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PRESIDENCIALISMO
OU
PARLAMENTARISMO?

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Coleo Biblioteca Bsica Brasileira

PRESIDENCIALISMO
OU

PARLAMENTARISMO?
Afonso Arinos de Melo Franco
e
Raul Pila

Braslia 1999

COLEO BIBLIOTECA BSICA BRASILEIRA


O Conselho Editorial do Senado Federal, criado pela Mesa Diretora em 31 de janeiro de 1997, buscar
editar, sempre, obras de valor histrico e cultural e de importncia relevante para a compreenso
da histria poltica, econmica e social do Brasil e reflexo sobre os destinos do pas.
COLEO BIBLIOTECA BSICA BRASILEIRA
A Querela do Estatismo, de Antonio Paim
Minha Formao, de Joaquim Nabuco
A Poltica Exterior do Imprio (3 vols.), de J. Pandi Calgeras
O Brasil Social, de Slvio Romero
Os Sertes, de Euclides da Cunha
Captulos de Histria Colonial, de Capistrano de Abreu
Instituies Polticas Brasileiras, de Oliveira Viana
A Cultura Brasileira, de Fernando Azevedo
A Organizao Nacional, de Alberto Torres
Deodoro: Subsdios para a Histria, de Ernesto Sena
Rodrigues Alves, de Afonso Arinos de Melo Franco (2 volumes)
Rui O Estadista da Repblica, de Joo Mangabeira
Eleio e Representao, de Gilberto Amado
Franqueza da Indstria, de Visconde de Cairu
Dicionrio Bioblibliogrfico de Autores Brasileiros, organizado pelo Centro de Documentao do
Pensamento Brasileiro
Pensamento e Ao de Rui Barbosa Fundao Casa de Rui Barbosa
Projeto grfico: Achilles Milan Neto
Senado Federal, 1999
Congresso Nacional
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CEDIT@cegraf.senado.gov.br
http://www.senado.gov.br/web/conselho/conselho.htm

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Franco, Afonso Arinos de Melo
Presidencialismo ou parlamentarismo? / Afonso Arinos de
Melo Franco e Raul Pila. Braslia : Senado Federal, Conselho
Editorial, 1999.
XXIV+388 p. (Coleo biblioteca bsica brasileira)
1. Regime de governo. 1. Presidencialismo. 2. Parlamentarismo.
3. Franco, Afonso Arinos de Melo, parecer. I. Pila, Raul. II. Ttulo.
III Srie.
CDDir 341.23

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Sumrio
INTRODUO
I Sistema de Governo e Democracia,
por Marco Maciel, Vice-Presidente da Repblica
pg. XI
II Presidencialismo ou Parlamentarismo? Um debate sempre atual,
por Nelson Marchezan, Deputado Federal
pg. XVII
PREFCIO
pg. 1
PARECER DO RELATOR DA COMISSO ESPECIAL DA
CMARA DOS DEPUTADOS, DEPUTADO AFONSO ARINOS
DE MELO FRANCO, SOBRE A EMENDA PARLAMENTARISTA
N 4, DE 29 DE MARO DE 1949
pg. 15
I Consideraes preliminares, pg. 17 II A forma da emenda,
pg. 20 III Parlamentarismo e presidencialismo no Brasil, pg. 25
IV A emenda e as instituies polticas nacionais, pg. 54
V A emenda e alguns dados da poltica contempornea, pg. 80
VI Evoluo e revoluo constitucional, pg. 102
VII Concluses, pg. 108
VOTO EM SEPARADO DO DEPUTADO RAUL PILA
EMENDA PARLAMENTARISTA N 4, DE 29 DE MARO
DE 1949, RESPONDENDO AO PARECER DO RELATOR
DEPUTADO AFONSO ARINOS DE MELO FRANCO
pg. 111
I A ascenso para a liberdade, pg. 113 II A organizao da
democracia, pg. 115 III A diferente formao histrica dos povos
americanos, pg. 118 IV O desenvolvimento do regime democrtico

depois da independncia, pg. 127 V Anlise do Parecer Afonso


Arinos, pg. 158 VI No houve parlamentarismo no Imprio?,
pg. 159 VII Onde est o presidencialismo dos patriarcas de Filadlfia?,
pg. 176 VIII Pretensa incompatibilidade do parlamentarismo com
a Federao, pg. 189 IX O contraste judicirio da constitucionalidade
das leis, pg. 221 X O regime, o militarismo e as revolues, pg. 236
XI Uma antologia de Rui Barbosa, pg. 244 XII Respigando,
pg. 256 XIII Proposies fundamentais, pg. 278

RELATRIO E PARECER DO DEPUTADO AFONSO


ARINOS DE MELO FRANCO SOBRE A EMENDA N 4-B,
DE 1952, SUBSTITUTIVA DA EMENDA N 4, DE
29 DE MARO DE 1949 (VOTO VENCIDO)
pg. 281
I Dever contra desencanto, pg. 283 II Limites naturais do poder
de emendar, pg. 285 III Autonomia municipal, pg. 288 IV
Separao de poderes, pg. 291 V Convocao de suplentes,
pg. 292 VI Composio do Ministrio, pg. 293 VII
Papel do Senado, pg. 294 VIII Consideraes finais, pg. 300

VOTO DO DEPUTADO RAUL PILA EMENDA


SUBSTITUTIVA N 4-B, DE 1952, ADOTADO PELA
COMISSO ESPECIAL DA CMARA DOS DEPUTADOS
pg. 313
I Desencanto, no dever, pg. 315 II A contradio do professor,
pg. 316 III Recurso de advogado, pg. 318 IV Fuga da realidade,
pg. 319 V Cegos e surdos, pg. 320 VI Para que complicar o
que simples?, pg. 321 VII A pureza tcnica das Constituies,
pg. 322 VIII Onde os alicerces presidencialistas?, pg. 325 IX
Autonomia municipal, pg. 326 X Separao de poderes, pg. 331
XI Convocao de suplentes, pg. 333 XII Parlamentarismo,
presidencialismo e multiplicidade partidria, pg. 334 XIII Governos
fracos, governos fortes e governos duradouros, pg. 339 XIV
Parlamentarismo e bicameralidade, pg. 343 XV A dissoluo do
Senado, pg. 345 XVI A verdadeira relao causal, pg. 348

XVII A Constituio australiana, pg. 350 XVIII Finalmente a


subemenda, pg. 354 XIX A complexidade do problema poltico,
pg. 357 XX Confuso erudita e premeditada, pg. 358 XXI O
verdadeiro problema, pg. 363 XXII A realidade viva, pg. 365
XXIII A questo fundamental, pg. 367 XXIV A reforma e as crises,
pg. 368 XXV A reforma e os partidos, pg. 370 XXVI O regime e
a formao dos partidos, pg. 372 XXVII Centro de estabilidade
ou poder pessoal?, pg. 374 XXVIII Parlamentarismo e mecanizao
do Parlamento, pg. 375 XXIX Abuso de linguagem, pg. 376
XXX A grande revoluo, pg. 378 XXXI Concluses, pg. 378
NDICE ONOMSTICO
pg. 381

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Introduo
O PRESIDENCIALISMO
SISTEMA DE GOVERNO E DEMOCRACIA
MARCO MACIEL
Vice-Presidente da Repblica

O Estado continua a ser, neste fim de sculo, uma questo transcendente no s da teoria, como tambm da prtica poltica. Esta relevncia
decorre, sobretudo, da circunstncia de que, a despeito da variedade de concepes filosficas distintas, no fomos capazes de criar formas de Estado, de
governo, de regimes e de sistemas polticos que no caibam em categorias antagnicas ou, na melhor das hipteses, que resultem da combinao delas.
No que se refere forma do Estado, a prtica revela dispormos de duas alternativas, unitrio ou federado, com maior ou menor grau
de autonomia possvel. No que tange s formas de governo, s conhecemos as que o caracterizam como monarquia ou repblica, e quanto aos
regimes polticos ou so democrticos ou autocrticos de diferentes modalidades. Por fim, h dois sistemas de governo conhecidos, o presidencialista
e o parlamentarista, sendo indiferente a denominao que se der aos poucos que resultem da combinao ou fuso de ambos, semipresidencialistas
ou semiparlamentaristas.
O que divide as categorias dessas diferentes concepes segundo
as quais se pode configurar o Estado, o regime poltico e os sistemas de
governo, que os sistemas polticos dependem de seu desempenho e no de
sua forma, organizao e distribuio de poderes. o caso das democra-

XII Introduo

cias e autocracias. Um regime pode ser formal mas no efetivamente democrtico, se as garantias de liberdade existem, mas no esto materialmente asseguradas, como, por exemplo, prever eleies que no sejam livres nem competitivas, o que distingue a legitimidade democrtica,
quanto investidura de poder, da no democrtica, quanto a este aspecto
essencial das democracias representativas.
Em sua evoluo, e da sua transcendncia, o Estado no s
uma organizao poltica, uma estrutura jurdica e uma realidade sociolgica. Historicamente o chamado Estado nacional, que sucedeu descentralizao medieval, em sua origem era monrquico, unitrio, absolutista e, por conseqncia, autocrtico. indispensvel reconhecer que s a
partir da universalizao do direito de voto ele deixa de ser formal, para
se tornar materialmente democrtico, com eleies livres e competitivas,
passando o parlamento a representar os interesses de todas as classes sociais.
Esta, entretanto, uma realidade muito recente, a rigor do sculo XX,
porque a chamada universalizao, de que so pioneiros a Sua e a
Frana, no inclua o direito do sufrgio feminino, s assegurado, na maioria
das naes, neste sculo. Basta dizer que, na Frana, onde o voto deixou
de ser censitrio, em 1848, o sufrgio feminino s foi garantido a partir
de 1945, quase um sculo depois, mais exatamente, depois da Segunda
Grande Guerra Mundial.
A evoluo histrica do Estado unitrio para o Estado federado
s se consumou no fim do sculo XVIII quando a Constituio americana,
ratificada em 1787, cria a primeira Federao em todo o mundo, de
quando datam tambm, na era moderna, tanto a primeira repblica
quanto o primeiro sistema presidencialista de governo.
A federao e a repblica, da mesma forma que o presidencialismo, so etapas evolutivas, inovaes polticas, do Estado nacional originalmente unitrio e, em sua forma representativa, parlamentarista. Pode-se mesmo dizer que constituram, sob aspectos polticos, aprimoramen-

Presidencialismo ou Parlamentarismo? XIII

tos institucionais decisivos da idade contempornea. Esta uma das razes por que, exceo do Brasil, as naes americanas que se fundaram
sob o fluxo das transformaes decorrentes da revoluo francesa de
1789, da americana de 1776 e mais remotamente da inglesa de
1688/89, so todas repblicas que tinham sistemas de governo presidencialistas. O parlamentarismo o estgio anterior, imediatamente precedente desses grandes avanos institucionais. Devemos, sem dvida, essas
transformaes revolucionrias aos Founding Fathers que firmaram a
Declarao de Independncia e elaboraram a Constituio americana.
Os sistemas parlamentaristas, as monarquias dos Estados
unitrios, so, portanto, uma reminiscncia histrica do Estado democrtico. Por isso caractersticos das monarquias europias que ainda mantm
essa forma de governo, como os pases escandinavos, os Pases-Baixos e a
Espanha, e das repblicas tardias, caso da Itlia, da Alemanha, da
Frana e de Portugal que evoluram da monarquia para o sistema republicano, mantendo o parlamentarismo, e segundo essa tendncia, mantiveram-se sobretudo na maioria das colnias britnicas, exceo dos Estados Unidos.
O Brasil se constituiu uma singularidade na Amrica Latina.
Tanto por sua Monarquia constitucional de 1824 a 1889 quanto pelo
Estado unitrio que tivemos no mesmo perodo, abrandado com o Ato
Adicional de 1834 na forma que o Professor Pedro Calmon denominou
de semifederalismo. O regime democrtico do voto universalizado s conhecemos a partir da instituio da Justia Eleitoral e do Cdigo Eleitoral de 1932. Com tais garantias, e ainda de forma muito restrita, s tivemos a eleio para a constituinte de 1933. De tal sorte que a democracia plena s atingimos a partir de 1945, em eleies progressivamente
cada vez mais livres e mais competitivas.
Esta talvez seja a razo por que, mesmo tendo sido a nica
questo da pauta submetida duas vezes escolha plebiscitria do povo

XIV Introduo

brasileiro, de 1963 e de 1993, o presidencialismo costuma ser intermitentemente contrastado com o parlamentarismo, apenas praticado entre
ns, como soluo emergencial, entre setembro de 1961 e janeiro de
1963. A tentativa de implantao do parlamentarismo terminou, na
verdade, transformada numa questo recorrente em nosso pas, como soluo para toda e qualquer dificuldade no campo poltico. O parlamentarismo foi proposto e derrotado na constituinte republicana de 1891, foi
sugerido sem sucesso na constituinte de 1946 e voltou a ser cogitado em
1988. A sua vida efmera entre ns parece mostrar que, semelhana
do que se dizia em relao Monarquia, durante o Imprio, continua a
ser uma flor extica no continente.
A partir de 1946, a pregao parlamentarista do antigo e venerado Partido Libertador, do no menos venerando Deputado Raul
Pila, colocou o problema na ordem do dia. Mas no devemos esquecer
que, logo aps a vida conturbada da Primeira Repblica, esteve tambm
em cogitao, tornando-se famosa a apologia, como sempre veemente e
apaixonada, do grande polemista que era Slvio Romero. Por meio de
sete cartas enviadas a Rui Barbosa, de quem, por sinal, no houve resposta, o grande crtico literrio no s fez uma cida contestao jovem
repblica, como tambm pregou sua substituio por um singular parlamentarismo com, entre outras novidades, o poder de dissolver a Cmara
e sancionado pelo Senado. Como sempre uma alternativa de aparncia
parlamentarista, e no o parlamentarismo que todos reconhecem de difcil
e duvidosa eficcia entre ns.
Estas circunstncias tornam extremamente teis e oportunas a
edio, pelo Senado, no s da Emenda Parlamentarista de Raul Pila,
como tambm o denso e erudito voto contrrio do ento Deputado Afonso
Arinos, por sugesto de quem a Emenda n 4, de 2 de setembro de
1961, que institui o sistema parlamentar de governo, de durao to
fugaz, chamou-se Ato Adicional, como uma reminiscncia histrica que,
a rigor, nada tinha a ver com o Imprio, em que nunca se praticou um
verdadeiro parlamentarismo. Trata-se da fase presidencialista do saudoso

Presidencialismo ou Parlamentarismo? XV

brasileiro, j que na Constituinte de 1988 aliou-se entre os adeptos da


soluo parlamentarista que no vingou. uma transio que se deu
bem antes, ao contrrio do que ocorreu com Ulisses Guimares, para citar apenas dois entre os mais conhecidos convertidos. Afonso Arinos
mesmo revelou, numa palestra na Cmara, que o fato que o fez mudar
de posio no teve fundamento filosfico ou doutrinrio, mas decorreu do
doloroso episdio do suicdio de Getlio Vargas, ao qual, em vida, lhe
coube a tarefa de dar duro combate poltico, na qualidade de lder da
oposio na Cmara dos Deputados.
Como presidencialista e presidente da Frente Republicana
Presidencialista durante a propaganda do ltimo plebiscito, sempre
defendi que os sistemas de governo, sejam eles quais forem, no constituam uma soluo milagrosa para qualquer de nossos problemas.
Sempre optei pelo aprimoramento do presidencialismo de vis original, o norte-americano, testado ao longo de mais de dois sculos, com
xito, tambm com graves crises polticas, todas resolvidas dentro do
modelo constitucional daquela grande repblica. Mostra tratar-se de
um sistema capaz de resolver os problemas institucionais pacificamente, por mais graves que sejam. Julgo estar em boa companhia, quando
constato que, mais do que a organizao informal da estrutura e das
formas do governo, das formas de Estado e dos sistemas de governo, o
que importa o seu desempenho, isto , o funcionamento do sistema
poltico e de suas instituies. Em outras palavras, contando com
partidos capazes de operar com eficincia, com um sistema eleitoral
consistente, com uma cultura poltica e um sistema de governo submetido a regras e normas democrticas, teremos fatalmente uma democracia. Mesmo porque todos sabemos que os regimes no democrticos, sejam eles de que modalidade forem, autocracias, ditaduras e autoritarismo de toda e qualquer espcie, tanto podem revestir-se em
modelos formalmente parlamentaristas quanto presidencialistas. Tanto podem
subsistir em estados unitrios quanto em sistemas federativos. Podem, indistintamente, ser tanto monarquias quanto repblicas. A questo fundamental, portanto, a questo democrtica.

XVI Introduo

Instituies democrticas, prticas e processos democrticos,


cultura poltica democrtica, enfim, que garantem a democracia, quaisquer
que sejam a forma do Estado, a forma ou o sistema de governo.
Braslia, agosto de 1999.

O PARLAMENTARISMO
PRESIDENCIALISMO OU PARLAMENTARISMO?
UM D EBATE SEMPRE ATUAL
NELSON MARCHEZAN
Deputado Federal

Ainda constitui grande problema, no Brasil, conceber e organizar instituies polticas e jurdicas que sejam a um s tempo democrticas e eficazes. Debates sobre uma agenda de reforma poltica e institucional, abrangendo sistemas de governo, relaes federativas, sistema eleitoral, representao e funo legislativas, so por vezes considerados como
de menor importncia. Trata-se, entretanto, de um grande equvoco, pois,
no raro, a democracia poltica, asseguradas a participao e a representao mais autnticas dos cidados e a governabilidade, condio para
conquista da democracia econmica e social.
imperativo, portanto, que se possibilite maior discusso sobre tais questes. Neste contexto, no poderia ser mais oportuna a deciso do Conselho Editorial do Senado Federal, presidido pelo ilustre
Senador Lcio Alcntara, de publicar a obra Presidencialismo ou
Parlamentarismo?, de Afonso Arinos de Melo Franco e Raul Pila,
como parte da Coleo Biblioteca Bsica Brasileira.
A dimenso histrico-poltica dessa obra, que traz os pareceres
oferecidos pelo Deputado Afonso Arinos, como Relator da Comisso
Especial da Cmara dos Deputados sobre a Emenda Parlamentarista
n 4, de 29 de maro de 1949, e tambm da Emenda Substitutiva
n 4-B, de 1952, e dos votos em separado proferidos pelo Deputado
Raul Pila, paladino do sistema parlamentar, em resposta aos pareceres

XVIII Introduo

contrrios do Relator, nos reporta aos fundamentos e argumentos


apresentados de forma magistral por esses insignes brasileiros, na defesa
ou na contestao dos sistemas de governo presidencialista e parlamentarista , e a importantes fatos da nossa Histria.
O sistema parlamentarista foi a proposio bsica da atividade poltica de Raul Pila. Eleito deputado federal em 1945, pelo Rio
Grande do Sul, na legenda do Partido Libertador, em 1946 participou
ativamente dos trabalhos da Assemblia Constituinte, que, contrariamente s suas expectativas, no sufragou o Parlamentarismo.
No desanimou, no entanto, o intrpido combatente Raul
Pila. Em 29 de maro de 1949, com a assinatura de 110 parlamentares, apresentou a Emenda n 4/49, que recebeu parecer contrrio do Relator. No seu voto em separado, que constitui uma passagem notvel da
literatura poltica, Raul Pila refuta, uma a uma, as concluses do erudito parecer proferido por Afonso Arinos, pela rejeio da proposta.
A Emenda Constitucional n 4 no chegou, contudo, a ser votada. Na legislatura seguinte, reabriu-se a discusso da matria. Em 27
de maio de 1952, a Comisso reexaminou o parecer contrrio de Afonso
Arinos e resolveu, por quatro votos a trs, aprovar o voto em separado
que o lder libertador havia proferido na legislatura anterior.
Interessante destacar que, poca, Afonso Arinos alinhava-se
entre os oponentes ao sistema parlamentarista, desfraldando a bandeira
presidencialista. Convictamente, tempos depois, retratou-se. Converteu-se
ao parlamentarismo, conforme justificativas que referiu, em janeiro de
1958, no prefcio da edio ento publicada pela Livraria Jos Olmpio,
do mesmo livro que ora objeto de reedio pelo Senado Federal.
Da mesma forma, em discurso proferido em sesso do Senado
Federal, a 1 de setembro de 1961, ao solidarizar-se com o Senador
Moura Andrade, presidente em exerccio do Congresso Nacional, pela

Presidencialismo ou Parlamentarismo? XIX

adoo do parlamentarismo como soluo para a crise sucessria na presidncia da Repblica, decorrente da renncia de Jnio Quadros, Afonso
Arinos diz, enfaticamente:
...Fui, por duas vezes, o Relator na Comisso Especial da
Cmara dos Deputados, que emitiu parecer contrrio adoo do sistema parlamentar de governo. Por duas vezes esse parecer foi vitorioso na
Comisso Especial. Mas, depois que a experincia da vida poltica veio
solicitar meditao mais profunda sobre as concluses de natureza puramente terica e jurdica que me tinham sustentado na redao daqueles
votos vitoriosos, amadureci na convico, na sincera, na sofrida, na dramtica convico de que o sistema presidencial falhou no nosso pas.
E conclua: ... Recusarei qualquer medida que vise ao impedimento do Presidente Joo Goulart; e apoiarei todas as medidas que visem implantao do nico regime que pode viver compativelmente com a
legalidade, com o equilbrio, com a correo, com a decncia e com o respeito dos direitos humanos, que o regime parlamentar....
Raul Pila, por sua vez, antes da discusso e votao final daquela Emenda, com voz grave e eloqente, exps suas idias ao Plenrio
e disse que votaria o substitutivo, porque era brasileiro, patriota. Mas, se
fosse apenas um mero doutrinador, tomaria outra posio, pois a emenda
substitutiva continha graves defeitos. E advertiu a todos, com a alternativa final: ... Ningum se iluda, Sr. Presidente. Ou conseguiremos, graas
ao bom funcionamento deste admirvel instrumento que o sistema parlamentar, transpor a catica situao em que se encontra o pas, evitando
os salvadores de vrias categorias, que j andam a espreitar a presa, ou
nada nos salvar da runa, num mundo em que a democracia do poder
parece ir levando catstrofe final.
Instaurado o governo parlamentarista, sob a chefia de Tancredo Neves, a experincia malogrou, como no poderia deixar de ser, pela

XX Introduo

falta de autenticidade da proposta final, que criava um governo de gabinete,


sem que houvesse dissoluo da Cmara e sem que se resguardasse a elegibilidade dos ministros para novo mandato parlamentar, entre outros equvocos.
Com seu vcio de origem implantado para evitar um golpe de estado , o
parlamentarismo sofreu a hostilidade declarada e militante do presidente da
Repblica, que contou com a cumplicidade, declarada ou no, dos prprios
partidos que sustentavam o governo e deveriam sustentar o sistema...
O plebiscito, previsto para nove meses antes do fim do perodo
presidencial, foi marcado para logo. Em janeiro de 1963, 15 meses depois, o presidencialismo foi restabelecido, sucedendo-se uma crise sem precedentes, que redundou na crise de maro de 1964.
A mudana, entretanto, no intimidou o destemido Raul Pila.
Fiel ao seu apostolado cvico e s suas convices, preparou a nova Reforma Parlamentarista, num trabalho em que contou com a colaborao
inestimvel de vrios colegas, notadamente a de Aliomar Baleeiro, um
dos convertidos, como Afonso Arinos, causa parlamentarista. A
nova emenda, embora subscrita por mais de dois teros da Cmara dos
Deputados, no chegou a ser votada.
Sem esmorecer em sua luta, Raul Pila sofreu com os reveses,
abatendo-se sobremodo com a extino do seu Partido Libertador. Julgou
ser o momento de encerrar sua atividade parlamentar. Em 31 de agosto
de 1966, em memorvel discurso, despede-se da Cmara dos Deputados.
Bato em retirada, mas retiro-me combatendo. So pginas tocantes
de autntico missionrio poltico, que soube lutar por seus ideais.
A causa parlamentarista, no entanto, continuou a ser defendida no Congresso e fora dele. O Catecismo Parlamentarista de Raul
Pila, suas idias e propostas fizeram escola e continuam sendo ainda
hoje estudadas e debatidas.
Com a convocao da Assemblia Nacional Constituinte, em
1986, renasceu a esperana de que o sistema parlamentarista fosse final-

Presidencialismo ou Parlamentarismo? XXI

mente implantado em nosso pas. Entre os seus defensores, aparece, de


modo vibrante, apesar de seus 80 anos, o constituinte Afonso Arinos.
Presidente da Comisso de Sistematizao, durante a discusso do Projeto de Constituio, em pronunciamento proferido em 4 de agosto de
1987, defendeu a implantao do sistema parlamentarista de Governo.
Ao fazer rememoraes pessoais, justificando mais uma vez a sua converso para o parlamentarismo, Arinos sustentou que ...o regime presidencial nunca foi aplicado no Brasil. Alis, o regime presidencial nunca foi aplicado convenientemente fora dos Estados Unidos. No existe
exemplo, em nenhum pas, em nenhum continente, da reproduo desse
sistema de governo, que obedece a condies especficas da formao sociolgica, cultural e histrica daquela nao, na poca em que ele surgiu no
campo das instituies polticas modernas... Continuando, o ilustre parlamentar discorreu sobre as inmeras crises ocorridas no Brasil aps a
proclamao da Repblica, situando cinqenta e quatro anos de Governo absolutamente antidemocrtico, absolutamente irreconhecvel, absolutamente repugnante a qualquer modelo de governo respeitador da lei e da
liberdade. Eis a face velada mas inesquecvel do presidencialismo republicano no Brasil.
Coube tambm a Afonso Arinos, na memorvel sesso da
Assemblia Nacional Constituinte de 22 de maro de 1988, o encaminhamento de votao da Emenda Coletiva sobre o Sistema de Governo.
Enftico, entre os argumentos que usou a favor do parlamentarismo, disse que ... o Brasil no est fazendo uma experincia indita se adotar o
sistema parlamentarista. A Repblica nasceu parlamentarista. Pouco se
presta ateno a isto. O Manifesto Republicano de 3 de dezembro de
1870, escrito por Quintino Bocaiva ... e Saldanha Marinho, os autores
do Manifesto Republicano, no toca na palavra Presidncia, no
fala na Repblica Presidencial. Os autores tm toda a sua argumentao
baseada na tradio parlamentarista do Imprio. Eles queriam a Repblica, mas com o parlamentarismo. Somos os mais antigos defensores do
parlamentarismo na Amrica. Viemos da prtica, passamos para a teo-

XXII Introduo

ria e passamos para a Repblica. Desafio a quem queira me contestar.


Quintino Bocaiva, Saldanha Marinho, o Manifesto parlamentarista.
Apesar de todas as expectativas e do arcabouo do projeto
de Constituio estar definido segundo premissas de cunho parlamentarista, a data de 22 de maro de 1988 assinalou a derrota do parlamentarismo na Constituinte. No chegou, na verdade, a surpreender o fato de que muitos constituintes brasileiros, que votaram a favor
do presidencialismo, ignorassem o contedo da emenda que foi aprovada. Dificilmente poderia ter sido de outra forma, face improvisao que cercou a costura da emenda e heterogeneidade que garantiu a sua aprovao.
A propsito, Franco Montoro, ex-governador de So Paulo,
ex-presidente do PSDB e da Frente Parlamentarista, em artigo intitulado Parlamentarismo: Participao e Mudana, em que arrola as vantagens do parlamentarismo sobre o presidencialismo, assim escreveu:
Por todas essas razes, a implantao do Parlamentarismo
no Brasil um imperativo histrico. Aproveitando a experincia e as sugestes mais modernas, a Comisso de Sistematizao da Constituinte
elaborou um projeto parlamentarista, que foi aprovado pela maioria de
seus integrantes e mereceu o apoio majoritrio da opinio pblica e dos
parlamentares, conforme pesquisas realizadas pela imprensa. Mas a
presso e os arranjos promovidos nas vsperas da votao pelos poderes
interessados impediram a confirmao do voto favorvel ao regime parlamentar.
A Constituinte decidiu, como alternativa s presses do Executivo, da mquina governamental, contra o parlamentarismo, a realizao de um plebiscito para 7 de setembro de 1993, em que o eleitorado se
manifestaria quanto forma (repblica ou monarquia constitucional) e
ao sistema de governo (parlamentarismo ou presidencialismo) que devem

Presidencialismo ou Parlamentarismo? XXIII

vigorar no pas. Antecipado para 21 de abril daquele ano, a consulta


popular decidiu pela continuidade da repblica presidencialista.
No obstante a oportunidade perdida, no desanimam os defensores do sistema parlamentarista, entre os quais me incluo. Evidente
que o parlamentarismo no constitui uma panacia, que possa, por si
mesmo, consolidar nossa democracia e curar rapidamente nossos males
econmicos e sociais. Mas, com certeza, facilita a consecuo desses objetivos, pelas qualidades intrnsecas que possui.
Como dizia Franco Montoro, o Parlamentarismo mais democrtico e adequado soluo objetiva e pacfica dos complexos problemas nacionais. Ele assegura a transparncia do governo, a discusso pblica dos programas, o entendimento entre os partidos, a participao dos
mltiplos setores da sociedade. Constitui, por isso, poderoso instrumento
de combate corrupo e ineficincia administrativa.
Por fim, gostaria de abordar a questo da representao partidria. Diz-se, contra a implantao do parlamentarismo, que, alm
do grande nmero de legendas partidrias, no temos partidos fortes.
Penso que nosso sistema partidrio realmente comporte alguma reestruturao, desde que mantida a concepo democrtica da pluralidade de
idias. A reduo do nmero de partidos, um ideal a ser atingido pela
deciso do povo, vir como imperativo. Mas, o argumento contra o parlamentarismo no procede, pois justamente o sistema parlamentarista
que possibilita aos partidos polticos se consolidarem, contribuindo, inclusive, para que se transformem em centros de formao de homens pblicos. No dizer do mestre Afonso Arinos, uma democracia de partidos , no Brasil de hoje, a nica capaz de instituir governos responsveis. E s governos responsveis podem enfrentar democraticamente os
problemas bsicos da nacionalidade evitando as trs foras que comprometem todas as solues tentadas entre ns, e que so a demogogia, a improvisao e a corrupo.

XXIV Introduo

No tenho dvidas de que a publicao da obra Presidencialismo ou Parlamentarismo?, em boa hora decidida pelo Conselho
Editorial do Senado Federal, cumprindo com seu objetivo de promover e
estimular reflexes sobre fatos polticos de fundamental significao, ser da
maior valia para todas as geraes, em sua ansiosa busca de solues estveis
para o pas, merc da conquista da democracia poltica, social e econmica e
maior participao dos brasileiros na vida pblica nacional.
Braslia, 30 de novembro de 1999.

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Prefcio

ugeriu o Deputado Raul Pila fosse de minha autoria a pgina introdutria deste volume, com o qual a Livraria Jos Olmpio Editora pretende fazer mais
acessveis, ao pblico ledor, os argumentos que serviram ao debate do problema da
implantao do parlamentarismo em nosso pas.
Partindo da considerao de que fui eu que modifiquei a maneira de votar na matria, pareceu-me razovel que aqui viesse trazer, na apresentao desta
pblica controvrsia, os motivos principais de tal mudana.
Da ter aceito a funo de prefaciador, a qual melhor caberia ao Deputado
Raul Pila, o parlamentar que, sem dvida, em todo o regime republicano, mais se
destacou na pregao do evangelho parlamentarista.
Diz conhecida anedota inglesa que os argumentos podem mudar a opinio dos deputados, mas nunca os seus votos. No caso do parlamentarismo deu-se comigo, at certo ponto, fenmeno inverso: argumentos poderosos, decorrentes da observao dos fatos polticos, mudaram o meu voto, sem alterar substancialmente a minha
opinio sobre os aspectos exclusivamente jurdicos do problema. Esta afirmativa poderia parecer paradoxal e, at, meio cnica, se no se justificasse por motivos a que
podem faltar acertos ou fundamento, mas nunca sinceridade e boa-f.
Ao iniciar a sua exposio, devo reiterar que as razes mais influentes
no meu esprito foram colhidas na experincia dos fatos e no na cincia dos livros. A
observao do drama brasileiro desde a posse de Vargas, em 1951, passando pelo espetacular fracasso do seu governo e o triste fim de 1954, at absurda crise de 1955,
de cujo desfecho, com o golpe de Estado de novembro, emergiu o frgil governo atual,

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no foi, para mim, atividade desinteressada e distante. Investido, desde 1952, da liderana do meu partido na Cmara, e, em seguida, da Minoria e da Oposio, pude
viver uma experincia sem precedentes para qualquer outro deputado da Repblica.
Com efeito, de 1952 a 1954, chefiei a Oposio parlamentar contra um Executivo
caudilhista, cujos objetivos finais, cortados pela crise de agosto, no chegaram a ser esclarecidos, e que se submetia ao mecanismo democrtico no por convico, mas porque no contava mais com as Foras Armadas para destru-lo, como contara em
1937. De 1954 a 1955, encontrei-me na estranha posio de comandar o maior
partido do governo, sem, entretanto, liderar a Maioria, pois esta era visvel, embora
no abertamente, hostil ao Executivo. Tambm no era porta-voz do governo, visto
que o Presidente, talvez receoso de se fazer representar por um partido minoritrio,
insistia em no ter porta-vozes credenciados no Congresso, o que criou a situao singular de um Executivo sem poltica legislativa, situao que no foi dos menores nem
dos menos funestos equvocos do perodo politicamente frustrado do honrado Sr. Caf
Filho.
Acompanhei, assim, de dentro, em um dos seus momentos mais crticos,
o processo de desajustamento profundo da mquina do presidencialismo brasileiro.
Refletindo sobre ele, luz dos acontecimentos que vivera diretamente, ou acompanhara de perto, cheguei concluso de que tal desajustamento se projeta para fora do
campo estritamente institucional e atinge toda a complexa realidade nacional, instabilizando a sua estrutura e entorpecendo o seu desenvolvimento.
O xito dos regimes depende muito mais do esprito com que so aplicados e da correspondncia com o meio social que pretendem governar, do que da sua estrutura jurdica.
Os Estados Unidos e a Inglaterra, apesar das diferenas que separam os
respectivos regimes de governo, tm muita identidade quanto maneira pela qual concebem e praticam o Direito Constitucional. Os sistemas constitucionais, entre os povos saxnicos, se desenvolvem histrica e casuisticamente e no emprica e racionalmente, como ocorre com os povos de cultura latina.
Da a estabilidade secular, embora evolutiva, das constituies costumeira inglesa e escrita americana, em contraste com a instabilidade dialtica (isto , contraditria, feita de avanos revolucionrios e recuos reacionrios) das constituies dos
pases latinos Frana, Itlia, Espanha, Portugal, Brasil.
Os direitos polticos ingls e americano evoluram, certo, para solues
diferentes, em virtude de causas complexas que seria longo, at mesmo, esboar. Mas
tal evoluo divergente no prejudicou, de nenhuma maneira, a identidade de esprito

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 3
que preside prtica das instituies. Esta , alis, observao corrente no estudo do
Direito Constitucional Comparado.
O sistema presidencial dos Estados Unidos, tanto quanto o parlamentarismo da Inglaterra, esto entre os maiores xitos de organizao poltica de toda a
histria universal, cada qual em virtude de certos fatores especficos. O presidencialismo americano se apia em trs elementos igualmente importantes, cujo equilbrio dinmico constitui o segredo do seu extraordinrio sucesso: o culto da Constituio Federal,
a influncia da Suprema Corte e a ao dos partidos polticos.
importante observar que so trs elementos histricos, cuja ao benfica
se denunciou e fez sentir desde o incio da nacionalidade. Vamos ao primeiro deles.
Nos momentos mais graves da histria dos Estados Unidos os responsveis pelo seu destino no se dirigem ao povo em nome de princpios eternos ou de verdades abstratas, mas em nome do texto da Constituio, qualquer que seja o problema em tela.
Em plena Guerra da Secesso lembra o professor D. W. Brogan o
Sul no reclamava o direito inalienvel dos povos formao dos governos prprios,
mas uma correta interpretao do texto constitucional sobre os direitos dos estados.
Por sua vez, Lincoln no defendia o abolicionismo como a conseqncia da liberdade
eterna da pessoa humana, mas sim como um dos deveres que a Constituio lhe impunha e que ele devia executar. E hoje, ajunta com toda razo Brogan, o povo americano, ao cabo de mais de um sculo e meio de experincia, est mais convencido do
que nunca de que, somente nos quadros da Constituio, e no em qualquer outra
parte, est a sua salvao poltica. Pode ser uma doutrina insensata, mas a doutri(1)
na, a vvida f poltica do povo americano.
Dentro desta verdadeira religio constitucional, que coloca o texto de Filadlfia como uma espcie de quinto evangelho o evangelho poltico nas mos do
povo, a Suprema Corte e os partidos exercem, tambm secularmente, suas indispensveis misses. A Suprema Corte, cercada pela reverncia que os povos de lngua inglesa sempre tributaram aos juzes, reverncia que a crtica cientfica mais ampla, como
a do professor Crosskey, ou as investidas polticas mais fortes, como a do segundo
Roosevelt, nunca conseguiram destruir, nem verdadeiramente abalar, formula e fixa,
em termos jurdicos, a adaptao contnua do texto semi-sagrado aos novos aspectos
da realidade histrica. Por isto mesmo a Suprema Corte a fora mais importante
daquele processo de estabilidade evolutiva a que acima me referi.
(1) D. W. Brogan, An Introduction to American Politics, Londres, 1954.

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Com efeito, o alto tribunal tornou-se, nos Estados Unidos, o instrumento capaz de fazer, da Constituio, um texto que no apenas distribui competncias e poderes, mas que tambm limita os mesmos poderes e competncias. Por meio desta
soluo feliz a Corte, que rgo, at certo ponto, poltico, mas que no est a
servio dos poderes polticos Executivo e Legislativo nem tampouco dos partidos, impede, em nome da Constituio, que aqueles poderes transponham os limites razoveis das suas atribuies. Atrs do Judicirio desarmado est a
Constituio, e atrs desta o povo. No h dvida que a Corte, muitas vezes,
tem servido nunca por corrupo ou temor a interesses polticos e econmicos
menos defensveis. Mas tambm no h dvida que ela sempre tem corrigido, em
prazos mais ou menos longos, a rota desviada, graas presso da opinio pblica, que ecoa dentro do recinto sagrado na voz de juzes de escola, de que Oliver
Holmes foi a simblica expresso.
A terceira fora reside, como dissemos, nos partidos. A gerao dos fundadores dos Estados Unidos era, teoricamente, hostil aos partidos, ou, como ento se
costumava dizer, s faces polticas. Tal atitude se impunha, em obedincia aos
postulados do pensamento poltico que naquele tempo dominavam. Com efeito, a partir de Jean Bodin, a doutrina do Estado elaborara o conceito jurdico da soberania
nacional indivisvel, a qual evolura da monarquia absoluta do sculo XVI, para as
idias do Contrato Social e do princpio majoritrio, vitoriosas no sculo XVIII.
Mas, nas mos do rei ou nas mos do povo, a soberania era una e indivisvel. E,
justamente, o partido era considerado como um processo vicioso de diviso dessa soberania, que do povo se transportava para tais instrumentos, colocados entre o sufrgio
e o governo. Da a repugnncia terica com que os pr-homens da Independncia
americana encaravam os partidos. Mas a fora dos elementos culturais e histricos foi
sempre muito maior que a de arbitrrias convices filosficas.
O impulso de solidariedade social e o esprito de cooperao, to tpicos
da cultura saxnia e da tradio protestante, levaram as opinies polticas, nos Estados Unidos, desde o sculo XVIII (tal como j se dera anteriormente na Inglaterra),
a se agrupar em poderosas organizaes que vieram a formar os dois partidos hoje
existentes. Pouco importavam as crticas e receios de certos estadistas e pensadores.
No correr do sculo XIX os homens pblicos e escritores foram se convencendo do
grande papel que a Histria reservava s, no princpio, to malsinadas faces,
cuja presena se tornava cada vez mais forte e necessria. A natural dialtica democrtica, bem como o sistema eleitoral majoritrio, que, de certa forma, facilita a distribuio das opinies em apenas dois grupos, contriburam, tambm, para o resultado. E a temos, nos partidos, a fora atuante do regime, o seu sistema circulatrio,

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 5
que leva sangue da realidade presidencial aos mais recnditos pontos da enorme Federao.
Quando volvemos os olhos para o presidencialismo latino-americano, e
especialmente para o brasileiro, que mais de perto nos interessa, no encontramos,
sinceramente, a presena dessas trs foras que garantiram o xito admirvel do sistema norte-americano. Comecemos pelo respeito Constituio do Estado.
J ficou anotado acima que o Direito Constitucional dos pases latinos
de formao muito mais racional e terica do que casustica e histrica. As constituies saxnias aderem, por um esforo pertinaz e constante, de interpretao e aplicao, s mutaes econmicas e sociais trazidas pelo tempo. No tendem a estabelecer
princpios, mas a resolver problemas.
As constituies latinas procuram mais a gnese dos princpios genricos
do que a sua justaposio a situaes concretas. Quando os problemas se modificam,
prefere-se adotar, revolucionariamente, um princpio novo, em vez de adaptar, interpretativamente, uma disposio antiga. claro que este mtodo pressupe a mudana
freqente dos textos constitucionais, e no induz a um respeito especial por nenhum
deles. A Frana teve bem uma dzia de constituies desde a de 1791; no longe
desse nmero andar a Espanha, se recordarmos o tormentoso caminho que vai da
Constituio de Cdis, de 1812, s recentes leis constitucionais de Franco; oito leis
constitucionais oferece, modestamente, Portugal, entre a Constituio de 1822 e a
atual carta salazarista. Ns, brasileiros, comparecemos apenas com sete (includos o
Ato Adicional e a reforma de 1826). Mas este pequeno nmero devido durao
relativamente longa das Constituies de 1824 e 1891. Quanto aos demais pases da
Amrica Latina, a situao ainda pior. Houve algum que, num deles, disse que no
guardava os textos constitucionais porque no colecionava publicaes peridicas.
O segundo alicerce do sistema presidencial que no encontrou, entre ns,
aplicao histrica, foi a influncia poltica do Supremo Tribunal Federal.
Nunca o Supremo Tribunal brasileiro pde exercer a sua misso especfica de rbitro da legalidade, contendo os excessos do Executivo. Faltou-lhe a tradio judiciria das cortes inglesas e americanas. Neste particular a influncia da Monarquia foi, entre ns, prejudicial. Com efeito, ao natural caudilhismo militar latino-americano, que, ao contrrio do brocardo romano, fez sempre a espada passar antes da toga, juntou-se, no Brasil, a tradio francesa, quanto s atribuies do Judicirio. A Revoluo Francesa, como se sabe, foi decididamente antijudiciria. A prtica do antigo regime fizera das Cortes de Justia (Parlements) os nicos rgos capazes de enfrentar a Coroa. Por vrias vezes aquelas Cortes resistiram aos reis de

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Frana, recusando registrar atos destes que elas declaravam inconstitucionais ou contrrios
s chamadas leis fundamentais (no escritas) do reino. Por isto mesmo a Revoluo via
com olhos suspicazes o Judicirio, e desde logo providenciou para evitar que ele interferisse,
de qualquer forma, na sua legislao. Da o extremo enfraquecimento poltico do Judicirio francs, nos diversos regimes que se seguiram Constituio de 1791. Enfraquecimento to grande que leva uma forte corrente doutrinria francesa a no considerar o Judicirio como um poder independente, mas simples ramificao do Executivo. Pois bem, a
Constituio brasileira de 1824 herdou esta concepo do Judicirio, e, quando se instalou a Repblica, as geraes de juzes formados sob o Imprio no tinham, absolutamente,
nem a tradio nem a mentalidade adequadas ao papel que a Constituio de 1891 lhes
reservara. Desde o princpio, o Supremo Tribunal brasileiro fracassou na sua misso,
apesar dos esforos vigorosos de Rui Barbosa e da honrosa resistncia de alguns juzes,
como Pedro Lessa. Fracassou com Floriano, com Hermes, com Vargas, para culminar
na lamentvel submisso de 21 de novembro. No se pode acusar individualmente os seus
membros, via de regra homens probos e juristas de mrito, embora muito raramente
especialistas em Direito Pblico. A instituio, em conjunto, que naufragou historicamente, na fraqueza, na omisso e no conformismo.(2)
poltico.

Chegamos, agora, ao exame do ltimo fator proposto, ou seja, o partido

O ponto focal do processo de desajustamento , a meu ver, neste importante captulo, a impossibilidade patente do presidencialismo brasileiro se transformar
em um autntico regime de partidos.
De uma maneira geral, pode-se assegurar que o partido poltico domina,
no sculo XX, o panorama das instituies constitucionais, em todos os regimes verdadeiramente organizados. Quer nos sistemas democrticos de governo, quer nos totalitrios ou antidemocrticos, o partido o mecanismo poltico por via do qual as foras sociais se afirmaram dentro e atravs das instituies. Nos sistemas democrticos
pluripartidrios e parlamentares (Frana, Itlia), elas procuram um livre equilbrio
graas s composies parlamentares chamadas coalizes. Quando o sistema democr(2) Essas observaes, que me parecem fundadas na mais ldima experincia histrica,
foram contestadas pelo atual Procurador-Geral da Repblica, Dr. Carlos Medeiros
Silva, que sobre elas e inoportunamente manifestou-se em uma sesso do Supremo
Tribunal, sem apresentar fatos que as desmentissem. Revidando sua contestao e
confirmando minhas observaes fiz um discurso na Cmara dos Deputados, na
sesso de 13 de dezembro de 1957.

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 7
tico bipartidrio e parlamentar (Inglaterra) o governo exercido naturalmente pelo
partido em maioria. Quando bipartidrio e presidencial (Estados Unidos) ou o
Presidente tem maioria no Congresso ou no a possui. No primeiro caso no h problema, mas no segundo so necessrias acomodaes que, s vezes, no impedem derrotas do Executivo, como, ainda em 1957, sucedeu com o presidente Eisenhower na
tramitao do oramento. Porm, tanto as acomodaes como as derrotas transcorrem
exclusivamente no plano dos partidos.
Nos sistemas totalitrios, assim os da direita como os da esquerda, os
partidos se reservam, igualmente, a maior soma das responsabilidades polticas. Isto
se d hoje na Rssia, na China ou nos pases da Cortina de Ferro, e tambm se deu
na Itlia e na Alemanha de Mussolini e Hitler.
A Amrica Latina tende para a forma de governo caudilhista, que,
tomada na sua essncia, menos o sistema em que governa um caudilho, do que o
regime em que predomina politicamente a fora armada. Esta a tradio ibrica,
que, visivelmente, se transmitiu aos estados latinos do Novo Mundo. Suas causas
tm sido perquiridas por historiadores e socilogos e, de resto, pouco interessam ao
presente escrito. No fundo, essas causas se integram em um complexo de fatores. A
expanso geogrfica luso-espanhola foi mais baseada na aventura dominadora e estatal do que no trabalho organizado e privado, que marcou preferencialmente as colonizaes holandesa e inglesa. A preocupao das minas, posta acima da produo
de bens de consumo, foi outro elemento de singularizao da expanso ibrica, em
contraste com a flamenga e saxnia. Alm disso, deve-se contar com os resultados
das influncias contrastantes do protestantismo e do catolicismo. Todas essas causas
convergiam para constituir, na Amrica Ibrica, mercantilista e catlica, um ambiente mais propcio criao de uma classe dominante burocrtica e militar, governando uma massa pobre e despreocupada das liberdades individuais. Do lado protestante, privatista e saxnio, ao contrrio, cedo se revelou uma forte classe mdia
independente do estado, desconfiada da militana, concentrada nas atividades privadas e ciosa das suas liberdades. As cautelas com que a Constituio americana
encara a fora armada (Milcia) so bem dignas dos descendentes daquela Inglaterra que s neste sculo conheceu o servio militar obrigatrio. Enquanto isso ns vemos, no Brasil, em pleno sculo XVIII, o historiador baiano Jos Mirales escrever
toda a crnica militar da Colnia, desde os primeiros 600 soldados trazidos, em
1549, por Tom de Sousa, at s flamejantes unidades regulares e de ordenanas
de meados do setecentos, expondo com particular ateno as vantagens, soldos e
prerrogativas da classe.

