RESUMOS DE FINANAS PBLICAS

Captulo 1 Poltica oramental e os objetivos da atividade financeira do

Estado

Poltica Financeira

A poltica financeira considerada como sendo uma componente da poltica

econmica do Estada, tendo, essencialmente, duas dimenses: conjuntural e
estrutural.
Na dimenso conjuntural encontramos, de um lado, a poltica financeira e, do
outro lado, a poltica monetria, sendo que ambas prosseguem objetivos de
estabilizao, isto , a regulao global da conjuntura econmica, traduzida em
trs grandes reas de interveno macroeconmica: o pleno emprego, a
estabilidade dos preos e o equilbrio externo.
Na dimenso estrutural, identificam-se objetivos mais complexos, como sejam o
desenvolvimento, o crescimento econmico e a redistribuio da riqueza.
A poltica oramental um tipo de poltica financeira que implica uma conjunto
de escolhas explcitas e implcitas inspiradas em motivaes quantitativas, tais
como o bem-estar, a eficincia, a equidade, a solidariedade, a segurana. a
poltica do Estado que envolve a utilizao de receitas e despesas pblicas para a
prossecuo de objetivos econmicos. Num sentido mais restrito, a poltica
oramental pressupe a utilizao de receitas e despesas pblicas, com vista a
influenciar o nvel de crescimento de procura agregada, do PIB e do emprego.

As trs funes musgravianas do Estado

As funes financeiras do Estado seguem a trilogia de Musgrave: as funes de

afetao de recursos, de redistribuio e de estabilizao macroeconmica (a
poltica oramental corresponder, fundamentalmente, a esta ltima funo).

A funo de estabilizao, ao contrrio da funo de afetao de recursos, uma

funo macroeconmica: pretende explicar como, atravs dos instrumentos
oramentais ao dispor do Estado (a receita e a despesa pblicas), este intenta
suavizar as flutuaes da economia. A funo de estabilizao herana direta do
modelo Keynesiano e explora justamente a ao dos multiplicadores de despesa
e dos impostos. Ajuda-nos a compreender a ao contra cclica: em perodos de
recesso, pelo aumento de despesa pblica (em consumo e investimento) e
diminuio da carga fiscal; em situaes de expanso, pela diminuio da
despesa pblica e aumento dos impostos.

A poltica oramental e o debate na macroeconomia

Num conceito restrito, podemos dizer que a poltica oramental consiste na

utilizao de variveis oramentais fundamentais (receitas e despesas), com vista
a atingir certos objetivos, seja em matria de produto, emprego, ou taxa de
inflao.
Quando falamos de poltica oramental usando receitas e despesas para atingir
certos objetivos, isso tem um efeito multiplicador sobre a economia em geral: a
ptica que, no curto prazo, os instrumentos oramentais devem contrair o ciclo
se est em recesso, o Estado deve estimular a economia privada que orbita em
seu torno; deve-se aliviar a carga fiscal, para que as famlias consigam consumir
mais e, assim, reverte-se o ciclo econmico.
Ainda assim, a observao em cima referida no isenta de controvrsia, sendo
que, relativamente estratgia da poltica oramental, existe dissonncia,
sobretudo, em relao a dois aspetos:

O primeiro aspeto, tem que ver com a opo por polticas de estabilizao
ativas ou funcionais, ou pelo funcionamento dos estabilizadores
automticos.
Abba Lerner vem dizer que as finanas pblicas devem ser funcionais e
ativas e objetivo o combate ao desemprego, de tal forma que o pleno

emprego no poder ser sacrificado, em circunstncia alguma:

funcionalizao das finanas.
Outras correntes vm evidenciar o carcter dinmico do oramento e de
que este capaz de operar um conjunto de efeitos de estabilizao
automtica. Os defensores desta ideia, entendiam que o oramento
exercia, de forma espontnea, uma ao contra cclica, ainda que
nenhuma poltica discricionria fosse empreendida. A confirmao deste
automatismo resultou da utilizao de impostos e de certos instrumentos
geradores de despesa pblica (por exemplo, subsdios de desemprego).
Em todo o caso, a utilizao em exclusivo de estabilizadores automticos
no deixou de implicar alguma objeo e crtica: considerou-se que, se
verdade que eles constituem uma boa resposta a movimentos
inflacionistas ou depressivos, no dispensavam, em todo o caso, a
necessidade de realizar aes deliberativas nos instrumentos. Da a defesa
da utilizao de uma poltica ativa de estabilizao segundo regras de
flexibilidade, em que as variaes nos instrumentos so realizadas de
acordo com certas regras de flexibilidade previamente estabelecidas.

O segundo aspeto da estratgia da poltica oramental a suscitar,

prende-se com a questo de saber se a poltica oramental deve ser
marcada pela discricionariedade ou pela sujeio a regras.
Nas polticas discricionrias, o Estado pode fazer o que quiser, tendo total
liberdade para conduzir a sua poltica . Esta ideia faz da poltica
oramental o exerccio de escolhas, em funo das legitimidades do
momentos.
Nas regras, destaca-se Milton Friedman sendo que, para este, a poltica
econmica deveria ficar confinada definio de regras do jogo, claras e
estveis, que permitissem a antecipao e a previsibilidade. Aparece
tambm Prescott com o modelo das expectativas racionais, segundo o
qual se h um governo que d sinais de ser um Governo gastador, que
realiza despesa pblica, claro que h uma antecipao da inflao. A
grande preocupao destes autores era controlar a inflao e, para isso,

eram definidas regras para que ela no ultrapassasse certos valores. A

importncia das regras no domnio da poltica oramental encontra, pois,
no monetarismo de Friedman e na Nova Macroeconmica Clssica, o seu
fundamento terico original. A subordinao a essas regras oramentais
condio de credibilidade poltica, sendo que a generalidade dos pases
reconhece a sua necessidade e consagra novas regras oramentais. Na
Unio Europeia, elas so fruto de determinaes legais resultantes quer
dos tratados, quer do direito derivado. A definio de regras resulta,
ainda, da necessidade de assegurar a coordenao das polticas
oramentais dos Estados Membros.

As fases da Unio Econmica e Monetria

A primeira fase da UEM (1990-1993) teve por objectivo o reforo das polticas
econmicas e monetrias entre os Estados membros no contexto da criao do
mercado nico e previa ainda a integrao de todas as moedas comunitrias no
Sistema Monetrio Europeu. Este perodo tambm a fase da concretizao do
Tratado da Unio Europeia (1992), sendo que aqui que se lanam as bases de
aprovao/lanamento do tratado.
A segunda fase (1994-1998) promoveu a convergncia nominal dos Estados
membros, ou seja, a convergncia dos principais agregados macroeconmicos
(inflao, taxas de cmbio, taxas de juro, dfices oramentais e dvida pblica),
obrigando-os apresentao anual de programas de convergncia. Para alm
disto, esta fase fica ainda marcada pelo congelamento das moedas componentes
dos cabaz do ecu e pela concretizao da autonomia dos bancos centrais. Havia
dois critrios que tinham que ser cumulativamente cumpridos pelos Estados
aptos adoo de uma moeda nica: em matria de dfice oramental (mximo
de 3%) e critrio da dvida pblica (no ultrapassar os 60% do PIB).
A terceira fase (1999-2002) tem que ver com a deciso irrevogvel das taxas de
cmbio e com a determinao dos pases que estavam em condies de aderir ao

euro. Nesta altura, a Europa foi marcada por uma lgica de progresso, havendo
trs tipos de pases: aqueles que, querendo aderir ao euro, preenchem os
critrios; aqueles que, mesmo preenchidos os requisitos, no aderiram (Reino
Unido, por exemplo); aqueles que, querendo aderir ao euro, no preenchiam os
requisitos (Grcia, por exemplo). Assim, a terceira fase fica marcada pela adoo
de uma moeda nica pela generalidade dos Estados que haviam preenchidos os
critrios de convergncia nominal, implicando, para estes Estados membros, a
perda dos seus instrumentos convencionais de estabilizao macroeconmica, as
polticas monetria e cambial.

A razo de ser do PEC

primeira vista, as unies monetrias tendem a desincentivar polticas

oramentais expansionistas e o laxismo na gesto oramental, desde logo pelo
efeito de fuga para as importaes que da poderia advir. A adoo de uma
moeda nica pode, pois, constituir um incentivo ao enviesamento expansionista,
em virtude do desaparecimento dos efeitos de crowding out interno e externo.
O problema torna-se mais preocupante quando vrios pases, em simultneo,
decidem promover estas mesmas polticas oramentais expansionistas.
A ausncia de coordenao das polticas oramentais pode mesmo conduzir
penalizao dos pases bem comportados, que sofrero os efeitos das aes
lenientes de outros. Com o aumento da taxa de juro comum, a procura agregada
diminuir, tambm, nesses pases, o crescimento abrandar, levando os
estabilizadores automticos a entrar em ao. No final, todos os pases
apresentariam dfices oramentais, uns de forma involuntria, outros
involuntariamente.
Mas, para alm destes fundamentos, a necessidade de coordenao resulta ainda
da circunstncia de o oramento comunitrio no ter uma vocao de
estabilizao macroeconmica global, alm de ter uma dimenso muito reduzida,

quer em termos absolutos, quer na sua relao com o PIB dos pases
comunitrios.
O PEC , ento, constitudo por dois grupos de institutos que configuram, por seu
turno, uma interveno comunitria de natureza e fora jurdica distintas:
a primeira componente do PEC a denominada vertente preventiva: prev
que os Estados membros atinjam uma posio de equilbrio oramental,
criando um sistema de superviso multilateral de acordo com o qual os
Estados membros devem apresentar os seus programas de estabilidade e
crescimento, neles concretizando as formas de ajustamento com vista a
alcanar esse objetivo de estabilidade oramental.
A segunda componente do PEC comtempla a chamada vertente sancionatria
ou corretiva: cria uma procedimento por dfice oramental excessivo
(considerado quando ultrapassasse os 3% do PIB) e prev a aplicao de
sanes, de gravidade crescente, a aplicar em funo do incumprimento e
tambm do PIB de cada pas incumpridor.
Um dos aspetos crucias no qual assenta, como dissemos, a vertente preventiva
do PEC so os programas de estabilidade e crescimento. As exigncias de
uniformizao colocavam-se, na verso inicial, nos seguintes planos: estatuto do
programa e das medidas previstas (cada programa deveria indicar o respetivo
estatuto no quadro dos procedimentos nacionais, nomeadamente quanto ao
papel dos parlamentos; contedo do programa (deveria conter certos itens
fundamentais).
Para alm disso exigia-se a apresentao de informao quantitativa em quadros
standard. Adicionalmente ainda, os programas deveriam facultar informao
sobre a consistncia dos objetivos oramentais e das medidas previstas para os
alcanar com as especificaes sobre a poltica econmica em sentido amplo,
bem como sobre as medidas destinadas a melhorar a qualidade das finanas
pblicas e a alcanar a respetiva sustentabilidade de longo prazo.

Os programas de estabilidade e crescimento, alm de constiturem um

instrumento de superviso da situao oramental dos Estados membros, tm
uma outra relevncia: trata-se, com carter seno pioneiro pelo menos inovador
no contexto europeu, de instrumentos de programao de mdio prazo ou
plurianual da despesa pblica.

As vicissitudes do PEC

A aplicao do pacto de estabilidade e crescimento suscitou variadssimos

problemas e crticas, sendo que, nos primeiros anos de existncia, a vida do PEC
no foi fcil.
Antes de mais, os problemas: vrios pases comeam a incumprir o pacto de
estabilidade e crescimento, por exemplo, Portugal. Mais tarde, Frana e
Alemanha tambm incumprem e no foi aberto qualquer processo em relao a
estes dois pases, por parte da comisso. Isto veio gerar um grande controvrsia PEC seria um mecanismo poltico dos pases mais fortes quando aos mais fracos.
Em relao s crticas, que assentam na base do PEC ser fraudulento, as
fundamentais so as seguintes:
o pacto dizia-se que era de estabilidade e crescimento, mas, na verdade,
parecia apenas de estabilidade e no de crescimento;
o pacto era cego a vrios tipos de realidades: em relao ao desenvolvimento
econmico, em relao s fases do ciclo econmico, em relao
diferenciao de despesas, etc.;
o pacto no era verdadeiramente sensvel s medidas estruturais, tratando
tudo por igual.
As alteraes verificadas no PEC em 2005 foram ao encontro de sugestes de
flexibilizao das suas regras, ainda que sem colocarem em causa a divisa
disciplinadora que este ostentava desde o incio. Nesta medida, as alteraes
traduziram uma soluo compromissria entre as duas vises supra, a
perspectiva ortodoxa e a perspectiva suavizadora do PEC.

A preocupao fundamental est em garantir um comportamento financeiro ao

longo do ciclo e uma plataforma de ajustamento em direo ao MTBO
(medium-term budgetary objective). Os Estados devem, ento, adoptar uma
abordagem mais consentnea em perodos de recuperao econmica, evitando
polticas pr-cclicas e aproximando-se gradualmente do objetivo de mdio
prazo.

Origens da crise europeia atual: da crise financeira crise da dvida

soberana

A crise atual, como referido por Candelon e Palm, comeou com o crash da
bolha imobiliria nos Estados Unidos, em 2007, deixando as instituies
financeiras com graves problemas de liquidez ou at numa situao de
insolvncia. Em grande medida, por causa das medidas adotadas para salvar as
instituies financeiras, alguns pases da zona euro comearam a enfrentar
dificuldades oramentais de financiamento da respetiva economia, pelo que isso
determinou uma mutao da crise financeira, numa crise de dvida soberana.
Agora, arrisca-se a transmutar-se numa crise cambial.
A imploso da bolha imobiliria afetou o balano do sector no financeiro,
porque as famlias deixaram de ser capazes de cumprir as suas hipotecas
bancrias. As perdas incorridas pelos bancos, especialmente pelos que detinham
ativos txicos associados quelas hipotecas, afetaram os ativos do sector
financeiro, o que gerou a crise bancria. Os mercados bolsistas afundaram,
destruindo riqueza, afetando a procura final e deteriorando ainda os mais ativos
no sector financeiro e no financeiro. As autoridades adotaram, ento, planos de
segurana ou concederam garantias para apoiar o sector financeiro. Estas
intervenes, associadas contratao da procura domstica, encolheram os
ativos do Estado, conduzindo a uma crise de dvida soberana. A tempestade pode
agora volver-se numa crise cambial: a depreciao de alguns ativos de Estado,
considerados agora de alto risco, podem gerar problemas de liquidez para as
instituies financeiras que os detm. Simultaneamente, a perturbao instalada
pode enfraquecer o balano do sector externo e do banco central levando

transmisso dos efeitos da crise ao mercado cambial. Num sistema de cmbios

flexvel, a moeda depreciar. Numa Unio Monetria, haver perturbaes
enormes no seu funcionamento que, no limite, podem pr em causa a sua
sobrevivncia. E justamente isto que se vem passando na Unio Econmica e
Monetria.
A crise instalada tornou evidente, mau grado a existncia de uma Sistema
Europeu de Bancos Centrais, de um Banco Central Europeu e de uma poltica
monetria e cambial nica, a efetiva fragmentao do mercado financeiro
europeu. Existem, essencialmente, trs factores que concorrem para essa
variabilidade:
a) Averso internacional ao risco: o preo de um ativo no reflete apenas as
expectativas do mercado sobre o seu retorno futuro, mas tambm o preo
do risco;
b) Contgio: probabilidade de outros pases entrarem na mesma situao;
c) Elementos especficos do pas, como so o stock de dvida e o dfice
oramental que cada pas exibe.
Nota: Blyth rejeita que a crise de dvida soberana seja uma crise resultante da m
gesto oramental. A verdade que os Estados foram obrigados a fazer um
esforo financeiro brutal de apoio ao sector bancrio, absorvendo nos
respectivos balanos os custos da imploso da bolha financeira. Por isso, a crise
nos mercados obrigacionistas comeo nos bancos e terminar nos bancos.
Trata-se, em suma, de uma crise bancria transmutada e bem camuflada. O que
aconteceu foi que, na Europa, e aps a introduo da moeda nica, os bancos
mais importantes do sistema bancrio europeu compraram em grandes
quantidades de dvida soberana dos pases perifricos e alavancaram-na em
demasia.

A resposta crise: dos pacotes de estmulo oramental austeridade

Numa primeira fase, apelou-se ao estmulo oramental como forma preventiva

de se cair numa nova Grande Depresso. A segunda fase, de 2010 at meados de
2012, enfatizou, pelo contrrio, o objetivo da consolidao oramental, medida
que a dimenso da dvida pblica foi assumindo valores reconhecidos como
insustentveis. A terceira fase surge a partir desse altura, quando, verificadas as
consequncias

da

austeridade

sobre

crescimento

econmico

(enfraquecendo-o), inmeras zoes crticas comearam a insurgir-se contra os

alegados excessos dessa austeridade.
Os pacotes de estmulo oramental, adotados naquela primeira fase pelos
Estados membros, foram claramente sancionados e impulsionados pelas
instituies comunitrias que autorizam, ento, o relaxamento no cumprimento
dos objetivos fixados pelo Pacto de Estabilidade e Crescimento. A mudana de
orientao, do estmulo oramental para a consolidao, implicou mais do que a
mera reabilitao do PEC, implicou o seu endurecimento.
A aprovao do six pack e a aprovao em 2012 do Pacto Oramental,
consubstanciam a recuperao da ortodoxia oramental que estivera na gnese
deste Pacto e que havia sido ligeiramente atenuada com a reviso de 2005. Por
outro lado, a UE foi obrigada a enquadrar, do ponto de vista institucional, os
mecanismos de assistncia financeira, ao abrigo dos quais os pases afastados dos
mercados financeiros e sem acesso a financiamento, puderam simplesmente no
falir. Criara, em 2010, dois instrumentos atravs dos quais foram definidos, para
os pases necessitados, programas de assistncia financeira no respeito por um
princpio de estrita condicionalidade. Ao abrigo destes instrumentos foram
disponibilizados fundos, pagos pelas instncias europeias (CE e BCE) e pelo
Fundo Monetrio Internacional (FMI).
Vejamos, agora, os argumentos usados a favor e contra as atuais polticas de
austeridade.
Partindo da viso cannica de austeridade, Blyth, define as polticas de
austeridade como uma forma de deflao voluntria em que a economia se ajusta

atravs da reduo dos salrios, dos preos e da despesa pblica, com vista
recuperao da competitividade, supostamente melhor alcanada mediante
cortes na despesa, na dvida pblica e nos dfices oramentais. Ao faz-lo,
acredita-se que se consegue restabelecer a confiana nos negcios, uma vez que o
Estado no s suprimir o efeito de crowding out na economia, como tambm
no aumentar mais a dvida pblica, j de si elevada.
Por seu turno, Corsetti menciona que a questo fundamental que hoje se coloca
a de saber se os programas adotados em 2011 cortaram de mais e depressa de
mais,

conduzindo

uma

contrao

desnecessria

gerando

risco

macroeconmico. Os pases desenvolvidos enfrentam comummente um

problema de sustentabilidade, resultante do envelhecimento da populao e do
aumento crescente dos custos com a sade. A crise da dvida soberana um fator
adicional, a juntar a estas preocupaes, pelo que os Estados esto empenhados a
encontrar respostas para esse desafio da sustentabilidade. A questo , ento,
sobretudo a de apurar o grau de intensidade e o timing desejveis, para aplicao
das medidas de consolidao.
O mesmo autor considera que o tipo de resposta a adotar num contexto de crise
deve ser diferente consoante a durao da crise e a posio oramental inicial
ostentada pelo pas em causa. Assim, se se esperar que a recesso no seja muito
prolongada, cortes na despesa pblica imediatos tero um impacto moderado
sobre a diminuio do produto e acabam por levar reduo do dfice. Neste
hiptese, o efeito direto de contrao dos cortes na procura atenuado por
efeitos indiretos de reduo dos juros sobre a dvida soberana, reduzindo de
facto o custo do financiamento privado da economia. Contudo, quando se espera
uma recesso de efeitos duradouros (superior a um ano), a situao muda
radicalmente. Para pases que apresentam uma posio oramental slida e em
que o prmio de risco soberano pouco sensvel relativamente aos dfices
oramentais, o efeito direto torna-se dominante sobre os efeitos indiretos.
Diversamente para pases com uma posio oramental frgil, ou seja com uma
dvida pblica inicial elevada e/ou com elevada sensibilidade do prmio de risco
soberano relativamente aos dfices oramentais, o impacto macroeconmico dos

cortes de despesas imediatos e efetivos podem ser positivos: as contraes

oramentais tendem a tornar-se expansionistas.
O conceito de austeridade expansionista fornece um poderoso argumento s
polticas que tm vindo a ser seguidas pela Europa e pelos pases europeus.
Consideram agora, numa primeira acepo, que um perodo de ajustamento
expansionista se o crescimento do PIB real durante esse perodo for mais
elevado do que o crescimento mdio verificado nesse pas, nos dois anos
anteriores. Em alternativa a esta definio, como forma de evitar que o ciclo de
negocio mundial possa levar a uma incorreta classificao dos ajustamentos
oramentais, propem uma outra definio: um ajustamento expansionista
aquele em que a diferena entre o crescimento mdio do pas e o crescimento
mdio para os pases do G7 foi maior do que a mdia de crescimento nos dois
anos anteriores ao ajustamento, em relao mdia do crescimento do G7.
No entanto, este ltimo argumento tem sido muito criticado, sendo que alguns
autores vm defender que a austeridade auto destrutiva. Na verdade, a poltica
monetria quase impotente no que diz respeito ao contra cclica: as taxas
de juro podem ser reduzidas, mas a verdade que, estando j prxima do zero, o
resultado seria pouco mais do que simblico; a poltica recente do BCE est
ainda por provar no que toca sua eficcia; a nica contribuio que a poltica
monetria poderia dar seria com a depreciao da taxa de cmbio.
Por sua vez, agora no seio do FMI, os problemas, na opinio destes autores,
respeitam fundamentalmente ao curto prazo, porque aqui que os efeitos
recessivos so visveis. Na verdade, o ajustamento oramental afeta o
crescimento atravs de dois canais, de efeito contrrio: em primeiro lugar, o
ajustamento contribui positivamente para a sustentabilidade oramental,
reduzindo os riscos de uma crise oramental; em segundo lugar, o ajustamento
afeta negativamente a procura agregada.

