de Segurana, os Estados
Unidos da Amrica. Este pas tem pressionado para que as discusses
nos vrios foros se concentrem em temas de implementao e no nos
elementos do desenho das sanes. Mas o prprio cumprimento das
medidas pode ser afetado por problemas tcnicos nas respectivas
resolues. Em vista da necessidade de equilibrar pontos de vista
divergentes e em muitos casos opostos, aquelas tendem a ser vazadas
em linguagem no raro ambgua e lacunosa. a chamada ambiguidade
construtiva, que, se por um lado tem a vantagem de permitir a tomada

259 Documento S/PV. 5293, de 26 de outubro de 2005.

188

Sanes do Conselho de Segurana

de posies unificadas, por outro lado pode criar dvidas e dificuldades


no momento da implementao.
A imposio de sanes secundrias em casos de desrespeito
aos regimes muitas vezes sugerida para fazer frente a problemas de
implementao, mas seu uso provavelmente implica mais problemas
do que solues. Suscita uma srie de questes, dentre as quais a
eventual necessidade de sanes tercirias contra violadores de
sanes secundrias. Os mais definitivos argumentos contra aquela
soluo, entretanto, dizem respeito aos seus custos excessivos,
s complexidades da sua implementao e s dificuldades para
desenh-las de maneira que sejam dirigidas ou inteligentes. Meghan
OSullivan chama a ateno para outro aspecto importante relacionado
com o efeito negativo das sanes secundrias sobre o consenso
internacional que deve estar na base da implementao, ao observar
que Secondary sanctions have rarely catalyzed the desired
cooperation. Secondary sanctions are, in fact, a distinguishing
marker of a concrete shoe sanctions regime one that impedes,
rather than assists, the pursuit of multilateral measures260. Apesar
disso, o Conselho tem utilizado em algumas ocasies o expediente
das sanes secundrias, as quais foram impostas Libria, por
exemplo, por desobedecer ao regime contra os rebeldes da Frente
Revolucionria Unida em Serra Leoa.

260 OSULLIVAN, Meghan L. Srewd sanctions: s.tatecraft and state sponsors of terrorism. Washington:
The Brookings Institution, 2003. p. 302.

189

Captulo 4

A prtica diplomtica e jurdico-institucional


brasileira

4.1. O Ordenamento Jurdico brasileiro e as sanes


A Constituio Federal estabelece os princpios que regem
as relaes internacionais do Brasil, que so, segundo seu artigo 4o,
a independncia nacional, a prevalncia dos direitos humanos, a
autodeterminao dos povos, a no interveno, a igualdade entre os
Estados, a defesa da paz, a soluo pacfica dos conflitos, o repdio ao
terrorismo e ao racismo, a cooperao entre os povos para o progresso
da humanidade e a concesso de asilo poltico. Tanto no momento da
negociao quanto da aplicao das sanes, os princpios jurdicos
da ordem interna, dentre os quais merece destaque o citado preceito
constitucional, tm servido de base para a atuao brasileira.
Ao prover internamente o cumprimento dos regimes de sanes,
desde o evento dos primeiros casos de sua aplicao pelo Conselho de
Segurana, o Ordenamento Jurdico ptrio tem oferecido as condies
adequadas para que o pas possa participar da aplicao das medidas
aprovadas por organizaes internacionais das quais parte. Mas as
obrigaes internacionais no so autoaplicveis no Brasil e precisam ser
incorporadas ao Ordenamento Jurdico por meio de atos normativos261.
261 Ver Parecer CJ/CGDI com referncia ao Memo DNU/08, de 11/07/200.

191

Marcelo Baumbach

A prtica jurdica reiterada consolidou o procedimento de trazer ao


Direito Interno as resolues do Conselho de Segurana sobre sanes
por meio de decretos editados pelo Presidente da Repblica, no uso de
suas atribuies segundo o artigo 84, incisos IV e VII, da Constituio
Federal, como a forma mais eficiente de dar cumprimento obrigao
internacional suscitada pelo artigo 25 da Carta.
Uma vez que o Brasil est obrigado internacionalmente a
obedecer Carta das Naes Unidas262 e uma vez que as resolues
do Conselho so obrigatrias e prevalecem sobre os demais tratados,
por fora dos artigos 25 e 103 daquele diploma internacional, no
se exige, para o cumprimento dos regimes de sanes, a interveno
do Congresso Nacional e a promulgao de uma lei, e o decreto
presidencial a frmula adequada para determinar a implementao
no nvel interno. De fato, desde a imposio de sanes Rodsia do
Sul, o Brasil tem utilizado o instrumento da publicao de decretos
que incorporam as medidas ao Ordenamento Jurdico interno. Como
recorda o Professor Canado Trindade:
No Brasil, o Decreto n 60.172, de 1 de fevereiro de 1967 (sobre a aplicao
de sanes econmicas seletivas Rodsia), estabeleceu a obrigao para
as autoridades brasileiras de cumprir estritamente, no mbito de suas
respectivas atribuies, o disposto no pargrafo 2 da Resoluo 232
(1966) do Conselho de Segurana da ONU263.

Mais tarde, em agosto de 1985, diante das sanes da comunidade


internacional contra a frica do Sul, o Brasil promulgou o Decreto-Lei
no 91.524, de 9 de agosto de 1985, que determina sanes culturais,
artsticas e desportivas, acompanhadas de embargo de petrleo e de
armas. Como se sabe, apenas esse ltimo embargo foi determinado
pelo Conselho de Segurana de maneira obrigatria. As demais sanes
tinham carter voluntrio.

262 Promulgada pelo Decreto no 19.841, de 22 de outubro de 1945.


263 CANADO TRINDADE, Antnio Augusto. Fundamentos jurdicos, natureza, efeitos e alcance das
sanes do Brasil frica do Sul: O Decreto no 91.524 de 9 de agosto de 1985 e as Medidas contra o Apartheid,
parecer do Consultor Jurdico do Ministrio das Relaes Exteriores, 1985, p. 29.

192

Sanes do Conselho de Segurana

A incorporao por decretos suscita, entretanto, alguns pro


blemas para a implementao. A prpria Carta da ONU, alis, foi
trazida ao ordenamento ptrio no por uma lei ordinria, mas por
um decreto264. Alguns alegam que aquela modalidade de incorporao
no confere a hierarquia jurdica necessria para um texto que impe
obrigaes que podem contrariar o texto constitucional. Tal vcio de
origem afetaria, tambm, a disciplina jurdica interna das sanes,
baseada na Carta e, portanto, eivada de vcio de origem. Assim
sendo, embora o Brasil tenha ao longo dos anos, consolidado a via
da incorporao por decretos para conferir maior agilidade ao
processo de incorporao de sanes, a legitimidade da soluo no
inteiramente pacfica265.
Uma das questes concretas decorrentes da baixa hierarquia legal
dos decretos incorporadores surge quando se considera a possibilidade
da aplicao das medidas de congelamento de ativos. Embora at hoje
no tenha sido pedido o congelamento de ativos de nenhum indivduo
ou entidade baseado em tais diplomas legais incorporadores, de
se questionar se tal congelamento no poderia suscitar o problema
do conflito legislativo com leis de maior hierarquia. Isto porque o
Ordenamento Jurdico brasileiro no permite o congelamento de ativos
por deciso administrativa, com excluso do procedimento judicial.
Com efeito, o artigo 5o da Constituio Federal estabelece, em seu
inciso LIV, que ningum ser privado da liberdade ou de seus bens sem
o devido processo legal. A Constituio tem maior hierarquia do que
os decretos presidenciais, que so nulos naquilo em que se opuserem
Lei Magna. O congelamento de fundos, sob a lei brasileira, somente
pode ocorrer, portanto, com base em deciso judicial, ao contrrio do
que acontece em alguns pases, tais como a Arbia Saudita, em que as
autoridades governamentais podem determinar a imediata apreenso

264 Decreto 19.841, de 22/10/1945.


265 Entrevista concedida ao autor pelo Ministro Paulo Roberto Campos Tarrisse da Fontoura, coordenador
Poltico da Delegao brasileira junto ao Conselho de Segurana da ONU, binio 2004-2005, em 7/3/2006.

193

Marcelo Baumbach

de ativos de suspeitos de terrorismo266. No Brasil, uma restrio de


direitos dessa natureza deve ser apreciada pelo Poder Judicirio.
O congelamento administrativo no possvel com base em um
decreto e, caso viesse a ser efetuado, poderia ser objeto de mandado
de segurana impetrado pelos alvos das medidas. O problema mostra-
se ainda mais complexo na medida em que, para alterar tal estado de
coisas, seria necessria emenda constitucional.
A mesma questo, alis, levantada pela recente promulgao,
pelo Decreto no 5.640, de 26 de dezembro de 2005, da Conveno
Internacional para Supresso do Financiamento do Terrorismo,
adotada pela AGNU em 9 de dezembro de 1999, e assinada pelo Brasil
em 10 de novembro de 2001. A conveno, que passa a ter vigor no
Brasil, conceitua o delito de lavagem de dinheiro em seu artigo 2, e,
no artigo 8, estabelece que:
1. Cada Estado-Parte adotar as medidas necessrias, em conformidade
com seus princpios jurdicos internos, para a identificao, deteco e o
congelamento ou confisco de quaisquer fundos empregados ou alocados
para fins de cometimento dos delitos previstos no Artigo 2, bem como das
rendas resultantes do cometimento desses delitos, para fins de eventual
apreenso.
2. Cada Estado-Parte adotar as medidas necessrias, em conformidade
com seus princpios internos, para a apreenso dos fundos utilizados no
cometimento dos delitos previstos no Artigo 2, bem como das rendas
oriundas do cometimento desses delitos.

O Brasil obrigou-se, tambm pelo instrumento citado, a proce


der o congelamento ou confisco de bens, mas ainda no tem es
trutura interna para realizar tal confisco de maneira gil pela via
administrativa. A Lei 9.613, de 3 de maro de 1988, que trata dos cri
mes de lavagem ou ocultao de bens ou valores, confere ao Judicirio
brasileiro a autoridade de congelar e confiscar os fundos relacionados
com a atividade terrorista, com o contrabando ou o trfico de armas.

266 BIERSTEKER, Thomas J. et al. A Comparative Assessment of Saudi Arabia with other Countries of the Islamic
World: Targeting Terrorist Finances Project. Providence: Brown University, 2004.

194

Sanes do Conselho de Segurana

O artigo 4 da lei prescreve ao juiz o prazo de 24 horas para decidir


sobre o assunto, a pedido do Ministrio Pblico ou da autoridade
policial. A lei, embora possa ser utilizada em alguns dos casos previstos
pelo Conselho de Segurana, no estabelece exceo vedao do
congelamento administrativo. Movido pela constatao do problema,
o Departamento de Cooperao Jurdica do Ministrio da Justia
coordena no momento iniciativa da criao de um grupo de trabalho
interministerial para discutir temas relacionados ao confisco de contas,
quebra de sigilo bancrio e outros. No contexto de tal iniciativa, podem
vir a ser encontradas solues para as questes em tela267.
A tcnica jurdica da incorporao por decreto teve algumas va
riaes nos tempos recentes. Em dado momento, eram consignadas
no corpo dos decretos apenas as partes das resolues respectivas
que tivessem consequncias prticas para a implementao por par
te do Brasil e que, por esse motivo, devessem ser convertidas em
lei interna268. Esta sistemtica revelou-se imperfeita devido ao fato
de que a incorporao parcial dos textos, ao privar os dispositivos de
seu contexto, causava em muitos casos dvidas interpretativas que
poderiam ter reflexos para a implementao. Os textos traduzidos
das resolues, em suas verses integrais, passaram a ser anexados,
assim, aos decretos incorporadores, que passaram a ser curtos e
sucintos269. Esta soluo, se por um lado permite a adequada contex
tualizao dos dispositivos, por outro lado contm a desvantagem
de no chamar a ateno da autoridade nacional aplicadora para os
comandos a respeito dos quais providncias concretas devem ser
tomadas, o que poderia gerar o descumprimento de alguns deles.

267 Informao obtida em entrevista concedida ao autor pelo professor Antnio Paulo Cachapuz de Medeiros,
Consultor Jurdico do Ministrio das Relaes Exteriores, em 7/2/2006.
268 Os Decretos ns 2.696, de 29 de julho de 1998, 3.267, de 30 de novembro de 1999, e 3.755, de 19 de fevereiro
de 2001, oferecem exemplo de emprego daquela tcnica legislativa.
269 Exemplos da nova orientao so o Decreto 4.150, de 6 de maro de 2002, que atualizou o regime de sanes
a Al-Qaeda e aos talibs, o Decreto 5.470, de 16 de julho de 2005, que deu cumprimento Resoluo 1591
(2005), relativa ao regime de sanes imposto ao Sudo (Darfur), e o Decreto nmero 5.529, de 2 de setembro
de 2005, com atualizaes ao regime da Libria.

195

Marcelo Baumbach

O Brasil optou por no editar legislao interna nos moldes da Lei


Modelo proposta pelo Processo de Interlaken, discutida no captulo 2,
que permitisse a incorporao automtica das resolues do Conselho.
Considerando as peculiaridades do processo legislativo brasileiro e as
caractersticas da Ordem Jurdica interna, esse tipo de soluo no
traria ganhos adicionais de agilidade e rapidez. Em primeiro lugar,
porque a aprovao de um diploma legal dessa natureza exigiria
debate apropriado no Congresso Nacional, que poderia retardar, ao
invs de acelerar, a tomada das medidas internas. Em segundo lugar,
porque o sistema brasileiro no exige a existncia de uma lei geral para
que o Presidente da Repblica possa emitir decretos dando
cumprimento s resolues do Conselho de Segurana. Deve-se
considerar, tambm, que a necessidade do ato de incorporao de cada
regime decorre de razes que transcendem mera hierarquia legal. As
disposies das resolues do Conselho que impem sanes so de
natureza complexa e faz-se mister, at mesmo por questes de traduo,
terminologia e compatibilidade tcnica com o sistema interno, ajustlas antes de dar-lhes aplicabilidade. Ademais, no da tradio
jurdica brasileira dar aplicao imediata a atos internacionais270. Tal
ajuste, vale lembrar, no poder alterar a substncia dos comandos
do Conselho, uma vez que as resolues do Conselho que preveem
a aplicao de sanes so insuscetveis de alterao por parte dos
Estados individuais271.
No caso das sanes comerciais, uma vez publicado no Dirio
Oficial o decreto incorporador, no mais possvel a emisso de guias de
importao ou exportao para os produtos respectivos, sob pena de crime
de responsabilidade do agente estatal que descumprir a determinao. Se,

270 O professor Antnio Paulo Cachapuz de Medeiros, Consultor Jurdico do Ministrio das Relaes Exteriores,
em entrevista concedida ao autor em 7/2/2006, mencionou o caso do Conselho Mercado Comum, do Mercosul,
cujas decises deveriam ter obrigao imediata para os quatro membros, objetivo que at o momento no foi
alcanado em nenhum dos quatro sistemas legais.
271 Ver Parecer CJ/CGDI com referncia ao Memo DNU/06, de 23/05/2000.