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Mercantilismo (estatismo) econmico, burocracia e nobiliarquia no terreno administrativo, tudo apoiado em rgida organizao militar, eis o panorama que,
com adaptaes secundrias, se pode entrever na formao de toda a Amrica
Luso-Espanhola.
O governo caudilhista, repetimos, menos o governo de um homem que o
dos grupos militares, regulares ou irregulares. Neste sentido que a Amrica Latina,
desta segunda metade do sculo XX, vai se distanciando consideravelmente das democracias ocidentais contemporneas. Governa-se cada vez mais pelas classes militares, e
menos pelos partidos polticos.
No momento atual pode-se observar que o mal abrange a todo o nosso
continente tendo, inclusive, atingido pases que dele eram aparentemente e, mesmo,
realmente indenes, como a Argentina e a Colmbia. A razo disto deve ser encontrada na crise econmica de desenvolvimento que aoita os nossos pases. At 1930, ano
da revoluo do general Uriburu, a Argentina anglfila e civilizada era uma espcie
de Canad meridional. A crise europia, que arrastou a do Imprio Britnico, veio
enquadr-la no ambiente latino de que ela hoje, com os seus generais, almirantes,
ditadores e pronunciamentos, um dos mais conspcuos exemplos. A Colmbia era outro pas que se singularizava pela prtica civil das instituies. Mas, de alguns lustros at agora, principalmente a partir da revoluo de Bogot, em 1948, converteu-se em paraso da militana desabrida. Em 1954, encontrando-me em Washington com um dos representantes da Colmbia na Organizao dos Estados Americanos, ouvi dele que os militares que governavam o seu pas j deviam ter exterminado
mais de 50.000 adversrios polticos. Alis o colombiano Arceniegas, no seu impressionante livro Entre la Libertad y el Miedo, fornece dados semelhantes. Resta,
como ilha de relativa paz no meio desse mar conturbado, o pequeno Uruguai. Mas a
estabilidade democrtica dos nossos simpticos vizinhos do Sul talvez seja mais devida ausncia de um verdadeiro exrcito de tipo continental, do que presena de instituies civis slidas. Vejamos o que ocorre no Brasil. Entre ns o presidencialismo,
que foi militarista no princpio da Repblica, chegou a se emancipar da tutela da espada em fase relativamente larga do seu desenvolvimento, mas de algum tempo a esta
parte, passou a se apoiar cada vez mais francamente neste partido sui generis que so
as classes armadas. Esta declarao no resulta de qualquer ressentimento poltico ou
sentimento de hostilidade contra a nossa organizao militar, que, ao contrrio, como
estudioso da Histria, s tenho motivos para respeitar e admirar, quando a observo
confinada s suas funes naturais. Baseia-se, apenas, na verificao desapaixonada
dos fatos da nossa histria republicana dos ltimos vinte anos. A revoluo de 1930

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 9
se coloca fora deste ciclo, pois foi predominantemente poltica e estadualista. A supremacia militar, tornada possvel na represso da revoluo paulista de 1932, comeou
a se manifestar no golpe de 1937, que instalou a ditadura. Alis, interessante observar que, naquela ocasio, j se delineou o fracasso do partido poltico ditatorial
que era o integralismo, assumindo o Exrcito as responsabilidades de partido oficial.
Alguns familiares de Vargas tentaram organizar um partido que simbolizasse os
ideais do 10 de novembro, mas no conseguiram, por causa da frontal resistncia surgida nos meios militares.
Em 1945 as classes armadas deram o golpe de graa na ditadura enfraquecida pela guerra. De 1951 a 1954 o Exrcito, restitudo ideologia democrtica
pela derrota do nazismo, foi o principal obstculo restaurao da ditadura. Em
1954 as trs corporaes militares, em conjunto, contriburam decisivamente para a
soluo da gravssima crise poltica. Em 1955, foi o Exrcito o principal fator da
abertura das portas do Catete ao seu atual ocupante. Por este singelo apanhado dos
fatos mais importantes do vintnio pode-se concluir que nunca, nem no tempo de Deodoro e Floriano, nem no governo Hermes, a influncia militar foi to profunda no
Brasil, como de 1937 a esta parte.
A temos, em resumo, o panorama constitucional brasileiro de 1957:
indiferena pela Constituio, desprestgio do Supremo Tribunal, impotncia dos partidos, substitudos pelas classes armadas. Em tudo, pois, diferente do autntico e vitorioso presidencialismo.
No podemos julgar essa situao com critrios de valor. De nada
adianta dizer-se, em poltica, que mau ou bom o que acontece. Algumas vezes
um bem; outras um mal. Cumpre somente reconhecer que a situao brasileira,
tal como a resumimos dentro da estrutura presidencialista, e ser por largo tempo inevitvel.
No considero o parlamentarismo uma panacia milagrosa. Ao contrrio. Proclamei-lhe os defeitos no estudo que se vai ler em seguida. Mas cheguei concluso de que melhor ou menos mal que o presidencialismo, ele servir para vencer a
atual crise da democracia brasileira. A vo as minhas razes.
O parlamentarismo , hoje mais do que nunca, o regime dos partidos.
Sendo o governo de gabinete, afinal, uma comisso expressiva de representaes numerosas, claro que as presses extrapartidrias, de tipo militar, se exercero muito
mais dificilmente sobre ele do que sobre um Executivo unipessoal, muito mais acessvel e, por isto, muito mais dependente, impressionvel e pressionvel.

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O Brasil atual, pelo seu desenvolvimento econmico, poltico demogrfico, social
e cultural dificilmente iria para uma ditadura militar, atravs de um golpe de estado. Tal
ditadura s seria possvel, entre ns, por uma espcie de consentimento majoritrio em
face da anarquia social. Mas a influncia militar, preponderante no presidencialismo
brasileiro, no toma a forma de ditadura e pode se exercer, como de fato est ocorrendo, atravs de uma prtica disfarada das instituies, que nem sequer suprime as
liberdades fundamentais.
Ficamos, assim, numa espcie de governo irresponsvel, ou antes, numa
situao na qual quem toma a responsabilidade dos atos, no a tem pelas suas conseqncias. E o meu receio que esse processo, instalado em plena crise inflacionista,
possa levar quela anarquia social que considero a nica hiptese admissvel de ditadura militar, ditadura que pode vir, ainda que os militares no a desejem e da qual
no sairemos sem grandes lutas e dificuldades.
Uma democracia de partidos , no Brasil de hoje, a nica capaz de instituir governos responsveis. E s governos responsveis podem enfrentar democraticamente os problemas bsicos da nacionalidade evitando as trs foras que comprometem todas as solues tentadas entre ns, e que so a demagogia, a improvisao e a
corrupo. A muitos parecer ridculo esperar-se que o Congresso Nacional, recrutado atravs de um sistema eleitoral que facilita o cultivo daquelas trs foras, tenha a
firmeza e o esprito de sacrifcio necessrios para escolher, em seu seio, ministros capazes de enfrent-las. Confesso que a mim, tambm, esta considerao provocava dvidas srias. S depois de muito meditar sobre os resultados da minha j longa experincia de deputado que consegui resolv-las, de forma satisfatria para mim mesmo.
E a soluo do problema se me afigura estar, precisamente, no fator responsabilidade.
A responsabilidade poltica nos seus aspectos mais elevados, est ligada ao
sentimento do bem comum e, nos aspectos mais baixos, ao instinto de conservao.
O exerccio de onze anos de mandato me tem mostrado que a Cmara
age muito melhor quando tem a responsabilidade efetiva do seus atos, isto , quando
as conseqncias destes atos sero descarregadas diretamente sobre ela. Age melhor levada pelos dois aspectos que mencionamos acima, do sentimento de responsabilidade.
Orienta-se pelo bem comum, por exemplo, quando ela tem de eleger algum deputado
para funes de que dependa o seu prprio funcionamento. Ento raro que ceda s
imposies da m escolha. Para a Mesa, as lideranas, as presidncias de comisses,
os partidos elegem, via de regra, os seus melhores homens, derrotando, freqentemente,
combinaes oficiais que estabeleciam solues visivelmente piores. Mas a Cmara
no hesita nunca em escolher, por exemplo, para represent-la em importante misso

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 11
no exterior, algum deputado que, pela notria incapacidade ou pela autoridade moral
discutvel, ela mesma teria repelido na presidncia de uma grande comisso ou na liderana de um grande partido. que, nestes casos, a Cmara no sente a responsabilidade do seu ato, pois no arca com as conseqncias do mesmo.
Assim, podemos estar certos de que, preliminarmente, para um governo
de gabinete, os partidos indicariam os seus melhores representantes, visto que, do xito da administrao, dependeria a continuidade da manuteno do poder. Ao contrrio, no sistema presidencial que praticamos, h uma espcie de governo partidrio,
mas governo esprio, porque irresponsvel. Nele os ministros no so indicados pela
medida do seu valor, mas pela convenincia dos corrilhos dominantes nos diretrios
dos partidos. O que quer dizer, em certos casos, que so indicados precisamente pela
desvalia, que os torna submissos aos caudilhos partidrios. O governo atual um
exemplo tpico disto, em mais de uma pasta.
Em outras vezes, o senso de responsabilidade decorre do instinto de conservao. Tal foi o caso da negao da licena para o processo do deputado Carlos
Lacerda. A grosseira agregao ao texto constitucional implicava expor o mandato
de cada deputado a uma limitao que contrariava toda a nossa tradio jurdica.
Todos os argumentos, toda a presso oficial esbarraram nesta inafastvel considerao. Da mesma forma, o projeto oficial da lei de imprensa, nos pontos inconstitucionais em que restabelece a censura prvia, encontraria, provavelmente, a mesma resistncia, porque nenhum deputado est interessado em entregar a liberdade de imprensa, que pode ser capital para o seu partido, ao arbtrio de autoridades policiais que
hoje so correligionrias, mas amanh sero adversrias.
este sentimento da responsabilidade, ao mesmo tempo utilitrio e idealista, que, segundo penso, funcionar no governo parlamentar atravs dos partidos, e
que, atualmente, no funciona no governo presidencial, no qual os partidos desfrutam
de postos irresponsveis. Hoje o Congresso vota medidas demaggicas e primrias,
porque os partidos sabem que votar uma coisa e aplicar os resultados do voto outra, sendo que essa aplicao compete a um Executivo a prazo fixo, que pode errar
tremendamente e subsistir apesar dos seus erros.
O nosso Legislativo compensa em vantagens eleitorais prprias, custa
do oramento, os votos que concede ao governo para uma poltica no planejada e muitas vezes orientada, da sombra, pelo elemento militar. Assim a irresponsabilidade
geral. do Congresso porque vota leis erradas e demaggicas que no precisa aplicar.
do Executivo porque ainda que as aplique isto no lhe custa a vida, que a pra-

12 Introduo
zo fixo. das classes armadas porque decidem, sem aparecer, assuntos que no so
seus e tambm no arcam com as conseqncias das decises erradas.
J um governo de gabinete, em regime de coalizo (que seria, entre ns,
inevitvel) teria outras possibilidades de resistir presso militar e s trs foras destrutivas que indicamos: demagogia, improvisao e corrupo.
Por outro lado, o parlamentarismo ser no Brasil um regime de governo
mais prudente, ou, no nobre sentido de uma palavra que tem sido to prostituda que
hoje at receia-se o seu emprego, mais conservador. Precisamos, com efeito, acabar com
este horror cigano e leviano do conservantismo. O esprito conservador, ou existe em
um pas que sofre os impactos do Brasil de hoje, ou no existe e este pas resvala
para a catstrofe. Conservao, tal como a entendo eu, no se confunde com atraso,
nem com injustia social. Conservao , muitas vezes, sinnimo de nacionalismo; de
resistncia s novidades que no so inovaes; de preferncia pelas solues ponderadas em vez das improvisadas; significa energia em vez de hiprocrisia; patriotismo em
vez de ambio e amor pelo bem comum em vez de apetite pela vantagem prxima e
particular. Conservar nem sempre galvanizar o que est morto, mas defender o que
se impe que perdure. Neste sentido o arquiteto Lcio Costa, inventor de Braslia,
conservador, porque defende Ouro Preto. E neste sentido eu me sinto inclinado, hoje,
ao que chamo esprito conservador em poltica, porque vejo o Brasil, na febre dos plebiscitos eleitorais, caminhar desatinadamente para a anarquia econmica e social e
para a ditadura militar conseqente.
Escrevi acima a palavra conveniente: plebiscito. O sistema presidencial
degenerou, hoje, no Brasil, em plebiscito entre dois demagogos, que se enfrentam periodicamente nas campanhas eleitorais. Vence fatalmente aquele que mais esperanas
privatistas despertou nos indivduos, classes e grupos. Aquele que mais prometeu s
coletividades e no coletividade, aquele que mais mentiu a sees separadas do
povo e menos falou a dura verdade ao povo em conjunto. E isso cada vez ser pior.
claro que as promessas mentirosas no podem ser cumpridas. Mas se o demagogo eleito no pode fazer o que prometeu pode, pelo menos, no fazer o contrrio do
que prometeu, e cuja feitura seria, em muitos casos, a salvao do pas. Assim o demagogo eleito faz um governo negativamente populista, isto , um governo que tem por
norma no desgostar imediatamente o povo, ainda que tal desgosto redundasse em seu
benefcio final. Quanto tempo resistiremos a isto? Uma s coisa certa: os presidentes
futuros se elegero segundo uma linha cada vez mais demaggica. No h possibilidade
de, numa eleio tornada plebiscito, um povo atrasado como o brasileiro manifestar-se
de outra forma. A culpa no do povo, que vota mal, mas dos grupos dominantes

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 13
que lhe exploram demagogicamente o voto, em seu prprio benefcio, espera do famoso dilvio.
No tenho a iluso de que o regime parlamentar seja, desde logo, um
mar de rosas. Estou certo de que dever sofrer, no Brasil, um perodo muito rduo de
adaptao e de consolidao, no qual a figura mais importante, pelo menos no incio,
ser a do chefe do Estado, que precisa reunir grande autoridade moral e intelectual
difcil virtude de saber colocar-se em segundo plano, influindo embora sobre os que se
encontram no primeiro. Encontraremos este homem, cujo antecessor mais parecido seria Rodrigues Alves? Nada nos prova que no tenhamos outro brasileiro do mesmo
tipo.
De qualquer maneira estou convencido de que, uma vez implantado o
parlamentarismo, ele, por seu dinamismo interno, tenderia a se aprimorar, enquanto
o nosso presidencialismo, infelizmente, conforme tudo indica, tende a se deteriorar sem
remisso.
A tem o leitor, no atabalhoado destas notas mal concatenadas e escritas
pressa, entre outras tarefas, as razes que me fizeram mudar de voto na questo do
parlamentarismo. Como se v so motivos polticos e no jurdicos, nascidos da experincia vivida e no da cincia adquirida. Talvez eles sejam fracos demais para convencer a outros. Mas, para mim, bastaram.
Rio de Janeiro, janeiro de 1958.
AFONSO ARINOS DE MELO FRANCO

.............................

PARECER DO RELATOR DA COMISSO ESPECIAL


DA CMARA DOS DEPUTADOS, DEPUTADO
AFONSO ARINOS DE MELO FRANCO, SOBRE A
EMENDA PARLAMENTARISTA N 4, DE 29 DE
MARO DE 1949

.............................

I CONSIDERAES PRELIMINARES

ilustre deputado Raul Pila, nosso eminente companheiro de Comisso, coroando pertinaz esforo de muitos lustros, em que
tem consumado sua f patritica e suas energias de homem pblico, julgou azado o momento atual para empreender a obra de transformao
profunda das instituies polticas brasileiras.
O fato de ter sido o nobre representante gacho apoiado por
mais de cem deputados de todos os partidos e das mais variadas convices, exclui qualquer discusso sobre o julgamento da Cmara quanto
oportunidade da tentativa.
Isso no nos impede, entretanto, de ponderar que, a nosso juzo, o momento escolhido no foi feliz, visto que a atualidade brasileira
se apresenta toldada de dvidas e apreenses, no s pelas vacilaes
inevitveis no processo de adaptao do aparelho do Estado s normas
da legalidade democrtica, depois de tantos anos de ditadura, como tambm porque tal situao geral se v ainda agravada pelo delicado problema do termo coincidente de todos os mandatos executivos e legislativos, desde a Unio Federal ao mais remoto municpio.
Essa grave imprudncia (art. 2 do Ato das Disposies Transitrias) poder, contudo, diga-se de passagem, ser consideravelmente
atenuada pela lei eleitoral, que est perfeitamente em condies de determinar duas datas de eleies, a primeira para os postos executivos federal, estaduais e municipais, e a segunda para os postos legislativos, nas

18 Afonso Arinos de Melo Franco


mesmas condies (ou ainda escolher outra soluo que melhor convenha), visto que nenhum texto constitucional obriga a realizao de todas
as eleies num mesmo dia.
De qualquer forma, as causas de agitao poltica e de imperfeio no funcionamento das instituies, acima apontadas, embora de
carter transitrio, so suficientes para gerar uma atmosfera geral de incerteza e pessimismo, apta a conquistar, para a emenda parlamentar, o
voto favorvel de muitos ilustres colegas, cheios de patriotismo e
boa-f, os quais, no entanto, em ambiente menos carregado de dificuldades eleitorais (que nunca se repetiro to srias), e mais propcio ao
debate desapaixonado das teses doutrinrias jurdicas e polticas, e ao
exame circunspecto da adaptabilidade dos dois sistemas o presidencial
e o parlamentar s condies objetivas do nosso povo, da nossa histria, da nossa economia e da nossa civilizao, talvez se situasse em posio diferente da que agora ocupam.
Manifestamos, pois, francamente, o nosso receio de que o
momento atual, escolhido pelos nobres apresentantes da emenda, imponha a muitos, como soluo de emergncia para uma crise transitria, a
emenda que vai transformar de fond-en-comble a organizao tradicional
da nossa vida republicana, com as mais profundas e distantes repercusses. As histrias de outros povos, tanto quanto a nossa, no so avaras
de exemplos semelhantes.
Nosso voto, como relator, , por conseguinte, contrrio
oportunidade da emenda.
Ele ser, por igual, contrrio ao seu mrito, pelas razes que
sero adiante formuladas, mas, antes de entrar nelas, julgamos conveniente apresentar ainda algumas consideraes preliminares.
Em primeiro lugar permita-se ao relator, neste ponto do parecer, exprimir de pblico o seu grande apreo e a sua admirao sem reservas pela personalidade do deputado Raul Pila.
Sua f, sua tenacidade, a pureza de sua vida, o patriotismo das
suas intenes; a inquebrantvel energia de que deu prova diante do
despotismo, a modstia pessoal ao lado da altivez cvica e at uma juvenil galhardia de combatente fazem do deputado libertador um padro de
orgulho para o Rio Grande e um exemplo aos homens pblicos desta
gerao. homem que se impe ao respeito dos que dele divergem, ad-

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 19
versrio ideolgico diante do qual devemos baixar as armas em saudao, antes do ataque. Nada, pois, do que for escrito no decurso do presente trabalho poder ser interpretado como quebra da opinio que sinceramente proclamamos em relao ao deputado Raul Pila.
Por outro lado, deve ficar de uma vez por todas acentuado que
o relator no pretende nem por um momento e seria estulto pretend-lo
fazer obra original ou convencer algum com os seus argumentos.
Num caso como o presente, as posies se encontram quase
que de antemo tomadas, seja por convico doutrinria amadurecida,
seja por interesse poltico relevante.
Este parecer, tanto quanto o voto em separado que se lhe seguir (voto que talvez se transforme em parecer, segundo as inclinaes da
Comisso), no sero mais do que documentos que fixaro, para os Anais
da Cmara e para a histria parlamentar, os motivos pelos quais, no momento presente, uma grande corrente do Congresso opta pela manuteno das instituies republicanas a cuja sombra temos vivido, e cujo modelo de todos conhecido, enquanto que outra corrente, tambm numerosa, prefere transform-las segundo moldes no menos sabidos.
Finalmente de se acentuar que a imensidade do que se tem a
dizer, no exame de todas as questes suscitadas pela emenda, se choca
com a exigidade do prazo concedido ao relator prazo de dias e
com a relativa sntese que a mais elementar discrio impe no trato de
assunto to discutido e to estudado.
Perdermo-nos em dissertaes acadmicas, em confrontos de
experincias histricas aliengenas inaplicveis aos fatos em exame, em
apresentao gratuita do abundantssimo material bibliogrfico existente, seria um nunca acabar.
O que interessa examinar o assunto, tanto quanto possvel,
tendo em vista o tempo presente e o caso particular do Brasil. o que
tentar fazer o relator. Tudo o que aparea de estranho a este crculo
voluntrio de limitao ser apenas aproveitado como elemento de esclarecimento de algo que se encontre dentro dele.
E, mesmo assim, quanto h que dizer e, sobretudo, quanto h
que cortar, que suprimir!
J. J. Rousseau, em passagem famosa, escrita a propsito do
seu discurso sobre os malefcios da cultura, relata as angstias comuns a

20 Afonso Arinos de Melo Franco


todo escritor que percebe ter coisas demais a dizer sobre um assunto.
As idias turbilhonam vertiginosamente, os dados e argumentos circulam no crebro em louca sarabanda, de forma que o esforo maior no
capt-los, mas escolh-los e hierarquiz-los, aproveitando os mais importantes. O trabalho intelectual passa a ser, ento, o de ordenar o tumulto, conduzir o torvelinho, filtrar o turvo caudal.
Todos ns, estudiosos de qualquer gnero, j nos encontramos
algumas vezes na vida nesta contingncia to ao vivo descrita pelo genebrs. Contingncia em que o esforo maior no para dizer, mas para calar, e em que no nos deve faltar aquela coragem de ser breve que, segundo Tristo de Atade, faltou algumas vezes ao grande Rui Barbosa.

II A FORMA DA EMENDA

1. Dificuldades das subemendas A Constituio Federal


dispe, no art. 217, 1, que a emenda constitucional deve ser proposta
pela quarta parte, no mnimo, dos membros da Cmara ou do Senado, e a
Emenda n 4, com suas cento e dez assinaturas, atende a essa exigncia.
H, todavia, outro aspecto a se considerar. Quando da discusso
da emenda constitucional que regulava a criao de novos territrios
federais, decidiu a Cmara ser impossvel a apresentao de subemendas
que no estivessem apoiadas pelo nmero mnimo de assinaturas exigidas na Constituio para as emendas. A deciso foi justa, porque, sendo
as subemendas verdadeiras emendas, no seria aceitvel que, atravs
delas, se lograsse apresentar reformas Lei Magna sem as cautelas
impostas pelo sistema rgido que adotamos.
A deciso, por outro lado, torna extremamente difcil o processo de correo dos defeitos tcnicos da emenda proposta em primeiro lugar, mesmo quando se esteja de acordo com o seu contedo.
A nosso ver, devemos estabelecer uma distino entre os defeitos
tcnicos das emendas apresentadas, considerando-os em duas categorias:
de um lado os defeitos de redao e de outro todos os demais.
Quanto aos defeitos de redao da emenda, parece-nos rigor
intil submeter sua correo ao apoio prvio de um quarto do total de

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 21
deputados ou senadores. Pensamos que, definida pela comisso especial
a subemenda que corrige possvel defeito como sendo puramente de redao, e sendo ela como tal considerada tambm na votao do Plenrio, poder perfeitamente ser apresentada por qualquer deputado, dentro ou fora da comisso especial.
As outras subemendas no. Ainda quando visem a corrigir
apenas a parte tcnica ou formal da emenda, s podem ser oferecidas, a
nosso ver, com o apoio numrico previsto.
No caso da emenda Raul Pila existem, data venia, defeitos das
duas naturezas: os que s dizem respeito redao e os que levantam
problemas propriamente constitucionais.
2. Defeitos de redao Sobre os defeitos de redao no
nos deteremos. Sua correo ser fcil, caso a emenda seja aprovada, e
desde que se adote a sugesto acima feita sobre eles. No ser demais,
porm, salientar desde logo a maior dificuldade que o problema da redao apresenta, e que diz respeito ao emprego da palavra Parlamento.
Com efeito, sempre que a Constituio se refere conjuntamente
aos dois ramos em que se divide o Poder Legislativo, f-lo utilizando a expresso Congresso Nacional, como, por exemplo, nos arts. 37, 38, pargrafo
os
nico, 45, 65, 66, n IX; 83, 85, 86, 87, n VII; VIII; IX; X; XVII e XVIII;
206; 208, pargrafo nico, 211, 213 e 214, pargrafo nico.
No se encontra na Constituio uma s vez a palavra Parlamento.
A razo disso que o termo Congresso, a exemplo dos Estados
Unidos, usado nos pases de sistema presidencial de governo enquanto o
termo Parlamento peculiar aos estados que fazem do Poder Executivo uma
delegao do Legislativo. No ltimo caso h excees, como, por exemplo, o
de Portugal de hoje, mas o costume o indicado.
A primeira vez que se usou nos estados a palavra Congresso
para designar uma assemblia poltica, foi na reunio dos comissrios de
algumas colnias americanas, levada a efeito na cidade de Nova Iorque
no ano de 1765, para o fim de se organizar uma resistncia coletiva contra certa lei fiscal.(1)
Mais tarde, em 1774, j em pleno movimento da Independncia, a primeira assemblia de Filadlfia chamou-se tambm Congresso, e
(1)

Watson, The Constitution of the United States, 1910, vol. I, pg. 121.

22 Afonso Arinos de Melo Franco


(2)

a Declarao da Independncia datada In Congress, July 4, 1776"9 .


Igualmente o texto dos Artigos de Confederao que precederam a
Constituio, tanto quanto esta prpria, referem-se sempre ao Congresso,
como reunio das duas Casas do Poder Legislativo.
O termo Parlamento de aplicao bem mais antiga, mas acabou circunscrito ao poder governativo das assemblias.
Em Frana, desde o sculo XV, era empregado para designar as
Cortes de Justia. S no sculo XIX passou a ser o nome das assemblias
(3)
polticas surgidas no pas pouco antes, durante a grande revoluo.
Na Inglaterra o corpo chamado Parlamento (nome usado
pela primeira vez na assemblia de bares reunida em Londres em
1246) teve igualmente no incio (sculo XIII) funes judiciais e no
legislativas.
Estas ltimas s se foram precisando no sculo XIV, quando
se convencionou que somente o Parlamento poderia confeccionar as
novas leis.(4)
Na Itlia, muito antes da unio poltica do sculo passado, a
palavra Parlamento era conhecida. encontrada freqentemente nas
crnicas municipais, desde o sculo XIV, para nomear assemblias populares, muitas vezes reunidas em praa pblica.(5)
Na Blgica tambm se chamou Parlamento, desde o incio da
Monarquia constitucional (princpio do sculo XIX), a reunio das
(6)
Cmaras.
No Brasil, como sabido, o regime semiparlamentar do Imprio
(7)
dava reunio das duas Casas Legislativas o nome de Assemblia Geral.
Parlamento , pois, o nome peculiar do Poder Legislativo na
grande maioria dos pases de governo parlamentar. Sua origem mesma
(do baixo latim parliamentum) sugere a deciso executiva depois de
discusso, de controvrsia oratria.
(2)
(3)
(4)
(5)
(6)
(7)

Beard, American Government and Politics, 1917, pg. 21.


Duguit, Droit Constitutionnel, 1928, vol. II, pg. 691.
H. Potter, And Historical Introduction to English Law, 1943, pg. 154.
Brunialti, Diritto Constituzionale, 1896, vol. I, pg. 2.
Orban, Le Droit Constitutionnel de la Blgique, 1908, vol. II, pg. 479.
Constituio do Imprio, art. 14.

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 23
Congresso o nome preferido pelos pases em que o Executivo
independente da assemblia poltica, como os Estados Unidos, a
(8)
Argentina, ou o Brasil, desde 1891.
Voltemos agora dificuldade formal decorrente da Emenda
Raul Pila.
Para comear, a prpria redao contraditria, no ponto
que estamos examinando.
Estabelecendo o sistema parlamentar de governo, era natural
que, coerente com a terminologia adotada nos pases que a praticam, a
emenda eliminasse do seu texto a palavra Congresso.
Tal, no entanto, no se deu. Encontramos, com efeito, aquela
palavra nos seguintes artigos da emenda: 80, 85, 86, 87, n XII; 91, 92,
96, 104, 105, 106, 108, 110 e 3 das Disposies Transitrias.
O termo Parlamento, por sua vez, aparece nos arts. 81, 84,
os
87; n II; VI e VIII, 90.
Casos h em que a emenda emprega as duas expresses para
fins idnticos. Por exemplo no art. 87:
So atribuies do Presidente da Repblica:
.............................................................................................................
II Concluir convnios e tratados internacionais ad referendum
do Parlamento.
.............................................................................................................
XII Fazer a paz, mediante autorizao e ad referendum do
Congresso Nacional."
Como se v, a emenda considera perfeitamente sinnimas, na
tcnica constitucional, as palavras Congresso e Parlamento, que, na realidade, no o so e nunca o foram.
Esta foi, sem dvida, a soluo mais cmoda, pois, a se respeitar o sentido preciso e tradicional de cada termo, seria necessrio que a
emenda substitusse, em todos os demais artigos em que aparea, no texto
no alterado, o vocbulo Congresso por Parlamento.
Sendo a soluo mais cmoda, no , todavia, a soluo mais
tcnica, pois fere a terminologia assentada no Direito Pblico, introduzindo,
(8)

Constituio de 1853, art. 36, e Constituio de 1949, art. 41.

24 Afonso Arinos de Melo Franco


na Lei Magna, um grave defeito de forma que a colocaria em posio
excepcional, seno nica, entre as Constituies do mundo.
No atribumos demasiada importncia s questes formais,
principalmente de redao, embora devam elas ser mais atentamente
consideradas no caso da lei constitucional.
Mas, no caso em exame, o defeito apontado sintomtico.
Ele no apenas indica, com preciso, a extrema dificuldade que h em se
comporem as expresses tcnicas do corpo da Constituio com os da
emenda, mas tambm sugere como ser imperfeita e espinhosa a compatibilidade das prprias instituies assim subitamente modificadas, desequilibradas, postas fora de prumo.
O que acontece com as palavras por igual ocorre com as idias que elas exprimem, com as instituies que elas definem. Tambm
nesse terreno profundo a reforma planejada trar situaes contraditrias,
criar uma construo compsita, artificial, como a que apreciamos na
dana dos vocbulos.
3. Outros defeitos de tcnica Confinados sempre, por enquanto crtica formal, passemos a observar outros pontos que no sejam de redao.
O art. 7, n VII, letra b, da Constituio, inclui entre os princpios constitucionais a independncia e harmonia dos poderes.
A emenda (letra A) substitui o trecho em questo por diviso,
equilbrio e harmonia de poderes, governo coletivo e responsvel.
Foi suprimida, como era natural, a meno independncia
dos poderes.
No entraremos agora no mrito dessa questo, reservando-nos para faz-lo mais adiante. Desejamos apenas salientar que a
emenda, cujo alcance atingiu o art. 36, suprimindo-lhe o 1 (v. emenda, letra B), no modificou, contudo, o texto deste mesmo art. 36, que,
definindo os poderes do Estado, assegura solenemente:
So poderes da Unio o Legislativo, o Executivo e o Judicirio, independentes e harmnicos entre si.
Por conseguinte, a emenda eliminou a aluso independncia de
poderes num ponto secundrio, mas a manteve no trecho principal, em

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 25
que ela solenemente estabelecida. Ora, sabido que a chamada independncia dos poderes especialmente chocante com o sistema parlamentar.
Vamos a outra questo.
O art. 51 da Constituio determina que o deputado ou senador investido nas funes de ministro, interventor ou secretrio de
Estado no perde o mandato. Completando a disposio, declara o art.
52 que, no caso do artigo antecedente, a de licena ou vaga de congressista, ser convocado o suplente.
Considerando que, no sistema parlamentar, o ministro de
Estado no se afasta do Parlamento, a emenda (letra E) modificou o art.
52, estabelecendo que a convocao de suplente s se far no caso de licena ou de vaga de deputado ou senador. Mas esqueceu-se de regular
os casos previstos no art. 51, em que o senador ou deputado pode ser,
alm de ministro, nomeado interventor ou secretrio estadual.
Em tais condies, mantida a reforma preconizada para o art. 52,
no seriam convocados os suplentes dos interventores e secretrios, o que seria absurdo, pois os mesmos no estariam no Parlamento, como os ministros.
So estes os defeitos de forma que nos ocorre mencionar na
emenda. So, como vimos, de desigual importncia, mas denotam que,
infelizmente, a redao do projeto foi apressada, embora correspondesse a desgnios longamente amadurecidos. Redao apressada que, se
adotada, ter repercusso desagradvel na forma final, e que, para ser
modificada, deve submeter-se a novo e penoso trabalho de elaborao,
conforme j foi lembrado acima.

III P ARLAMENTARISMO E P RESIDENCIALISMO NO BRASIL

1. No houve parlamentarismo no Imprio No recente a opinio de que os males da nossa poltica republicana decorrem
da adoo do sistema presidencial, depois de muitas dcadas de prtica
parlamentarista. Voltar ao parlamentarismo do Imprio, eis a soluo
preconizada por muitos, inclusive pelo Sr. Raul Pila, que a invoca em
mais de um discurso.

26 Afonso Arinos de Melo Franco


Faamos, porm, um retrospecto to rpido quanto o permita
a extenso da matria, das origens dos dois sistemas, na sua aplicao
brasileira.
Comecemos por observar que altamente duvidosa, ou, pelo
menos, muito pouco rigorosa, a caracterizao do governo imperial
como sendo parlamentarista.
Que caracteriza, com efeito, o governo parlamentar, ou governo de gabinete? Para no cometermos a imprudncia de opinar por
nossa prpria conta, tomemos a opinio de duas grandes autoridades,
escolhidas nos grandes pases tradicionalmente parlamentaristas, Inglaterra e Frana. O ingls Bagehot (fonte na qual Joaquim Nabuco confessa, na Minha Formao, ter bebido a sua convico da superioridade
do governo de gabinete ingls sobre o sistema presidencial americano) escreve:
O eficiente segredo da Constituio inglesa pode ser descrito
como a estreita unio, a quase completa fuso dos poderes Executivo e
Legislativo... O trao-de-unio o gabinete. Por este novo nome entendemos uma comisso do corpo legislativo escolhida para ser o corpo
executivo. A legislatura tem vrias comisses, porm esta a mais importante.(9) E essa definio de Bagehot considerada a mais condizente com o moderno parlamentarismo por um escritor da lucidez de
Ren Capitant.(10)
O ilustre professor francs Esmein, autor de um dos clssicos
estudos sobre o funcionamento do sistema parlamentar, acrescenta que
o governo parlamentar no seno a responsabilidade ministerial leva(11)
da aos extremos limites.
Executivo emanado do Legislativo, do qual aquele uma
simples delegao, responsabilidade ministerial coletiva, eis, em resumo, as caractersticas fundamentais do parlamentarismo, em qualquer
das suas nuanas, caractersticas que se revelaram desde a sua formao e que vm sendo repetidas por todos os tratadistas, inclusive os
mais modernos, que no citaremos para no sobrecarregar inutilmente
o texto.
(9) Bagehot, The English Constitution, 1867, pg. 12.
(10) Les Rgimes Parlamentaires, in Mlanges de Carr de Malberg, 1933, pg. 31.
(11) Esmein, Droit Constitutionnel, 1927, vol. I, pg. 169.

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 27
Bem sabemos que, em teoria, certa corrente sustenta que o
parlamentarismo decorre do princpio da diviso equilibrada dos poderes. Mas isto em teoria, como o reconhecem quase todos os escritores.
A famosa tese de separao de poderes, atribuda a Montesquieu (que,
alis, nunca o sustentou nos termos em que a entendem muitos dos seus
comentaristas), era um mero pretexto para afastar da Coroa irresponsvel os poderes do governo.
Separao era uma espcie de subtrao. Retirava-se ao monarca hereditrio, com esta desculpa, o conjunto de poderes que se entregava ao gabinete escolhido por uma cmara eleita.
O prprio trao essencial da soluo parlamentarista, isto , a
responsabilidade poltica dos ministros diante do Parlamento, redunda
em colocar permanentemente o gabinete merc do Legislativo, ou melhor, redunda naquela primazia e at onipotncia do Legislativo, de que
falava Carr de Malberg.(12) O gabinete ingls controla, sem dvida, a
maioria parlamentar. Mas porque saiu de dentro dela.(13)
Vejamos como se apresenta, em face desses elementos fundamentais, o chamado parlamentarismo brasileiro do Imprio.
A Constituio de 1824 cremos que nica no mundo, neste
particular inclua entre os poderes do Estado o chamado Poder Moderador, o qual era exercido pelo Imperador.
O Poder Moderador, espcie de mecanismo de equilbrio entre os outros poderes do Estado, tinha sido sugerido no incio do sculo
passado por Benjamin Constant, no seu livro de Direito Constitucional.
Alis, o ilustre escritor suo confessa que a idia de tal mecanismo no
era originalmente dele, mas, sim, de Clermont-Tonerre.
De qualquer forma, o Poder Moderador, que no figurava no
Projeto Antnio Carlos, de 1823, foi inserto, segundo todas as probabilidades, por influncia de Pedro I, no texto da Carta de 1824, de que
Carneiro de Campos foi o principal redator.
Muito se escreveu, no Imprio, sobre este clebre conjunto
de importantes faculdades conferidas ao monarca.
(12) Teora General del Estado, trad. esp., passim.
(13) Capitant, op. cit.

28 Afonso Arinos de Melo Franco


Embora os dispositivos que o regulavam fossem bastante vagos, na prtica as atribuies que criava eram vrias e srias, permitindo
ao Imperador intervir preponderantemente na vida poltica do pas.
Pimenta Bueno diz o seguinte, entre outras coisas:
Compreende-se que o Poder Moderador, chefe do Poder Executivo, deixe todos os detalhes, toda a administrao secundria aos ministros, j para no distrair sua alta ateno fixada sobre os grandes interesses do Estado, j para que as
pequenas questes, os pequenos interesses e paixes individuais pesem s sobre os ministros, tanto no sentido prtico da Constituio, como em todas as relaes, j finalmente para evitar delongas sumamente prejudiciais.(14)
V-se, por essa amostra, como o marqus de So Vicente, escrevendo
com toda sua alta autoridade, num dos momentos mais felizes da vida do Imprio,
quando as instituies funcionavam em plena paz, considerava mesquinhas as funes
ministeriais em face do regime vigente. V-se como estamos longe do gabinete-delegao de um legislativo onipotente.
Um dos juristas brasileiros que melhor escreveram sobre o
Poder Moderador foi o visconde do Uruguai. Estuda ele, com inegvel
sagacidade poltica, a formao e o alcance do instituto peculiar nossa
organizao constitucional.
Por ele ficamos sabendo alis segundo informao tirada
de um discurso de Alves Branco (Caravelas) que o Poder Moderador
foi introduzido na Constituio outorgada por influncia do autoritrio
Pedro I, que depois o repetiu na Carta Constitucional portuguesa. No
era de se esperar que aquele Prncipe, dissolutor de uma Constituinte, fizesse outra coisa seno aumentar sua fora poltica, contra o Legislativo.
Relata, ainda, o Visconde do Uruguai os inteis esforos que
se fizeram, no Imprio, para submeter os atos do Poder Moderador
referenda do gabinete. Nunca se aceitou isto a srio, apesar de opinies
isoladas; nunca, por conseguinte, se entendeu devesse a funo poltica
de chefe de Estado ficar na dependncia das maiorias parlamentares.
Mostrando o absurdo que seria a aceitao de tal doutrina,
escreve Uruguai:
[o Poder Moderador] a suprema inspeo sobre os Poderes
Legislativo, Executivo e Judicirio, o alto direito que tem a Nao de exami(14) Pimenta Bueno, Direito Pblico Brasileiro, 1875, pg. 211.

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 29
nar como os poderes por ela delegados so exercidos, e de manter a sua independncia, equilbrio e harmonia; essa suprema inspeo, esse alto direito
que a mesma nao, no o podendo exercer por si mesma, delegou privativamente ao Imperador, revestindo-o das atribuies do Poder Moderador.
Pois bem, essa suprema inspeo, esse alto direito, essa
delegao privativa, que alguns querem pr na completa dependncia,
no de outro poder, mas dos ministros, agentes de outro poder.
Por isto o visconde do Uruguai sustentava que as assinaturas
dos ministros nos atos do Poder Moderador eram simples demonstrao de acordo, e nunca provas de ratificao. Para ele, como de resto
para a maioria dos escritores do tempo e dos historiadores de depois, o
Imperador do Brasil no reinava apenas: governava, nos termos explcitos do art. 126 da Constituio.(15)
De resto a Constituio do Imprio no cogitava da responsabilidade poltica dos ministros, bsica no parlamentarismo. Ela s se
referia responsabilidade penal dos mesmos, pelos crimes praticados no
exerccio das funes, o que coisa totalmente distinta e era a conseqncia forada da teoria do Poder Moderador.
No nos devemos esquecer, por outro lado, deste ponto importante para o nosso raciocnio: o Poder Moderador, nos termos da
(16)
Constituio, nomeava e demitia livremente os ministros de Estado.
A propsito desse pargrafo escreve Pimenta Bueno:
O atributo da livre nomeao e demisso do ministrio, no todo
ou em parte, de tal modo inerente Coroa que no possvel compreender o exerccio dela sem essa prerrogativa... A dissoluo de um ministrio
e deve ser um ato que independe de dificuldades, desde que os prprios ministros a solicitem ou que o Poder Moderador a julgue conveniente.
Como se v, o Poder Moderador podia, pela Constituio,
demitir o ministrio, independente da manifestao de desconfiana do
Parlamento.
E no h dvida que o fez. Tomemos um exemplo.

(15) Visconde do Uruguai, Direito Administrativo, 1862, vol. II, pgs. 15 e segs.
(16) Constituio do Imprio, art. 101, 6

30 Afonso Arinos de Melo Franco


A 14 de julho de 1868 o Imperador demitiu o gabinete progressista presidido por Zacarias, e que era sustentado, na Cmara, por
ampla maioria liberal.
O efeito produzido na opinio geral do pas diz Jos Maria
dos Santos foi a de uma dolorosa e profunda estupefao.
E Jos Bonifcio, o Moo, no voto hostil com que a Cmara
recebeu o novo gabinete conservador presidido por Itabora, declara
francamente:
A Cmara viu com profundo pesar e geral surpresa o estranho aparecimento do atual gabinete, gerado fora do seu seio e simbolizado por uma nova poltica, sem que uma questo parlamentar tivesse
provocado a queda do seu antecessor.(17)
A moo de Jos Bonifcio foi aprovada por 85 votos contra
10. Que fez o ministrio diante de to esmagadora maioria hostil? Dissolve a Cmara a 18 de julho...
Foi ento que se uniram as alas histrica e progressista
do partido propugnando pelo clebre programa da reforma, em que,
pela primeira vez no Imprio, se exigiu prtica efetiva do verdadeiro
regime parlamentar, mediante reforma da Constituio, em que se estabelece, entre outras medias: a responsabilidade dos ministros pelos
atos do Poder Moderador; a mxima o Rei reina e no governa; a organizao legal do Conselho de Ministros (pois que, legalmente, s estava criado o posto de presidente do Conselho, e isso mesmo somente
(18)
em 1847).
escusado lembrar que tais reformas nunca foram adotadas.
Desde 1834 que os autores do Ato Adicional visavam a destruir a fortaleza
do Poder Moderador, sem o conseguirem. A partir de 1869 a esquerda liberal, desiludida do regime, foi aos poucos evoluindo para a Repblica, cujo
partido se fundara em 1870, logo aps a grave crise que convenceu aos mais
confiantes da inexistncia do nosso mecanismo democrtico parlamentar.
No eram justiceiros, portanto, os panfletrios que, durante
todo o decurso do Segundo Reinado, se encarniaram em denunciar o
chamado poder pessoal do Imperador. Pedro II era, de seu feitio, legalista
(17) Jos Maria dos Santos, Os Republicanos Paulistas e a Abolio, pgs. 57-58.
(18) Amrico Brasiliense, Os Programas dos Partidos e o Segundo Imprio, 1878, pg. 37.

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 31
e tolerante. Mas as instituies polticas que regiam legalmente o Imprio lhe outorgavam o grande poder pessoal cuja procedncia idnea a
oposio, irrequieta, fingia ignorar.
As diatribes violentas se sucediam inutilmente. A mais clebre
delas O Libelo do Povo, de Timandro (Sales Torres Homem). Nesse admirvel documento de nossa literatura poltica, escrito sob a impresso da Revoluo Praieira, se estudam as causas histricas, profundas e ancestrais, do
que o autor chama o paternalismo do nosso governo. Mostra-se a tradio
autoritria da Corte portuguesa dominando todos os poderes e o seguimento de tal tradio na obra de Pedro I. Mostra-se o segundo Imperador a
usurpar os poderes nacionais, incorporando-os abusivamente (no julgamento do autor) s suas prerrogativas. E conclui o libelo com a clebre apstrofe: Quando raiar o dia da regenerao? Quando estiver completa a revoluo, que h muito se espera nas idias e sentimentos da nao... revoluo
que ser o triunfo definitivo do interesse brasileiro sobre o capricho dinsti(19)
co, da realidade sobre a fico, da liberdade sobre a tirania.
Tremenda a ira de Philemon no panfleto Jornal de um Democrata (1861); amargas as queixas de Jos de Alencar nas Cartas de
Erasmo (1865-1866); grave a advertncia, no crepsculo do reinado,
do ilustre Ferreira Viana. Dela transcrevemos o seguinte trecho, sempre
martelando a mesma tecla:
A Coroa, s pelo uso da prerrogativa de nomeao e livre
demisso de ministros, operava a transformao repentina e, como por
encanto, do esprito pblico; transformao que, embora aparente ou
artificial, produzia todos os efeitos legais, como se real fora... Afinal fechou-se a arena gloriosa das lutas e vitrias polticas. O cho sagrado
dos comcios ficou pisado dos mercenrios, e as Cmaras unnimes vieram expor ao pas, quase indiferente ou embotado, a desoladora prova
de sua nula ou ridcula soberania.(20)
E o maior dos crticos do Imprio, Rui Barbosa, na fase vulcnica do Dirio de Notcias, repete a cada passo, naquela agonia do regime, a observao que se vinha fazendo desde os seus primeiros anos.
Estudando as origens do movimento republicano, em artigo
de 21 de maro de 1889, acentuava Rui Barbosa as revelaes sucessivas
(19) Timandro, O Libelo do Povo, 1870, pgs. 137-138.
(20) Ferreira Viana, Carta Circular aos seus Concidados, 1881, pgs. 6-7.