No caso das economias europeias, a hiptese de manipulao da taxa de cmbio

est vedada e a poltica do BCE tendencial e estatutariamente restritiva. Deste
modo, na Europa, a austeridade significa retrao da taxa de crescimento da
economia e isto pela ao conjugada dos seguintes fatores:

Desde logo, porque em perodos de contrao econmica, os

multiplicadores oramentais so positivos, mesmo que estejamos
perante uma poltica monetria independente;

Depois, porque os multiplicadores oramentais tendem a ser mais

elevados quando o produto inferior ao PIB potencial;

Finalmente, porque, encontrando taxas de juro prximas de zero, os

efeitos das medidas de austeridade fazem-se sentir de forma mais intensa
sobre a economia do que quando a poltica monetria desempenha um
papel maior.

Pode, ento, retirar-se que as medidas de austeridade, num contexto que

simultaneamente de armadilha, de liquidez e de desemprego elevado e
persistente, favorecem a espiral recessiva, recomendando-se, como medidas
alternativas de poltica, justamente o inverso, ou seja, a promoo de despesa
pblica.
Uma das crticas mais corrosivas poltica de austeridade pode ser encontrada
de novo em Blyth, que nos recorda de forma muito apropriada o quadro
ideolgico que d respaldo a essa poltica. A austeridade aqui vista como uma
expresso da zombie economics, uma vez que tendo tido concretizao prtica
em alguns momentos da Histria, particularmente ao longo do sc. XX, sempre
provou mal e, no entanto, voltou sempre a ressurgir.

Existem alternativas austeridade?

A austeridade, implicando o ajustamento oramental, seria condio necessria

do ajustamento estrutural. Na verdade, a austeridade implica o restabelecimento

das condies de competitividade atravs da desvalorizao. No sendo possvel

aos pases pertencentes zona euro o recurso desvalorizao cambial nominal,
resta-lhes a desvalorizao da taxa de cmbio real atravs da reduo dos preos
do sector no transacionvel da economia e uma reduo dos custos salariais.
Esta reduo implica redimensionar (para menos) a procura interna, ou seja,
conter os factos indutores do consumo dos bens no transacionveis. A
desvalorizao salarial (induzida desde logo pelos cortes nas remuneraes dos
trabalhadores da Administrao Pblica e dos pensionistas) e, bem assim, as
medidas fiscais gravosas aplicadas a sectores tipicamente no transacionveis
so claramente orientadas pela preocupao de reorientao da estrutura
produtiva do pas, de uma produo assente em bens no transacionveis para
bens transacionveis e, assim, aumentando a capacidade exportadora da
economia.
Por isso, perante os efeitos recessivos que as medidas de austeridade implicam
no curto prazo, multiplicam-se as propostas alternativas s medidas de
austeridade. Repare-se que, em muitos casos, essas propostas envolvem
repensar o projeto euro, a concepo da prpria moeda nica e a evoluo da
UEM. So elas:

A primeira proposta, sugerida por Wypolsz, a de permitir que o Banco

Europeu de Investimento possa emprestar aos Estados, financiando
despesa pblica, sendo que a dificuldade est na prpria capacidade
financiadora do BEI que limitada;

Outra ideia criativa consiste em a Comisso, ele prpria, colocar fundos

no utilizados ao dispor dos Estados membros necessitados , mas o
problema est em que, dificilmente os recursos so afetos a pases por
razes macroeconmicas;

A terceira ideia criativa a da emisso de eurobonds com vista ao

financiamento de despesa de emergncia, sendo que se fossem emitidas
por todos os Estados, elas poderiam ser subscritas a taxas de juro
relativamente baixas. Todavia, em ultima instncia, elas no deixariam de

ser dvida individual de pases membros, muitos dos quais j hoje

endividados. Assim, pases com boa reputao iriam assumir uma dvida
de pases que, provavelmente, no teriam, depois, capacidade para
reembolsar;

A ltima alternativa consistiria, desta feita para pases mais pesadamente

endividados, no incumprimento, ou simplesmente, repdio da dvida.
Desta forma, estes pases eliminariam uma fatia significativa da sua
despesa, do servio da dvida e recuperariam espao para poderem
respirar do ponto de vista financeiro. O problema est em que o
incumprimento afasta os devedores do acesso ao mercado durante um
perodo de tempo significativo. Os efeitos de contagio para toda a zona
euro no seriam, tambm despiciendos, no limite, gerando a sua
destruio.

Resta-nos ainda a hiptese da restaurao da dvida, sendo que vista

como uma alternativa ao default (hiptese anterior). Ela no isenta de
problemas jurdicos e econmicos, como so, por exemplo, os problemas
de holdout e de financiamento, mas ela vista, cada vez mais, como uma
soluo plausvel, a comear junto do prprio FMI.

Em todo o caso, o grande problema da restaurao um problema de

credibilidade. Na verdade, um pas que obtm financiamento se e na medida em
que saiba que vai cumprir as respetivas condies, de forma escrupulosa. A (boa)
reputao constitui, por isso, uma condio de dvida soberana que, por sua vez,
depende, em grande medida, da qualidade das instituies polticas e
monetrias. A ela se associa a ameaa de sano: vrios tipos de sanes, que vo
desde a interveno militar at ao corte de relaes econmica, passando por
outras de menor impacto, tm sido aplicadas ao longo dos tempos aos pases
incumpridores.
Ora, num quadro de restaurao, a questo que se coloca , ento, a de saber at
que ponto que o pais que renegoceia a sua divida poder continuar a gozar de
(boa) reputao mantendo inclumes as possibilidades de financiamento da
economia.

Os desenvolvimentos mais recentes na legislao europeia

No imediato, a estratgia europeia pareceu basear-se numa linha keynesiana, ora

aceitando e promovendo adoo, pelos Estados membros, de pacotes de
estmulo

oramental,

ora

apostando

no

reforo

da

intensidade dos

estabilizadores automticos. Por exemplo, sugeriu-se que a legislao no

desemprego fosse mais generosa em perodos de crise, para se tornar menos
protetora em fases favorveis do mesmo.
Mais tarde, transitou-se das ideias de permissividade e de reversibilidade,
segundo as quais as medidas de apoio deveriam ser permitidas enquanto
necessrias e apenas abandonadas quando a situao econmica o justificasse,
ideia de restabelecimento imediato de uma trajetria de disciplina e
sustentabilidade oramentais, independentemente da maior ou

menor

fragilidade da situao econmica em causa e ainda que correndo o risco da pr

ciclicidade. O PEC, que parecia ter sido transitoriamente suspendido pelos
responsveis europeus, na primeira metade do ano de 2009, reganhou, a partir
da, uma nova vida e recuperou a sua misso de instrumento rgido e implacvel
de superviso multilateral da situao oramental dos Estados membros.
Desse novo flego do PEC resultou um pacote legislativo de seis medidas de
direito comunitrio derivado, intitulado de Six Pack (2011), sendo que este
visou reforar as medidas de superviso multilateral das polticas econmicas e
associar-lhe novas sanes para o caso de incumprimento dos objetivos
oramentais fixados aos Estados membros. Acima de tudo, trata-se de reforar o
quadro comum de governao econmica, em conformidade com o elevado grau
de integrao alcanado entre as economias dos Estados membros da Unio e,
em especial, da rea do euro.
O quadro de governao econmica reforada dever assentar em vrias
polticas interligadas e coerentes de crescimento sustentvel e do emprego, em
particular numa estratgia da unio para o crescimento e o emprego, com

especial incidncia no desenvolvimento e reforo do mercado interno, no

fomento do comrcio internacional e da competitividade, num Semestre
Europeu para uma coordenao reforada das polticas econmicas e
oramentais, num quadro eficaz de preveno e correo dos desequilbrios
macroeconmicos, em requisitos mnimos para os quadros oramentais
nacionais e uma regulao e superviso reforadas no mercado financeiro,
incluindo a superviso macro prudencial do Comit Europeu dos Risco
Sistmico.
Este pacote legislativo era, ento, constitudo por cinco regulamentos e uma
diretiva:
Os regulamentos alteram o PEC, quer na sua vertente preventiva (por
exemplo, prev-se a constituio, pelo Estado incumpridor, de depsitos
remunerados; estabelecido um mecanismo de alerta para facilitar a
identificao precoce e a vigilncia de desvios macroeconmicos; etc.), quer
na sua vertente sancionatria (por exemplo, prev-se a constituio, pelo
Estado incumpridor, de depsitos no remunerados; aplicao de multas
para os casos de manipulao de estatsticas por parte dos Estados; etc.)
A diretiva muito importante j que veio a ser definitivamente transposta.
Contm medidas como as seguintes: os Estados membros devem criar
sistemas

contabilsticos

que

abranjam

todos

os

subsectores

da

Administrao Pblica e contenham as informaes necessrias para gerar

dados de exerccio, com vista elaborao dos dados baseados no SEC95; os
Estados membros asseguram que o planeamento oramental se baseia em
previses macroeconmicas e oramentais realistas, recorrendo, para isso,
s informaes mais atualizadas; os Estados membros devem estabelecer um
quadro oramental eficaz, credvel, a mdio prazo que facilite a adoo de
um horizonte de planeamento oramental de, pelo menos, trs anos, a fim de
assegurar que o planeamento oramental nacional se inscreve numa
perspectiva de planeamento oramental plurianual; etc.
Do Six Pack ressalta um aspecto fundamental e que foi recentemente acolhido na
legislao

de

enquadramento

oramental

portuguesa.

Trata-se

do

aprofundamento do conceito de desvio significativo, complementado por um

mecanismo efetivo de sanes, por referencia ao ajustamento do objetivo
oramental de mdio prazo. Assim, doravante, se a Comisso identificar um
desvio significativo em relao trajetria de ajustamento ao objetivo
oramental de mdio prazo, e a fim de evitar a ocorrncia de um dfice
excessivo, ser dirigida uma advertncia precoce ao Estado-Membro em causa.
Para a avaliao global do desvio em relao ao objetivo oramental de mdio
prazo devem-se ter em conta os seguintes critrios:
critrio quantitativo: ao avaliar a variao do saldo estrutural, se o desvio for
de, pelo menos, 0,5% do PIB num s ano, ou de, pelo menos, 0,25% do PIB,
de mdia anual, em dois anos consecutivos; ao avaliar a evoluo da despesa,
se o desvio tiver um impacto total sobre o saldo da Administrao Pblica
de, pelo menos, 0,5% do PIB num nico ano, oi, cumulativamente, em dois
anos consecutivos;
critrio qualitativo: o desvio no ser considerado significativo se o
Estado-Membro em causa tiver ultrapassado significativamente o objetivo
oramental de mdio prazo, tendo em conta a possibilidade de receitas
excecionais significativas, desde que os planos oramentais estabelecidos no
programa de estabilidade no coloquem em risco este objetivo ao longo do
perodo de vigncia do programa.
Em 2012, a redefinio do quadro de coordenao econmica no espao na
Unio Europeia sofreu um derradeiro impulso com a assinatura de dois novos
tratados: o Tratado que cria o Mecanismo Europeu de Estabilidade (TMEE) e
o Tratado sobre a Estabilidade, Coordenao e Governao na UEM (Pacto
Oramental).

O primeiro tratado (TMEE) institucionaliza definitivamente o mecanismo

de assistncia financeira, sendo que o princpio da assistncia financeira
o da estrita condicionalidade, o que significa, que qualquer pedido de
apoio de estabilidade ou de emprstimo pressupe a negociao de um
memorando de entendimento, no qual se especifiquem as obrigaes em
matria de poltica econmica a que o Estado assistido fica adstrito.

Por sua vez, o Pacto Oramental tem em vista o reforo do pilar

econmico da UEM, adotando um conjunto de regras destinadas a
promover a disciplina oramental e a reforar a coordenao das suas
polticas econmicas e a melhorar a governao na rea do euro,
concretiza a regra de equilbrio oramental: considera-se que existe uma
situao de equilbrio se o saldo estrutural anual das administraes
pblicas tiver atingido o objetivo de mdio prazo especfico desse pas,
tal como definido pelo PEC revisto, com um limite de dfice estrutural de
0,5% do PIB.

Mais recentemente (2013), a Unio Europeia fez aprovar as duas ltimas peas
legislativas (dois regulamentos comunitrios) do aps crise, conhecidas pela
designao de Two Pack.

O primeiro regulamento cria novos procedimentos e regras de

superviso para pases que se encontrem em dificuldade financeira.
Aplicar-se- em trs casos: pases em situao de dificuldade financeira
severa; pases que se encontrem a receber assistncia financeira; pases
que esto em vias de abandonar essa assistncia. Com esta
regulamentao, pretende-se melhorar a transparncia e os canais de
acompanhamento relativamente aos pases visados.

O segundo regulamento aplica-se aos pases da zona euro e visa

fortalecer a base jurdica do processo de coordenao econmica do
Semestre Europeu, dando maiores poderes Comisso na monotorizao
do cumprimentos dos objetivos oramentais definidos de acordo com o
PEC. Os pases devem assim apresentar Comisso os seus projetos de
oramento, nessa mesma altura do ano, (15 de Outubro), e a Comisso
ter o direito de se pronunciar sobre eles, podendo inclusive propor que
os projetos de oramento sejam revistos, o regulamento prev tambm
uma monotorizao mais apertada aos pases da zona Euro, no quando
do procedimento oramental por dfices excessivos.

Esta nova legislao suscita algumas questes e preocupaes. Importa verificar

at que ponto a interveno ativa da Comisso no processo oramental no

significar a diluio crescente do papel dos Parlamentos nacionais nesse

processo, a eroso do princpio da democracia financeira e, no limite at, a
europeizao dos processos oramentais. A questo est, pois, em saber se este
regulamento no marcar, pois, o fim dos processos oramentais nacionais.

Conceito de equilbrio oramental

O princpio do equilbrio oramental considerado um princpio sobre o

contedo do OE, ou melhor dizendo, um princpio que atende aos resultados
oramentais.
Cabe-nos, ento, distinguir entre:
Equilbrio em sentido formal: refere-se a uma igualdade contabilstica entre
receitas e despesas, sendo que a violao desta exigncia quase impensvel,
apenas podendo acontecer por manifesto erro grosseiro.
Equilbrio em sentido substancial: permite evidenciar a situao oramental
do Estado, confrontando um certo tipo de receita, com um certo tipo de
despesa (receitas e despesas de referncia) e definindo uma linha, acima da
qual haver equilbrio e abaixo da qual se verificar uma situao de dfice
oramental.
Existem os seguintes critrios fundamentais para optar entre as receitas e as
despesas de referncia:
1. Critrio clssico do equilbrio oramental: as receitas e as despesas de
referncia eram as receitas e as despesas normais. luz desta noo,
haver equilbrio quando as receitas normais servem para cobrir pelo
menos as despesas normais. O recurso ao crdito s seria aceitvel em
situaes muito excecionais, como, por exemplo, as situaes de guerra.
2. Critrio do ativo de tesouraria: neste, as receitas e as despesas de
referencia so as receitas e despesas efetivas, consoante se traduzem em

entradas efetivas ou em sadas efetivas de massa monetria no

patrimnio de tesouraria do Estado. luz desta noo, haver equilbrio
quando as receitas efetivas servem para cobrir, pelo menos, as despesas
efetivas. As receitas efetivas so todas aquelas que no implicam a
inscrio desse montante no passivo financeiro do Estado, tal como as
despesas efetivas sero aquelas que no implicam a supresso desse
valor no passivo financeiro do Estado. este critrio que est na base da
definio das principais regras em matria de saldos oramentais, hoje
vigentes na generalidade dos pases mais desenvolvidos: constituem
concretizaes do ativo de tesouraria, os saldos global e primrio do
oramento.
3. Critrio do oramento ordinrio: neste, as receitas e as despesas de
referncia so as receitas e as despesas ordinrias, aquelas que se
repetem em todos os oramentos, havendo uma situao de equilbrio
quando as primeiras servem para cobrir, pelo menos, as segundas.
4. Critrio do ativo patrimonial do Estado: aqui, as receitas e as despesas de
referncia so as receitas e as despesas correntes, ou seja, as receitas e as
despesas que no afectam o patrimnio duradouro do Estado. De acordo
com este critrio h equilbrio quando as receitas correntes servem para
cobrir, pelo menos, as despesas correntes.

Definio de saldo oramental e modalidades; a regra de ouro da poltica

oramental

O saldo oramental traduz a diferena entre as receitas e as despesas de

referncia.
A poupana bruta corresponde noo de saldo corrente (salC = reC desC),
sendo que esta noo aparece tradicionalmente associada definio da regra de
ouro da poltica oramental. Ela quer significar que o oramento corrente
(lquido das despesas de investimento) deve apresentar, ao longo do ciclo, uma
situao de equilbrio ou de superavit. Ela pode, assim, em certos casos servir

para tolerar o endividamento pblico, quando este se destine a fazer face s

despesas de investimento. O sentido da regra de ouro, concretizada no pacto
oramental, de que antes tratmos, diferente: aqui, do que se trata, de
garantir que o saldo estrutural anual das administraes atinja o objetivo de
mdio prazo especfico desse pas, tal como definido no PEC revisto, com um
limite de dfice estrutural de 0,5% do PIB a preos de mercado. Esta previso
remete-nos para uma outra forma de olhar para o saldo oramental que no a
convencional.
Muito mais importante e interessante a noo de saldo global (salG = reEf
desEf). Este saldo pode traduzir-se em duas situaes: uma situao de superavit
(havendo um excesso de receitas efetivas em face das despesas efetivas, o Estado
apresenta capacidade de financiamento lquido); uma situao de dfice
oramental (havendo insuficincia de receita efetiva para suportar a despesa
efetiva, o Estado tem necessidade de financiamento lquido). Ou seja, as receitas e
as despesas correspondentes a passivos financeiros situam-se abaixo desta linha,
sendo qualificadas como receitas e despesas no efetivas.
O saldo primrio ((salP = reEf (desEf jurosDivPub)) tem um grande
interesse analtico por duas razes:
em primeiro lugar, porque atravs do confronto do saldo primrio com o
saldo global que possvel estimar o peso que os juros da dvida pblica tm
no saldo global;
em segundo lugar, porque a obteno de saldos primrios positivos uma
das condies de sustentabilidade da dvida pblica.
O estudo dos saldos oramentais est intimamente associado questo da
restrio oramental do Estado. A percepo desta restrio, por sua vez, resulta
das formas atravs das quais se financiam os dfices oramentais: dvida pblica;
emisso ou impresso de moeda, gerado de inflao corrosiva dos rendimentos
dos financiadores; aumento da carga fiscal. Os dfices oramentais tm, assim,

habitualmente associada uma carga negativa importante. As principais razes

que se apontam contra os dfices oramentais so as seguintes:
a) Os efeitos dos dfices oramentais sobre as taxas de juro reais e o crowding
out interno: uma poltica oramental expansionista intensifica a procura
agregada, levando ao aumento da procura da moeda e, por conseguinte,
subida da taxa de juro. Uma tal situao penalizadora do investimento
privado, o qual apresentar nveis inferiores aos que resultariam de uma
situao de equilbrio oramental;
b) Os efeitos dos dfices oramentais sobre a taxa de cmbio e sobre a procura
lquida externa: os dfices oramentais, ao provocarem uma subida da
taxa de juro, determinam a apreciao cambial do pas em causa. A
apreciao cambial degrada, contudo, a competitividade internacional do
pas, levando ao aumento das importaes e reduo das exportaes.
c) Os efeitos dos dfices oramentais sobre a taxa de inflao: isto em
resultado, quer da presso exercida pela poltica expansionista sobre a
procura agregada, quer por causa do financiamento do dfice, que tanto
pode ser feito atravs da emisso de dvida ou pela monetizao;
d) Os efeitos dos dfices oramentais sobre o sistema financeiro: os dfices
podem fazer aumentar a dvida pblica, fruto da incapacidade do Estado
prover ao seu abatimento em termos lquidos e forando a proceder ao
roll-over da dvida vencida, com o pagamento de prmios de risco cada
vez mais elevados e a assumir nova dvida, para liquidao de juros
tambm eles vencidos. No limite, podem gerar a bancarrota do Estado.