196

Sanes do Conselho de Segurana

em qualquer caso, a transao ainda assim for concluda, configura-se o


comrcio ilegal com a aplicao das penas correspondentes.
No que diz respeito s sanes exportao de diamantes, o Brasil,
que participou do Processo de Kimberley desde o incio, foi reconhecido
como membro efetivo em outubro de 2003. O estabelecimento do
Sistema de Certificao do Processo (SCPK) no Brasil foi determinado
pela Lei nmero 10.743, de 9 de outubro de 2003, complementada
pelas Portarias de nmeros 397, de 13 de outubro de 2003, e 398, de 14
de outubro de 2003, que dispem respectivamente sobre o processo de
emisso de certificados de origem e sobre o requisito do certificado para
exportao de diamantes brutos. Aquele ltimo diploma legal dispe
que a importao ou exportao das gemas depende de autorizao do
Departamento Nacional de Produo Mineral (DNPM) do Ministrio
das Minas e Energia, que emitir o Certificado Brasileiro do Processo
de Kimberley, para autorizar a exportao, apenas nos casos em que
o exportador comprovar a extrao de rea legalizada. O DNPM
manifestar-se- sobre a autorizao de importao diretamente no
Sistema Integrado de Comrcio Exterior (SISCOMEX), previamente ao
registro da Declarao de Importao (DI) correspondente. No caso de
dvidas sobre a origem e identificao mineralgica dos diamantes, o
departamento poder exigir laudo tcnico, que dever ser emitido por
profissional legalmente habilitado e credenciado.
A seguir, resume-se a situao jurdica interna dos regimes
do Conselho de Segurana em vigor at incio de 2006. O embargo
de armas Somlia, imposto pela Resoluo 733 (1992), recebeu
implementao por meio do Decreto 1.517, de 7 de junho de 1995, que
permaneceu vigente. O regime de sanes Serra Leoa, criado pela
Resoluo 1132 (1997) do Conselho de Segurana, foi incorporado
lei brasileira pelo Decreto de 14 de novembro de 1997 (sem nmero).
Modificada aquela pela Resoluo 1171 (1998), as atualizaes
(levantamento da proibio da exportao ao governo de Serra
Leoa de armamento blico) foram trazidas ao ordenamento jurdico
interno pelo Decreto n 2.696, de 29 de julho de 1998. Intervieram no
197

Marcelo Baumbach

regime, ainda, os Decretos 3.583, de 1/9/2000, e 4.205, de 23.4/2002,


posteriormente revogados pelo Decreto 4.525, de 17/12/2002, que es
tendia a proibio da importao de diamantes at 5 de junho de 2003.
Escoado esse prazo e em vista da no renovao das medidas pelo
Conselho a proibio no foi prorrogada272.
O Decreto n 3.267, de 30 de novembro de 1999, deu cumprimento
Resoluo 1267 (1999), que aplicou sanes a AlQaeda, talibs e
indivduos e entidades associados. Os Decretos ns. 3.755, de 19 de
fevereiro de 2001, 4.142, de 22 de fevereiro de 2002, 4.150, de 6 de
maro de 2002, 4.599, de 19 de fevereiro de 2003 e 5.158, de 27 de julho
de 2004, deram vigncia s modificaes do regime determinadas pelas
Resolues 1333 (2000), 1390 (2002), 1455 (2003) e 1526 (2004). O
Decreto n 4.775, de 9 de julho de 2003, trouxe ordem jurdica brasileira
as disposies da Resoluo 1483 (2003), que aplicou regime de sanes
contra Saddam Hussein e seus associados. Modificaes posteriores
introduzidas no regime no exigiram legislao adicional.
O Decreto n 4.995, de 19 de fevereiro de 2004, por sua vez,
incorporou o regime de sanes Libria, prescrito pela Resoluo
1521 (2003) do Conselho de Segurana. A Resoluo 1579
(2004), que atualizou o regime, foi por sua vez incorporada pelo
Decreto no 5.367, de 4 de fevereiro de 2005. J o Decreto no 5.529,
de 2 de setembro de 2005, incorporou a Resoluo 1607 (2005),
com as mais recentes inovaes ao regime, e o Decreto 5.701,
de 15/2/2006 proveu a renovao das sanes, determinada pela
Resoluo 1647 (2005). O Decreto no 5.368, de 4 de fevereiro de 2005,
incorporou a Resoluo 1572 (2004) do Conselho, que gerou o regime
de sanes contra a Cte dIvoire. A Resoluo 1643 (2005), que
renovou o regime, foi trazida Ordem Jurdica brasileira pelo Decreto
no 5.694, de 7 de fevereiro de 2006. O embargo de armas imposto
ao Sudo (Darfur) pela Resoluo 1556 (2004) foi incorporado pelo
Decreto no 5.451, de 1o de junho de 2005. O Decreto 5.470, de 16
272 Ver artigo 3o do citado Decreto nmero 4.525, de 17 de dezembro de 2002.

198

Sanes do Conselho de Segurana

de julho de 2005, deu cumprimento Resoluo 1591 (2005), que


reforou o regime de sanes.
O embargo de armas Repblica Democrtica do Congo,
determinado pela Resoluo 1493 (2003) foi trazido ao ordenamento
brasileiro pelo Decreto no 4.822, de 28/8/2003. Modificaes ao
regime determinadas pelas resolues 1552 (2004) e 1596 (2005),
foram incorporadas respectivamente pelos Decretos 5.270, de
12/11/2004, e 5.489, de 13/7/2005. O Decreto 5.548, de 22 de se
tembro de 2005, enseja a aplicao da Resoluo 1616, (2005) que
renova o embargo. Pelo Decreto 5.696, de 7 de fevereiro de 2006, foi
incorporada ordem jurdica nacional a Resoluo 1649 (2005) que
amplia o alcance do regime.
Finalmente, a Resoluo 1636 (2005), que estabeleceu regime de
sanes ainda no em vigor, aplicvel aos suspeitos de envolvimento
no assassinato do ex-Primeiro-Ministro libans Rafiq Hariri, foi
incorporada pelo Decreto 5.695, de 7/2/2006. Deve-se observar que o
regime de sanes a Ruanda exceo no panorama da implementao
das sanes do Conselho por parte do Brasil. Embora o regime
estabelea o embargo de armas ao pas e apesar de que, normalmente,
para a implementao dos embargos de armas, exista a necessidade
de legislao incorporadora, o Brasil no editou decreto relativo
Resoluo 918 (1994) do Conselho, que aplicou as sanes.
importante salientar que, em tese, a aplicao de alguns
tipos de sanes, tais como as sanes diplomticas, as restries
circulao de pessoas e o fechamento de escritrios de representao,
no necessita estar respaldada pela incorporao da respectiva
resoluo ao Ordenamento Jurdico interno, uma vez que relevam de
medidas que podem ser tomadas administrativamente, sem previso
legal especfica, pelos rgos do Poder Executivo sem extrapolar suas
competncias legais. As mesmas razes de ordem tcnica levantadas
acima recomendam, entretanto, que, mesmo em tais casos, as medidas
sejam objeto de decreto.
199

Marcelo Baumbach

4.2. A atuao diplomtica do Brasil


O respeito ao Direito Internacional e o cumprimento das
decises das Naes Unidas esto entre os princpios que pautam a
atuao do Pas no plano internacional. O Brasil tem-se preocupado
com a desvalorizao do Direito como base para a soluo pacfica
dos conflitos internacionais, que se reflete tambm na maneira
como o Conselho de Segurana concebe e gerencia seus regimes de
sanes. Embora reconhea de que as sanes tm seu lugar entre os
meios de garantia da paz e que constituem instrumento vlido para
o encaminhamento dos processos polticos, o governo brasileiro
julga que devem ser evitados os critrios exclusivamente polticos e
que as sanes devem ser aplicadas em consonncia com o Direito
Internacional e com os prprios princpios da Carta da ONU273.
Nas palavras do Embaixador Celso Amorim, quando Representante
Permanente brasileiro no Conselho de Segurana:
Acredito que o aspecto mais importante que as sanes so, em geral,
um instrumento de paz se forem bem implementadas. Se examinarmos
a situao de alguns outros pases como nos relatado pela imprensa,
no apenas sobre a venda de diamantes, mas tambm sobre a compra de
armamentos, veremos a importncia do uso desse instrumento como,
no mais das vezes, o nico modo de manter a paz num dado pas ou
situao274.

Em seus mandatos como membro no permanente do Conselho,


o Brasil tem participado diretamente em momentos de importncia
vital para a evoluo do sistema de sanes. No mandato de 1993
1994, o Representante Permanente brasileiro, Embaixador Ronaldo
Sardenberg, teve a delicada tarefa de presidir o comit de sanes
da ex-Iugoslvia, em momento em que o regime de sanes passava
por um de seus momentos de maior rigor e sua credibilidade se via
273 Entrevista concedida ao autor pelo Embaixador Ronaldo Mota Sardenberg, em 27/2/2006.
274 Discurso do Embaixador Celso Amorim em 18 de dezembro de 1998, na qualidade de Representante
Permanente do Brasil, sobre a situao em Serra Leoa, in FONSECA Jr., Gelson (Org.). O Brasil no Conselho de
Segurana da ONU: 1998-1999. Braslia: IPRI/FUNAG, 2002, p. 126.

200

Sanes do Conselho de Segurana

seriamente afetada pela impossibilidade de proceder ao monitora


mento adequado e pela dificuldade em lidar com o impacto no comrcio
dos pases vizinhos que, em consequncia, no tinham incentivos para
o cumprimento do regime275.
Naquela oportunidade, o Brasil estabeleceu como prioridade de
sua atuao gerir a aplicao do regime de maneira a mitigar, tanto
quanto possvel, os efeitos humanitrios que j se faziam sentir,
sem perder de vista, contudo, a necessidade de dar condies para
que fossem cumpridos os objetivos. Diante de uma posio norte
americana de extremo rigor ao vetar importaes e exportaes
muitas vezes de carter humanitrio, como as de remdios e vacinas,
por exemplo, o Brasil colocou-se em repetidas oportunidades como
rbitro isento que buscou garantir que a implementao ocorresse da
maneira menos onerosa possvel para a populao-alvo276.
Em 1995, quando a Assembleia Geral reconvocou o grupo infor
mal para apreciar as propostas do Secretrio-Geral em seu Suplemento
a uma Agenda para a Paz, coube ao Representante Permanente do
Brasil, Embaixador Celso Amorim, a presidncia do subgrupo dedicado
questo das sanes impostas pelas Naes Unidas. O relatrio
provisrio do subgrupo sobre sanes277, com ampla gama de propostas
para o aperfeioamento das medidas, formaria posteriormente a
base para as concluses referendadas pela Resoluo 51/242, anexo
II, adotada pela Assembleia Geral em 15 de setembro de 1997. Em
ambiente internacional de ufanismo com relao s possibilidades das
sanes, o Brasil trabalhou no sentido de mitigar as concepes que
privilegiavam o emprego da coero e de chamar ateno para o erro
de se atribuir aos pases economicamente desfavorecidos a culpa por
seus problemas de segurana. O compromisso com a prevalncia dos
Direitos Humanos fez que o pas, naquela poca de vigncia dos regimes
de sanes abrangentes, tenha-se posicionado entre os que alertaram,
275 Entrevista concedida ao autor pelo Embaixador Ronaldo Mota Sardenberg, em 27/2/2006.
276 Entrevista concedida ao autor pelo Ministro Afonso Jos Sena Cardoso, em 19/1/2006.
277 Documento WGAP/96/2, Conference Room Paper, 6/9/1996.

201

Marcelo Baumbach

tanto no Conselho de Segurana quanto em outros foros, sobre o


impacto das sanes, em casos como o do Iraque, por exemplo278.
A ateno considervel dedicada pelo Brasil, em seu mandato
de 1998 a 1999, ao tema das sanes, coaduna-se com a preocupao
brasileira com relao legitimidade do rgo. Sob a Presidncia
do Embaixador Celso Amorim foi adotada nota do Presidente de
29/1/99279, culminando os esforos despendidos por sucessivas
Presidncias do rgo e da coordenao brasileira do Grupo Informal
sobre sanes da Assembleia Geral. Mais tarde, como vimos, o
Representante Permanente do Brasil presidiu os grupos de trabalho
estabelecidos pela Nota do Presidente do Conselho de Segurana
S/1999/100, com o mandato de produzir recomendaes sobre
o encaminhamento da situao iraquiana, esforo que resultou
no Relatrio Amorim280. Durante o mandato de 1998-1999 no
Conselho, o Brasil assumiu tambm o papel de coordenao em
resoluo reforando os embargos de armas na frica, iniciativa que
conjugou a prioridade atribuda pelo Brasil ao continente africano e
a preocupao em assegurar que as sanes fossem instrumentos
eficazes para a soluo dos conflitos281.
No contexto do Grupo de Trabalho Informal sobre Temas
Gerais Relativos a Sanes, estabelecido pelo Conselho em 1999, o
Brasil tem consistentemente defendido o cumprimento do mandato
que, como se viu, prev a elaborao de recomendaes ao Conselho
de Segurana. O Brasil tem expressado o ponto de vista de que tais
recomendaes podem encorajar o aperfeioamento dos regimes.
Quando ainda estava em discusso no grupo o documento conhecido
como Rev. 10, o Brasil esteve entre os pases que defenderam o
aproveitamento das partes do texto que j haviam sido objeto de

278 Ver o Relatrio Bossuyt, documento E/CN.4/Sub.2/2000/33, de 21/6/2000, p. 16, que menciona a posio
brasileira.
279 Documento S/1999/92, de 29/1/1999.
280 Documento S/1999/356, de 30/3/1999.
281 Documento S/RES/1196 (1998).

202

Sanes do Conselho de Segurana

consenso, para que se evitasse perder o trabalho realizado em mais


de quatro anos de existncia do grupo.
Em 2004 e 2005, durante o nono mandato brasileiro no Con
selho, coube ao Embaixador Ronaldo Mota Sardenberg, na qualidade
de Representante Permanente do Brasil, presidir o comit de sanes
da Serra Leoa, criado pela Resoluo 1132 (1997). A atividade do
comit foi reduzida, devido ao fato de que os membros no desejavam
transformar as medidas em obstculo para a evoluo do processo de
paz no pas282. Refletindo a inteno de flexibilizar o regime, dezoito
nomes de indivduos foram removidos da lista do comit no perodo.
O Brasil foi ativo nas negociaes que levaram ao documento
final da cpula de Chefes de Estado e de Governo de 2005283 e, no debate
dos pargrafos do texto relativos a sanes, a delegao brasileira
chamou ateno para a preponderncia indevida da considerao
dos interesses voltados principalmente para o tema do reforo
da implementao das medidas, em detrimento dos aspectos que
dissessem respeito ao abrandamento das consequncias indesejadas
dos regimes.
O Brasil tem sustentado de maneira consistente sua preferncia
pelo dilogo e pela negociao como meio privilegiado para a soluo
dos conflitos. A legitimidade do recurso a medidas coercitivas, tais
como as sanes, aceita apenas em ltimo caso, aps esgotados os
meios de soluo pacfica de controvrsias estabelecidos pela Carta
das Naes Unidas. Alm disso, enquanto pas que reconhece a
prevalncia do Direito nas relaes internacionais, o Brasil defende o
estabelecimento de disciplinas jurdico-polticas para as sanes, com
o intuito de tornar sua aplicao mais previsvel, mais justa e menos
subordinada aos interesses dos membros permanentes.
Em todo o caso, decidida pelo Conselho a aplicao de sanes,
o Brasil advoga o aperfeioamento dos mecanismos respectivos, para
torn-los mais eficazes e, ao mesmo tempo, reduzir ao mnimo seus
282 Entrevista concedida ao autor pelo Embaixador Ronaldo Mota Sardenberg, em 27/2/2006.
283 Ver texto final no Documento A/RES/60/1, de 24 de outubro de 2005.