32 Afonso Arinos de Melo Franco


dos partidos atirados oposio pelo arbtrio imperial, a absoro progressiva da autoridade ministerial no elemento pessoal do Poder Moderador, a ingerncia inconstitucional da Casa em todas as esferas da vida
(21)
governativa.
Em outro artigo, de 20 de abril, insiste:
Os mais interessados na fico constitucional so precisamente os que a converteram em escndalo, absorvendo em si toda a realidade do poder e transformando em domsticos os seus conselheiros e
parlamentares. Os presidentes do Conselho deixaram de ser chefes do
partido, expresses de maiorias polticas: so, apenas, emblemas automticos da autoridade imperial, que os anima, que os impele, que os levanta ou despenha.(22)
E, apenas para colher mais um exemplo de Rui, tomemos o
artigo com que ele recebeu o ltimo gabinete do Imprio, o do visconde
de Ouro Preto, a 20 de julho:
O Partido Liberal exulta, porque est no poder, o Partido
Conservador revolta-se, porque o privaram do governo. Eis a sntese da
situao atual e a de todas as nossas situaes polticas, mudando apenas
o nome grei que troveja contra a ditadura imperial e a que no v na poltica do pas seno maravilhas cor-de-rosa. Se Sua Majestade, em vez de
entregar o timo aos liberais, houvesse por bem confi-lo ao Sr. Antnio
Prado... o que tudo cabia nessa onipotncia que distrubui o poder aos
designados pelas influncias da sua imperial Casa, ou pelo humor da sua
augusta pessoa o Partido Conservador estar-se-ia banhando de contentamento... e as probabilidades eleitorais que hoje sorriem aos amigos do
(23)
gabinete, acenariam com o mesmo aspecto festivo gente adversa.
Esse depoimento do liberal Rui Barbosa, sobre a situao dos
ltimos dias do primeiro reinado, conforma-se de maneira surpreendente com o do liberal Tefilo Otni, referente aos primeiros dias do poder
constitucional de Pedro II. Na sua Circular aos Eleitores Mineiros, escrita em 1860 mas que se reporta crise da Maioridade, Otni relembra
a influncia pessoal do menino Imperador, colocando a faco ulica,
na pessoa de Aureliano, dentro do gabinete de 24 de julho de 1840, que
(21) Rui Barbosa, Queda do Imprio, 1947, vol. I, pg. 136.
(22) Rui Barbosa, op. cit., vol. II, pg. 74.
(23) Idem, ibidem, vol. III, pg. 341.

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 33
representava a vitria dos liberais. E a faco ulica, estimulando a interveno do Imperador menino, derrubou logo o ministrio de 24 de
julho, organizando o de 23 de maro de 1841, representativo das prefe(24)
rncias pessoais de D. Pedro II.
Como se v, foi sempre a mesma coisa. De 1840 a 1889, segundo os depoimentos mais fidedignos, o Imperador exerceu, quando
lhe aprouve, a atribuio, que lhe facultava a Constituio, de nomear e
demitir livremente os ministros, o que a negao do governo parlamentar, embora fosse a afirmao legal do Poder Moderador, aquele trao original do Direito Pblico brasileiro que Tobias Barreto, apesar dos
seus sarcasmos, confessa ter impressionado ao sbio Guizot, como uma
(25)
prova da nossa sabedoria poltica.
Por isso o maior dos historiadores do Imprio, Joaquim Nabuco, pde escrever com inteira justia, na sua conhecida sntese da linha poltica do reinado de Pedro II:
Antes de tudo, o Reinado do Imperador. Decerto ele no
governa diretamente e por si mesmo, cinge-se Constituio e s formas do governo parlamentar; mas como ele s rbitro da vez de cada
partido e de cada estadista, e como est em suas mos o fazer e desfazer os ministrios, o poder praticamente dele. A investidura dos gabinetes era curta, o seu ttulo precrio enquanto agradassem ao monarca; em tais condies s havia um meio de governar, a conformidade com ele. Opor-se a ele, aos seus planos, sua poltica, era renunciar
(26)
ao poder.
No h necessidade de irmos mais longe nesta demonstrao.
Os fatos alinhados, os depoimentos recolhidos, autnticos aqueles, prestigiosos estes, so concordes em demonstrar que o chamado parlamentarismo imperial brasileiro nunca existiu, pelo menos o verdadeiro sistema parlamentar de governo, elaborado na Europa pela prtica inglesa e
fixado no continente pelo constitucionalismo do sculo XIX. No Brasil,
a instituio constitucional do Poder Moderador nico no mundo
fez do nosso chamado governo parlamentar algo sui generis inteiramente
diverso do que a doutrina conceitua com esse nome.
(24) Otvio Tarqnio de Sousa, Histria de Dois Golpes de Estado, 1939, pg. 156.
(25) Tobias Barreto, Questes Vigentes, 1926, pg. 194.
(26) Joaquim Nabuco, Um Estadista do Imprio, 1936, vol. II, pg. 374.

34 Afonso Arinos de Melo Franco


Governo parlamentar pressupe formao dos ministrios
pelo apoio das maiorias e queda deles pelo seu desfavor. No Brasil os
gabinetes podiam ser nomeados e demitidos livremente (o termo era da
Constituio) pelo imperante. Governo parlamentar exige responsabilidade poltica coletiva do gabinete diante da Cmara popular. No Brasil
nunca chegou a haver gabinete no sentido parlamentar, pois os ministros no eram coletiva nem politicamente responsveis seno na medida
em que o chefe do Poder Executivo aceitasse tal situao. Sem o que
demitia o ministrio, nomeava outro contrrio, dissolvia a Cmara e elegia outra que apoiasse o ministrio recm-nomeado. A responsabilidade
ministerial estabelecida era unicamente a penal, o que tambm correspondia sugesto de Benjamim Constant. Tudo dentro da Constituio.
Nem se diga que, seguindo o exemplo ingls, o Brasil-Imprio foi estabelecendo, na prtica, o funcionamento das instituies parlamentares
no previstas na lei escrita. A ascendncia da maioria parlamentar na escolha dos ministrios e a teoria de que os governos eram comisses da
Assemblia Legislativa encontraram, sem dvida, guarida nos hbitos e
nas idias. o que Nabuco chama obedincia s formas do Governo
Parlamentar. Mas eram somente formas, pois eram aplicveis apenas
enquanto tal situao era do agrado do soberano, conforme se demonstra com a rememorao dos fatos acima indicados e que se desenvolveram do princpio ao meio e ao fim do Imprio. Alis, num sistema de
Constituio rgida como era o nosso, o costume no podia retirar ao
monarca as suas atribuies escritas. No podia, pois, ocorrer o que se
deu na Inglaterra.
Quando dizemos, assim, que o Imprio gozou de duradoura
estabilidade das instituies devido ao regime parlamentar, formulamos
uma inverdade, ou antes, duas. Primeiro, porque tal estabilidade no
existiu de fato, pelo menos nos termos em que os saudosistas o proclamam. Segundo, porque, ainda que tivesse existido, no teria sido por causa do sistema parlamentar, que nunca praticamos verdadeiramente.
2. Presidencialismo, fenmeno americano A 3 de dezembro de
1889 o Governo Provisrio nomeou uma comisso composta de Saldanha Marinho, Amrico Brasiliense, Santos Werneck, Rangel Pestana e Magalhes Castro, encarregada de elaborar o anteprojeto da Constituio Federal.

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 35
Foram, a princpio, redigidos trs trabalhos separados: o primeiro de Amrico Brasiliense, o segundo de Santos Werneck e Rangel
Pestana e o terceiro de Magalhes Castro. Esses trs anteprojetos denotam todos a preocupao de adotar a soluo presidencialista americana
para o Poder Executivo. At a redao dos textos se assemelha.
O art. II, seo I, da Constituio dos Estados Unidos, dispe:
The executive power shall be vested in a President of the
United States of America. He shall hold his office during the term of
four years.
Projeto Amrico Brasiliense, art. 27:
O exerccio do Poder Executivo da Federao ser confiado
a uma nica pessoa que ter o ttulo de Presidente dos Estados Unidos
do Brasil; o mandato durar quatro anos.
Projeto Santos Werneck-Rangel Pestana, art. 112:
O Poder Executivo ser exercido exclusivamente e com plena
e rigorosa responsabilidade, por um cidado eleito pela forma determinada
nesta Constituio, com o ttulo de Presidente da Repblica Brasileira.
Projeto Magalhes Castro, art. 71:
O Poder Executivo da Unio confiado a um cidado, sob a
denominao de Presidente da Repblica Federal dos Estados Unidos
(27)
do Brasil.
A Comisso de Juristas fundiu os trs projetos num nico,
que enviou ao Governo Provisrio, e cujo art. 42 estava assim redigido:
O Poder Executivo ser confiado exclusivamente a um cidado, que ter o ttulo de Presidente dos Estados Unidos do Brasil.
A tal artigo, emendado no governo por Rui Barbosa, sucedeu
o art. 41 da Constituio de 1891, assim redigido:
Exerce o Poder Executivo o Presidente da Repblica dos
Estados Unidos do Brasil, como chefe eletivo da Nao.(28)
O texto definitivo foi o mesmo do projeto do Governo Pro(29)
visrio. No sofreu emendas na Constituinte.
(27) Joo Gomes Ribeiro, A Gnese Histrica da Constituio Federal, 1917, pgs. 63, 93
e 113.
(28) Rui Barbosa, A Constituio de 1891, 1946, pgs. 48-49.
(29) Anais da Constituinte, 1891, vol. I, pg. 106.

36 Afonso Arinos de Melo Franco


Percorrendo-se os Anais da primeira Constituinte republicana,
observa-se como aquela Assemblia era surpreendentemente homognea
no seu macio presidencialismo. Os parlamentaristas constituam, dentro
dela, excees mofinas. O mais desassombrado e capaz era Csar Zama.
Outros, como Teodureto Couto ou Oliveira Pinto, aqui e ali desvendam
suas dvidas sobre o sucesso do presidencialismo. Praticamente, todavia,
a Constituinte foi presidencialista. E essa prtica unanimidade, saindo de
tantas dcadas de um governo suposto parlamentar, d que pensar.
Toda uma gerao poltica dentro da qual havia vrios
vultos que contam entre as maiores expresses da nossa cultura em
lugar de consolidar o sistema parlamentar, cujo defeituoso funcionamento fazia o desespero dos espritos avanados do Imprio, resolveu
simplesmente suprimi-lo, em face das imperiosas condies que exigiram o advento da Repblica.
As origens do presidencialismo brasileiro podem ser encontradas na nossa prpria tradio colonial e imperial de governos caracterizados por um Executivo forte. Para no ir aos governadores-gerais e
aos vice-reis, limitamo-nos a observar que a tradio de Pedro I e Pedro
II se coadunava muito mais tenhamos a coragem de afirm-lo com
os governos americanos que iramos tomar como modelos, do que com
os sistemas europeus, que conhecamos literariamente e s praticvamos
de nome.
E, se desejarmos estender o campo desta investigao histrica, chegaremos facilmente concluso de que o presidencialismo brasileiro entronca no apenas na tradio nacional como na mais autntica
tradio continental.
Aquelas condies sociolgicas que observadores europeus,
desde os antigos, da categoria de um Tocqueville ou de um Bryce, at os
modernos, da importncia de um Laski, lobrigaram como justificativas
do sucesso presidencial nos Estados Unidos no so peculiares aos povos do hemisfrio boreal do continente.
So, respeitadas as diferenas naturais, peculiares a toda civilizao do Novo Mundo. Porque, embora ns, americanos, sejamos
descendentes de vrias culturas europias, a verdade que as imposies do
povoamento e da colonizao, no meio da grande diversidade de elementos
imprimem, para certos efeitos, civilizao continental em alguns

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 37
aspectos, inclusive polticos, algo de intensamente peculiar que a dis(30)
tingue, conjuntamente, do resto do mundo.
E essa relativa identidade de formao que nos pode preservar, em conjunto, dos males que ensombram a materna Europa. A isso
voltaremos.
No foi por acaso que a soluo precursora dos Estado Unidos, em matria de organizao do Poder Executivo, encontrou repercusso nos pases da Amrica Latina, repercusso, claro, compatvel
com as condies especiais de cada um deles.
O trono brasileiro foi muito menos europeu do que habitualmente se supe. Teve forma europia e matria americana. Foi uma espcie de
presidncia vitalcia, como se pensou em fazer, alis, nos Estados Unidos.
Em 1852, em pleno fastgio do Imprio, o grande Alberdi escrevia: Nada ms atrasado y falso, que el pretendido antagonismo de
sistema poltico entre el Brasil y las Repblicas sud-americanas...y el Brasil es hoy un poder esencialmente americano.(31)
H nisso tudo um determinismo continental, uma imposio
natural da transplantao da cultura europia para o Novo Mundo, a qual
sofreu as adaptaes impostas pela nossa economia e a nossa evoluo
social.
No ser atravs da frmula que lograremos escapar rbita
da civilizao continental. O presidencialismo brasileiro foi muito mais
uma continuao do que uma revoluo.
3. Conscincia presidencialista oportuno, neste ponto,
acentuar que a escolha do modelo americano feita conscientemente pela
quase totalidade dos melhores homens da gerao republicana brasileira,
como a que melhor convinha s condies objetivas do pas, no foi divorciada de um lcido reconhecimento das vantagens e desvantagens
que acompanham a aplicao daquele sistema governativo, como, de
resto, indiscutivelmente, a de qualquer outro at agora conhecido. Vantagens e desvantagens existem em todos. As opinies divergem apenas
quanto preponderncia de umas sobre outras.
(30) Afonso Arinos de Melo Franco, Poltica Cultural Pan-Americana, trad. esp.,
Buenos Aires, 1943, pg. 45.
(31) Alberdi, Las Bases, 1915, pg. 251.

38 Afonso Arinos de Melo Franco


instrutivo acompanharmos, atravs dos mais ilustres escritores, a enumerao das vantagens e desvantagens do presidencialismo do
Novo Mundo. Veremos que os conceitos, ressalvadas as formas de expresso, so mais ou menos os mesmos, desde o sculo XVIII at hoje.
Nada de novo se escreveu sobre o assunto, que no estivesse contido,
pelo menos em germe, na obra dos precursores. Vejamos rapidamente alguns exemplos, de diversas pocas, referentes a trs pases de governo
presidencial, Estados Unidos, Argentina e Brasil.
Em 1788 Hamilton escrevia no Federalista que nenhuma parte da
organizao poltica do seu pas tinha encontrado tantas dificuldades
quanto a Presidncia da Repblica.
Os crticos tinham exagerado descompassadamente as afirmaes
sobre os excessos de autoridade e sobre as prticas ditatoriais. Tinham
afirmado que um Executivo enrgico incompatvel com o governo republicano. Mas tinham esquecido as vantagens da unidade de comando,
de energia e rapidez do poder; assim como tinham esquecido que a Federao era o freio necessrio aos excessos do presidencialismo, era a defesa
e a garantia da liberdade; como, tambm, que a temporariedade dos mandatos e a responsabilidade do Presidente (impeachment) diminuam conside(32)
ravelmente os riscos do seu autoritarismo.
Essas razes primitivamente apontadas por um dos patriarcas
da nao americana, vm sendo, com maior ou menor extenso,
repetidas pelos que, depois dele, se ocuparam do assunto:
(33)
Tocqueville, que, formado no regime parlamentar do seu
Story,
pas, faz no entanto uma admirvel defesa do presidencialismo ame(34)
(35)
Pomeroy;
Sterne,
ricano, sem fugir aos argumentos habituais;
que mostra como a fraqueza do poder central exigiu a inovao do
( 36)
( 37)
Chambrun;
Bryce, que reconhece lisamenpresidencialismo;
te, ao lado das crticas que formula, o sucesso do sistema;(38) Ellis
(32)
(33)
(34)
(35)
(36)
(37)

Le Fdraliste, trad. fr., introdues de Jze e Esmein, 1902, pgs. 432, 459, 572, 582, 583.
Constitution des Etats-Unis, 1845, vol. II, pgs. 230 e segs.
De la Dmocratie en Amrique, 1868, pgs. 201 e segs.
An Introduction to the Constitutional Law of the United States, 1888, pgs. 113 e segs.
Constitutional History of the United States, 1888, pgs. 113 e segs.
Le Pouvoir Excutif aux Etats-Unis, 1897, passim, mas, principalmente, Introduo
e Captulos II e III, bastante influenciados por Hamilton e Tocqueville.
(38) The American Commonwealth, 1897, vol. I, pgs, 38 e segs., principalmente pg. 73.

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 39
(39)

(40)

(41)

(42)

Stevens;
Willoughby;
Watson;
Woodburn;
Giraud, que,
como francs, hostil ao presidencialismo, mas reconhece o seu suces(43)
so nos Estados Unidos ; Laski, autor do melhor trabalho moderno
(44)
sobre o assunto, em que preferimos estender a todo o continente ; e
para finalizar a enumerao, Beard, que sustenta, com toda razo, que
ora o presidente influi sobre o Congresso, ora este sobre aquele, confor(45)
me circunstncias pessoais e histricas.
Passemos, agora, Repblica argentina, cuja velha Constituio presidencialista de 1860 (hoje sucedida por uma Carta ditatorial semelhante que conhecemos em 1937), serviu, muitas vezes, de subsdio
elaborao da nossa primeira lei constitucional republicana. De fato a
Constituio argentina de 1853, elaborada sobre as famosas Bases e sobre projetos de Alberdi, se assemelha muito mais, pela disposio das
matrias e redao do texto, com a brasileira de 1891 do que com a dos
Estados Unidos.
Alberdi escreveu as Bases no Chile, onde se encontrava exilado pela poltica do tirano Rosas. O prlogo do livro datado de Valparaso, a 1 de maio de 1852. Por essa poca o Chile, pas que de perto
seguiu o constitucionalismo brasileiro de 1824, estava vivendo sob a
Constituio de 1833, que sucedera fracassada Carta de 1828. Como
esclarece um dos mais ilustres historiadores chilenos, a Constituio de
1828 fracassara, por incompatvel com o grau de progresso poltico da
Repblica, sendo elaborada a de 1833, que traduzia as tendncias reinantes na sociedade, prostrada com tantos distrbios e tanta instabilidade
governamental. Essa Constituio de 1833 reintegrou-se no quadro
americano de apoio ordem e autoridade, fazendo que, na expresso
feliz do mesmo historiador, os poderes pblicos e as instituies giras(46)
sem em torno do Executivo como os planetas em torno do Sol.
(39)
(40)
(41)
(42)
(43)
(44)
(45)
(46)

Les sources de la constitution des Etats Unis, 1897, pgs. 14 e segs.


The Constitutional Law of the United States, 1910, vol. II, pgs. 1156 e segs.
The Constituticion of the United States, 1910, vol. II, pgs. 850 e segs.
The American Republic, 1916, pgs. 114 e segs.
Le Pouvoir Excutif dans les Dmocraties dEurope et dAmrique, 1938, pgs. 48 e segs.
The American Presidency, 1940, passim, mais principalmente a Introduo.
American Government and Politics, 1946, pgs. 14-17 e 212 e segs.
Espinosa, Balmaceda, 1894, Introduo; cf. Albano, Comentarios sobre la Constitucin
Politica de 1833, 1874, pgs. 95 e segs.

Pois foi esse aspecto da Constituio do Chile que levou


Alberdi a consider-la superior em relao a todas as da Amrica do Sul,
(47)
sensatssima e profunda quanto composio do Poder Executivo.
E, estudando o assunto luz da histria argentina, ajunta consideraes sobre a tradio colonial dos governos de autoridade que se
assemelham s que acima formulamos a propsito do governo imperial.
Pode-se dizer que, como terico do presidencialismo na Amrica Latina, Alberdi exerceu papel parecido com o de Hamilton, na ptria de origem do instituto.
Os clssicos do Direito Constitucional argentino seguem a trilha de Alberdi como os do americano a linha de Hamilton.
Barroquero;(48) Gonzalez;(49) Araya(50) salientam todos a tendncia histrica para a concentrao de poderes e justificam a correspondncia de tal movimento com as necessidades nacionais; Delvalle(51)
demonstra como o presidencialismo de 1853 foi o meio capaz de evitar
a separao das provncias e forar a incorporao de Bueno Aires; Matienzo ressalta a atenuao da unidade de comando com a reforma de
1893 que torna os ministros responsveis pelos atos que referendam, tal
(52)
como hoje no Brasil; Montes de Oca estuda o equilbrio que o presidencialismo introduziu no sistema federal;(53) Bas,(54) um dos ltimos
exegetas do presidencialismo, antes das vicissitudes que arrastaram ao caudilhismo a Repblica irm do Sul, faz igualmente a defesa do sistema.
Os construtores da Constituio brasileira de 1891 planejaram, pois, sua grande obra poltica servindo-se conscientemente da experincia continental norte-americana, chilena e argentina. Experincia
que se compunha admiravelmente com a singular instituio do Poder
Moderador imperial.
(47)
(48)
(49)
(50)
(51)
(52)
(53)
(54)

Bases, pg. 84.


Espritu y Prctica de la Constitucin Argentina, 1889, pgs. 288 e segs.
Manual de la Constitucin Argentina, 1897, pgs. 556 e segs.
Comentario a la Constitucin Argentina, 1911, vol. II, pgs. 186-187.
Derecho Constitucional, 1911, pgs. 43 e segs.
Derecho Constitucional, 1916, vol. I, pgs, 117 e segs.
Derecho Constitucional, 1917, pgs. 231 e segs.
El Derecho Federal Argentino, 1927, vol. I, pgs. 291 e segs.

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 41
Amaro Cavalcanti, membro da Comisso dos 21 na Constituinte,
declarou em discurso:
O projeto que se discute, todos sabemos, no uma obra
original. Elaborao da poltica experimental, ele nos apresenta o texto
da Constituio Federal da Repblica Norte-Americana, completado
com algumas disposies das Constituies sua e argentina.(55)
Destacados nomes da nossa literatura poltica se fizeram intrpretes e defensores da soluo. Assis Brasil, terico da democracia, o
primeiro, no livro(56) em que mostra a capacidade de evoluo e transi(57)
(58)
invocam as
gncia do presidencialismo; Aristides Mlton; Barbalho
sbias razes de Hamilton, de Alberdi e dos seus seguidores e aplicam-nas
ao nosso meio. Felisbelo Freire combate com vigor o renascimento do
(59)
parlamentarismo acadmico do incio da Repblica.
Vinte anos mais tarde Viveiros de Castro estabelece o mesmo
(60)
enquanto Alberto Torres,
processo comparativo em estudo jurdico;
em livro dos mais discutidos da nossa bibliografia, procede a idntica avali(61)
Rui Barbosa, cujo deao de valores no campo sociolgico e poltico.
sencanto com algums presidentes que combateu no deve ser confundido
com adeso ao dogma antipresidencialista, era revisionista. Mas, na sua conhecida Plataforma de 1910, ao fazer a enumerao dos princpios constitucionais que deviam ser excludos da reviso, coloca entre eles o sistema presidencial. E chama a ateno para a incompatibilidade entre parlamentarismo e Federao, em termos que denotam a dificuldade que
haveria, para ele, em admitir a coexistncia de instituies governativas
(62)
que julgava to antagnicas.
Entre os vivos, outros publicistas eminentes, como Carlos Maximiliano, Anbal Freire e Pedro Vergara, tm mantido vigilante a conscincia
presidencialista e a tradio americanista do nosso Direito Poltico, compa(55)
(56)
(57)
(58)
(59)
(60)
(61)
(62)

Anais, vol. I, pgs. 160


Do Governo Presidencial da Repblica Brasileira, 1893.
A Constituio do Brasil, 1898, pgs. 209-211
Comentrios, 1902, pgs. 155 e segs.
Histria Constitucional da Repblica, 1894, vol. I, pgs. 123 e segs.
Estudos de Direito Pblico, 1914, pgs. 368 e segs.
A Organizao Nacional, 1914, pgs. 265 e segs.
Plataforma, lida no teatro Politeama, 1910, pgs. 18-20.

42 Afonso Arinos de Melo Franco


tvel com as condies histricas do continente e resistente s influncias
do pensamento europeu representadas pela doutrina parlamentar.
4. Parlamentarismo, fenmeno europeu Procuramos, no
item 2, acentuar a iniciativa americana do governo presidencial, tanto na
teoria quanto na prtica, e mostrar como o constitucionalismo continental, na sua feio predominante, foi adaptando s instituies nacionais
o sistema elaborado pela nao precursora, os Estados Unidos.
Com o governo parlamentar, como sabido, ocorreu processo muito semelhante. Originou-se na Inglaterra e transportou-se da
para o continente europeu, no decorrer do sculo XIX, obedecendo linha predominante do pensamento poltico continental e s condies
histricas do Velho Mundo.
No este o local para se apresentar, mesmo em ligeirssimo
resumo, um panorama da formao do parlamentarismo ingls.
O jurista menos familiarizado com o assunto ter conhecimento
perfunctrio dessa evoluo, desde as transformaes do Conselho real, na
Idade Mdia, as lutas pelas liberdades pblicas, a vitria contra a prerrogativa, o alargamento do sufrgio, at o aparecimento, sem lei escrita que a assegure, deste domnio absoluto do Parlamento sobre as demais instituies,
desta soberania do Parlamento to analisada pelos autores ingleses.
Esse fato capital da vida poltica do Ocidente aparecimento,
expanso e predomnio do Parlamento ingls j encontrou seus narradores e analistas definitivos, clssicos e modernos. No sculo passado,
(63)
que, segundo Nabuco, foi quem
entre outros, citaremos Bagehot,
(64)
;
melhor revelou o segredo, as molas ocultas da Constituio inglesa
(65)
que, segundo Rui Barbosa, era a maior autoridade da
Erskine-May,
(66)
(67)
de que
Inglaterra em matria de Direito Parlamentar; Anson,
Hanotaux dizia ser a um s tempo professor, homem pblico, jurisconsulto,
(68)
(69)
que em matria de sutileza interpretativa
filsofo do Estado; Dicey,
(63)
(64)
(65)
(66)
(67)
(68)
(69)

Op. cit.
Minha Formao, 1947, pg. 21.
Histoire Constitutionnelle de lAngleterre, trad. fra., 1865.
Comentrio ao art. 41 da Constituio de 1891.
Loi et Pratique Consitutionnelles de lAngleterre, trad. fr., 1903.
Prefcio obra citada.
Introduction lEtude du Droit Constitucional, trad. fr., 1902.

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 43
e de inteligncia expositiva no exame do confuso complexo constitucional
da sua ptria s encontrou um predecessor, Bagehot, e um sucessor,
Ivor Jennings, e que Esmein diz ser a principal autoridade em matria
(70)
(71)
cuja obra clssica e admirvel
de Direito Constitucional; Maitland,
foi terminada em 1888, embora s publicada vinte anos depois.
Modernamente poderemos relembrar tambm vrios estudos
marcantes que, servindo-se dos mesmos fatos expostos pelos historiadores mais antigos, do, contudo, evoluo do parlamentarismo ingls
interpretaes s vezes novas, condizentes com as idias dominantes da
(72)
(73)
Berriedale Keith,
cultura contempornea. Entre outros, Potter;
que, refundindo obra anterior de Ridges, tornou-se o verdadeiro autor
de um livro insubstituvel para quem estuda o moderno Estado britni(74)
co: Ren David, que, com a tradicional clareza do pensamento francs, desvenda para o no-britnico muitos aspectos interessantes do Direito ingls; e finalmente, Ivor Jennings, de quem a crtica diz ser o sucessor de Dicey, em trs obras j clssicas.(75)
O parlamentarismo britnico demonstram-no suficientemente esses autores foi menos uma doutrina do que uma construo,
longa e laboriosa da histria da Inglaterra, da mesma forma que o presidencialismo foi uma construo da histria dos Estados Unidos.
E da Inglaterra, graas s divulgaes feitas por Montesquieu
(1748), De Lolme (1771) e Blackstone (1765), passou para o continente
europeu, como demonstram alguns depoimentos exemplificativos que
transcreveremos, referentes a alguns pases mais importantes.
Il est n en Angleterre diz Esmein mais peu peu il fait en
Europe le tour des pays libres. E mostra como se deu, em Frana, a adaptao dos princpios ingleses, nos reinados de Lus XVIII e Carlos X.(76)
A maior autoridade francesa em Direito Constitucional, Lon
Duguit, escrevendo sobre o governo parlamentar, demonstra at que ponto
(70)
(71)
(72)
(73)
(74)
(75)
(76)

Op. cit., vol. I, pg. 216.


The Constitutional History of England, 1948.
Historical Indroduction to the English Law, citada.
Constitutional Law, 1946.
Introduction ltude du Droit Priv de lIngleterre, 1948.
The British Constitution, 1947; Cabinet Government, 1947; e Parliament, 1948.
Op. cit., vol. I, pgs. 169 e segs.

44 Afonso Arinos de Melo Franco


ele se conforma ao gnio essencialmente europeu de seu povo. Ao l-lo,
parece-nos estar lendo Hamilton, quando faz o elogio do governo presidencial. Se trocssemos a palavra parlamentarismo por presidencialismo,
poderamos inserir o texto de Duguit no trecho referido do Federalista, tanto
ambos se assemelham no tom peremptrio. Persisto em pensar diz Duguit que o nosso sistema poltico ainda o melhor que possa praticar um
Estado republicano... Que ele seja sem defeitos ningum o pretende. Que
(77)
seja o sistema que os possua menos o que no posso deixar de crer.
Duguit, que isso escrevia, era positivista. No Brasil os positivistas eram no s antiparlamentares como ditatoriais. O projeto da
Constituio Federal de Teixeira Mendes e Miguel Lemos declarava que
o governo dos Estados Unidos do Brasil republicano ditatorial
federativo, que o ditador seria o autor das leis (art. 21), e que a Assemblia
seria puramente oramentria... (art. 27). Nada indica melhor a submisso
das doutrinas polticas s influncias culturais do meio social. Na Frana
europia um ilustre positivista era sectrio do parlamentarismo. No Brasil
americano outros ilustres participantes da mesma filosofia levavam o
seu presidencialismo aos extremos ditatoriais.
Na Itlia, Santi-Romano enumera os institutos jurdico-polticos
cuja fonte originria se encontra no direito ingls: a Monarquia constitucional, o Parlamento bicameral, as instituies parlamentares, o gabinete
responsvel ante o Parlamento.(78)
Na Alemanha, Carl Schmitt, depois de lembrar como apareceram, no continente europeu, as diversas construes, esquematizaes,
idealizaes e interpretaes do parlamentarismo ingls que permitiram a
luta contra o absolutismo monrquico, estuda o processo parlamentar na
Alemanha, o esforo nunca inteiramante vitorioso de conjurar as peculiaridades de uma nao federal, semifeudal e habituada ao poder autoritrio,
como a Alemanha, aos princpios da supremacia das assemblias populares
e da responsabilidade coletiva dos gabinetes perante as mesmas.(79)
Na Espanha, Posada estabelece a analogia entre o constitucionalismo espanhol e o francs, que procuraram reproduzir, por meio
(77) Op. cit., vol. II, pgs. 831.
(78) Corso di Diritto Costitiuzionale, 1943, pgs. 32-33.
(79) Teora de la Constitucin, trad. esp., 1934, pgs. 375-376 e 382 e segs.

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 45
(80)

de leis, a experincia flexvel, no sistemtica e costumeira da Inglaterra.


Na Blgica, Herrera formula consideraes semelhantes s de
Posada sobre a Espanha. Lembra, com efeito, aquele professor da Universidade de Bruxelas, que o constitucionalismo belga, tendo as fontes
diretas no francs, descende de fato da origem comum que so as instituies inglesas, sobretudo no regime parlamentar.(81)
Podemos concluir esta ligeira exposio sobre a influncia das
prticas inglesas nos sistemas parlamentares da Europa, com uma meno de conjunto s monarquias do norte do continente: Holanda, Dinamarca, Sucia e Noruega.
A prtica do parlamentarismo nesses pases, acentua Emile
Giraud, evoca lio inglesa, o que se explica por certa similitude de evoluo histrica e de atmosfera moral. A democracia parlamentar foi, neles, mais legitimamente de origem inglesa, neste sentido que no se originou de movimentos revolucionrios, mas surgiu por um processo de
ampliao da Monarquia constitucional. Por isso mesmo, por essa similitude de situaes histricas e de processos evolutivos, que os sistemas parlamentares do norte europeu se aproximam do britnico em matria de eficcia e estabilidade. Foram, como os demais, uma imitao
inglesa, mas uma imitao natural.(82)
Volvendo agora os olhos para o nosso continente, comecemos
por reconhecer lealmente que o parlamentarismo teve, em teoria, momentos de incontestvel favor nas doutrinas polticas da Amrica Latina.
Mas o fracasso invarivel das tentativas de transplantao da delicada
planta europia para o rude e vigoroso solo americano a melhor
demonstrao da tese que vimos procurando sustentar; isto , de que o
presidencialismo a soluo para as nossas condies de vida tanto quanto
o parlamentarismo parece ser para as dos povos do Ocidente europeu.
A razo provvel do espraiamento, em certas Repblicas
latino-americanas da teoria parlamentarista reside na influncia da Revoluo Francesa e suas conseqncias. As guerras da Independncia e a
organizao constitucional dos pases deste hemisfrio se deram nas primeiras dcadas do sculo passado, quando se irradiavam brilhantemente,
(80) La Nouvelle Constitution Espagnole, 1932, pgs. 5 e segs.
(81) Trait de Droit Belge, 1909, pg. 13.
(82) Le Pouvoir Excutif dans les Dmocraties dEurope et dAmrique, cit., pgs. 254-266.

46 Afonso Arinos de Melo Franco


ainda, a influncia da Revoluo Francesa e as suas conseqenciais polticas, inclusive, a adoo dos princpios parlamentaristas pelos ltimos
reis Bourbons, Lus XVIII e Carlos X. Depois de Rousseau e Raynal,
homens como Chateaubriand e Benjamim Constant eram os guias intelectuais de certas geraes latino-americanas.
Por isso, na medida em que predominavam as influncias da
Frana sobre as dos Estados Unidos, foram adotados, no novo continente, os fracassados regimes parlamentares.(83)
sempre o que dizemos: pensamento europeu contra pensamento americano.
Um especialista no assunto, o uruguaio Lus Alberto Herrera,
assim qualifica os resultados concretos da influncia francesa na poltica
dos continentes: As sociedades sul-americanas, seja levadas ao erro
pela inexperincia, seja porque, na poca da Independncia, no tinham
perspectiva crtica, no souberam resistir ao contgio das declaraes
igualitrias francesas e caram no abismo das confuses anrquicas... A
histria a est, visvel, e dolorosa, para nos mostrar a catstrofe a que
nos conduziu a abstrao alheia...(84)
Um dos mais convencidos adeptos sul-americanos do parlamentarismo, o chileno Jorge Huneeus, afirma, no sem alguma jactncia, em certo ponto do seu conhecido livro, que o governo de gabinete
(85)
tinha sido aplicado na Amrica Latina em vrios pases, alm do seu.
Mas, logo em seguida, ele prprio se encarrega de desmentir a assertiva,
com este significativo pargrafo: Todos adotaram o governo de gabinete, sem trepidao alguma, mas ainda assim no podem, como no
podemos ns, emanciparmo-nos dos maus hbitos de tudo sujeitar
vontade do presidente da Repblica. Este se encontra revestido de fato
(86)
da enorme influncia que exerce apesar da Constituio.
E essa era a verdade histrica. Os pases latino-americanos que
adotaram, nos textos escritos, o sistema parlamentar, viveram freqente(83) Sobre a influncia das teorias francesas no Brasil colonial, v. Afonso Arinos de
Melo Franco, As Idias da Inconfidncia, in Revista do Instituto Histrico,
Congresso de Histria, 1938, vol. 7, pgs. 47 e segs.
(84) Herrera, La Revolucin Francesa y Sud-Amrica, 1910, pgs. 154-155.
(85) Estudios sobre Derecho Constitucional Comparado, 1891, vol. III, pg. 128.
(86) Estudos sobre Derecho Constitucional Comparado, pg. 130.

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 47
mente dezenas de anos sob ditaduras caudilhescas. De nada valiam os
textos diante da realidade social e poltica.
Era a confirmao, em povos menos civilizados, do que se retificou no Brasil, com o seu chamado parlamentarismo. Aqui o Imperador era o verdadeiro poder, ainda que com a escusa de estar protegido
pela Constituio. Nos outros pases apesar das pretensas Constituies
parlamentares, o presidente se reintegrava no clima americano que exige governos diretos, fortes, prontos, concentrados, federais.
O fenmeno constatado por Huneeus generalizado com felizes expresses por Arthur Scott Ainton, num captulo do interessante
livro, de autoria coletiva, denominado Latin Amrica and the Enlightenment.(87) Ainton escreve que a Amrica espanhola tomou de Frana o
que pareceu bom em homens, mtodos e idias, mas quando a reorganizao ficou completa a soma total da nova estrutura da sociedade era
hispnica e o seu sucesso foi devido ao fato de que ela correspondia ao
carter e temperamento hispnicos.
Vejamos, de resto, a comear pela ptria de Huneeus, que foi
a Repblica, latino-americana onde por mais tempo resistiu a experincia parlamentar, quais foram, no nosso meio, os resultados dela.
O sistema parlamentar, adotado no Chile, em 1892, em seguida sangrenta revoluo contra Balmaceda, foi abandonado em 1925, e
o seu saldo no favorvel. Em cinco anos (1896-1901) vinte e cinco
gabinetes se sucederam no poder. E o pas conheceu, na voz de Alessandri, um antigo presidente da Repblica que governou nesse perodo,
o fracasso do regime, com a desordem parlamentar e a intruso cons(88)
tante dos legisladores na administrao.
O grande Balmaceda, em 1891, no dramtico testamento poltico que escreve antes do suicdio, prev o que ser a tirania da pretensa liberdade parlamentar que nasce da revoluo vitoriosa contra ele:
Enquanto subsista no Chile o governo parlamentar no modo e forma
em que se o tem querido praticar e tal como o sustenta a revoluo triunfante, no haver liberdade eleitoral nem organizao sria e constante nos partidos, nem paz no Congresso... O regime parlamentar triun(87) 1942, pg. 126.
(88) Giraud, op. cit., pg. 65.

48 Afonso Arinos de Melo Franco


fou nos campos de batalha, mas essa vitria no prevalecer... Este o
destino do Chile e oxal as cruis experincias do passado e os sacrifcios
do presente induzam a adoo das reformas que faam frutuosa a organizao
(89)
do novo governo.
Realmente, a 18 de setembro de 1925 (data coincidente com a
da atual Constituio brasileira) o Chile reintegrava-se depois da frustrada experincia, no regime tradicional americano, com uma Constituio
presidencialista, onde se chega com exagero a dizer, no art. 72, n 5, que
o presidente nomeia discricionariamente os seus ministros.
Do mesmo modo que o parlamentarismo sofreu, na Europa
continental, as adaptaes impostas pelas condies peculiares de cada
pas, o presidencialismo apresenta, na Amrica, variantes formais que
no alteram, entretanto, sua estrutura.
Mirkine-Guetzvitch, no ensaio que dedica s Constituies
americanas, agrupa didaticamente tais variantes. Antes de faz-lo formula as seguintes consideraes gerais:
A influncia francesa na Amrica Latina contribuiu sobretudo para criar, coexistindo com o sistema presidencial, certas tendncias
para o regime parlamentar. Esta influncia francesa introduziu no regime presidencial alguns elementos do parlamentarismo. Na maior parte
dos pases onde este amlgama se apresenta, os elementos do regime
presidencial so muito mais possantes do que as fraqussimas (trs faibles)
(90)
tendncias parlamentares.
So estas as variantes consideradas pelo acatado constitucionalista:
1 regime presidencial puro; 2 regime presidencial com o
direito de os ministros assistirem s sesses do Congresso; 3 regime
presidencial com direito, para o Congresso, de aprovar votos de censura
aos ministros, no implicando, porm, tal voto obrigao de o ministro
censurado se demitir; 4 regime presidencial combinado com o parlamentar, de maneira que, mantendo o presidente todos os poderes, inclusive o de nomear e demitir livremente os ministros, ficam estes obrigados a se demitir se sofrerem um voto de censura do Congresso.
(89) Espinosa, Balmaceda, cit., vol. II, pgs. 653-654.
(90) Mirkine-Guetzvitch, Les Constitutions des Nations Amricaines, 1932, pg. LXXXII.

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 49
Esta combinao, que enfraquece o presidente sem dar fora
efetiva ao Congresso e pode ser fonte de constantes atritos entre os poderes, aplicada, salvo engano, apenas no Equador.
Somente no Canad (Estado semi-europeu pelas suas ligaes
(91)
com a Inglaterra) vamos encontrar o sistema parlamentar do tipo ingls.
Essa a situao na Amrica Latina, essa a tradio continental. Seria falso, e at absurdo, pretender-se que o sistema de governo adotado entre ns tem assegurado a paz, a abundncia e a tranqilidade a esta parte do mundo. Bem sabemos que no. Escritores dos
mais eminentes tm procurado interpretar de vrias formas a turbulncia, por vezes sangrenta, da nossa vida pblica. Entre outros, para s
lembrar alguns dos mais conhecidos, Bryce;(92) Garca Caldern;(93)
Kayserling;(94) Siegfried (95) tentaram encontrar as causas da instabilidade rumorosa das nossas instituies.
Hoje, a imensa tragdia europia e mundial ter retirado aos
socilogos e juristas dos pases mais adiantados a confiana superior e
algo protetora com que encaravam os nossos males, perscrutando-lhes
as origens e procurando dar-lhes remdio. A desordem da nossa vida interna, coincidente com o presidencialismo, nada em face da desordem
interna e externa dos povos mais civilizados da Europa, coincidente
com o parlamentarismo.
Diante das catstrofes que se despenharam sobre o Ocidente,
e que ainda se acumulam nos seus atormentados horizontes, de beata
ingenuidade, seno de cndida inocncia, tentar atribuir tais males a
sistemas de governo adotados pelos pases.
Se pretendemos atribuir ao nosso presidencialismo a situao
atual da Colmbia, da Venezuela ou do Paraguai, ento, para sermos coerentes, deveramos atribuir tambm ao parlamentarismo a responsabilidade da situao, muito mais difcil, em que se encontra a Frana ou a
Itlia.
(91)
(92)
(93)
(94)
(95)

Idem, ibidem, pg. LXXXIII.


South America, 1912.
Les Dmocraties Latines de lAmrique, 1912.
Mditations Sud-Amricaines, trad. fr., 1932
Amrique Latine, 1934.

50 Afonso Arinos de Melo Franco


A verdade que os sistemas de governo nada so, nada representam, em nada influem no drama do mundo atual. Felizes os tempos
em que a eles poderamos atribuir a responsabilidade do mau e do bom.
De nossa parte, pelo menos, com a mais firme, a mais sincera convico que sustentamos ser o problema de regime, hoje, dos
menos relevantes na Teoria do Estado. Este problema formal acha-se
imensamente superado pelos que dizem respeito distribuio da propriedade, ao amparo ao trabalho, e manuteno da liberdade individual
concomitantemente com o inevitvel dirigismo administrativo.
5. A Repblica brasileira e o parlamentarismo A Constituinte de 1891 foi, como lembramos acima, maciamente presidencialista.
Mas a teoria parlamentar, como era natural, ficava latente em muitos espritos. No demorou muito que ela surgisse na arena dos debates.
Em 1894 Felisbelo Freire j escrevia o seguinte:
Na vida do governo republicano faz-se sentir atualmente
uma corrente de opinio poltica bem acentuada a favor do parlamentarismo... Quase todos eram antiparlamentaristas. Hoje a situao inteiramente diversa. Para o parlamentarismo muitos convergem, convictos
da sua prestabilidade. Espritos srios e amadurecidos por no pequena
soma de conhecimento pem a favor da propaganda os recursos da sua
atividade intelectual. Que se deu para essa transformao da opinio,
(96)
que virou como um cata-vento?
Vinte anos mais tarde, os convictos do parlamentarismo continuavam. Viveiros de Castro, em 1914, observa: Nenhuma disposio
constitucional tem sido mais malsinada do que esta [o sistema presidencial];
e devido falta de memria que assinalamos na introduo, o regime parlamentar que vigorou no Imprio [sic] est sendo apregoado como a nica
panacia capaz de curar todos os nossos males, regenerando imediatamente
os nossos costumes polticos e administrativos, aceitando os carneiros do
Panrgio, sem mais detido exame, esta informao inteiramente gratuita.
Pouco depois, num livro publicado em 1918, o poltico e jornalista Manuel Duarte chamava a ateno para um aspecto interessante
do nosso parlamentarismo: aspecto, alis, que foi aludido no incio
deste trabalho. Trata-se da opinio emotiva, que v no parlamentaris(96) Histria Constitucional, cit., vol. I, pgs. 104 e 123-124.

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 51
mo apenas um expediente para a soluo de crises momentneas,
quando no o que pior uma forma de posio de combate situao poltica vigente.
Referindo-se sbita simpatia manifestada pelo parlamentarismo por um grande jornal carioca, em 1917, escreve Manuel Duarte:
A verdade , entretanto, que a parte da opinio pblica e jornalstica que se mostra adepta do parlamentarismo no o faz seno por
esprito oposicionista. Como os governos, entre ns, so presidenciais, a
maneira mais radical de combat-los propugnar o advento de um regime em que a figura do chefe do Estado, que agora centraliza todos os
(97)
ataques, desmaie e se amesquinhe diante de outro poder.
Muitos parlamentaristas de 1949 se devem reconhecer neste
retrato. Pginas adiante acrescenta o escritor outras consideraes aplicveis ao momento presente:
Seria pouco srio negar que o parlamentarismo ganha entre
ns, de vez em quando, um ou outro proslito. Sentindo-se em minoria,
os seus adeptos combatem e apostolizam, mantendo o que, com
atualidade, se poderia chamar a iniciativa estratgica, enquanto os
adversrios formam talvez um campo entrincheirado onde aparentemente dormem o sossegado sono traioeiro dos que se sentem em
posies inexpugnveis. E, dessa grossa populao descuidada de
presidencialistas, muitos dos quais apenas por imitao e comodismo,
mas sem convico, l de vez por vez desgarra um que vai professar
o credo heterodoxo e que ento, mais do que os velhos, se encarnia
na peleja pelas novas idias. So os que se podem, sem impropriedade
sejam eles embora os cismticos denominar cristos novos.(98)
No seria imprudncia nem malcia encontrar nesse rpido
desenho os traos fisionmicos de muitos dos nossos ilustres opositores
de hoje...
Sob o nome de revisionismo formou-se assim, desde
cedo, uma corrente que visava reforma da Constituio, sendo que
muitos dos chamados revisionistas desejavam instaurar o sistema parlamentar republicano. Alguns, como Nilo Peanha, abandonaram a
(97) Manuel Duarte, Carlos Peixoto e seu Presidencialismo, 1918, pg. 93.
(98) Manuel Duarte, op. cit., pgs. 99-100.

52 Afonso Arinos de Melo Franco


idia pouco depois de abra-la. Outros, como Pedro Moacir, a ela se
mantiveram admiravelmente fiis. Na literatura, um dos ltimos e mais
conspcuos representantes da doutrina, pouco antes da Revoluo de
1930, foi o Sr. Jos Maria dos Santos, com o seu livro A Poltica Geral
do Brasil.
A Revoluo de 1930, embora liberal na sua propaganda, era
mais autoritria que parlamentar, ideologicamente. Influam sobre ela as
idias de Alberto Torres e o exemplo do fascismo italiano. Mas, apesar
disso, a corrente parlamentarista veio desaguar no esturio da segunda
Constituinte.
Ao lado da maioria presidencialista, alguns dos representantes
mais prestigiosos daquela Assemblia, como o deputado Agamenon
Magalhes ou os senadores Ferreira de Sousa e Alusio de Carvalho,
cujas presenas ainda hoje prestigiam o Congresso Nacional, bateram-se
vigorosamente pelo parlamentarismo.
Foram os seguintes, salvo omisso involuntria, os representantes parlamentaristas na Constituinte de 1934: Agamenon Magalhes,
Jos de S, Abguar Bastos, Osrio Borba, Mrio Domingues, Alusio de
Carvalho, Pedro Rache, Ferreira de Sousa e Alberto Roselli.(99)
Mas, juntamente com estes elementos de posio ortodoxa,
outros se revelaram na assemblia, que viam as coisas com menos preocupao doutrinria e maior dose de realismo. Era a corrente despreocupada das frmulas puras, das frmulas rgidas, convencida da inexistncia destas e que propugnava a introduo, na nova Lei Magna, de
medidas de parentesco parlamentarista que viessem corrigir os malefcios
do presidencialismo puritano de 1891.
Manifestou-se, em primeiro lugar, nesse sentido, o velho e
ilustre Assis Brasil, que pronunciou um erudito e pitoresco discurso na
sesso de 27-12-1933, cheio de sugestes sbias ainda para um leitor de
hoje. Relembrou a sua opinio, fixada no livro j por ns referido, escrito no comeo da Repblica, que no governo presidencial no defeso
adotar certos elementos teis do sistema parlamentar. Assim, por exemplo,
a criao de um ministrio responsvel e obrigado a comparecer s
(100)
Cmaras, a requerimento destas.
(99) Anais da Constituinte de 1934, vol. XX, pg. 79.
(100) Idem, vol. V, pgs. 115 e segs.

