Gua para la Adaptacin

al Cambio Climtico
en Ciudades
Resumen Ejecutivo

Gua para la Adaptacin al Cambio Climtico en Ciudades

Las ciudades se enfrentan a los impactos significativos, actuales y futuros,

del cambio climtico. Tales impactos
pueden desencadenar graves consecuencias para la salud, los medios
de vida y los activos de los seres
humanos; en especial en el caso de las
poblaciones pobres urbanas, los residentes de asentamientos informales y
grupos vulnerables. La gama de impactos
del cambio climtico incluye desde el
aumento de los fenmenos meteorolgicos
extremos y las inundaciones hasta un clima
ms caluroso y problemas de salud pblica.
Las ciudades ubicadas en zonas costeras de
baja elevacin, por ejemplo, se enfrentan
a la amenaza combinada del aumento del
nivel del mar y las marejadas ciclnicas. En
cada ciudad, los impactos especficos dependern de los cambios en el clima (tales
como aumento de la temperatura o de la
precipitacin), que varan de un lugar a otro.
El cambio climtico har ms frecuentes algunos peligros naturales, en especial los fenmenos meteorolgicos
extremos y causar nuevos impactos
incrementales, menos inmediatos.
Pocos impactos climticos, sin embargo,
sern verdaderamente desconocidos para
las ciudades, ya que histricamente stas
han convivido con peligros naturales, tales
como terremotos, tsunamis, huracanes e
inundaciones. En ciertos casos, las ciudades estarn expuestas a un aumento en
la frecuencia de los peligros ya existentes
relacionados con el clima, como es el caso
de las inundaciones.
La adaptacin al cambio climtico es
el proceso de preparacin para dicho
cambio y de ajuste proactivo al mismo,
considerando tanto sus impactos negativos como potenciales oportunidades.
Las ciudades suelen ser las primeras en
responder a los impactos climticos. Como

las ciudades son sistemas dinmicos

que se enfrentan a impactos climticos
nicos, la adaptacin debe ser un proceso
especfico del lugar en que se realice, con
caractersticas apropiadas para el contexto
local. El punto de partida para la gestin
de riesgos y el desarrollo de la resiliencia
a largo plazo, consiste en que la ciudad
conozca el nivel de exposicin y sensibilidad ante un conjunto de impactos, de tal
manera que elabore polticas de respuesta
e inversiones que permitan hacer frente a
esas vulnerabilidades.
Una ciudad tiene capacidad de respuesta si est preparada para hacer frente
a los impactos existentes y futuros, reduciendo de esta manera su magnitud y
gravedad. Al ocurrir el impacto, una ciudad
resiliente est en condiciones de responder
rpida y eficazmente, en forma equitativa
y eficiente. El desarrollo de la resiliencia
no slo requiere un proceso de toma de
decisiones fuerte por parte de quienes
ocupan posiciones de autoridad formal, sino
tambin una red slida de relaciones institucionales y sociales que puedan proporcionar
seguridad a la poblacin vulnerable. A
travs de actividades de planificacin formal
y preparativos informales, las ciudades pueden desarrollar la capacidad de adaptarse
efectivamente a los impactos climticos
existentes y futuros y a la vez, experimentar
e innovar en las esferas de elaboracin de
polticas y planificacin.
Para aumentar la resiliencia, las
ciudades deben enfocarse en objetivos
bsicos de reduccin de la pobreza
y desarrollo sostenible. En lugar de
entender la vulnerabilidad ante los
impactos climticos como un motivo de
preocupacin adicional, las ciudades
pueden integrar el desarrollo de
resiliencia en los programas que ya
estn ejecutando. Muchas ciudades se

enfrentan ante mltiples desafos, como la

urbanizacin acelerada, el crecimiento de
los asentamientos informales, considerables
niveles de pobreza, una infraestructura
inadecuada y la degradacin ambiental. Esos
y otros motivos de preocupacin (el dficit
de desarrollo) reducen la capacidad de las
ciudades de crecer y prosperar. Muchas de
esas mismas condiciones limitan tambin la
capacidad de adaptacin a la actual variabilidad del clima (el dficit de adaptacin).
En las ciudades, las consideraciones
referentes al cambio climtico pueden
incluirse en los programas de reduccin del riesgo de desastres. Dichos
programas, con los que muchas ciudades
ya estn familiarizadas, pueden usarse
como plataforma para elaborar planes
de adaptacin al cambio climtico. En la
prctica, es posible integrar la reduccin
del riesgo de desastres y la adaptacin
al cambio climtico, aunque las ciudades
deben considerar tambin los cambios
incrementales o graduales experimentados
por el clima, que afectan las operaciones
gubernamentales o la vida de la comunidad
en forma menos inmediata y visible que
los desastres convencionales. Para los
programas de adaptacin en las ciudades,
tambin pueden usarse otros puntos de
partida ms all de la reduccin del riesgo
de desastres, como por ejemplo la planificacin del desarrollo.
Los enfoques para recopilar informacin sobre los impactos del cambio
climtico en una ciudad, pueden abarcar una gama que incluye desde los
muy tcnicos y aplicados que emplean
gran cantidad de recursos hasta los
simples y poco costosos. Es probable
que las evaluaciones tcnicamente complejas requieran colaboracin con expertos, si
la ciudad no es grande o no est dotada de
suficiente capacidad interna. Las ciudades