O saldo oramental e o ciclo econmico

O principal mentor do dfice sistemtico foi William Beveridge, sendo que este
preconizou o chamado oramento humano, como meio de assegurar a
expanso da economia em perodo de desemprego, com vista obteno do
pleno emprego. A reduo do desemprego suportaria a utilizao racional do
investimento e da despesa, atravs de uma interveno do Estado que corrigisse

os erros dos privados. Esta ao pblica dever-se-ia orientar pelos propsitos

seguintes:
em primeiro lugar, deveria contribuir para o crescimento da procura global
de bens, acreditando-se ser possvel, desta forma, pr a economia em
marcha, at utilizao plena dos recursos e atravs dos seus prprios
meios;
em segundo lugar, deveria procurar a realizao de investimentos que
permitissem responder ao crescimento da procura de bens, atravs do
aumento da respectiva produo e oferta.
O aumento da despesa associado por seu turno diminuio dos impostos
como forma de garantir a libertao de rendimentos disponveis para o consumo
determinaria claramente o agravamento do dfice oramental. Todavia, no
entendimento dos seus defensores, estes mecanismos seriam necessrios e
suficientes para permitir o desenvolvimento na produo, pondo finalmente
cobro ao desemprego. Alcanado de novo o equilbrio econmico, seria possvel
repor o equilbrio oramental.
Por isso mesmo, o dfice sistemtico seria considerado sobretudo como um
efeito normal da ao anti conjuntural, apresentando como risco principal o
surgimento de um processo inflacionista (da que deva ser um dfice limitado,
no devendo ultrapassar uma certa amplitude).
A concepo do dfice sistemtico viria a ser aprofundada e reorientada, dando
origem proposta dos oramentos cclicos. Esta procurou, antes demais, fazer a
sntese entre a ao de estabilizao conjuntural com o principio do equilbrio
financeiro. O perodo determinante para o apuramento do equilbrio j no o
perodo anual, mas sim o perodo que acompanha a evoluo do ciclo econmico.
Nesta medida, o oramento cclico traduziu-se, desde logo, numa importante
superao da regra clssica da anualidade oramental.
A teoria do oramento cclico procura combinar a ao expansiva em momento
de baixa conjuntura com a interveno desinflacionista em momento de

expanso. Deste modo, visa alcanar a neutralizao do ciclo, sem que o

equilbrio oramental, numa perspectiva de conjunto, seja desrespeitado: da
depresso, o Estado reduzir os impostos e aumentar as despesas, recorrendo a
emprstimos; da expanso, a elevao dos impostos em combinao com a
diminuio das despesas ditar o saldo necessrio para a amortizao da dvida
antes gerada.
O saldo ajustado ao ciclo considerado como o saldo estandardizado, ou seja, a
componente do ciclo que corresponde ao padro de comportamento habitual do
Estado. Traduz as intervenes deliberadas dos governos em matria de despesa.
Por alguns autores, conhecido como o saldo de pleno emprego ou saldo
estrutural (saldo verificado quando os recursos da economia esto a ser
plenamente usados, ou seja, numa situao de PIB potencial).
O termo de consolidao ou ajustamento oramental usado para referir a
um determinado sentido da poltica financeira que conduza a um efetivo
saneamento das contas pblicas. No fundo, est em causa a ideia de
controlabilidade das finanas pblicas. Prope-se, ento, uma abordagem que
desagregue o oramento do Estado, atenta respectiva composio. Ou seja, no
se trata apenas de apreciar o saldo primrio do oramento, mas tambm a
estrutura detalhada das receitas fiscais e das categorias de despesas.
De acordo com a definio de Alesina e Ardagna, est-se perante um ano de
consolidao oramental naquele em que o saldo primrio ajustado ao ciclo
melhore, pelo menos, 2% do PIB ou quando num perodo de dois anos
consecutivos de verifique uma melhoria de 1,5% do PIB do saldo primrio
ajustado ao ciclo, em ambos os anos.
O critrio alternativo, aceite pela Unio Europeia, considera que se est perante
consolidaes oramentais quando o saldo primrio ajustado ao ciclo melhora
pelo menos 3 pontos percentuais do PIB ao longo de trs anos consecutivos.
Indo mais longe, apresentada uma definio alternativa de consolidao,
relacionando especificamente a consolidao com a reduo da dvida pblica na
relao com o PIB. Assim, a consolidao ser um sucesso se, dois anos aps o

fim do ajustamento, o rcio da dvida for mais baixo do que no ltimo ano de
ajustamento.
Captulo 2 Os instrumentos das Finanas Pblicas: receitas e despesas
pblicas

As receitas pblicas: princpios gerais e modalidades

Os princpios gerais que se aplicam s finanas pblicas so os seguintes:

o princpio da legalidade, segundo o qual as receitas devem ser regidas e
criadas por lei ou no seu respeito;
o princpio da renovao anual, segundo o qual as receitas no podem ser
cobradas sem autorizao oramental anual;
o princpio de que as receitas devem encontra-se integralmente previstas no
Oramento do Estado;
o princpio da no deduo das despesas de cobrana, como consequncia da
regra da no compensao;
o princpio da no consignao a despesas especficas, salvo em relao a
casos excecionais, previstos por lei;
o princpio, com algumas excees, da cobrana atravs do processo de
execues fiscais.
Existem, essencialmente, trs modalidades de receitas pblicas, atendendo
fonte de onde promanam:

Receitas Patrimoniais so as que resultam da administrao do

patrimnio do Estado ou da disposio de elementos do seu ativo e que
no tenham carcter tributrio. As receitas do patrimnio so as que
resultam da normal administrao do patrimnio, seja ela patrimnio
mobilirio ou imobilirio. As receitas de disposio patrimonial so
aquelas que resultam da onerao ou alienao desse mesmo patrimnio;

Receitas Tributrias so as receitas provenientes da cobrana de

tributos (impostos, taxas e contribuies financeiras);

Receitas Creditcias so as receitas resultantes do crdito pblico e tm

a particularidade de serem receitas no efetivas. Assim acontece, na
medida em que as receitas creditcias, embora se traduzam numa entrada
de ativos monetrios no patrimnio de tesouraria do Estado, implicam o
registo no passivo financeiro, de um valor exatamente igual ao da receita
assim obtida.

As receitas tributrias: o sistema fiscal portugus

Os tributos so definidos como sendo prestaes pecunirias a favor do Estado,

ou de outras entidades pblicas, de natureza obrigatria e sem carcter
sancionatrio. Atendendo ao pressuposto e finalidade do tributo, podemos
identificar a existncia de trs tipos:

Impostos constituem tributos unilaterais, no sentido em que o

pagamento do imposto no envolve qualquer contraprestao. O
pressuposto deste tributo alheio relao entre o sujeito passivo e a
administrao, encontrando-se, antes, nos rendimentos, no patrimnio,
no consumo, etc., ou seja, em factos reveladores da riqueza (da capacidade
contributiva);

Taxas constituem tributos bilaterais, no sentido de que o seu pagamento

pressupe uma determinada contrapartida especfica, tendencialmente
direta e imediata. As taxas podem ser cobradas, fundamentalmente, numa
de trs situaes: pela utilizao de bens de domnio pblico, pela
obteno de um servio pblico ou pela remoo de um obstculo
jurdico ao exerccio da atividade privada. O pressuposto deste tributo ,
assim, uma prestao administrativa de que o sujeito passivo seja efetivo
causador ou beneficirio, sendo que a sua finalidade consiste na
compensao dessa mesma prestao;

Contribuies financeiras constituem uma categoria autnoma de

tributo, ainda que fiquem a meio caminho entre as taxas e os impostos: o
que as diferencia dos impostos o facto de, nelas, haver lugar a uma
contraprestao, sendo que o que as diferencia das taxas p facto de a
prestao ter uma natureza difusa (ela pode, ou no, verificar-se no
tempo). Por exemplo, contribuies para a segurana social. O
pressuposto

deste

tributo

uma

prestao

administrativa

presumivelmente provocada ou aproveitada pelo sujeito passivo e tm

ainda uma finalidade compensatria, que deve ser confirmada pelo
destino da receita cobrada.
Tem cabido sobretudo teoria da tributao tima o estabelecimento de um
conjunto de prescries sobre o modo como deve funcionar um sistema fiscal em
condies de eficincia, ou seja, minimizando as distores que ponham em
causa a respetiva neutralidade econmica. A teoria assume, assim, a existncia de
impostos incidentes sobre o consumo, sobre os rendimentos e sobre o
patrimnio e assume tais impostos no quadro da convenincia entre os
princpios da capacidade contributiva e da equivalncia. Trata-se, ento, de
minimizar as distores, calibrando as componentes do sistema fiscal com vista
sua aproximao, tanto quanto possvel, de um sistema fiscal timo.
O sistema fiscal portugus, baseado ainda hoje na importante reforma levada a
cabo em 1989, foi-se tornando, em virtude das sucessivas e recorrentes
alteraes introduzidas na legislao fiscal, num sistema confuso e sincrtico,
gerador de instabilidade e imprevisibilidade, afetando, pois, negativamente, a
atividade econmica, o investimento e o ambiente dos negcios.
Na situao em que vivemos, de crise, de assistncia financeira e intensa presso
fiscal sobre os contribuintes, as ineficincias do sistema fiscal so amplificadas.
Ainda assim, mais cedo ou mais tarde, a reforma do sistema fiscal portugus vai
ser debatida, sendo que este debate pode justamente envolver algumas das
prescries fundamentais da teoria da tributao tima. Exemplos:

 redefinio do sistema de tributao das pessoas singulares, com vista ao

alisamento do sistema de taxas, implicando, assim, a reduo ou a supresso
da natureza progressiva do sistema;
compensao desta reduo da progressividade fiscal, pela redefinio do
sistema de crditos fiscais reembolsveis, mormente para rendimentos mais
baixos e para famlias em especial condio de vulnerabilidade;
redefinio da tributao das empresas, mormente do sistema de dedues
de custos e reforo da simplificao administrativa de todo o processo fiscal;
etc.
Ento, no nosso sistema fiscal, temos impostos sobre trs componentes:
a) impostos sobre o rendimento: temos o imposto sobre o rendimento das
pessoas singulares (IRS) e o imposto sobre o rendimento das pessoas
coletivas (IRC). luz das modernas exigncias de equidade, a soluo
unitria inequivocamente superior quer ao puro sistema cedular,
consistindo este em impostos separados e entre si no articulados,
incidentes sobre as diferentes fontes de rendimento, quer ao prprio
sistema compsito, resultante, em regra, de evoluo operada a partir de
uma estrutura originalmente cedular, em que a um sistema de impostos
parcelares se sobrepe uma tributao de segundo grau com carcter
global. Em sede de IRS, fazem parte do ncleo essencial da tributao
aqueles desagravamentos que decorrem do princpio da capacidade
contributiva. de assinalar, porm, que os desagravamentos estruturais,
em sede de IRS, tendem a ter uma natureza regressiva, pelo que, de
futuro, ser de repensar a sua utilidade em integrar no ncleo essencial
do imposto, porquanto o principio que os fundamenta a capacidade
contributiva o primeiro a ser afastado. O ncleo essencial do IRC
composto por desagravamentos que so, na sua maioria, de natureza
subjetiva, porque existem entidades que exercem atividades de natureza
no comercial, que, por sua vez, devem ser excludas da regra geral de
tributao do lucro, baseado no resultado lquido de exerccio.

b) impostos sobre o patrimnio: a criao de um sistema efetivo de avaliao

dos prdios urbanos e rsticos fez com que fosse possvel estabelecer o
valor patrimonial prximo do valor de mercado desses mesmos prdios.
Assim, permitiu criar um verdadeiro imposto sobre o patrimnio (IMI), e
no sobre o rendimento, abrindo, igualmente, a possibilidade de o
legislador descer as taxas, em resultado do aumento dos valores
patrimoniais, que serviriam de base tributvel.
c) impostos sobre o consumo: para alm da mera redistribuio de riqueza,
como fundamento do ncleo essencial do imposto, a existncia de um
custo social associado ao consumo de determinados bens, tendo em vista
a internalizao de externalidades negativas geradas, como seja o
deperecimento da sade pblica ou do meio ambiente, que fundamenta a
arrecadao de receita do Estado. Temos trs impostos sobre o consumo
o imposto sobre o valor acrescentado (IVA); impostos especiais sobre o
consumo (IEC); impostos sobre os veculos (ISV). O IVA um imposto de
tipo consumo assente no sistema de pagamentos fraccionados destinados
a tributar o consumo final, sendo que a deduo do imposto pago nas
operaes intermdias do circuito econmico

, desta forma,

indispensvel ao funcionamento deste sistema. Os IEC pretendem punir o

consumo de determinados bens, assumindo-se como sendo uma
alternativa proibio. Assim, a tributao de carter repressivo, no
caso dos tabacos e das bebidas alcolicas e, no caso dos produtos
petrolferos e energticos, a tributao visa a proteo do ambiente. Os
IEC constituem verdadeiros impostos pigouvianos, sendo que so um
instrumento incontornvel na correo das externalidades. Estamos na
presena de impostos de finalidade extrafiscal. O ISV traz como principal
inovao o alargamento da base de incidncia a veculos que, at agora,
no estavam sujeitos ao imposto automvel e cuja sujeio a imposto
especial no momento da compra se justifica pelos custos ambientais,
virios e de sinistralidade que lhes esto sempre associados. Assim se
sucede com os motociclos e autocaravanas, integrados no mbito de
incidncia do novo impostos, ainda que lhes sejam aplicveis taxa de

imposto menos elevadas, pelo menor custo ambientvel e virio que

produzem. A base tributvel desde imposto constituda pelo nvel de
emisso de dixido de carbono ou de partculas pesadas.

As receitas creditcias: a dvida pblica

A dvida pblica a dvida do Estado, sendo que, como qualquer dvida, traduz
um compromisso financeiro ou um conjunto de compromissos financeiros,
vencveis num determinado prazo. Concorrem para a dvida pblica, no apenas
a dvida do Estado, mas tambm a dvida das administraes infra estaduais.
Assim, a dvida pblica constitui o conjunto de situaes passivas de que o
Estado seja titular, determinada, em primeira linha, pelo recurso ao crdito.
As receitas do crdito pblico traduzem receitas no efetivas do Estado, tal como
a amortizao da dvida configura uma despesa no efetiva. O recurso ao crdito,
por sua vez, explicado ou pela existncia de dfice oramental, ou pela
existncia de um stock prvio de dvida acumulado. Assim, pode dizer-se que o
dfice pr-determina e influencia o valor da dvida pblica. A existncia de dvida
pblica condiciona o desempenho oramental, na medida em que a sua
existncia envolve o pagamento de juros, despesa corrente, que concorre para o
saldo global.
Quanto s modalidade da dvida pblica, existem as seguintes classificaes:

Critrio da fonte: a dvida financeira do Estado aquela que est

associada contratao de emprstimos ou emisso de dvida pblica.
Mas o passivo do Estado pode tambm fazer-se de dvidas no
financeiras, como o caso , por exemplo, com as dvidas a fornecedores
e, em geral, queles a quem o Estado adquire bens e servios. A divida
financeira aquela que se considera quando se avalia o peso da dvida
pblica na sua relao com o PIB;

Critrio da moeda: a divida pode ser qualificada como dvida interna

quando denominada em moeda com curso legal em Portugal (o euro) e
como dvida externa quando denominada em moeda que no tenha
curso legal em Portugal;

Critrio da evidncia: quando a dvida pblica resulta da contratao de

emprstimos ou da emisso de dvida a sua evidncia imediata, sendo,
por isso, dvida expressa. Quando a dvida resulta da assuno de
compromissos que, no imediato at podem trazer receitas para o Estado,
mas que, no futuro, redundaro certamente em despesa, a sua evidncia
diferida no tempo, sendo, por isso, dvida implcita (por exemplo,
compromissos assumidos com o pagamento de penses pelo sistema de
segurana social). Quando a dvida tem uma evidncia meramente difusa,
podendo, no limite, nem vir a concretizar-se, tratamo-la como dvida
condicional (por exemplo, concesso de garantias pessoais por parte do
Estado avales e fianas), sendo que, neste caso, a dvida s se tornar
efetiva para o Estado em caso de incumprimento por parte do devedor
principal;

Critrio do tipo de dbito: quando o Estado devedor principal, ento,

estamos perante dvida direta. Quando o Estado devedor subsidirio,
ento, estamos perante dvida acessria do Estado.

Critrio da maturidade: atendendo a este critrio, podemos qualificar a

dvida pblica como de curto prazo (se ela inferior a um ano), ou
dvida de longo prazo (se a maturidade superior a um ano);

Critrio do exerccio oramental: considera-se que a dvida dvida

flutuante se a amortizao ocorre no mesmo exerccio oramental em
que a dvida foi contrada. A dvida fundada tem que ver quando a
amortizao ocorre em exerccio diferente daquele em que haja sido
contrada. A dvida flutuante sempre de curto prazo. Esta distino
entre estas duas modalidades de dvida muito relevante, do ponto de
vista no apenas econmico e financeiro, mas tambm do ponto de vits
jurdica. Isto j que o regime aplicvel, nos termos da Constituio,

art.161 alnea h), diferente, sendo de maior exigncia no caso da dvida

fundada.
O processo de emisso de dvida pblica regulado pela Constituio, pela LEO
e pela lei ordinria e dele resultam precaues e limitaes.
1. A primeira limitao, no processo de emisso de dvida pblica, resulta da
necessidade de autorizao parlamentar, mormente quando esteja em
causa a emisso de dvida fundada. A necessidade desta autorizao
parlamentar decorre do princpio da democracia financeira e visa, desde
logo, assegurar que os representantes do povo exercem um controlo
efetivo sobre a gerao de encargos futuros desse pas. Nesta medida, eles
representam no apenas geraes do presente, mas implicitamente,
tambm, as geraes do futuro. Essa autorizao constitui a melhor forma
de assegurar aos credores que viro receber a satisfao efetiva dos seus
crditos e respetivas remuneraes.
2. Alm de autorizar a emisso de dvida fundada, cabe Assembleia da
Repblica definir, tambm, definir as condies gerais dos emprstimos a
emitir, sendo que constituem condies gerais dos emprstimos o
montante respetivo e os prazos de vencimento.
3. Para alm da definio de condies gerais, e depois destas, h lugar
definio, em Conselho de Ministros, de condies complementares a que
devem obedecer a emisso, negociao e contratao da dvida.
4. Segue-se, por fim, a definio das condies especficas dos emprstimos a
contrair, por parte da Agncia de Gesto da Tesouraria e da Dvida
Pblica.
A gesto (normal) da dvida inclui a emisso de instrumentos de dvida para
obteno de financiamento e a execuo de outras operaes (amortizao

antecipada, recompras, operaes de reporte e operaes com derivados

financeiros), com o objetivo de alterar a estrutura da carteira de dvida existente.