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 53
Outro deputado gacho, Maurcio Cardoso, propugnou idnticas medidas transacionais, com fundamento de que o parlamentarismo e o presidencialismo tm virtudes que devem ser aproveitadas e
vcios que devem ser corrigidos e de que se devia aceitar, por isso
(101)
mesmo, um presidencialismo de forma mista.
O resultado dessas tendncias reformistas aparece na Constituio de 1934, em disposies tais como a que prev o comparecimento dos ministros Cmara e ao Senado (art. 60, letra d); na responsabilidade dos ministros pelos atos que subscrevam (art. 61, 2); e na possibilidade da nomeao de deputados para o cargo de ministro (art. 62).
Na Constituinte de 1946, tanto quanto na de 1934, no era elevado o nmero de parlamentaristas. Quem o declara o prprio Sr. Raul
Pila, no breve discurso com que apresentou Cmara a emenda constitucional de sua autoria, ao dizer: Ao reunir-se a Assemblia Constituinte,
tive ocasio de ler da tribuna o manifesto parlamentarista assinado por
sete dezenas de pessoas, entre as quais se contavam poucos constituintes.
grande maioria afigurou-se, ento, verdadeira utopia o nosso movimento; hoje, est ele representado por mais de um tero dos senhores deputados e muito no tardar que se lhe agreguem as poucas dezenas ainda necessrias sua vitoriosa passagem nesta Cmara.(102)
Na discusso do plenrio o Sr. Raul Pila pronunciou alguns
brilhantes discursos em defesa das suas idias, mais tarde recolhidos em
folheto com o nome Parlamentarismo e Presidencialismo.
Outros discursos, em nmero relativamente elevado, foram
pronunciados por diversos constituintes.
Tambm na subcomisso que trabalhou no captulo referente
ao Poder Executivo, o parlamentarismo veio tona, por intermdio do
Sr. Raul Pila, que assinou vencido o anteprojeto.(103)
Quanto ao texto, a Constituio vigente manteve, apesar das
objees de presidencialistas mais ortodoxos, como o Sr. Gustavo
Capanema, as transigncias j admitidas pela lei constitucional de 1934:
responsabilidade dos ministros, seu comparecimento perante as Casas
(101) Anais, cit., vol. XV, pg. 198.
(102) Dirio do Congresso de 30-3-1949, pg. 2298.
(103) Jos Duarte, A Constituio Brasileira de 1946, 1947, vol. II, pgs. 188-189.

54 Afonso Arinos de Melo Franco


do Congresso e respectivas comisses, espontaneamente ou a convite; a
possibilidade de o congressista ser ministro.
Consigne-se o fato da grande maioria da Constituinte no ter
sido parlamentarista, e justa ser a surpresa diante da rapidez com que
to avultado nmero de ilustres deputados assinou a emenda que reforma a Constituio naquele sentido, apenas decorridos dois anos e meio
da vigncia da Lei Magna, nos quais nenhum fato histrico de extraordinrio relevo veio, entre ns, alterar os dados com que o problema fora
colocado em 1946.
O sincero respeito que nos merecem as opinies e atitudes de
to dignos e eminentes companheiros deixa, por isso mesmo, flutuando,
no nosso esprito, duas conjeturas que nos animamos a formular: a primeira que muitas assinaturas tenham sido colocadas, como usual e
tradicional, como simples demonstrao de apoiamento, no intuito de
facilitar desde logo a discusso de matria to relevante e de provocar a
sua rpida soluo; a segunda que alguns deputados tenham sido mais
levados por uma impresso pessimista, fundada ou infundada, pouco
importa, na execuo atual do regime vigente, do que por uma confiana firme nos possveis benefcios daquele que se visa a instituir.

IV A EMENDA E AS INSTITUIES P OLTICAS NACIONAIS

1. Consideraes preliminares Dentro do mtodo que


aplicamos ao presente trabalho, tratamos a princpio da forma da
emenda, fazendo, a respeito, as observaes que nos pareceram pertinentes.
Em seguida, como introduo ao estudo da parte material da
emenda, do seu contedo propriamente dito, desenvolvemos consideraes
que se nos afiguraram teis para situar o problema do parlamentarismo
dentro da nossa evoluo histrica. Com efeito, a cincia do Direito Pblico no um raciocnio lgico e abstrato, mas uma cincia essencialmente
histrica, que deve apreender a realidade social para enquadr-la nas frmulas jurdicas. Por isso mesmo, Hauriou escreve que o mtodo para o estudo

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 55
do Direito Constitucional o histrico, baseado na observao de como as
(104)
instituies constitucionais evoluram historicamente.
Foi essa observao resumida da instituio parlamentar, em
contato com a histrica poltica brasileira, que procuramos fazer nas pginas antecedentes.
Chegamos, agora, ao ponto de examinar substancialmente a
Emenda n 4 nos seus aspectos mais concretos e nas suas repercusses
mais profundas.
A tarefa rdua e procuraremos nos desincumbir dela, prosseguindo na orientao at agora seguida, isto , evitando, tanto quanto
possvel, as generalizaes acadmicas, e cingindo-nos aos dados imediatos
da situao nacional.
2. Parlamentarismo e Federao Uma das dificuldades
que primeiro ocorrem a compatibilidade entre o sistema parlamentar e
o federal de governo.
Pensamos, como Willoughby, que o federalismo no uma
forma de estado, mas um sistema de governo. Preferimos dizer Governo Federal a Estado Federal, porque, como bem acentuou o constitucionalista americano: O Estado por sua natureza uma unidade cujo
essencial atributo, a soberania, necessariamente una. No pode haver,
portanto, um Estado composto de estados.(105)
Sendo uma forma de governo, o federalismo pode ser objeto
de modificaes constitucionais muito mais facilmente do que se fosse
uma forma de estado. Por isso mesmo estavam certos aqueles que, desde o incio do Imprio, achavam vivel a monarquia federal. A parte a se
modificar seria outra: a do aparente parlamentarismo monrquico.
Sendo uma forma de governo, alm disto, estar o federalismo
condicionado aos limites que lhe aprouver conceder a Constituio.
A nossa impede somente que sejam admitidos projetos de reforma tendentes a abolir a Federao.(106)
(104) Prcis de Droit Constitutionnel, 1930, pg. 2.
(105) The American Constitutional System, 1904, pg. 9.
(106) Art. 217, 6.

56 Afonso Arinos de Melo Franco


Mas no probe, nem o poderia, que sejam considerados e
aprovados projetos tendentes a modificar a forma federal de governo
estabelecida constitucionalmente.
As palavras federao-federalismo podem ser e so empregadas em sentido lato ou estrito. O sentido estrito no nos interessa aqui,
pois diz respeito a casos individuais (Federao Americana, Federao do
Trabalho, federalismo anarquista etc.) que no se relacionam, em absoluto, com o nosso assunto. Consideremos somente o sentido lato, o conceito mais geral, que sirva de apoio ao desenvolvimento do raciocnio.
Neste sentido, o federalismo a tendncia governativa que
faz predominar o mtodo da coordenao sobre o mtodo da subordinao, e a Federao o tipo de governo que realiza tal tendncia.(107)
No devemos perquirir frmulas que definam abstratamente a
Federao e verificar, em seguida, se a reforma constitucional preconizada
vai infringi-las. Esta Federao in abstratu no existe. Ela , como todos os
mais fenmenos governativos, um fenmeno histrico. Por conseqncia, o que nos compete , em primeiro lugar, observar, em termos gerais e
breves, o que tem sido e o que o federalismo brasileiro, e, em seguida,
apurar se a reforma proposta convm ao nosso federalismo social e histrico e com ele compatvel. O problema, repetimos, no de enquadramento terico (tese acadmica e sem realidade), mas de convenincia e
compatibilidade prticas (soluo histrica e objetiva).
Por isto mesmo, no aceitamos a premissa levantada, entre
outros, pelo Sr. Sampaio Dria, segundo a qual a emenda atenta contra
a Federao porque amesquinha as funes legislativas do Senado. Esta
circunstncia (ainda que procedente, o que principalmente da competncia dos senadores examinar), por si s, no aboliria a Federao no
Brasil. Dar-lhe-ia, quando muito, uma forma diferente da norte-americana,
onde o Senado, pelo fato talvez de ter o mandato mais longo, exerce influncia preponderante. Ns mesmos temos o exemplo da Constituio
de 1934, em que a Repblica era federal e o Senado tinha muitas diminutas atribuies. Teoricamente, no estvamos impedidos de voltar a ela.
No h dvida que a emenda vai diminuir enormemente a importncia poltica e legalista do Senado, como Cmara dos estados. Mas,
(107) Encyclopaedia of Social Sciences, 1944, artigo Federalism.

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 57
mantido o nmero igual de membros por unidade, o princpio federal
estar assegurado. O problema saber se os senadores consentiro que
o Congresso ordinrio v diminuir, por tal forma, o seu papel na vida
nacional. Em 1934 foi a Constituio que o fez, e erradamente. Agora
seria o Legislativo ordinrio, no qual o poder de veto do Senado muito maior. Mas isto , repetimos, um problema do Senado.
H outros aspectos da emenda referente Federao, que
so mais srios.
Em primeiro lugar no nos esqueamos do considervel movimento histrico que foi, sempre, o federalismo no Brasil.
A tendncia federal no foi apenas liberal, isto , no correspondeu somente, como ocorre em todos os pases em que ela se verifica, ao impulso favorvel preservao da liberdade poltica e contrrio
centralizao do despotismo. Sob esse aspecto, todos os movimentos liberais da nossa Histria foram federalistas: desde a Inconfidncia Mineira
at a Revoluo Paulista.
Mas isso no bastaria para incompatibilizar o parlamentarismo com a Federao, porque a liberdade tambm pode ser assegurada
por outros meios. A verdade que, alm dessa razo, o que relevante,
outras existem ligadas ao prprio processo natural de governo no Brasil,
que tende tambm para o federalismo.
O Brasil um pas que ainda se encontra claramente na fase
histrica federal.
No ignoramos que uma lei histrica a fora de unificao
dos pases federais, mas esta lei s se faz sentir na concorrncia de certos fatores de ordem tcnica e material, que ainda nos faltam.
O federalismo brasileiro no foi formado pela necessidade de
garantir a autonomia de minorias tnicas ou religiosas, como em vrios
pases federais da Europa; nem apareceu como processo de integrao
poltica numa luta de emancipao, como nos Estados Unidos; nem
como a vagarosa e natural composio de culturas e povos diferentes,
em um pequeno e atormentado territrio, dando em resultado esse maravilhoso equilbrio que a Sua.
No Brasil o federalismo foi, at hoje, imposto de um lado pelas circunstncias materiais o imenso territrio, a escassez de gente, a
precariedade dos transportes e pelas dificuldades insuperveis que estas

58 Afonso Arinos de Melo Franco


circunstncias de ordem material traziam ao poder central distante, e, de
outro, pelo progresso do sentimento liberal, que via nas franquias
regionais uma trincheira defensiva contra os pruridos da tirania.
Nosso federalismo , assim, dos mais autnticos e dos mais
puros. E a gerao de 1891 no fez mais, na grande Carta poltica que
elaborou, do que coroar harmoniosamente uma obra que a evoluo
histrica vinha naturalmente realizando.
O federalismo tem, em cada pas, suas peculiaridades, suas
exigncias, seu desenvolvimento prprio. Nenhum processo histrico
poder estar mais condicionado do que o federalismo pela situao
especial do pas onde se desenvolve.
No Brasil muito se tem escrito sobre ele, sendo que uma das
obras capitais da nossa bibliografia, A Provncia, de Tavares Bastos,
(1870) foi dedicada, e com grande sucesso, a estudar-lhe a evoluo sob
o Imprio, e a indicar-lhe a soluo natural da Monarquia federativa,
que os estadistas imperiais no quiseram compreender.
O federalismo brasileiro decorre do perodo colonial, das correntes do povoamento fixadas anarquicamente no interior imenso, ao
acaso de duas atividades econmicas dispersivas responsveis pela
distribuio precoce de ncleos de civilizao isolados e rarefeitos, sem
(108)
comunicao nem transportes verdadeiros.
Este processo colonizador, realizado principalmente no decorrer do sculo XVII, isto , na poca de grande atividade intelectual e poltica, trazia em si mesmo duplo germe do nosso futuro federalismo: a necessidade da autonomia governativa e a necessidade da liberdade poltica.
O Brasil monrquico se inaugura nessa luta, com a Revoluo
de 1817 (o Reino autnomo de 1816), e termina com ela, na ao dos
federalistas passados para a Repblica.
com este federalismo brasileiro que devemos examinar se
se compe o parlamentarismo proposto pela emenda.
A questo tem sido colocada de outra forma. Quando se fala na
oposio entre Federao e parlamentarismo, apresentam-nos logo exem(108) Caio Prado Jnior, Formao do Brasil Contemporneo, 1942; Afonso Arinos de
Melo Franco, Desenvolvimento da Civilizao Material no Brasil, 1944.

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 59
plos como os do Canad, da Austrlia, ou de outros pases. Mas necessrio examinar de mais perto esses exemplos. Comecemos pelo Canad.
O grande Domnio da Amrica do Norte foi o pioneiro na luta
pela autonomia nacional, mas esta se desenvolveu de forma muito semelhante nos outros Domnios britnicos: Austrlia, Nova Zelndia, frica do Sul.
Comearam todos no regime de Colnias da coroa (Crown
Colony Government), em situao assemelhada ao regime autocrtico que
vigora hoje nos protetorados ingleses.
Da passaram a uma segunda etapa, o governo representativo,
na qual o governo ingls de Londres tinha o controle do Poder Executivo enquanto, nas colnias, uma assemblia eleita preparava as leis e o
oramento. Trazendo conflitos inevitveis, tal sistema evoluiu graas
habitual flexibilidade britnica, para o do governo responsvel, em que
tambm o Executivo era controlado pelo Legislativo, ao molde da
(109)
metrpole, mas no inteiramente, como l.
A estrutura do governo canadense a seguinte:
O Poder Executivo exercido por um governador geral, nomeado pela Coroa, e o seu gabinete, que depende da confiana da Cmara popular.
O Poder Legislativo exercido pelo Parlamento, composto de
Cmara eleita proporcionalmente pelo nmero de habitantes e por um
Senado de 96 membros, nomeados vitaliciamente pelo governador, assim
distribudos, segundo as provncias: Ontrio, 24; Quebec, 24; Nova Esccia, 10; Novo Brunswick, 10; Ilha do Prncipe Eduardo, 4; Colmbia Bri(110)
tnica, Manitoba, Saskatchewan e Alberta, 6 cada uma.
Passamos sobre o fato da nomeao vitalcia dos senadores,
que diz respeito forma democrtica, mas no forma federal de
governo, se bem que, at certo ponto, justifique a pouca importncia
poltica do Senado canadense, coisa que no se justifica com o nosso
Senado.
Mas no podemos deixar de nos demorar sobre a questo do
nmero de senadores.
(109) Noel Baker, Le Statut Juridique Actuel des Dominions Britanniques, in Recueil des
Cours, da Academia de Direito Internacional, vol. 19, 1927, pgs. 249 e segs.
(110) Berriedale Keith, Constitutional Law, 1946, pgs. 500-501.

60 Afonso Arinos de Melo Franco


mais que sabido que, na Constituio dos Estados Unidos
neste particular, fonte das nossas o nmero de senadores igual para
todos os estados, e que nenhum estado pode ser privado dessa igualdade
nem mesmo por emenda constitucional. Esta proibio corresponde precisamente nossa, que impede emendas que visem a abolir a Federao,
porque um dos alicerces da Federao concebida como ns a concebemos reside na igualdade poltica dos estados, na igualdade com que todos
eles exercem as funes legislativas e, principalmente, as funes de controle sobre o Executivo que ao Senado so atribudas.
Mas a desigualdade de representaes no Senado, que tanto
repugna ao conceito americano e presidencialista de Federao, adotada em outros pases federais organizados, como o Canad, maneira do
parlamentarismo europeu.
Na Alemanha imperial o Bundesrat (Conselho Federal, ou
Cmara das Provncias), tinha representaes variveis; desde 17 cadeiras para a Prssia at 1 cadeira para as unidades menores.
Sob a Constituio de Weimar o Bundesrat foi transformado
no Reichsrat, cuja composio era igualmente proporcional ao nmero
de habitantes das provncias.
Na ustria, do mesmo modo, a Cmara das Provncias
composta proporcionalmente populao das mesmas.(111)
Eis alguns exemplos de como consideram a estrutura federal
os pases parlamentaristas.
Federao com desigualdade no Senado, isto , com disparidade de poderes dos estados-membros no controle dos atos do Executivo, no Federao no sentido norte-americano, no sentido brasileiro,
no sentido continental. Por isto mesmo no nos parece procedente alegar o carter federal do Canad, para estabelecer comparaes em matria de aplicao do parlamentarismo. Trata-se de um federalismo europeu, ao qual se aplicou o sistema europeu de governo que o parlamentarismo. No devemos esquecer, por outro lado, que a submisso, no
Canad, das provncias ao poder central ainda acentuada pelo fato de
(111) Charles Durand, Les Etats Fdraux, 1930, pgs. 205-207.

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 61
que os governadores de provncia so nomeados pelo governador geral,
tal e qual no Imprio brasileiro. Podemos chamar a isto uma Federao?
um autor ingls que, a propsito do Canad, observa que a
autoridade dos membros da Federao to diminuta que eles so chamados sintomaticamente provncias, em vez de estados. E acrescenta
que um pas como aquele pouco federal (such a state is less federal). E, em
outra pgina, confirma: O Domnio do Canad menos federal do que
qualquer dos trs exemplos que examinamos... por isto que falamos
do Canad como um exemplo modificado de Estado federal. De fato as
unidades federais no Canad no so estados de nenhuma maneira (in
any real sense).(112)
Mesmo no pensamento de um professor europeu, como se v,
o Canad no uma autntica Federao. No sentido americano, que o
nosso, que aquele que predomina em todas as nossas Constituies republicanas, ento a distncia entre o modelo e o retrato muito maior.
De muito pouco vale, portanto, ao se fazer referncia ao antifederalismo parlamentarista, invocar-se o exemplo da Canad.
Mais prximo do nosso tipo americano de governo o da
Austrlia. Ali as unidades federais tm, segundo os autores, mais caractersticas de estados-membros.
O Senado, para comear, tem o mesmo nmero de representantes para todos os estados, o que fundamental. O Poder Executivo
composto de 11 ministros nomeados pelo governador (Conselho Executivo) alm de possveis ministros sem pasta, e agem no apenas segundo as diretrizes do Parlamento como tambm segundo as instrues
do governador geral (as the governor-general directs).(113)
O Poder de nomear os ministros e de orientar a sua ao j
introduz certa limitao ao parlamentarismo australiano. Outra, e fundamental, diz respeito ao controle da constitucionalidade das leis. Dela trataremos adiante. Tambm o federalismo limitado, do ponto de vista
brasileiro tradicional, pela circunstncia importante de serem os governadores
de estados nomeados pela Coroa, em Londres, o que muito dificilmente se
compreenderia no sistema federal americano ou brasileiro.
(112) Strong, Modern Political Constitutions, 1935, pgs. 101 e 113.
(113) Keith, op. cit., pg. 504.

62 Afonso Arinos de Melo Franco


Essa perda da capacidade de eleger o chefe titular do governo
local uma conseqncia lgica do parlamentarismo monrquico,
como acontecia no Brasil-Imprio. No devemos desprez-la na considerao da diferena entre a Federao australiana e a nossa. Nunca
ser federal, no sentido brasileiro, o pas cujos executivos estaduais forem de nomeao.
Neste particular a reivindicao federalista, entre ns, foi
sempre no sentido da eleio dos presidentes de provncia. No perodo regencial, quando o liberalismo dominava a poltica, vrios foram
os projetos de lei apresentados com o propsito de tornar elegveis
aquelas autoridades: em 1826, projeto de Paulo Albuquerque; em
1834, dois projetos de Fernandes da Silveira; em 1835, de Ferreira
Frana.
Na prtica poltica, os mais graves acontecimentos justificaram o porfiado empenho liberal. Os presidentes de provncia, apesar do
pretenso sistema parlamentar, possuam grande autoridade no governo
das respectivas circunscries como era da tradio colonial e como
inevitvel, ainda hoje, na realidade poltica brasileira. A nomeao deles,
feita pela Coroa ao sabor das mutaes polticas da Corte, situada a centenas e centenas de lguas, sem conhecimento direto da situao local,
ouvindo os conselhos interesseiros das faces favorecidas, sempre deu
o pior resultado, nos momentos de crise.
Em 1842, por exemplo, a nomeao infeliz de um presidente
da Provncia de Minas foi causa das mais fortes da sangrenta revoluo
daquele ano. Ouamos o melhor historiador do movimento:
No mesmo dia de sua nomeao o Ministrio de 23 de maro
demitiu o presidente de Minas... No presidiu nomeao do sucessor
dado ao marechal Barreto o mesmo esprito que predominara em julho
de 1840. O membro mais irascvel, cheio de dio contra os autos da
Maioridade, que ocasionaram a sua demisso da presidncia da Provncia de So Paulo, respirando vingana contra o Partido Liberal que exclura-lhe [sic] o nome das urnas eleitorais, sectrio apaixonado do Partido que lhe vestira uma beca, cujo ordenado queria desfrutar em paz,
sem que fosse nunca tomar assento na Relao de que era membro, tal
o homem colocado pelo Gabinete de 23 de maro na presidncia de Minas; e que, para maior desgraa do Partido Liberal, excitado por uma ir-

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 63
ritao cerebral, desenvolvera desde o princpio do seu governo uma vi(114)
olenta perseguio.
Como se v, os conservadores nomeavam abruptamente para
presidente de Minas um homem detestado pelos liberais, que por sua
vez o tinham escorraado da presidncia de So Paulo. Os resultados
no eram fceis de se prever: revoluo, destruio, perdas de vida,
grandes despesas. A vemos uma amostra do que foi a nomeao de
presidentes, no Brasil.
Outra sanguinolenta luta liberal, a Revoluo Praieira de
1848, foi causada pela nomeao do presidente de Pernambuco. Conta
Joaquim Nabuco:
A Revoluo de 1848 provavelmente s rebentou por se ter
tido medo de mandar para a provncia, vista da situao melindrosa, um
homem forte... A Praia, que tinha querido revoltar-se durante a prpria situao liberal, quando se deu a substituio de Chichorro, no vacilaria em
faz-lo estando no governo os seus adversrios... Pena no era o homem
para a situao de Pernambuco. Sentindo-lhe a fraqueza, a Praia julgou-se
senhora do terreno e a revoluo rebentou na sua presidncia.(115)
Desde a colnia que os governadores, nomeados de longe,
eram mal recebidos. As Cartas Chilenas de Gonzaga so um depoimento
gritante disso. Eleger o seu chefe, eis a grande reivindicao federalista
dos brasileiros. Por essas e outras razes que Tavares Bastos defende
to energicamente a idia de serem eleitos os presidentes de provncia.
Para ele, que escreve no declnio do Imprio, a experincia das estreis
lutas entre as assemblias e os delegados do Imperador tem de sobra patenteado o engano daqueles que reputaram feliz a combinao de dois
princpios antinmicos: uma legislao local executada por funcionrio
estranho localidade. Para ele a soluo est, convm repeti-lo, em
aceitarem-se as conseqncias lgicas do sistema adotado, restaurando-se
a Assemblia do Ato Adicional, e dando-se-lhe por complemento o
(116)
presidente eletivo. Para ele o estado presente que a anarquia.
(114) Cnego Marinho, Histria do Movimento Poltico na Provncia de Minas Gerais, 1944,
pg. 75.
(115) Um Estadista do Imprio, cit., vol. I, pgs. 68-70.
(116) A Provncia, cit. pgs. 124-125.

64 Afonso Arinos de Melo Franco


Esta a Federao brasileira, esta a realidade brasileira.
Comparar com o nosso federalismo o de outros povos que adotam, na
prtica federal, solues que sempre repelimos como armas na mo
levar muito longe o mtodo comparativo. Deixemos, portanto, a Austrlia,
at o ponto em que, a propsito de constitucionalidade das leis, mostraremos outro vcio incurvel do seu pretenso federalismo.
Outro exemplo, freqentemente citado, de pas federal e parlamentar a Alemanha.
No precisamos reproduzir, aqui nem mesmo em resumo, a
magistral exposio do processo evolutivo da Federao germnica, feita por Laband.(117)
So conhecidas as condies peculiarssimas daquela Federao e o carter extremamente duvidoso daquele parlamentarismo durante o Imprio.
Quando o parlamentarismo se afirmou, sob a Constituio
de Weimar, a Federao regrediu, tornando-se puramente nominal.
o que ensina, entre outros, um especialista no estudo da
Repblica alem, Ren Brunet. Escreve ele:
Antigamente, quando se falava da Constituio alem, perguntava-se: o Imprio alemo um estado federal ou uma confederao
dos estados? Quando se fala hoje da Constituio de Weimar, pergunta-se: o Reich um estado federal ou um estado unitrio?... O Reich
pode prescrever, contra a vontade das provncias, modificaes de seus
territrios e mesmo a formao de novas provncias... A nova organizao financeira do Reich, que entrou em vigor a 1 de outubro de 1919,
retirou, enfim, s provncias, o que lhes restava de independncia estadual, pois que, a partir de ento, todos os poderes financeiros das provncias passaram s mos do Reich. As provncias no so mais do que
corpos administrativos autnomos no interior do Reich. O Reich tor(118)
nou-se um estado unitrio descentralizado."
Sero inteis outras palavras. A est o que ocorreu com a
Federao alem, quando se constituiu realmente, naquele pas, o governo
parlamentar. A Alemanha tornou-se um estado unitrio no sentido
(117) Le Droit Public de lEmpire Allemand, trad. fr., 1900, vol. I, pgs. 19-212.
(118) Brunet, La Constitution Allemande du 11 Aot 1919, 1921, pgs. 90-91.

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 65
ocidental europeu, depois da primeira guerra, com a queda das casas
reinantes.
Por isso mesmo, foi possvel a prtica do governo peculiar a
este tipo de estado, o governo parlamentar europeu, que antes nunca
fora, na Alemanha, seno uma aproximao, ou um simulacro.
Os exemplos citados, que poderiam ser confirmados por
outros, como o da precria e incompleta Federao espanhola republicana so de moldes a nos convencer de que no devemos basear nossas
concluses sobre a adaptao do parlamentarismo ao governo federal
brasileiro, em comparaes apressadas com outros pases, cujo federalismo muito deficiente, considerado do ponto de vista da nossa formao histrica e da nossa tradio poltica. Federao no um instituto
poltico uniforme. Sofre, como os demais, adaptaes importantes. Quando quisermos considerar comparativamente o nosso caso, para implantao do sistema parlamentar, devemos faz-lo em cotejo com o dos
Estado Unidos, que a Federao igual nossa. Nunca com o de pases
cujo conceito e cuja prtica de sistema federal nada tm a ver com o
Brasil.
A incompatibilidade entre o parlamentarismo e a Federao
do tipo norte-americano e brasileiro foi, a nosso ver, exposta com agudeza e sensatez pelo ilustre Dicey, no livro j citado por ns mais de
uma vez.
Vamos procurar resumir os argumentos do constitucionalista
britnico, a respeito da matria.
A princpio o autor afasta (como fizemos) da exposio trs
exemplos de Federao, o Canad, a Sua e a Alemanha, e isso porque
eram tipos menos desenvolvidos do federalismo, ao passo que no sistema norte-americano (e brasileiro) os traos distintivos do federalismo se
acentuavam melhor.
Em seguida Dicey salienta o estado de esprito muito peculiar
dos povos federalistas, que o de desejar a unio e no a unidade: os
cidados do pas desejam constituir uma nao unida, mas nenhum
deles deseja renunciar a existncia individual do seu estado. Ningum
nega seja exatamente esta a psicologia da esmagadora maioria dos brasileiros do Amazonas ao Rio Grande do Sul.

66 Afonso Arinos de Melo Franco


O meio que o federalismo encontrou para organizar juridicamente este desejo de mxima coordenao com um mnimo de subordinao foi criar o princpio de supremacia da Constituio Federal escrita
e a garantia dada por esta autoridade dos estados para se organizarem
dentro de limites iguais para todos. A supremacia da Constituio escrita
s poderia ser assegurada por um processo: o direito de os tribunais interpretarem a Constituio.
Na Inglaterra, mesmo os mais reputados juristas acham dificuldade em colher todas as conseqncias do princpio federal tal como
foi acima exposto.
A razo que, pela sua prpria natureza, o sistema parlamentar no pode aceitar, na prtica, o princpio de supremacia efetiva da
Constituio.
O nico princpio fundamental da Constituio inglesa (diz
Dicey, e podemos ampliar a assero para os demais pases parlamentaristas) a soberania legislativa absoluta, o despotismo do Parlamento. Este
princpio incompatvel com a existncia de um pacto fundamental, cujas
disposies se imponham a qualquer autoridade dele emanada.(119)
Esta dificuldade, que Dicey salienta, de os juristas ingleses
apreenderem verdadeiramente a doutrina da supremacia da Constituio
sobre as demais leis, encontra nas federaes um ponto particularmente
sensvel, que o do controle da constitucionalidade das leis. Adiante
nos demoraremos mais sobre ele. No momento, o que interessa observar a tendncia geral, inegvel para todos os regimes parlamentares,
da perda de importncia da Constituio, ainda que escrita, ainda que rgida, em face da lei ordinria.
Temos na Inglaterra escreve Dicey leis que podem ser
chamadas fundamentais ou constitucionais porque contm importantes
princpios... que afetam a base de nossas instituies, mas que, para ns,
no possuem nada de uma lei suprema, de uma lei que estabelea a validade das outras leis.(120)
(119) Op. cit., pgs. 122 e segs. O trecho transcrito est pg. 128.
(120) Op. cit., pg. 128.

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 67
Em Frana, pas de Constituio escrita, no se pode afirmar
que a conscincia da superioridade constitucional seja muito clara
nem muito firme, tanto no meio jurdico quanto no judicirio ou no poltico.
Alm da falta de soluo do problema de controle da constitucionalidade da lei, como em breve veremos, os prprios hbitos da
poltica francesa denotam o que ficou dito. A noo de lei como expresso
da vontade geral, da lei como emanao do poder supremo da soberania
nacional, apesar de muito criticada, tem resistido a todas as tentativas da
restrio. Caracterizando esta tradicional maneira de pensar, escreve um
dos melhores constitucionalistas modernos da Frana:
A lei, segundo tal frmula, a vontade da nao expressa
por seus representantes, e nesta origem que ela busca sua fora imperativa superior. rgo de expresso da vontade geral, o Parlamento no
(121)
depende, por tal ttulo, seno dessa mesma vontade.
E, nessa mesma ordem de consideraes, outro moderno jurista
francs lobrigou com absoluta lucidez o grande risco que existe, para os
estados governados pelo sistema federativo, na prtica do princpio parlamentar da subordinao virtual da Constituio lei. Diz ele: J tivemos
ocasio de observar e nunca ser demais insistir que, no estado
federal, a Constituio ocupa um lugar muito mais importante do que no
estado unitrio... as violaes da Constituio no estado unitrio no
acarretam conseqncias to graves quanto os atentados contra a Constituio de um estado federal. Esta delimita as competncias respectivas
dos rgos federais e dos rgos dos estados-membros e toda modificao
constitucional constitui, em definitivo, um rompimento de equilbrio em
favor de um desses dois poderes e em detrimento de outro.(122)
Na Itlia, Santi-Romano faz consideraes semelhantes.
Apesar de o chamado Estatuto Albertino de 1848 se declarar lei irrevogvel e perptua, e de ser considerada como uma lei superior s outras,
pela sua prpria natureza de lei fundamental, foi ele muitas vezes modificado por leis ordinrias (sono oramai molte le disposizioni statutarie che sono
(123)
state modificate con leggi comuni).
(121) Laferrire, Droit Constitutionnel, 1947, pg. 334.
(122) Michel Mouskheli, La Rforme de lEtat Fdral, in Annales du Droit et des
Sciences de lEtat, 1931, pg. 257.
(123) Diritto Costituzionale, cit. pg. 308..

68 Afonso Arinos de Melo Franco


Por estas e outras razes que os fundadores da Federao
republicana no Brasil, aqueles que tiveram a ventura de realizar o
coroamento poltico do permanente impulso histrico federalista, compreenderam admiravelmente a necessidade do estabelecimento de uma
Constituio que fosse a lei bsica, insuscetvel de modificao, clara ou
implcita, pelo Legislativo ordinrio.
Sem esta garantia, estaria esboroado todo o sistema de defesa
dos interesses estaduais. A administrao dos estados, no que ela tem de
mais vivo, de mais diretamente ligado s necessidades populares, precisa
estar entregue s autoridades locais, que conhecem os problemas de perto, que sabem os elementos com que podem contar. A assistncia federal
necessria sempre no sentido complementar, financeiro e tcnico. Mas
esta garantia de que os brasileiros do Rio Grande ou da Paraba podero
governar-se de acordo com suas necessidades locais decorrer sempre da
supremacia da Constituio Federal sobre o Congresso, que assegura os
limites da ao parlamentar. E a experincia de todos os povos parlamentaristas tem demonstrado que, entre eles, tal supremacia ilusria. Ns
mesmos, no regime aproximativo que tivemos no Imprio, vimos a situao de anarquia e penria a que foram levadas as provncias.
Por isto que Rui Barbosa escrevia, na sua plataforma de 1910:
Com o sistema federativo, nico adotvel no Brasil, no se
compadecem as frmulas parlamentares. A ele, na Repblica, se liga essencialmente o presidencialismo, a cujos vcios congeniais temos de
buscar, pois os remdios nos freios e contrapesos do mecanismo; a brevidade na durao do poder supremo, a inelegibilidade do presidente; a
larga autonomia dos estados, a posio oracular da justia na aplicao
da lei e nas questes de constitucionalidade.(124)
Eis o que pensava, o que afirmava Rui Barbosa. Foram estas
palavras pronunciadas logo depois das outras em que o grande jurista
dizia mais valer a instabilidade parlamentar do que a irresponsabilidade
presidencial.
Os parlamentaristas citam muito esta ltima sentena, mas se
esquecem de lhe ajuntar a concluso, que rigorosamente a transcrita
acima, e sem a qual a referida sentena fica boiando no ar, investida de
(124) Plataforma, cit., pg. 21.

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 69
um valor prprio que nunca teve. Rui fez um diagnstico e indicou o
remdio, esboou uma crtica e formulou a soluo. A soluo, para ele,
era a do regime que tinha fundado, e por cujo aprimoramento sempre se
bateu. Para ele a Federao se impunha ao Brasil, e para esta Federao
brasileira o presidencialismo era a soluo nica e natural.
No nos esqueamos de que o parlamentarismo um sistema
de governo no somente instvel mas centralizador, e que a Federao
uma forma de organizao talvez no fixa, talvez, como pretendem muitos, evoluindo sempre para o unitarismo mas, em todo caso, uma etapa
em que a organizao sociopoltica exige estabilidade e descentralizao.
a etapa em que os poderes se coordenam mais do que se
subordinam. Nesta etapa estamos ns, incontestavelmente. No h dvida que o processo centralizador se faz sentir, mas no naturalmente
que ele se tem feito sentir, e sim em virtude da poltica artificial imposta
pelo fenmeno anormal da ditadura.
Esse processo de centralizao postia tem prejudicado, em
muitos pontos, no a Federao, que uma frmula, mas o povo, que
a realidade.
A centralizao da ditadura aumentou consideravelmente a
urbanizao em detrimento da vida rural, empobrecendo os campos
sem enriquecer as cidades; elevou enormemente a burocracia federal;
montou, com os ineficazes institutos de assistncia social, bombas de
suco que aspiram recursos de todo o pas para engrandecer as cidades maiores, sem oferecer amparo seguro aos trabalhadores associados; determinou um processo anrquico oneroso de industrializao,
sem ter em conta (falamos em tese e em geral) as linhas diretoras da
indstria pesada, nem mesmo as da produo, mas to-somente a explorao dos lucros; em suma, colocou o pas na seguinte situao:
enquanto nos Estados Unidos a soma das arrecadaes de todos os
municpios supera a renda federal, no Brasil a mesma soma no atinge
trs por cento do oramento federal da receita. Eis a centralizao
ditatorial.
S uma poltica sbia de revigoramento da economia rural, de
restabelecimento dos recursos dos estados e municpios, poder salvar o
pas da runa imanente contida na excessiva centralizao.

70 Afonso Arinos de Melo Franco


A Constituio presidencialista de 1946, a mais municipalista que
temos tido, poderia favorecer tal obra de reequilbrio. Mas isso por meio de
um trabalho pertinaz de construo dos seus melhores dispositivos e nunca
por meio de uma reforma que vai desconjuntar completamente o sistema
adotado merc da alterao completa das bases governativas.
Resumindo: o federalismo brasileiro, como o americano, no
teve bases tnicas ou religiosas, como os de certos estados da Europa: foi
um federalismo geogrfico, econmico, administrativo e liberal. Sua soluo nossa histria o demonstra foi a Repblica presidencial. A adoo
do parlamentarismo integral, como quer a emenda, desde o plano federal
ao municipal, viria aumentar a centralizao, tirar cada vez mais a fora
dos governos locais, estaduais e municipais, entregando-a direo nacional dos partidos; facilitar, em um meio atrasado como o nosso, a opresso
poltica das faces rivais umas sobre as outras e introduzir um elemento
de imprevisvel dificuldade e compresso nas administraes locais. No
compreendemos mesmo como tal contradio poderia funcionar. Ou a
Federao desapareceria, com os resultados nefastos para o interior que
conhecemos no unitarismo do Imprio, e no unitarismo da ditadura, ou o
parlamentarismo que seria uma experincia frustrada, mais uma, o que
no seria aconselhvel no momento delicado que vivemos.
Eis por que os pases federais que adotam o parlamentarismo
nada tm a ver com o federalismo brasileiro. Eis por que o maior constitucionalista e um dos maiores estadistas do Brasil, Rui Barbosa, tendo
em vista o caso brasileiro, negou redondamente a possibilidade da combinao, entre ns, do parlamentarismo com a Federao.
Para terminar com este captulo, salientaremos ainda que a
tendncia invencvel do parlamentarismo para a centralizao est patente na prpria emenda.
Com efeito, a Constituio presidencialista de 1946 no colocou, entre os princpios constitucionais a serem observados pelos estados,
(125)
e o prprio Sr. Raul
o governo presidencial. O Sr. Nestor Massena
(126)
foram de opinio que os estados-membros poderiam, em face da
Pila
atual Constituio, adotar o sistema parlamentar de Governo.
(125) A Organizao Constitucional dos Estados Federados, 1947.
(126) Sistema Parlamentar nos Estados, 1947.

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 71
Interpretao talvez excessiva, mas que condiz com o liberalismo natural do sistema descentralizador, que tradicionalmente limita o
poder central pelas franquias estaduais. J o Sr. Raul Pila, no entanto,
considerou necessrio forar a adoo do sistema parlamentar em todos
os estados, como princpio constitucional (letra A da emenda). que
o sistema s funciona com a invencvel fora centrpeta, que mata a
Federao.
E convm lembrar, como fecho deste captulo, a grave advertncia do jurista insigne que foi Woodrow Wilson:
A questo das relaes dos estados com o Governo Federal
(127)
o problema crucial do nosso sistema constitucional.
3. O controle da constitucionalidade das leis A supremacia da Constituio sobre as leis ordinrias assunto que independe
dos sistemas de governo. Podem admitir esta superlegalidade constitucional os pases unitrios ou federais, monrquicos ou republicanos, parlamentaristas ou presidencialistas. Mas uma conseqncia forada: desde
que se admita o princpio da supremacia da Constituio, surge o problema do controle da constitucionalidade das leis. Este controle, como bem
definiu Lon Duguit, exprime a garantia do respeito do legislador pelo
direito.(128)
Muito se tem escrito sobre este problema fundamental do Direito Constitucional, sobre a maneira pela qual ele se apresenta, os elementos em que se decompe, as solues cabveis e mais eficientes.
Para os fins limitados deste trabalho, deveremos consider-lo
somente no aspecto das suas relaes com o sistema governativo vigente, parlamentarismo e presidencialismo, e no xito maior ou menor das
solues peculiares a cada um dos sistemas referidos.
A experincia tem demonstrado o seguinte: os governos presidencialistas tendem a adotar o controle jurisdicional da constitucionalidade das leis; os sistemas parlamentaristas tendem a repeli-lo.
Os fundamentos das duas posies so conhecidos.
O assunto envolve dois aspectos, um jurdico, outro poltico.
O reconhecimento da harmonia ou desarmonia entre a lei ordinria e a
(127) Wilson, Constitutional Government in the United States, 1908, pg. 173.
(128) Droit Constitutionnel, cit. vol. III. pg. 714

72 Afonso Arinos de Melo Franco


Constituio um problema de tcnica jurdica. E considerando este
aspecto como predominante, que os regimes presidenciais, mais jurdicos
que polticos, entregam o controle das leis ao Poder Judicirio. Mas, por
outro lado, a limitao do Poder Legislativo envolve, fatalmente, um
problema poltico relevante. E na convico de que esse aspecto poltico o mais importante, que os governos parlamentaristas adotam solues ou antes, simulacros de solues que retiram do Judicirio o
exame da questo.
O presidencialismo, regime jurdico por excelncia, coloca a
Constituio juridicamente acima das leis e incumbe a um corpo de juristas o trabalho de solver os conflitos entre uma e outra. O parlamentarismo, regime por excelncia poltico, dificilmente aceita a supremacia constitucional, em face do poder poltico (v. supra, n 2), e retira, logicamente,
do meio jurdico, o exame da questo. Essa a sntese da situao.
Do ponto de vista da doutrina democrtica, as duas solues
so aceitveis. O sistema parlamentar baseado, como lembra um moderno jurista italiano ao escrever sobre o assunto, naquela tradicional
confiana otimista nos rgos legislativos representativos, os quais,
como expresso da vontade popular, nunca poderiam privar o povo das
liberdades inscritas na Constituio.(129)
Mas as liberdades no so somente as polticas, porque estas,
quando manejadas pelas assemblias polticas, podem levar de fato
opresso contra os direitos essenciais e imutveis da pessoa humana, do
homem considerado como ser colocado acima das contingncias polticas, cuja natureza possui traos espirituais permanentes que devem ser
preservados.(130)
E considerando a importncia desses direitos humanos no
polticos, que se antepem muitas vezes ao Estado, que o presidencialismo
entregou a guarda da Constituio ao Poder Judicirio, que no deve ser
(131)
poltico.
Em outras palavras, para o parlamentarismo, a liberdade
marcante da democracia a poltica, e sua trincheira o Parlamento. Para
(129) Carlo Cereti, Diritto Cosntituzionale Italiano, 1948, pg. 284.
(130) Coste-Floret, Les Problmes Fondamentaux du Droit, 1946, pgs. 59-60.
(131) Lcio Bittencourt, O Controle Jurisdicional da Constitucionalidade das Leis, 1949, pg. 22.

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 73
o presidencialismo a liberdade marcante jurdica, e sua trincheira, o
Judicirio.
Da a divergncia clssica nas solues para o controle da
constitucionalidade das leis. O sistema presidencial opta por um rgo
jurisdicional; o sistema parlamentar por um rgo poltico.
Vejamos a soluo parlamentar. Ela nenhuma, diz Laferrire. So estas as suas palavras: Si lon ne veut pas que la superiorit de la
Constitution reste ltat daffirmation platonique, il faut quune autorit, indpendante du Parlement, puisse vrifier la constitutionnalit des
lois et sanctionner linvalidit juridique de celles qui seront reconnues
contraires la Constitution. Problme singulirement dlicat, ainsi que le
prouvent, et la varit des solutions quil a reues, et aussi le fait que, dans
nombre de pays, em France notamment, il nen a reu aucune.(132)
Como se sabe, at a vigncia da atual Constituio francesa
o Judicirio foi muitas vezes invocado para declarar a inconstitucionalidade de leis, tendo sempre se escusado, com o fundamento de
que os atos realizados pelo Poder Legislativo exprimiam a soberania
nacional e escapavam apreciao do Judicirio. So numerosos os
julgamentos nesse sentido, durante mais de um sculo, proferidos
por diferentes cortes judicirias. O primeiro da Corte de Cassao,
em 1830, e o ltimo da Alta Corte de Justia, em 1945, no processo
(133)
do marechal Ptain.
A influncia da autolimitao do Poder Legisaltivo tornou-se,
entretanto, patente em Frana e a Constituio de 1946 entendeu de resolver a questo do controle da legalidade dos atos daquele Poder por
meio de um mecanismo complicado, o chamado Comit Constitucional.
Os arts. 91, 92 e 93 da Constituio regulam o funcionamento
desse Comit. ele presidido pelo presidente da Repblica e compreende
o presidente da Assemblia Nacional, o presidente do Conselho da
Repblica (Senado), sete membros da Assemblia e trs do Conselho.
O trabalho do Comit se cinge a declarar se a lei aprovada
pressupe uma reviso da Constituio (suppose une rvision de la Constitution,
art. 91). A consulta feita conjuntamente pelos presidentes da Repbli(132) Op. cit. pgs. 309-310.
(133) Laferrire, op. cit. pgs. 332-333.

74 Afonso Arinos de Melo Franco


ca e do Conselho da Repblica (Senado). Nenhuma outra autoridade, e,
com maioria de razo, nenhum particular pode provocar a ao do
Comit suscitando a inconstitucionalidade de uma lei. Princpio acorde
com o que acima lembramos, a propsito da diferena de noo de democracia poltica e democracia jurdica, e do abandono em que ficam,
na primeira, os direitos individuais.
Feita a consulta, o Comit examina a lei, mas a sua competncia
se limita a devolv-la Assemblia com a declarao de inconstitucionalidade. A Assemblia, entretanto, pode manter a lei, com a reserva de que tal
manuteno implica reforma da Constituio, na forma prevista (art. 53).
Esse mecanismo, a um tempo complicado e impotente, pois,
afinal, no mantm a supremacia constitucional, foi severa e justamente
criticado por Laferrire, no seguinte trecho:
A Constituio de 1946... afastou a soluo cuja experincia
parece bem demonstrar ser a nica efetiva, isto , o controle judicirio.
Ela entregou, no propriamente o controle, mas a constatao at certo
ponto doutrinria da inconstitucionalidade das leis a um rgo que, se
no diretamente poltico, uma emanao do Parlamento, e instituiu
um sistema cujo resultado no a anulao da lei reconhecidamente
contrria Constituio, mas que pode chegar reviso da prpria
Constituio, para coloc-la de acordo com a lei que a infringiu.(134)
Onde a superioridade da Lei Magna? Onde a garantia dos
dis? Onde a estabilidade da ordem jurdica, assim entregue aos caprichos
das flutuaes polticas?
E esta soluo imposta pela tradio parlamentarista (desde a
primeira Constituio francesa, do ano VIII, que Siys j tinha imaginado uma espcie de tribunal constitucional) tanto mais lamentvel
quanto h vrios anos a doutrina francesa vinha se esforando no sentido de encontrar uma sada para estabelecer o controle judicirio dos
atos do Poder Legislativo: ou melhor, no sentido da luta contra o que
dois juristas eminentes, Barthlemy e Duez, chamaram com propriedade
a opresso parlamentar.(135)
(134) Op. cit., pg. 951.
(135) Duez, Le Contrle Juridictionnel de la Constitutionnalit des Lois em France, in
Mlanges, Maurice Hauriou, 1929, pgs. 213 e segs.