203

Marcelo Baumbach

efeitos indesejados sobre as populaes atingidas. Tem apoiado a


preferncia pelo emprego de sanes inteligentes, mesmo no momento
em que essas no eram, ainda, a regra nos regimes do Conselho. Do
ponto de vista brasileiro, portanto, o Conselho de Segurana deve ter
o cuidado de garantir que a extenso das medidas seja proporcional
aos seus objetivos. Endossando as concluses de vrios foros interna
cionais em que se debateram temas relativos a sanes, o governo
brasileiro tem defendido que as resolues que aplicam regimes de
sanes devem conter a descrio clara e definida dos objetivos a
serem atingidos e devem descrever adequadamente os alvos a serem
visados pelas medidas. Em nenhuma hiptese a imposio de sanes
deve atender a objetivos polticos escusos.
Sanes por demais abrangentes demonstraram na prtica
sua pouca eficcia e seus efeitos, que soem ser devastadores, sobre
as populaes civis. Segundo o ponto de vista brasileiro, as sanes
tampouco devem ser aplicadas isoladamente, mas sim como parte
de um conjunto de medidas que tenham condies de reforar-se
mutuamente no exerccio de presso sobre o alvo. O reforo s sanes
pode ser buscado tambm por processos exteriores ao Conselho, tais
como o Processo de Kimberley. O Brasil participou ativamente do
processo desde seu incio e tradicionalmente copatrocina as resolues
a respeito na Assembleia Geral.
tambm consistente a defesa brasileira do estabelecimento,
sempre que possvel, de horizonte temporal para o levantamento das
sanes. Tem em mente a preocupao em evitar que sanes que se
prolongam indefinidamente no tempo venham a ser desestmulo,
mais do que encorajamento, a uma mudana no comportamento do
alvo. No mesmo sentido, o Brasil considera que, ao impor sanes,
o Conselho deve tambm estipular prazos definidos e realistas para
a reviso das medidas, tendo em conta a obteno dos objetivos
buscados e as mudanas no comportamento do alvo ou alvos.
A orientao do Brasil eminentemente construtiva, ao
contribuir para deslegitimar argumentos ideolgicos que tendem a
204

Sanes do Conselho de Segurana

turvar o debate sobre as sanes do Conselho de Segurana. A posio


privilegiada do Brasil no debate sobre sanes, no contexto do qual
no nem demandante e nem demandado, legitima-o para tal
atuao. O Brasil no demandante porque, apesar de defender
a implementao dos regimes existentes, no advoga o recurso
indiscriminado s sanes, que v como instrumento severo a ser
empregado em ltimo caso. Tampouco demandado, porque, apesar
de ser agente global com interesses globais, no est prximo do
epicentro das crises que tm originado a aplicao de sanes pelo
Conselho e, alm disso, tem historicamente cumprido suas obrigaes
na implementao daquelas medidas.
Apesar de estar equidistante com relao s principais crises
geradoras das sanes, o Brasil no se tem furtado a tomar posio.
No contexto da chamada luta contra o terrorismo, por exemplo,
mesmo sem ser direta e imediatamente afetado284, o Brasil tem
oferecido sua cooperao s iniciativas legtimas do Conselho para
combater o problema. Apoia a imposio de sanes, mas tem deixado
clara a orientao de que, em paralelo a essas medidas, deve-se fazer
frente s causas subjacentes do fenmeno. Assim, embora o Brasil
reconhea a responsabilidade primria das Naes Unidas para
catalisar a resposta da comunidade internacional, tem reiterado no
Conselho de Segurana que as estratgias adotadas no deveriam
basear-se somente em medidas repressivas ou coercitivas, tais como
as sanes, mas deveriam reconhecer a importncia de que sejam
equacionados, dentro do pleno respeito ao Direito Internacional,
problemas que podem ensejar o desenvolvimento do extremismo,
tais como a pobreza, a desigualdade do acesso aos benefcios do
desenvolvimento e a opresso social, poltica e cultural285.

284 Apesar de que brasileiros tenham estado entre as vtimas de alguns atentados terroristas, o que tem sido
usado por lderes da Guerra contra o terrorismo e, em especial, pelos EUA, para reivindicar engajamento mais
atuante da parte brasileira.
285 Ver a respeito non-paper de 26/1/2005 da Misso do Brasil junto ONU em Nova York.

205

Marcelo Baumbach

Ao buscar colaborar para o bom cumprimento dos mandatos


dos comits de sanes286, o Brasil tem defendido o aperfeioamento
de seus mtodos de trabalho, para torn-los mais eficazes e, ao mesmo
tempo, mais transparentes. Advoga tambm o aperfeioamento da
relao entre os comits e o Conselho, conforme pronunciamento
do Embaixador Ronaldo Mota Sardenberg, que expressou o ponto de
vista de que:
The expertise of the sanctions committees should feed into the Councils
decision-making process in appropriate ways. There are often overlaps
in the responsibilities of sanctions committees and the Council and they
should be handled with some degree of flexibility, while recognizing that
it is solely the Council that is responsible for decisions related to the actual
scope and design of sanctions287.

Para dar eficcia ao monitoramento das sanes, o Brasil valoriza


o trabalho dos grupos auxiliares dos comits de sanes, sejam eles
grupos ou equipes de monitoramento, grupos de peritos ou outros.
O trabalho de tais entidades d aos comits condies prticas de
desempenhar as mltiplas funes a eles assinadas e oferece fator
adicional de presso sobre os membros no sentido do cumprimento
das medidas. No que diz respeito s estratgias de monitoramento
empregadas por aqueles grupos auxiliares, o Brasil tem advogado que
as misses de mecanismos de monitoramento ao terreno dirijam-se
prioritariamente aos pases que apresentam as dificuldades mais
srias de implementao. Adicionalmente, as viagens devem levar
em conta a relevncia do pas visitado no contexto da implementao
do regime que se busca monitorar. Embora atribua papel importante
aos grupos tcnicos criados para auxiliar os comits de sanes no
monitoramento dos regimes, o Brasil tem recomendado cautela
no que diz respeito ao aumento da autoridade conferida aos

286 BRASIL. Ministrio das Relaes Exteriores. Regime de Sanes do Conselho de Segurana das Naes Unidas:
lista de indivduos submetidos a restries de viagem. Braslia: 2005, p. 3 e 4.
287 Pronunciamento do Embaixador Ronaldo Mota Sardenberg, Representante Permanente brasileiro, na
qualidade de Presidente do Comit 1132 de Sanes sobre a Serra Leoa, em Sesso Pblica em 19/12/2005.

206

Sanes do Conselho de Segurana

especialistas, que ocorre, muitas vezes, em detrimento do controle


dos prprios comits. No caso do regime do Sudo, por exemplo, o
Brasil reivindicou que o mandato do rgo subsidirio fosse tornado
mais preciso para evitar sua manipulao, por intermdio do grupo de
especialistas, no cumprimento de agendas do interesse exclusivo
de alguns membros, no aprovadas pelo Conselho como um todo288.
O Brasil confere ateno especial aos reflexos dos mtodos
de trabalho do Conselho sobre a participao no desenho dos
regimes de sanes. No momento atual, os membros permanentes
monopolizam o processo, seja com seu peso poltico, seja com sua
maior disponibilidade de recursos humanos e materiais, e os espaos
para o verdadeiro debate so bastante limitados. Iniciativas como os
processos de Interlaken, Bonn-Berlim e Estocolmo, das quais o Brasil
participou ativamente e, especialmente, a nova iniciativa em estado
ainda embrionrio, que dever ser dedicada introduo de elementos
de devido processo legal nos regimes de sanes, so bem-vindas ao
suprir em parte a necessidade de dilogo, interao e participao.
A abertura para o debate, entretanto, no deve ser confundida com a
crtica destrutiva. A resistncia discusso sobre o aperfeioamento
das sanes provm do julgamento errneo de que ela apenas oferece
oportunidade para atacar os regimes existentes e a prpria prtica do
Conselho. Tal no a inteno do Brasil, que busca o aperfeioamento
do sistema pela via democrtica do debate entre os membros289.
No que respeita ao tema da deslistagem, o artigo 5o da Consti
tuio consagra, em seus incisos LIV, LV e LVIII, respectivamente, os
princpios do devido processo legal, do contraditrio e ampla defesa
e da presuno de inocncia. A aderncia a tais princpios est na
origem da defesa brasileira de procedimentos mais equnimes para a

288 Entrevista com a conselheira Irene Vida Gala, membro da equipe brasileira no Conselho de Segurana, binio
2004-2005.
289 Ver discurso do Embaixador Celso Amorim em 18 de dezembro de 1998, na qualidade de Representante
Permanente do Brasil, sobre a situao em Serra Leoa, in FONSECA Jr., Gelson (Org.). O Brasil no Conselho de
Segurana da ONU: 1998-1999. Braslia: IPRI/FUNAG, 2002, p. 126.

207

Marcelo Baumbach

incluso de nomes nas listas de indivduos dos comits de sanes e sua


retirada delas, procedimentos que respeitem os direitos individuais.
Da mesma forma, o Brasil tem defendido que sejam em todos os casos
explicitadas ao mximo as razes para incluso de um determinado
indivduo nas listas dos comits, o que reduz o risco de incluses
injustas ou equivocadas290.
No contexto do j citado debate sobre os pargrafos relativos
a sanes do documento final da cpula de Chefes de Estado e de
Governo de 2005, o Brasil defendeu a elaborao de procedimentos
transparentes, justos e previsveis para listagem e deslistagem de
indivduos. O desenvolvimento de procedimentos equnimes para
listagem e deslistagem foi tambm defendido pela Delegao brasileira
no contexto do comit da Resoluo 1267, sobre a Al-Qaeda e os
talibs, que discutiu, em 2005, o aperfeioamento de suas regras de
procedimento. No contexto do Grupo de Trabalho Informal sobre
Temas Gerais Relativos a Sanes, o Brasil defendeu a uniformizao
e o aperfeioamento dos procedimentos de listagem e deslistagem.
Sustentou o mesmo ponto de vista, no mandato 2004-2005, no comit
da Resoluo 1518 (2003), que impe sanes aos membros do regime
iraquiano e tambm nos comits das Resolues 1521 (2003) e 1572
(2004), respectivamente, sobre Libria e Cte dIvoire. Nesses dois
ltimos casos, o Brasil advogou a introduo de maior rigor jurdico no
tratamento do tema e a previso de garantias adicionais ao indivduo,
como o direito de petio direta de deslistagem ao comit.
O nico processo de deslistagem envolvendo o Brasil foi
formalizado pelo j citado Simon ou Simo Rosenblum, de
nacionalidade brasileira, que pediu em 2005 para ser retirado da lista
do Comit 1521, da Libria, do qual consta em virtude de supostos
laos com o ex-Presidente liberiano Charles Taylor. Naquela oportu
nidade, entretanto, misso do Brasil em Nova York foi instruda a
290 Entrevista com a Conselheira Irene Vida Gala, membro da equipe brasileira no Conselho de Segurana, binio
2004-2005.

208

Sanes do Conselho de Segurana

no apoiar o pedido, por terem sido consideradas insuficientes e


contraditrias as informaes e justificativas prestadas pelo interessado
para fundament-lo. Tal orientao comprova a integridade da defesa
brasileira de melhores oportunidades de deslistagem, na medida em
que evidencia que o Brasil aceita a responsabilidade de manter listado
determinado indivduo, se os dados do caso assim aconselharem.
O Brasil recomenda cautela em vista do pendor crescente
para a introduo do elemento punitivo nos regimes. Sublinha o
respeito finalidade original do sistema como meio de coero
destinado a modificar o comportamento de Estados para garantir
a paz e a segurana internacionais. A atribuio ao indivduo de
direitos e obrigaes perante o Direito Internacional no deve levar
automaticamente a que as sanes sejam assimiladas a penas291.
A posio do Brasil no que diz respeito s sanes do Conselho
de Segurana tem sido, portanto, consistente e calibrada, adaptada
tanto ao seu locus standi e sua projeo no cenrio de poder mundial,
quanto defesa dos princpios que julga fundamentais na ordem
internacional. A atuao brasileira fruto de leitura independente,
que, sem ser confrontacionista, no tem a preocupao de coincidir
com os membros permanentes.
4.3. Mecanismos institucionais, coordenao e aparelhamento
internos
A aplicao dos regimes de sanes pelo Brasil implica, alm da
respectiva previso normativa, o desenvolvimento dos mecanismos
institucionais aptos a garantir o adequado cumprimento das obrigaes
internacionais nesse campo. Mas a implementao brasileira deve fazer
frente ao problema da incerteza gerada em muitos casos pela redao das
resolues do Conselho. Conforme visto na subseo 3.5, a ambiguidade

291 Entrevista concedida ao autor pelo Embaixador Ronaldo Mota Sardenberg, em 27/2/2006.

209

Marcelo Baumbach

construtiva nas resolues do rgo, apesar da vantagem de permitir a


tomada de posies unificadas, traz desvantagens do ponto de vista do
cumprimento das decises, uma vez que o cumprimento dos regimes
de sanes tem sido prejudicado por aquela ambiguidade. Resolues
mais consistentes, definidas e claras, com determinaes precisas
para seu cumprimento, seriam mais aptas a orientar os aplicadores
no campo interno, tanto no que se refere a atores governamentais,
como no que diz respeito a importadores e exportadores, sobretudo se
defrontados com casos de produtos de uso dual. A clareza e a preciso
tenderiam a prover melhores garantias, tambm, como o fazem no
caso da lei interna, do respeito estrito dos respectivos mandatos.
A aplicao dos novos regimes de sanes requer esforo
de coordenao interna. As listas de indivduos submetidos ao
congelamento de ativos e proibio de viagem devem ser circuladas
internamente a todas as autoridades relevantes, tais como as
autoridades aeroporturias e de fronteira, alm de agentes privados
tais como bancos e outras instituies financeiras. Alm disso,
as medidas relativas s listas devem ser divulgadas a agentes e
profissionais no financeiros designados (Designated non-Financial
Businesses and Professions DNFBPs), que incluem, por exemplo,
profissionais de contabilidade, advogados, corretores e at mesmo
negociantes de automveis e antiguidades. Implementar as sanes
dirigidas significa, alm disso, divisar mecanismos para manter
atualizados todos aqueles agentes sobre as frequentes mudanas nas
listas e adaptaes aos prprios regimes, o que requer no apenas
tecnologia mas tambm infraestrutura para tarefas tais como
tradues. O ponto focal na estrutura administrativa brasileira,
no que diz respeito aos regimes de sanes, a Diviso das Naes
Unidas do Ministrio das Relaes Exteriores. Trata-se de tarefa
absorvente, para unidade administrativa que tem j diversas outras
atribuies importantes. No caso dos comits que disponham de
listas, o diplomata encarregado na Diviso das Naes Unidas
210

Sanes do Conselho de Segurana

verifica periodicamente a existncia de atualizaes, as quais so


comunicadas aos rgos competentes.
As restries de viagem so implementadas com o concurso do
Departamento de Polcia Federal, da Coordenadoria-Geral de Polcia
Martima, Aeronutica e de Fronteiras (CGPMAF), da Diviso de
Represso do Crime Organizado e de Inquritos Especiais (DCOIE) e
da Diviso Policial de Retiradas Compulsrias (DPREC). A essa ltima
o Itamaraty encaminha as listas de indivduos proibidos de entrar e
transitar em territrio nacional ou respectivas atualizaes, conforme
os regimes de sanes do Conselho. A Diviso deve ento determinar
a incluso dos respectivos dados no Sistema Nacional de Procurados e
Impedidos (SINPI) para comunicao aos pontos de inspeo e tomada
das providncias cabveis.
Uma vez includo um indivduo no SINPI, sistema que funciona
no Brasil desde 1979, o controle da proibio de viajar ser feito em
dois momentos. Em um primeiro momento, o sistema ser consultado,
no caso de brasileiros, para a eventual expedio de passaporte. No
caso de estrangeiros, o SINPI tambm consultado pelos consulados
brasileiros para a expedio de vistos. Em um segundo momento,
a consulta ao SINPI feita para os estrangeiros que ingressam no
territrio nacional292. Nesse segundo momento, o controle menos
efetivo, uma vez que no realizado em todos os aeroportos brasileiros
e, tampouco, em todos os pontos terrestres de fronteira. Existe
tambm o problema de que a Polcia Federal no realiza controle de
entrada e sada de brasileiros, exceo feita aos aeroportos de Porto
Alegre, Fortaleza, Braslia e Aeroporto Internacional Antonio Carlos
Jobim no Rio de Janeiro. Alm disso, a Polcia Federal costuma,
para o controle da movimentao dos brasileiros, confiar nos dados
fornecidos pelas companhias areas. Est em tramitao, na Cmara
dos Deputados, Projeto de Lei que poder auxiliar na soluo de tal
292 Informaes obtidas em entrevista concedida ao autor por Gilse Aparecida Landgraf, chefe da Diviso Policial
de Retiradas Compulsrias (DPREC) do Departamento da Polcia Federal, em 2/2/2006.