Resumen ejecutivo

pueden recurrir a universidades locales o

fuentes de colaboracin regional, complementadas si es necesario, por experiencia
tcnica internacional. Los enfoques participativos a nivel comunitario pueden integrar
perspectivas y prioridades comunitarias,
mejorando el conocimiento de las consecuencias sociales y especficas al contexto
local del cambio climtico. Adoptando un
enfoque combinado o por etapas pueden
lograrse evaluaciones de impacto basadas
en prioridades comunitarias y respaldadas
por un saber cientfico slido.
Un nmero cada vez mayor de
ciudades de todas partes del mundo ha
comenzado la labor de planificacin
para el cambio climtico, preparando
planes autnomos en esa materia o incorporando consideraciones sobre el
clima en: planes, polticas y proyectos
existentes. Las autoridades municipales

estn adoptando decisiones sobre desarrollo, que surtirn efectos a largo plazo, lo
que ofrecer grandes oportunidades de
adaptacin que son sensibles al tiempo.
Al considerar la adaptacin al cambio
climtico a travs del proceso formal de
planificacin o elaboracin de polticas, se
puede hacer ms duradero un programa a
largo plazo; especialmente cuando se trate
de una ciudad en que la determinacin de
hacer frente al cambio climtico resida en
gran medida, en unos pocos jerarcas pblicos. Los programas informales, as como
las iniciativas que no versen expresamente
sobre el cambio climtico, pero de todos
modos contribuyan a la resiliencia, pueden
tambin ser puntos de partida valiosos.
Los programas de adaptacin realizados
en ciudades, ofrecen beneficios conjuntos en cuanto a mitigacin del cambio
climtico y desarrollo econmico local.

Las inversiones en edificios verdes, por

ejemplo, proporcionan a sus ocupantes
refrigeracin natural en pocas de calor
extremo y al mismo tiempo reducen las
emisiones de gases de efecto invernadero y
ofrecen beneficios en materia de eficiencia
energtica y economa de costos. En forma
ms amplia, las inversiones en adaptacin
en ciudades, tales como las que aumentan
los niveles de resiliencia y de fiabilidad de
la infraestructura urbana, pueden suscitar
un desempeo econmico ms amplio,
incrementando la competitividad de las ciudades y los atractivos que estas ofrecen a
los inversores y al sector privado en general.
Las ciudades pueden identificar medidas simples de bajo costo o sin costo,
que pueden emplearse para aumentar
la resiliencia de sus operaciones
cotidianas. Al mismo tiempo, dadas
las restricciones de recursos y la

foto: Baloncici / iStockPhoto.com

foto de postada: Agosto / WorldBank

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existencia de prioridades contrapuestas, cabe la posibilidad de que muchas

ciudades solo puedan emprender
unas pocas inversiones cuantiosas en
adaptacin al cambio climtico. Esto
hace an ms importante el proceso de
evaluacin y priorizacin de las potenciales
medidas de adaptacin. Las ciudades pueden implementar herramientas para identificar y priorizar las medidas de adaptacin
propuestas, que sean convenientes de
aplicar, as como evaluar su eficacia una vez
iniciada la ejecucin. Basndose en esos
anlisis, las ciudades pueden identificar
medidas de las que no habr que arrepentirse, generadoras de beneficios sociales
o econmicos netos, que no dependen del
cambio climtico. Algunos ejemplos de medidas de bajo costo incluyen: la remocin a
corto plazo de desechos slidos de vas de
agua urbanas, para prevenir inundaciones
localizadas, provocadas por obstruccin de
drenajes y los programas de sensibilizacin
pblica, para difundir informacin sobre
sistemas de evacuacin de emergencia y
riesgos para la salud pblica.
El cambio climtico pondr una carga
singular sobre las poblaciones pobres
urbanas, los residentes de asentamientos informales y otros grupos
de poblacin vulnerables, como las
mujeres, los nios, los ancianos, los
discapacitados y las poblaciones
minoritarias. Para desarrollar resiliencia
en esos sectores de la poblacin, una
ciudad puede: 1) crear conciencia sobre
impactos especficos del cambio climtico
en las personas ms vulnerables; 2) incluir
a los grupos de poblacin vulnerables en el
proceso de planificacin y formulacin de
polticas para la adaptacin; 3) incorporar
mecanismos de adaptacin comunitarios
en los planes municipales, cuando corresponda; 4) dar respaldo a entidades