Na atualidade, no quadro da implementao do Programa de Assistncia

Financeira, tem sido muito debatida, do ponto de vista poltico, a hiptese da
renegociao da dvida pblica portuguesa. Esta traduz, justamente, uma forma
de gesto anormal da dvida, tecnicamente qualificada antes de converso. A
converso consiste na alterao, por acordo ou pelo devedor, das condies
contratuais em que foi celebrado o emprstimo pblico, no decurso da vigncia
deste. Depois, pode qualificar-se a converso atendendo existncia ou no de
consentimento por parte do credor e ela ser, assim, de natureza voluntria
(forma legtima de converso) ou forada (carece de legitimidade, sendo
proibida).
Dos instrumentos de dvida pblica direta os mais relevantes so os seguintes:
i.

Contrato os emprstimos tm tendencialmente uma natureza

voluntria, da que a forma convencional de contratao de emprstimos
por parte do Estado seja o contrato. No entanto, atendendo a que a
emisso da dvida constitui um processo de captao de poupanas de
uma forma muito disseminada e to generalizada quanto possvel, as
formas mais comuns consistem, no tanto em contratualizar emprstimos
individuais com cada credor, mas sim em colocar no mercado ttulos de
dvida, que se destinam a ser subscritos pelo pblico em geral, havendo
outras formas de titulao de dvida.

ii. Obrigaes do Tesouro (OT) consistem o principal instrumento utilizado

pelo Estado portugus para satisfazer as suas necessidades de
financiamento. So valores mobilirios de mdio e longo prazo, cuja
emisso se efetua atravs de operaes sindicadas, leiles ou por
operaes de subscrio limitada.

iii. Bilhetes do Tesouro (BT) so valores mobilirios de curto prazo com um

valor unitrio de um euro, podendo ser emitidos com um prazo at um
ano, colocados a desconto atravs de leiles ou subscrio limitada e
reembolsveis no vencimento pelo seu valor nominal.
iv. Certificados de Aforro so instrumentos de dvida com o objetivo de
captar a poupana das famlias. Tm como caracterstica principal o de
serem distribudos a retalho, isto , serem colocados diretamente junto
dos aforrados e terem montantes mnimos de subscrio reduzidos. Os
certificados de aforro s podem ser emitidos a favor de particulares e no
so transmissveis, exceto em caso de falecimento do titular.

Despesas pblicas: caracterizao e modalidades

Despesa pblica o conjunto de dispndios realizados pelos entes pblicos para

custear os servios pblicos (despesas correntes no alteram o patrimnio
duradouro do Estado, ex., pagamento de salrios) prestados sociedade, ou para
a realizao de investimentos (despesas de capital alteram o patrimnio
duradouro do Estado, ex., amortizao de um emprstimo). O conjunto de
dispndios abrange dois comportamentos tpicos do agente econmico:

Consumo: aquisio presente de bens, tendo em vista a satisfao de

necessidades a que um sujeito se prope;

Investimento: representa todo o capital fsico adicional adquirido pelo

sector pblico e privado, ao fim de um determinado perodo de tempo. O
investimento pode ser real, quando se reporte aos bens de capital
empregues no processo produtivo, ou financeiro, por referncia ao mtuo
ou depsitos de fundos junto de mercados ou instituies especializadas.

As principais categorias de despesas do Estado so as seguintes:

A primeira distino, a que separa entre despesas de investimento de
despesas de funcionamento, sendo as primeiras as que correspondem para

a formao de capital fixo do Estado, ao passo que as segundas respeitam aos

gastos necessrios para assegurar o normal funcionamento da mquina
administrativa;
A segunda distino, a que separa despesas em bens e servios de
despesas de transferncia, sendo as primeiras as que asseguram a criao
de utilidades, por meio da compra de bens ou servios do Estado, enquanto
as segundas limitam-se a proceder a uma redistribuio de recursos,
atribuindo-os a entidades que se situam ou no sector pblico, ou no sector
privado;
A terceira distino ope despesas produtivas a despesas reprodutivas,
consoante se limitem a gerar utilidades no presente ou impliquem o
aumento da capacidade produtiva no futuro;

Pode ainda distinguir-se entre despesas civis e despesas militares, sendo

estas ltimas destinadas a manter a Defesa Nacional e as primeiras todas as
demais (econmicas, sociais, etc.).

A segunda metade do sculo XX registou, na generalidade dos pases

desenvolvidos, um crescimento muito expressivo das despesas pblicas. A
afirmao plena dos Estados de bem-estar fez com que uma boa parte desse
crescimento se ficasse a dever ao crescimento das despesas sociais. Ainda assim,
vrios autores consideram que h mais argumentos para este aumento, ficando
aqui alguns deles:

alguns vm na funo de redistribuio econmica e na confuso entre

esta e a funo alocativa, a causa principal do crescimento da despesa e
do sector pblico;

modelo de concorrncia entre grupos de interesse especiais, com vista ao

reforo da sua influncia poltica;

a dimenso do Estado numa dada sociedade funo da combinao das

respetivas culturas polticas;

para outros, para alm de causas no institucionais, contam sim, os

fatores de natureza institucional, tais como, a procura de maximizao de
ganhos eleitorais, a burocracia, as falhas de percepo e de informao.

Captulo 3 Sector Pblico, Contabilidade Pblica e Contabilidade Nacional

Distino entre contabilidade pblica e contabilidade nacional

O conceito de Administraes Pblicas (AP) baseia-se numa tica econmica

para a caracterizao das instituies que lhe pertencem, concretiza-se no
Sistema Europeu de Contas (SEC 95) que fundamenta uma contabilizao em
termos de contabilidade nacional. O conceito de Sector Pblico Administrativo
(SPA) assenta numa classificao jurdico-institucional dos entes pblicos, cujas
contas so contas do SPA na tica da contabilidade pblica.
Vamos, ento, proceder distino entre contabilidade pblica e contabilidade
nacional. Saliente-se que, em ambos os casos, se trata de sistemas contabilsticos
de natureza oramental e de natureza patrimonial, ainda que obedecendo a
critrios e lgicas diferentes.
A

contabilidade

pblica

baseia-se

em

critrios

de

natureza

jurdico-institucional e encontra-se, desde logo, regulada pela Lei n8/90, de 20

de Fevereiro, que aprovou as bases da contabilidade pblica, e pelo Decreto-Lei
n155/92, de 28 de Julho, que aprovou o regime da administrao financeira do
Estado. a tica da contabilidade pblica , por um lado, uma tica histrica, que
se faz no respeito pela estrutura e organizao convencionais da administrao
pblica portuguesa. O registo , essencialmente, um registo de caixa, ou seja, as
receitas e as despesas so registadas atendendo ao momento da sua efetividade
financeira. Finalmente, a contabilidade pblica tem sobretudo um interesse

interno: ele orienta os servios componentes da Administrao Pblica

portuguesa na elaborao das respetivas contas ou demonstraes financeiras.
A contabilidade nacional, baseia-se em critrios de natureza econmica, desde
logo, quando se trata de proceder distino entre Administraes Pblicas e
Sector Empresarial. O seu regime fundamental de origem comunitria,
(fundamentalmente contido no SEC 95), e bastante mais recente do que a
contabilidade pblica. Assim, luz do SEC 95, fazem parte das Administraes
Pblicas, as entidades qualificadas como produtores no mercantis, em relao a
cujos bens o consumo seja de natureza individual ou coletiva e dando azo a
pagamentos obrigatrios. As suas instituies tm natureza redistributiva. Por
sua vez, integram o Sector Empresarial do Estado as entidades que sejam
qualificadas como produtores mercantis. Adicionalmente, acresce a esta atuao
substancialmente empresarial, a adoo de uma forma jurdica empresarial e que
os capitais respetivos sejam maioritria ou exclusivamente pblicos. A
contabilidade nacional assumidamente uma contabilidade de compromissos:
nesta medida, registam-se as receitas e as despesas atendendo ao momento do
seu surgimento do ponto de vista jurdico. Finalmente, podemos dizer que a
contabilidade nacional sobretudo de interesse externo: os seus destinatrios
so as instituies comunitrias competentes (Comisso Europeia e o Eurostat),
responsveis pela monotorizao e avaliao das finanas pblicas dos Estados
membros e pela validao da informao contabilstica por estes veiculada. O
apuramento do valor definitivo do dfice anual s calculado e assumido depois
de feita essa validao. A contabilidade nacional pois, hoje, um instrumento
fundamental de uniformizao da informao contabilstica produzida e
prestada pelos Estados membros, que procura prevenir situaes de
discricionariedade contabilstica e garantir um comparabilidade fidedigna, no
apenas da situao oramental dos Estados membros entre si, mas tambm da
evoluo verificada, ao longo dos tempos, em cada Estado membro.

Concretizao das regras do SEC 95 e o conceito de unidade institucional

O regulamento (CE) n 2223/96 SEC 95 - estabeleceu uma metodologia

relativa s normas, definies, nomenclaturas e regras contabilsticas comuns,
destinada a permitir a elaborao de contas e quadros em bases comparveis,
com o objetivo de descrever de forma sistemtica e pormenorizada o total de
uma economia, seus componentes e suas relaes com outras economias.
Por unidades institucionais o SEC 95 determina que devem entender-se as
entidades econmicas com capacidade de possuir bens e ativos, de contrair
passivos e de realizar atividades e operaes econmicas com outras unidades
em seu prprio nome. De acordo com esta definio, a unidade institucional ,
pois, um centro elementar de deciso econmica, caracterizando-se pela
unicidade de comportamento e pela autonomia de deciso no exerccio da sua
funo principal.
Dizer-se que uma unidade goza de autonomia de deciso no exerccio da sua
funo principal significa, nos termos do SEC 95, que a mesma:
a) Tem direito a ser proprietria de bens ou ativos e poder, por
conseguinte, transacionar a propriedade dos bens ou ativos em operaes
com outras unidades institucionais;
b) Tem capacidade para tomar decises econmicas e realizar atividades
econmicas pelas quais diretamente responsvel perante a lei;
c) Tem capacidade para contrair passivos em seu prprio nome, aceitar
obrigaes ou compromissos futuros e celebrar contratos.
Por outro lado, a ideia de que uma unidade dispe de contabilidade completa,
traduz-se na circunstncia de a mesma dispor de documentos contabilsticos que
reflitam a totalidade das suas operaes econmicas e financeiras efetuadas no
decurso do perodo de referncia das contas e de um balano dos seus ativos e
passivos.

A integrao das unidades institucionais em sectores institucionais

As unidades institucionais no podem ser consideradas a nvel individual, sendo,

por conseguinte, agrupadas em conjuntos designados por sectores institucionais,
os quais podem divididos em subsectores e que agrupam as unidades
institucionais que tm um comportamento econmico anlogo. Deste modo, as
unidades institucionais so classificadas em sectores com base no tipo de
produtor que so, sendo este tipo aferido atravs da anlise da atividade
principal e da funo de unidade institucional em causa, as quais so
consideradas indicadoras do seu comportamento econmico.
As unidades institucionais encontram-se, ento, agrupadas em cinco sectores
institucionais, mutuamente exclusivos, constitudos pelos seguintes tipos de
unidades:
i.

Sociedades no financeiras;

ii. Sociedades financeiras;

iii. Administraes pblicas;
iv. Famlias;
v. Instituies sem fim lucrativo ao servio das famlias.
O conjunto destes cinco sectores constitui o total da economia, sendo que cada
sector se encontra ainda subdividido em subsectores.
Quando a funo principal da unidade institucional consiste na produo de bens
servios, necessrio, primeiramente, distinguir o tipo de produtor a que a
mesma pertence para, depois, se poder decidir sobre a incluso da unidade num
determinado sector. No SEC 95, distinguem-se trs tipos de produtores:
produtores mercantis privados e pblicos: so classificados nos sectores
sociedades no financeiras, sociedades financeiras ou famlias;
produtores privados para utilizao final prpria: so classificados no sector
famlia;

 outros produtores no-mercantis privados e pblicos: so classificados no

sector das administraes pblicas ou das instituies sem fim lucrativo ao
servio das famlias.

O conceito de produo mercantil

A produo mercantil , segundo o SEC 95, aquela que vendida no mercado,

compreendendo:
a) Os produtos vendidos a preos economicamente significativos (se mais de
50% dos custos de produo forem cobertos pelas vendas, ento, os
produtos esto a ser vendidos por preos economicamente significativos,
assim a unidade mercantil e deve ser inserida no sector financeiro. Se
no cobrirem, estamos perante uma atividade no mercantil, que depende
do Estado);
b) Os produtos que so objeto de troca direta;
c) Os produtos utilizados para pagamentos em espcie (incluindo a
remunerao dos empregados em espcie e o rendimento misto em
espcie);
d) Os produtos fornecidos por uma unidade de atividade econmica local a
outra, dentro da mesma unidade institucional, para serem utilizados
como consumo intermdio ou final;
e) Os produtos acrescentados s existncias de produtos acabados e de
trabalhos em curso destinados a um ou outro dos empregos acima
referidos.
Concluindo,

Os produtores mercantis so unidades institucionais cuja produo

corresponde, maioritariamente, produo mercantil;

Os produtores para utilizao final prpria so unidades institucionais

cuja produo maioritariamente para utilizao final prpria, dentro da
mesma unidade institucional;

Os outros produtores no mercantis so unidades institucionais cuja

produo , na sua maioria, fornecida gratuitamente ou a preos
economicamente no significativos.

Nota: uma instituio sem fim lucrativo (ISFL) define-se, no mbito do SEC 95,
como uma entidade jurdica ou social criada com o fim de produzir bens e
servios, cujo estatuto no lhe permite ser uma fonte de rendimentos, lucros ou
ganhos financeiros para as unidades que a criam, controlam ou financiam. Na
prtica, as suas atividades produtivas geram excedentes ou dfices, mas
quaisquer excedentes que se realizem no podem passar para a posse de outras
unidades institucionais.

Permetro oramental e desoramentao

Uma das questes mais crticas da contabilidade nacional , claramente, o

controlo e preveno de situaes de desoramentao. A desoramentao
consubstancia uma forma de fraude lei ou de manipulao das regras
contabilsticas.
Podem significar prticas de desoramentao e na medida, repita-se, em que
se traduzam nessa manipulao da lei ou das regras contabilsticas tendo em
vista apenas a obteno de certos efeitos oramentais ou contabilsticos por
exemplo, as seguintes:

Retirada artificial de uma entidade do sector pblico, qualificando-a como

entidade privada, ainda que ela possa continuar a ser apoiada se no pelo
lado do financiamento, ao menos pela via fiscal, concedendo-lhe um
regime fiscal mais favorvel;

Retirada artificial do permetro oramental (entenda-se do Oramento do

Estado) de entidades, qualificando-as como empresas pblicas e
mantendo embora canais de financiamento pblico s mesmas;

Qualificao como receitas de fluxos financeiros que podem, em futuros

exerccios oramentais, gerar dvida pblica e consubstanciando formas
de dvida implcita.

Nos ltimos anos, em Portugal tm assumido especial relevncia as implicaes

financeiras e contabilsticas, por um lado, das empresas pblicas e, por outro
lado, das parcerias pblico-privadas:

Os oramentos das empresas pblicas no figuram no Oramento do

Estado, tal como no figuram nos oramentos das Regies Autnomas e
das Autarquias Locais. Todavia, as regras do SEC 95 intentam capturar os
encargos financeiros associados a transferncias financeiras entre as
administraes pblicas e sector empresarial local, mormente atravs da
consolidao de contas. Significa isto que a contabilizao de receitas e
despesas dever fazer-se, no apenas atravs de valores brutos de
transferncias (valores no consolidados), mas tambm atravs de
valores lquidos dessas mesmas transferncias (valores consolidados).

A consolidao permite, assim, olhando, por exemplo, para o sector Estado,

verificar quais as receitas pblicas que advm da sua relao direta com a
economia e quais as receitas que resultam das intermediaes com outros
sectores pblicos e privados de que o Estado recebe transferncias. De igual
modo, e no que toca despesa, a consolidao permite verificar quais as
despesas realizadas diretamente com a economia e quais as que supem uma
intermediao de outros sectores, para os quais o Estado realiza transferncias.
No obstante estas preocupaes, a imaginao humana frtil e tem sido
sempre possvel tornear as exigncias legais: proliferam prticas na
administrao pblica, a que popularmente se vem denominando de engenharia
financeira, contabilidade criativa, etc.. Da que, nem as exigentes e apertadas
regras da Unio Europeia, tenham impedido situaes de mentira oramental e
contabilstica, como as que se verificaram, durante anos, na Grcia.

Portugal no escapou, infelizmente, a essa voragem criativa, que tornou opacas,

para no dizer desconhecidas, as situaes financeiras de muitas empresas
nacionais, regionais e municipais, com isso contribuindo para um enviesado da
situao financeira real de todo o sector pblico.
Assim, umas das preocupaes centrais do Memorando de Entendimento foi
precisamente melhorar o atual reporte mensal da execuo oramental, em
base de caixa para as Administraes Pblicas, incluindo em base consolidada.
Mas, para alm dos mecanismos de consolidao de contas, existe uma outra
forma de capturar a realidade oramental de certas entidades empresariais,
consistindo, essa forma, na reclassificao de entidades empresariais.
Consideram-se entidades pblicas reclassificadas as que, independentemente da
sua natureza e forma, foram includas no sector pblico administrativo no
mbito do SEC 95. Isto porque o SEC 95 baseia-se numa tica econmica que
integra, nas administraes pblicas, as instituies controladas pelo Estado, seja
qual for a sua natureza, desde que no-mercantis. Considerando-se, por seu
turno, no mercantil, a entidade que no vende a sua produo a preos
economicamente significativos, de tal modo que a principal fonte de
financiamento no a receita associada a um preo, tarifa ou taxa pelos bens e
servios que presta, engloba-se neste domnio, aquelas que tm receitas prprias
de valor inferior a 50% dos seus custos de produo.

As preocupaes com as Parceiras Pblico-Privadas tm que ver com a

questo central do enquadramento contabilstico das PPP, justamente
pela hibridez de uma parceria que supe, necessariamente, uma
interveno ou financiamento pblico e uma gesto privada, e cuja
partilha de riscos e envolvimento financeiro nem sempre assumida da
forma mais clara ou transparente.

Como era referido pelo FMI (2004), inexiste um modelo uniforme e

compreensivo de reporte e contabilidade das PPP. Esta influencia contribui
claramente para que as PPP sejam usadas para contornar os controlos

financeiros a que o sector pblico est adstrito, bem como para retirar o
investimento pblico e dvida associada do balano do Estado.
Para alm disso, as garantias que o Estado geralmente concede, nas PPP, ao
financiamento privado, acabam por exp-lo a custos ocultos ou implcitos mais
elevados do que os resultantes do financiamento pblico tradicional. A existncia
de um modelo, internacionalmente aceite, de reporte e contabilidade
contribuiria certamente para promover uma maior transparncia na celebrao
de PPP e para um acrescido escrutnio pblico.
Relativamente ao modelo concessivo (as concesses constituem, pelo menos em
Portugal, a forma jurdica de contratualizao de uma PPP), a abordagem da
EUROSTAT relativamente simples: desde que pelo menos 50% das receitas do
projeto sejam provenientes de pagamentos pelo sector pblico (sob forma de
subsdios ou outros), a infraestrutura ficar fora do balano do Estado.
Relativamente aos mapas oramentais, impe-se a apresentao por programas
das despesas associadas PPP e, em simultneo, a elaborao de um programa
alternativo de despesas, concretizando o princpio do comparador do sector
pblico (art.19/2 LEO). Por sua vez, dos elementos informativos que
acompanham a proposta de oramento, deve constar uma memria descritiva
das razes que justificam o recurso a parcerias dos sectores pblicos e privados,
face a um programa alternativo elaborado nos termos do art.19/2 (alnea c)
art.37/1 LEO).
Mas ainda se vai mais longe: dispe a alnea l) do n1 do artigo 31 da LEO, que
do articulado da Lei do Oramento do Estado conste a determinao do limite
mximo de eventuais compromissos a assumir com contratos de prestao de
servios em regime de financiamento privado ou outra forma de parceria dos
sectores privado e pblico. Ora, ao condicionar o contedo da lei do Oramento,
apontando que a se deve prever um limite mximo de compromissos com as
PPP, a LEO pr-anuncia uma verdadeira limitao de ordem substantiva.