211

Marcelo Baumbach

problema. Caso aprovado, estabeleceria a obrigao, para as autoridades


governamentais, de proceder ao registro de todos os indivduos que
ingressem no Pas ou dele saiam. Os dados respectivos poderiam ser
consultados pelos rgos de segurana pblica293.
Integrado ao SINPI, existe o Sistema Nacional de Trnsito
Internacional (SINTI), no qual so registradas as entradas e sadas de
estrangeiros do territrio nacional. Os dados das pessoas que entram
ou saem so inseridos no sistema segundo as informaes prestadas
quando do preenchimento dos cartes de entrada ou sada e, portanto,
s estaro disponveis ex post facto. importante notar tambm que
o SINTI s registrar entradas e sadas que ocorreram nos pontos em
que existe controle, que no so todos os pontos de entrada e sada294.
Existe a perspectiva de uma significativa melhoria do sistema de
controle de trnsito internacional, com o incio da implementao, que
esperada para abril de 2006, de novo sistema de passaportes295
que obedecer s especificaes da Organizao Internacional da
Aviao Civil (Oaci). O novo passaporte permitir a leitura eletrnica
por meio de cdigo de barras bidimensional e tornar automtica a
consulta ao SINPI, que passar a ser feita para brasileiros e estrangeiros
em todos os aeroportos e em alguns pontos terrestres.
A Estratgia Nacional de Combate Lavagem de Dinheiro
e de Recuperao de ativos (Encla)296 poder tambm ter reflexos
positivos sobre o problema referido. A iniciativa da estratgia
partiu do Gabinete de Gesto Integrada de Preveno e Combate
Lavagem de Dinheiro (GGI-LD), grupo que rene representantes de
24 rgos do Executivo, Legislativo (Tribunal de Contas da Unio) e
Judicirio, alm do Ministrio Pblico Federal. Embora esteja dirigida

293 O Projeto tem o nmero 6517/06 e de autoria da deputada Laura Carneiro.


294 Ver a respeito o quinto relatrio do Brasil ao comit estabelecido pela Resoluo 1373 (2001), Documento
S/2005/518, de 10 de agosto de 2005, p. 13.
295 Detalhes sobre o novo passaporte brasileiro esto disponveis no portal do Departamento de Polcia Federal:
<http://www.dpf.gov.br/web/servicos/passaporte_novo.htm>.
296 Ver pgina da internet <http://www.mj.gov.br/noticias/2004/maio/encla.pdf>.

212

Sanes do Conselho de Segurana

mais especificamente rea financeira, como veremos adiante,


a estratgia tinha como uma de suas metas (meta 24) recriar base de
dados de sada e entrada de brasileiros, ainda em 2006297.
relevante notar que no existe instruo especfica para a
Polcia Federal sobre o que fazer caso sejam identificados em ponto
de controle indivduos proibidos de viajar. Embora no se tenha notcia
da ocorrncia concreta de tentativa de entrada ou sada do territrio
nacional de pessoa relacionada em lista de restries de viagem, de
se prever que, em vista da ausncia de previso para o impedimento
do seu livre trnsito, o referido indivduo seria liberado, caso sobre ele
no pesem outras acusaes de natureza a justificar sua deteno. Faz
se necessrio, assim, que seja estabelecida aquela previso, que daria
base jurdica para a denegao de ingresso de indivduo listado ou para
o impedimento da sua sada do territrio nacional, conforme o caso.
O efetivo controle das restries de viagens requereria,
portanto, a edio de diploma legal que estabelecesse providncias
para impedir a entrada no pas ou sada do territrio nacional de
indivduos listados. Isso deveria ocorrer, idealmente, no contexto
da promulgao de legislao especfica para delimitar de maneira
inequvoca as competncias na implementao de sanes e para
consolidar procedimentos pontuais que no esto claramente
definidos no sistema atual, como no caso referido no pargrafo
anterior. Tambm seria oportuna a criao de sistema que garantisse
que o MRE fosse avisado nos casos em que se identificasse indivduo
listado nos pontos de controle de trnsito nas fronteiras.
Deve-se observar que a possibilidade de violao das proibies
de viagem, ao no ser controlada a entrada e sada de brasileiros,
remota, uma vez que, at 2005 existiu apenas um indivduo brasileiro
nas listas dos comits. Trata-se do j citado Simon Rosenblum, listado
no contexto das sanes da Libria. O caso de Rosenblum oferece,
297 No endereo eletrnico <http://www.mj.gov.br/drci/documentos/ENCLA%202006.pdf> esto disponveis as
metas da ENCLA para 2006.

213

Marcelo Baumbach

a propsito, o nico exemplo em que o Ministrio das Relaes


Exteriores teve de lidar com a imposio de proibio de viagem a
um nacional. Residente em Abidjan, Rosenblum solicitou passaporte
brasileiro, na Embaixada do Brasil naquela cidade, concedido em
janeiro de 2004, uma vez comprovado por certido seu nascimento
em territrio brasileiro. A posteriori, verificou-se que o indivduo em
questo constava da lista da Libria, na qualidade de associado do ex
Presidente Charles Taylor, daquele pas. Tal fato ensejou a reavaliao
dos mecanismos de implementao das restries de viagem por
parte do Brasil. Em 22 de julho de 2004, as Embaixadas, Consulados e
Vice-Consulados foram instrudos a comunicar Secretaria de Estado
solicitaes de passaporte ou de visto por parte de pessoas constante
das listas de sanes do Conselho. O atendimento s solicitaes de
passaporte ou visto em tais casos passou a depender de autorizao da
Secretaria de Estado. Foi instituda, tambm, a prtica de comunicar
rede de Embaixadas, Consulados e Vice-Consulados, por circular
telegrfica, qualquer atualizao das listas de sanes do Conselho
que envolvam restries de viagem.
O caso teve novo desenvolvimento quando o indivduo listado,
em finais de 2004, voltou a procurar a Embaixada do Brasil em Abidjan,
alegando ter perdido o passaporte concedido no incio daquele ano e
solicitando novo documento. O pedido suscitou questo complexa,
uma vez que, por um lado, o Brasil d cumprimento quele regime,
mas, por outro, no poderia negar documento de viagem a nacional298.
A soluo encontrada foi a de oferecer a Rosenblum autorizao de
retorno ao Brasil (ARB), documento de viagem que lhe permitiria
apenas viajar com destino ao territrio nacional e no transitar por
outros pases. Rosenblum, entretanto, declinou da oferta. No existe
obrigao jurdica de negar a emisso de passaporte ou visto a indivduo
listado, mas o Ministrio das Relaes Exteriores, sem violar as regras
298 Entrevista do Secretrio Marcelo Bhlke, assistente da chefe da Diviso das Naes Unidas, com o autor,
em 17/02/2006.

214

Sanes do Conselho de Segurana

jurdicas internas, ao propor a emisso de uma ARB no caso em tela,


atuou em consonncia com o objetivo das sanes Libria, que visam
a impedir que os indivduos listados continuem a operar livremente
nos pases da regio.
Embora o Brasil fosse em 2005 o terceiro maior produtor mun
dial de armas pequenas299, o pas dispe de mecanismos efetivos para
o cumprimento dos embargos de armas determinados pelo Conselho.
No sistema de licenciamento de exportaes de armas brasileiro,
a autorizao para uma venda de armas s dada a governos ou a
entidades privadas autorizadas por governos. A maior parte das
exportaes brasileiras destinada ao mercado americano, o maior
do mundo300, e no chega a zonas de conflito. No que diz respeito
exportao da produo nacional, a Lei no 9.112, de 10 de outubro
de 1995, que estabelece regras sobre a exportao de bens sensveis
e servios diretamente vinculados, cria procedimentos especficos
de licenciamento para tais operaes, que devero contar com a
prvia autorizao formal dos rgos federais competentes301.
O Decreto nmero 3.665, de 20 de novembro de 2000, por sua vez,
estabelece procedimentos para a autorizao de trnsito de armas
pelo territrio brasileiro, para evitar que o pas seja rota para o trfico
de armamentos. O governo brasileiro tem adotado a poltica de no
permitir tal trnsito.
Em conformidade com a citada legislao, as exportaes de
material de emprego militar esto sujeitas s Diretrizes Gerais da
Poltica Nacional de Exportao de Material de Emprego Militar (DG/
PNEMEM). As empresas brasileiras interessadas em exportar os bens
em questo devem solicitar, por intermdio da Diviso de Operaes

299 Segundo dados da ONG sua Small Arms Survey, em seu Anurio de 2005, disponveis em <http://hei.unige.
ch/sas/Yearbook%202005/summaries/2005%20press%20kit-chap.4.pdf>.
300 Entrevista do autor com o Secretrio Cludio Medeiros Leopoldino, assistente do chefe da Diviso de
Desarmamento e Tecnologias Sensveis, em 25/1/2006.
301 Ver o quarto relatrio do Brasil ao comit estabelecido pela Resoluo 1373 (2001), Documento S/2004/286,
de 14 de abril de 2004, p. 30.

215

Marcelo Baumbach

de Promoo Comercial do MRE, autorizao para iniciar negociaes


preliminares e a deciso final sobre o assunto dada pelo Ministrio
da Cincia e Tecnologia (MCT). O fornecedor em potencial apresenta,
a seguir, pedido de autorizao para exportao, acompanhado de lista
dos produtos ou servios a serem fornecidos e condies do negcio.
obrigatria a apresentao do certificado de usurio e de uso final
se os bens tiverem como destinatrio governo estrangeiro, ou de
autorizao de governo, se o destinatrio for empresa.
A Lei no 9.112 criou tambm a Comisso Interministerial
de Controle de Exportao de Bens Sensveis, regulamentada pelo
Decreto no 4.214, de 30 de abril de 2002. A comisso composta por
representantes de seis rgos federais, dentre os quais o Ministrio
das Relaes Exteriores, envolvidos no processo de exportao
daqueles bens e dos servios a eles vinculados e tem a competncia de
analisar os pedidos de exportao, para aferir a eventual ocorrncia
de atividade proibida ou vedada nas convenes ou regimes inter
nacionais que regulam a transferncias daqueles bens.
Para a implementao das sanes financeiras, o Banco Central
do Brasil (Bacen), dotado de competncia privativa para a fiscalizao
na matria, tem-se encarregado de orientar as instituies financeiras
sobre o alcance das medidas e o cumprimento esperado. O Departa
mento de Combate a Ilcitos Cambiais e Financeiros e Superviso de
Cmbio e Capitais Internacionais (Decic) do Bacen, pea fundamental
no mecanismo. Ao Decic o Ministrio das Relaes Exteriores comunica
as listas de indivduos ou entidades cujos fundos, ativos financeiros
ou recursos econmicos devem ser congelados por determinao
do Conselho de Segurana, bem como, sempre que necessrio, as
atualizaes quelas listas302. Uma vez recebidas as atualizaes, o
Banco Central edita ato normativo determinando aos bancos que
procurem em seus registros por fundos em nome das pessoas listadas.
302 A ttulo de exemplo, ver Mensagens Oficiais do diretor do Departamento de Organismos Internacionais
do Ministrio das Relaes Exteriores, de nmeros 5 e 6, de 10/1/2006, para o chefe do Departamento de
Combate a Ilcitos Cambiais e Financeiros (DECIC), do Banco Central do Brasil, respectivamente sobre o
regime de sanes contra Al-Qaeda e talibs e sobre o regime de sanes da Libria.

216

Sanes do Conselho de Segurana

O cumprimento das medidas no depende necessariamente, todavia,


da interveno do Banco Central, uma vez que os prprios bancos tm
a obrigao de acessar por conta prpria as listas dos comits em caso
de operaes internacionais. De acordo com a Circular 2.852, de 3 de
dezembro de 1998, do Banco Central, os bancos e outras instituies
financeiras autorizados a operar no Brasil devem manter registros
atualizados de seus clientes, bem como controles internos que
possibilitem a verificao da identificao e da compatibilidade entre
transferncias de fundos, atividade econmica e situao financeira303.
Se qualquer um dos indivduos das listas tiver fundos no Brasil em seu
prprio nome, ter tambm um correspondente nmero de cadastro de
pessoa fsica (CPF), e a busca pode ser feita tomando como referncia
tal nmero. O sistema no funciona, evidentemente, se os fundos em
questo porventura estiverem em nome de terceiros (laranjas).
At incio de 2006 no haviam sido localizados no Brasil
quaisquer fundos ou outros ativos em nome de indivduos listados
pelos regimes de sanes do Conselho. No caso em que fossem
encontrados, existe incerteza jurdica sobre o procedimento a
ser seguido pelo banco envolvido e pelas prprias instituies
fiscalizadoras. Alguns professam o entendimento de que a existncia
de um decreto presidencial a respeito autorizaria o congelamento de
ativos sem necessidade de medidas adicionais. Outros, entretanto,
observam que a quebra de sigilo bancrio e o eventual congelamento
dependem de autorizao judicial. Nesse caso, verificada a existncia
de fundos em banco nacional, o procedimento teria de envolver
comunicao do Decic ao Coaf cujas atribuies so discutidas
adiante , que procuraria obter autorizao judicial para o congela
mento em tempo que no prejudicasse a viabilidade da execuo da
medida304. A j citada Estratgia Nacional de Combate Lavagem de
303 Ver o quarto relatrio do Brasil ao comit estabelecido pela Resoluo 1373 (2001), Documento S/2004/286,
de 14 de abril de 2004, p. 15.
304 Informaes obtidas em entrevista concedida ao autor por Antonio Juan Ferreiro Cunha, Departamento de
Combate a Ilcitos Cambiais e Financeiros e Superviso de Cmbio e Capitais Internacionais (Decic), do Banco
Central do Brasil, em 2/2/2006.

217

Marcelo Baumbach

Dinheiro e de Recuperao de ativos (Encla) pode oferecer algumas


respostas para os problemas de implementao das sanes
financeiras, na medida em que contempla a meta de elaborar
anteprojeto de lei que aperfeioe a tipificao dos crimes de
terrorismo e de financiamento ao terrorismo (meta 19), bem como a
meta de atualizar as normas do Bacen, CVM, SPC e Susep relativas
preveno e ao combate lavagem de dinheiro (meta 21).
O Conselho de Controle de Atividades Financeiras (Coaf)
rgo de deliberao coletiva, criado pela Lei no 9.613, de 3 de
maro de 1998, no contexto do Ministrio da Fazenda. O Plenrio
do Coaf composto por representantes de 11 rgos e entidades
governamentais, dentre eles o Ministrio das Relaes Exteriores,
representado pela Coordenao-Geral de Combate aos Ilcitos
Transnacionais (COCIT). Seu mandato o de disciplinar, aplicar
penas administrativas, receber, examinar e identificar as ocorrncias
suspeitas de atividades ilcitas de lavagem ou ocultao de bens,
direitos e valores. O Coaf , portanto, instrumental no contexto das
sanes financeiras. Ao receber do Ministrio das Relaes Exteriores
as listas de indivduos e entidades submetidos a sanes, o Coaf as
torna disponveis para outros rgos governamentais envolvidos
no processo, tais como a Receita Federal, a Superintendncia de
Seguros Privados (Susep), a Comisso de Valores Mobilrios (CVM) e
a Agncia Brasileira de Inteligncia (ABIN). O Coaf tambm procede
conferncia peridica dos registros dos cadastros de pessoas fsicas
(CPF) e jurdicas (CNPJ) para verificar se indivduos listados esto
operando no pas305.
O DNPM do Ministrio das Minas e Energia, bem como
a Secretaria da Receita Federal, do Ministrio da Fazenda, e a
Secretaria de Comrcio Exterior do Ministrio do Desenvolvimento,

305 Ver, como exemplo, a descrio dos mecanismos institucionais de implementao das sanes sobre
terroristas e organizaes terroristas, o quinto relatrio do Brasil ao comit estabelecido pela Resoluo 1373
(2001), Documento S/2005/518, de 10 de agosto de 2005.