que ya estn trabajando con los grupos

vulnerables; 5) fortalecer la administracin
y regulacin de tierras, entre otras cosas
considerando los beneficios que supondra
aumentar la seguridad de la tenencia y la
prestacin de servicios en los asentamientos informales. Para llevar adelante esos
esfuerzos, es importante no subestimar la
capacidad de generar recursos del sector
informal existente en las ciudades.
La adaptacin al cambio climtico en
las ciudades, requiere mecanismos de
solucin de problemas en un marco de
colaboracin y coordinacin entre los
diferentes sectores. Las ciudades estn muy bien posicionadas para actuar
como coordinadoras de una amplia
gama de agentes interesados. El cambio
climtico afectar muchos sectores, como
los de uso de la tierra, vivienda, transporte,
salud pblica, abastecimiento de agua y
saneamiento, desechos slidos, seguridad
alimentaria y energa (en el cuadro que
aparece ms abajo se presenta una muestra de impactos del cambio climtico y las
correspondientes respuestas en materia de
adaptacin en las ciudades). Es frecuente
que en los programas de adaptacin en
cualquiera de esos sectores, participen
mltiples organismos pblicos, as como
amplias asociaciones que incluyan otros
gobiernos, comunidades locales, entidades
sin fines de lucro, instituciones acadmicas
y el sector privado.
El financiamiento de la adaptacin
en las ciudades, supondr el aprovechamiento de una combinacin de
fuentes. La esfera del financiamiento de
actividades referentes al clima es compleja
y el financiamiento especficamente destinado a la adaptacin es an relativamente
escaso. Las fuentes de financiamiento
concesionario estn estructuradas, en su

mayor parte, para ofrecer acceso a nivel nacional, lo cual plantea un desafo adicional
para las ciudades. Algunas de las opciones
que las ciudades pueden considerar son:
1) ingresos y herramientas de fuente
propia existentes y fuentes nacionales de
financiamiento para municipios; 2) recursos
no reembolsables y financiamiento concesionario provenientes de instituciones
multilaterales o bilaterales; 3) mecanismos
basados en el mercado, para incrementar
la eficiencia y la participacin del sector
privado. Las ciudades pueden destinar el
financiamiento para adaptacin al cambio
climtico que obtengan, para pilotar nuevas
herramientas, aumentar la escala y ser
catalizadores de actividades, as como
utilizarlo para apalancar financiamiento de
otros donantes o del sector privado.
En resumen, la adaptacin no es un esfuerzo que ocurre una sola vez, sino un
ciclo continuo de preparacin, respuesta y revisin; un proceso dinmico, que
debe revisarse a lo largo del tiempo a la luz
de la nueva informacin que se obtenga. Los
procesos de adaptacin ms slidos son los
que se basan en los principios de liderazgo,
determinacin de medir el progreso logrado
y evaluar la eficacia. De esta manera se
garantiza que los escasos recursos se
inviertan en actividades que promuevan
genuinamente la adaptacin y reporten
los mximos beneficios conjuntos posibles,
evitando al mismo tiempo consecuencias
no deseadas. Las ciudades que puedan
integrar adecuadamente la adaptacin, con
un amplio espectro de procesos y metas
de planificacin existentes, incluidas prioridades en materia de reduccin de riesgos
de desastres, desarrollo sostenible y reduccin de la pobreza, sern las que estn en
mejores condiciones para prosperar en esta
nueva era de cambio climtico.

Resumen ejecutivo

Muestra de riesgos climticos y respuestas en materia de adaptacin en diferentes sectores

Cambios previstos
en fenmenos
climticos
(Probabilidad)
Clima ms clido, con
menos das y noches
fras, das y noches
ms calientes (prcticamente seguro)
Intervalos clidos/
olas de calor, aumento
de la frecuencia (muy
probable)

Espisodios de precipitacin intensa, aumento

de la frecuencia (muy
probable)
Aumento de la
intensidad de los
ciclones tropicales
(probable)

Factores de riesgo
y vulnerabilidad
urbanos

Consecuencias
para las ciudades
si no se abordan

Efecto de islas de calor

urbanas.