Para alm destas limitaes constantes na LEO, cumpre mencionar a

concretizao de uma clusula gateway no diploma regulador das PPP, nos
termos da qual a qualquer momento pode pr-se termo ao procedimento em
curso relativo constituio da parceria, sem direito a qualquer indeminizao,
sempre que, de acordo com a apreciao dos objetivos a prosseguir, os
resultados das anlises e avaliaes realizadas at ento ou os resultados das
negociaes levadas a cabo com os concorrentes no correspondem, em termos
satisfatrios, aos fins de interesse pblico subjacente constituio da parceria,
incluindo a respetiva comportabilidade de encargos globais estimados
(art.18/3).

Alguns conceitos relevantes

Do ponto de vista terico, a descentralizao financeira tem que ver

com a definio de um quadro analtico que sirva para formatar e
explicar, atravs de premissas claras e regulares, as relaes financeiras
entabuladas (na prtica) entre nveis diferenciados de deciso. A
multiplicidade de solues existentes nos mais diversos pases no
invalida a procura, conceitual, de um quadro de regularidade, at onde
essa regularidade exista e at onde ela seja possvel. Consideramos,
essencialmente, trs nveis: o superior, intermdio e inferior de deciso.

O Estado portugus um Estado unitrio, parcialmente regional. Os dois

subsectores identificados como Regies Autnomas e Autarquias Locais
traduzem a expresso mxima da descentralizao: podemos referi-la
como descentralizao poltico-administrativa, mesmo para o caso das
autarquias locais, j que elas so pessoas coletivas de populao e
territrio distintas da pessoa Estado, representadas por rgos
diretamente eleitos pelo voto, a quem representam.

A descentralizao fiscal refere-se receita fiscal prpria e pode

desdobrar-se em dois planos diferentes: por um lado, traduz-se na
possibilidade que estas entidades tm de ser titulares da receita

tributria, referente a tributos cobrados nessas circunscries; por outro

lado, traduz-se na autonomia fiscal, ou seja, na possibilidade,
constitucionalmente conferida de, as mesmas entidades tributrias
exercerem poderes tributrios em relao a esses tributos/impostos.

Um outro corolrio evidente que resulta, ento, da natureza das coisas, o

da independncia oramental destas entidades relativamente ao
Oramento do Estado. Ou seja, os oramentos anuais de cada uma das
Regies Autnomas e de cada uma das Autarquias Locais (freguesias e
municpios) no constam do OE. H dois graus de independncia
oramental: o primeiro grau de independncia oramental relaciona
diretamente o OE com o sector Pblico Empresarial (nacional) e, bem
assim, com as Administraes Regional e Local; o segundo grau de
independncia oramental relaciona diretamente as Regies Autnomas e
as Autarquias Locais com os respetivos sectores empresariais e, por via
desta relao direta, relaciona indiretamente o OE com os sectores
empresariais regional e local. Tem-se vindo a assistir ao alargamento do
permetro oramental, no sentido de garantir uma viso to completa e
compreensiva, quanto possvel, de todo Estado, incluindo, por isto
mesmo, tambm o Sector Empresarial Regional e Local.

O conceito de autonomia financeira pode retirar-se da Lei de Bases da

Contabilidade Pblica e do Regime da Administrao Financeira do
Estado. Hoje em dia, a autonomia financeira bastante mais reduzida do
que j foi no passado e do que , de facto, na teoria. Ela reduz-se, hoje,
autonomia oramental e patrimonial, e mesmo, quando a estas, com
sucessivas restries. A autonomia oramental tem vindo a ser cada vez
mais limita por regras e exigncias atinentes execuo oramental. A
autonomia patrimonial est hoje, tambm, fortemente condicionada, j
que diversos atos de gesto esto igualmente restringidos em termos
quantitativos e ainda dependentes das autorizao do Ministro das
Finanas.

Captulo 4 Morfologia e vicissitudes do Oramento do Estado

Natureza, caratersticas e funes do Oramento do Estado

possvel definir o Oramento, em finanas pblicas, como uma previso, em

regra anual, das despesas a realizar pelo Estado e do processo de as cobrir,
incorporando a autorizao concedida Administrao Financeira para cobrar
receitas e realizar despesas e limitando os poderes financeiros da Administrao
em cada ano.
Pode, ento, dizer-se que o OE um documento onde so previstas e computadas
as receitas e as despesas anuais, competentemente autorizadas. Daqui resultam
os seus dois elementos centrais: o OE uma previso, sendo que a este elemento
se associam as funes econmicas do Oramento; o OE uma autorizao,
sendo que a este elemento se associam as funes jurdicas e polticas do
Oramento.
Relativamente s funes econmicas do Oramento possvel distinguir entre
uma dupla perspectiva:
a perspectiva da racionalidade econmica, na medida em que o oramento
permite uma gesto mais eficiente e racional dos dinheiros pblicos;
a perspectiva da eficcia como quadro de elaborao das polticas
financeiras, pois que, atravs do Oramento (como principal instrumento de
definio das polticas) possvel conhecer, tambm, os aspetos
fundamentais da poltica econmica do Estado.
J no que diz respeito s funes polticas e jurdicas o Oramento assume-se,
num primeiro plano, como autorizao poltica que visa por um lado a garantia
dos direitos fundamentais e, por outro, o equilbrio e a separao dos poderes.
Num plano seguinte, resulta ainda a ideia de que o Oramento se consubstancia
numa limitao jurdica da Administrao, pois que os respetivos poderes
financeiros carecem de ser anualmente autorizados.

No que diz respeito sua natureza e caractersticas, o OE uma lei, em sentido

formal e em sentido material. A concretizao de um sistema monista em
Portugal no aconteceu logo na primeira verso da Constituio de 1976. Foi
preciso esperar pela reviso constitucional de 1982 para que tal sucedesse:
desde ento, a lei do OE s uma e contm, pois, esses dois elementos, antes
disseminados por dois documentos distintos.
Isso faz da lei do OE uma lei muito particular, marcada por um objeto
ambivalente: o OE uma lei (vertente normativa); mas tambm um conjunto
de mapas, agregados e desagregados de receita e despesa (vertente
contabilstica).
Por outro lado, associada a esta dupla incidncia, mas com ela no se
confundindo, verifica-se uma outra ambivalncia: o OE pode ser encarado
atendendo sua dimenso econmico-financeira e ele aqui verdadeiramente o
Oramento do Estado (plano de conduo das finanas pblicas do pas e
instrumento primordial da ao macroeconmica); ou pode ser olhado
atendendo sua dimenso jurdica, ou seja, como instrumento de concretizao
do princpio da democracia financeira, regulando e calibrando um equilbrio
tenso entre os diversos intervenientes.

As relaes entre a Lei de Enquadramento Oramental e o OE

A Lei de Enquadramento Oramental o quadro fundamental do Oramento do

Estado portugus: a sua existncia e razo de ser resultam, em primeira linha, do
disposto no art.106/1 CRP, nos termos do qual, a lei do oramento elaborada,
organizada, votada e executada, anualmente, de acordo com a respetiva lei de
enquadramento.
certo que a LEO uma lei de valor reforado. Ela prpria, alis, de uma forma
algo redundante e intil, se auto qualifica como lei de valor reforado (art.3
LEO). De forma redundante, pois assim j ela considerada pela prpria

Constituio e s Constituio compete definir o que sejam leis de valor

reforado. Acontece que o OE tambm uma lei em sentido formal e material e
tambm considerada, por diversos autores, como sendo uma lei de valor
reforado.
Encontramos, ento, dois grandes obstculos:

O primeiro obstculo que vislumbramos est na no previso de qualquer

relao de dependncia hierrquica de uma das leis de valor reforado em
relao a outras e muito menos de critrios definidores dessa
dependncia. Entre si so, portanto, leis de igual valor, valendo desde logo
nas relaes mtuas, as regras gerias de Direito;

O segundo obstculo reside no facto de a funo paramtrica de LEO no

aparecer blindada por qualquer outra exigncia, mormente no plano da
sua aprovao ou alterao, podendo ela ser alterada, a todo o tempo, por
uma lei parlamentar aprovada por maioria simples.

Os planos de incidncia da LEO

O OE , como vimos anteriormente, uma lei (vertente normativa), mas tambm

um conjunto de mapas, agregadores e desagregadores da receita e despesa
(vertente contabilstica).
Na LEO encontramos planos de incidncia formal (por exemplo, sobre a estrutura
e procedimentos oramentais) e planos de incidncia substancial (por exemplo,
sobre os resultados oramentais). Ora, aquilo que se verifica que a LEO cada
vez menos uma lei de incidncia forma, reguladora de procedimentos e
estruturas oramentais, para ser cada vez mais um lei de incidncia substancial,
preocupada com os resultados oramentais.

No passado, bastava que o processo oramental fosse certo e devido. Hoje isso
no basta: o resultado oramental que tem de ser certo e devido, querendo isso
dizer que deve ser concordante com as exigncias de disciplina oramental.
Posto isto, podemos assim identificar, como fazendo parte integrante do corpo
regulador de uma LEO, trs eixos principais de matrias ou temas:
Primeiro eixo: estrutura, contedo e resultados oramentais;
Segundo eixo: processo oramental;
Terceiro eixo: controlo oramental e responsabilidade financeira.

As alteraes mais recentes na LEO: o Memorando da Troika e as

principais tendncias no desenho do sistema oramental portugus

As razes mais determinantes das alteraes mais recentes so de dupla ordem:

1. Por um lado, a crise econmico-financeira e o Memorando de
Entendimento assinado com a Troika;
2. Por outro lado tambm, as boas prticas internacionais do domnio das
finanas pblicas e da oramentao pblica e que vinham sendo
incorporadas tambm na legislao ou documentao europeia relevante.
A necessidade de assistncia financeira foi o que levou a que o Governo
Portugus e a Troika, em Maio de 2011,

assinassem o Memorando de

Entendimento, do qual resulta um programa de ajustamento que regula e

condiciona os termos da mencionada assistncia.
O programa de ajustamento o reverso da assistncia financeira concedida a
Portugal pelas instncias comunitrias e pelo FMI, e fica marcado por um
princpio de condicionalidade restrita. Portugal beneficiou desta assistncia,
sendo que a seguir tambm outros pases europeus o fizeram, como a Irlanda e a
Grcia.

Trata-se de um mecanismo backstop financeiro temporrio, enquadrado pelo

Pacto de Estabilidade e Crescimento relativamente poltica de superviso
multilateral e completado por outros mecanismos desenvolvidos na Europa aps
a crise de 2008/2009.
Os objetivos fundamentais do programa de ajustamento eram, ento:
i.

Realizao de reformas estruturais que potenciem o crescimento

econmico;

ii. A implementao de uma estratgia de consolidao oramental, apoiada

por medidas oramentais de natureza estrutural e por um maior controlo
financeiro sobre as PPP e empresas pblicas, tendo em vista a diminuio
do rcio da dvida pblica/PIB para valores sustentveis e a reduo do
dfice oramental para valores inferiores a 3% do PIB em 2013;
iii. A implementao de um estratgia para o sector financeiro, baseada na
recapitalizao e desalavancagem, com medidas que salvaguardem o
sector financeiro dos perigos de uma desalavancagem no regulada,
reforando os mecanismos de mercado, apoiadas em facilidades no
convencionais.
Nota: Os saldos superavitrios e deficitrios so, em boa medida, o resultado do
funcionamento dos estabilizadores automticos. Se a economia enfrenta uma
recesso, o desemprego aumenta e, consequentemente, a despesa pblica com os
subsdios, tambm, agravando o dfice. Se, pelo contrrio, a economia cresce, os
impostos aumentam e o superavit torna-se uma realidade.
Podemos afirmar que a atual crise veio aprofundar um conjunto de tendncias
internacionais relativas ao desenho dos sistemas oramentais que j se fazem
sentir desde a transio do milnio. Assim, possvel identificar um conjunto de
boas prticas internacionais, sendo elas:

1) Os sistemas oramentais esto menos concentrados nos procedimentos e

nos formatos oramentais e mais nos resultados oramentais, pelo que a
micro oramentao est subordinada aos objetivos da macro
oramentao. Neste sentido:
os pases devem promover planos credveis de reduo do dfice pblico;
os planos melhor sucedidos envolvem ajustamentos a longo prazo;
a consolidao oramental deve dar preferncia s restries do lado da
despesa, pois garantem melhores resultados econmicos, do que subidas de
impostos;
a oramentao deve basear-se em previses econmicas prudentes e
realistas, utilizando adequados mtodos de trabalho, tais como: abertura
total; anlise de sensibilidade; comparaes com as previses feitas por
entidades ou agentes privados; que o trabalho seja atribudo a agncias ou
organismos independentes do governo.
2) A micro oramentao exibe um conjunto de caractersticas novas, a
saber:
Primeira caracterstica: exacerbao dos instrumentos de programao
plurianual da despesa pblica a programao plurianual da despesa pblica
constitui a base fundamental da consolidao oramental, tranando os
objetivos de mdio prazo em termos de nveis elevados de deciso. Em regra,
so formas de programao deslizante, apresentadas todos os anos com o
oramento. Estes institutos no tm forma legal, mas, ainda assim, traduzem
um bom compromisso em torno da disciplina oramental. A programao
enquadra e informa o Oramento do Estado, sendo que, no limite, estamos
perante um verdadeiro sistema de programao da despesa que integra
diferentes peas/patamares: projees de longo prazo; programao
econmica e financeira de mdio prazo; programao oramental.

 Segunda caracterstica: desenvolvimentos de tcnicas oramentais top-down

implica a definio prvia de tetos mximos de despesa para cada
ministrio sectorial e s depois a concretizao de dotaes para cada
rubrica oramental. Em certos pases, a utilizao de tais tcnicas aparece
associada implementao de processos oramentais de duas fases, sendo
que estes processos visam obviar s tenses sentidas em diversos sistemas
oramentais entre totais previstos no oramento e nas suas partes e evitar
tentaes despesistas, mormente em perodos de expanso.
Terceira caracterstica: novas regras ou princpios oramentais estas novas
regras no fazem parte integrante do oramento, sendo exteriores a este,
mas devendo por ele ser respeitadas. Estas regras, diferentemente das regras
clssicas, procuram condicionar os resultados oramentais (consolidao
oramental e a disciplina financeira, a sustentabilidade financeira de longo
prazo, a eficincia agregada e a eficincia alocativa). As novas regras
abrangem a integralidade das Administraes Pblicas e no apenas o sector
Estado. Existem dois grandes tipos de regras oramentais: regras de
natureza procedimental, que regulam sobretudo os procedimentos e o papel
dos diversos atores no processo oramental; regras de natureza quantitativa
ou numrica, que fixam alvos especficos quantitativos relativamente a um
ou a vrios agregados financeiros.
Quarta caracterstica: relaxamento, na gesto oramental, dos controlos sobre
os inputs e focalizao nos resultados a gesto oramental parte de uma
menor rigidez no regime de classificao e uso das dotaes oramentais,
pressupondo um sistema oramental com menos rubricas, atribuindo-se
antes ao gestor um envelope financeiro que ele ir gerir com maior
flexibilidade, tendo em vista o cumprimento dos objetivos traados para
aquele departamento ou programa (gesto por objetivos). O gestor
responsvel pela concretizao dos objetivos traados, baseando-se a
execuo oramental na performance. A oramentao , tambm, uma
oramentao por objetivos, onde interessam no os meios, mas antes os

fins, orientando-se a gesto por preocupaes de eficincia e eficcia. A

performance budgeting supe uma alterao estrutural oramental:
definio

de programas

oramentais

baseados

em

atividades. As

especificaes fundamentais a considerar num modelo atual de performance

budgeting so as seguintes: regras de agregao das despesas na estrutura de
programas; cobertura institucional dos programas e responsabilidade pela
sua gesto; implementao de um sistema de informao de gesto de
desempenho adequado; implementao de um sistema de financiamento que
relacione os outputs (resultados oramentais) com os seus custos
oramentais e benefcios, avaliando-se, assim, cabalmente, a respetiva
performance.
Iremos verificar em que medida estas novas tendncias, domnio oramental,
tm vindo a ser acolhidas pela legislao portuguesa.

Regras oramentais clssicas

A organizao e elaborao do OE devem obedecer a um conjunto de regras as

quais traduzem vinculaes jurdicas internas do oramento. Muitas destas
regras so de formulao antiga.
1. Anualidade
A regra da anualidade envolve uma dupla exigncia: votao anual do Oramento
pelo Parlamento e execuo anual do Oramento pelo Governo e Administrao
Pblica.
De acordo com o princpio da anualidade poderiam incluir-se no oramento
tanto as receitas a cobrar efetivamente durante o ano e as despesas a realizar
efetivamente, independentemente do momento que juridicamente tenham
nascido (oramento de gerncia), quanto todos os crditos e dbitos originados
naquele perodo oramental, independentemente do momento em que se
viessem a concretizar (oramento de exerccio).

O sistema de gerncia tem vantagens, porquanto torna fcil e clara a execuo

oramental. No entanto dificulta a responsabilizao de cada Governo pela
elaborao e execuo dos oramentos que lhe so imputveis.
O s oramentos de exerccio, ao invs, se tm a vantagem de permitirem mais
facilmente a responsabilizao do Governo, tm uma desvantagem: num
determinado ano no sabemos ao certo a situao de tesouraria.
No ordenamento financeiro portugus, o sistema vigente , desde 1930, o de
gerncia, devendo ainda hoje a leitura do princpio da anualidade ser feita luz
deste tipo de oramento.
Para obviar os inconvenientes do oramento de gerncia o legislador previu:
que a elaborao do oramento fizesse um enquadramento da perspetiva
plurianual;
que os oramentos dos organismos pblico administrativo integrem
programas, medidas, projetos ou aes que impliquem encargos plurianuais,
prevendo a despesa total de cada programa, as parcelas desses encargos
relativos ao ano em causa e as despesas de cada 1 ou 2 anos seguintes com
carter indicativo.
Nota: No entanto, alerta-se para o facto de, mesmo quando a lei prev a
existncia de mapas plurianuais, as verbas neles includas devem ser inscritas no
OE de cada ano, sob pena de no poderem ser realizadas por falta de cabimento
oramental (art.106/1 CRP).
Cabe apurar se o perodo anual coincidente com o ano civil consiste na
consagrao de um perodo mnimo ou mximo de durao do oramento: o
perodo anual o perodo mnimo de vigncia oramental, sendo o perodo
mximo definido pelo poder executivo, atravs da existncia, ou no, de perodo
complementar ( essencial no confundir anualidade com o perodo
complementar, j que este apenas um perodo para fechos de caixa arts.4 e

5 LEO ou seja, as contas fecham dia 7 de Janeiro, apesar do Oramento cessar a

31 de Dezembro).