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 75
Ficaram inteis as opinies de homens como Hauriou e Duguit,
sendo que este, que era contrrio ao controle judicial, tornou-se depois
seu ardoroso partidrio . Mas a verdade que o regime parlamentar no
aceita o controle porque, no fundo e na verdade, no aceita a superioridade
efetiva da Constituio sobre as demais leis. Foi o que acima recordamos, apoiados na prtica poltica e na opinio dos juristas dos pases de
governo parlamentar.
A Constituio de Weimar determinava (art. 13) uma sorte
de controle jurisdicional, mas extremamente precrio. Em primeiro lugar ele s se exercia nos casos de conflito entre lei provincial e lei do
Reich. Em seguida, em caso de dvida ou divergncia, a questo s
podia ser levantada perante a jurisdio pela autoridade central competente do Reich ou da provncia. V-se sempre a tendncia de levar
o assunto para o campo poltico, com esquecimento da defesa jurdica
do cidado.
Outra Constituio democrtico-parlamentar surgida entre as
duas guerras, a espanhola, procurou igualmente adaptar soluo presidencialista ao sistema que adotara. Mas com insucesso igual ao alemo,
e proveniente da mesma causa que era a precariedade da Federao.
Criou um Tribunal de Garantias Constitucionais, rgo hbrido, de carter
poltico e no Judicirio e que, portanto, no conduzia o problema para
o campo onde a soluo foi realmente encontrada no dizer insuspeito
de Laferrire ou de Kelsen.
O Tribunal de Garantias Constitucionais devia ser constitudo
por um membro eleito pelo Parlamento, pelo presidente do Conselho
Consultivo da Repblica, pelo presidente do Tribunal de Contas, por
dois deputados, por um representante eleito por cada provncia e, finalmente, por dois membros do Instituto de Advogados e quatro professores de
direito.
Como se v, uma mquina numerosa, desorganizada e absurda,
sem nenhum carter judicirio.
Por isso mesmo um dos melhores constitucionalistas da
Espanha, Alfredo Posada, fez as maiores reservas ao novo organismo.
Ele sustentava (e prope na Constituinte) que o Tribunal de Garantias
deveria ser um rgo tcnico, puramente judicirio, segundo o modelo
americano, e constitudo dentro do prprio Supremo Tribunal de Justi-

76 Afonso Arinos de Melo Franco


a. As suas previses sobre o funcionamento do rgo criado eram pessimistas, e, se a Revoluo fascista no tivesse sobrevindo, seriam sem
(136)
dvida confirmadas pelos fatos.
A nova Constituio italiana, de 1 de janeiro de 1948, procurou
dar uma soluo antiparlamentar ao problema, isto , diminuiu o princpio
da soberania do Legislativo com a criao de uma Corte Constitucional judiciria. Este controle constitucional exercido por esta Corte no tem o alcance nem o vigor do institudo pela tradio presidencialista americana.
Com efeito, s excepcionalmente a legitimidade de uma lei
pode ser suscitada por um particular. A regra que o seja pelo governo
geral, ou pelo governo de uma das regies da Repblica, isto , por pessoas de Direito Pblico.(137)
Em todo caso, convm acentuar como os pases com a experincia parlamentar da Itlia, consideram necessrio imitar uma das mais
caractersticas instituies do sistema presidencial.
Sobre o sucesso da empreitada que temos as maiores dvidas, conforme melhor explicaremos abaixo.
No provvel e a nosso ver no mesmo possvel que se
consiga estabelecer na Itlia, como em nenhum outro pas de regime parlamentar, o controle jurisdicional efetivo sobre a constitucionalidade das leis.
Encontramos um exemplo interessante desta impossibilidade
nos casos do Canad e da Austrlia. Nestes pases, conforme lembramos no captulo anterior, existe a forma de governo federativo, embora
o parlamentarismo tenha introduzido no sistema federal o aspecto habitual das Federaes europias, afastando-o do molde americano, que o
nosso. Pois bem, no caso do controle da constitucionalidade das leis,
igual adaptao se tornou necessria. O controle to incompleto quanto a Federao. o que nos diz, escrevendo sobre a Austrlia e o Canad, um dos maiores especialistas no assunto, o professor Edouard Lambert, cujo livro sobre o controle das leis pelo Judicirio, nos Estados
Unidos (Le Gouvernment des Juges), clssico. Esclarece ele:
Este mtodo de proteo dos direitos individuais no se aclimatou em nenhuma outra parte do mundo anglo-saxo, nem mesmo
(136) Posada, La Nouvelle Constitution Espagnole, 1932, pgs. 211 e segs.
(137) Cereti, Diritto Constituzionale, cit. pg. 288.

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 77
nos domnios australiano e canadense, que conhecem bem o controle da
constitucionalidade das leis, mas limitado repartio das competncias
(138)
entre os rgos federais e os dos estados, ou das provncias.
irreversvel o processo lgico do parlamentarismo. Nele a
Federao aparente, como aparente o princpio jurdico desta, que a
supremacia da Constituio Federal. Os fatos e os melhores autores o
demonstram.
Tendo passado, assim, resumidamente, em revista, o problema do controle da constitucionalidade das leis tal como se oferece nos
pases parlamentaristas, veremos, ainda mais resumidamente (porque
este aspecto da questo do mais ntimo conhecimento do leitor brasileiro), como foi ele resolvido na tradio presidencialista do nosso
pas.
sabido que o princpio do controle jurisdicional no se encontra expresso na Constituio dos Estados Unidos. Foi ele introduzido
no Direito Constitucional por meio de uma interpretao construtiva de
Marshall, na sua famosa sentena proferida no caso Marbury v. Madison
(1803), na qual o princpio foi assentado para sempre, em frases como
esta: Certainly all those who have framed written constitutions contemplate them as
forming the fundamental and paramount law of the Nation, and consequently the theory of every such government must be that an act of the legislative repugnant to the
Constitution is void. (139)
Mas esse princpio, extrado do contedo implcito da Constituio, passou a ser uma das pedras angulares da organizao poltica
norte-americana, tendo tido parte considervel no trabalho sem precedentes na histria do mundo, que foi a transformao em menos de
dois sculos de uma confederao de pequenas comunidades agrcolas
na mais poderosa nao que a humanidade j conheceu. E isso sem o
abandono das instituies desde o incio adotadas.
No Brasil Imprio no existia o controle do Judicirio sobre as
leis. Como demonstra Levi Carneiro, a Constituio de 1824 no foi favorvel magistratura. Negou-lhe algumas garantias essenciais, j ento
asseguradas entre outros povos, e criou o Supremo Tribunal de Justia
(138) Lambert, La Limitation du Pouvoir, in Encyclopdie Franaise, vol. 10, Etat
Moderne, pgs. 10-63-6.
(139) Maurer, Cases of Constitutional Law, 1941, pg. 8.

78 Afonso Arinos de Melo Franco


lhe conferindo o direito de decidir sobre conflitos, entre outras instncias
(140)
judicirias, mas nunca o direito de limitar a ao do Legislativo.
O controle do Legislativo era exercido, como nos pases parlamentares, de cuja forma se aproximava o Imprio, pela prpria
Assemblia e pelo Poder Moderador.
Vinda a Repblica federativa, a Constituio de 1891 levou
mais longe do que a de qualquer outro pas esse poder incomparvel
como o chamou Rui Barbosa do Judicirio, em qualquer das suas
instncias, discutir a constitucionalidade das leis, e a sua aplicao, segundo esse critrio. Era o esprito jurdico do presidencialismo predominando francamente, levado ao seu mais alto grau.
Em 1937 a Carta ditatorial, centralizadora e caudilhesca, enfraqueceu o princpio tradicional, permitindo a reviso da deciso do Judicirio por iniciativa do presidente da Repblica, apoiado por um chamado Parlamento, a ele de fato submisso. Assim, como nos sistemas
parlamentares, a Constituio se anula ante o Parlamento, nas Ditaduras
ela se anula ante o Ditador, fonte de toda lei.
A Constituio de 1946 voltou ao princpio tradicional ao declarar a competncia do Supremo Tribunal Federal para julgar em recurso extraordinrio as causas decididas em nica ou ltima instncia
por outros tribunais ou juzes, quando se questionar sobre a validade da
lei federal em face desta Constituio, e a deciso recorrida negar aplicao lei impugnada. (Art. 101, n III, letra b)
Chegamos agora ao ponto de aplicar todas estas consideraes projetada emenda parlamentarista.
A Emenda n 4 no altera em nada o Poder Judicirio, previsto na Constituio vigente, como tambm em nada restringe as suas
atribuies, deixando ntegras, inclusive, as de natureza poltica, tal
como a importantssima atribuio de exercer o controle da constitucionalidade das leis.
Nessas condies, quer-nos parecer que a emenda estabeleceu, no que concerne ao funcionamento dos poderes, uma contradio
insolvel, que a incoercvel predominncia do Legislativo no regime
(140) Levi Carneiro, Federalismo e Judiciarismo, 1930, pgs. 221 e segs.; cf. Lcio
Bittencourt, O Controle Jurisdicional, cit., pgs. 27-28.

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 79
parlamentar, predominncia que corresponde falta de supremacia da
Constituio, coexistindo com a soberania funcional do Judicirio, peculiar ao presidencialismo federalista, e que decorre da obedincia efetiva Constituio Federal.
Em qualquer organizao do Estado, a palavra final, do
ponto de vista jurdico, como bem lembra Hauriou, fica pertencendo a
um dos poderes. O que nunca se pode admitir que a Constituio estabelea dois poderes-chave, ao mesmo tempo. E o que faz a emenda.
Nem ao menos criou simulacros de tribunais, de fato submetidos s injunes polticas, como na Frana ou na Espanha, expediente que, mantendo a forma do controle jurisdicional, alterar-lhe-ia a substncia, permitindo o convvio com o parlamentarismo. No. A emenda conservou
o prprio Poder Judicirio puro, tcnico, jurdico, manteve-lhe integralmente as majestticas e exclusivas atribuies de natureza poltica, mas,
ao mesmo tempo, enveredou por um regime poltico que s funciona
quando o Poder Legislativo se torna absorvente e s formalmente admite limitaes sua soberania.
Como resolver a contradio? Ao nosso ver, ela no ser resolvida, ela insolvel, porque a emenda far da Constituio uma espcie
de centauro ou de sereia, um ser misto e impossvel, metade gente, metade
bicho.
A inadvertncia da emenda, a nosso ver, neste passo, no
ter percebido que a contradio no puramente formal: profunda,
substancial, irremovvel.
Provm do estabelecimento de um regime governativo que
se apia ao mesmo tempo no predomnio do poder poltico e no predomnio do poder jurdico e, do ponto de vista tcnico, no predomnio da Constituio e no predomnio da lei ordinria. Estamos sinceramente convencidos de que isto invivel, e que, na prtica, a tentativa
nos levar ou ao esmagamento de um poder pelo outro, ou, o que mais
provvel, ao choque anrquico entre eles, com a destruio de ambos, e
das instituies, por uma terceira fora que vise a implantar a ordem.
Para ns a contradio parlamentarismo e Judicirio poltico equivale a esta outra contradio supremacia da Constituio e
supremacia da lei ordinria , e decorrem ambas da contradio parlamentarismo e Federao.

80 Afonso Arinos de Melo Franco


So todas insolveis. Pelo menos nas condies atuais do
Brasil, que so as que nos compete observar e levar em considerao.
Terminamos aqui o que nos pareceu til salientar a propsito da emenda nas suas relaes com as instituies polticas nacionais. Examinemo-la, agora, tendo em vista certos aspectos gerais
da cincia poltica contempornea, que tambm interessam ao
Brasil.

V A EMENDA E A LGUNS DADOS DA POLTICA CONTEMPORNEA

1. Os sistemas de governo e as ditaduras No de hoje


que se formulam, na tribuna do orador, na ctedra do professor ou no
livro do escritor, crticas tanto ao sistema parlamentar quanto ao presidencial. Insistir nos fundamentos de ordem filosfica ou doutrinria, em
que se apiam partidrios e adversrios de um e outro sistema, seria esforo intil a um estudo ligeiro como o presente, e s compreensvel em
trabalho didtico.
Sendo limitado o assunto, apesar de complexo, as crticas podem, afinal, ser agrupadas em grandes correntes, pois que, com variaes de circunstncia, repetem-se em geral. Diz-se que o presidencialismo tende para o despotismo do poder pessoal, o parlamentarismo para
a tirania do poder coletivo; que o presidencialismo facilita o esmagamento das liberdades polticas, o parlamentarismo o aniquilamento dos
direitos individuais; que o presidencialismo conduz a uma espcie de
disperso opressiva, o parlamentarismo a uma sorte de concentrao
anrquica; que o presidencialismo termina na irresponsabilidade, o parlamentarismo na instabilidade. Diz-se isto e muita coisa mais, que seria
fatigante rememorar, e que enche as pginas de bons e maus livros, desde o sculo passado.
Uma crtica, no entanto, que repetidamente feita ao presidencialismo brasileiro precisa ser um pouco mais de perto considerada
aqui. Os nossos patrcios parlamentaristas, quase que invariavelmente
e com freqncia que este argumento vem pena e aos lbios do hon-

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 81
rado Sr. Raul Pila insistem em que o presidencialismo, entre ns, o
caminho da ditadura, isto , da subverso da legitimidade poltica em
proveito do poder de um homem.
So os vcios inerentes ao presidencialismo, sustenta-se, que
produziram a ditadura de Floriano, as semiditaduras de outros presidentes para desfechar na longa ditadura do Estado Novo.
Ora, a verdade histrica que tambm aqui a crtica, alis justa, feita ao presidencialismo, se equilibra com a crtica, no menos justa,
que se pode fazer ao parlamentarismo.
Os dois povos que so o modelo clssico dos dois sistemas, o
ingls e o norte-americano, em virtude de circunstncias histricas especiais, de natureza econmica, religiosa, racial e cultural, tiveram o privilgio de fazer evoluir os dois regimes, por meio de um engenhoso e lento processo transformativo, no qual as instituies respectivas foram
encontrando o segredo do prprio funcionamento, e isso sem nada que
se assemelhasse s crises ditatoriais sofridas pelos outros povos.
Mas esse processo de desenvolvimento pacfico se verificou
somente, como mais do que notrio, naqueles dois povos. Todos os
demais sofreram experincias ditatoriais, porque a ditadura, velha como
a civilizao, uma etapa dificilmente evitvel em certos momentos.
Mais ainda: de toda justia salientar-se que as mais tremendas ditaduras modernas se criaram precisamente no ambiente de decomposio
dos sistemas parlamentares, quando os povos no se achavam preparados para eles.
Negar ou sequer discutir isso, enfrentar a mais ofuscante
evidncia das evidncias.
Cronologicamente, a primeira delas o fascismo italiano. Pois
bem, a atmosfera de desagregao do parlamentarismo que precedeu
ditadura na Itlia j tinha sido observada muitos anos antes e fixada,
com lcida preciso, nas seguintes pginas:
Na Itlia no existem partidos; somente grupos... Como no
existem partidos com programas definidos[...] segue-se que cada deputado
tem suas idias particulares em matria de impostos, de ensino, de reformas internas ou de poltica estrangeira[...] Da resultam agrupamentos
inesperados e estranhas surpresas de votao, conforme as questes discutidas. Um gabinete no est nunca confiante na sua maioria[...] Cada

82 Afonso Arinos de Melo Franco


dia ele deve trabalhar para manter seus partidrios unidos por meio de
transaes, concesses e combinaes[...] A Cmara areia mvel
onde nenhuma administrao slida pode assentar. Da as crises ministeriais freqentes, mais crises do que anos, desde a existncia do Reino.( 141)
Essa situao de febril anarquia foi que preparou a Itlia e a
Europa para o fascismo. Atores e testemunhas importantes do drama
italiano so os primeiros a reconhec-lo.
O conde Sforza, liberal, em livro escrito entre as duas guerras,
acentua o erro de se ter confundido o fracasso parlamentar com o fracasso da democracia, e as conseqncias que teve o descrdito do Parlamento na aceitao resignada do fascismo pelos italianos.(142)
O socialista Rossi descreve o que foi a luta confusa dos partidos aps a guerra e como influiu ela na crise do Estado, de cujo torveli(143)
nho emergiu dominadoramente o fascismo.
Porm nenhum escritor do nosso conhecimento descreveu
melhor a luta dos partidos dentro do Parlamento italiano do que Giacomo Perticone. A falta de correspondncia entre o povo e os partidos, a luta estril destes, uns contra os outros, a ausncia de programas, o personalismo das orientaes, e finalmente a terrvel desmoralizao em que caiu o Parlamento graas aos vcios do sistema, tal o
panorama que nos pinta, com mincia e vigor, aquele jurista. E a condenao final, lanada sobre as runas deixadas pelo fascismo, cheia
de advertncia: Resta o nosso drama, o drama interno, que se resume
na derrocada espaventosa que arruinou o pas, culpado e no culpado
pela aventura. Culpados so os grupos e os partidos polticos que
tinham a tarefa histrica de defender o Estado democrtico e reforar
( 144)
o Executivo.
E, finalmente, o prprio Mussolini, em declaraes pessoais
ao escritor alemo Emil Ludwig, simboliza na luta contra o Parlamento
a causa do seu partido, e considera que a deciso do povo foi, no contra
determinada poltica externa ou interna, mas contra o Parlamento.
(141)
(142)
(143)
(144)

De Laveleye, Le Gouvernement dans la Dmocratie, 1896, vol. II, pgs. 96-97.


Sforza, Dictateurs et Dictatures de lAprs-Guerre 1931.
A. Rossi, La Naissance du Fascime, 1938.
Perticone, Gruppi e Partiti nella Vita Publica Italiana, 1946, pgs. 281-282 e passim.

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 83
Diz ele:
Wir feiern den 24 Mai, an dem krieg begann, nicht als triumph uber
den Besiegten. Das zeigt Ihnen miene ganze politische Haltung. Wir halten diesen
Entschluss fr eine revolutionares Datum: damls hat das Volk gegen den Willen der
Parlamentarier entschieden. Damit begann die Faschistische Revolution.(145)
(Festejamos o 24 de Maio, dia do incio da guerra, no como
um triunfo sobre os vencidos. Isso lhe mostra toda a minha atitude poltica. Ns consideramos esse acontecimento como uma data revolucionria:
ento o povo decidiu-se contra o parlamentarismo. Com ela comeou a
revoluo fascista.)
Na Alemanha o processo foi absolutamente idntico: parlamentarismo imperfeito (no pelas mesmas razes da Itlia, isto , falta
de elevao cultural do povo, mas por outra, ou seja, a tradio autoritria), impotncia do estado, vitria da ditadura.
Um dos melhores constitucionalistas alemes modernos, hoje
professor nos Estados Unidos, relata ao vivo a ascenso de Hitler.
Ele percebeu que o poder poltico no pode ser conquistado
por mtodos revolucionrios se o exrcito e a polcia permanecem fiis
ao governo legal. O poder poltico s pode ser atingido pelos votos e os
mtodos legais.(146)
Estes mtodos legais seriam oferecidos pela corrupo parlamentarista. Eis um decisivo esclarecimento a respeito, retirado ao texto da
prpria sentena que condenou os grandes criminosos alemes de guerra:
O partido [nazi] procurou ganhar o apoio poltico do povo
alemo e participar das eleies para o Reichstag e os Landtage. Ao
mesmo tempo os dirigentes nazistas no procuravam dissimular o fato
de que, envolvendo-se na vida poltica alem, o seu nico objetivo (son
seul but) era destruir a estrutura democrtica da Repblica de Weimar e
substitu-la por um regime totalitrio nacional-socialista, que os coloca(147)
ria em situao de executar sua poltica sem oposio.
Era o suicdio da democracia por meio do fracasso parlamentar.
Mas tambm Hitler, como Mussolini, se encarrega de dizer que o parlamenta(145) Ludwig, Mussolinis Gespraeche, 1932, pg. 147.
(146) Karl Loewenstein, Hitlers Germany, 1940, pg. 3.
(147) Jugement rendu par le Tribunal Militaire International, 1946, pg. 6.

84 Afonso Arinos de Melo Franco


rismo foi ao mesmo tempo a vtima e o instrumento da sua vitria. Descrevendo o que fora a organizao do Comit Diretor do seu partido, acentua:
Dieser Ausschus verkorperte, so Komisch es war, eigentlich das was die
Bewegung selbst am scharfsten bekampfen wolte, nmlich den Parlamentarismus.(148)
(Este Comit personificava, por cmico que seja, aquilo que o
movimento procurava combater mais violentamente, isto , o parlamentarismo.)
Para terminar com este ponto, vejamos rapidamente o que se passou na Espanha.
O jurista que presidiu Comisso Parlamentar que elaborou
o projeto de Constituio fornece a respeito um depoimento decisivo
em um livro em que analisa as causas da ditadura de Franco. Em captulo denominado A debilidade do Poder Executivo, escreve:
Acabava de sair a Espanha de uma ditadura, na qual o Parlamento no funcionava e as liberdades individuais sofreram prolongado
colapso. Era fatal que o povo e seus representantes entronizassem um
regime de amplo liberalismo e de larga vida parlamentar[...] Mas desse
empenho afetivo surgiram conseqncias muito graves para o porvir
republicano. A mais importante foi o carter de excessivo parlamentarismo e de liberdade poltica extrema da Carta Fundamental. Composta
a Constituinte de parlamentares, no era de estranhar que cuidassem
antes de tudo do seu ofcio."
E, adiante, o autor ajunta esta observao que parece muito
aplicvel ao Brasil: O corpo da nova Espanha era demasiado pueril para
vesti-lo de adulto.(149)
Salvador de Madariaga, no seu notvel livro sobre a Espanha,
confirma inteiramente essas observaes, indicando como uma das causas do fracasso da Constituio e da derrota da Repblica o preconceito
parlamentarista contra o Poder Executivo, o enfraquecimento absurdo
(150)
deste e a sua impotncia diante da desordem parlamentar.
O parlamentarismo, impotente para combater o seu mortal
opositor, abria-lhe, mais uma vez, as portas da cidade.
(148) Mein Kampf, 1932, vol. II, pg. 659.
(149) Jimnez de Asa, La Constitucin de la Democracia Espaola, pgs. 72, 73 e 75.
(150) Madariaga, Espaa, 1942, pgs. 465 e segs.

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 85
Cremos que os exemplos lembrados bastam para que cheguemos, neste particular, s nossas concluses. E elas so as seguintes:
Dizer-se que o presidencialismo ditadura pessoal uma
simples frase, to arbitrrio como dizer-se que o parlamentarismo
despotismo das assemblias. Frases ditas e reditas h um sculo, mas,
quando proferidas, assim, isoladamente, despidas de significao cientfica.
Dizer-se que o presidencialismo prepara o caminho da ditadura
no uma verdade genrica, mas a simples observao de alguns fatos
concretos. Mas, por outro lado, indiscutvel que tais fatos concretos se
verificaram repetidamente tambm com o parlamentarismo. As trs
maiores ditaduras modernas sucederam desagregao do sistema parlamentar
em povos que, como o brasileiro, no estavam preparados para ele, e
foram diretamente facilitadas pela crise do parlamentarismo.
O Brasil acaba, como a Espanha, de sair de uma longa ditadura, na qual tambm o Congresso no funcionava, a Justia estava manietada, a imprensa amordaada e as liberdades individuais em colapso. Se,
neste perodo de reconquista da legalidade em que estamos vivendo,
viermos executar a grande transformao parlamentarista (medida cuja
inoportunidade j acentuamos no incio deste parecer), enfraquecendo o
Poder Executivo, lanando a confuso e a desordem inevitveis pelas
contradies na estrutura e no funcionamento dos poderes, que tambm indicamos nos captulos anteriores, estaremos, na nossa humilde
opinio, fazendo aquilo de que os parlamentaristas tanto acusam o regime presidencial: estaremos abrindo o caminho ditadura da espada, que
a forma tradicional de ditadura no Brasil.
2. Os sistemas de governo e o poder pessoal Tanto o
presidencialismo quanto o parlamentarismo tm funcionado melhor nos
pases que adotam o processo eleitoral por voto majoritrio. Isso no
ser, somente, resultado da maneira de se fazerem as eleies, mas, tambm, conseqncia da ndole de certos povos. A verdade que ndole
do povo e processo eleitoral levaram os Estados Unidos e a Inglaterra
ao quadro bipartidrio (estamos falando em tese, porque este quadro
no rgido, sofre variaes), que facilita enormemente o funcionamento, tanto do sistema presidencial quanto do parlamentar. O Parlamento
ingls, o Congresso americano, so bipartidrios nas pocas normais. S

86 Afonso Arinos de Melo Franco


conhecem alteraes nesse quadro (coligaes, terceiros partidos) em
tempo de crise.
O sistema proporcional, logicamente e sabidamente, conduz multiplicao dos partidos. verdade que, em alguns pases
como a Frana de antes da ltima guerra, tal sistema no era o adotado e a pluralidade partidria era habitual. Mas no menos exato que
a representao proporcional conduz sempre ao resultado acima referido. Atualmente, com a vigncia da proporcionalidade, a Assemblia Nacional francesa compe-se de representantes de 12 partidos
diversos cujas bancadas (groupes) vo desde 166 membros comunistas, 162 republicanos populares (MRP), 102 socialistas, at um nmero diminuto, como os seis republicanos camponeses, os cinco muulmanos ou os cinco algerianos.(151)
Na Itlia os partidos tinham sido dissolvidos pelo fascismo
desde 1926. Em 1942 passaram a se organizar, ou se reorganizar,
clandestinamente. Na ocasio das primeiras eleies os partidos importantes eram pelo menos cinco: partidos da Ao Comunista, Socialista,
(152)
Democrata Cristo e Liberal.
Essa situao que levou o parlamentarismo, conforme a
tese hoje aceita pelos juristas, a ser, em alguns pases, no a forma de
governo de uma maioria partidria, mas, ao contrrio, a forma de governo da coligao de partidos minoritrios. Diversamente do que se
passa na Inglaterra, nos estados multipartidrios o normal passa a ser o
governo de coalizo.
Na Inglaterra, onde o parlamentarismo baseado no voto
majoritrio, vem-se observando, ultimamente, uma tendncia marcada
em favor da disciplina majoritria. O Partido Trabalhista sempre foi,
(153)
Isto , alis,
naturalmente, o mais disciplinado desde que surgiu.
observao comum em todos os pases quanto aos partidos mais marcadamente de esquerda ou de direita. Mas o fato a se observar que, chegando
ao poder, o Partido Trabalhista se esmerou em aperfeioar ao mximo a
sua tcnica majoritria. Coisa que no lhe difcil, pois nas eleies de 5
(151) Paul Marabuto, Les Partis Politiques et les Mouvements Sociaux sous la IV e Rpublique,
1948, pg. 261.
(152) Stelling-Michaud, Les Partis Politiques et la Guerra, 1945, pgs. 105-108.
(153) Clement Attlee, Bases e Fundamentos do Trabalhismo, trad. port., s.d

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 87
de julho de 1945, o partido de Attlee passou a dispor de um a maioria de
cerca de 155 votos sobre todos os outros partidos reunidos.
o que se pode chamar a evoluo antiliberal do parlamentarismo
britnico, antiliberalismo que nada tem de antidemocrtico, pois democracia no se confunde com liberalismo.(154)
Nesse antiliberalismo parlamentar a direo trabalhista exerce
uma espcie de ditadura sobre os membros eleitos, tornando simples
reminiscncia histrica a livre discusso, o livre debate, a livre oratria
de antigamente. O deputado, isoladamente, nada vale. No pode falar,
no pode propor, no pode votar por si. Est integrado na maioria, e, se
(155)
dela se afasta, no ser reeleito.
Da a inteira procedncia daquela frase atribuda a um deputado: Tenho ouvido, na Cmara dos Comuns, muitos discursos que mudaram minha opinio: nunca ouvi um s que tenha mudado meu voto.
O sistema de fragmentao partidria, como o francs, dificilmente poder conduzir ao mesmo resultado de rgida disciplina majoritria que tanto facilita o governo de gabinete. Em Frana, no seria, alis,
auspicioso para a democracia, a introduo do sistema bipartidrio, ainda
que fosse possvel. E isto porque, havendo um grande partido totalitrio
o comunista este, se porventura chegasse ao poder, tal como fez em
pases da Europa Central e Oriental, imediatamente suprimiria a liberdade
do outro e se instalaria no poder como partido nico. essa, pelo menos,
a previso de um dos maiores juristas da Frana atual.(156)
O mecanismo bipartidrio s funciona no sistema parlamentar onde os dois partidos predominantes so democrticos: Inglaterra e
alguns Reinos da Europa do Norte.
Em Frana, pois, como em todos os pases multipartidrios, o
Parlamento muito mais um rgo de representao poltica que de governo. Ou melhor, a obra administrativa do governo tem de se basear
em permanente e delicado trabalho de composio poltica.
Esse um fato poltico e como tal deve ser aceito pelo Direito
Constitucional. O parlamentarismo minoritrio de hoje, visvel nas coligaes que governam a Frana ou a Itlia, non pu identificarsi con il parla(154) Kelsen, La Dmocratie, sa Nature, sa Valeur, 1932.
(155) Ivor Jennengs, Parliament, cit.
(156) Marcel Waline, Les Partis contre la Rpublique, 1949, pgs. 54-55.

88 Afonso Arinos de Melo Franco


(157)

mentarismo maggioritario, como lembra um moderno jurista italiano,

quase que outro sistema de governo.


Realmente o parlamentarismo majoritrio ingls se identifica,
neste aspecto, muito mais com o presidencialismo americano.
Governar, no sistema parlamentar, em coligao de grupos
minoritrios, significa nunca estar seguro da maioria para fins realmente
governativos, a no ser pela ameaa de dissoluo, que hoje a ningum
sorri. Ningum deseja a dissoluo, a no ser os partidos reformistas,
que procuram alterar a estrutura constitucional vigente, como , em
Frana, o caso dos partidrios do general De Gaulle.
Dissoluo significa concorrncia furiosa de muitas legendas,
significa o risco de ir buscar l e sair tosquiado, isto , o risco de obter
muito menos votos no ltimo pleito, significa, finalmente, o pior, ou
seja, arcar com despesas eleitorais, crescentes, quase impossveis em renovaes muito amiudadas. Ningum quer dissoluo.
E quando, por acaso, ela sobrevm, muitas vezes no resolve
o problema da maioria para o governo. Na Alemanha e na Frana houve
dissolues feitas com o propsito de dar oportunidade ao eleitorado de
constituir uma maioria forte. Mas o resultado que os partidos principais, minoritrios todos, voltaram s Cmaras mais ou menos com o
mesmo nmero de representantes, perdurando, destarte, a situao a
(158)
que se tinha procurado dar termo.
Assim, no parlamentarismo multipartidrio, a coligao se impe. Mas a coligao, como dissemos, um fenmeno muito mais poltico
do que governativo. Coligao assegura, at certo ponto, o equilbrio poltico, mas retarda e amortece a ao do governo. Isso a experincia atual
dos pases como Frana e Itlia. Governar se transforma, como dissemos
acima, no trabalho sem dvida importante, sem dvida patritico de manter a paz e a estabilidade polticas. Mas no a eficcia administrativa. E,
mesmo politicamente, coligao significa algo que poderamos chamar, sem
paradoxo, a estabilizao da instabilidade. como certos estados de sade
em que o doente se equilibra mas no deixa de ser enfermo, infirme, sem
firmeza. A fraqueza a longo prazo no se transforma em fora.
(157) Giuseppe Guarino, Lo Scioglimento delle Assemblee Parlamentari, 1948, pg. 21.
(158) Guarino, Lo Scioglimento delle Asemblee Parlamentari, cit., pg. 233.

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 89
Seguindo o mtodo adotado neste trabalho, apliquemos ao
caso brasileiro as observaes feitas sobre a poltica de outros pases.
Comecemos por dizer que falar-se do presidencialismo brasileiro em tese, sem atentar na sua profunda modificao histrica, um
simples absurdo. O general Dutra presidente da Repblica como
foram Campos Sales ou Afonso Pena. Mas o presidencialismo brasileiro
de hoje tem com o daquele tempo a mesma identidade que o parlamentarismo de Attlee com o de Gladstone, ou o de Queuille com o de
Mac-Mahon. Por isso mesmo, repetimos, que parece incoerente
instaurar-se o parlamentarismo no Brasil com o fundamento em crticas
no aplicveis ao presidencialismo atual, mas ao de 40 anos atrs.
Antigamente o Executivo, no Brasil, se declarava inteiramente separado do Congresso. No entanto s se elegia deputado ou senador
quem apoiasse a poltica do presidente. Hoje, a Constituio e os hbitos
estabeleceram inmeras ligaes entre o Executivo e o Legislativo. No
entanto a influncia do presidente na eleio dos congressistas nenhuma, ou quase nenhuma. A situao atual, tanto quanto a anterior, no
depende do presidente, mas das condies histricas gerais.
H meio sculo, uma economia latifundiria, baseada na mono(159)
cultura agrcola, impunha uma poltica patriarcal, ou antes, paternalista.
O presidente, no incio da Repblica, era o patriarca-mor, o
fazendeiro-mor desta grande civilizao homognea e agrcola, desta
Repblica predominantemente cafeeira, onde o binmio Minas-So
Paulo era a expresso do domnio do caf.
Hoje a economia se diversificou imensamente: aumento da populao, transporte areo, industrializao, policultura rural, subsolo,
energia eltrica. Esta diversificao da economia coincidiu, e at certo
ponto foi causa da nica verdadeira revoluo poltica operada no Brasil,
que foi a revoluo eleitoral com a instituio dos partidos nacionais, do
(160)
voto secreto, da representao proporcional e da Justia Eleitoral.
Nestas condies, a poltica dos governadores no pode
voltar a ser o que era, pois no h governador que controle, contra a
(159) Gilberto Freire, Casa-Grande & Senzala, 1934, Sobrados e Mocambos, 1936, passim.
(160) Afonso Arinos de Melo Franco, Histria e Teoria do Partido Poltico no Direito
Constitucional Brasileiro, 1948, passim.

90 Afonso Arinos de Melo Franco


opinio do eleitorado, os votos da sua circunscrio; embora no se
deva confundir o seu declnio com a extino do federalismo, o que
coisa muito diversa, que nos limitamos a observar de passagem.
Com a revoluo eleitoral, as relaes do presidente da Repblica com os governadores e com o Congresso tiveram de se estabelecer
em bases absolutamente distintas das conhecidas na Primeira Repblica:
em bases de coligao partidria.
Quem conhece um mnimo da nossa histria republicana sabe
como se formavam Cmara e Senado sob o guante dos reconhecimentos polticos. Tomemos ao acaso, um exemplo, o da legislatura de 1909, quando era
presidente Afonso Pena, temperamento brando, poltico liberal, antigo Conselheiro do Imprio (circunstncia pessoal muito assinalada para ele e Rodrigues
Alves, pelos que, sem se ater aos fatos sociais e histricos, procuram explicar
com motivos desta ordem o sucesso da Repblica no seu incio).
Vejamos, pois, sob o governo de Afonso Pena, a formao de
uma legislatura, segundo o depoimento de um observador contemporneo:
Quando Carlos Peixoto assumiu a presidncia e bateu os
tmpanos, a algazarra findou: tomaram todos a mais urbana posio,
acomodaram-se nas poltronas e os olhos cravaram-se na mesma. Carlos
Peixoto vinha magro e abatido. Entretanto parecia contente. Pois aquela
Cmara era obra sua, trabalho seu. Os colegas bem o sentiam; fixavam-no radiantes e afetuosos, como a um general vitorioso. Evidentemente, constituindo a deputao que ali estava, ele vencera alguma coisa,
vencera pretenses sem escrpulos e vencera adversrios. Dos candidatos diplomados, afora os gachos, ainda os de grandes estados, nenhum
havia ainda entrado em chapa sem o apoio dele. Representando o conselheiro, Carlos Peixoto encarnava todas as foras polticas da nao.
No substitura o povo, idias, sentimentos populares, porque o povo
no convidado a se manifestar na indicao dos seus mandatrios [sic].
Para as eleies a bico de pena, os governadores e os oligarcas destacaram os candidatos segundo a combinao feita com o presidente Pena
na pessoa de Carlos Peixoto. Por isso, desde que se encerrou o Congresso o ano passado [sic], a casa de Carlos Peixoto vive cheia, noite e
dia. Conta-se que ele no pode repousar seno alta noite, e, pela manh
muito cedo, j o esperam. Tendo ido a Minas pelo tempo da eleio,
teve, no regresso, uma grandiosa manifestao. Receberam-no na Cen-

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 91
tral com msica, discursos, vivas, e, para acompanh-lo a casa, o ptio
cobrira-se de carruagens. Recomeou, ento, a romaria. Os motorneiros j
param os bondes em frente residncia das Laranjeiras sem que se lhes
d aviso. E sempre h quem desa. Conversando ontem tarde, na
saleta do caf, sobre as condies em que so indicados os eleitos e candidatos, Raimundo de Miranda salientou bem esta dependncia em que,
(161)
constantemente, vive o nosso poltico do chefe da ocasio.
S um homem inteiramente desligado da realidade poderia
imaginar que subsiste, hoje, o mesmo poder do presidente da Repblica.
A homogeneidade econmica nacional (falamos, claro, da linha predominante da economia) permitia h 40 anos o macio poder dos estados
cafeeiros. A diversidade econmica fez surgir na arena das decises o
interesse de outros grupos nacionais, e imps a criao de um aparelho
eleitoral que viesse exprimir a liberdade desses novos grupos. A disciplina patriarcal tornou-se totalmente impossvel. Como sintoma disto, vemos agora os interesses cafeeiros agitados contra a poltica oficial do
Ministrio da Fazenda. PSD e UDN paulistas unem-se contra a poltica
do governo, neste particular. O caf na oposio. S um louco imaginaria isto em 1909, quando Carlos Peixoto, homem tipicamente do caf
(da Zona da Mata mineira), assumia a presidncia da Cmara e indicava
com o seu dedo imperativo, com o seu perfil aquilino e sobranceiro,
quem ia ser deputado no Rio Grande do Norte, no Cear, em Gois.
Diferenciao econmica, multiplicidade partidria, autenticidade eleitoral, enfraquecimento poltico do presidente e dos governadores, eis o processo fatal, inevitvel, que estamos vivendo. Hoje, que estamos no incio do sistema, o presidente no faz governadores (foi derrotado em grandes estados), nem deputados, nem senadores. Quem os faz
so os partidos nacionais. Quando na poltica, os resduos do poder pessoal se fazem sentir, por capitulao desnecessria do Congresso.
Os partidos nacionais, eles prprios, sofrem esta tendncia
desagregadora da diversificao econmica. Em muitos pontos os interesses da UDN e do PSD de So Paulo se juntam, como no caso do
caf, contra os possveis interesses industrialistas ou financeiros de
outros grupos dos mesmos partidos no mesmo ou em outros estados.
(161) Jos Vieira, A Cadeia Velha, 1912, pgs. 30-31.

92 Afonso Arinos de Melo Franco


A situao do presidente da Repblica e dos governadores de
voto praticamente autntico (no queremos dizer consciente em toda
parte) e de representao proporcional, se aproxima mais, politicamente,
dos chefes de Estado do parlamentarismo europeu do que do presidente e governadores dos Estados Unidos.
Cingindo-nos ao aspecto federal, as relaes do presidente com
o Congresso tm de ser na base da coligao, porque ns praticamos um
sistema talvez nico no mundo: o presidencialismo com representao
proporcional, de onde emergiram vrios partidos fortes. uma experincia nossa, que temos de resolver com os nossos prprios elementos.
O presidente foi eleito pelos votos de partidos coligados. Seu
antagonista no eleito apoiou-se, tambm, nos votos de uma coligao
de partidos. No Congresso nenhum partido sonha com a maioria do
trabalhismo ingls. Como se pode falar em poder pessoal, em poder
tirnico do presidente em face desses fatos que esto nossa vista?
Grande tirano aquele cuja estabilidade poltica s se manter
legalmente na base da coligao dos partidos dentro do Congresso, tal e
qual nos regimes parlamentares do continente europeu.
No Brasil, a falta de coligao poltica geraria a crise, e, se esta
fosse muito forte neste momento, geraria o golpe militar, que a forma
latino-americana de se dissolverem parlamentos. Mas, como nos pases
parlamentares ningum quer dissoluo, no nosso ningum quer golpes,
e com maioria de razo. Por isto mesmo, a soluo coligacionista a
melhor, porque a nica.
Mas esta soluo, se tende a transformar cada vez mais o
Congresso em rgo mais poltico do que Legislativo, temperada, por
outro lado, pela separao dos poderes e a responsabilidade do Executivo, que permitem a firmeza e a estabilidade na administrao.
O poder poltico do presidente hoje (e no pode deixar de ser)
muito relativo. E o ser cada vez mais, na medida que formos aplicando melhor o sistema de 1946. Sua responsabilidade no mais pessoal, mas conjunta, embora no coletiva, com os ministros. Mas o sistema ainda lhe assegura iniciativa, estabilidade e fora na administrao, que exatamente o
que procuram com desespero os pases parlamentares multipartidrios.(162)
(162) Waline, op. cit.; Arrighi, Le Status des Partis Politiques, 1948.

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 93
Dizer-se que De Gaulle, ou os seus partidrios, marcham para
a ditadura tambm uma frase. Eles procuram a estabilidade do poder,
mas procuram mal, porque vo ao contrrio da tradio e da natureza
poltica da Frana, que parlamentarista. Devem conseguir seus intentos adaptando melhor o parlamentarismo. Dizer que os parlamentaristas
no Brasil desejam o desgoverno, seria outra frase absurda. Desejam firmar melhor a liberdade poltica. Mas o desejam mal, porque contrariam
todas as tradies e as convenincias do nosso pas presidencialista. O
que convm adaptar o presidencialismo. O que convm, principalmente, praticar a Constituio transacional de 1946, onde os partidos
nacionais, a representao proporcional, os ministros congressistas, o
comparecimento dos ministros ao Congresso e a sua responsabilidade
poltica conjunta com a do presidente, fizeram do nosso presidencialismo algo de muito diferente do que conhecemos daquele presidencialismo morto em 1930, contra o qual ainda se pretende lutar como o Heri
Manchego contra os moinhos de vento.
O presidencialismo brasileiro da Constituio de 1946 uma
frmula transacional sbia, imposta pela nova estrutura econmica nacional, liberta da monocultura cafeeira. Diminuiu o poder pessoal do presidente (que o tem hoje em grau menor que o imperador), ao mnimo
compatvel com as condies do Brasil, mas manteve a estabilidade administrativa.
Politicamente um governo que vive do equilbrio entre os
partidos, e o presidente, ou ser ditador ou ser realmente de todos os
brasileiros. Mas administrativamente pode ser um governo forte, se
souber dar ao ministrio a importncia nova que ele assumiu na atual
Constituio, e tomar iniciativas, como o plano Salte, compatveis com
essa responsabilidade conjunta. Ainda por esse lado consideramos o regime vigente o mais adequado s condies atuais do nosso povo.
Parece-nos sinceramente que o decantado poder pessoal s se
exercer no regime de 1946, com infrao de todo o sistema constitucional.
E tal infrao pe o problema fora de discusso, porque no se pode
argumentar contra um sistema, ao dizer-se precisamente que ele no
praticado. De resto, nada impede que tambm o sistema parlamentar
seja infringido pela ditadura pessoal, e isso ficou sobejamente provado
nas referncias que fizemos a outros pases da Amrica Latina (v. supra).

94 Afonso Arinos de Melo Franco


a marcha da Histria. Ento, parlamentarismo coexistia com as ditaduras caudilhistas. Hoje o presidencialismo coexiste com a queda do
poder poltico do presidente.
3. Os sistemas de governo e os problemas sociais Chegamos a um dos pontos mais interessantes do debate. Costuma-se afirmar que o parlamentarismo o processo mais apto a construir o socialismo e, como tal, o regime prprio de nosso tempo, em que o mundo
marcha para o socialismo.
Examinemos, mais de perto, essa afirmativa. claro que os governos totalitrios, comunista e fascista, sempre negaram ao parlamentarismo, precisamente e principalmente, a capacidade de resolver os problemas
sociais. Lenine, Mussolini, Hitler, sempre repetiram isso. Ainda hoje um
dos tericos oficiais do comunismo russo no se cansa de proclam-lo, em
todos os tons.(163) Mas claro, tambm, que argumentos de comunistas e
fascistas no podem prevalecer num debate entre democratas. E no h negar que, hoje, o pas democrtico onde mais corajosamente se enfrenta a
soluo dos problemas sociais de governo parlamentar: a Inglaterra;
como tambm certo que as solues democrticas dos problemas sociais
foram cedo aplicadas em outro pas parlamentarista: a Sucia.
Mas o reconhecimento desses fatos no implica em que o governo presidencial seja incapaz de enfrentar aqueles problemas. Ele os
enfrenta e os resolve na medida das possibilidades de cada nao. Tal
medida que, realmente, d feio ao assunto, porque (e esta a verdade que desejamos assinalar particularmente) a soluo da questo social
no depende do regime do governo, ou antes, tal como o dos regimes
de governo, o seu sucesso est condicionado ao complexo histrico-sociolgico de cada povo.
Se dissermos que s o parlamentarismo ingls pde resolver a
questo social da Inglaterra, estamos esquecendo que s o parlamentarismo tambm presidiu ao desenvolvimento capitalista daquele pas. E
que assim como h o parlamentarismo trabalhista, sob o qual est progredindo o socialismo, tambm houve o parlamentarismo imperialista,
do sculo passado e comeo deste. No fundo, portanto, o parlamentarismo a moldura. O quadro, a tela so os movimentos sociais, li(163) Andrei Vychinsky, The Law of the soviet state, 1948, passim.