Exacerbacin de la
contaminacin del aire

Falta de sistemas
de electricidad
y refrigeracin,
especialmente en
muchos asentamientos
informales.

Enfermedades y decesos
inducidos por el calor

Transporte, vivienda,
industria de la
construccin del sector
privado, salud pblica

Infraestructura verde, incluidas

mejoras en inversiones en edificios
verdes y vegetacin, para lograr una
refrigeracin natural.
Renovacin de la flota de autobuses
existente, con unidades de techo blanco
para reducir la absorcin de calor solar, y
ventilacin para garantizar una adecuada
circulacin del aire.

Nivel/costo relativo
de la inversin
Mediano a alto, con
significativos beneficios
conjuntos en materia
econmica y de
desarrollo sostenible
Bajo a mediano

Realizacin de campaas de relaciones

pblicas para alentar a los pasajeros a
llevar consigo recipientes con agua para
evitar los golpes de calor.
Abastecimiento de
energa no diversificado,
e infraestructura de
energa insatisfactoria.

Descargas de energa
y perturbaciones del
abastecimiento debido al
aumento de la demanda

Energa

Inversiones en energa limpia y eficiencia

energtica.

Rpido crecimiento
urbano, que da lugar
a asentamientos
informales en tierras
marginales sin caminos
ni sistemas de drenaje, o
drenajes obstruidos por
escombros y sedimentos.

Exacerbacin de las
inundaciones y los
deslizamientos de tierra

Uso de la tierra, vivienda,

desechos slidos, salud
pblica, gestin de
emergencias

Elaboracin e implementacin de un
plan de uso de la tierra bien concebido
que: a) se base en el conocimiento de
las vulnerabilidades al cambio climtico,
b) promueva eficazmente un desarrollo
denso y mixto, en zonas resilientes, c)
implique la utilizacin de enfoques
de planificacin ecolgica fuera de
los lmites de la ciudad (por ejemplo,
gestin de divisorias de agua a nivel de
aldea en los alrededores de una ciudad,
proteccin de manglares y humedales en
las costas de las cercanas).

Alto, que incluye una

significativa inversin
poltica y de personal

Prcticas mejoradas de manejo

de desechos slidos (por ejemplo,
proximidad a fuentes de abastecimiento
de agua potable, contenedores
resistentes a la corrosin), para prevenir
la infiltracin y la contaminacin.

Mediano a alto

Remocin/eliminacin a corto plazo

de desechos slidos de drenajes, para
prevenir la obstruccin.

Bajo

Participacin del sistema de salud

pblica y prevencin de riesgos
de enfermedades probablemente
relacionadas con inundaciones.

Bajo

Inversin en caminos y otras opciones

de transporte para asentamientos
informales.

Mediano a alto

Infraestructura verde.

Mediano a alto, con

significativos beneficios
conjuntos, econmicos y
de desarrollo sostenible

Elevacin del nivel del

mar (prcticamente
seguro)

Aguas contaminadas
y propagacin de
enfermedades en aguas
estancadas

Infraestructura de
transporte inexistente
o de calidad inferior a
la norma.

Bloqueo de rutas de
emergencia debido
al anegamiento de
caminos, que retrasa
las evacuaciones de
emergencia
Prdidas en la actividad
comercial

Sectores afectados

Muestra de respuestas
en materia de adaptacin
(lista no exhaustiva)

Transporte, gestin de
emergencias, sector
privado

Bajo a alto, en
funcin de la inversin
especfica en energa;
significativos beneficios
conjuntos en cuanto a
prosperidad econmica y
crecimiento verde

Reubicacin de playas de almacenaje

Alto
para autobuses y vagones ferroviarios,
fuera de zonas propensas a inundaciones,
para reducir el riesgo de perjuicios o
prdidas de ese equipo.

Gua para la Adaptacin al Cambio Climtico en Ciudades

Muestra de riesgos climticos y respuestas en materia de adaptacin en diferentes sectores

Cambios previstos
en fenmenos
climticos
(Probabilidad)

Factores de riesgo
y vulnerabilidad
urbanos

Consecuencias
para las ciudades
si no se abordan

Infraestructura de aguas
pluviales inadecuada
para manejar
escorrentas actuales
o futuras, agravada
por la deforestacin/
degradacin de
funciones de filtrado
natural de aguas
pluviales.

Aumento de las
escorrentas, por falta
de tierras pobladas de
vegetacin

Niveles de densidad
de poblacin y
concentracin de
actividades comerciales
ya elevados (por ejemplo,
puertos e industria), en
ciudades costeras o en
deltas fluviales.