2. Plenitude
Ao prever a existncia de um s oramento e tudo no oramento pretende-se
evitar a existncia de massas de receitas e despesas que escapam autorizao
parlamentar e ao controlo oramental. Nestes termos, a regra da plenitude tem
sido entendida como imposio de aprovao de oramentos que permitam aos
servios e organismos administrativos tomar conhecimento das receitas que
podem cobrar e das despesas que podem realizar.
Para que o referido conhecimento seja cabal, exige-se mesmo no n3 que o total
das responsabilidades financeiras resultantes de despesas de capital assumidas
por via de compromissos plurianuais, decorrentes da realizao

de

investimentos com recurso a operaes financeiras cuja natureza impea a

contabilizao direta do respetivo montante total no ano em que os
investimentos so realizados ou os bens em causa postos disposio do Estado
conste dos Oramentos de Estados, das Regies Autnomas e das Autarquias
Locais.
A regra da plenitude, no que toca ao Oramento do Estado, tem uma abrangncia
limitada, sendo que no abrange:
as operaes de tesouraria;
a gesto patrimonial do Estado;
os fenmenos de independncia oramental.
Assim, a plenitude oramental, no que toca ao Oramento do Estado, s se aplica
s receitas e despesas dos servios integrados, servios e fundos autnomos e

segurana social: s elas tm de constar num nico oramento e de estar todas

nesse mesmo oramento.
3. Discriminao
A discriminao tem trs sub-regras: a no compensao, a no consignao e a
especificao.
A regra da no compensao, ou do oramento bruto, deve ser integrada na regra
da discriminao oramental. Trata-se de uma lgica de consequncia da regra
da especificao prevista no art.8, apesar de historicamente anterior. Segundo a
sub-regra da no compensao as receitas e as despesas devem ser inscritas no
Oramento de uma forma bruta e no lquida, no devendo ser deduzidas s
receitas as importncias gastas com a sua cobrana, nem s despesas as receitas
originadas pela sua realizao.
O fundamento passar por conseguir uma maior racionalidade e possibilitar um
controlo efetivo, poltico e administrativo, da execuo oramental.
A no consignao trata-se de outra sub-regra integrada na regra da
discriminao neste caso, a da no consignao. Segundo esta sub-regra, no
podendo num Oramento afetar-se qualquer receita cobertura de determinada
despesa, pretende-se evitar a existncia de uma Administrao Pblica
fragmentaria desprovida de uma gesto financeira de conjunto. Como lgica
consequncia da sub-regra da no consignao existe o Tesouro, tendo a seu
cargo, de modo centralizado, a cobrana das receitas e a realizao de despesas.
Existem, no entanto, algumas excees : art.7/2 LEO; consignao excecional e
temporria por expressa estatuio legal ou contratual ; situaes de autonomia
financeira em que as receitas de determinados organismos so afetas cobertura
de determinadas despesas. Fala-se, ento, em receitas consignadas. A
consignao de receitas tem algumas justificaes, a saber:
o reforo do crdito pblico;

 a limitao do montante de uma despesa ou de uma receita;

a afetao de receita temporria a uma despesa determinada;
a personalizao de um servio pblico.
A sub-regra da especificao tambm se integra na discriminao oramental e,
segundo ela, o Oramento deve individualizar suficientemente cada receita e
cada despesa. Assim, para cada espcie de despesas pblicas dever ser
concedido um crdito que deve ser exclusivamente afeto ao servio (rgo) ou
funo prescrita: a soma fixada deve ser o mximo de despesa a efetuar. Esta
sub-regra est consagrada expressamente no art.105/3 CRP. Fundamento:
pretende-se assegurar clareza e limpidez na elaborao, execuo e controlo
oramentais. Para o cabal funcionamento da regra da especificao prev-se a
existncia de trs classificaes oramentais: a econmica, a orgnica e a
funcional.
Verifica-se, assim, que as trs sub-regras da discriminao oramental tm
finalidades comuns: assegurar uma maior racionalidade financeira e um efetivo
controlo oramental.
4. Publicidade
A publicao do Oramento do Estado fundamental no s devido sua
natureza, que impe a publicao oficial no Dirio da Repblica como condio
da eficcia jurdica e do consentimento parlamentar para a cobrana de receitas
e a realizao de despesas, mas tambm em virtude da necessidade que a
Administrao Pblica tem de conhecer o contedo preciso de to importante
instrumento financeiro.
A importncia da publicidade oramental tal, que o legislador previu que
fossem tornados pblicos todos os documentos que se revelem necessrios para
assegurar a adequada divulgao e transparncia do Oramento do Estado e da
sua execuo.

5. Equilbrio
O equilbrio oramental a mais importante das regras oramentais, mas
tambm a mais discutida e controversa. O princpio do equilbrio oramental
resulta de um imperativo constitucional, consoante o art.105/4 CRP, embora
esteja a previsto apenas em sentido formal uma vez que se est a pensar
apenas numa situao contabilstica de igualdade de receitas e despesas.
O equilbrio pode ser encarado de duas perspetivas:
equilbrio formal: que postula a estrita igualdade entre as receitas e as
despesas, o que traduz a interdio dos dfices e excedentes de receita;
equilbrio substancial: baseia-se nas teorias do dfice sistemtico e dos
oramentos cclicos. A teoria do dfice sistemtico basea-se no facto de o
desemprego ser um mal social que no desaparece espontaneamente, sendo
que, para esta teoria funcionar, preciso que o Estado saiba com rigor qual a
situao conjuntural da economia e qual a eficcia dos estabilizadores. A
teoria dos oramentos cclicos diz que as receitas aumentam em perodos
expansionistas e as receitas diminuem em perodos de recesso.
Quais so, em concreto, os critrios de equilbrio substancial?
1. Critrio clssico do equilbrio oramental: as receitas e as despesas de
referncia eram as receitas e as despesas normais. luz desta noo,
haver equilbrio quando as receitas normais servem para cobrir pelo
menos as despesas normais. O recurso ao crdito s seria aceitvel em
situaes muito excecionais, como, por exemplo, as situaes de guerra.
2. Critrio do ativo de tesouraria: neste, as receitas e as despesas de
referencia so as receitas e despesas efetivas, consoante se traduzem em
entradas efetivas ou em sadas efetivas de massa monetria no
patrimnio de tesouraria do Estado. luz desta noo, haver equilbrio

quando as receitas efetivas servem para cobrir, pelo menos, as despesas

efetivas. As receitas efetivas so todas aquelas que no implicam a
inscrio desse montante no passivo financeiro do Estado, tal como as
despesas efetivas sero aquelas que no implicam a supresso desse
valor no passivo financeiro do Estado. este critrio que est na base da
definio das principais regras em matria de saldos oramentais, hoje
vigentes na generalidade dos pases mais desenvolvidos: constituem
concretizaes do ativo de tesouraria, os saldos global e primrio do
oramento.
3. Critrio do oramento ordinrio: neste, as receitas e as despesas de
referncia so as receitas e as despesas ordinrias, aquelas que se
repetem em todos os oramentos, havendo uma situao de equilbrio
quando as primeiras servem para cobrir, pelo menos, as segundas.
4. Critrio do ativo patrimonial do Estado: aqui, as receitas e as despesas de
referncia so as receitas e as despesas correntes, ou seja, as receitas e as
despesas que no afectam o patrimnio duradouro do Estado. De acordo
com este critrio h equilbrio quando as receitas correntes servem para
cobrir, pelo menos, as despesas correntes.
Na opinio do prof. Guilherme d Oliveira Martins, para que os oramentos do
sector pblico administrativo se encontrem equilibrados, para efeitos do
art.9LEO, tm de respeitar os critrios de convergncia, por forma a que o
Conselho no declare verificada a existncia de um dfice excessivo.
A favor desta concluso, note-se que a alnea d) do n1 do artigo 37 exige que a
proposta de Lei do Oramento de Estado seja acompanhada por um estimativa
do oramento consolidado do sector pblico, tanto na tica de contabilidade
pblica, como na tica de contabilidade nacional.

As diferenas entre as regras clssicas e as novas regras oramentais

Existem algumas marcas distintivas entre as regras clssicas e as novas regras

oramentais, a saber:

a) Enquanto as regras clssicas respeitam tendencialmente ao OE, as novas

reras respeitam a todas as Administraes Pblicas (incluindo
Administraes Regionais e Locais);
b) Enquanto as regras clssicas regulam fundamentalmente a fase de
elaborao e aprovao do OE, nas novas regras est em causa todo o
ciclo oramental, ou sejam, respeitam tambm fase da execuo;
c) Enquanto as regras oramentais clssicas se baseiam fundamentalmente
na estrutura e no procedimento oramentais, as novas regras centram-se
sobretudo nos resultados oramentais;
d) Enquanto as regras clssicas desligam a micro oramentao da macro
oramentao, as novas regras associam claramente estas duas
dimenses, subordinando a primeira segunda;
e) Enquanto as regras oramentais clssicas se filiam na perspetiva
tradicional que concebia o oramento como um oramento de meios
focados na dotao oramental, as novas regras aliceram-se nos fins ou
objetivos oramentais;
f) Enquanto as regras clssicas concebem a micro oramentao a partir de
uma funo de controlo, as novas regras oramentais so tributarias de
uma funo de controlo, as novas regras oramentais so tributarias de
uma funo de gesto;
g) Enquanto que as regras clssicas so sobretudo de cariz continental, as
novas regras traduzem claramente uma nova influncia dominante: a
influncia da literatura internacional mais relevante produzida em
matria de oramentao pblica;
h) Enquanto as regras clssicas esto consagradas, de h muitas dcadas, no
nosso direito oramental, algumas remontando ao direito liberal clssico,
as novas regras oramentais aparecem no nosso direito oramental,
sobretudo, a partir da aprovao da atual LEO e suas sucessivas
alteraes.

A emergncia de novos princpios oramentais

1) Estabilidade oramental
Ligado com a preocupao de um maior rigor quanto ao equilbrio, surge o
princpio da estabilidade oramental (art.10 - A LEO), o qual impe a todas as
entidades do sector pblico administrativo a verificao de situao de equilbrio
ou excedente oramental, calculada de acordo com a definio constante no
Sistema Europeu de Contas Nacionais e Regionais.
Este ponto contribui para tornar cristalino aquilo que j depreendamos do
art.9 LEO na redao ainda em vigor: para que os oramentos do sector pblico
administrativo se encontrem no seu conjunto equilibrados, para efeitos do artigo
9 da Lei de Enquadramento Oramental, tm de respeitar os critrios de
convergncia na tica da contabilidade nacional, por forma a que o Conselho no
declare verificada a existncia de um dfice excessivo.
Ademais, este novo preceito, na redao que resulta da proposta, apresenta, para
ns, uma vantagem inegvel sobre o atual art.9: o equilbrio ou excedente
oramental a exigido no conta com as excees dos arts.23, 24 e 25, o que,
para o prof. Guilherme dOliveira Martins, obviamente de saudar.
A estabilidade oramental o equilbrio das Administraes Pblicas, calculado
nos termos do SEC95. Est em causa, para este efeito, fundamentalmente, a
noo de saldo global.
2) Transparncia e solidariedade recproca
O princpio da transparncia oramental aparece, de igual modo, mobilizado pela
maior exigncia substantiva de bom comportamento oramental. Significa a ideia
de informao exata e objetiva sobre o modo como o Estado utiliza os dinheiros
pblicos, sobre o custo dos programas oramental e, se possvel, sobre os seus
benefcios. Contribui para a disciplina financeira e para afetao adequada
daqueles recursos.

Este princpio pressupe, antes de mias nada, a ideia de divulgao ao pblico,

no que diz respeito estrutura e funes do Estado, s intenes da poltica
oramental, s contas pblicas e s projees. Nesta medida, o principio facilita
os mecanismos de controlo oramental, nos planos poltico, administrativo e
jurisdicional, de prestao de contas e de responsabilizao financeira.
Pressupe tambm a abertura interinstitucional: dos governos nacionais em
relao s instncias internacionais competentes e interessadas; do governo em
relao ao parlamento; dos sectores e subsectores do Estado em relao ao
governo e, especialmente, ao ministro das finanas.
Para o prof. Guilherme dOliveira Martins, o princpio da transparncia
oramental encontra-se vertido na LEO, desde a sua verso inicial (art.10-C da
verso atual).
Uma outra decorrncia fundamental da concretizao do principio da
estabilidade oramental (art.10-A LEO) a de que o esforo de consolidao
deve dizer respeito no apenas ao Estado central, mas tambm a todas as demais
Administraes Pblicas. Nesta medida se compreende a concretizao do
princpio de solidariedade recproca que apela justamente ao comprometimento
de todos os nveis de deciso nesse esforo de estabilidade.
3) A equidade intergeracional
A necessidade de avaliao da sustentabilidade de longo prazo da dvida pblica
induz a previso do princpio da equidade intergeracional (art.10 LEO). O seu
n1 dispe o seguinte: O Oramento do Estado subordina-se ao princpio da
equidade na distribuio de custos e benefcios entre geraes, explicitando o
n2 o tipo de despesas onde esse apelo faa naturalmente sentido.
Importa contudo fazer notar que a previso deste princpio tem tanto de vago
quanto de insuficiente. Com efeito, nada se concretiza na LEO sobre o modo de
dar explicitao, no corpo da Lei do OE (e designadamente a nvel dos mapas
oramentais), a esta exigncia de equidade.

O acolhimento das novas regras numricas na legislao portuguesa

Como decorrncia das exigncias de estabilidade oramental (art.10-A LEO) e,

bem assim, da sustentabilidade a longo prazo das finanas pblicas, a LEO tem
vindo, nas sucessivas alteraes, a concretizar um conjunto de novas regras
oramentais. Vejamos pois como se concretizam.

Regras procedimentais

A aprovao do Oramento do Estado faz-se em articulao com a aprovao de

outros documentos com relevncia oramental que o vinculam ou condicionam.
Para alm disso, o processo oramental reclama a interveno de diversos
stakeholders, alguns constitucionalmente previstos, outros de origem mais
recente e sem previso constitucional.
Acresce a cada vez maior europeizao do processo oramental, o que significa
que no h apenas lugar interveno de entidades nacionais, mas ainda, de
instncias comunitrias, como, por exemplo, a Comisso.

Regras numricas

Hoje, podemos encontrar na legislao portuguesa, sobretudo, trs tipos de

regras numricas:
i.

A regra de saldo ou equilbrio: saldo estrutural ajustado ao ciclo e de

medidas excecionais/temporrias com a alterao de 2011, foi aditado
LEO o art.12-C que concretiza a regra do saldo estrutural ajustado ao
ciclo e das medidas temporrias, em conformidade com o objetivo
oramental de mdio prazo resultante do PEC. A regra do art.10-H
pretende aproximar a noo de ajustamento do saldo oramental daquela
que vigora nos termos do PEC, ao mesmo tempo que remete para a
metodologia do PEC o apuramento do saldo estrutural.

ii. Regras de dvida no caso da LEO, logo em 2011, previu-se uma regra
importante, o art.87, relativa ao estabelecimento, pela lei do Oramento,
de limites de endividamento dos subsectores do Estado. determinou-se
ademais que tais limites possam ser inferiores ao que resulte das
respetivas leis de financiamento, quando tal resulte da necessidade de
cumprir o PEC. Nas leis de financiamento aplicadas ao subsectores em
causa, o mesmo pode ser verificado: na Lei das Finanas das Regies
Autnomas, prev-se a fixao anual de limites contratao de
emprstimos e ao endividamento, sendo que em caso de violao dos
limites de endividamento prev-se reduo das transferncias de igual
valor ao excesso do endividamento; por sua vez, na Lei das Finanas
Locais, concretiza-se a previso de limites idnticos quer quanto ao
endividamento lquido, quer quanto contratao de emprstimos.
O art.16-A prev, no seu n2, que, em acrscimo variao mxima do
endividamento lquido, o Estado possa financiar-se antecipadamente at
ao limite de 50% das amortizaes previstas de dvida pblica fundada, a
realizar no ano subsequente. Caso esse financiamento antecipado se
concretize, o limite de endividamento reduzido pelo financiamento
antecipado efetuado.
Ainda, na ltima alterao LEO, em 2013, foi introduzida a regra de ouro
da dvida pblica: art.10-G.
iii. Regras de despesa podemos considerar que existem, hoje, dois tipos de
regras de despesa: uma de carter implcito e indireto e que resulta da
necessria subordinao do OE aos limites mximos de despesa fixados
pela lei de programao oramental plurianual (art.12-D); a segunda, de
carter expresso e direto que consta do art.12-C/6. (ver artigo).

Vinculaes externas do Oramento do Estado

O regime das vinculaes externas consta do art.17LEO, o qual traduz, por sua
vez, um desenvolvimento do disposto do art.105/2CRP. Nos termos daquele
art.17, constituem vinculaes externas:

 as obrigaes decorrentes de lei, de contrato, de sentenas judiciais ou

outras obrigaes determinadas pela lei (despesas obrigatrias);
as obrigaes decorrentes do Tratado da Unio Europeia;
as opes em matria de planeamento e a programao financeira
plurianual.
Para alm disso, fruto dos constrangimentos atuais com que se debate a
economia e as finanas pblicas portuguesas e dos compromissos assumidos
por Portugal no Memorando assinado com a Troika, diversas medidas de
austeridade tm vindo a ser adotadas e, de entre elas, um conjunto muito
significativo de cortes ou redues de prestaes remuneratrias, sobretudo dos
trabalhadores da Administrao Pblica. Ora, o teor e a expresso destas
medidas interferem com algumas vinculaes externas, mormente com as
denominadas despesas obrigatrias.
Ora, destas fontes externas de direito resultam hoje importantes consequncias:
e a estas, sim, podemos qualificar de vinculaes externas. Trata-se, em primeiro
lugar, da subordinao do OE s obrigaes definidas nos programas de
estabilidade e crescimento impostos pelo PEC. Trata-se, em segundo lugar, da
subordinao do OE aos limites da despesa consagrados nos instrumentos de
programao oramental, quadros plurianuais que fixam, para o perodo de
programao em causa, limites mximos para a despesa agregada e, bem assim,
para a despesa em casa sector ou rea funcional. A LEO criou, ento, o quadro
plurianual de programao oramental (art.12-D).
Cabe, ainda, analisar em que medida far sentido falar em despesas obrigatrias,
tratando-as, consequentemente, como vinculao externa do OE. A partir do
disposto no art.16/1LEO, dir-se- que as despesas obrigatrias derivam, por
um lado, de obrigaes decorrentes da lei ou de contrato e, por outro, de
obrigaes associadas ao cumprimento de sentenas judiciais. No plano da
execuo oramental, estas vinculaes associadas a despesas obrigatrias

resultantes de lei ou de contrato projetam-se na concretizao do princpio da

legalidade da despesa. curioso notar que OE assume, hoje, essa legalidade
(dupla): na medida em que OE pode ser fonte criadora de despesa, pode criar
ativamente despesa pblica, sendo portador de legalidade genrica; na medida
em que ele acolha, passivamente, mormente nos mapas oramentais, despesa
pblica criada, quer por leis, quer por contratos, assumindo-se portador da
legalidade especfica.
Na opinio do prof. Guilherme dOliveira Martins, a realizao prtica entre as
vinculaes externas e o OE permite perceber que, especialmente no atual
contexto, constrangimentos econmicos e financeiros, desprovidos geralmente
de juridicidade, acabam por ser mais efetivos e limitativos do que as verdadeiras
obrigaes jurdicas.
O

OE

cada

vez

mais,

instrumento

legal

por

excelncia

de

criao/conformao de obrigaes para o Estado. Assim, o professor prope a

reordenao das vinculaes externas, constante do arti.17LEO, do seguinte
modo:
obrigaes decorrentes dos Programas de Estabilidade e Crescimento ou
outros documentos que sejam impostos, no respeito pelas regras do PEC;
limites de despesa definidos pelo quadro plurianual da despesa pblica.
De acordo com o prof. estas so as verdadeiras vinculaes externas do OE,
devendo este, ainda, no respeito pelo preceito constitucional, harmonizar-se
com as grandes opes em matria de planeamento. A LEO deveria, ento,
somente dispor, quanto s despesas obrigatrias, o seguinte Os mapas
oramentais devem prever as dotaes necessrias realizao das despesas
resultantes da lei e dos contratos, ou determinados por sentena judicial.

O contedo do OE e os cavaleiros oramentais

A LEO procura, especialmente no seu art.31, formatar o contedo desejvel do

OE, porque pretende, pela positiva, indicar o conjunto de matrias que podem e
devem estar no articulado do Oramento, ainda que o faa de forma meramente
exemplificativa.
Em suma, as matrias expressamente integradas no art.31/1 so muito
dspares, sendo que encontramos dois grandes grupos de matrias:
matrias especfica e indubitavelmente oramentais: as matrias constantes
das alneas a) a d) e da alnea p);
matrias no especificamente oramentais, mas tornadas oramentais,
legalizando-se,

assim,

numa

prtica

ou

costume

oramental,

atruibuindo-se-lhes a regularidade de aprovao prpria do OE e da garantia

de vigncia por um perodo temporal coincidente com o ano civil: alneas e)
a m) e alnea o).
Relativamente s matrias que no constam expressamente do elenco do
art.31/1, mas que habitual ou esporadicamente surgem da Lei do OE, podemos
tambm qualific-las de diferentes modos. Assim:
matrias que sero ainda matrias especificamente oramentais e cobertas
pelo carter exemplificativo do art.31/1, surgindo habitualmente nas leis
do OE: o caso das alteraes legislao fiscal, ou de certas regras sobre
funcionalismo pblico e pensionistas, ou regras sobre gesto de patrimnio
pblico;
matrias que sero ainda matrias especificamente matrias oramentais e
cobertas pelo carter exemplificativo do art.31/1, surgindo espordica ou
intermitentemente nas lei do OE: o caso de certas previses em matria de
funcionalismo pblico e de contrato de trabalho da Administrao Publica;
matrias que s de forma indireta ou incidental tm natureza oramental,
sendo por vezes difcil de determinar se ainda estamos perante matria

oramental ou perante um cavaleiro oramental: o caso, por exemplo, das

regras sobre o regime de frias, feriados e faltas;
matrias que configuram claramente um cavaleiro oramental: o caso, por
exemplo, do disposto no art.75LEO, relativo representao da segurana
social, nos processos especiais de recuperao de empresas e insolvncia.