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 95
vre-cambismo, imperialismo, socialismo, impostos por condies
histricas, muito conhecidas descritas por qualquer manual de economia
poltica, que so de ordem internacional. O regime tem tanto a ver com
a realidade histrica quanto a moldura com o quadro. Esta a verdade.
O mais so afirmaes afetivas, subjetivas, emocionais.
Tanto o presidencialismo quanto o parlamentarismo clssico
sofreram ultimamente considerveis adaptaes de estrutura, foradas
pelo problema do trabalho. A delegao de poderes legislativos a mais
importante destas adaptaes. Ainda quando formalmente negada,
como em um dos mais infelizes dispositivos da nossa Constituio, o resultado da presso invencvel do fato econmico sobre o Direito Pblico.
Um dos mais brilhantes juristas da nova gerao brasileira, o
professor Bilac Pinto, escreveu, a propsito, que a nossa Constituio
pretende ignorar o problema, limitando-se a transplantar, das Constituies estaduais americanas, uma formulao j caduca da separao de
poderes. Adiante, lembra, ainda, o mesmo professor: As causas determinantes da outorga de funes jurisdicionais administrao foram as
mesmas que fizeram com que o Poder Legislativo transferisse uma considervel parte de sua tarefa a vrios setores da administrao. O que
mais impressiona nessa irreprimvel tendncia que ela caminha constantemente, a despeito do ortodoxismo terico, dos textos categricos
das Constituies, dos julgados antagnicos[...] John Preston Comer, na
sua monografia Legislative Functions of National Administrative Authorities, aponta como causas diretas do desenvolvimento da delegao
legislativa a extenso da democracia e a modificao das condies econmicas que fizeram cair, sob o controle governamental, a regulamentao industrial e social de numerosas matrias, envolvendo volumosa legislao[...] O problema central de direo administrativa do Governo
Federal dos Estados Unidos registra um inqurito oficial o do poder regulamentar, em primeiro lugar porque nada menos de 115 agncias federais esto emitindo regulamentos e normas que afetam o pblico,
e, em segundo lugar, porque esse poder uma das principais tcnicas de
direo geral do presidente[...] No Brasil, se bem que em grau menor, o
mesmo fenmeno se observa. Dezenas de rgos como as autarquias, as

96 Afonso Arinos de Melo Franco


sociedades de economia mista, as fundaes de Direito Pblico, esto
164
exercendo funes regulamentares, por delegao do estado.( )
Em 1916, referindo-se s reparties executivas norte-americanas,
que expediam normas legais, verdadeiras leis no sentido material da palavra,
escrevia o estadista e jurista norte-americano Elihu Root:
Diante delas, a velha doutrina que proibia a delegao de poderes legislativos foi virtualmente afastada. No haver mais resistncia a
tais iniciativas. Devemos prosseguir; devemos expandi-las, sejam ou no
aceitveis teoricamente, porque tais servios fornecem proteo ao direito, e obstculos aos malefcios, proteo e obstculos que nas atuais condies sociais e industriais no seriam conseguidos praticamente pelo ve(165)
lho e primrio processo legislativo e judicirio da ltima gerao.
Hoje, nos Estados Unidos, as tarifas ferrovirias so fixadas,
o rdio e o comrcio areo dirigidos, as normas profissionais estabelecidas, o comrcio de gros assegurado, as prticas comerciais orientadas,
os recursos pblicos conservados, tudo por meio de leis materiais que
no so formais, no sentido clssico da expresso (Duguit), isto , por
(166)
leis emanadas de corpos extralegislativos.
Vejamos agora como so coincidentes as solues dadas pelo
parlamentarismo ingls. Ivor Jennings, em livro j citado vrias vezes
aqui, tem um interessante captulo intitulado Quem faz as leis? (Who
makes the laws?) Dele traduzimos os seguintes trechos:
O progresso dos interesses dos grupos sociais mais facilmente obtido por meio da organizao. J se disse que onde se renem
dois ou mais ingleses h um clube. A sociedade britnica, no seu todo,
uma massa de clubes e associaes. O prprio Estado opera por meio
de empresas coletivas, departamentos, autoridades, tribunais, organismos tais como o Conselho de Energia Eltrica, o Conselho de Transportes de Londres, a BBC. A vida social e econmica inglesa dominada por empresas coletivas.
Depois de enumerar dezenas delas, das mais importantes, e
de acentuar que o interesse nacional o amlgama de centenas de inte(164) Bilac Pinto, Separao de Poderes, in Revista Forense, Vol. 108, pgs. 45-47.
(165) Apud, Committee on Ministers Powers Report, 1932, pgs. 23-24.
(166) Artigo Delegation of Power, in Encyclopaedia of Social Sciences, citado.

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 97
resses de grupos, prossegue o escritor demonstrando como eles influem
diretamente na legislao. O processo o da consulta a tais organismos,
quando da elaborao das leis.
A Federao das Indstrias Britnicas consultada sobre todas
as matrias que afetem geralmente a indstria, como legislao fabril (factory
legislation), avaliao de fundos industriais, condies do servio industrial
etc. Habitualmente a reserva da preparao oramentria impede consultas
sobre taxao, mas questes de carter tcnico so usualmente submetidas
ao Conselho da Federao. Da mesma forma, a Federao das Associaes
do Comrcio Britnicas e a Associao de Comrcio de Londres so consultadas sobre as matrias que afetem o comrcio. Mas grande parte da
legislao relacionada com atividades especiais. A Associao Mineira,
a Federao do Comrcio do Ferro e do Ao, a Associao de Navegao,
a Unio Nacional de Agricultores, o Comit das Organizaes Algodoeiras,
a Corporao dos Seguradores, e entidades similares so freqentemente
consultadas. Onde a legislao afeta as condies de trabalho necessria a
palavra do Conselho Geral do Congresso das Trade Unions. Naturalmente
a relao entre o governo e as Trade Unions mais estreita, quando um
(167)
governo trabalhista est no poder.
Para representarmos o que pode ser a presso das Trade Unions sobre o trabalhismo ingls basta lembrar que elas tm cerca de 5 milhes de membros inscritos, que, com as suas famlias, devem perfazer a
esmagadora maioria dos votos do Partido Trabalhista.
O Parlamento, por meio dos partidos, est, assim, diretamente
submetido presso dos grupos sociais. Mas isso no tudo. Tal como
nos Estados Unidos, ele investiu as autoridades executivas da maior parte
da funo legislativa.
Em um dos mais importantes documentos que, nos ltimos
vinte anos, tm sido publicados sobre as tranformaes do Estado moderno, e que o relatrio da comisso especial, nomeada pelo governo
ingls, para investigar a crescente massa de poderes legislativos e judicirios exercidos pelo Executivo, encontraremos dados muito interessantes
sobre a matria.
(167) Ivor Jenninngs, op. cit. pgs. 171 e segs.

98 Afonso Arinos de Melo Franco


A prtica da delegao legislativa sustenta o relatrio
inevitvel, porque reflete, na esfera do Direito Constitucional, as transformaes impostas s idias polticas e econmicas pela imensa mudana na vida social, resultante do progresso tcnico e cientfico.
Na poca do relatrio, a legislao emanada do Executivo era
mais de 10 vezes superior, em volume, sada do Parlamento. E em importncia no lhe ficava atrs, para a vida do homem da rua.
A aceitao disso no implica, dentro da tradicional plasticidade do direito ingls, reconhecer a limitao de poderes do Parlamento. Para o ingls, o Parlamento continua a ser a autoridade suprema, no
sentido de que a sua competncia originria e sem restries, enquanto
a do Executivo tida por subordinada. Com interpretaes desta sutileza vai o regime parlamentar atravessando evoluo perfeitamente paralela do presidencial.(168)
Atualmente a doutrina trabalhista chega a pensar em uma verdadeira prtica revolucionria para remover os ltimos empecilhos parlamentares opostos sua poderosa ao majoritria. Trata-se de revigorar, dando-lhe sentido novo, a tradio da lei emanada diretamente da
prerrogativa real, a chamada Order in Council, e cuja amplitude vinha
sendo incessantemente reduzida proporo que cresciam as atribuies do Parlamento.
Hoje h quem pense em destruir a restante estrutura capitalista da sociedade inglesa, por meio de Orders in Council, autorizadas geral e previamente por uma lei de poderes de emergncia, e que seriam
(169)
insuscetveis de apreciao pelo Judicirio.
O jurista citado considerou, sem dvida, essa doutrina como
revolucionria, mas a surpreendente evoluo democrtica do povo
britnico, mudando o fundo e mantendo a forma das instituies, no
autoriza a rejeio dela nem de outras hipteses semelhantes.
Em Frana a Confdration Gnrale du Travail (CGT), dominada pelos comunistas, tem cerca de 6 milhes de membros inscritos.
No o Partido Comunista que a domina. Ela que, at certo ponto, d
a linha ao partido e influi na sua ao parlamentar. Maurice Thorez, em
(168) Committee on Ministers Powers, cit., passim..
(169) Keith, op. cit., Introduo.

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 99
discurso pronunciado em outubro de 1947, no hesitou em afirmar enfaticamente: Nossa fora a CGT.
Por isso mesmo as tentativas de afastar, naquele pas, o sindicalismo da poltica fracassaram completamente. O que se v uma colaborao estreita entre os sindicatos e os partidos, sendo que os da esquerda se tornaram cada vez mais dependentes daqueles. O socialista
Lon Blum acompanha o comunista Thorez na caa ao apoio da CGT.
Em setembro de 1945 ele escrevia: Hoje seria absurdo procurar encerrar o sindicalismo na especialidade profissional. Sem se ter tornado um
partido, sem se enfeudar em nenhum partido, a CGT tornou-se por ela
mesma e nela mesma um dos rgos essenciais da vida pblica de nosso
pas.(170)
Ningum mais, hoje em dia, acredita, nem sustenta, que os
parlamentos legislem com os partidos, nem que os partidos sejam agrupamentos polticos para onde convirjam homens que participem de
doutrinas ou pontos de vista tericos assemelhados. As leis so feitas
sob a presso de grupos econmicos e trabalhistas e os partidos so
principalmente mecanismos de competio de interesse do capital e do
trabalho, na sua expresso mais firme e poderosa.
Isto no tem nada de degradante nem de irregular. a situao atual da poltica mundial.
Nessas condies, o sistema governativo assunto inteiramente secundrio em face da questo essencial, que so os problemas a
resolver. S no seria secundrio o assunto se se pudesse provar que tal
sistema resolve aqueles problemas e tal outro no. Mas isso ningum
pode provar; nem provou at hoje. Os fatos indicam (somente os soviticos o desmentem, mas no permitem que se observe nem se critique
livremente o que se passe entre eles) que o pas onde as condies
econmicas oferecem melhores perspectivas de vida ao trabalhador
um pas presidencialista, os Estados Unidos.
Diante desse fato, incontestvel merc dos dados objetivos
que o afirmam, e que no necessrio relembrar, perde qualquer interesse a discusso sobre se o sistema presidencial capaz de coexistir
com o bem-estar das massas.
(170) Marabuto, Les Partis Politiques et les Mouvements Sociaux, cit, pgs. 285-287.

100 Afonso Arinos de Melo Franco


Note-se que dizemos coexistir e no determinar. E isso porque,
conforme j avanamos mais de uma vez, somos de opinio que o sistema de governo questo inteiramente secundria neste processo. Depende
de condies materiais e polticas e da capacidade dos governantes de
cada povo.
Durante a poca do apogeu capitalista nos Estados Unidos muito
se criticou o vcio inegvel do regime que consistia em entregar discrio de alguns velhos juzes reacionrios da Suprema Corte os interesses de milhes de trabalhadores que o Congresso se esforava, inutilmente, por amparar.
De fato, a mentalidade retrgrada de alguns juzes se valeu do poder especificamente presidencialista do controle jurdico das leis, para
intervir nas organizaes obreiras, impedindo legtimos processos de
luta como a greve e o boicote, ou para aplicar, contrariamente aos seus
objetivos, as leis antitrustes e outras de contedo socialista.
Mas sabido por todos os que se dedicam ao estudo do Direito
Constitucional que a orientao da Suprema Corte se modificou completamente no longo governo do segundo Roosevelt, graas adoo
oficial dos princpios liberais da corrente renovadora de juzes apoiados
nas lies de precursores como Holmes e Cardoso. A este respeito o
professor francs Pinto escreveu conhecido trabalho, em que foram es(171)
tudadas todas as faces da questo.
No nos devemos esquecer, por outro lado, de que tambm o
parlamentarismo, na mesma poca, serviu fielmente aos interesses do
capitalismo contra a causa socialista, atravessando depois resguardadas as diferenas de estrutura econmica entre os Estados Unidos e a
Inglaterra evoluo semelhante, graas inclinao socialista que foi
adquirindo o eleitorado.
Na sua mais importante obra de teoria do Estado, Harold Laski
no esconde que o Parlamento britnico era ainda h pouco tempo
predominantemente aristocrtico na sua constituio, porque a carreira
poltica exigia tais gastos educacionais e sociais que a grande maioria dos
seus seguidores devia ser, ao mesmo tempo, composta de homens de
(172)
E, como acentua no mesmo captulo o professor da
fortuna

(171) Roger Pinto, La Cour Suprme et le New Deal, 1938.


(172) Laski, El Estado Moderno, trad. Esp.,1932, vol. I, pg.223.

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 101


Universidade de Londres, um Parlamento nessas condies tinha de
coexistir com uma estrutura econmica francamente capitalista.
Jennings, corroborando a afirmao, nos mostra que, enquanto
em 1901, sob os conservadores, s havia 12 deputados trabalhadores na
Cmara dos Comuns entre mais de 600, j em 1929, sob um governo
trabalhista, o nmero de trabalhadores deputados chegava a 132. Hoje,
(173)
possivelmente, estar ainda maior.
No nosso modesto meio poltico podemos indicar algo semelhante. Quando, no Brasil, chegou Cmara, em 1909, um negro eleito
deputado, Monteiro Lopes, seu reconhecimento foi um drama a custo
levado ao fim, e o plenrio, preocupado com a poltica personalista da
poca, se limitava a rir dele, quando falava da tribuna, defendendo a
causa dos proletrios.
Hoje honram a Cmara vrios deputados sados do meio operrio, e esperamos que o seu nmero cresa continuamente nas futuras
legislaturas. E ningum se lembra de menosprezar a importncia das
suas intervenes. Esta evoluo se processou entre ns, tambm sem
nenhuma necessidade de mudana de regime.
Se existe um assunto, na teoria do Estado, que se situa fora do
mbito dos sistemas de governo, o da causa trabalhista. Ela se impe, reconhecidamente, em virtude das condies materiais da civilizao moderna, e nesse sentido so todas as opinies autorizadas. A.
(174)
(175)
e Scipione Gemma
oferecem um panorama sugestivo
Svolos
da internacionalizao das conquistas socialistas, em todos os sistemas
de governo.
Os males e os benefcios sociais repetimos ainda uma vez independem de tal ou qual forma especfica da prtica democrtica. Sem dvida a democracia parece ser, no seu conjunto de governo sempre
busca de um equilbrio entre a lei e a liberdade, a forma mais adequada
da vida social. Mas, dentro do seu amplo quadro, no h forma exclusiva que se imponha pelas qualidades intrnsecas. Todas dependem de
adaptao ao meio nacional e ao meio histrico

(173) Jennings, Parliament, cit. pg. 41.


(174) A. Svolos, Le Travail dans les Constitutions Contemparaines, 1939.
(175) Scipione Gemma, Il Diritto Internazionale del Lavoro, 1938.

102 Afonso Arinos de Melo Franco


VI EVOLUO E REVOLUO CONSTITUCIONAL

No estudo do Direito Constitucional comparado, os autores


fazem freqentemente meno das suas tendncias antagnicas que se
podem observar na histria poltica dos povos do Ocidente: a evolucionista e a revolucionria.
Em alguns pases a marcha para o progresso e a adaptao das
instituies s novas condies impostas pela transformao da economia,
da cincia e da tcnica se processam por meio de um movimento pacfico de construo jurdica e poltica. Movimento predominantemente
emprico, sem preocupaes abstratas ou filosficas (a no ser na medida em que o raciocnio interpretativo seja instrumento de objetivos realistas), tem ele servido maravilhosamente para que os povos anglo-saxes, que o praticam, consigam enfrentar, sem abalos internos
destruidores, a vertiginosa aventura da histria moderna.
Os pases da Europa Central e os povos latinos do Velho e
do Novo Mundo tm sofrido destino diferente. Dentro deles, desde o
sculo XVIII, acesas controvrsias filosficas se vm ferindo a propsito da origem, natureza e fins do Estado; doutrinas mais ou menos metafsicas se vm construindo, como conseqncia de tais controvrsias; lutas speras e esforos ingentes se vm alternando, em seguimento quelas doutrinas, no propsito de demolir at os fundamentos a estrutura
dos governos e construir outras em seu lugar; e, por isso mesmo, instituies polticas muito mais lgicas do que estveis, muito mais perfeitas do que vivas, forjadas precipitadamente nas crises, se vm sucedendo em lances de esperana e de amargura.
O Direito Constitucional de todas as disciplinas jurdicas ,
naturalmente, a mais sensvel no registrar os efeitos das duas grandes
tendncias acima indicadas. Sendo uma cincia histrico-social e, como
todas do seu gnero, subordinada ao complexo de causas de que simples conseqncia, no lhe devemos atribuir papel autnomo nem diretor. A Constituio inglesa no formou a vida do povo ingls, foi formada por ela.
Essa observao, que no propriamente otimista nem pessimista porque a identificao da realidade alheia a qualquer julgamen-

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 103


to de valor no deve desencorajar aos que, como ns, pertencem linha dos povos irrequietos e turbulentos.
E isto porque exatamente no reconhecimento da realidade,
que as elites dirigentes de pases como o nosso melhor se preparam para
minorar-lhe os piores efeitos.
Aquilo a que, na Inglaterra ou nos Estados Unidos, se poderia chamar o Direito da Constituio, isto , o estudo permanente e engenhoso de um conjunto de normas (escritas ou no, pouco importa) e
o sucesso em faz-las servir de instrumento sempre renovado, sempre
aplicvel a todos os imprevistos do progresso, chamado na Europa e
na Amrica Latina o Direito Constitucional, isto , a elaborao incessante de princpios doutrinrios que podem ser, e freqentemente so,
desligados de qualquer texto concreto. De um lado o realismo utilitrio;
de outro a abstrao especulativa. Eles vivem, ns doutrinamos. Eles escolhem, transigem, adaptam, compem, sobre material existente. Ns
criamos, condenamos, reconstrumos novamente, para amanh de novo
condenar, numa faina interminvel.
Eles, em resumo, preparam os seus instrumentos e vo ao
trabalho. Nosso trabalho sempre, e monotonamente, o de aperfeioar
cada vez mais os instrumentos, sem nunca nos servirmos deles.
A Espanha assim, assim a Frana. Por que no seramos
ns, no Brasil, semelhantes? A Espanha teve, da Carta de Bayonne
(1808) para c, meia dzia ou mais de Constituies. A Frana mais de
uma dzia, e o Brasil, contadas as leis orgnicas ditatoriais, anda na stima.
Contingente modesto, o nosso, pois h pases da Amrica Latina que apresentam safras de vinte.
O chamado constitucionalismo foi, no sculo passado, a escola que visava submeter o poder ao direito. Nem sempre o conseguiu,
e mesmo muito pouco, porque o sentimento do poder, como lembra
Ferrero (Le Pouvoir), foi em certos pases muito mais forte que o da justia ou do direito.
Os povos anglo-saxes souberam fazer com que as transformaes do poder fossem sendo acompanhadas pelas do direito. Os outros transformavam o poder espasmodicamente, criando em cada crise
um direito novo.

104 Afonso Arinos de Melo Franco


No Brasil esta tendncia se acentua extraordinariamente por
certos dados inerentes nossa cultura. Temos aquilo a que chamamos,
em livro de mocidade, a mstica da salvao pelo acaso.
Permitimo-nos transcrever algumas linhas desse esquecido livrinho, no porque as consideremos de qualquer forma valiosas, mas porque
reproduzem exatamente ainda hoje, descontando certo enfatismo de linguagem, a nossa maneira de pensar, e so aplicveis ao assunto em tela:
Algumas vezes se integram traos residuais ndios e negros
na elaborao de uma mesma influncia que vai atuar poderosamente
sobre a nossa civilizao. A mais importante, talvez, de tais influncias
conjuntas aquela que diz respeito superstio, magia, ao mistrio,
ao predomnio, enfim, das foras pr-lgicas sobre o comportamento
social[...] Um ambiente de espera no milagre um ambiente mstico, favorvel ecloso de todas as tentativas insensatas, de todas os processos violentos em que haja profetas, rezas, prodgios em perspectiva. Um
pas que vive em tal estado de esprito um pas onde a ordem pblica
impossvel, porque o seu povo no percebe que a mudana de frmulas
ou regime simples transformao de cores, de nomes, de rtulos. O
problema fundamental, que o da produo de riqueza, no est subordinado a processos nem tipos de trabalho, mas, simplesmente, est subordinado ao trabalho, sem mais nada. E o povo brasileiro, em matria
poltica, s se preocupa, s trabalha (pacfica ou violentamente, no importa) na transformao continua e intil do processo da maneira de
produzir, que a tanto equivale a procura desesperada de um regime poltico perfeito.176
No ensaio sobre O Poder Executivo na Repblica Brasileira
(1916), o avisado jurista e fino escritor que o Sr. Anbal Freire conclui
a sua exposio do assunto com uma recomendao final que nos parecer, ainda hoje, muito pertinente:
Tal diz ele , em suas linhas gerais, o sistema vigente.
Podem-se-lhe apontar imperfeies e deficincias das quais nenhum regime at hoje logrou escapar. Mas no h de negar que ele constitui um
trabalho ingente de alta sabedoria, de descortino e de sugestivo interesse
patritico. Para sua conservao no se faz mister que o executem leal(176) Afonso Arinos de Melo Franco, Conceito de Civilizao Brasileira, 1936, pgs. 157 e 169.

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 105


mente, obedecendo diretriz que o inspirou e lhe anima a existncia e a
durao, por meio de todos os embaraos e incertezas. a mesma lio que o grande Rui Barbosa pregava na sua Plataforma de 1910.
Mais aplicvel ainda se nos afigura a recomendao ao sistema presidencial sada da Constituio de 1946, na qual foram aparados
os excessos permitidos pela primeira lei constitucional republicana, denunciados por Rui, e que coincide com uma poca histrica em que as
condies bsicas da economia e da sociologia no permitem seno
amostras retardadas e excntricas dos antigos mtodos habituais.
Em um pas como o Brasil, pas-continente, o desenvolvimento desigual da civilizao e da cultura lei inevitvel. Mas dentro da
nossa pobreza e do nosso atraso de conjunto que devemos humildemente reconhecer at por patriotismo, porque iludirmo-nos a esse respeito dificultar a obra de recuperao , dentro da nossa pobreza e do
nosso atraso, um grande avano se processou em matria de costumes
polticos. Neg-lo ser joguete de paixes imediatistas ou desconhecer os
fatos de um passado nacional ainda muito prximo para ser esquecido.
Condenar em bloco o presidencialismo brasileiro uma tentativa v. Corresponde a eliminar, do livro do tempo, um perodo da
histria nacional que quase se compara em extenso e se equipara, se
no se avantaja em significao, fase anterior do Estado, e que a esta
fase anterior se liga intimamente.
Muitas injustias so, sem dvida, feitas ao Imprio. Entre elas,
uma das mais comumente repetidas a de que foi uma poca adormecida, parada, dominada por um chefe livresco e por isso mesmo desinteressado dos aspectos construtivos e materiais da vida do povo. Sabemos que
isso no exato. Sabemos que o Imprio teve vrias pocas distintas e
que em algumas como na dcada de 1850 se operou no pas um grande movimento de progresso, reflexo da expanso internacional do capitalismo, movimento esse estreitamente ligado, por sua vez, a um profundo
abalo nos hbitos e nas idias dos grupos sociais dominantes.
No houve um Segundo Reinado, homogneo e imutvel.
Houve vrios perodos diferentes, que podemos claramente distinguir.
Sob a Regncia, tempo herico, o pas se debatia economicamente no
vcuo; o ouro se extinguira e o caf mal comeava. Esse hiato econmico determinara a runa financeira (quebra do Banco do Brasil) e a polti-

106 Afonso Arinos de Melo Franco


ca no podia ser firme nem calma. Mas j ao fim da Regncia o caf fluminense comea a sair pelo mar, a transformar-se em ouro. Coincidem
fatores pessoais (Maioridade) e entra-se em uma fase em que as instituies vo progressivamente se estabilizando at que o escravo, na dcada de 1870, comea a revelar sua insuficincia.
Estreitamente ligado s reivindicaes novas da lavoura foi o
movimento republicano.
Muitas injustias, igualmente, se tm feito Repblica e ao seu
regime de governo, como se ele pudesse ser responsvel por todos os males. O historiador, habituado a esses estudos, sabe que tais julgamentos so
sempre precipitados. Se fizssemos um estudo semelhante ao que Charles
Beard fez para os Estados Unidos,(177) a propsito da Constituio de
1891, veramos que ela teve origens iguais sua inspiradora. Como l, foi
aqui o pacto poltico organizado pela classe agrcola (no nosso caso pelos
fazendeiros de caf e os seus advogados), embora despontassem, no texto,
preceitos gerais de direito, regras morais e recordaes positivas.
O militarismo republicano (Deodoro, Floriano) no devido
ao presidencialismo. um legado do Imprio, que, com a guerra do Paraguai, f-lo revelar-se mais agudamente, integrando-nos no quadro
continental.(178)
Os crticos do presidencialismo se esquecem desta verdade de
que a chamada questo militar foi iniciada no Imprio e, no fundo,
tem a sua primeira manifestao impressionante na queda de Zacarias,
em 1868. O Exrcito j era ento um terceiro partido que cortava com a
espada o n grdio liberal-conservador.
As intervenes federais, as derrubadas s vezes sangrentas dos
governos estaduais no representam tampouco por lamentveis e mesmo criminosas que tenham sido na Repblica presidencial fatos isolados, peculiares ao regime. So expresses da velha luta brasileira pelo
equilbrio entre a autoridade central e a liberdade federal. O Rio Grande
talou-se e ensangentou-se no Imprio e na Repblica. A Bahia foi bombardeada na Repblica e incendiada no Imprio. As causas no variaram.
(177) Charles Beard, An Economic Interpretation of the Constitution of the United States.
(178) Tobias Monteiro, A Questo Militar in Pesquisas e Depoimentos para a Histria,
1913, pgs. 111-161.

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 107


Certa vez ouvimos de Albert Thomaz, o ilustre socialista
francs, em discurso pronunciado como presidente da Conferncia
Internacional do Trabalho, em Genebra, que o Brasil oferecia ao mundo
uma das mais curiosas lies do Direito Pblico e de cincia poltica: o
drama do seu federalismo.
No fundo, para quem examine as coisas na ampla perspectiva que oferecem a Histria e a Sociologia, as razes do Brasil permanecem. Nosso governo forte vem do Imprio, nosso drama federal vem
do Imprio, nosso militarismo invasor vem do Imprio. Os sistemas de
governo variavam, mas no os fatos objetivos da poltica. Logo, aqueles
no so os responsveis por estes. Os responsveis so outros, e devemos encar-los de frente, no procurar lade-los nem evit-los mediante
mudanas de rtulos e formas.
Os monstros que temos de abater so outros, que no o presidencialismo. So a misria, a ignorncia, a enfermidade, o isolamento,
a improdutividade das massas populares nacionais.
Por trs da cortina das discusses tericas, que o povo no
entende e que no interessam ao povo, aqueles flagelos esto presentes,
como uma guarda de espectros.
Contra eles que temos de investir tenaz e corajosamente,
mobilizando os recursos intelectuais, materiais e legais que os mais capazes sabero escolher.
Para isto devemos nos concentrar no trabalho de resolver os
grandes problemas: reforma agrria; criao de recursos em divisas mediante a exportao de produtos de importncia mundial (ferro, petrleo), a fim de provermos ao nosso reaparelhamento; industrializao inteligente, que acompanhe a expanso do mercado interno facilitada pela
reforma agrria; nacionalizao e barateamento da energia; e outros
mais, que no so problemas insolveis, e para cuja evoluo temos tantos homens competentes e patriotas.
Mas, cedendo ao vezo antigo, antes de trabalhar j queremos
mudar os processos de trabalho. No praticamos, at agora, o novo presidencialismo com os desdobramentos de que capaz, nos planos poltico e administrativo, e antes de experimentar a srio o seu funcionamento j pensamos em substitu-lo por algo que no nada definido.

108 Afonso Arinos de Melo Franco


No criamos ainda rgos como o Conselho de Economia;
no votamos o estatuto do petrleo; no levamos avante o plano Salte;
no terminamos o plano da Valorizao da Amaznia; no conclumos
a recuperao do So Francisco; no conclumos a lei que regula a concesso de servios pblicos; no avanamos na reforma bancria, na lei
do ensino, em dezenas de outras leis orgnicas e complementares da
Constituio. Mas, irrequietos como os sditos de certo reino descrito
por Kipling, j queremos desmanchar tudo, comear de novo, mudar,
mudar, mudar...

VII CONCLUSES

Em trabalhos escritos ao correr da pena, como foi este, a


composio se ressente, por fora, de certa dispersividade.
Pareceu-nos til, por isto mesmo, condensar em forma de
concluses alguns pontos da desvaliosa exposio que redigimos para
obedecer honrosa incumbncia da Comisso Especial.
I Quanto forma.
1 Apresenta defeitos de redao e defeitos de tcnica, alguns srios, que a tornam inaceitvel. A correo formal da emenda exigiria, pela interpretao adotada na Cmara quanto ao encaminhamento
de projetos desta natureza, a apresentao de subemendas com o quorum suficiente.
II Quanto ao mrito.
1 O presidencialismo o sistema de governo que melhor
corresponde s tradies e s condies do Brasil, assim como s tradies e condies da Amrica. O parlamentarismo nunca foi, de fato,
praticado no nosso pas nem no nosso continente, e quando o foi, nas
frmulas ou nas leis, nunca evitou o paternalismo, a ditadura virtual, o
governo pessoal e concentrado, em suma.
2 O parlamentarismo incompatvel com o federalismo,
tal como este concebido, praticado e necessrio no Brasil.

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 109


3 A emenda, no aceitando a contradio parlamentarismo-federao, instituiu o governo parlamentar ao mesmo tempo que
manteve o controle do Judicirio sobre a ao do Parlamento, dualismo
desconhecido, nos termos em que foi estabelecido, e de dificlima seno
impossvel manuteno.
4 No exato que o presidencialismo tenha preparado
mais que o parlamentarismo o caminho ditadura.
5 Hoje em dia, o processo de formao das maiorias parlamentares (bloco majoritrio ou coligao de minorias) no depende do
sistema de governo, parlamentar ou presidencial, mas do fato de os grupos econmicos e trabalhistas se diferenciarem em duas ou mais organizaes partidrias. Nos pases multipartidrios, a posio poltica do
Executivo muito assemelhada, qualquer que seja o sistema de governo.
6 A eficincia da ao social dos governos tambm no
depende dos regimes.
7 No Brasil, devemos habituar-nos prtica da evoluo
construtiva das instituies polticas em vez de prosseguir no esforo
das revolues destrutivas, que recolocam permanentemente o problema
da forma do Estado sem nunca abordar as questes de fundo, que
dizem diretamente respeito vida do povo.
Pelas razes acima sumariadas, e pelos fundamentos que as
precedem, somos pela rejeio da emenda parlamentarista.

.............................

VOTO EM SEPARADO DO DEPUTADO RAUL PILA


EMENDA PARLAMENTARISTA N 4, DE 29 DE
MARO DE 1949, RESPONDENDO AO PARECER
DO RELATOR, DEPUTADO AFONSO ARINOS
DE MELO FRANCO

.............................

I A ASCENSO PARA A L IBERDADE

marcha da humanidade faz-se regularmente da


opresso para a liberdade. Acidentado o caminho, tem altos e baixos,
desvios e retrocessos, mas, visto de longe e de cima, a sua direo geral
no muda. O homem liberta-se progressivamente da natureza pelo trabalho, pela cincia, pela indstria, e liberta-se pela democracia, da servido imposta pelo prprio semelhante. Nas horas de confuso, nos dias
de avassaladoras dificuldades, surgem os pretensos salvadores, que, em
troca da liberdade, propem dar ao homem a segurana. No tarda, porm, a amarga desiluso e o povo transviado retoma o seu milenar caminho para a liberdade.
As liberdades essenciais concernem personalidade humana. Definem-se nos chamados direitos individuais. Mas tais liberdades podem
baldar-se, se no se abroquelam com a liberdade poltica. mister que o
estado no s as garanta, mas seja tambm de tal forma organizado, que
contra elas no possa atentar. Em rigor, a monarquia absoluta, principalmente se impregnada de alto esprito religioso, poderia consagrar todas as liberdades individuais, mas precrias seriam elas, por ficarem a
depender da boa vontade, da compreenso, dos impulsos, do arbtrio de
um s homem. Uma carta de direitos, sem o mecanismo poltico capaz
de os garantir, pode valer pela manifestao de um estado de conscincia coletiva, mas no passa de irriso, do ponto de vista prtico. No
h liberdade que por sua simples definio se imponha e por si mesma se
garanta. Ela requer uma armadura poltica, para poder subsistir.

114 Raul Pila


A multimilenar e acidentada ascenso da opresso para a liberdade formula, pois, um problema tcnico fundamental. Se h necessariamente governados, que so a imensa maioria, e governantes, que,
constituindo nfima minoria, dispem, todavia, de poderosssimos e incontrastveis meios de ao, preciso evitar que estes possam afetar ou
destruir a liberdade comum. Assim, por pouco que os povos tenham sado da barbrie, o da liberdade o principal problema de governo. Nem
sempre se lhe aprecia devidamente a importncia. Onde satisfatoriamente resolvido esteja, pode-se ele esquecer facilmente, pois ento se
respira to naturalmente a liberdade, como o ar que nos rodeia; onde,
porm, no tenha ainda tido soluo adequada, a se apresenta ele em
todo o seu relevo.
No tem, pois, sentido o afirmar-se, como fez o ilustre relator
da emenda, Deputado Afonso Arinos, que, hoje, os problemas econmicos e sociais superaram o problema propriamente poltico e que este
perdeu toda a sua importncia. Importncia no ter aparentemente na
Inglaterra e nas outras modelares democracias, onde satisfatoriamente
resolvido est o problema da liberdade poltica, mas o mesmo j no se
poder dizer nas atormentadas naes da Amrica Latina, entre as quais
veio o Brasil a incluir-se depois de haver delas andado afastado durante
meio sculo. Entre ns, vivo e palpitante est o problema poltico, sem
embargo dos graves problemas econmicos e sociais, que esto a pedir
soluo urgente; est vivo e palpitante, justamente por no ter recebido
ainda soluo conveniente. Suponha-se que, por fatalidade, as slidas liberdades inglesas padecessem um eclipse e monarquia parlamentar se
substitusse uma ditadura fascista; no retomaria ento a antiga e j esquecida importncia o problema da liberdade poltica, a questo de sistema de governo?
Demais, um erro de perspectiva, que a distncia favorece,
pensar que as questes econmicas somente agora tenham adquirido
importncia. A histria da Antiguidade Clssica refere numerosos acontecimentos polticos determinados por fatores econmicos; no necessrio professar o materialismo histrico, para o reconhecer. A vida das
sociedades, como a dos indivduos, una na sua multiplicidade; tudo
nela se entrelaa. Cada poca tem os seus problemas mais salientes, mas
os fenmenos sociais que ficam na penumbra no deixam, por isto, de

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 115


existir e influenciar toda a vida nacional. Se a Inglaterra pde passar pacificamente, poder-se-ia dizer naturalmente, de um governo conservador a um governo socialista, com as profundas reformas que este acarreta, foi graas, justamente, ao seu admirvel sistema poltico. Para poder sustentar a tese, que se deveria considerar prejudicial, do ilustre relator, necessrio seria deitar ao lixo, por intil, a abundante literatura que,
a respeito dos sistemas polticos da Inglaterra e dos Estados Unidos, comeou a surgir no incio do sculo passado e, at agora, no cessou de
aumentar. O prprio Sr. Afonso Arinos socorre-se dela exaustivamente
em seu trabalho.
Cabe notar aqui que o ilustre relator incide em uma contradio fundamental, que comum a muitos defensores do presidencialismo entre ns. Afirma ele ser secundria a questo de sistema poltico e
que o importante a acertada soluo dos vrios problemas de ordem
econmica e social. Mas, se assim , se a questo de sistema poltico foi
superada e perdeu a sua antiga importncia, por que despende ele cerca
de setenta pginas para defender o presidencialismo? E que mal haveria
na mudana, se a mudana em si mesma incua e teria, alm disso, o
efeito psicolgico de restituir a esperana a um povo desencantado, para
no dizer descrente? No mnimo como recurso psicoterpico, haveria
de justificar-se a reforma proposta. Tantos e to poderosos so, porm,
os argumentos favorveis ao sistema parlamentar e tanto pesam eles na
subconscincia dos presidencialistas, que o argumento final, com que
pretendem resolver a questo, negar-lhe importncia!

II A ORGANIZAO DA DEMOCRACIA

Se a liberdade o atributo essencial da personalidade humana


e preserv-la e desenvolv-la se destina a democracia, em que consiste
essencialmente a organizao democrtica do poder?
Varia a modalidade com as pocas e as circunstncias; no poderia ser a mesma nas cidades-estados da Grcia, em que limitado era o nmero de cidados, e nos grandes pases modernos, em que se conta por dezenas de milhes o nmero dos habitantes. Mas o princpio fundamental
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116 Raul Pila


o mesmo: o governo nada mais do que uma delegao do povo, que a
este deve estrita e contnua conta. Varia o instrumento legal, com que tal
delegao se estabelece, mas no a natureza do ato. Se em toda sociedade
h necessariamente governantes e governados, na sociedade democrtica os
governantes no se opem, nem, ainda menos, se sobrepem aos governados: so apenas um rgo, um instrumento destes. Na democracia, quem
governa o prprio povo. Ou isto uma verdade aproximada, ou no passa a democracia de mera fico, como afirmam os autoritrios. Outro no
era o pensamento dos norte-americanos no sculo XVII. J em 1641, para
s citar um exemplo, a Assemblia Geral de Rhode Island declarava por
unanimidade que o governo do estado era uma democracia e que o poder
repousava no corpo de homens livres, nicos que tinham o direito de fazer
(1)
as leis e vigiar-lhes a execuo.
O problema tcnico que a organizao da democracia suscita
foi resolvido com relativa facilidade nos pequenos estados gregos, onde
possvel era aos cidados reunir-se na gora, para escolherem os seus
magistrados e deliberarem acerca da coisa pblica. Nos grandes estados
modernos impraticvel seria o processo. Contornou-se a dificuldade,
entregando a deliberao no diretamente ao povo, mas a representantes por ele escolhidos. Nasceu, assim, a democracia representativa.
A base, pois, do sistema democrtico representativo a delegao popular. Este o eixo em torno do qual gira todo o mecanismo.
O desenvolvimento da democracia passa ento a aferir-se, necessariamente, pelo das suas instituies parlamentares. Quando o absolutismo
se viu forado a transigir, somente aos poucos foi cedendo s assemblias representativas as prerrogativas que usurpara ao povo. A princpio, concede-lhe, apenas, a faculdade de autorizar o levantamento de
impostos; reconhece-lhe, depois, o direito de fiscalizar-lhes a aplicao;
finalmente o de exigir no meneio da coisa pblica pessoas da sua confiana, embora postas sob a autoridade da Coroa. Como progressiva foi a
ascenso do povo na marcha da autocracia para a democracia, progressivo tambm tem sido o desenvolvimento da instituio parlamentar no
seio da democracia representativa. Todo sistema que, no mesmo p, pe
um homem, embora eleito pelo povo, e a representao popular, encarnao e no apenas smbolo do povo, corresponde certamente a uma
(1)

De Tocqueville, De la Dmocratie en Amrique.

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 117


involuo no caminho democrtico. , por isto, contra o Parlamento
que os inimigos da democracia primeiro desferem os seus ataques e com
o Parlamento que cai ou decai a democracia. Povo e Parlamento descrevem a mesma curva, j que um a expresso do outro. Se esmorecem as funes, as prerrogativas do Parlamento, significa isto que tambm a soberania popular esmoreceu; se, pelo contrrio, elas se desenvolvem, que o povo retomou a sua influncia.
Chega-se, destarte, por uma srie de diferenciaes, por sucesso de aperfeioamentos, ao regime parlamentar, que, por seu prprio mecanismo, no comporta outro governo, que no o fundado na
vontade popular. Ele , pelo menos em teoria, a mais perfeita forma do
regime democrtico representativo. Leva at as suas ltimas conseqncias o princpio em que se funda. Se o povo quem manifesta a sua
vontade por meio dos seus representantes, a estes devem os depositrios
do poder prestar estritas contas. Um governo que, depois de constitu-lo, se subtrai influncia dos delegados do povo e corta os liames de
dependncia para com a coletividade, ser mais ou menos democrtico
na sua origem, mas no o em sua estrutura e funcionamento.
Esta a grande justificao doutrinria do sistema parlamentar.
O povo no , com ele, o soberano de um dia o dia da eleio , mas
verdadeiramente o senhor dos seus destinos, porque, por intermdio dos
representantes, a sua influncia se est continuamente exercendo no governo. E, como os representantes se podem transviar, e os mandatrios
podem trair o mandato, o instituto da dissoluo do Parlamento restabelece as relaes normais entre o povo e os seus representantes.
No h, nem at hoje foi sequer concebido mais perfeito mecanismo poltico que o do sistema parlamentar. realmente a
obra-prima da arte poltica. E to perfeita, que contra ela se alega a sua
mesma perfeio.
Diz-se, com efeito, que no estamos em condies de o praticar satisfatoriamente, quer por nossa incultura, quer por nosso temperamento. timo para povos mais adiantados, pssimo seria para ns. Mas
esta seria simplesmente a confisso da nossa incapacidade de praticar a
democracia. Se utilizarmos mal um mau instrumento, um instrumento
tosco e grosseiro, como inegavelmente o presidencialismo, e mal utilizarmos tambm um instrumento melhor, como o parlamentar, claro

118 Raul Pila


ficar no ser a democracia coisa que nos convenha. Felizmente, no
passa de simples hiptese, e hiptese que fatos pretritos desmentem, a
afirmao que somos inaptos ao meneio do sistema parlamentar. Mas,
ainda quando em seu abono no houvessem os precedentes que adiante
alegarei, impor-se-ia uma experincia com ele, j que a nossa longa experincia presidencialista mais de meio sculo de ditaduras, motins e
revolues longe est de satisfatria. Confessam-no os prprios defensores do regime vigente quando afirmam que o sistema ainda no
pode demonstrar as suas virtudes, porque no tem sido devidamente
praticado. Poder haver maior insensatez que insistir em manter um regime que no se consegue praticar?
Este o reduto inexpugnvel dos parlamentaristas brasileiros.
Podero conceder tudo quanto se queira: de p ainda ficar a necessidade de uma experincia, e experincia que no venha demasiado tarde. Se
um mau instrumento, como o sistema presidencial, tem sido mal usado, e um bom instrumento, como o sistema parlamentar, tambm o
poder ser, prefervel h de ser sempre este caso, ao em que a inabilidade do operador se v agravada pela imprestabilidade do instrumento.
Mas, admitindo que nos demos pior com o parlamentarismo, do que
com o presidencialismo nos temos dado, nada impedir que a este voltemos depois de algum tempo, ou, ainda, que outra soluo procuremos
para o nosso problema poltico.

III A DIFERENTE FORMAO HISTRICA DOS POVOS AMERICANOS

lei geral da evoluo, que conduz os povos da opresso


para a liberdade, no fugiu o Brasil. Dos tempos coloniais at a queda
do Imprio, geralmente constante, embora acidentado, foi o desenvolvimento democrtico.
A formao histrica dos povos americanos apresenta caracteres comuns e, ao lado deles, diferenciaes mais ou menos profundas.
Comum a todos serem transplantes da velha civilizao europia em
solo estranho; dizem respeito s diferenas, raa e cultura dos povoadores, s variadas circunstncias em que se fez a conquista e a coloniza-

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 119


o, isto sem falar no diferente ambiente fsico e na diversidade original
dos primitivos habitantes das vrias regies do continente americano.
No poderia, pois, ser idntica a evoluo poltica dos povos
americanos, por mais que certos fatores gerais nela influssem. A Amrica inglesa comportar-se-ia diferentemente da Amrica espanhola e esta
distintamente da Amrica portuguesa.
O que principalmente caracterizou a colonizao nos Estados
Unidos foi ter-se processado livre e espontaneamente. Eram sditos ingleses que, na vastido do novo continente, vinham buscar a liberdade
ou as facilidades de vida, que na ptria lhes faltavam. Como faz notar
De Tocqueville, em sua conhecida obra De la dmocratie en Amrique, a
vida poltica da colnia da Nova Inglaterra nasceu no seio mesmo das
comunas, isto , dos ncleos de populao que se iam formando esparsamente. Quase se poderia dizer explica o autor que, em sua origem, cada uma delas era uma nao independente. Quando, em seguida,
os reis da Inglaterra reclamaram a sua parte na soberania, limitaram-se
eles a tomar o poder central. Deixaram a comuna onde a tinham encontrado: agora so dependentes as comunas da Nova Inglaterra; mas no
comeo no o estavam ou mal o estavam. De ningum receberam elas
os seus poderes; pelo contrrio, elas que parecem ter-se privado de
uma poro da sua independncia, em favor do estado.(2)
No , pois, de admirar que vivos e ativos surgissem no solo
norte-americano, no sculo XVII, os princpios democrticos que, no
continente europeu, dominado pelo absolutismo triunfante sobre os destroos do feudalismo, no se vislumbravam. Assim, j em 1641, a assemblia geral de Rhode Island declarava, por unanimidade, consistir em uma
democracia o governo do estado e repousar o poder no corpo dos homens livres, que, ss, tinham o direito de fazer as leis e de vigiar-lhes a
execuo. E no Connecticut pela mesma poca, todos os agentes do Poder Executivo, inclusive o governador do estado, eram eleitos.(3) A colonizao dos Estados Unidos foi feita, pois, por homens livres, que em o
Novo Mundo vinham buscar principalmente a liberdade.
A Amrica espanhola, por sua vez, foi o resultado da conquista militar em grande escala, como ocorreu no Peru e no Mxico. E,
(2)
(3)

De Tocqueville, op. cit., vol. I, pg. 104.


De Tocqueville, op. cit., vol. I, pg. 62.