Prdida de inmuebles
e infraestructuras, que
puede producirse antes
del final de su vida til

Sector privado

Reduccin de la
calidad estructural de
viviendas, especialmente
en asentamientos
informales.

Prdida de bienes y
vidas

Vivienda, gestin de
emergencias

Ubicacin de acuferos,
plantas de tratamiento
de aguas residuales y
otra infraestructura en
zonas costeras o deltas
fluviales.

Aumento de las zonas

afectadas por sequas
(probable)

Aumento de las
inundaciones

Infiltracin de
agua salada en la
infraestructura (por
ejemplo, fuentes de
abastecimiento de agua
potable y tratamiento de
aguas residuales)

Escasez de agua
Exacerbacin de la
existente y presiones
escasez y la competencia
contrapuestas para
el uso del agua (por
ejemplo, agua potable,
riego, aguas residuales,
centrales hidroelctricas).

Escasez de alimentos
o aumento del precio
de los alimentos,
provocados por impactos
en otras partes de la
regin o del mundo.

Sectores afectados
Saneamiento, desechos
slidos
Gestin de recursos
naturales

Abastecimiento de agua

Muestra de respuestas
en materia de adaptacin
(lista no exhaustiva)

Nivel/costo relativo
de la inversin

Remocin/eliminacin a corto plazo

de desechos slidos de drenajes, para
prevenir la obstruccin.

Bajo

Inversiones en infraestructura verde

y planificacin de ecosistemas para
mejorar la funcin de drenaje natural de
aguas pluviales (por ejemplo, cultivo en
curvas de nivel, formacin de terrazas y
forestacin para el control de la erosin).

Bajo (plantacin
localizada) a alto
(infraestructura de gran
escala o forestacin),
con significativos
beneficios conjuntos,
econmicos y
ambientales

Reubicacin de instalaciones,
sacndolas de zonas propensas a
inundaciones.

Alto

Muros de contencin del mar u otras

inversiones estructurales, como
proteccin frente a inundaciones
costeras.

Alto

Renovacin de edificios viejos y mejora

en el diseo de nuevos edificios (si
los residentes permanecen en lugares
vulnerables).

Mediano a alto

Imposicin de requisitos ms estrictos

para la declaracin de riesgos a
desarrolladores de viviendas.

Inversiones polticas y
de personal, para una
aplicacin estricta de las
normas

Iniciativas de sensibilizacin pblica/

preparacin para emergencias, para dar
a conocer a los residentes los riesgos de
inundacin existentes.

Bajo

Modificacin de caeras.

Mediano

Empresas de abastecimiento de agua

a travs de redes (suponiendo que el
sistema de abastecimiento de agua es
resiliente).

Mediano a alto

Recuperacin de aguas residuales (con

capacidad de adaptacin si la gestin
del sistema es adecuada).

Alto

Programas de gestin de la demanda y

del uso eficiente del agua a largo plazo.

Bajo a mediano

Sensibilizacin pblica y desarrollo de

la competencia municipal en materia de
abastecimiento de alimentos.

Bajo, con inversin de

personal

Promocin de la agricultura urbana.

Inversin de personal y
costos potenciales altos
si han de adquirirse
tierras

Desarrollo de infraestructura de
almacenaje de alimentos a nivel de
ciudad.

Alto

Tratamiento de aguas
residuales

Abastecimiento de agua
(con consecuencias para
el sector de la energa en
zonas de generacin de
energa hidroelctrica)

Alimentos y agricultura

Fuentes: IPCC, 2007; Foster y otros, 2011; Horton, 2009; Action Aid, 2006; ONU-Hbitat, 2011; Simply Green, 2009; Henriques, 2009. Al final del captulo 6 aparece la lista completa de citas.

foto: John Isaac / WorldBank

Esta gua cont con el apoyo del Trust Fund for Environmentally & Socially Sustainable Development (TFESSD), gracias a los gobiernos de Finlandia y Noruega. Fue desarrollado como parte del programa conjunto para ciudades y cambio climtico de PNUMA - ONU-Habitat y el Banco Mundial, a travs de la Alianza de Ciudades.
La gua completa, incluyendo una versin interactiva en lnea, est disponible en: go.worldbank.org/EEBXSYRPR0 y www-esd.worldbank.org/citiesccadaptation.
Para mayor informacin, por favor contctenos:
Unidad de Desarrollo Urbano y de Gobierno Local
Red Para el Desarrollo Sostenible
El Banco Mundial | 1818 H Street, NW | Washington, DC 20433 | USA
Correo electrnico: urbanhelp@worldbank.org
Pgina de internet: www.worldbank.org/urban