218

Sanes do Conselho de Segurana

Indstria e Comrcio, desempenha papel importante na implantao


do SCPK, cuja relao estreita com alguns regimes de sanes foi
explicada acima. Em conjunto, os trs rgos devem desenvolver
e implementar sistema de monitoramento e controle estatstico
do comrcio e produo de diamantes no pas. Tal monitoramento
tarefa difcil, contudo, em vista do fato de que os diamantes so
mercadoria de fcil transporte e alto valor. O comrcio internacional
registrado desse produto alcanou, em 2000, a cifra de 67,5 bilhes
de dlares, o que pode servir como indicador da ordem de grandeza
dos interesses envolvidos. Estima-se que cerca de 4 a 15 por cento de
tal cifra corresponda ao comrcio de diamantes de sangue306. de se
imaginar, assim, que tais interesses substanciais busquem maneiras
de neutralizar a barreira representada pelas sanes.
A implementao das sanes exige tambm a obteno de
informaes sobre indivduos sob sanes e sobre suas atividades.
Nesse contexto, a Agncia Brasileira de Inteligncia (ABIN) tem a
responsabilidade de investigar as atividades de indivduos submetidos
a sanes e verificar suas eventuais conexes com o Brasil, procedendo
elaborao de relatrios a respeito e identificando os problemas dos
mecanismos institucionais de implementao. A agncia preside o
grupo de trabalho criado no contexto do Governo Federal para elaborar
a Poltica Nacional para a Preveno e o Combate ao Terrorismo,
empreendimento que envolve, dentre outras, medidas relativas
aplicao de sanes do Conselho de Segurana307.
Os mecanismos institucionais brasileiros para a aplicao de
sanes no haviam sido, at o incio de 2006, testados pela ocorrncia
concreta de situao em que devessem entrar em funcionamento.
A sempre presente possibilidade de que venha a verificar-se, na
prtica, tal situao, recomenda que aqueles mecanismos sejam
306 Entrevista concedida ao autor pelo Ministro Paulo Roberto Campos Tarrisse da Fontoura, coordenador
poltico da Delegao brasileira ao Conselho de Segurana, binio 2004-2005, em 7/3/2006.
307 A Lei no 9.883, de 7 de dezembro de 1999, institui o Sistema Brasileiro de Inteligncia, cuja organizao e
funcionamento so objeto do Decreto no 4.376, de 13 de setembro de 2002.

219

Marcelo Baumbach

reforados308, para eliminar as deficincias de vrias ordens,


identificadas acima.
Medida importante para aquele reforo seria a criao de
rgo colegiado nacional especfico para o tema da implementao
das sanes, que congregasse os diversos rgos com competncias
no contexto do cumprimento das medidas do CSNU, com a possvel
participao de representantes de setores como os bancos privados,
por exemplo cuja cooperao indispensvel para aquele esforo.
A instituio de instncia dessa natureza, com atribuies ligadas
coordenao e a uniformizao de polticas, bem como facilitao e
centralizao das iniciativas sistemticas de troca de informaes,
teria reflexos positivos na capacidade institucional brasileira para o
cumprimento dos regimes. A iniciativa poderia ser complementada
por programa de capacitao para os operadores, pblicos e privados,
envolvidos com a implementao das sanes no nvel nacional,
que envolvesse a disseminao das noes fundamentais sobre
o funcionamento dos regimes de sanes e sobre as obrigaes
internacionais do Brasil na rea. No se trataria de experincia
indita, uma vez que j existem, no nvel federal, diversos conselhos
nacionais, comits e comisses, rgos colegiados com representao
do Poder Pblico e, em alguns casos, da sociedade civil organizada,
que tm a atribuio de implementar polticas pblicas309.
Para alm do estabelecimento de mecanismos de fortalecimento
institucional, coordenao e troca de informaes, entretanto, existem
outros fatores que podem interferir na implementao das sanes e
que dizem respeito a problemas estruturais de soluo mais difcil.
Como exemplo, pode-se citar as dificuldades de monitoramento e
308 A imprensa noticiou a priso, em 12/3/2006, na cidade de So Paulo, da libanesa Hana (ou Rana) Abdel
Rahim Koleilat, sobre a qual pesa, entre outras, a suspeita de envolvimento no atentado que vitimou
o ex-Primeiro Ministro do Lbano Rafik al-Hariri, que est na origem de regime de sanes do Conselho
de Segurana. Conforme se constatou na subseo 1.3.3, o referido regime no dispe ainda de lista de
indivduos sancionados, o que faz que seja impossvel o enquadramento de Koleilat. Esta tampouco citada
nos relatrios da Comisso Internacional.
309 O stio da Presidncia da Repblica, na pgina <https://www.planalto.gov.br/sedh/>, contm informaes
sobre alguns dos colegiados ligados quele rgo.

220

Sanes do Conselho de Segurana

fiscalizao interna e das fronteiras, que tornam impossvel garantir


o cumprimento de alguns tipos de medidas. Esta fragilidade pode ser
fatal ao cumprimento de diversos tipos de sanes. Como pudemos
observar, as carncias estruturais prejudicam o monitoramento da
aplicao das restries de viagem, por exemplo.
O caso mais grave, entretanto, diz respeito ao monitoramento
das proibies de comrcio de diamantes de conflito. Devido s
deficincias da fiscalizao brasileira sobre a produo daquelas
gemas, existe a possibilidade concreta de que diamantes objeto de
sano do Conselho de Segurana sejam contrabandeados para
o territrio do pas e nele legalizados, apesar de estar em vigor
internamente o esquema de certificao do Processo de Kimberley.
Em 2006, a ONG canadense Partnership for Africa denunciou o que
considera ser a fraude macia no setor de diamantes brasileiro, com
supostas irregularidades no processo de emisso de certificados
que fariam com que um quarto das exportaes nacionais fossem
ilegalmente documentadas. As denncias somam-se aos resultados
da chamada Operao Carbono, tornada pblica em 10 de fevereiro
de 2006, que investigou o contrabando de diamantes e que resultou
em prises no estado de Minas Gerais, incluindo funcionrio do
DNPM naquele estado. A descoberta de esquemas de falsificao de
certificados no Brasil pe em perigo a prpria posio do pas como
membro do Processo de Kimberley310 e abre caminho para a possvel
violao das sanes sobre diamantes procedentes da Cte dIvoire
e da Libria, com cuja implementao o Brasil est juridicamente
comprometido.

310 Ver INNOCENTI, Nicol Degli; WHEATLEY, Jonathan. Call to overhaul Brazil diamond certifications. Financial
Times, Londres, 13/3/2006.

221

Concluso

A Carta das Naes Unidas delineou sistema em que as sanes


so instrumento de que dispe um rgo poltico, o Conselho de
Segurana, para fazer cumprir suas decises e para lidar politicamente
com as ameaas paz e segurana internacionais. O CSNU tem ampla
margem de manobra para aplicar os regimes e mold-los segundo o
concerto poltico entre os membros permanentes. De acordo com a
Carta, o rgo tem o mandato de garantir a paz e a segurana e no
de criar ou modificar o Direito Internacional, nem o de fazer justia
ou punir indivduos, entidades ou Estados. O artigo 41, base para
a aplicao das sanes, no cerceia a sua capacidade de escolher a
natureza das medidas que sero empregadas contra os violadores, o que
reduz a previsibilidade do sistema e aumenta a sua discricionariedade,
mas permite aperfeioar os regimes de sanes ao longo do tempo.
Nesse contexto, as situaes que ensejam a aplicao das
medidas tm sido definidas de maneira crescentemente ampliada.
O Conselho tem estendido gradualmente sua prpria competncia,
que abarca desde conflitos interestatais at situaes internas
em que se colocam em risco o respeito dos direitos humanos e
democracia, passando, mais recentemente, por problemas de
223

Marcelo Baumbach

abrangncia internacional no ligados necessariamente a Estados


em particular, dos quais o exemplo mais relevante o terrorismo
internacional. J as sanes Rodsia do Sul, em 1966, as primeiras
a serem aplicadas pelo Conselho, estabeleciam precedente na
tendncia de dar ampla interpretao ao artigo 39 da Carta e ao
conceito de ameaa paz e segurana. O segundo exemplo de
aplicao das medidas, o regime aplicado frica do Sul em 1977,
teve tambm como principal justificativa o apartheid, que era
essencialmente situao de carter interno.
O desbloqueio da atividade do Conselho de Segurana aps o
fim da bipolaridade reflete-se na proliferao do nmero de regimes
de sanes. Nos primeiros quarenta e cinco anos de existncia
da ONU as sanes haviam sido aplicadas apenas nos dois casos
citados, mas, desde o incio da dcada de 1990 at o incio de 2006,
foram impostos dezesseis novos regimes. O uso intensificado do
instrumento refletiu inicialmente um otimismo renovado, que
posteriormente se verificaria excessivo, sobre suas possibilidades de
xito no equacionamento dos conflitos.
Uma vez que o objetivo das sanes abrangentes ento empre
gadas era modificar o comportamento do Estado-alvo, seu mecanismo
de funcionamento passava pela imposio de determinados custos
populao, no intuito de fazer que ela exercesse presso sobre seus
lderes. As medidas abrangentes tinham assim grande propenso para
aprofundar problemas sociais e aumentar a desigualdade, ao atingir
com mais rigor a populao de baixa renda e os grupos vulnerveis
como mulheres e crianas e ao dificultar o trabalho das organizaes
humanitrias. Foi amplamente questionada, alm disso, sua aptido
para modificar os comportamentos visados e servir aos objetivos de
promoo da paz e da segurana.
No obstante, desde seu redescobrimento nos anos 90,
as sanes aplicadas pelo Conselho de Segurana tm evoludo de
maneira consistente e ininterrupta. Nota-se o aperfeioamento das
224

Sanes do Conselho de Segurana

prticas do rgo em vrios aspectos, desde o desenho das medidas


at o monitoramento da implementao, passando por melhorias
procedimentais nos comits de sanes, em um processo evolutivo
alimentado pela constatao dos problemas dos regimes abrangentes.
O regime aplicado ao Iraque em 1990 estabeleceu o primeiro marco no
contexto daquele processo, no apenas por ter sido o primeiro caso de
aplicao do instrumento aps o fim da bipolaridade, mas, sobretudo,
pela severidade e pela longa durao das medidas, que tiveram graves
consequncias sobre a populao civil do pas-alvo. O regime imposto
ex-Iugoslvia, logo em seguida, foi tambm criticado por seu impacto
humanitrio. Em outros casos, as sanes abrangentes, alm dos
danos populao civil, tiveram tambm reflexos negativos sobre as
perspectivas dos processos de paz em alguns pases-alvo.
O processo de aperfeioamento dos regimes de sanes do
Conselho de Segurana passou ento por uma primeira fase, a da
focalizao dos regimes, que deixaram de ser abrangentes, com
consequncias srias e irreversveis sobre as populaes, e passaram
a ser dirigidos, ou seja, centrados nos agentes diretos das ameaas
paz e segurana. Passou-se a buscar tambm a edificao de
regimes baseados em sanes inteligentes, adaptveis s diversas
situaes e suficientemente flexveis para comportar modificaes que
contemplem a mudana de comportamento dos alvos.
No contexto desta primeira fase da evoluo dos regimes, foram
de grande relevncia os subsdios aportados de fora do Conselho de
Segurana, mas tambm tiveram papel importante as iniciativas
de reflexo interna do Conselho. O Relatrio Amorim, o Relatrio
Fowler, o Grupo de Trabalho Informal sobre Temas Gerais Relativos
a Sanes, o Processo de Kimberley, os Processos de Interlaken,
de Bonn-Berlim e de Estocolmo, o Relatrio Bossuyt e o documento
final da Cpula de Chefes de Estado e de Governo de 2005 marcam
alguns dos principais estgios no desenvolvimento das sanes

225

Marcelo Baumbach

dirigidas e inteligentes e resultaram em ampla redefinio dos


regimes de sanes.
Concluda aquela primeira fase, no so mais, no presente,
empregadas as sanes abrangentes e todos os regimes recentemente
aplicados esto baseados em sanes dirigidas. Os regimes de san
es dirigidas, que so principalmente as restries de viagem, as
sanes financeiras, os embargos de armas e as proibies tpicas ao
comrcio de algumas mercadorias, afastaram as principais deficincias
dos regimes anteriores. Desde que se passou a direcionar as medidas
aos responsveis pelas polticas que se consideravam incompatveis
com a paz e a segurana, as populaes deixaram de sofrer as
srias consequncias que se observaram em casos como Iraque e
exIugoslvia. Mas, se por um lado as sanes de novo tipo tm tido
xito em evitar a maior parte do dano colateral, por outro no se
tornaram necessariamente mais eficazes na obteno de seus fins.
A aptido das restries de viagem para alcanar seus objetivos
ainda pouco clara. A implementao das proibies complexa e
no pode ser adequadamente verificada pelos mecanismos de
monitoramento existentes. No se sabe se elas efetivamente servem
ao propsito de modificar o comportamento dos alvos. Os embargos
de armas, por seu turno, tm apresentado eficcia comprovadamente
limitada e tm contra si o quadro de anomia em geral presente nas
regies de conflito, que dificulta a fiscalizao do cumprimento das
decises respectivas. As sanes financeiras dirigidas, para serem
eficazes, necessitam ser implementadas com celeridade pelos Estados,
a fim de evitar que os fundos sejam redirecionados a outras jurisdies.
Tambm podem ser evadidas pelo recurso economia informal.
Os novos regimes tampouco foram capazes de eliminar o
problema do descumprimento das medidas pelos Estados, motivado
seja por interesses polticos, como ocorre no caso de pases vizinhos
que desrespeitam embargos de armas para desestabilizar a regio de
conflito, seja por interesses econmicos. A ONU desenvolve trabalho
para reduzir o impacto das sanes sobre terceiros Estados, mas os
226

Sanes do Conselho de Segurana

poucos resultados obtidos tendem a desestimular alguns pases de dar


cumprimento aos regimes de sanes.
As sanes dirigidas suscitam, alm disso, novas ordens de
problemas. Podem afetar os direitos individuais dos alvos de maneira
definitiva. As sanes financeiras, por exemplo, reduzem a capacidade
do indivduo de prover seu sustento e impossibilitam-no, na maioria
dos casos, de prosseguir com sua vida normal. Existem casos em que
as medidas supostamente tm levado os alvos perda permanente
do crdito, ao fim prematuro de carreiras e runa financeira, o
que caracteriza a introduo de elemento punitivo no presente
na disciplina da Carta. Os inadequados e pouco transparentes
mecanismos para incluso e excluso de indivduos das listas de alvos
(listagem e deslistagem) agravam o quadro, causando dificuldades
de direitos humanos e de devido processo legal. Seu efeito colateral
mais importante o descrdito dos comits e dos prprios regimes de
sanes. Alm disso, as listas elaboradas contendo os alvos das sanes,
vigas-mestras de alguns dos regimes, tm diversas deficincias.
Contm muitas vezes informaes insuficientes para a identificao
dos alvos. Seu processo de reviso, fundamental para que possam
refletir adequadamente os alvos do regime de sanes, no respeita
a periodicidade que seria recomendvel. A listagem no depende da
produo de provas, feita sem a exigncia de demonstrao clara,
pelo Estado proponente, da associao do indivduo ou entidade a ser
listado com a conduta ou com o grupo ou grupos submetidos a sanes.
Tal situao faz com que o desenvolvimento de processos de
deslistagem confiveis seja essencial para garantir a transparncia
do trabalho dos comits, bem como para assegurar o direito dos
alvos indivduos ou entidades a propor sua retirada das listas.
O impulso no sentido do aperfeioamento daqueles processos
tem, porm, enfrentado a resistncia dos membros permanentes
do Conselho, que tm a preocupao de que a introduo de
procedimentos mais equnimes venha a ter efeito negativo sobre a
eficcia das medidas.
227