120 Raul Pila


depois da conquista, fez-se a colonizao por concesso real outorgada
a gente altaneira, que trazia para a nova terra os preconceitos aristocrticos da metrpole e, na falta de outros ttulos, na cor da pele via a marca
da sua superioridade. Se a formao da Amrica inglesa foi livre e democrtica, a da Amrica espanhola foi militar e aristocrtica.
Diversamente se desenvolveram os acontecimentos na Amrica portuguesa, como com muita penetrao faz notar Jos Maria dos
Santos, em seu grande livro A Poltica Geral do Brasil, cujo captulo IX,
intitulado Uma Viso do Brasil Colonial, deve ser lido na ntegra tal a
luz que deita sobre o nosso desenvolvimento histrico. Portugal, com
o seu milho e meio de habitantes do tempo da descoberta, nunca pde
estabelecer sabre as suas colnias o mesmo sistema de ocupao direta e
efetiva, que os espanhis e os ingleses, muito mais fortes e numerosos,
conseguiram aplicar nos seus domnios ultramarinos. Servidos pela sua
incomparvel capacidade de navegantes, portugueses basearam a colonizao principalmente no sistema dos entrepostos martimos fortificados, por meio dos quais, conjugados sua frota, se asseguravam o comrcio internacional dos pases descobertos. Em fixar-se na costa e traficar com o gentio, reduzia-se todo o esforo da primeira colonizao
portuguesa.
O Brasil, pela circunstncia de no conter em seu imenso territrio um s ncleo de populao j industrialmente organizado, foi a
nica regio do Novo Mundo, propriamente dito, onde Portugal experimentou a necessidade de criar por si mesmo as fontes do seu comrcio.
Aqui foi necessrio colonizar realmente, como, alis e por exceo, ele
j o fizera nas ilhas do Atlntico. Mas essa colonizao efetiva, devido
sua exigidade demogrfica, os portugueses no a conseguem fazer metdica e intensiva. No h na crnica colonial do Brasil nada no gnero
das grandes incurses militares dos espanhis no Mxico e no Peru,
nem de Lisboa ou do Porto jamais partiu uma bem organizada leva de
ocupao como a dos primeiros colonos da Virgnia ou a dos puritanos
do Mayflower. Os navios, vindos procura de pau-brasil, vo deixando
alguns homens que querem por si ficar. Outros desertam das equipagens. Aqueles que o reino destina especialmente ao desembarque, so os
que l no tm mais o que fazer: os degredados, os incorrigveis, os falidos de qualquer sorte. uma colonizao s de homens, que penetram

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 121


no interior das terras sem olhar para trs, pois nada deixam atrs de si
que merea recordao. Por motivos vrios, entre os quais predomina
um peculiar esprito de aventura, esse movimento inicial continua, cresce, avoluma-se e continuamente melhora com o tempo. uma colonizao sui generis no continente, pois no desloca imediatamente as tribos
indgenas, nem a elas se superpe pela violncia, mas que as penetra e
dentro delas se instala, criando, pelas ligaes com as mulheres da terra,
uma gente nova. Quando a corte de Lisboa se interessa mais diretamente, mandando os seus primeiros grandes agentes oficiais, a admirao de
todos eles se apodera, ante casos como o da tribo mestia de Joo Ramalho, que, j senhora de grande parte do planalto paulista, nem mesmo
se apura como nem quando o seu patriarca aqui chegou. Por todo o territrio, at a embocadura do Amazonas, vo-se espalhando ncleos semelhantes; os da costa, mantendo um contato mais freqente com o
mundo exterior, mas todos da mesma origem, criados pela associao
do homem europeu raa autctone. O comrcio martimo nas baas
principais e, entrada dos grandes rios, foi tendo assim os seus primeiros entrepostos regulares. Vem a indstria do acar e para desenvolv-la rapidamente, aumentando a riqueza dos carregamentos de volta,
os navios portugueses entram a trazer a massa escura e laboriosa dos escravos africanos.
fcil compreender que, num meio assim formado, o homem fosse apenas uma fora inteligente, em face da natureza. No havia dignidades preestabelecidas nem valores de princpio. Na bagagem
de perdidos e desgarrados dos primeiros que chegaram da Europa, no
podiam ter lugar tais objetos de conveno. Cada um valia por si mesmo, segundo a sua maior ou menor capacidade em vencer a terra bruta
e dela utilmente apropriar-se. Nestas condies, as diferenas que se estabeleceram entre os negros recm-chegados e os anteriores residentes
foram apenas de natureza econmica, reguladas pelo regime do trabalho, fixado no contrato brutal, mas tcito e iniludvel da escravido. Moralmente, isto , como simples seres humanos, todos, entretanto, sentiram-se iguais, medida que se foram mutuamente conhecendo. preciso notar que o mameluco, cristo e civilizado pela sua prognie masculina, sentiu-se imediatamente muito mais prximo do africano que dos

122 Raul Pila


prprios ndios aos quais os ligava a filiao materna. O africano era o
brbaro, representava o primeiro grande estgio da civilizao humana,
ao passo que o ndio era e teimava em continuar apenas o selvagem. O
africano aceitava a escravido como uma conseqncia natural e inelutvel das leis da guerra. O cativeiro era o preo pelo qual o vencido obtinha do vencedor a conservao da prpria vida. O ndio, vencido na
guerra, no compreendia que o deixassem ainda respirar, recusando-lhe
as honras do massacre. A estranheza do tratamento lanava-o numa incurvel e mortal meditao. Os portugueses fixados no Brasil e os seus
descendentes mamelucos, utilizando as dissenses entre as tribos a que
se viam aliados e as outras, bem iniciaram com o tempo o cativeiro dos
ndios. Mas cada pequeno ncleo de escravos que conseguira conservar,
era apenas o triste resduo de toda uma grande leva de prisioneiros, misteriosamente dizimada pela fatal melancolia. A chegada dos africanos
transformou completamente esse sinistro regime do trabalho nas primitivas plantaes.
Os nossos rudes e livres mamelucos no tinham a vigi-los a
maledicncia de uma sociedadezinha beata e aferrada a preconceitos,
com pretenses a nobreza e bons costumes. Eram outros os cuidados
nas aglomeraes daqueles simples construtores de aventuras. Inteligncias fortemente aguadas na luta direta e constante com a grande natureza, os brasileiros no s viram as vantagens de ordem industrial que
os africanos lhes traziam, como logo sentiram as profundas diferenas
morais que distanciavam o negro do ndio, em referncia ao civilizado.
Sem procurar razes histricas ou psicolgicas, que a mais requintada
cultura do tempo no lhes teria permitido, eles, entretanto, se aperceberam de que o africano, posto pelo cativeiro em contato com as idias e
coisas da civilizao, nem se fechava na selvagem preocupao de reagir,
ao primeiro instante, pela traio e pelo massacre, nem se deixava morrer de insondvel amargura, quando convencido de impotncia, como
fatal e regularmente o faziam os ndios. Tratado com um pouco de ateno e de bondade, o bastante para faz-lo tirar os olhos do cho e cessar
de tremer no desconforto do seu imenso desastre, o negro logo deixava
transparecer uma alma toda aberta compreenso, e por isso mesmo
em extremo sensvel ao primeiro aceno de simpatia. Nas relaes mais

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 123


ntimas e prolongadas dos trabalhos da lavoura e da floresta, ele foi revelando uma surpreendente capacidade industrial, que maravilhosamente se ajustava s condies do meio. Dentro daquela turba que os navios
atiravam costa como bestializada pelo infortnio e pelos maus-tratos,
uma vida menos cruel e mais regular ia revelando capacidades vrias e
preciosas. Havia agricultores e pastores experientes, oleiros hbeis, teceles, caprichosos trabalhadores em madeira e em metais. Nas residncias dos senhores, a presena das mulheres negras transformou completamente a vida. Desenvolveram-se as hortas e prosperou a pequena criao. A alimentao de rancho dos primitivos colonos, aduzida de prticas culinrias dos ndios, deu lugar a uma mesa mais variada e caprichosa. Tudo se transformava, e as prprias tribos autctones que se haviam
ligado aos brancos, como os escravos que estes tinham podido conservar das tribos inimigas, comearam tambm a receber a passiva, discreta, silenciosa, mas evidente influncia da gente negra. Os hbitos de
operosidade, de interesse constante pelo trabalho em vista de um melhor rendimento, de previso, que os brancos no haviam ainda conseguido transmitir eficazmente aos ndios, estes os foram mais facilmente
aceitando do africano, que a todos os ttulos lhes ficava mais prximo.
Na faina coletiva da derrubada ou do plantio, como nos afazeres quotidianos do terreiro ou da cozinha, o exemplo imediato e contnuo foi podendo muito mais do que as ordens e a impotente exacerbao dos senhores. O brbaro africano, entre os colonos de origem europia e o
selvagem recm-extrado da floresta, agia, por assim dizer, como elemento aglutinante na formao da sociedade comum.
Estabeleceu-se, destarte, o contato e sucessivamente a fuso das trs
raas em todas as camadas da populao. A escravido teve de ser mantida. Era uma contingncia iniludvel da vida colonial. Porm, as separaes que ela conservou entre os indivduos foram apenas de natureza material e econmica. Espiritualmente, todos se reconheceram seres humanos. Graas slida e constante probidade do carter portugus, a unio
moral operou-se no sentimento cristo, compreendido universal e sem reticncias. Os colonos e os seus descendentes mamelucos no exigiram
dos ndios, a tiros de fuzil, que lhes cedessem pura e simplesmente o lugar, nem esperaram dos negros apenas que os servissem. De todos solicitaram leal e francamente o concurso, na construo e na posse de uma
ptria nova. As trs raas, vencendo todos os sofrimentos, todas as resis-

124 Raul Pila


tncias, todas as vicissitudes naturais e inevitveis, assim se uniram e solidarizaram, irmanando-se de sangue, e espiritualmente se confundindo sob
o amplo cu desta terra, na ntima e poderosa conscincia de um grande,
de um esplndido e maravilhoso destino nacional.
Esta foi a base real e profunda da formao social do nosso pas.
Num rpido debuxo, como este que acabamos de fazer, no
valeria a pena assinalar os ensaios de organizao feudal e aristocrtica
do regime das capitanias, tentados pela corte de Lisboa, a partir de 1534,
e repetidos sucessivamente at 1674. Os reis de Portugal se iludiram sobre a capacidade de transplantao da sua nobreza!...
O que, em ltima anlise, prevaleceu foi o regime democrtico das sesmarias, segundo o qual os representantes da coroa davam forma legal posse dos livres ocupantes. O homem, agindo livremente,
com os nicos recursos da sua iniciativa e da sua coragem, sem enquadrar-se numa organizao preestabelecida na metrpole, foi quem tudo
construiu.
Durante todo o nosso longo perodo colonial, o governo portugus
nunca pde afastar-se muito do seu antigo sistema dos entrepostos martimos. Fixados em alguns pontos escolhidos do litoral, donde fiscalizavam
o comrcio interocenico reservado ao pavilho do reino, os agentes de
Lisboa se restringiram quase exclusivamente percepo dos impostos.
No se pode negar que eles tenham infludo na organizao geral da colnia, sobretudo no que ela dependia diretamente das suas relaes com a
metrpole. Mas na administrao interna, propriamente dita, eles quase
nada puderam. Os brasileiros se organizaram por si mesmos, em toda independncia e, muito freqentemente, reagindo contra as decises da coroa, at o ponto de recusarem governadores por ela nomeados. A constituio poltica e administrativa das nossas primeiras aglomeraes urbanas
certamente um dos espetculos mais interessantes da sociologia americana. deveras admirvel a consciente e perfeita segurana com que
aqueles rudes abridores de sertes apenas repousam num ambiente mais
calmo e desbravado, imediatamente se concertam na organizao do municpio. Reunidos na igreja recm-construda, ou na casa maior da povoao, se igreja ainda no fizeram, profundamente compenetrados dos
seus direitos civis e na perfeita conscincia de um grande e nobre ato coletivo, que eles designam os homens bons para o Senado da Cmara e
elegem os seus juzes do povo.

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 125


Os nossos rudes antepassados eram de uma extraordinria
independncia de carter. Como no os impressionava a glria dos reis
da Europa, expressada naquelas frotas cheias de homens de armas, que
inutilmente vinham conquista das suas terras, tambm pouco se lhes
dava dos nobres senhores aqui mandados pela metrpole. Recambiavam a Lisboa os governadores exigentes, e tanto respeitavam o prprio
poder espiritual, que, perante os jesutas, facilmente adotavam a atitude
do brutal Joo Ramalho, para quem, segundo confisso freqente, seria
um gosto poder daqui correr a frechadas o ltimo padre...
claro que sobre tais homens no podiam as tradies monrquicas do Velho Mundo exercer grande atrativo. Para eles, o poder
pblico comeara a existir no dia em que, num certo ponto, uma aglomerao maior de habitaes foi aconselhando a reunio dos vizinhos
para as primeiras deliberaes em comum. Assim eles haviam decidido
dilatar o seu raio visual para alm de uma certa cordilheira, ou estender
a posse territorial s cabeceiras de um determinado rio. Assim foram
eleitas as suas primeiras cmaras municipais, que, ligando-se entre elas
pelas comunicaes cada vez mais freqentes, atravs dos varadouros
abertos no serto, fizeram surgir a conscincia da grande nacionalidade.
O princpio das liberdades municipais, legado Pennsula Ibrica pela
ocupao romana e que resistira s prprias invases godas, vinha daquela forma ressurgir na terra virgem da Amrica, precisamente quando
na Europa o recalcava a expanso avassaladora da grande monarquia
moderna.
indispensvel insistir na profunda diferena que real e indiscutivelmente existe entre a formao poltica do Brasil e a das demais
colnias americanas. Nos domnios castelhanos, como nas possesses
inglesas, as primeiras organizaes civis vinham das metrpoles, preestabelecidas com mincia nas instrues fornecidas pela corte de Madri
aos seus vice-reis e adelantados, como na charta outorgada pela coroa de
Inglaterra aos primeiros colonos da Virgnia. Dava-se a uma espcie de
transplantao social com frmulas rgidas, guardadas todas as idias e
tradies do meio original, tal como existiam no instante da emigrao.
Era, at certo ponto, a sugestiva pseudomorfose local de Oswald Spengler. A colonizao do Brasil no teve nada de semelhante. Os emigrantes portugueses, devido s especiais condies em que partiam, renuncia-

126 Raul Pila


vam previamente a todas as vantagens e obrigaes do seu antigo meio
social. Eram portugueses e sonhavam criar aqui uma civilizao luso-americana. Porm, da ptria de origem, eles s puderam conservar os
fundamentos essenciais da lngua e do modo de ser ou do carter. Poder-se-ia dizer que os mtodos municipais por eles aqui aplicados eram
de Portugal? Sim; eles de l os traziam. Mas a organizao municipal foi
sempre, na civilizao do Ocidente, a primeira manifestao superior da
sociabilidade humana. Na Pennsula Ibrica, como em Roma ou na Grcia, foi nela antes de tudo que os homens encontraram as bases racionais
do estado, desde que puderam compreender um interesse pblico,
formado pela unio consentida e legal dos interesses privados.
O princpio do livre consentimento, o sistema de assentar
todo interesse geral numa deciso coletiva, entrou, portanto, para a nossa organizao poltica, na sua forma mais natural e espontnea, em toda
a evidncia da sua primeira compreenso. Sobre a terra isenta de barreiras, totalmente forros de sistemas e idias preconcebidas, os primeiros
povoadores do Brasil filiaram a sua nova existncia social diretamente s
fontes mais puras e naturais da democracia.
A transferncia da corte portuguesa de Lisboa para o Rio de
Janeiro, em 1808, no podia determinar nenhuma modificao essencial
no carter de um povo assim formado. Os reis de Portugal, ao aportarem aqui com as famlias nobres, os oficiais, os soldados da sua numerosa comitiva, j encontraram uma nao interiormente constituda e perfeitamente caracterizada. A famlia real veio apenas trazer existncia internacional, sem nada poder alterar dos nossos costumes nem das nossas qualidades prprias. O fato de ter sido o baiano Jos da Silva Lisboa,
depois Visconde de Cairu, quem levou Dom Joo VI a fazer da abertura
dos nossos portos ao comrcio internacional o seu primeiro ato ao aqui
chegar, mostra bem como os brasileiros compreenderam a transferncia
da corte. A independncia do Brasil data realmente de 1808.
Os brasileiros receberam os representantes do antigo regime
monrquico da Europa mais ou menos como qualquer pas novo aceita
a interveno de misses estrangeiras na organizao dos seus servios
tcnicos. Reconheciam a utilidade das criaes de Dom Joo VI e o mrito do grande papel poltico representado pelo primeiro Imperador.
Mas os princpios autoritrios da velha monarquia de direito divino eles

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 127


jamais os reconheceram. A reao contra esses princpios inicia-se nove
anos aps a chegada de Dom Joo VI, na primeira revoluo republicana de Pernambuco, em 1817, para, por meio das revoltas da Bahia e do
Par, em 1821, prolongar-se nas guerras intestinas do Primeiro Reinado
(4)
at a abdicao de Pedro I.
Deste rpido esboo, verifica-se que as condies sociais e
polticas produzidas na Amrica portuguesa foram muito diversas das
que se verificaram na Amrica espanhola, e foram diferentes das que caracterizaram a Amrica inglesa, mas tiveram com as desta um ponto de
contato: o precoce desenvolvimento da democracia comunal. No Brasil
e nos Estados Unidos havia, no obstante grandes diferenas de raas,
religio e costumes, uma slida base para o desenvolvimento da democracia. Dadas to fundas diferenas ocorridas na formao dos pases
americanos, ilegtima ser toda generalizao que se fizer, sem as tomar
na devida conta. Se a Amrica se pode genericamente opor Europa,
preciso no esquecer que h vrias Amricas, como h diferentes Europas. Europa e Amrica so, antes de tudo, expresses geogrficas.

IV O DESENVOLVIMENTO DO REGIME DEMOCRTICO


DEPOIS DA INDEPENDNCIA

a) No Primeiro Reinado
Ao proclamar-se a Independncia, estava o Brasil preparado
para o exerccio da democracia representativa. Durante o perodo colonial, nunca foram recebidos, em nosso pas, os velhos princpios autoritrios da monarquia de direito divino. A dbil dependncia em que ficara para com a metrpole, levara naturalmente o nosso pas prtica do
governo prprio. To forte era no Reino Unido do Brasil a conscincia
democrtica, que reverteu a Portugal e influiu na revoluo liberal de
1820, que ali se verificou. Brasileiros eram alguns dos seus promotores.
Compreende-se, destarte, que a primeira Assemblia Constituinte brasileira houvesse sido convocada trs meses antes de proclama(4)

Jos Maria dos Santos, A Poltica Geral do Brasil, cap. IX.

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da a Independncia, em 3 de junho de 1822, a requerimento do Conselho dos Procuradores Gerais das Provncias, criado por decreto de 16 de
fevereiro de 1822 e instalado a 2 de junho seguinte. O movimento constitucionalista e democrtico no era conseqncia da independncia:
precedia-a. Reunido ainda a Portugal, o Brasil no tolerava o absolutismo e tomava as suas disposies para lhe extirpar os ltimos vestgios.
Instalada solenemente a Assemblia Constituinte a 3 de maio de 1823,
com a presena do Imperador, no tardou se manifestasse o antagonismo entre a tendncia autoritria, personificada no Imperador, e a tendncia democrtica, que nos representantes se encarnava. Na sua fala
inaugural, disse Dom Pedro I que defenderia com a espada a Constituio que a Assemblia fizesse, se fosse digna dele. Erigia-se, assim, o monarca em juiz da obra dos constituintes. Depois de caloroso debate,
aprovou-se a resposta fala do Imperador, da qual constam as seguintes
expresses: A Assemblia confia que far uma Constituio digna da
nao, digna de si mesma e digna do Imperador. E, mais, as seguintes e
altivas expresses: A Assemblia no trair os seus comitentes, oferecendo os direitos da nao em baixo holocausto ante o trono de Vossa
Majestade Imperial, que no deseja e a quem mesmo no convm to
degradante sacrifcio. Enquanto a comisso especial elaborava o projeto de Constituio, do qual foi relator Antnio Carlos, a Assemblia discutiu e votou seis leis ordinrias, publicadas sem sano do Imperador,
por considerar a Assemblia que, sendo poder constituinte, no dependiam as suas leis de sano. E, desde comeo, assentou o princpio eminentemente democrtico que o Poder Legislativo, na qualidade de rgo
representativo da nao, tem o direito de intervir na administrao por
meio de pedidos de informaes sobre quaisquer atos e servios pblicos. Era a funo inspectiva do Parlamento que assim se fundava, no
menos importante que a funo propriamente legislativa.
Discutia a Assemblia o projeto de Constituio, elaborado
por uma comisso, de que era relator Antnio Carlos, quando dois oficiais portugueses, melindrados com os termos de uma carta publicada
na Sentinela da Liberdade, agrediram a Davi Pamplona, que dela supunham ser o autor. A luta, latente entre o jovem Imperador voluntarioso e os representantes da nao, iria explodir com o episdio. E, uma
hora da tarde do dia 12 de novembro de 1823, era dissolvida a Assem-

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 129


blia por um decreto do Imperador amparado na fora dos canhes e
das baionetas.
Tal foi, porm, a reao popular a este ato de prepotncia, tal
o isolamento em que ficou o Imperador, que este deitou logo proclamaes para justificar a dissoluo e acalmar o povo. Tendo convocado
uma nova Constituinte, que no chegou a funcionar, nomeou depois
um Conselho de Estado composto de dez membros, para redigir o projeto, que deveria ser submetido considerao das provncias. Disto resultou a Constituio outorgada a 25 de maro de 1824. Decorridos
pouco mais de quatro meses da dissoluo da Assemblia Constituinte,
tinha, assim, o pas a sua carta poltica.
Cumpre agora examin-la, embora perfuntoriamente. Era, em
quase tudo, reproduo, levemente alterada, do projeto Antnio Carlos;
mas apresentava tambm inovaes substanciais. Entretanto nem um,
nem outro texto, nem o da assemblia dissolvida, nem o da comisso
imperial consagravam o regime parlamentar, que, segundo nota ilustre
publicista, na prpria Inglaterra no se praticava ento e s ali existia na
doutrina dos whigs.
O projeto da Assemblia Constituinte estabelecia a tripartio
dos poderes, que declarava simples delegaes da nao (artigos 39 e 40);
atribua o Poder Executivo ao Imperador (artigo 138), que nomearia e demitiria livremente os ministros de Estado e seus conselheiros privados (artigo 142, inciso I); reconhecia Casa dos Deputados (como lhe chamava) a
atribuio de requerer, motivadamente, ao Imperador a demisso dos ministros de Estado, que parecessem nocivos ao bem pblico, e ao Imperador reconhecia o direito de no deferir a requisio (artigo 91, inciso II).
A Constituio outorgada elevava a quatro os poderes polticos do Imprio, acrescentando o Moderador aos trs poderes clssicos
(artigo 10); considerava delegaes da nao tais poderes (artigo 12); introduzia a diviso e harmonia dos poderes polticos como princpio
conservador dos direitos dos cidados, e o mais seguro meio de fazer
efetivas as garantias constitucionais (artigo 9); considerava o Poder Moderador, delegado privativamente ao Imperador, como chave de toda a
organizao poltica e atribua-lhe a funo de velar incessantemente sobre a manuteno da independncia, equilbrio e harmonia dos mais poderes polticos (artigo 98); inclua, entre as atribuies do Poder Mode-

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rador, as de prorrogar ou adiar a assemblia geral, dissolver a Cmara
dos Deputados, convocando imediatamente outra que a substitusse,
nomear e demitir os ministros de Estado (artigo 101, incisos 5 e 6); fazia
do Imperador o chefe do Poder Executivo que exercitava por seus ministros de Estado (artigo 102).
V-se claramente que o projeto da Assemblia no institua o
sistema parlamentar, no fazia depender os ministros da confiana do
Parlamento, nem admitia a dissoluo deste, mas lhe lanava o germe na
atribuio, reconhecida Cmara, de solicitar ao Imperador a demisso
dos ministros de Estado que lhe parecessem nocivos ao bem pblico.
Era o reconhecimento de um princpio bsico da democracia representativa: que os governantes no devem contrariar a nao, quando esta,
por seus representantes, exprime o seu sentimento.
Ainda menos aproximada do sistema parlamentar era a Constituio outorgada, que, com a supresso da responsabilidade dos ministros esboada no inciso II do art. 91 do projeto da Assemblia Constituinte, e a criao do Poder Moderador, dava a maior amplitude s prerrogativas pessoais do Imperador.
Nomeava este e demitia livremente os ministros, sem a menor dependncia dos representantes do povo, e em nome da salvao
do Estado podia ainda dissolver a Cmara que lhe estivesse criando dificuldades. Era a constituio de uma monarquia simplesmente constitucional e representativa, no de uma monarquia parlamentar. Era uma
constituio presidencialista: j ali se encontravam as disposies, as prprias expresses que se tornariam, mais tarde, a definio do presidencialismo em nosso pas: independncia e harmonia de poderes, livre nomeao e demisso dos ministros de Estado. Era, ainda mais, uma
Constituio superpresidencialista, graas prerrogativa, que se arrogava
o Imperador, de dissolver as Cmaras. Bem o compreendera Frei Joaquim do Amor Divino Caneca, ao emitir o seu histrico voto perante a
Cmara de Recife: O Poder Moderador da nova inveno maquiavlica
a chave mestra da opresso da nao brasileira e o garrote mais forte
da liberdade dos povos. Por ele o Imperador pode dissolver a Cmara
dos Deputados, que a representante do povo, ficando sempre no gozo
dos seus direitos o Senado, que o representante dos apaniguados do
Imperador.

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 131


O regime poltico, tal como o definia o projeto da Assemblia
Constituinte, era a monarquia hereditria e representativa (arts. 36 e
37); o governo, como o conceituava a Constituio outorgada, era monrquico, hereditrio, constitucional e representativo (art. 3). Tal era a
crislida, da qual se desenvolveria, no Imprio, o regime parlamentar.
Este , por certo, o fato mais notvel de toda a nossa histria
poltica. O sistema parlamentar no se estabeleceu com a Constituio,
mas apesar dela e contra ela. Basta isto a demonstrar que o parlamentarismo do Imprio foi um fenmeno natural e necessrio, foi expresso
da conscincia democrtica da nao, que, manifesta j no perodo colonial, no cessaria de fortalecer-se aps a Independncia. que o sistema
parlamentar corresponde forma natural, espontnea da democracia representativa. Toda vez que uma representao popular animada de verdadeiro sentimento democrtico se defronta com um governo autocrtico e o sobrepuja, o governo, passando naturalmente de autocrtico a
democrtico, passar inevitavelmente a ser responsvel perante a mesma
representao e a depender da sua confiana. Trata-se de uma verdadeira lei evolutiva, que somente em condies muito desfavorveis no se
manifesta inteiramente.
Impossvel nos acompanhar aqui, passo a passo, esta admirvel evoluo poltica, que ainda no chegara a seu termo, quando sobreveio o acidente histrico de 15 de novembro de 1889. No conhecimento da luta, ora surda, ora aberta, que se travou entre o poder pessoal
do Imperador e o esprito democrtico da nao, muitos de ns poderamos buscar inspirao e alento nesta outra luta travada, com muito
menos xito, contra o poder pessoal dos presidentes.
Jurada a Constituio a 25 de maro de 1824, em vez da aurora,
parecia ter-se produzido o ocaso da liberdade. No providenciava o Imperador para que a carta outorgada se executasse. Pelo contrrio, suspenderam-se as garantias constitucionais, desterraram-se jornalistas, emudeceu a
imprensa, criaram-se comisses militares de julgamento. Foi numa pesada
atmosfera de temor e desconfiana quanto aos desgnios do Imperador,
que, a 6 de maio de 1826, se reuniu pela primeira vez o Parlamento do
Imprio. Vaticinava-se-lhe o mesmo fim da Assemblia Constituinte.
No esmoreceu, porm, no se atemorizou a Cmara. No
ms de julho ocorreu o primeiro embate com o governo, a propsito de

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brutais violncias praticadas, a pretexto de recrutamento, pelos comandantes das armas do Cear e de Minas Gerais. Discutida a matria em
duas sesses inteiras, votou a Cmara que se recomendasse ao governo
o castigo dos dois comandantes de armas e se lhe pedissem providncias
que evitassem a repetio de tais arbitrariedades e violncias. Essa
deliberao da Cmara dos Deputados diz Olmpio Ferraz de Carvalho, em seu precioso livro constitua uma invaso das atribuies do
Poder Executivo e infringia a separao dos poderes, estabelecida pela
(5)
carta de 1824.
A proposta do oramento de 1827 chegara tarde Cmara e a
respectiva comisso se achava impossibilitada de expor com exatido o
estado financeiro do pas, por lhe haverem negado os ministros os elementos necessrios. O ministro do Imprio Jos Feliciano Fernandes Pinheiro declarou Cmara, em ofcio datado de 31 de maio, no se julgar
obrigado a prestar-lhe contas dos seus atos, nem a lhe enderear relatrios.
Em 1827 diz Afonso Celso em seu conhecido livro encerra-se a discusso da resposta Fala do Trono, sem que os ministros houvessem
comparecido uma nica vez s sesses e sem que uma s voz os defendesse. A prpria Cmara no reputava anormal o fato, a despeito dos
protestos de Vasconcelos, Vergueiro, Caravelas, Paula e Sousa. Os deputados correspondiam-se diretamente com o Imperador, prescindindo dos
ministros.(6) Tal como na Repblica presidencial, acrescento eu.
Na sesso de 25 de agosto, Bernardo Pereira de Vasconcelos
apresentou uma indicao, para que fossem convidados o ministro da
Fazenda a assistir discusso do oramento, e os das outras reparties
a comparecer quando se tratasse do respectivo oramento e das suas
contas. A Constituio, em seu artigo 54, apenas facultava aos ministros
comparecer para discutir as proposies, mas no dava ao Parlamento o
direito de lhes exigir a presena. Era um direito dos ministros, no uma
obrigao.
Atendendo ao clamor do Parlamento, da opinio pblica e da
imprensa, Dom Pedro I substitui o Ministrio, formado de pessoas estranhas ao Parlamento, pelo Ministrio Arajo Lima, depois Marqus de
Olinda. Compreendera o Imperador que o melhor meio de captar a
(5)
(6)

Olmpio Ferraz de Carvalho, Sistema Parlamentar.


Afonso Celso, Oito Anos de Parlamento.

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 133


simpatia da Cmara para o governo era tirar do seio dela os ministros de
Estado. Dava-se mais um passo na senda do governo parlamentar.
Este Ministrio foi depois substitudo por outro, que tinha a
Clemente Pereira na pasta do Imprio e se completava com pessoas
destitudas de importncia poltica. Suspeitou-se quisesse o Imperador
voltar prtica do poder pessoal. Ao reunir-se a Assemblia Geral em
convocao extraordinria, a 1 de abril de 1829, Bernardo de Vasconcelos apresentou uma emenda resposta da Fala do Trono, em que se
censurava o procedimento do Ministrio. Era a primeira vez que tal censura se fazia diretamente. Mas, sustentado pelo Imperador, continuou o
Ministrio no poder. Nessa poca diz Olmpio Ferraz de Carvalho
o sistema parlamentar no tinha ainda conseguido implantar-se. Na
Inglaterra, Jorge IV seguia as tradies absolutistas de Jorge III. Como
os whigs naquele pas, os parlamentares brasileiros lutavam pela prtica
do governo parlamentar.
Apesar disto, alguns meses mais tarde, em 4 de dezembro de
1829, Dom Pedro I demitia o Ministrio, por causa da sua crescente impopularidade. Sucede-lhe o Ministrio de que faziam parte Carneiro de
Campos na pasta do Imprio, Miguel Calmon, na dos Estrangeiros, Caldeira Brant, na da Fazenda, Vilela Barbosa, na da Marinha, e que foi
bem recebido pelo Parlamento. Ainda no havia decorrido um ano,
quando, a 5 de outubro de 1830, o jornal oficial publicava o decreto de
demisso de Caldeira Brant, da pasta da Fazenda. Defendeu-se este das
imputaes veladas que em tal decreto se lhe faziam, atribuiu a sua demisso guerra que lhe moviam os favoritos do Imperador, criticou a
indbita interveno da Coroa nos atos governamentais e aludiu ao intento, que se alimentava, de restabelecer o poder pessoal. Reviveram
no pblico novas apreenses contra o Imperador e o seu sistema de ter
ministros que servissem de instrumentos da sua vontade. Os liberais,
que se tinham aproximado do governo, separaram-se dele imediatamente, procurando reunir-se aos que continuavam a fazer-lhe oposio. O
assassnio de Lbero Badar, diretor do Observador Constitucional, em So
Paulo, alm de outros acontecimentos, mais veio carregar o ambiente.
Foi em tal situao que o Imperador partiu para Minas, a 30 de dezembro, imaginando ter o acolhimento festivo ali j recebido em 1822. Cercava-o agora uma atmosfera fnebre: nas cidades e vilas por onde ia

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passando, envolvia-o a plangncia dos dobres a finados em memria de
Badar. Ao regressar solenemente ao Rio, a 15 de maro de 1831, foi
festivamente recebido pelos portugueses e friamente pelos brasileiros.
Desde o dia 12, os portugueses estavam em festa, acendendo fogueiras,
e soltando foguetes e girndolas, tendo havido na noite de 13 uma luta
sria com os brasileiros, que pretenderam apagar as fogueiras e foram
feridos a pedras e cacos de garrafa. Foi a noite das garrafadas. No dia 17,
vinte e trs deputados e o senador Vergueiro dirigiam ao Imperador
uma respeitosa mas severa representao contra os atentados que vinham ocorrendo e acentuavam que quase de todo perdida estava a confiana que convinha ter no governo. A ordem pblica, o repouso do
Estado, tudo est ameaado diziam eles se a representao que os
abaixo assinados respeitosamente dirigem a V. M. I. e C. no for atendida e os seus votos completamente feitos. Dois dias depois, o Imperador recompunha o Ministrio. Embora no contivesse grandes nomes,
pois continuavam a preferir-se os mais medocres, que so o instrumento adequado da poltica pessoal, e no agradasse plenamente aos autores
da representao, foi o novo Ministrio acolhido com jbilo. Pouco depois, porm, a 5 de abril, despediu-o o Imperador e substituiu-o por outro que, por ser formado de figuras apagadas, foi denominado o gabinete dos medalhes.
Ao conhecer, no dia 6, a mudana ocorrida no governo, comeou o povo a reunir-se no Campo de Santana, onde, s cinco horas
da tarde, se contavam mais de trs mil pessoas. Estando fechado o Parlamento, exercia diretamente o povo o seu direito e pedia a reintegrao
do Ministrio despedido. Foram chamados os juzes de paz, a fim de encaminharem as pretenses populares. s sete horas da noite, compareceram eles ante Dom Pedro e dele receberam a seguinte resposta: Digam ao povo que recebi sua representao; que o Ministrio passado
no merecia a minha confiana; que do atual farei o que entendo; que
sou constitucional e marcho com a Constituio. Hei de defender os
meus direitos garantidos pela Constituio custa de todos os meus
bens e sacrifcios de minha pessoa. Em seguida, leu o Imperador aos
juzes de paz o art. 101 da Constituio, que lhe conferia o direito de escolher livremente os ministros. Ao anoitecer, reuniram-se ao povo os
signatrios da representao de 17 de maro. s 9 horas da noite, pedi-

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da por uma comisso a interveno do general Francisco de Lima e Silva, foi ele a So Cristvo, nada conseguindo do inflexvel monarca. A
tropa confraternizava com o povo. Voltou o general Lima e Silva presena de Dom Pedro, s 11h30min da noite, para lhe comunicar o fato e
insistir na demisso do Ministrio e na nomeao de um gabinete composto de liberais se S. M. julgasse ofensiva da sua dignidade a reintegrao do Ministrio anterior. Acedeu o Imperador e mandou procurar o
senador Vergueiro, para o incumbir de organizar o novo governo e,
como at s 2h30min da madrugada no fosse ele encontrado, entrou
para o seu gabinete, acompanhado dos representantes da Inglaterra e da
Frana, e dele saiu dez minutos depois com o ato de abdicao. Findava, assim, com a derrota, a luta que, desde a instalao da Assemblia
Constituinte, o Imperador empreendera pelo poder pessoal. O Sete de
Abril no tinha por fim a queda do monarca, mas somente a demisso
de um Ministrio que no merecia a confiana da nao. Bem se est
vendo conclui Olmpio Ferraz de Carvalho que o sistema parlamentar tem razes profundas no sentimento do povo e na tradio nacional.
Ele nasceu com a nossa nacionalidade, surgiu na palavra altiva e eloqente dos nossos primeiros legisladores, vibrou sempre na tribuna da
Cmara dos Deputados e produziu a queda do primeiro Imperador.
b) Na Regncia
A sete de abril de 1831, encerrava-se o Primeiro Reinado e comeava o tormentoso perodo da Regncia, que se prolongou at 1840,
isto , at a declarao da maioridade de Pedro II. A unidade nacional
esteve a pique de esfacelar-se refere o mesmo autor. Nos nove anos
que durou a Regncia, foi o pas convulsionado por cerca de quarenta
levantes, revoltas e revolues. No houve um momento de paz.
O governo da Regncia, que se seguiu abdicao forada de Pedro I diz Jos Maria dos Santos, em sua obra magistral no teve a
elevao necessria para encarnar o esprito real e profundo do movimento de 7 de abril. A bem dizer, a Regncia tomou da revoluo apenas o seu lado estreitamente nacionalista, sem conseguir alar-se verdadeira significao doutrinria que ela encerrava. Banido o Imperador
de origem estrangeira e afastados os elementos portugueses da sua confiana imediata, os diretores da nova situao julgaram que o principal

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estava feito. A revoluo havia posto o problema poltico em seus termos exatos e insofismveis: os ministros, isto , o governo deve depender sempre da confiana pblica, expressada nos votos do Parlamento.
Entretanto, os regentes, e os seus ministros, sem compreenderem que a
agitao popular donde surgiram, carecia de um certo tempo para desaparecer completamente, foram tomados de pnico ante os motins subseqentes, e rapidamente tenderam para a reao sistemtica. O Senado
vitalcio, ainda nomeado por Pedro I, constituiu-se em barreira contra a
reforma constitucional concebida pela Cmara dos Deputados. As discusses eternizam-se entre as duas casas do Parlamento, e quando, em
1834, afinal votado o Ato adicional" pelas duas Cmaras reunidas em
constituinte, a nica alterao constitucional que integralmente se salvou
da reduo sistemtica a que todas as demais foram submetidas, foi a
supresso do Conselho de Estado.
Ora, o desaparecimento do Conselho de Estado, sem a concomitante extino do Poder Moderador, s podia servir para tornar
mais absoluto o exerccio pessoal do Poder Executivo, e quando, no
ano seguinte, o Padre Diogo Feij recebeu a alta investidura de regente
nico, o problema poltico que continuara insolvel, reassumiu nitidamente o seu carter especfico. na sesso legislativa de 1837 que se
tem talvez o espetculo mais impressionante e sugestivo desse indomvel esforo do sentimento liberal contra o princpio autoritrio. Logo na
abertura, no dia 3 de maio, a resposta Fala do Trono apresenta-se clara
e decisiva. Ela reconhece que a cooperao do Parlamento com o Poder
Executivo a base de uma situao normal no regime representativo.
Mas esta cooperao [textual], a Cmara dos Deputados faltaria aos
seus mais sagrados deveres se a prestasse a uma administrao que no
goza da confiana nacional. O deputado Visconde de Abaet, que defendia o ponto de vista governamental, levanta-se contra aquelas expresses. Fundando-se nas atribuies dos poderes polticos, declarados independentes pela constituio, ele entendia que Coroa pertencia a exclusiva e livre nomeao dos ministros, e que a doutrina apregoada pela
comisso do voto de graas (comisso que redigia na Cmara do Imprio a resposta Fala do Trono) tornara a Cmara to onipotente, que os
ministros no passariam de seus pupilos. Apesar de defendido assim
por um dos mais eloqentes oradores daquele tempo, o Ministrio no
pde resistir maioria da Cmara. No dia 16 daquele ms, o regente Feij,

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 137


contra a sua vontade e todos os seus esforos, via-se na contingncia de
assinar a demisso do Ministrio. Entretanto o regente fora vencido
apenas pela repugnncia dos ministros em voltarem perante a Cmara.
Ele achava que o Gabinete, desde que tinha a sua confiana pessoal, podia muito bem manter-se sem embargo da atitude hostil dos deputados,
e, ao designar o governo que se seguiu, ele o fez por si, sem querer contar com o modo pelo qual o Parlamento o recebesse.
Era uma personalidade bem curiosa a desse padre regente do
Imprio[...] O seu carter, misto de violncia brutal e felina sinuosidade,
manifesta-se todo na maneira pela qual organiza e joga contra o Parlamento
aquele Gabinete de 16 de maio. O homem que ele escolhe para a empreitada, Manuel Alves Branco, pretende aplainar as dificuldades que o esperam
por meio de um prvio entendimento com a maioria. Mas Feij se ope,
concordando, entretanto, em que o novo ministro declare s aceitar o governo naquelas condies forado por motivos de gratido particular sua
pessoa. Essa declarao, aliada circunstncia de ser Alves Branco um
esprito sabidamente liberal, poderia ser tomada como esperana de
uma atitude governamental menos intransigente. O Padre Feij, logo
no dia seguinte, destruiu, porm, essas iluses. Desejoso de dar uma
lio aos deputados, ele fez publicar no Correio Oficial a notcia da nomeao dos novos ministros, acompanhada de um artigo no qual se dizia que a perseverar a Cmara nas suas veleidades, de influir no governo, o regente a dissolveria, pois o Poder Executivo era independente
do Legislativo e no podia sujeitar-se maioria de Cmaras, que eram
vrias e caprichosas...
Feij comenta Olmpio Ferraz de Carvalho seguiu uma
poltica anloga de Pedro I, tirando os seus ministros de fora do Parlamento, sustentando e praticando as normas do governo presidencialista[...] Se a maioria do pas fosse partidria do presidencialismo, o regente
Feij teria sido por ela sustentado. Mas o que aconteceu foi justamente
o contrrio: levantou-se contra ele uma tempestuosa oposio, que o
obrigou, antes de tempo, a entregar o poder aos adversrios. O sistema
parlamentar triunfava, em 1837, do presidencialismo de Feij, que no
encontrou apoio no sentimento da nao.
Com a sada de Feij, um dos precursores do presidencialismo brasileiro, o nosso regime poltico no encontrou logo o seu equil-

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brio. Uma divergncia entre o regente interino, Arajo Lima, e os seus
ministros, divergncia motivada pela nomeao de um senador pela provncia do Rio de Janeiro, determinou a renncia do Ministrio das capacidades, que, ao subir ao poder, declarara perante a Cmara: A administrao atual se sujeita a todas as condies do sistema representativo; exige, por conseqncia, o apoio dos representantes da nao; e assim que esse apoio lhe faltar, ela se retirar. Era um dos princpios bsicos do sistema parlamentar, que assim se estabelecia.
A demisso do ministrio das capacidades parecia restaurar o
poder pessoal do regente, arrastado na queda de Feij. Alguns meses depois, no comeo do ano de 1840, os liberais, chefiados por Antnio Carlos, levantaram a questo da maioridade do Imperador, que ainda no
contava 15 anos de idade. Vencidas na Cmara dos Deputados vrias tentativas e proposto o adiamento da reunio das Cmaras quando o movimento parecia irresistvel, levantou-se grande celeuma ao ser conhecido o
decreto. Antnio Carlos subiu a uma cadeira e bradou: Quem patriota
e brasileiro, siga comigo para o Senado. Abandonemos esta Cmara prostituda. Ali chegados os deputados, que eram acompanhados do povo,
resolveram de acordo com os senadores, mandar uma deputao ao
Imperador, para lhe pedir assumisse logo o exerccio das suas atribuies.
Convocada por solicitao do Imperador, a Assemblia Geral para o dia
seguinte, Vilela Barbosa, marqus de Paranagu, declarou o Imperador
maior e no pleno exerccio de seus direitos constitucionais.
c) No Segundo Reinado
Impossvel me acompanhar aqui toda a histria poltica do
Segundo Reinado para observar o progressivo desenvolvimento do sistema parlamentar. Contentar-me-ei com aludir aos acontecimentos mais
importantes.
Um fato domina quase toda a vida poltica deste perodo histrico: a Constituio no era parlamentarista e, pelo contrrio, a tal sistema se opunha, quando ao Imperador conferia a prerrogativa de nomear e demitir livremente os ministros de Estado. Dom Pedro II, como
Dom Pedro I e o regente Feij, apegava-se letra constitucional e aos
direitos que ela lhe conferia contra os que se poderiam chamar direitos
naturais da representao nacional; e s lentamente, com o correr dos

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anos, foi ele reconhecendo os princpios do governo parlamentar. Isso
explica que alguns Ministrios tenham cado por ao direta ou reflexa
do Imperador, e no por voto das Cmaras.
Todavia, j o segundo Ministrio de Dom Pedro II se retirava
do poder, por uma leve censura, feita pela Cmara ao ministro do Exterior.
Nota-se aqui diz Olmpio Ferraz de Carvalho a delicada sensibilidade
moral dos ministros. No foi um voto de censura direto, destinado a derrubar o Gabinete. Uma leve referncia desairosa bastou para a sua demisso. Era do sistema. No presidencialismo, atiram-se contra ministros palavras mais contundentes que coice de armas, e no se arredam do poder:
tm a sensibilidade coricea. tambm do sistema. Outra observao: o
Ministrio era conservador e conservadora era a Cmara, o que no impediu que esta censurasse a poltica daquele e o derrubasse do poder. O
Ministrio seguinte, organizado por Honrio H. Carneiro Leo, apresenta-se Cmara na sesso de 23 de janeiro de 1843, pela palavra do Visconde de Itabora, o qual invocava um princpio bsico do sistema parlamentar: Desejo ser o mais franco que possvel. Sinto a necessidade,
que tem o governo, de expor com toda a lealdade os seus princpios, a
fim de que a Cmara possa dar-lhe ou negar-lhe o seu apoio.
Com o Ministrio Alves Branco, de 22 de maio de 1847,
d-se um grande passo na senda do regime democrtico representativo.
A pasta do Imprio foi entregue a Francisco de Paula Sousa e Melo, que
vinha da Constituinte, pela primeira vez subia ao poder e pusera, como
condio para aceitar o cargo, a realizao de uma das suas aspiraes
prediletas a instituio da presidncia do Conselho de Ministros.
Tendo o Imperador concordado com a proposta, foi lavrado o Decreto n 523, de 20 de julho de 1847. Compreende-se facilmente a importncia da inovao. At ento, os ministros ligavam-se diretamente pessoa do
monarca e no constituam um verdadeiro corpo coletivo; criada a presidncia do Conselho, surgia formalmente o chefe do governo, em face do
chefe do Estado, configurava-se claramente o governo de Gabinete.
Segundo Afonso Celso, de tal fato se pode datar o estabelecimento do sistema parlamentar no Brasil, mas a verdade que ele no se
instaurou de chofre e resultou de uma evoluo mais ou menos acidentada, mas contnua, que ainda no chegara a seu termo, quando se proclamou a Repblica.