O direito de emenda parlamentar no domnio oramental e a sua relao

com a lei-travo

primeira vista, no parecem existir quaisquer limites constitucionais ou legais

para o exerccio da emenda parlamentar, em qualquer momento da vida do OE.
Todavia, tem-se considerado que a iniciativa superveniente dos deputados ou
dos grupos parlamentares conhece maiores limitaes quando ela incide sobre
uma proposta de alterao oramental, do que quando ela respeita proposta
inicial do OE.
Na verdade, relativamente a esta (proposta inicial do OE), no existiro
quaisquer limitaes do ponto de vista material, pelo que as alteraes proposta
pelos grupos parlamentares podem, no seu conjunto, caso aprovadas, conduzir a
um resultado final completamente dspar do da proposta governamental,
desvirtuando o sentido inicial do OE. A questo , no limite, uma questo poltica
e depende fundamentalmente da relao de foras existentes no parlamento.
J no que diz respeito s propostas de alterao oramental, a emenda
parlamentar est, por fora da jurisprudncia constitucional, mais limitada. E
isto por fora de dois argumentos fundamentais:
a) O argumento da alterao de sentido da proposta de lei (o desvirtuar da
proposta): no caso de alterao do Oramento, j no se est numa fase de
previso, nem se pretende traar um plano financeiro global. Tem-se
apenas a pretenso de alterar um plano j elaborado, que est a ser

executado, e em reas delimitadas pela proposta do Governo, que tem o

exclusivo da iniciativa de alterao e o encargo e responsabilidade pela
execuo oramental. Assim, os deputados, a pretexto de uma proposta de
alterao oramental, no podem proceder a modificaes oramentais
que no se inscrevam na proposta do Governo, ou seja, alargar essas
modificaes a outras reas, no pretendidas pelo Governo. No se
pretende que a Assembleia da Repblica esteja vinculada proposta de
alterao feita pelo Governo. Pode aceit-la ou rejeit-la. Pode aumentar
as receitas, como se prope, ou aument-las numa percentagem diferente
do que a pretendida. Igualmente poder no diminuir as despesas, ou
diminuir menos do que se pretende. No pode proceder a alteraes que
extravasem o mbito da proposta.
b) O argumento da lei-travo: este argumento trata-se da aplicao do
regime constante do art.167/2CRP, ou seja, a aplicao, na fase das
alteraes oramentais, diferentemente do que sucede aquando da
proposta inicial do OE, do regime da lei-travo. A lei-travo impede o
seguinte: que os deputados, grupos parlamentares e cidados eleitores
apresentem projetos de lei, propostas de lei ou propostas de alterao;
que envolvam o aumento da despesa ou a diminuio da receita; no ano
econmico em curso. Estas condies so cumulativas.

O processo oramental: pork barrel, logrolling, lobbying, rent

seeking e corrupo

A poltica pork barrel surge por causa da natureza descentralizada do

Governo e especialmente favorecida quando o governo central fraco.
Esta aparece associada regra informal segundo a qual os decisores
votam para evitar a instabilidade associada votao multidimensional. O
resultado a reciprocidade: cada decisor vota favoravelmente s
alocaes preferidas por outros decisores, sabendo que o desvio regra

do apoio recproco pode induzir os outros a desviarem-se tambm.

Consequentemente, os decisores eleitos exigem mais (despesa) com um
projeto de interesse local, sempre que o custo desse projeto seja
suportado por contribuintes no locais.

Embora o logrolling (troca de votos) possa surgir em contextos de

polticas de pork barrel, a verdade que ele assume uma natureza distinta
e pode surgir desligada desta. Uma das concluses mais impressivas do
teorema da impossibilidade tem que ver com o facto de a democracia
dificilmente gerar o consenso, a democracia apenas produz maiorias. Em
Portugal, o exemplo mais emblemtico de logrolling foi o dos oramentos
limianos, aprovados em 2000 e 2001: o Governo socialista de ento,
eleito sem maioria absoluta (por apenas um voto), conseguiu fazer
aprovar esses oramentos, com o voto de um deputado centrista
originrio de Ponte de Lima e eleito pelo crculo de Viana do Castelo. Em
troca, o Governo comprometeu-se na realizao de vrios investimentos
pblicos no conselho e no distrito em causa. Se certo que o logrolling
pode consubstanciar um exemplo de maturidade democrtica, capaz de
produzir solues de algum consenso entre foras polticas diferenciadas
e garantia de estabilidade poltica, no menos verdade que ele tem sido
visto como uma das causas mais determinantes do crescimento da
despesa pblica nos pases da OCDE, e apontado como a demonstrao
cabal de que os Oramentos do Estado, funcionando em moldes
incrementais, so o produto irracional da negociao poltica e da
acomodao de interesses antagnicos existentes numa dada sociedade.

A atividade de lobbying pode ser legal ou regulada. A ideia-chave a de

que pequenos grupos fortes e bem organizados de cidados conseguem
condicionar ou influenciar mais a ao poltica, do que os grandes grupos
de cidados annimos, disseminados, no representados e enfraquecidos.
uma prtica bem aceite e bem conhecida no quadro da relao entre, de
um lado, os grupos de interesse e, do outro, por exemplo, a Comisso

Europeia. Ainda que legal, o lobbying tem sempre associado um efeito

potenciador e incremental sobre a despesa pblica, constituindo uma das
vrias causas de crescimento dessa despesa.

A rent seeking foi estudada para descrever os efeitos das tentativas dos
grupos de interesse em obter lucros, a partir das restries de acesso
atividade econmica, colocadas pelos poderes pblicos (por exemplo, nas
situaes de monoplio). Ela explicada, desde logo, pela circunstncia
dos mercados de concorrncia imperfeita

serem caracterizados pelo

poder de mercado, gerando ou podendo gerar, para os produtores, uma

renda econmica. A captao de renda por parte desses produtores com
poder de mercado realiza-se atravs ou da compra de direitos exclusivos,
ou de atividades protegidas por barreiras anti concorrenciais, ou da
presso sobre os poderes polticos e jurdicos no sentido da criao
desses direitos e protees (lobbying). Muitos recursos so despendidos
no esforo da captao de renda, sendo que essa presso concorrencial
gera, por sua vez, um equilbrio, uma subida de preos que pode anular os
ganhos extraordinrios em que essa renda se traduz, aumentando os
custos de captao at que se perca o lucro econmico. Este equilbrio de
rent seeking conduz a vrias perdas de bem-estar.

O estudo da corrupo tem por base o modelo da agncia, atendendo

relao entre o mandante e o agente, o qual aceita o suborno de privados
que desejam obter alguma vantagem do poder poltico ou da
administrao. Assim, eles ponderam os ganhos monetrios pessoais, ou a
promessa de serem reeleitos, coma probabilidade de serem apanhados
pelo seu comportamento corrupto. O combate corrupo passa por um
conjunto vasto de medidas a aplicar de forma diferenciada consoante as
circunstncias, podendo passar por:

eliminao dos programas suscetveis de gerar a corrupo;

estabelecimento de um processo de privatizao credvel;
reforma dos programas pblicos;

 introduo de mecanismos de concorrncia na Administrao.

O papel do Ministro das Finanas nos modernos processos oramentais

Uma das mutuaes mais relevantes no processo oramental contemporneo

consiste no papel e na importncia crescentes do Ministro das Finanas na gesto
e conduo desse mesmo processo.
O Ministro das Finanas deve assumir as seguintes caractersticas principais:

Em primeiro lugar, a caracterstica da independncia, independncia em

relao a partidos polticos, independncia em relao a grupos de
interesses vrios, independncia em relao a grupos econmicos. Essa
independncia garante-lhe credibilidade e menor suscetibilidade de ser
pressionado por todos esses grupos que gravitam em torno do poder
poltico;

Em segundo lugar, a caracterstica da elevada competncia tcnica, seja ela

adveniente da sua slida formao econmica, seja ela resultante de
experincia profissional passada na rea das finanas pblicas e ou do
mundo financeiro;

Em terceiro lugar, o Ministro das Finanas, ainda que independente do(s)

partido(s) poltico(s) que sustenta(m) o Governo de que faz parte, deve
ser forte nesse Governo: deve possuir uma fora poltica to grande como
a do Primeiro-Ministro que lhe permita, perante solicitaes sectoriais
dos diversos outros Ministros, dizer que no a estas solicitaes.

A cronologia do processo oramental em Portugal

As principais etapas do processo oramental inicial, conducente aprovao do

Oramento do Estado, so as seguintes:
1. Envio Assembleia da Repblica do Programa de Estabilidade e
Crescimento ( Maro-Junho);

2. Incio dos trabalhos de preparao do OE para o ano seguinte (incio do

2 semestre);
3. Negociao interministerial;
4. Aprovao, em Conselho de Ministros, da proposta de Lei das GOP
(Setembro);
5. Envio da proposta de Lei das GOP Assembleia da Repblica (Setembro);
6. Aprovao, em Conselho de Ministros, das propostas de lei do Quadro
Plurianual de Despesa Pblicas e do OE (Outubro);
7. Envio das propostas Assembleia da Repblica (Outubro);
8. Discusso (Novembro);
9. Aprovao (Dezembro).

O incrementalismo e as tentativas de superao: o Oramento de

Base-Zero; a programao oramental

As reformas nos sistemas de oramentao, baseadas no modelo da performance

budgeting procuram superar muitas das consequncias incrementais dos
oramentos pblicos. Todavia, o mtodo de oramentao que procurou ir mais
longe, na tentativa de contrariar tais efeitos incrementais, foi, sem dvida, o
Oramento de Base-Zero. Desde de 2011, que este tem acolhimento na LEO.
O Oramento de Base-Zero (OBZ) est agora contemplado, com grande
evidncia e detalhe, nos arts.21-A a 21-E da LEO. Podemos assinalar alguns
aspetos:
a) A OBZ integra todos os servios do Estado, administrao direta ou
indireta, sem natureza empresarial e, bem assim, empresas pblicas,
tenham elas natureza societria ou estatutria;
b) Compete ao Governo definir quais os organismos e programas sujeitos
OBZ, dando-se prioridade aos que estejam numa situao de dfice
oramental;
c) OBZ aparece associada gesto por objetivos;

d) OBZ consiste na justificao detalhada das despesas que cada servio

pretende inscrever, implicando a obrigatoriedade de indicao de
alternativas e a avaliao total de todas elas;
e) A OBZ deve ser aplicada na organizao e na elaborao do segundo ou
terceiro OE, aps incio de nova legislatura, aquando da apresentao da
proposta de Lei de OE, o Governo deve incluir, junto com os demais
elementos

informativos,

informaes

relevantes

relativas

implementao, em cada programa de atividades, da OBZ.

Em relao s fragilidades e perigos, h, essencialmente, o receio que ela possa
torna-se numa prtica morosa e burocrtica, a exigir tempo e dispndio de
recursos que so assim desviados da sua misso principal que , afinal, a gesto
das atividades do Estado. As experincias internacionais nesta matria no so
muito favorveis, mormente quanto sua aplicao em universos oramentais
de grande dimenso, como um OE. Exige-se, por isto mesmo, prudncia e
faseamento na sua aplicao.
Para alm do OBZ, tambm a programao oramental visa pr cobro a essa
tentao incremental ostentada pelos sistemas de oramentao convencionais.
A LEO estabelece a programao em sentido material: o novo quadro plurianual
de programao oramental (artigo 12-D). O objetivo e o objeto deste quadro
o de definir, com carter plurianual, os limites da despesa da administrao
central, financiada por receitas gerais e em cumprimento aos objetivos
constantes no PEC e, bem assim, definir os limites de despesa para cada
programa oramental, para cada agrupamento de programas e para o conjunto
de todos os programas.

O processo oramental originrio: a aprovao do OE

A Lei do Oramento, segundo a Constituio elaborada, organizada e votada

anualmente, de acordo com a LEO (art.106/1CRP). A proposta de Lei do
Oramento do Estado para o ano econmico seguinte apresentada pelo

Governo Assembleia da Repblica, at 15 de Outubro de cada ano. A iniciativa

em matria oramental um exclusivo do Governo: art.161/1 alnea g) CRP.
Este exclusivismo da iniciativa governamental em matria oramental encontra
uma importante justificao: o OE o principal instrumento de concretizao
financeira da poltica do Governo, assumida e apresentada ao Parlamento no
respetivo programa, logo aps a sua tomada de posse. No final do seu mandato, o
Governo dever prestar contas ao eleitorado, da execuo desse mesmo
programa poltico, e responsabilizar-se por ela.
Deve pois, ser o Governo, e apenas o Governo, a responder perante as iniciativas
oramentais concretizadas ao longo da legislatura, porque elas mais no so do
que a concretizao financeira da sua poltica.
A votao da proposta realiza-se no prazo de 45 dias aps a sua admisso pela
AR. O Plenrio discute e vota na generalidade a proposta de lei, decorrendo a
discusso e a votao na Comisso do Oramento e Finanas, tendo por objeto o
articulado e os mapas oramentais.
A votao efetuada na generalidade em regra, salvo algumas situaes de
votao obrigatria na especialidade, a saber:
nos casos em que resulta de obrigatoriedade legal, sempre que estejamos
perante a criao, alterao e extino de impostos e nas situaes em que se
autorizam emprstimos e financiamentos;
nas restantes situaes no mencionadas, sempre que a Assembleia da
Repblica entender submeter apreciao individual.

A prorrogao de vigncia do Oramento de Estado

A prorrogao da vigncia da LOE abrange o respetivo articulado e

correspondentes mapas oramentais, bem como os seus desenvolvimentos e
decretos-leis de execuo oramental (art.12-H LEO). Neste particular, o
legislador resolveu um problema que se arrastava na doutrina, que dizia respeito

 necessidade ou no de novos decretos de execuo oramental para sustentar o

regime de prorrogao.. no entanto, nos termos no art.41/8 veio prever-se a
faculdade de o Governo aprovar, por decreto-lei, os dispositivos de execuo
oramental apenas e quando venham a justificar-se.
A prorrogao no abrange: as autorizaes legislativas contidas no articulado
que, de acordo com a Constituio ou segundo os termos em que foram
concedidas, devam caducar no ano econmico; as autorizaes para a cobrana
das recitas, cujos regimes se destinam a vigorar at ao final do ano a que a lei
respeita; e as autorizaes de despesa respeitante a servios, programas e
medidas plurianuais que devam extinguir-se at ao final do ano econmico em
causa.
Durante o perodo transitrio em que se mantiver a prorrogao da vigncia da
Lei do Oramento respeitante ao ano anterior, a execuo do Oramento das
despesas obedece ao princpio da utilizao por duodcimos das verbas fixadas
nos mapas oramentais que as especificam, de acordo com a classificao
orgnica, sem prejuzo das que no obedecem ao regime duodecimal. Ateno ao
art.12-H/5 LEO.

O regime da execuo oramental

A execuo oramental, nos termos da alnea b) do artigo 199 da Constituio,

compete em exclusivo ao Governo. Assim acontece, porque a execuo
oramental

situa-se

fundamentalmente

no

quadro

da

competncia

administrativa que do Governo e, tambm, porque, em princpio, no Governo

que esto os servios tecnicamente habilitados para produzir um Oramento do
Estado.
Assim, juntamente com a aprovao da orgnica do Governo, tambm se deve
considerar exclusiva a competncia para legislar sobre os aspetos atinentes
execuo oramental. Alis, o art.43 da LEO aponta justamente neste sentido.

A execuo oramental, de que responsvel mximo o Governo, feita todos os

dias e desde o primeiro dia em que o OE est em vigor. Ela feita,
quotidianamente, a todo o momento, pelos servios do Estado a que respeita o
oramento. O gestor oramental , ento, em primeira linha, o dirigente mximo
do servio e os respetivos responsveis pela gesto financeira.
A execuo oramental obedece a regras diferenciadas consoante se trate da
execuo do oramento da receita ou da execuo do oramento da despesa.
Vejamos ento:

Oramento da Receita:

princpio da segregao de funes entre liquidao e cobrana;

princpio da legalidade (genrica e especfica);
princpio da tipicidade qualitativa.

Oramento da Despesa:

princpio da segregao de funes entre liquidao e cobrana;

princpio da legalidade (genrica e especfica);
princpio da tipicidade qualitativa;
princpio da tipicidade quantitativa (exigncia de cabimento simples);
despesas com receitas consignadas (exigncia de duplo cabimento
oramental);
princpio da utilizao por duodcimos;
regras de economia, eficincia e eficcia;
para as despesas dependentes de receitas consignadas, duplo cabimento
oramental.

O regime das alteraes oramentais

A necessidade de efetuar alteraes oramentais resulta da execuo oramental.

H trs grandes graus:
1) Alteraes da competncia da Assembleia da Repblica: veja-se a redao
do art.50-A LEO;
2) Alteraes da competncia do Governo: autorizao do Ministro das
Finanas e, eventualmente dos ministros adjuntos; alteraes de
relevncia mdia, veja-se o disposto no art.51LEO;
3) Alteraes da competncia dos servios: alteraes de muito pequeno
significado.
Captulo 5 Fiscalizao oramental e responsabilidade financeira

Modalidades de controlo ou fiscalizao oramental

O art.107 CRP diz o seguinte A execuo do Oramento ser fiscalizada pelo

Tribunal de Contas e pela Assembleia da Repblica, que, precedendo parecer
daquele Tribunal, apreciar e aprovar a Conta Geral do Estado, incluindo a da
Segurana Social.
Apesar da Constituio da Repblica Portuguesa ser muito parca em relao aos
diversos tipos de fiscalizao, devemos admitir que existem trs tipos de
fiscalizao: poltica, administrativa e jurisdicional.
1. A fiscalizao Poltica
A fiscalizao poltica cabe Assembleia da Repblica e traduz-se quer na
apreciao anual da Conta Geral do Estado, nos termos do art.107CRP, quer na
apreciao, ao longo do ano, do modo como os Governos vo executando os
Oramentos e pondo em prtica as suas polticas econmico-financeiras.
Assim, a Assembleia exerce dois tipos de controlo:

 controlo posteriori: apreciao anual da Conta Geral do Estado;

controlo concomitante: apreciao do modo como os Governos executam.
Para alm destes dois controlos a Assembleia exerce, ainda, uma fiscalizao ex
ante, j que, ao votar o Oramento do Estado, a Assembleia da Repblica exerce
uma primeira fiscalizao.
No exerccio da fiscalizao posteriori e concomitante, a Assembleia da
Repblica assistida tecnicamente pelo Tribunal de Contas: este emite no s
parecer, no vinculativo, sobre a Conta Geral do Estado, com destino AR, como
a assiste durante a execuo oramental at ao momento da publicao daquela
conta.
O Parlamento poder recusar a sua aprovao Conta Geral do Estado
apresentada e responsabilizar politicamente o Governo em funes, se for o
mesmo que executou o Oramento do Estado.
Alm disso, a Assembleia da Repblica poder acionar os mecanismos de
responsabilizao poltica, ou solicitar informaes sobre o modo como se
processa a execuo oramental.
2. A fiscalizao administrativa
A fiscalizao administrativa compete prpria entidade responsvel pela
realizao da despesa (ou pela liquidao da receita), bem como a entidades que
lhe sejam hierarquicamente superiores e de tutela, a rgos gerais de inspeo e
controlo administrativo, e Direo Geral do Oramento, atravs das respetivas
delegaes junto dos Ministrios.
Esta fiscalizao realizada priori.
3. A fiscalizao jurisdicional

A fiscalizao jurisdicional da execuo do Oramento do Estado est confiada ao

Tribunal de Contas, que constitucionalmente um verdadeiro tribunal e rgo
supremo de auditoria, integrado no poder judicial, ao qual compete:
a) Dar parecer sobre a Conta Geral do Estado;
b) Fiscalizar a legalidade das despesas pblicas;
c) Julgar as contas que a lei mandar submeter-lhe (art.214/1CRP).