Marcelo Baumbach

O refinamento das sanes no foi acompanhado por evoluo


paralela dos gerenciadores dos regimes, os comits de sanes, tornando
urgente a reforma de seus procedimentos, hoje pouco transparentes
e regidos pela regra do consenso, que atribui, na prtica, o direito de
veto a cada um dos membros. O uso do poder de veto no Conselho
tem sido determinante na possibilidade de imposio de sanes
e tem subordinado a aplicao dos regimes s agendas polticas dos
membros permanentes. A aplicao de sanes tem sido politicamente
condicionada, tambm, pelo poder do Estado contra o qual se preten
de aplic-las: a ONU no aplica sanes contra as grandes potncias.
Embora a necessidade de aperfeioamento seja sentida em todos
os regimes de sanes, assume especial relevncia no contexto do
combate ao terrorismo. A ascenso deste a uma posio de preemi
nncia na agenda internacional tem consequncias importantes sobre
os regimes do Conselho. O combate ao terrorismo internacional como
justificativa para a imposio das medidas no fato inusitado, mas
a inclinao aprofundada aps os atentados de 11 de setembro de
2001. Por sua forte carga poltica e at mesmo emocional, o tema
presta-se ao regime menos transparente e menos flexvel dentre todos
os mantidos pelo Conselho de Segurana, o da Resoluo 1267 (1999).
A prioridade conferida pelos membros permanentes, alm disso, faz
que passe a ter maior ateno e mobilize mais recursos do Conselho.
Como consequncia da constatao dos novos desafios
gerados pelas sanes dirigidas, est em curso uma segunda fase
do desenvolvimento dos regimes, caracterizada pelo refinamento
dos instrumentos, tendente a torn-los mais eficientes e racionais.
Tal refinamento sentido nas mltiplas iniciativas de redefinio
do sistema de listas que buscam crescentemente criar mecanismos
para evitar a listagem de indivduos que no devem ser listados
e para garantir a listagem dos indivduos que so os verdadeiros
alvos dos regimes, introduzindo, para isso, elementos de devido
processo legal nas consideraes que regem a elaborao e a reviso
das listas. O refinamento dos instrumentos tambm sentido no
228

Sanes do Conselho de Segurana

impulso pela renovao dos procedimentos e prticas dos comits


de sanes e, em certa medida, do prprio Conselho, para permitir
maiores transparncia, agilidade, responsabilizao e participao
no processo decisrio. O trabalho conta com a contribuio de
iniciativas tais como a liderada pelo Projeto sobre Sanes Dirigidas
do Watson Institute for International Studies at Brown University, que
teve sua primeira reunio em Nova York em 24 e 25 de janeiro de
2006. Por dizer respeito aos interesses consolidados dos membros
permanentes do rgo, todavia, deve-se esperar que o refinamento
das sanes continue a ser cercado de debates apaixonados.
O fator mais importante para a adequao e a eficcia das
sanes continua sendo a vontade poltica para imp-las, quando se
fazem necessrias, e para evit-las, quando no so o instrumento
apropriado. Para isso, a vontade poltica dos P5 e, mais especifi
camente, dos Estados Unidos da Amrica, decisiva. Alm disso, uma
vez impostas, fundamental que a mesma vontade poltica esteja
presente para implement-las, verificar seu cumprimento e reprimir
o descumprimento. A implementao pelos Estados individuais
continua a ser indispensvel eficcia das sanes e depende
do desenvolvimento de estruturas jurdicas e administrativas
competentes, que variam segundo o tipo de medidas em questo.
Assim sendo, fundamental que os Estados sejam chamados a
aparelhar seus ordenamentos jurdicos e suas estruturas institu
cionais para facilitar a implementao das sanes. Novos incentivos
devem ser dados ao cumprimento dos regimes por terceiros Estados,
que deve ser apoiado por assistncia tcnica e cooperao para o
desenvolvimento de estruturas adequadas. importante tambm
enfrentar a questo conexa do cumprimento das exigncias de
relatrios de implementao e, nesse ponto, merecem considerao
as frmulas que simplifiquem a elaborao e a apresentao daqueles.
Entretanto, uma vez que razes polticas, muitas vezes, esto por trs
do descumprimento das medidas, o Conselho deve tomar a iniciativa
de exigir a implementao de maneira uniforme de todos os membros,
229

Marcelo Baumbach

independentemente de consideraes que levem ao favorecimento de


alguns dentre eles.
A aplicao de sanes deve ser mais guiada por consideraes
de preservao da paz e menos por consideraes de interesse poltico.
Quando aquele interesse no existe ou no suficientemente slido,
os regimes de sanes, mesmo depois de estabelecidos, tendem a no
receber a ateno necessria. Em situaes em que aquele interesse
por demais predominante, possvel que, ao contrrio, venha-se a
abusar das sanes. A cooperao internacional, fundamental para
o xito das medidas, ser tanto maior quanto mais completo for o
consenso em torno delas, que s pode ser obtido se as medidas tiverem
objetivos legtimos.
Embora o Conselho de Segurana disponha de amplo poder
para caracterizar as situaes que justificam sua prpria interveno,
deve ter em linha de conta que as sanes so mais efetivas quando
usadas para a consecuo de seu objetivo original, que a mudana
de atitude por parte do alvo. No devem, portanto, ser usadas para
conteno, com o objetivo de privar o alvo de acesso a equipamento
militar ou recursos econmicos, ou para retirar-lhe legitimao
poltica. Tampouco devem ser utilizadas quando o objetivo primrio
no for a mudana de comportamento, por no ser desejada ou por no
ser alcanvel por meio das medidas. Os regimes de sanes devem
tambm afastar o elemento punitivo e contemplar a modulao em
funo do nvel de mudana no comportamento do ator internacional
em questo. Tal flexibilidade, que afasta os enfoques maximalistas,
essencial na busca da modificao comportamental do alvo.
O Brasil tem estado engajado no debate internacional
sobre as sanes e contribui para seu aperfeioamento e para sua
melhor implementao. A ao diplomtica brasileira, diante dos
desafios colocados pelos novos regimes de sanes, tem-se pautado
estritamente, por um lado, pelos princpios gerais que norteiam a
atuao externa do pas e, por outro, pelas consideraes decorrentes
230

Sanes do Conselho de Segurana

do carter da sua insero na ordem mundial. Princpios como a


prevalncia do Direito Internacional, o repdio ao terrorismo, a igual
dade entre os Estados, a defesa da paz, a soluo pacfica dos conflitos
e o respeito pelos Direitos Humanos tm guiado a prtica brasileira
nos comits de sanes.
O Brasil, ademais, tem insero internacional privilegiada,
pois no est geograficamente prximo dos conflitos regionais nem
politicamente prximo das ameaas transnacionais paz e seguran
a, tais como o terrorismo. Tal insero soma-se ao comprometimento
com os mencionados princpios fundamentais para dar ao Brasil papel
de iseno e imparcialidade no tratamento do tema das sanes, que
refora no apenas a legitimidade como tambm a capacidade de atuar.
Ao reconhecer o papel das sanes como meios de garantia da
paz e poderoso instrumento para encaminhar os processos polticos,
o Brasil sublinha que a aplicao daquelas medidas deve evitar a
seletividade poltica e estar em estrita consonncia com o Direito
Internacional e os princpios da Carta da ONU. Desde a poca da
vigncia dos regimes de sanes abrangentes, tem-se posicionado
entre os que alertaram para o impacto indesejado das sanes.
Coerente com a defesa do dilogo e da negociao como meios
privilegiados para a soluo dos conflitos, o Brasil v o apelo s
sanes, medidas coercitivas que so, como recurso extremo, a ser
empregado preferentemente ao uso da fora e apenas aps esgotados
os meios de soluo pacfica de controvrsias estabelecidos pela Carta,
no respeito pelas disciplinas jurdico-polticas daquele instrumento.
Advoga o contnuo aperfeioamento dos mecanismos de sanes e
prefere as sanes dirigidas, com alcance proporcional ao objetivo,
claro e definido, a ser perseguido, e com horizonte temporal para o
levantamento.
Apesar de sua neutralidade com relao s principais crises
geradoras das sanes, o Brasil, ciente de sua vocao de agente
global, no se tem furtado a tomar posio. No contexto da chamada
231

Marcelo Baumbach

luta contra o terrorismo, por exemplo, mesmo sem ser direta e


imediatamente afetado, tem oferecido sua cooperao s iniciativas
legtimas do Conselho para combater o problema. Apoia a imposio
de sanes, mas tem deixado clara sua posio de que, em paralelo
a essas medidas, deve-se fazer frente s causas subjacentes do
fenmeno, como a pobreza, a desigualdade do acesso aos benefcios
do desenvolvimento, a opresso social, poltica e cultural. Defende a
necessidade de assegurar que o combate ao terrorismo no afaste as
preocupaes com o respeito ao Direito. Ao contrrio do que advogam
os propositores de que contra terroristas devem ser utilizados mtodos
semelhantes aos dos terroristas, a prevalncia do Direito s tender
a reforar os regimes de sanes e sua eficcia, alm de dar estmulo a
que os Estados os implementem de maneira integral.
O patrocnio do Direito, nesse contexto, significa tambm
reclamar procedimentos claros de listagem e deslistagem que tenham
em linha de conta a necessidade de proteger o indivduo. Em todos os
casos, devem ser explicitadas ao mximo as razes para incluso de
um determinado indivduo nas listas, que reduz o risco de incluses
injustas ou equivocadas. O indivduo deve ser protegido da introduo
do elemento punitivo nos regimes de sanes, que devem respeitar
ao mximo a finalidade original do sistema como meio de coero
destinado a modificar o comportamento de Estados para garantir a
paz e a segurana internacionais.
Como decorrncia de seu compromisso com o aperfeioamento
dos procedimentos de listagem e deslistagem, considera-se que o Brasil
deve apoiar decididamente o processo de discusso internacional que
persiste como sequncia dos Processos de Interlaken, Bonn-Berlim e
Estocolmo, o qual pretende equacionar questes como o respeito aos
direitos humanos e o emprego do devido processo legal no contexto
do gerenciamento dos regimes de sanes. A participao ativa em tal
debate vir ao encontro dos princpios defendidos pelo pas ao longo
dos anos.
232

Sanes do Conselho de Segurana

essencial, no entender do Brasil, o aperfeioamento dos


mtodos de trabalho dos comits de sanes, que devem ser tornados
mais eficazes e mais transparentes. O Brasil tem, contudo, recomen
dado cautela no que diz respeito ao aumento da autoridade conferida
aos grupos de especialistas, que ocorre muitas vezes em detrimento do
controle dos prprios comits sobre a aplicao dos regimes.
No plano da ordem jurdica interna brasileira, tm sido tomadas
as medidas legislativas cabveis para o cumprimento integral dos
regimes de sanes do Conselho de Segurana e tem-se buscado
encontrar solues criativas para os eventuais obstculos. Questes
de celeridade e versatilidade determinaram a opo do Brasil por no
editar legislao interna nos moldes da Lei Modelo do Processo de
Interlaken, que servisse de amparo geral para o cumprimento de todo
e qualquer regime de sanes. Esse tipo de soluo no traria ganhos
adicionais de agilidade e rapidez, e o sistema brasileiro no exige a
existncia de uma lei geral para que se possam emitir decretos dando
cumprimento s resolues do Conselho.
Foi consolidado ao longo do tempo o procedimento de trazer ao
Direito Interno as resolues do CSNU por meio de decretos editados
pelo Presidente da Repblica no uso de suas atribuies segundo o
artigo 84, incisos IV e VII, da Constituio Federal, como a forma mais
eficiente de dar cumprimento obrigao internacional de imple
mentar as sanes. No se exige, assim, a interveno do Congresso
Nacional e a promulgao de uma lei. As sanes em vigor foram
objeto, quando cabvel, de decretos presidenciais que as converteram
em lei interna, modificada por novos decretos na medida de evoluo
dos regimes. O regime de sanes a Ruanda exceo, pois o Brasil
no editou nenhum diploma legal para implement-lo. Sugerese
que, no obstante o desprestgio internacional daquele regime, com
violaes de grande extenso, o Brasil deveria ter editado decreto para
embasar a aplicao interna do regime e colocar-se absolutamente em
dia com as obrigaes internacionais.
233

Marcelo Baumbach

A base jurdica para a implementao interna das sanes no


foi efetivamente testada at o presente, j que no houve exemplo
de qualquer indivduo ao qual fossem aplicadas concretamente
sanes dirigidas por parte do Brasil. Mesmo assim, para que
pudessem ser afastados eventuais problemas decorrentes de
dificuldades jurdicas, seriam oportunas algumas adaptaes ao
sistema, no sentido de reforar a capacidade de implementao
brasileira e dar-lhe maior segurana jurdica. A incorporao das
resolues do Conselho de Segurana por decretos suscita alguns
problemas. Uma das questes no resolvidas a esse respeito
relativa aplicao das medidas de congelamento de ativos. Embora
at hoje no tenha sido solicitado o congelamento de ativos de
nenhum indivduo ou entidade baseado em tais diplomas legais
incorporadores, de se questionar se a tentativa de congelamento de
ativos pela via administrativa no levantaria a questo do conflito
legislativo com leis de maior hierarquia e em especial o artigo 50o
da Constituio Federal, j que a Constituio prevalece sobre os
decretos presidenciais, que so nulos naquilo em que se opuserem
Lei Magna. A mesma questo levantada pela recente incorporao
ao Ordenamento Jurdico ptrio da Conveno Internacional para
Supresso do Financiamento do Terrorismo, pela qual o Brasil
obrigou-se a proceder ao congelamento ou confisco de bens sem ter
instrumentos jurdicos para assim proceder pela via administrativa.
Para lidar com as dificuldades geradas pela impossibilidade do
congelamento administrativo, sugere-se que, no contexto do grupo
de trabalho interministerial estabelecido pelo Departamento de
Cooperao Jurdica do Ministrio da Justia para discutir temas
relacionados ao confisco de contas, quebra de sigilo bancrio e outros,
busque-se tambm encontrar solues para aqueles problemas.
Ao Itamaraty interessaria participar ativamente daquele grupo,
defendendo o estabelecimento de quadro legal para a aplicao
de sanes que elimine os focos de incerteza jurdica existentes.
234

Sanes do Conselho de Segurana

A eventual aplicao de sanes financeiras seria auxiliada pela


existncia de dispositivo legal que facilitasse o congelamento
administrativo imediato de bens de alvos dos regimes de sanes do
Conselho de Segurana como exceo regra de que ningum ser
privado de seus bens seno em virtude de sentena judicial, exceo
esta que no afastaria, contudo, a eventual reviso judicial das medidas
impostas. Uma alternativa que teria a vantagem de no conflitar com o
texto constitucional, seria a criao de processo judicial especfico, de
maior celeridade, ao alcance das autoridades executivas.
Nem todos os tipos de sanes exigem, para o seu adequado
cumprimento, a incorporao da respectiva resoluo ao Ordenamen
to Jurdico interno. As proibies de viagem so o caso mais comum
em que essa providncia no necessria, uma vez que a legislao
j dispe que a deciso sobre a possibilidade de que determinado
indivduo entre no territrio nacional ou dele saia pode ser tomada
pelas autoridades nacionais em bases discricionrias. De maneira
anloga, no necessitam estar amparadas por legislao especfica as
sanes que disserem respeito a medidas como reduo de pessoal
diplomtico. No interesse da segurana jurdica, todavia, recomenda
se que se mantenha a prtica de incorporar Ordem Jurdica
brasileira todas as resolues sobre a matria, mesmo nos casos em
que o cumprimento das medidas no requeira decreto presidencial.
O pas tem sua disposio grande variedade de instrumentos
institucionais para dar implementao satisfatria s decises sobre
sanes. Alguns tipos de sanes, como os embargos de armas, embargos
comerciais e embargos a produtos, dependem de providncias que
j esto institucionalizadas no contexto da regulao do comrcio
exterior brasileiro. No sistema de licenciamento de exportaes de
armas brasileiro, a autorizao s dada para vendas a governos ou
a entidades privadas autorizadas por governos. Para a implementao
das sanes financeiras, o Banco Central do Brasil (Bacen), dotado
de competncia privativa para a fiscalizao na matria, tem-se
235