Fiscalizao e responsabilidade financeira

A responsabilidade financeira o resultado da conjugao dos trs tipos de

controlo: o controlo poltico, o controlo administrativo e o controlo jurisdicional,
o que a torna numa figura que deveria ter uma aplicao plena, mas no tem.
A prpria natureza do controlo sofreu um processo evolutivo no sentido de se
criar uma entidade que concentrasse o controlo e a efetivao da
responsabilidade decorrente dos trs tipos de controlo. No obstante a essa
inteno, na opinio do prof. Guilherme dOliveira Martins, o Tribunal de Contas,
atualmente, no concentra a efetivao da responsabilidade financeira na
execuo e controlo das contas.

O Tribunal de Contas

O Tribunal de Contas o rgo supremo de controlo, de fiscalizao e de

auditoria das contas pblicas, dando parecer sobre a Conta Geral do Estado,
incluindo a Segurana Social e sobre as contas das Regies autnomas;
fiscalizando previamente a legalidade e o cabimento oramental dos atos e
contratos de qualquer natureza que sejam geradores de despesa ou
representativos de quaisquer encargos e responsabilidades para as entidades
sujeitas aos seus poderes de controlo e sua jurisdio; julgando a efetivao de
responsabilidades financeiras; realizando auditorias; apreciando a legalidade,

bem como a economia e eficcia das entidades sujeitas aos seus poderes de
controlo.
Constitucionalmente, um autntico tribunal integrado no poder judicial:
art.209/1 alnea c)CRP, tendo uma integrao especial no poder judicial, j que
no est na dependncia do Conselho Superior de Magistratura.
O Tribunal de Contas organizado e regulado, no seu essencial, pela Lei n
98/97, de 26 de Agosto, tambm conhecida como Lei de Organizao e Processo
do Tribunal de Contas (LOPTC). O Tribunal integra um Presidente e 16 juzes:
art.29 ns 1 e 2 LOPTC.
Nos termos da alnea m) do artigo 133 da Constituio, o Presidente do
Tribunal de Contas nomeado pelo Presidente da Repblica, tendo o seu
mandato a durao de 4 anos. Ao Tribunal de Contas so submetidas, pela
Constituio (art.107CRP) e pela lei, tarefas que se revelem fundamentais no
mbito do Estado de Direito e na prossecuo dos objetivos de disciplina e
sustentabilidade financeira e oramental.

O mbito da jurisdio do Tribunal de Contas

O Tribunal de Contas tem funes diversas que vo desde a capacidade para

fazer apreciaes nos vrios domnios das Finanas Pblicas e do Direito
Oramental, at ao exerccio de diversos tipos de fiscalizao (prvia,
concomitante e sucessiva) e aplicao de sanes que a lei manda aplicar em
resultado do apuramento da responsabilidades financeiras, em sentido estrito.
Alm do mais, o Tribunal pode formular recomendaes em ordem a serem
supridas as deficincias da gesto oramental, tesouraria, dvida pblica e
patrimnio, bem como da organizao e financiamento dos servios.

Perante a necessidade de ver assegurada a disciplina financeira e oramental e

de garantir o rigor e a transparncia na gesto dos dinheiros pblicos, o Tribunal
est confrontado com desafios diversos e complexos devidos s novas formas de
gesto de servios pblicos, transformao do Estado social num Estado
regulador, adoo pela Administrao Pblica de formas jurdico-privadas de
atuao, bem como s exigncias de qualidade acrescida das despesas pblicas.
Deste modo, cabe aos rgos de auditoria e fiscalizao, como o Tribunal de
Contas, uma tarefa essencial de credibilizao das finanas pblicas tendentes
boa e correta utilizao dos dinheiros pblicos.
A competncia do tribunal ampla e complexa, no sendo apenas jurisdicional,
mas tambm de auditoria e controlo financeiro. Assim, podemos afirmar que
existem quatro grandes reas:
i.

Competncia consultiva;

ii. Competncia jurisdicional o Tribunal de Contas julga e efetiva

responsabilidades financeiras;
iii. Fiscalizao priori das despesas pblicas

o Tribunal examina e

concede o visto ou emite declarao de conformidade relativamente a

diversos atos geradores de despesa: art.5/1 alnea c) LOPTC;
iv. Fiscalizao concomitante e sucessiva arts.49 e 50 da LOPTC.
O maior rigor tcnico, a transparncia, a simplificao administrativa e o
apuramento de responsabilidades constituem as nicas garantias para que a
consolidao financeira e oramental seja um factor de desenvolvimento
econmico, social e humano.

Fundamentos do papel do Tribunal de Contas

Segundo o prof. Sousa Franco, o controlo oramental dos dinheiros pblicos tem
principalmente duas ordens de fundamentos:

 fundamentos jurdico-polticos: assegurar que o Executivo se mantm dentro

dos limites da lei e dos que foram assinalados pelo Parlamento, atravs da
aprovao da Lei do Oramento;
fundamentos econmicos: evitar os desperdcios e a m utilizao dos
recursos pblicos.
O mesmo autor refere ainda que a responsabilidade constitui um dever e uma
sujeio daqueles a quem foram confiados dinheiros pblicos, quer liquidem e
cobrem receitas, quer autorizem, confiram ou paguem despesas: so os
contveis que se configuram como seus sujeitos passivos e o Tribunal de Contas
como rgo julgador, sendo o Estado titular dos fundos confiados objetos da
prestao de contas.
Nos regimes democrticos, este tipo de rgos de controlo financeiro, onde
assumem toda a sua plenitude, tendo, ento, como misso fundamental,
informar os cidados e os seus representantes no Parlamento de como so
geridos, em vrios planos, os recursos financeiros e patrimoniais pblicos que,
na realidade, lhes pertencem, com o eventual e consequente apuramento de
responsabilidades, nos termos legalmente definidos.
Por outro lado, este controlo da atividade financeira pblica, atravs das
observaes e recomendaes formuladas, representa, tambm, uma misso
pedaggica e um contributo para o equilbrio da vida financeira.
, pois, o interesse pblico na boa administrao dos recursos pblicos que
justifica a existncia de uma instituio como o Tribunal de Contas e que
justifica a sujeio respetiva jurisdio por parte de determinadas entidades.

Ressalvas dos arts.1 e 2 da LOPTC

O art.1/1 LOPTC, ao estabelecer que O Tribunal de Contas fiscaliza a legalidade

e regularidade das receitas e das despesas pblicas, aprecia a boa gesto

financeira e efetiva responsabilidade por infraes financeiras, define, ao nvel

legal, as atribuies do Tribunal, a sua misso, o interesse pblico que o Tribunal
visa realizar.
A razo de ser do Tribunal prende-se com o interesse pblico no controlo da
legalidade, da regularidade e da boa gesto dos dinheiros pblicos. E
justamente esse interesse pblico que permite, em ltima anlise, definir o
mbito da sua jurisdio.
Sendo esta a sua ratio, so as seguintes as linhas fundamentais do diploma em
apreo, na sua verso vigente:
a consagrao do princpio da perseguio do dinheiro e valores pblicos,
onde quer que eles se encontrem, isto , independentemente da natureza das
entidades que os tm sua guarda, com o consequente alargamento do
mbito de controlo jurisdicional do Tribunal;
as atribuies legalmente cometidas ao Tribunal de Contas correspondem
necessidade de controlo financeiro dos dinheiros pblicos, das receitas, das
despesas pblicas e do patrimnio pblico, com vista a assegurar a
conformidade do exerccio da atividade de administrao daqueles recursos
com a Ordem Jurdica, julgando, sendo caso disso, a responsabilidade
financeira inerente.
Para a prossecuo de tais atribuies, a Lei definiu a competncia material do
Tribunal de Contas com base no conceito de dinheiros ou valores pblicos.
Assim se compreende que seja muito vasto o universo de entidades sujeito
atuao do Tribunal, englobando, em geral, todas as entidades que tenham a seu
cargo a gesto de dinheiros ou valores pblicos independentemente da natureza
jurdica de tais entidades.
Onde inexistam dinheiros pblicos o exerccio de funes de controlo, quaisquer
que elas sejam, pelo Tribunal, no tem razo de ser.

Nota: certo que as associaes pblicas em geral esto sujeitas jurisdio do

Tribunal de Contas art.2/2d LOPTC mas est, partida, excluda para todas
a fiscalizao preventiva das despesas. Mais ainda, o contedo e os modos de
controlo variam de espcie para espcie, conforme o juzo do Tribunal acerca da
natureza pblica, ou no, das suas finanas.
Assim, enquanto as academias esto sujeitas a prestao de contas
(porque financiadas diretamente por verbas oramentais do Estado), j tal no
sucede nem com as ordens profissionais, nem com a Casa do Douro.
Essa diversidade do controlo est de acordo naturalmente com a
diversidade do prprio regime financeiro de cada espcie de associaes
pblicas e das suas relaes com as finanas do Estado, que varia muito, tanto no
que se refere ao espeto oramental, como no que se refere natureza das
respetivas receitas. De facto, da natureza pblica das associaes pblicas no
resulta como regra, nem a natureza pblica das suas finanas, nem a natureza
fiscal das suas receitas.
Ao estabelecer que esto ainda sujeitas jurisdio e ao controlo financeiro do
Tribunal de Contas as entidades de qualquer natureza que tenham participao
de capitais pblicos ou sejam beneficirias, a qualquer ttulo, de dinheiros ou
outros valores pblicos, na medida necessria fiscalizao da legalidade,
regularidade e correo econmica e financeira da aplicao dos mesmos
dinheiros e valores pblicos, o n3 do artigo 2 LOPTC, acaba por ir totalmente
de acordo com dois aspetos fundamentais, a saber:
i.

o sentido e o limite da competncia do Tribunal de Contas residem na

garantia de boa gesto dos dinheiros e valores pblicos;

ii. a sua atuao, enquanto forma de controlo externo sobre a gesto de

outras entidades, deve cingir-se ao necessrio para assegurar a
fiscalizao da legalidade, regularidade e correo econmica e financeira
da aplicao dos dinheiros e valores pblicos.

Desta forma, o art.2/3 LOPTC, acaba por enunciar, de forma clara, os princpios
que devem guiar a interpretao do mbito da jurisdio do Tribunal de Contas.

As seces do Tribunal de Contas

O artigo 1 da Lei da Organizao e Processo do Tribunal de Contas prev que o

Tribunal de Contas fiscaliza a legalidade e regularidade das despesas e receitas
pblicas, aprecia a boa gesto financeira e efetiva responsabilidades por
infraes financeiras. Tudo isto distribudo por seces especializadas, que
realizam trs tipos e fiscalizao: a prvia, a concomitante e a sucessiva.
As finalidades das Seces especializadas so as seguintes:
A 1 seco exerce as competncias de fiscalizao prvia, bem como a
fiscalizao concomitante de atos e contratos, podendo, em certos casos,
aplicar multas e relevar a responsabilidade financeira;
A 2 seco exerce a fiscalizao sucessiva e a fiscalizao concomitante da
atividade financeira, podendo ainda, nos casos previstos na lei, aplicar
multas e relevar a responsabilidade financeira;
A 3 seco exerce a funo jurisdicional, procedendo ao julgamento dos
processos de efetivao de responsabilidades financeiras e de multa, a
requerimento das entidades competentes.
1. A 1 Seco ou seco do visto
A 1 seco aquela que exerce a fiscalizao prvia e a fiscalizao
concomitante, isto , que realiza o acompanhamento do prprio ato ou contrato
que est submetido a visto.
O visto, ou declarao de conformidade, o ato atravs do qual o Tribunal faz a
apreciao global dos factos ou atos de despesa, que podem ser validamente
realizados, desde que obedeam legalidade e ao cabimento oramental. A

moderna doutrina alude que estamos perante um ato de natureza jurisdicional,

que gera anulao do ato relativamente ao qual houve recusa, tendo as ltimas
leis orgnicas do Tribunal assumido esta orientao.
O visto no consiste numa mera verificao administrativa, que cabe
administrao financeira do Estado e aos organismos executores do Oramento.
Estamos perante um ato jurisdicional. Assim:
a) Os vistos do Tribunal de Contas so de legalidade;
b) Os atos sujeitos a visto podem produzir todos os seus efeitos antes da
respetiva emisso, exceto nos que respeita aos pagamentos a que derem
causa (art.45/1 LOPTC). A recusa do visto s implica, porm, a respetiva
ineficcia desses atos aps a sua notificao aos interessados (n2). Ainda
assim, ver n3.
Assim, a natureza do visto pode ser apreciada luz de dois critrios: o do carter
do rgo que o produz e do contedo prprio da deciso em que se
consubstancia.
Para o prof. Guilherme dOliveira Martins, no h dvidas de que estamos
perante uma autntica deciso de natureza jurisdicional.
Apesar da importncia formal do visto, verifica-se, nos ltimos anos, uma perda
da sua relevncia prtica, designadamente em razo do estipulado art.45LOPTC,
quanto produo de efeitos no financeiros de atos submetidos a fiscalizao
prvia.
2. A 2 Seco ou a seco de auditoria
A 2 seco a chamada seco de auditoria, composta por juzes e economistas,
englobando um componente de apreciao da economia, eficincia e eficcia dos
atos. No produz sentenas, no efetiva qualquer tipo de responsabilidades,
apenas formula recomendaes, mas, evidentemente, que algumas das
recomendaes ou reservas que so detetadas em auditoria podem ser

encaminhadas para o Ministrio Pblico, que funciona junto do Tribunal de

Contas, para um eventual apuramento de responsabilidades financeiras.
As principais deficincias detetadas tm sido, por exemplo, as seguintes:
no mbito de contratos de pessoal: a violao das regras aplicadas ao
recrutamento e seleo de pessoal, a no indicao atempada dos critrios
de apreciao curricular, a manuteno da nomeao em regime precrio
para alm do prazo, a informao de cabimento de verbas incorretamente
prestada, etc.;
no mbito de contrato de prestao de servios: a utilizao deste tipo de
contratao para titular relaes de trabalho subordinado, o recurso ao
ajustamento direto sem fundamento legal.
Estas so algumas situaes que do lugar a recomendaes e reservas por parte
do Tribunal de Contas em sede de auditoria.
3. A 3 Seco ou a seco de julgamento
O mais importante o julgamento das responsabilidades financeiras e, mais
concretamente, a responsabilidade financeira reintegratria, que constitui os
responsveis na obrigao de repor os montantes determinados na lei, apurados
obviamente em funo dos factos que constituem os pressupostos da
responsabilidade.
O artigo 59 LOPTC prev que, nos casos de alcance, desvio de dinheiros pblicos
e ainda pagamentos indevidos, pode o Tribunal de Contas condenar o
responsvel a repor as importncias abrangidas pela infrao, sem prejuzo de
qualquer outro tipo de responsabilidade em que o mesmo possa incorrer.
Por outro lado, pode tambm haver reposio por no arrecadao de receitas:
nos casos de prtica, autorizao ou sancionamento, com dolo ou culpa grave,

que impliquem a no liquidao, cobrana ou entrega de receitas com violao

das normas legais aplicveis, pode o Tribunal de Contas condenar o responsvel
na reposio das importncias no arrecadadas em prejuzo do Estado ou de
entidades pblicas. o caso, por exemplo, do funcionrio que deixa passar os
prazos de caducidade e prescrio.
No entanto, a punio que existe nestes casos passa mais pelo procedimento
disciplinar do que pela via da responsabilidade financeira.
Quanto aos responsveis pela reposio, eles constam do art.61 LOPTC: recai
sobre o agente ou agentes da ao, que podem ser os membros do Governo, os
gerentes, dirigentes ou membros dos rgos de gesto administrativa e
financeira, e outras entidades sujeitas jurisdio do Tribunal de Contas.
Quanto responsabilidade financeira sancionatria, o prof. Guilherme dOliveira
Martins, considera que a menos grave, j que a pena mais grave no mbito da
efetivao da responsabilidade financeira a atribuio de valor por conta do
prprio patrimnio do agente e a responsabilidade financeira sancionatria
resulta na aplicao de uma multa.
Ateno: a responsabilidade sancionatria no alternativa responsabilidade
reintegratria, ou seja, a aplicao de multas no prejudica a efetivao da
responsabilidade pelas reposies devidas, se for caso disso.
Tudo isto para concluirmos o seguinte: ainda h muito trabalho a fazer no campo
das responsabilidades financeiras, embora j se verifique uma evoluo desde
2006, no mbito das competncias do Tribunal de Contas.
Foi a partir de 2006 que a jurisdio do Tribunal de Contas passa a ser
objetiva porque identificamos, no art.2/3 LOPTC, um direito: que o direito de
sequela dos dinheiros e valores pblicos.
Este direito de sequela significa que esto ainda sujeitas jurisdio e ao
controlo financeiro do Tribunal de Contas as entidades de qualquer natureza que
tenham participao de capitais pblicos ou sejam beneficirias, a qualquer
ttulo, de dinheiros ou outros valores pblicos, na medida necessria

fiscalizao da legalidade, regularidade e correo econmica e financeira da

aplicao desses mesmo dinheiros e valores pblicos.
Em suma, preciso compreender que o papel do Tribunal de Contas
determinante no apuramento da responsabilidade financeira e que a
responsabilidade financeira deve estar concentrada exclusivamente nesta
entidade, e no partilhada, como acontece atualmente entre o Parlamento, os
rgos administrativos e o prprio Tribunal.

O Conselho das Finanas Pblicas

Nas alteraes recentes da LEO, surge a criao de uma entidade administrativa

independente o Conselho das Finanas Pblicas cuja misso pronunciar-se
sobre os objetivos propostos relativamente aos cenrios macroeconmico e
oramental, sustentabilidade de longo prazo das finanas pblicas e ao
cumprimento da regra sobre o saldo oramental, prevista no art.12-C, da regra
da despesa da Administrao Central prevista no art.12-D, e das regras de
endividamento das regies autnomas e das autarquias locais previstas nas
respetivas leis de financiamento.
No entanto, no conseguimos perceber como compatibilizar a competncia do
Conselho Superior das Finanas, com as competncias atribudas Assembleia
da Repblica e ao Tribunal de Contas.
Ora, sendo assim, em relao a esta inovao no se percebe bem o alcance da
criao do Conselho das Finanas Pblicas, porque no s no identificamos a
natureza do controlo que feito e quais so os seus efeitos, como tambm no se
estabelece uma bvia ligao em relao aos controlos j existentes:
administrativo, poltico e jurisdicional.
Por tudo isto, o legislador portugus tem ainda um longo caminho a percorrer
quando ao aperfeioamento do modelo vigente, sendo que deveria repensar os
mecanismos institucionais e procedimentais disponveis para o reforo da

credibilidade e dos meios de financiamento disponveis num quadro de

consolidao oramental.
Talvez o Conselho das Finanas Pblicas, na qualidade de controlar tcnico
independente, constitua um elemento subjetivo novo, no sentido de
despolitizao do estabelecimento do quadro de poltica macroeconmica e
oramental.
Por tudo isto, os legisladores devem focar-se na gesto e apuramento dos riscos,
sendo necessrio encontrar estruturas subjetivas complementares entre o
controlo financeiro jurisdicional e o controlo tcnico no jurisdicional, de forma
a exigir dos governantes uma sbia administrao dos recursos pblicos,
satisfazendo as necessidades coletivas, com o menor sacrifcio do patrimnio
pessoal do cidado contribuinte.
neste quadro que aparece a figura do controlador tcnico independente:
independent fiscal watchdog. Estas novas instituies verificam a proposta do
oramento, ou outras propostas legislativas oramentais, de forma a assegurar a
transparncia e exatido das estimativas e previses oramentais, tendo em
conta o equilbrio, a consolidao oramental, a dvida, os limites despesa e as
projees macroeconmicas e financeiras, podendo fazer advertncias prvias
quanto aos riscos e aconselhar quanto s reformas estruturais a empreender.