Marcelo Baumbach

encarregado de orientar as instituies financeiras sobre o alcance das


medidas e o cumprimento esperado, mas at 2006 no haviam sido
localizados no Brasil quaisquer fundos em nome de indivduos listados
pelos regimes de sanes do Conselho. No caso de serem encontrados
tais fundos, existe incerteza sobre o procedimento a ser seguido
pelo banco envolvido e pelas prprias instituies fiscalizadoras.
Alguns professam o entendimento de que a existncia de um decreto
presidencial a respeito autorizaria o congelamento dos fundos sem
necessidade de medidas adicionais. Outros, entretanto, observam
que a quebra de sigilo bancrio e o eventual congelamento de fundos
dependem de autorizao judicial.
No que diz respeito s proibies de viagem, embora exista
apenas um indivduo brasileiro nas listas dos comits, seria conve
niente editar ato normativo adicional que determinasse estar
impedida a entrada no pas ou de deixar o territrio nacional pessoa
constante de lista de restries de viagem, uma vez que no se dispe
de base legal para negar a liberao de indivduo sobre o qual no
pesem acusaes que justifiquem sua deteno perante o Direito
Interno. Tambm deveria ser institudo sistema que garantisse que o
MRE seria avisado nos casos de identificao de indivduo listado nos
pontos de controle de trnsito nas fronteiras. importante consignar,
contudo, que tais medidas contribuiriam para a soluo do problema
apenas se acompanhadas de esforo para o melhor monitoramento
das fronteiras do pas.
O monitoramento do comrcio de diamantes, por seu turno,
apesar de plenamente amparado legislativa e institucionalmente,
dificultado pela facilidade de transporte de tal mercadoria e pelo seu alto
valor que pode estimular o surgimento de redes de corrupo. O perigo
de envolvimento do Brasil com o descumprimento dos regimes, que no
significativo no que diz respeito maioria das modalidades de sanes
dirigidas, aprecivel no caso do comrcio de diamantes de conflito.
O problema, a, no de ordem jurdico-institucional, j que o pas
dispe da estrutura legal e dos mecanismos administrativos tendentes a
236

Sanes do Conselho de Segurana

garantir o cumprimento das obrigaes geradas pela adeso s normas


de certificao do Processo de Kimberley. O desafio surge no nvel da
fiscalizao daquele cumprimento, tornada difcil por diversos fatores
estruturais e que no no momento suficiente para coibir a eventual
atuao de contrabandistas e estelionatrios. Deve-se, assim, conferir
ateno redobrada fiscalizao sobre a produo e o comrcio daquelas
gemas, com vistas a prevenir eventuais tentativas de uso do territrio
brasileiro para legalizao de diamantes sem a devida certificao,
provenientes de reas submetidas a sanes.
O reforo da capacidade de implementao brasileira passa
pelo aperfeioamento da respectiva estrutura institucional interna.
Da mesma forma que o arcabouo legislativo, a estrutura institucional
brasileira no foi ainda posta prova em situaes concretas em
que estivesse em jogo o cumprimento de sanes do Conselho de
Segurana. Os mecanismos brasileiros, por no serem testados e
por no exigirem a tomada de decises ou providncias concretas,
tendem a ser solapados pela rotina burocrtica ou pela formalidade no
cumprimento dos requisitos legais. Como o pas no est no eixo dos
refgios de violadores ou dos fluxos de financiamento de indivduos
ou coletividades sob sanes, no existem estmulos naturais ao
aperfeioamento do sistema. A aplicao dos novos regimes de sanes
requer, portanto, esforo ativo de coordenao interna e no prescinde
de mecanismos para manter engajados todos os agentes responsveis.
Seria recomendvel a edio de legislao que estabelecesse de maneira
explcita as competncias dos vrios rgos sobre o tema e a linha de
ao a ser seguida por cada um deles na eventualidade de ser necessrio
dar cumprimento concreto a sanes do Conselho de Segurana.
A criao de rgo colegiado especfico com competncias
para a implementao das sanes, congregando os diversos atores
com atribuies nessa rea, serviria ao reforo da coordenao e a
uniformizao de polticas e teria reflexos positivos na capacidade
institucional brasileira para o cumprimento dos regimes. Poderia
tambm servir para a troca sistemtica de informaes sobre o assunto
237

Marcelo Baumbach

e melhoraria o entendimento sobre os mecanismos em questo.


A iniciativa poderia ser complementada por programas de capacitao
para os operadores pblicos e privados diretamente envolvidos com
o cumprimento das sanes no nvel nacional que envolvessem a
disseminao das noes essenciais sobre o funcionamento dos
regimes e sobre as obrigaes internacionais do Brasil frente queles.
Mesmo considerado o aperfeioamento dos regimes de sanes
do Conselho de Segurana, aps quase duas dcadas, com a prtica
constante do rgo e com as contribuies aportadas por diversos
processos de reflexo a respeito, a prpria convenincia da aplicao
de sanes tende a continuar sendo tema controvertido, de extrema
sensibilidade poltica. Por um lado, o instrumento das sanes
menos radical e causa danos menos significativos do que o recurso
ao militar. Por outro lado, existem dvidas sobre sua eficcia e sua
aplicao a indivduos suscita problemas de compatibilidade com
o Direito Internacional. A continuao do processo de evoluo dos
princpios aplicveis s sanes e sua paulatina incorporao prtica
do Conselho so, entretanto, razo de otimismo, na medida em que
permitem prever a gradual definio de solues para os problemas
que ainda existem e que foram discutidos no presente trabalho.
As sanes, por si mesmas, no so aptas a oferecer resposta
acabada para as necessidades prprias da manuteno da paz,
contrariando a euforia inicial em torno do seu uso no incio da dcada
de 1990. Sero mais eficazes quando fizerem parte de um esforo
poltico e diplomtico coordenado, usadas como complemento de
uma ao que tempere incentivos com dissuaso. de fundamental
importncia que se adote, com relao s sanes, um enfoque que
as insira plenamente nas estratgias do Conselho para a manuteno
da paz e da segurana, em cujo contexto, balizadas por mecanismos
de avaliao constante, tero condies de atingir sua mxima eficcia
como instrumentos para a paz e a segurana.

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S/2005/719. Nova York: Naes Unidas, 16/11/2005.
NAES UNIDAS. Note by the President of the Security Council.
S/1995/234. Nova York: Naes Unidas, 29/3/1995.
NAES UNIDAS. Note by the President of the Security Council.
S/1995/438. Nova York: Naes Unidas, 31/5/1995.
NAES UNIDAS. Note by the President of the Security Council.
S/1996/54. Nova York: Naes Unidas, 24/1/1996.
253

Marcelo Baumbach

NAES UNIDAS. Note by the President of the Security Council.


S/1998/1016. Nova York: Naes Unidas, 30/10/1998.
NAES UNIDAS. Note by the President of the Security Council:
Extension of the mandate of Security Council Informal Working Group on
General Issues of Sanctions. S/2003/1185. Nova York: Naes Unidas,
18/12/2003.
NAES UNIDAS. Note by the President of the Security Council: Extension
of the mandate of the Security Council Informal Working Group on General
Issues of Sanctions established pursuant to paragraph 3 of the note by
the President of the Security Council dated 17 April 2000 (S/2000/319).
S/2004/1014. Nova York: Naes Unidas, 23/12/2004.
NAES UNIDAS. Note by the President of the Security Council: Extension
of the mandate of the Security Council Informal Working Group on General
Issues of Sanctions established pursuant to paragraph 3 of the note by
the President of the Security Council dated 17 April 2000 (S/2000/319).
S/2005/841. Nova York: Naes Unidas, 29/12/2005.
NAES UNIDAS. Note by the President of the Security Council:
Improvements to be introduced to make the procedures of the Sanctions
Committees more transparent. S/1995/234. Nova York: Naes Unidas,
29/3/1995.
NAES UNIDAS. Note by the President of the Security Council:
Report of the Security Council Informal Working Group on General
Issues of Sanctions on its activities in 2005. S/2005/842. Nova York:
Naes Unidas, 29/12/2005.
NAES UNIDAS. Note by the President of the Security Council: Report
of the Security Council working group established pursuant to resolution
1566 (2004). S/2005/789. Nova York: Naes Unidas, 16/12/2005.
NAES UNIDAS. Note by the President of the Security Council:
Security Council Informal Working Group on General Issues of Sanctions.
S/2000/319. Nova York: Naes Unidas, 17/4/2000.
254

Referncias

NAES UNIDAS. Note by the President of the Security Council: Work


of the Sanctions Committee. S/1999/92. Nova York: Naes Unidas,
29/1/1999.
NAES UNIDAS. Note by the Secretary-General: Report of the High
level Panel on Threats, Challenges and Change, entitled A more secure
world: our shared responsibility. A/59/565. Nova York: Naes Unidas,
2/12/2004.
NAES UNIDAS. Presidents, Prosecutors of Rwanda, former Yugoslavia
Tribunals brief Security Council on progress in implementing completion
strategies. SC/8586. Nova York: Naes Unidas, 15/12/2005.
NAES UNIDAS. Press Statement on Sierra Leone diamond embargo
by Security Council President. SC/7778. Nova York: Naes Unidas,
5/6/2003.
NAES UNIDAS. Provisional verbatim record of the 5293 meeting:
Briefings by Chairmen of subsidiary bodies of the Security Council.
S/PV.5293. Nova York: Naes Unidas, 26/10/2005.
NAES UNIDAS. Provisional verbatim record of the 5332 meeting:
Briefings by Chairmen of subsidiary bodies of the Security Council.
S/PV.5332. Nova York: Naes Unidas, 19/12/2005.
NAES UNIDAS. Quarto relatrio do Brasil ao Comit estabelecido
pela Resoluo 1373 (2001). S/2004/286. Nova York: Naes Unidas,
14/4/2004.
NAES UNIDAS. Quinto relatrio do Brasil ao Comit estabelecido
pela Resoluo 1373 (2001). S/2005/518. Nova York: Naes Unidas,
10/8/2005.
NAES UNIDAS. Repertoire of the Practice of the Security
Council, Supplement 1964-1965. ST/PSCA/1/ADD.4. Nova York:
Naes Unidas, 1968.
255

Marcelo Baumbach

NAES UNIDAS. Report of the Secretary-General on the Sudan.


S/2005/821. Nova York: Naes Unidas, 21/12/2005.
NAES UNIDAS. Report of the Secretary-General pursuant to
paragraphs 6 and 13 to 16 of Security Council resolution 1556 (2004).
S/2004/703. Nova York: Naes Unidas, 30/8/2004.
NAES UNIDAS. Report of the Secretary-General: Strengthening of the
Coordination of humanitarian and disaster relief assistance of the United
Nations, including special economic assistance: Strengthening of the
coordination of emergency humanitarian assistance of the United Nations.
A/50/203 E/1995/79. Nova York: Naes Unidas, 14/6/1995.
NAES UNIDAS. Security Council Committee on Sierra Leone issues
list of junta members affected by sanctions. SC/6464. Nova York:
Naes Unidas, 8/1/1998.
NAES UNIDAS. Security Council Committee on Sierra Leone issues
revised list. SC/8192. Nova York: Naes Unidas, 20/9/2004.
NAES UNIDAS. Security Council Committee on Sierra Leone releases
list of junta members affected by sanctions. SC/6472. Nova York:
Naes Unidas, 28/1/1998.
NAES UNIDAS. Security Council Committee on Sierra Leone urges
immediate return of Foday Sankoh to Sierra Leone. SC/6808. Nova York:
Naes Unidas, 18/2/2000.
NAES UNIDAS. Special Committee on the Charter of the United Nations
and on the Strengthening of the Role of the Organization. Declaration on
the basic conditions and standard criteria for the introduction and
implementation of sanctions and other coercive measures: Revised
working paper submitted by the Russian Federation. A/AC.182/L.114/
Rev.1. Nova York: Naes Unidas, 17/03/2004.

256

Referncias

NAES UNIDAS. Supplement to an agenda for peace: position paper


of the Secretary-General on the occasion of the Fiftieth Anniversary of
the United Nations. A/50/60-S/1995/1. Nova York: Naes Unidas,
3/1/1995.
NAES UNIDAS. Tenth progress report of the Secretary-General
on the United Nations Mission in Liberia. S/2006/159. Nova York:
Naes Unidas, 14/3/2006.
NAES UNIDAS. The Security Council at the Dawn of the Twenty-First
Century: To What Extent Is It Willing and Able to Maintain International
Peace and Security? Genebra: UNIDIR, 2003.
NAES UNIDAS. The United Nations and Rwanda: 1993-1996.
Nova York: UN Department of Public Information, 1996.
NAES UNIDAS. The United Nations and Somalia: 1992-1996.
Nova York: UN Department of Public Information, 1996.
NAES UNIDAS. United Nations Diplomatic Conference of
Plenipotentiaries on the Establishment of an International Criminal Court.
A/CONF.183/9. Roma: Naes Unidas, 17/7/1998.
NAES UNIDAS. We the Peoples: The Role of the United Nations in the
21st Century - report of the Secretary-General. A/54/2000. Nova York:
Naes Unidas, 27/3/ 2000.
ORGANIZAO DOS ESTADOS AMERICANOS. Vigsimo-Primeiro
Perodo Ordinrio de Sesses da Assembleia Geral: Compromisso de
Santiago com a Democracia e a Renovao do Sistema Interamericano.
Santiago: [s.n.], 8/6/1991.
RESOLUTIONS AND DECISIONS ADOPTED BY THE GENERAL
ASSEMBLY. Nova York: Naes Unidas, 1946-2005.

257

Marcelo Baumbach

RESOLUTIONS AND DECISIONS OF THE SECURITY COUNCIL.


Nova York: Naes Unidas, 1946-2005.
UNITED NATIONS YEARBOOK. Nova York: Naes Unidas, 1946-2005.

c) Entrevistas
Ministro Afonso Jos Sena Cardoso, membro da Delegao brasileira
junto ao Conselho de Segurana da ONU, binio 1993-1994, em
19/1/2006.
Alex Vines, Presidente do Grupo de Especialistas do Comit
estabelecido pela Resoluo 1572 (2004), a respeito da Costa do
Marfim, em 22/7/2005.
Embaixador Antnio de Aguiar Patriota, Subsecretrio-Geral de
Poltica-I, em 25/1/2006.
Embaixador Antonio Jos Vallim Guerreiro, diretor-geral do
Departamento de Organismos Internacionais, em 25/1/2006.
Antonio Juan Ferreiro Cunha, Departamento de Combate a
Ilcitos Cambiais e Financeiros e Superviso de Cmbio e Capitais
Internacionais (Decic), do Banco Central do Brasil, em 2/2/2006.
Professor Antnio Paulo Cachapuz de Medeiros, Consultor Jurdico do
Ministrio das Relaes Exteriores, em 7/2/2006.
Secretrio Cludio Medeiros Leopoldino, assistente do chefe da
Diviso de Desarmamento e Tecnologias Sensveis, em 25/1/2006.
Curtis A. Ward, Presidente (CEO) da firma de consultoria
Multi-Disciplinary Advisory Services, em 16/12/2005.
258

Referncias

David Cortright, professor, Cincia Poltica, Joan B. Kroc Institute for


International Peace Studies, Universidade de Notre Dame, em 2/6/2005.
Gilse Aparecida Landgraf, chefe da Diviso Policial de Retiradas
Compulsrias (DPREC) do Departamento da Polcia Federal, em
2/2/2006.
Conselheira Glivnia Maria de Oliveira, chefe da Diviso das
Naes Unidas, em 23/1/2006.
Conselheira Irene Vida Gala, membro da Delegao brasileira junto ao
Conselho de Segurana da ONU, binio 2004-2005, em 23/2/2006.
Secretrio Lus Guilherme Nascentes da Silva, membro da Delegao
brasileira junto ao Conselho de Segurana da ONU, binio 2004-2005,
em 16/12/2005.
Secretrio Marcelo Bhlke, assistente da chefe da Diviso das
Naes Unidas, em 18/1/06.
Ministro Paulo Roberto Campos Tarrisse da Fontoura, coordenador
poltico da Delegao brasileira junto ao Conselho de Segurana da
ONU, binio 2004-2005, em 7/3/2006.
Embaixador Peter Maurer, Representante Permanente da Sua junto
s Naes Unidas, em 27/9/2005.
Embaixador Ronaldo Mota Sardenberg, Representante Permanente
do Brasil junto s Naes Unidas em Nova York, em 27/2/2006.
Tatiana Cosio, Responsvel de Assuntos Polticos da Unidade de
Sanes, Subdiviso de rgos Subsidirios do Conselho de Segurana,
em 10/3/2006.

259

Lista das Teses de CAE publicadas pela FUNAG

1.

Luiz Augusto Saint-Brisson de Arajo Castro

O Brasil e o novo Direito do Mar: mar territorial e a zona econmica


exclusiva (1989)
2.

Luiz Henrique Pereira da Fonseca

Organizao Martima Internacional (IMO). Viso poltica de um


organismo especializado das Naes (1989)
3.

Valdemar Carneiro Leo Neto

A crise da imigrao japonesa no Brasil (1930-1943). Contornos


diplomticos (1990)
4.

Synesio Sampaio Goes Filho

Navegantes, bandeirantes, diplomatas: aspectos da descoberta do


continente, da penetrao do territrio brasileiro extra-tordesilhas e
do estabelecimento das fronteiras da Amaznia (1991)
5.

Jos Antonio de Castello Branco de Macedo Soares

Histria e informao diplomtica: tpicos de historiografia, filosofia


da histria e metodologia de interesse para a informao diplomtica
(1992)

261

Marcelo Baumbach

6.

Pedro Motta Pinto Coelho

Fronteiras na Amaznia: um espao integrado (1992)


7.

Adhemar Gabriel Bahadian

A tentativa do controle do poder econmico nas Naes Unidas


estudo do conjunto de regras e princpios para o controle das prticas
comerciais restritivas (1992)
8.

Regis Percy Arslanian

O recurso Seo 301 da legislao de comrcio norte-americana e a


aplicao de seus dispositivos contra o Brasil (1993)
9.

Joo Almino de Souza Filho

Naturezas mortas. A filosofia poltica do ecologismo (1993)


10.

Clodoaldo Hugueney Filho

A Conferncia de Lancaster House: da Rodsia ao Zimbbue (1993)


11.

Maria Stela Pompeu Brasil Frota

Proteo de patentes de produtos farmacuticos: o caso brasileiro


(1993)
12.

Renato Xavier

O gerenciamento costeiro no Brasil e a cooperao internacional


(1994)
13.

Georges Lamazire

Ordem, hegemonia e transgresso: a resoluo 687 (1991) do


Conselho de Segurana das Naes Unidas, a Comisso Especial
das Naes Unidas (UNSCOM) e o regime internacional de no
proliferao de armas de destruio em massa (1998)
14.

Antonio de Aguiar Patriota

O Conselho de Segurana aps a Guerra do Golfo: a articulao de um


novo paradigma de segurana coletiva (1998)

262

Lista das Teses de CAE

15.

Leonilda Beatriz Campos Gonalves Alves Corra

Comrcio e meio ambiente: atuao diplomtica brasileira em relao


ao Selo Verde (1998)
16.

Afonso Jos Sena Cardoso

O Brasil nas operaes de paz das Naes Unidas (1998)


17.

Irene Pessa de Lima Cmara

Em nome da democracia: a OEA e a crise haitiana 1991-1994 (1998)


18.

Ricardo Neiva Tavares

As Organizaes No-Governamentais nas Naes Unidas (1999)


19.

Miguel Darcy de Oliveira

Cidadania e globalizao a poltica externa brasileira frente


emergncia das ONGs como novos atores internacionais (1999)
20.

Fernando Simas Magalhes

Cpula das Amricas de 1994: papel negociador do Brasil, em busca


de uma agenda hemisfrica (1999)
21.

Ernesto Otto Rubarth

A diplomacia brasileira e os temas sociais: o caso da sade (1999)


22.

Enio Cordeiro

Poltica indigenista brasileira e programa internacional dos direitos


das populaes indgenas (1999)
23.

Fernando Paulo de Mello Barreto Filho

O tratamento nacional de investimentos estrangeiros (1999)


24.

Denis Fontes de Souza Pinto

OCDE: uma viso brasileira (2000)


25.

Francisco Mauro Brasil de Holanda

O gs no Mercosul: uma perspectiva brasileira (2001)

263

Marcelo Baumbach

26.

Joo Solano Carneiro da Cunha

A questo de Timor-Leste: origens e evoluo (2001)


27.

Joo Mendona Lima Neto

Promoo do Brasil como destino turstico (2002)


28.

Srgio Eduardo Moreira Lima

Privilgios e imunidades diplomticos (2002)


29.

Appio Cludio Muniz Acquarone

Tratados de extradio: construo, atualidade e projeo do


relacionamento bilateral brasileiro (2003)
30.

Susan Kleebank

Cooperao judiciria por via diplomtica: avaliao e propostas de


atualizao do quadro normativo (2004)
31.

Paulo Roberto Campos Tarrisse da Fontoura

O Brasil e as operaes de manuteno da paz das Naes Unidas


(2005)
32.

Paulo Estivallet de Mesquita

Multifuncionalidade e preocupaes no comerciais: implicaes para


as negociaes agrcolas na OMC (2005)
33.

Alfredo Jos Cavalcanti Jordo de Camargo

Bolvia: a criao de um novo pas (2006)


34.

Maria Clara Duclos Carisio

A poltica agrcola comum e seus efeitos para o Brasil (2006)


35.

Eliana Zugaib

A Hidrovia Paraguai-Paran (2006)


36.

Andr Aranha Corra do Lago

Estocolmo, Rio, Joanesburgo: o Brasil e as trs conferncias


ambientais das Naes Unidas (2007)
264

Lista das Teses de CAE

37.

Joo Pedro Corra Costa

De decassgui a emigrante (2007)


38.

George Torquato Firmeza

Brasileiros no exterior (2007)


39.

Alexandre Guido Lopes Parola

A ordem injusta (2007)


40.

Maria Nazareth Farani de Azevedo

A OMC e a reforma agrcola (2007)


41.

Ernesto Henrique Fraga Arajo

O Mercosul: negociaes extra-regionais (2008)


42.

Joo Andr Lima

A Harmonizao do Direito Privado (2008)


43.

Joo Alfredo dos Anjos Jnior

Jos Bonifcio, primeiro Chanceler do Brasil (2008)


44.

Douglas Wanderley de Vasconcellos

Esporte, poder e Relaes Internacionais (2008)


45.

Silvio Jos Albuquerque e Silva

Combate ao racismo (2008)


46.

Ruy Pacheco de Azevedo Amaral

O Brasil na Frana (2008)


47.

Mrcia Maro da Silva

Independncia de Angola (2008)


48.

Joo Gensio de Almeida Filho

O Frum de Dilogo ndia, Brasil e frica do Sul (IBAS): anlise e


perspectivas (2009)

265

Marcelo Baumbach

49.

Paulo Fernando Dias Feres

Os biocombustveis na matriz energtica alem: possibilidades de


cooperao com o Brasil (2010)
50.

Gilda Motta Santos Neves

Comisso das Naes Unidas para Consolidao da Paz perspectiva


brasileira (2010)
51.

Alessandro Warley Candeas

Integrao Brasil-Argentina: histria de uma ideia na viso do outro


(2010)
52.

Eduardo Uziel

O Conselho de Segurana e a insero do Brasil no Mecanismo de


Segurana Coletiva das Naes Unidas (2010)
53.

Mrcio Fagundes do Nascimento

A privatizao do emprego da fora por atores no estatais no mbito


multilateral (2010)
54.

Adriano Silva Pucci

O estatuto da fronteira Brasil Uruguai (2010)


55.

Mauricio Carvalho Lyrio

A ascenso da China como potncia: fundamentos polticos internos


(2010)
56.

Carlos Alfonso Iglesias Puente

A cooperao tcnica horizontal como instrumento da poltica externa:


a evoluo da Cooperao Tcnica com Pases em Desenvolvimento
CTPD no perodo 1995-2005 (2010)
57.

Rodrigo dAraujo Gabsch

Aprovao interna de tratados internacionais pelo Brasil (2010)


58.

Michel Arslanian Neto

A liberalizao do comrcio de servios do Mercosul (2010)


266

Lista das Teses de CAE

59.

Gisela Maria Figueiredo Padovan

Diplomacia e uso da fora: os painis do Iraque (2010)


60.

Oswaldo Biato Jnior

A parceria estratgica sino-brasileira: origens, evoluo e perspectivas


(2010)
61.

Octvio Henrique Dias Garcia Crtes

A poltica externa do Governo Sarney: o incio da reformulao de


diretrizes para a insero internacional do Brasil sob o signo da
democracia (2010)
62.

Sarquis J. B. Sarquis

Comrcio internacional e crescimento econmico no Brasil (2011)


63.

Neil Giovanni Paiva Benevides

Relaes Brasil-Estados Unidos no setor de energia: do Mecanismo


de Consultas sobre Cooperao Energtica ao Memorando de
Entendimento sobre Biocombustveis (2003-2007). Desafios para a
construo de uma parceria energtica (2011)
64.

Lus Ivaldo Villafae Gomes Santos

A arquitetura de paz e segurana africana (2011)


65.

Rodrigo de Azeredo Santos

A criao do Fundo de Garantia do Mercosul: vantagens e proposta


(2011)
66.

Jos Estanislau do Amaral

Usos da histria: a diplomacia contempornea dos Estados Blticos.


Subsdios para a poltica externa brasileira (2011)
67.

Everton Frask Lucero

Governana da internet: aspectos da formao de um regime global e


oportunidades para a ao diplomtica (2011)

267

Marcelo Baumbach

68.

69.

70.

71.

72.

73.

74.

75.

76.

268

Rafael de Mello Vidal

A insero de micro, pequenas e mdias empresas no processo


negociador do Mercosul (2011)
Bruno Luiz dos Santos Cobuccio

A irradiao empresarial espanhola na Amrica Latina: um novo


fator de prestgio e influncia (2011)
Pedro Escosteguy Cardoso

A nova arquitetura africana de paz e segurana: implicaes para o


multilateralismo e para as relaes do Brasil com a frica (2011)
Ricardo Lus Pires Ribeiro da Silva

A nova rota da seda: caminhos para presena brasileira na sia


Central (2011)
Ibrahim Abdul Hak Neto

Armas de destruio em massa no sculo XXI: novas regras para


um velho jogo. O paradigma da iniciativa de segurana contra a
proliferao (PSI) (2011)
Paulo Roberto Ribeiro Guimares

Brasil Noruega: construo de parcerias em reas de importncia


estratgica (2011)
Antonio Augusto Martins Cesar

Dez anos do processo de Kimberley: elementos, experincias


adquiridas e perspectivas para fundamentar a atuao diplomtica
brasileira (2011)
Ademar Seabra da Cruz Junior

Diplomacia, desenvolvimento e sistemas nacionais de inovao:


estudo comparado entre Brasil, China e Reino Unido (2011)
Alexandre Pea Ghisleni

Direitos Humanos e Segurana Internacional: o tratamento dos


temas de Direitos Humanos no Conselho de Segurana das Naes
Unidas (2011)

Lista das Teses de CAE

77.

Ana Maria Bierrenbach

O conceito de responsabilidade de proteger e o Direito Internacional


Humanitrio (2011)
78.

Fernando Pimentel

O fim da era do petrleo e a mudana do paradigma energtico


mundial: perspectivas e desafios para a atuao diplomtica brasileira
(2011)
79.

Luiz Eduardo Pedroso

O recente fenmeno imigratrio de nacionais brasileiros na Blgica


(2011)
80.

Miguel Gustavo de Paiva Torres

O Visconde do Uruguai e sua atuao diplomtica para a consolidao


da poltica externa do Imprio (2011)
81.

Maria Theresa Diniz Forster

Oliveira Lima e as relaes exteriores do Brasil: o legado de um


pioneiro e sua relevncia atual para a diplomacia brasileira (2011)
82.

Fbio Mendes Marzano

Polticas de inovao no Brasil e nos Estados Unidos: a busca da


competitividade oportunidades para a ao diplomtica (2011)
83.

Breno Hermann

Soberania, no interveno e no indiferena: reflexes sobre o


discurso diplomtico brasileiro (2011)
84.

Maria Feliciana Nunes Ortigo de Sampaio

O Tratado de Proibio Completa dos Testes Nucleares (CTBT):


perspectivas para sua entrada em vigor e para a atuao diplomtica
brasileira (2012)
85.

Andr Herclio do Rgo

Os sertes e os desertos: o combate desertificao e a poltica


externa brasileira (2012)
269

Marcelo Baumbach

86.

Emerson Coraiola Kloss

Transformao do etanol em commodity: perspectivas para uma ao


diplomtica brasileira (2012)
87.

Felipe Costi Santarosa

Rivalidade e integrao nas relaes chileno-peruanas: implicaes


para a poltica externa brasileira na Amrica do Sul (2012)
88.

Elio de Almeida Cardoso

Tribunal Penal Internacional: conceitos, realidades e implicaes


para o Brasil (2012)
89.

Elias Antnio de Luna e Almeida Santos

Investidores soberanos: implicaes para a poltica internacional e os


interesses brasileiros (2013)
90.

Luiza Lopes da Silva

A questo das drogas nas Relaes Internacionais: uma perspectiva


brasileira (2013)
91.

Guilherme Frazo Conduru

O Museu Histrico e Diplomtico do Itamaraty: histria e


revitalizao (2013)
92.

Andr Chermont de Lima

Copa da cultura: o campeonato mundial de futebol como instrumento


para a promoo da cultura brasileira no exterior (2013)
93.

Luiz Maria Pio Corra

O Grupo de Ao Financeira Internacional (GAFI): organizaes


internacionais e crime transnacional (2013)
94.

Ana Patrcia Neves Tanaka Abdul-Hak

O Conselho de Defesa Sul-Americano (CDS): objetivos e interesses


do Brasil (2013)

270

Lista das Teses de CAE

95.

Marcelo P. S. Cmara

A poltica externa alem na Repblica de Berlim: de Gerhard Schrder


a Angela Merkel (2013)
96.

Gustavo Rocha de Menezes

As novas relaes sino-africanas: desenvolvimento e implicaes para


o Brasil (2013)
97.

Erika Almeida Watanabe Patriota

Bens ambientais, OMC e o Brasil (2013)


98.

Jos Ricardo da Costa Aguiar Alves

O Conselho Econmico e Social das Naes Unidas e suas propostas


de reforma (2013)
99.

Mariana Gonalves Madeira

Economia criativa: implicaes e desafios para a poltica externa


brasileira (2014)
100. Daniela Arruda Benjamin

A aplicao dos atos de organizaes internacionais no ordenamento


jurdico brasileiro (2014)
101. Nilo Dytz Filho

Crise e reforma da Unesco: reflexes sobre a promoo do poder


brando do Brasil no plano multilateral (2014)
102. Christiano Svio Barros Figueira

Limites exteriores da plataforma continental do Brasil conforme o


Direito do Mar (2014)
103. Lus Cludio Villafae G. Santos

A Amrica do Sul no discurso diplomtico brasileiro (2014)


104. Bernard J. L. de G. Klingl

A evoluo do processo de tomada de deciso na Unio Europeia e sua


repercusso para o Brasil (2014)
271

Formato

15,5 x 22,5 cm

Mancha grfica

12 x 18,3cm

Papel

plen soft 80g (miolo), carto supremo 250g (capa)

Fontes

Frutiger 55 Roman 16/18 (ttulos),

Chaparral Pro 12/16 (textos)