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Ao mesmo tempo que se ia assim modificando o carter do
governo, alargava-se-lhe, consolidava-se-lhe a base eleitoral. A eleio,
alm de indireta, fazia-se por circunscries que abrangiam uma provncia inteira. Sendo majoritrio o voto, a lista da minoria ficava inteiramente excluda. Em 1855, o gabinete Paran promoveu a reforma conhecida pelo nome de lei dos crculos, segundo a qual em cada um
dos crculos em que subdividia a provncia, se elegia um deputado e o
respectivo suplente. oposio se oferecia, assim, a possibilidade de representao, pois era pouco provvel que o eleitorado se distribusse
uniformemente por todos os crculos, mas tinha o sistema o inconveniente de aumentar a dependncia dos candidatos para com os chefetes
locais, e tender, por isto, a levar ao Parlamento homens de pouca projeo. O Gabinete de 10 de agosto de 1859, que tinha por chefe o senador Silva Ferraz, prope e faz aprovar a ampliao dos crculos eleitorais, que passariam a eleger trs, em vez de um s deputado. A Cmara
eleita pelo sistema dos crculos de trs deputados diz Jos Maria dos
Santos foi realmente uma sntese luminosa e perfeita da alma brasileira
daquele instante. De todas as correntes doutrinrias, ali se apresentaram
os homens mais brilhantes e expressivos.
A evoluo que para o sistema parlamentar se vinha fazendo,
no procedia regularmente: tinha intermitncias e recuos. Tal foi o que
se verificou com a queda do segundo gabinete Zacarias. Determinou-a
escolha de um senador pelo Rio Grande do Norte. Da lista trplice, o
Imperador, sem consultar o Gabinete, mandou lavrar o decreto de nomeao de Sales Torres Homem, relegando os dois candidatos liberais.
Objetou Zacarias que a preferncia de um adversrio poderia parecer
falta de confiana da Coroa e desprestigiaria o Ministrio. Escudando-se
em suas prerrogativas constitucionais, replicou o Imperador que Torres
Homem, cujo valor o prprio gabinete apreciava, tanto que o propusera
para a presidncia do Banco do Brasil e para o Conselho de Estado, no
poderia ser preterido por cidados mais ou menos desconhecidos. Zacarias ps a questo em termos de confiana e, no tendo cedido o Imperador, abandonou altivamente o poder.
A Cmara dos Deputados era formada em grande maioria de
liberais progressistas: contava apenas dez conservadores: Segundo o
sistema parlamentar devia o Imperador convidar outro chefe liberal para

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 141


assumir o governo, visto que um gabinete conservador no poderia encontrar apoio numa Cmara de liberais. Mas assim no procedeu o monarca; entregou o poder aos conservadores, na pessoa de Itabora, que
organizou o seu Ministrio a 16 de julho de 1868.
No era esta a primeira vez diz Olmpio Ferraz de Carvalho que Dom Pedro II entregava o poder minoria parlamentar. Mas
essas mudanas polticas por deciso do chefe do Estado deram-se nos
primeiros anos do sistema parlamentar, quando ele estava ainda, por assim dizer, em embrio. Em 1868, depois de vinte anos do funcionamento regular do sistema, a substituio dos liberais por conservadores em
minoria no Parlamento causou a impresso de um golpe de estado.
Logo no dia seguinte organizao do Gabinete, Nabuco de Arajo levantou no Senado o primeiro protesto. Foi ento que ele enunciou o
sorites clebre, que tanto e to injustificadamente se tem explorado.
Pois sem dvida, senhores, vs no podeis levar a tanto a atribuio
que a Constituio confere Coroa de nomear livremente os seus ministros; no podeis ir at o ponto de querer que nessa faculdade se envolva o direito de fazer poltica sem a interveno nacional, o direito de
substituir situaes como lhe aprouver. Ora dizei-me: no isto uma
farsa? No isto um verdadeiro absolutismo, no estado em que se
acham as eleies em nosso pas? Vede este sorites fatal, este sorites que
acaba com a existncia do sistema representativo: o Poder Moderador
pode chamar a quem quiser para organizar Ministrios: esta pessoa faz a
eleio, porque h de faz-la; esta eleio faz a maioria. Eis a est o sistema representativo do nosso pas!
A Cmara recebeu o Gabinete Itabora com uma moo de
desconfiana, apresentada por Jos Bonifcio, o Moo, muito embora
soubesse que seria dissolvida. Na reunio do Conselho de Estado, Nabuco sustentou, em face do prprio Imperador, o princpio que o rei reina e
no governa. Neste mesmo dia foi assinado o decreto imperial que dissolvia a Cmara dos Deputados e convocava a que lhe deveria seguir.
Reacendia-se, portanto, o velho conflito entre o poder
pessoal do Imperador, que se escudava no texto da Constituio, e
as incoercveis tendncias democrticas da nao brasileira. Os liberais
abstiveram-se do pleito e, em manifesto nao, justificaram o seu procedimento pela inexistncia de garantias eleitorais. E tudo est dito, quan-

142 Raul Pila


do se diz, em ltima anlise, que a vontade que nomeia os ministros a
mesma que elege o Parlamento, que depois os vm apoiar; que a vontade que cria e muda as situaes polticas, a mesma que as confirma
por seus mandatrios eleitos.
Faltava ainda ao sistema parlamentar uma slida base eleitoral, para que ele se pudesse desenvolver seguramente, sobrepondo-se ao
poder pessoal do Imperador. Grande parte da populao era escrava.
A maioria do eleitorado era composta de funcionrios pblicos. Nas
grandes provncias, bastavam cem votos para se eleger um deputado.
Havia, ainda, outras faltas piores: o Gabinete dispunha das leis reacionrias que tinham sido promulgadas para a debelao das revoltas, e das
quais passou a servir-se, para alcanar triunfos eleitorais. A famosa lei
policial de 3 de dezembro de 1841, a lei da Guarda Nacional, a lei do recrutamento eram instrumentos frreos de compresso. Alm disto, tinha o Gabinete sua disposio os presidentes de provncia, os quais,
no dizer do prprio Imperador, serviam principalmente para vencer eleies.
A reforma eleitoral era a grande e essencial reforma que na
mesma poca preconizava Saraiva. A extino do Poder Moderador
dizia ele pedida por uma parte da imprensa liberal, torna-se, a meu
ver, desnecessria, desde que uma Cmara eleita livremente firmar a regra da responsabilidade ministerial em todos os atos desse poder, e ao
direito de dissolv-la corresponder, por parte do pas, o de reeleger a
mesma Cmara para dizer-lhe: Erraste.
A queda do Gabinete Zacarias e a sua substituio por um gabinete conservador, que contava com reduzida minoria na Cmara, foi
considerada um golpe de estado e causou grande abalo no mundo poltico. Seis meses depois, em 4 de maio de 1869, aparecia o manifesto do
Centro Liberal, assinado por homens como Nabuco, Sousa Franco, Zacarias, Furtado, Paranagu, Francisco Otaviano, Tefilo Otni, que formulava essa alternativa: Ou a reforma, ou a revoluo. Nos primeiros
dias de novembro do mesmo ano publicava-se o manifesto radical, lanado por Francisco Rangel Pestana e Henrique Limpo de Abreu, em
que se preconizava a abolio do Poder Moderador, da Guarda Nacional, do Conselho de Estado, da escravido e se propugnava, entre outras coisas, o sufrgio direto e generalizado, Senado temporrio e eletivo, derrogao de toda jurisdio administrativa, eletividade dos presi-

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 143


dentes de provncia. Um pouco mais tarde, em 1870, lanavam os republicanos o seu manifesto, que, em vez de uma apologia da Repblica,
era um ataque ao poder pessoal do Imperador.
Depois destes numerosos acontecimentos, comeou o Imperador a ceder no terreno das suas prerrogativas constitucionais: ao ter de
nomear Ministrios, ouvia os presidentes das duas casas do Parlamento
e os chefes polticos em evidncia; j no interferia na escolha dos ministros e ao presidente do Conselho deixava a liberdade de constitu-lo
com pessoas de sua confiana; consultava os ministros a respeito da nomeao dos senadores. Em suma, estava-se submetendo s regras do regime parlamentar.
Em 1883 diz Afonso Celso Rodrigues Jnior, convidado
por carta do presidente do Conselho, Lafaiete, a solicitar exonerao de
ministro da Guerra, recorreu ao Imperador e S.M. lhe disse que, havia
tempos, transmitira aos presidentes do Conselho a faculdade de propor
a nomeao ou demisso de seus companheiros.
Um grande passo no caminho do aperfeioamento das instituies representativas foi dado pelo Gabinete Saraiva, de 28 de maro de
1880. J o gabinete Sinimbu, que o precedera, se apresentara com o programa da reforma eleitoral. Creio no haver neste pas dizia o presidente do Conselho Cmara dos Deputados quem desconhea que,
nas circunstncias atuais, com as provas repetidas que temos tido, as nossas instituies no podem marchar com segurana para um futuro tranqilizador, se no conseguirmos efetuar a reforma eleitoral pelo sistema
da eleio direta. Aprovado o projeto de lei na Cmara, Sinimbu, no se
sentindo com foras para vencer a resistncia do Senado, renunciou e, autorizado pelo Imperador, convidou Saraiva a substitu-lo. A reforma eleitoral de 9 de janeiro de 1881, apesar de deficiente, ainda, quanto s garantias do eleitor, melhorou muito as eleies e permitiu que a oposio derrotasse o governo, obrigando a Coroa a mudar de gabinete e de poltica.
Rui Barbosa disse ento, na Cmara, que o projeto, convertido em lei, seria a grande constituio do sistema representativo no Brasil, a maior lei deste pas depois do Ato Adicional, o mais assombroso
triunfo obtido pela causa liberal. Ferreira Viana, depois da primeira eleio, que levara Cmara 75 liberais e 45 conservadores, declarou que a
reforma tinha importado numa revoluo.

144 Raul Pila


Depois da Lei Saraiva diz Olmpio Ferraz de Carvalho
so constantes as derrotas de ministros.
Dentro de seis anos, cinco ministros retiraram-se do governo por terem sido repelidos nas urnas. No tudo. O Ministrio Dantas, tendo sofrido um revs na Cmara, dissolveu-a e apelou para o corpo eleitoral, e o corpo eleitoral resolveu o conflito em favor da Cmara,
obrigando o Gabinete Dantas a retirar-se do poder. Era o sistema parlamentar que entrava na plenitude da sua verdade.
Estava, pois, invalidado o sorites de Nabuco, embora o voto
ainda fosse censitrio e precrias continuassem as garantias do eleitor.
Desnecessrio , fazer aqui, referncia campanha abolicionista, que alcanou a sua vitria completa com a lei de 13 de maio de
1888, apresentada pelo gabinete Joo Alfredo, e a melhor prova de
que a opinio pblica influa verdadeiramente na deciso das grandes
questes de governo. A este gabinete sucedeu o de Ouro Preto, que se
apresentou com um amplo programa de reformas liberais: alargamento
do direito de voto, plena autonomia dos municpios e das provncias,
efetividade das garantias do direito de reunio, liberdade de cultos a
seus consectrios, temporariedade do Senado, reforma do Conselho
de Estado, para o reduzir a rgo meramente administrativo, liberdade
de ensino, lei de terras, destinada a facilitar-lhes a aquisio, estabelecimentos de crdito para auxiliar o comrcio e a lavoura. Os deputados
ouviam pasmados este programa de reformas, quando Pedro Lus exclamou:
o comeo da Repblica! Replicou-lhe Ouro Preto: No:
a inutilizao da repblica! Sob a Monarquia constitucional representativa, podemos obter, com maior facilidade e segurana, a mais ampla liberdade...
preciso meditar com ateno estas palavras do visconde
de Ouro Preto diz Jos Maria dos Santos. A inutilizao da Repblica
pela mais ampla liberdade! O ministro no diz a destruio ou a morte da
Repblica. Ele deseja somente que as reformas a realizar sejam to completas, to amplas, tanto avancem para a Repblica, que, perante elas, a
proclamao formal do novo regime se torne intil, desnecessria, salvando-se assim as formas aparentes da monarquia, ao mesmo tempo
que se refora e amplia, at as suas ltimas conseqncias prticas, tudo

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 145


quanto o nosso velho aparelho institucional e os nossos hbitos polticos j possuam de real e verdadeiramente republicanos.
Abertos os debates aps a declarao ministerial de Ouro
Preto, falou Gomes de Castro, que terminou enviando mesa uma moo de desconfiana, finalmente aprovada por 79 votos contra 20. A 17
de junho foi lido o decreto que dissolvia a Cmara e convocava para 20
de novembro a que se elegesse. A 31 de agosto, realizaram-se as eleies, nas quais o Partido Liberal alcanou enorme maioria. Estavam,
pois, asseguradas as reformas propostas pelo Gabinete Ouro Preto. A
questo militar, porm, veio quebrar esta evoluo feliz, com o infausto
acidente de 15 de novembro.
Resumamos e concluamos, com Olmpio Ferraz de Carvalho:
A Constituio do Brasil imperial era antiparlamentarista, dava ao monarca o direito de nomear e demitir livremente os ministros de Estado
sem nenhuma ateno aos votos do Parlamento; no determinava que os
ministros se retirassem do poder, quando perdessem a confiana da maioria parlamentar; no dava ao Imperador direito de dissolver a Cmara dos
Deputados seno em caso de salvao pblica; no o obrigava a escolher
os ministros entre os membros do Parlamento; no reconhecia a figura
do presidente do Conselho de Ministros; no estabelecia a responsabilidade poltica dos ministros perante a Cmara, nem perante o Senado, mas
unicamente a sua responsabilidade criminal; atribua, enfim, ao Imperador
poderes quase iguais aos de chefe de Estado em Repblica presidencial.
Apesar de tudo isso, o sistema parlamentar firmou-se no
Brasil imperial e funcionou com relativa regularidade durante perto de
cinqenta anos de paz e prosperidade. Ele no foi uma imposio da lei,
uma norma estabelecida a golpes de decreto, mas uma lenta conquista
do Parlamento e da opinio pblica em luta diuturna e pertinaz contra
as prerrogativas constitucionais do chefe do Estado.
d) A Deformao Republicana
Nesta contnua evoluo que, do poder pessoal do Imperador
para o governo coletivo e responsvel, permanentemente sujeito sano da opinio pblica, realizava a Monarquia, a proclamao da Repblica presidencial, alm de ter sido uma surpresa, foi um retrocesso.
Restabeleceu no presidente da Repblica e nos governadores dos esta-

146 Raul Pila


dos o poder pessoal que, no Imprio, constitua o cavalo de batalha dos
republicanos, dos liberais e de muitos conservadores. Basta cotejar as
duas Constituies: a outorgada por Pedro I e a votada pela primeira
Constituinte republicana. Diz a primeira, no artigo 102:
O Imperador o chefe do Poder Executivo, e o exercita pelos seus ministros de Estado. Reza a segunda, no seu artigo 41: Exerce o Poder Executivo o presidente da Repblica dos Estados Unidos do
Brasil, como chefe eletivo da nao brasileira. Diz a primeira, no artigo
101, inciso 6, que o Imperador nomeia e demite livremente os ministros de Estado. Repete a segunda, no inciso 2 do artigo 48, que o presidente da Repblica nomeia e demite livremente os ministros de Estado.
Estabelece a primeira, no artigo 9, a diviso e harmonia dos poderes e
acentua, no artigo 98, que ao Poder Moderador cabe velar pela independncia, equilbrio e harmonia dos mais poderes polticos. Quase as mesmas expresses emprega a segunda, no artigo 15, ao afirmar que o Poder Legislativo, o Executivo e o Judicirio so harmnicos e independentes entre si. Em outros pontos, a Constituio republicana foi alm
da imperial. Assim, enquanto esta nada dispe sobre a responsabilidade
poltica dos ministros, e, portanto, no a exclui, aquela declara expressamente, no artigo 52, no serem os ministros responsveis perante o
Congresso ou perante os tribunais, pelos conselhos dados ao presidente
da Repblica. A Constituio imperial, artigo 54, admitia a presena dos
ministros no Parlamento. A Constituio republicana proibia terminantemente, no artigo 51, o comparecimento dos ministros s sesses do
Congresso. Proibindo a presena dos ministros e declarando-os irresponsveis, esta Constituio exaltava necessariamente o poder pessoal
do presidente da Repblica.
Como explicar to clamorosa involuo? Como justificar que
a Repblica houvesse revigorado disposies constitucionais cadas em
desuso no Imprio e, a certos respeitos, as tivesse excedido?
parte a idia federativa, que surgira j no Primeiro Reinado e no Segundo era sustentada pela corrente mais avanada do Partido Liberal, apresentava o movimento republicano um carter meramente negativo: combatia o poder pessoal do Imperador, como o
combatiam os partidos monrquicos, visava a substituio da Monarquia pela Repblica, mas, na feio particular que esta deveria ter, nin-

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 147


gum se detinha. Parecia subentendido que a Repblica se faria substituindo o monarca vitalcio e hereditrio por um presidente eleito e
temporrio, mas conservando o mesmo mecanismo de governo. Nem
o manifesto de 1870, nem o do Congresso republicano de So Paulo,
reunido em 1873, fazem a menor referncia Republica presidencial.
Ao contrrio, o que deles se pode inferir que a Repblica projetada
seria parlamentar. O manifesto de 1870, num dos seus perodos de
sentido mais claro e perceptvel, diz que a soberania nacional s pode existir uma nao cujo Parlamento tenha a suprema direo e pronuncie a ltima palavra nos negcios pblicos. As Bases para a Constituio do Estado de So
Paulo, delineadas em Campinas, em outubro de 1873, pela comisso
permanente nomeada no Congresso Republicano de julho daquele
ano, estabelecendo que o Poder Executivo (Ttulo III, art. 23) seria de
livre nomeao e demisso da Assemblia Geral, tambm pareciam
mostrar diz Jos Maria dos Santos que, pelo menos naquele instante, o novel partido ainda se mantinha fiel soberania do povo, expressada nos votos do Parlamento.
Como se explica, pois, que, com tais precedentes, tivessem os
republicanos, vitoriosos pelo golpe militar de 15 de novembro, descambado no presidencialismo, que era negao destas idias?
Uma das suas causas magistralmente exposta por Jos Maria dos Santos, em seu grande livro. Os propagandistas republicanos
de 1870, ao se destacarem da velha corrente liberal que produzira o
programa radical de 1869, nada mais encontraram de real e objetivo a
oferecer na sua propaganda, alm das concretas e precisas reivindicaes daquele documento. A propaganda republicana exercia-se no
vago e no indeciso, insistindo na necessidade de substituio da Monarquia pela Repblica, mas sem jamais deter-se nos caracteres essenciais do novo regime, em oposio aos daquele que se pretendia destruir, e sem nada adiantar sobre os seus meios ou processos de ao
prtica... Era tudo difuso e impreciso. Em face dos velhos partidos do
Segundo Reinado, que metodicamente e com segurana preparavam o
Brasil para a sua prxima e inevitvel transformao poltica, eles tomavam como essencial a simples designao verbal da forma de governo, sem indagar de como esta se traduziria nos diferentes rgos do
estado constitudo.

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Ora... no basta a afirmao entusiasta e repetida de um
ideal. necessrio apresentar o sistema pelo qual esse ideal venha a reagir sobre a vida coletiva, ou indicar com exatido as modificaes a introduzir, para tal fim, no sistema existente. Sem esse indispensvel trabalho de concretizao, a atividade de uma agremiao poltica qualquer
acaba reduzindo-se apenas a um incontido e crescente anseio pelo poder, que no escolhe mais os seus processos e ao qual todas as oportunidades podem convir.
Tal foi a situao moral em que se colocaram os nossos republicanos histricos, ao lanarem o seu vazio e sonoro manifesto de 3
de dezembro de 1870.
Em verdade, para a proclamao final da Repblica no Brasil
de Pedro II, no havia propriamente um antigo regime a destruir, como
na Frana de Lus XVI. Havia apenas que apagar os ltimos vestgios da
realeza, em um pas cujas condies histricas, traduzindo-se afinal em
uma longa prtica dos mtodos liberais, de fato, j haviam feito uma democracia. Nestas condies, talvez se explicasse aquela ausncia de base
objetiva do manifesto de 70, pela curial considerao de no ser mais
necessrio projetar uma obra que j est sendo executada. Mas, se os republicanos no conseguiram formar um programa de idias, que se adiantasse s correntes liberais da Monarquia, o fato material da sua agremiao em partido veio, entretanto, habitu-los a considerar todos os
fatos da vida nacional do ponto de vista do seu grupo. Nasceu para eles
um interesse partidrio, ou, para melhor dizer, um interesse de faco
que, em falta de outros recursos morais ou doutrinrios, s podia prosperar no combate universal e sistemtico s instituies existentes.
provvel que, se o Brasil fosse uma autocracia, a mais rudimentar ttica
partidria os houvesse levado ao preconcio dos mtodos parlamentares,
que so especificamente o oposto quela forma de governo. O nosso
pas era porm uma democracia, e eles resvalaram, por simples e natural
oposio, para o terreno da reao autoritria. O Governo Federal dos
Estados Unidos, com a sua velha organizao de um grande autocrata,
cercado de auxiliares irresponsveis e assistido de um Parlamento puramente oramentrio, logo lhes pareceu o modelo ideal de forma republicana, visto o seu profundo antagonismo com os nossos hbitos polticos do Segundo Reinado.

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 149


Outra causa desta reverso est, certamente, na imitao
que do modelo norte-americano os propagandistas eram quase fatalmente levados a fazer. Como j se viu, a federao representava verdadeiramente a idia viva da propaganda republicana. Tendo-se de
fazer ao mesmo tempo a Federao e a Repblica, era natural que
nos Estados Unidos, a Federao por excelncia, se fosse buscar
tambm o molde da Repblica. Parecia mais simples do que adaptar
Federao a Repblica parlamentar, da qual s se conhecia a modalidade unitria.
Tanto mais inevitvel era a imitao, quanto os parlamentaristas que havia na Constituinte se sentiam suspeitados de monarquismo,
em face deste raciocnio primrio: se o presidencialismo era a Repblica,
como se verifica nos Estados Unidos, o parlamentarismo era inevitavelmente a Monarquia, como demonstrava o Imprio brasileiro. Uma
transformao deveria fatalmente acarretar a outra.
Alm destes, um outro fator pesou grandemente na gestao
das novas instituies. Como natural, dada a origem da Repblica, um
grande nmero de constituintes se compunha de militares. Eram oficiais
moos, que quase todos se consideravam solidrios com Benjamim
Constant diz Medeiros e Albuquerque, em seu precioso livro O Regime
Presidencial no Brasil. S havia nessa assemblia um grupo realmente ativo, coerente, sabendo mais ou menos o que queria: o grupo positivista.
Embora pequeno, pesou muito e nefastamente sobre a constituinte.
A ele aderiam em regra todos os militares, que se julgavam obrigados a
concordar com o positivismo, porque era a doutrina de Benjamim
Constant. A ignorncia de quase todos sobre as questes polticas mais
elementares chegava a limites estupendos!
Ora, o positivismo, tendendo naturalmente para a ditadura,
preferia o presidencialismo ao regime parlamentar. Quando se lem hoje
os debates daquela assemblia, v-se bem que os prprios positivistas
mais ilustrados, que mais influncia tiveram, ignoravam o mecanismo
real do regime presidencial. O que eles sabiam que estava em antagonismo com o regime parlamentar, detestado por Augusto Comte, e que
se aproximava mais do sistema ditatorial. Era o que os decidia.
Se tal era a mentalidade dos fundadores do novo regime, no
poderia ela deixar de refletir-se na constituinte republicana, no somente

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pelo natural prestgio advindo da vitria, mas tambm porque o Governo
Provisrio tomava todas as providncias para que predominassem as suas
idias. Oito anos antes, a Lei Saraiva produzira, como vimos, verdadeira
revoluo, dando ao sistema parlamentar uma slida, embora ainda imperfeita base eleitoral. Para a eleio da constituinte, nada melhor excogitou o Governo Provisrio, seno o famigerado regulamento Alvim.
Era um vergonhoso retrocesso. Mister que nele nos detenhamos.
O Decreto n 200-A, de 8 de fevereiro de 1890, institua comisses distritais e municipais de alistamento. Segundo o artigo 21,
comisso distrital cabia alistar, por conhecimento prprio, isto , arbitrariamente, os cidados que reunissem as qualidades de eleitor. Pelo artigo
22 o cidado poderia requerer o seu alistamento por escrito e, pelo artigo 23, poderia faz-lo tambm verbalmente perante a Comisso, submetendo-se, ento, a um rpido exame de leitura e escrita. Quer dizer que
o analfabeto se poderia alistar facilmente, desde que contasse com a boa
vontade da comisso, pois nem um requerimento escrito era obrigado a
fazer. O artigo 25 dizia textualmente: No caso de laborar a comisso
em dvida sobre a idade legal do cidado poder exigir do mesmo a prova dela por quaisquer meios admissveis em direito. Quer dizer que o
alistando s fazia prova de idade, quando a comisso entendesse exigi-la
e tivesse interesse em dificultar o alistamento. O artigo 26 dispunha:
Para a formao das listas de qualificao, a comisso tomar informaes dos procos, agentes fiscais, etc. e das pessoas que lhe inspirarem
confiana. O pargrafo nico do artigo 27 mandava que se mencionasse, na lista geral de qualificao, a idade, ao menos provvel, do cidado.
Como se viu, abria-se larga margem de arbtrio s comisses
distritais. E, como se isto no bastasse, o artigo 40 dava comisso municipal a atribuio de rever as listas de qualificao, podendo eliminar
os cidados que julgar no terem as qualidades de eleitor. Para bem
compreender o alcance do sistema, ser preciso no esquecer que o Governo Provisrio nomeava discricionariamente os governadores dos estados e estes os intendentes dos municpios e todas as autoridades subalternas. No havia, em verdade, nenhuma garantia sria, quanto ao
alistamento.
O Decreto n 511, de 23 de junho de 1890, referia-se ao processo da eleio. O seu artigo 2 declarava inelegveis ao Congresso Na-

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 151


cional os governadores, os chefes de polcia, os comandantes das armas,
bem como os demais funcionrios militares que exercessem comandos
de foras de terra e mar equivalentes ou superiores, os comandantes de
corpos policiais, os magistrados, os funcionrios administrativos demissveis independentemente de sentena; mas o seu artigo 4 suspendia estas
incompatibilidades para a eleio do primeiro Congresso. Quer dizer: eram elegveis, quando menos o deveriam ser por causa do regime ditatorial ento
vigente, todos quantos poderiam utilizar o poder em prprio benefcio.
O artigo 28 estabelecia textualmente que no poderia a Mesa
entrar na apreciao da identidade do eleitor que exibisse o ttulo. Eram
estes verdadeiros ttulos ao portador. A mesma disposio vamos encontrar, mais tarde, na legislao eleitoral do Estado do Rio Grande do
Sul. Tal foi o escndalo dos falsos eleitores, neste caso, que a eleio
para presidente do estado, realizada em 1922, provocou a revoluo de
1923, com a conseqente substituio da Carta Constitucional de 14 de
julho e a supresso da legislao eleitoral estadual.
O artigo 30 dizia: As cdulas para deputado contero tantos
nomes quantos forem os deputados. O sistema era, pois, majoritrio e
Minoria nenhuma possibilidade deixava de se fazer representar.
No menos significativo era o artigo 32. J se viu que se exigia ao eleitor que soubesse ler e escrever, mas se dispensava o alistando
de formular por escrito o requerimento; a alfabetizao verific-la-ia a
comisso de alistamento por um ligeiro exame. Pois bem, o artigo 32 dizia que, se, na ocasio de votar, no soubesse ou no pudesse o eleitor
escrever o seu nome no livro, f-lo-ia, em seu lugar, outro eleitor por ele
indicado. Era isto admitir sem rebuos que os analfabetos se poderiam
alistar e, depois de alistados, poderiam votar, embora patente ficasse a
sua incapacidade.
Assim foi que, ao organizar-se a Repblica, o sistema parlamentar, lentamente institudo pelo costume, foi substitudo pelo sistema
presidencial. O Governo Provisrio, fortemente influenciado pelos positivistas e desejoso, por seu lado, de fortalecer a prpria situao, que
se lhe devia afigurar precria, em conseqncia do reduzido nmero de
republicanos existentes na vspera do dia 15 de novembro, optou pelo
sistema presidencial, redigiu um projeto de Constituio vazado em tal
molde e tomou todas as providncias para que a sua vontade prevale-

152 Raul Pila


cesse. A Assemblia Constituinte saiu unanimemente, ou quase unanimemente republicana, isto , submissa ao Governo Provisrio, e os parlamentaristas que l havia mal se animavam a levantar a voz, para no
incorrerem em suspeio.
Seria impossvel diz Jos Maria dos Santos que aos meios cultos e jurisperitos do Brasil no se houvesse tornado logo patente o verdadeiro carter das novas instituies. Se os elementos mais esclarecidos
da sociedade brasileira tm podido manifestar-se livremente, medida
que os artigos da Constituio eram enunciados perante o Congresso,
provvel que no momento da promulgao j ningum mais se iludisse
sobre a natureza real da nova organizao do estado. Mas a ditadura militar, movida pelo mais simples instinto de defesa, se no fosse por ltima e irresistvel necessidade, logo se revelou contrria aos debates muito amplos. As opinies que se manifestavam, o faziam apenas para melhor adaptar os novos dispositivos legais tcnica do presidencialismo.
Fora da as discusses eram vedadas. Quatro meses aps o 15 de novembro, a irritao do marechal Deodoro em face de alguns jornais que
se permitiam uma certa liberdade de crtica, como o Novidades e o Dirio
do Comrcio, era to ameaadora e impetuosa, que o ministro Campos Sales via-se na obrigao de redigir o decreto de 21 de maro, no qual, por
elementar prudncia, a liberdade de imprensa era simplesmente suprimida. Esse decreto, entretanto, no se revelou to eficaz quanto o esperava o seu autor. No ms de novembro seguinte, quando se reunia o Congresso e apesar da desolao geral dos membros civis do governo, a Tribuna Liberal era empastelada, morrendo no distrbio um tipgrafo que
no fugira a tempo. Para menor descrdito daquele perodo, foi uma
grande felicidade que os demais operrios e os redatores da Tribuna conseguissem escapar, porque os autores daquela brutalidade, uma vez ela
consumada, dali partiram sem incmodo, lamentando to-somente no
terem podido, para completo escarmento, aspergir o monto de escombros com o sangue de toda aquela gente. A priso sem nenhuma forma
de processo regular e o exlio eram prticas governamentais ainda em vigncia, e nestas condies no de admirar que a Constituio de 24 de
fevereiro tenha atravessado o seu trimestre de incubao parlamentar e
enfim surgido, sem que ningum ousasse explicar ao pblico os vcios
de origem que ela trazia.

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 153


Como se v, inversamente ao parlamentarismo, que se desenvolveu naturalmente, contrariando a letra da Constituio, o presidencialismo foi imposto ao Brasil pela ditadura republicana. Em trs meses,
apenas, a Assemblia Constituinte Republicana substituiu a Monarquia
pela Repblica, organizou a Federao, trocou o sistema parlamentar
pelo presidencial, fez, em suma, as mais amplas e mais profundas transformaes polticas j ocorridas no Brasil, quando qualquer destas questes, por si s, demandaria meses e meses de debates numa assemblia
livremente formada.
e) A integrao do Brasil no sistema poltico latino-americano
Embora pequeno fosse o Partido Republicano ao proclamar-se o novo regime, disseminado estava o republicanismo em toda a
parte, poucos eram os que admitiam a hiptese do terceiro reinado e
apenas se esperava a morte do magnnimo Imperador para fazer a esperada transformao das nossas instituies polticas. Mas, se isto se pode
dizer da idia republicana, o contrrio foi o que sucedeu com o presidencialismo: apesar de consagrado na letra da Constituio Republicana,
no o soube praticar o povo brasileiro, nem sequer se lhe pode afazer
ao cabo de sessenta anos de dolorosa experincia. A histria da Repblica a crnica desta dolorosa inadaptao.
Em verdade, o que vigorou, depois de promulgada a Constituio de 24 de fevereiro, foi a ditadura. Estabelecido o dissdio entre o
Congresso e o presidente da Repblica, este nenhuma soluo encontrou, seno o golpe de estado de 3 de novembro. A reao produzida
em todo o pas levou o marechal Deodoro a renunciar vinte dias depois
e a entregar o governo ao vice-presidente marechal Floriano Peixoto. E
este, que pela Constituio deveria exercer a presidncia interinamente,
at que se fizesse a eleio do novo presidente, resolveu manter-se no
cargo at o fim do quatrinio e para isto tomou as necessrias providncias, como a deposio dos governadores e a sua substituio por
oficiais de sua confiana. O resultado desta poltica de fora, que levara
o Congresso a antecipar o encerramento da sesso para no ser pela segunda vez dissolvido, foi a revoluo federalista, irrompida no Rio
Grande do Sul em agosto de 1893, e a revolta naval de 6 de setembro
do mesmo ano. No cabe descrever aqui o que foi aquela luta pica.

154 Raul Pila


Cumpre assinalar apenas que a revoluo federalista, a que se reuniram
depois os revoltosos da Armada, alm de numerosos oficiais do Exrcito, tinha por programa, no Estado do Rio Grande do Sul, a derrogao
da Constituio ditatorial de 14 de julho e, na Unio, a instituio da Repblica parlamentar, isto , o reatamento das tradies democrticas da
nacionalidade. Os revolucionrios chegaram at as divisas do Estado de
So Paulo e foram vencidos mais por seus erros, do que, pela fora do
governo, que no tinha verdadeiro apoio na opinio pblica.
Sucedendo Prudente de Morais ao marechal Floriano Peixoto
no governo da Repblica, comeou o que se pode chamar a ordem civil,
quase to precria na Repblica brasileira, quanto nas demais Repblicas
latino-americanas. Excetuados o de Campos Sales, que recebeu o pas
esgotado pelas lutas anteriores, e o do Sr. Eurico Dutra, que se beneficiou
do acordo interpartidrio, nenhum governo transcorreu, at agora, na
Repblica, sem lanar mo do estado de stio. Ser preciso descrever as
oligarquias estaduais, rememorar a poltica dos governadores, mencionar
a hipertrofia do Executivo e historiar os levantes e revolues que temos tido? Ao nosso intento basta frisar que os vrios movimentos armados e as memorveis campanhas polticas de Rui Barbosa visaram,
justamente, combater a hipertrofia do Poder Executivo e a exacerbao
do poder pessoal, que o presidencialismo produziu no pas, retrogradando-o ao tempo do Primeiro Reinado e da Regncia. Instrutivo seria o
diagrama que traduzisse, de um lado, as variaes do regime poltico e,
do outro, os distrbios ocorridos. Ver-se-ia que o Segundo Reinado, caracterizado pela prtica do sistema parlamentar, foi uma larga quadra de
paz interna, e que constantemente perturbados foram o Primeiro
Reinado, a Regncia e a Repblica, que se caracterizaram pelo poder
pessoal inerente ao presidencialismo.
Nesta longa srie de distrbios e motins da Repblica, um deles merece fixar por um momento a nossa ateno. Referimo-nos chamada Campanha Liberal e conseqente Revoluo de 1930. Que se visava combater ento? A hipertrofia do Poder Executivo e o poder pessoal do presidente da Repblica, que, no satisfeito de se exercer durante o mandato, se prolongava alm dele, pela escolha do sucessor. Chegara-se a um estado de supersaturao presidencialista. A revoluo venceu e foi bem recebida at pelos que ela apeava das posies, to funda-

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 155


mente sentidos eram os males que se propunha remover. Ela no cumpriu as suas promessas, certo e, muito ao contrrio, levou o pas ditadura, mas isto outro caso e no altera a gnese do movimento. No
seria este o primeiro exemplo de revoluo que se malogra com a vitria. O certo, o indisputvel que a revoluo liberal foi conseqncia direta do regime vigente no pas, visava corrigir-lhe as aberraes e, para
tanto, s um caminho devera ter trilhado: a substituio do sistema presidencial, que j contava quarenta anos de experincia infeliz, pelo sistema parlamentar, que dera ao pas quarenta anos de paz, prosperidade e
liberdade.
Do ponto de vista democrtico, a Repblica representa uma
involuo; o que Jos Maria dos Santos, em seu citado livro, denomina
deformao republicana. No a corrigimos nas vrias oportunidades que tivemos, a ltima das quais foi a Assemblia Constituinte de 1946. Contentamo-nos, ento, com alguns paliativos, cuja ineficcia est hoje mais
do que patente. Mas tivemos o bom senso de facilitar a correo de uma
Constituio, que sabamos imperfeita. Deve isto levar-se a crdito dos
constituintes de 1946. A emenda constitucional, que ora se aprecia e foi
subscrita por 110 deputados, visa justamente reatar a interrompida tradio democrtica do Brasil, instituindo, com a Federao e a Repblica,
o sistema parlamentar.
f) O que entravou a evoluo democrtica na Repblica
Chegados a este ponto do nosso excurso, poder-se- indagar:
se o sistema parlamentar se estabeleceu no Imprio, apesar da Carta de
1824, por que assim no sucedeu na Repblica? Olmpio Ferraz de Carvalho, que formula a questo, d-lhe a seguinte resposta: No se estabeleceu na Repblica porque a Constituio de 1891 trancou todas as
portas para aquele sistema: erigiu em norma de governo a irresponsabilidade ministerial, proibiu, como se fosse um crime, o comparecimento
dos ministros no Congresso, separou completamente o Poder Executivo do Legislativo, a ponto de no estabelecer entre eles seno comunicao escrita. A Carta do Imprio no fazia to rigorosa e absoluta separao, como se os dois poderes no se pudessem avistar. Ela permitia
aos senadores e deputados serem nomeados para o cargo de ministro de
estado, ou conselheiro, sendo que os senadores continuavam a ter as-

156 Raul Pila


sento no Senado, e os deputados deixavam vagos os seus lugares na Cmara, e procedia-se a novas eleies nas quais podiam ser reeleitos e
(7)
acumular as duas funes.
A esta causa, que por certo a principal, h que acrescentar
outras. Assim, a Carta de 1824 atribua ao Imperador, no exerccio do
Poder Moderador, a faculdade de dissolver a Cmara dos Deputados,
nos casos em que o exigisse a salvao do estado. O monarca nomeava
e demitia livremente os ministros de estado e podia, alm disso, dissolver a Cmara; exercia o Poder Executivo e dominava o Poder Legislativo. Pois bem, to perigosa prerrogativa do Poder Moderador foi uma
das portas que se abriu prtica do sistema parlamentar: o Imperador
passou a dissolver a Cmara dos Deputados toda vez que entendia necessrio fazer uma consulta nao. Com as nossas constituies republicanas impossvel seria semelhante evoluo, j que nenhuma delas admite a dissoluo a qualquer pretexto, s se podendo esta verificar por
um clamoroso golpe de estado, como foi o desferido por Deodoro.
Sendo uma garantia para o Poder Legislativo, era tambm um impedimento sua evoluo para o sistema parlamentar.
Como se viu, com a proclamao da Repblica instituiu-se no
pas uma verdadeira ditadura, ou, melhor, uma ditadura central e dominante e uma srie de ditaduras locais e secundrias. No preciso recordar, aqui, Deodoro, Floriano, os presidentes mais ou menos fortes que
se lhes seguiram e, nos estados, a ditadura constitucional do Rio Grande
do Sul e as oligarquias mais ou menos familiares dos estados do Norte.
Criou-se, desde logo, uma poderosa trama de interesses, que haveria de
impedir todo esforo evolutivo em nossas instituies polticas. Desta
situao, a poltica dos governadores representa a frmula mais completa: o presidente da Repblica e os governadores dos estados apoiavam-se mutuamente, na sustentao do seu poder pessoal, portanto, na
resistncia a qualquer tentativa de reforma.
Se a isto se acrescentar que, muito de indstria, procuraram
estabelecer no esprito pblico um injustificado antagonismo entre parlamentarismo e repblica, ter-se- idia das fortes resistncias que teria
de encontrar o novo regime na sua natural evoluo para o sistema parlamentar. Falsos preconceitos doutrinrios e poderosos interesses cons(7)

Olmpio Ferraz de Carvalho, op. cit., pg. 168.

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 157


titudos, eis o que paralisou o processo evolutivo, que encontrava, alm
disto, como se viu, uma poderosa e mltipla barreira no texto constitucional. To forte era o preconceito antiparlamentarista dos republicanos, que Rui Barbosa se viu obrigado a transigir com ele. Ao lanar as
suas campanhas revisionistas, acentuava ele, para desarmar os adversrios,
que no se tratava de parlamentarismo, embora nunca se lhe tivesse ouvido uma s palavra condenatria deste sistema e, pelo contrrio, lhe reconhecesse as vantagens.
Demais, a Constituio republicana era, independentemente
das suas disposies particulares, um freio muito mais poderoso que a
Carta Monrquica. Fora esta outorgada por um soberano portugus de
nascimento, que dissolvera uma assemblia constituinte e, por isto, discutida e contestada tinha a sua legitimidade; em face dos seus princpios,
erguiam-se naturalmente, por uma necessria contradio, os princpios
da nascente democracia. No conflito, a letra da Carta Imperial que teria de ceder, como realmente cedeu. O primeiro Parlamento do Imprio
reuniu-se pela primeira vez a 6 de maio de 1826. Nenhum dos ministros
era deputado. Mas j no ms de julho a Cmara dava o primeiro assalto
fortaleza imperial, recomendando ao governo o castigo dos dois comandantes das armas que, nas provncias do Cear e de Minas Gerais,
haviam cometido violncias e pedindo providncias para que no mais
se repetissem semelhantes arbitrariedades. Essa deliberao da Cmara
dos Deputados diz Olmpio Ferraz de Carvalho em seu j citado livro
constitua uma invaso das atribuies do Poder Executivo e infringia
a separao dos poderes, estabelecida pela Carta de 1824. Assim, ante a
Coroa, abroquelada na lei escrita, levantava-se o esprito democrtico
dos representantes da nao. E, da por diante, nunca mais cessou esta
luta contra o poder pessoal.
A Constituio republicana de 1891 dimanava de uma
Assemblia Constituinte, tinha, portanto, mais ttulos ao respeito, do
que a Carta violenta e arbitrariamente outorgada pelo Imperador. Comeou, alm disto, a vigorar em plena e prolongada ditadura, isto ,
num ambiente em que a tendncia era antes restringir, que dilatar as
franquias democrticas. E, como se no bastassem tantos fatores adversos, veio juntar-se-lhes, como intrprete da Constituio e das leis, o Supremo Tribunal Federal, que, dbil na defesa dos direitos assegurados

158 Raul Pila


na Constituio, se apegou sempre rgida e literal interpretao das
suas disposies, quando este era o interesse do governo. Grandes e autorizadas vozes, comeando pela de Rui Barbosa e terminando pela de
Joo Mangabeira, sempre denunciaram esta incapacidade do Supremo
Tribunal para exercer a sua mais alta funo constitucional. No havia,
assim, na Repblica, a possibilidade de evoluo por uma progressiva e
oportuna interpretao do diploma constitucional, como sucedera no
Imprio. O rgo ao qual cabia, seno provocar, pelo menos admitir a interpretao evolutiva, que se verificara nos Estados Unidos, ancilosara o
regime que, assim imobilizado, s poderia degenerar, como degenerou.
Aqui est porque no se pde produzir na Repblica a feliz
evoluo ocorrida na Monarquia. Tudo conspirava contra ela, inclusive
o progressivo abastardamento dos nossos costumes polticos, que o
prprio regime determinara.

V A NLISE DO PARECER AFONSO ARINOS

Uma lacuna e uma contradio


Expostas as razes histricas e doutrinrias que inspiraram os
proponentes da Emenda n 4 Constituio Federal, passarei agora a
considerar o douto e erudito parecer que lhe ope o ilustre relator, deputado Afonso Arinos, a quem deixo aqui expresso o meu profundo
agradecimento pelas generosas palavras a mim prodigamente dispensadas, ao considerar a iniciativa.
Visa a Emenda n 4 substituir pelo parlamentar o sistema presidencial de governo. Impor-se-ia, portanto, o estudo dos atributos intrnsecos do sistema proposto, a anlise do seu mecanismo, para s depois disto passar a inquirir da sua adaptabilidade s condies peculiares
do nosso pas. Como aceitar ou rejeitar a reforma proposta sem a considerar em si mesma, como simples frmula de organizao do poder, e
sem a comparar, alm disto, com a frmula vigente?
Escusou-se o relator de tal apreciao, a nosso ver indispensvel. Se um mecanismo poltico vale alguma coisa, vale antes de tudo

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 159


por ser um mecanismo e como tal se deve julgar. Talvez a justificao
da omisso se encontre na parte final do parecer, quando diz que, no
Brasil, os sistemas de governo variaram, mas no os fatos objetivos da
poltica. Logo conclui aqueles no so os responsveis por estes. Os
responsveis so outros, e devemos encar-los de frente, no procurar
lade-los nem evit-los, por meio de mudanas de rtulos e de frmulas.
Os monstros que temos de abater so outros, que no o presidencialismo. So a misria, a ignorncia, a enfermidade, o isolamento, a improdutividade das massas populares nacionais.
A esta concluso da inanidade dos regimes polticos, chega o
deputado Afonso Arinos depois de haver escrito sessenta e seis pginas
cheias de erudio em defesa do presidencialismo...
Esta a contradio em que incide a maioria dos defensores
do sistema presidencial: sentindo-lhe difcil a defesa, quer do ponto de
vista prtico, quer do ponto de vista doutrinrio, resolvem a questo eliminando-a. Sustentam uma tese e acabam suprimindo-a. Mas se, como
dizem, o sistema poltico no tem importncia, que mal advir de uma
reforma, que eles mesmos dizem incua? Evidentemente nenhum. E
pelo menos um benefcio poder ela acarretar: restituir nao a confiana, que parece perdida, na sua capacidade de governar-se livremente.
Deixar como est para ver como fica, no , por certo, o melhor meio
para sairmos do tremedal, em que nos vamos afundando. preciso tentar alguma coisa, desde que no seja absurda e claramente contraproducente.
De toda forma, cumpre notar aqui que o Sr. Afonso Arinos
nada articulou contra as virtudes intrnsecas do sistema parlamentar, contra os predicados do seu mecanismo, contra a sua evidente superioridade
funcional ante os critrios essenciais da democracia representativa.

VI NO H OUVE PARLAMENTARISMO NO IMPRIO?

Fugindo ao mrito do mecanismo proposto, que ningum


pode negar seja mais perfeito, do ponto de vista democrtico, que o
presidencial, e querendo invalidar o argumento dos que invocam a expe-

160 Raul Pila


rincia parlamentarista do Imprio para justificar a reforma, afirma o
ilustre relator no ter havido parlamentarismo na Monarquia brasileira.
Longe est de ser verdadeira a afirmao; concedido, porm,
que o fosse, nada significa isto contra a possibilidade de realizarmos
agora o sistema parlamentar. Vlido seria o argumento se parlamentarista houvera sido a Constituio monrquica, se nas suas disposies se
houvera estabelecido o mecanismo do governo coletivo e responsvel e,
no obstante, no se tivesse conseguido praticar o sistema nela consagrado. J vimos, porm, no ser isto exato. Embora pouca gente o saiba,
a verdade que o Brasil nunca teve uma Constituio parlamentarista.
Muito ao contrrio disto, era antiparlamentarista, para no dizer presidencialista, a carta poltica do Imprio. O prprio Sr. Afonso Arinos o
reconhece. Assim, no sendo parlamentar o sistema configurado na
Constituio, ningum teria o direito de exigir que parlamentar fosse o
sistema realizado.
Mas a verdade rigorosa, j fortemente demonstrada nas pginas antecedentes, que se chegou a praticar o sistema parlamentar no
Brasil. Falsa a proposio do ilustre deputado Afonso Arinos, com a
extenso que ele lhe deu. Parlamentarismo no houve realmente no Primeiro Reinado e na Regncia Feij, apesar da clara tendncia que em tal
sentido se pronunciava, porque tanto o primeiro Imperador como o Regente se apegavam s suas prerrogativas constitucionais; mas parlamentarismo, cada vez mais bem caracterizado, houve-o no Segundo Reinado. , justamente, a lenta e trabalhosa evoluo operada o que demonstra no ter sido ele, no Brasil, um fenmeno artificial e arbitrrio, como
foi a implantao do presidencialismo, mas um fato natural e espontneo.
O Sr. Afonso Arinos, porm, v os fatos daquela poca luz
das verses histricas com as quais os cronistas das primeiras dcadas
da Repblica procuravam desacreditar as instituies da Monarquia, sem
ter em conta que a crtica posterior, pelo simples restabelecimento dos
fatos, j reduziu tudo aquilo s suas merecidas e justas propores. A
pertincia do relator naquelas verses de carter inevitavelmente tendencioso prossegue o Sr. Jos Maria dos Santos, em nota crtica que
gentilmente me forneceu leva-o a insistir naturalmente no poder pessoal,
pelo qual Pedro II dispunha livremente dos Ministrios, nomeando e

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 161


demitindo ministros segundo as exclusivas indicaes da sua vontade,
sem jamais levar em conta a posio destes perante o Parlamento.
Ora, em todo o decorrer do Segundo Reinado, nunca ministro algum foi nomeado sem prvia e, s vezes, bem laboriosa consulta s
vrias correntes de opinio representadas no Parlamento, e s um nico
Ministrio foi demitido sem haver pedido a sua demisso. Foi este o de
Antnio Carlos, de 24 de julho de 1840 o Ministrio da Maioridade
destitudo por decreto de 23 de maro de 1841. Mas, a, o Imperador estava ainda nos seus quinze anos de idade. O decreto lhe foi apresentado
pelo seu antigo tutor e pelas senhoras da famlia imperial, acompanhados dos maiores homens da poca, que todos lhe foram solicitar a assinatura, como urgente medida de salvao nacional.(8)
Da por diante, nunca mais houve Ministrio que se retirasse
sem solicitar a sua demisso, fossem quais fossem as condies parlamentares da retirada, encarregando-se o presidente do Conselho demissionrio de cortesmente convidar o seu possvel sucessor a comparecer ao
pao de So Cristvo. No caso Zacarias de Gis, de 1868, que o relator
aponta como modelo perfeito da prepotncia imperial, o pedido de demisso foi atendido com a mxima relutncia, pois havendo sido apresentado no dia 11 de agosto, s no dia 14 foi examinado em Conselho de
Estado, para s no dia 16 tornar-se efetiva a demisso.(9) A propsito
desse clebre incidente, cita o relator a Poltica Geral do Brasil. Mas cita apenas no pequeno trecho que convm sua doutrina dando de somenos as
concluses que tudo explicam e documentalmente esclarecem.
verdade que no decorrer do Segundo Reinado, ministrios
houve que se demitiram sem haverem sido postos em minoria perante a
Cmara? Mas o fizeram por deciso prpria, em face de condies polticas especiais, sem possvel inferncia do Imperador e muitas vezes em
contrrio aos seus votos pessoais. muito difcil compreender as coisas
daquele tempo, sendo sobretudo impossvel delas falar com propriedade, sem um certo conhecimento no s das leis que as regulavam, como
ainda das praxes nas quais eram estas interpretadas.
A nomeao e a demisso de ministros constitua um dos
primeiros atos cuja prtica era vedada ao Monarca, sem prvia audincia
(8)
(9)

Jos Maria dos Santos, op. cit., cap. II, pgs. 26 e 27.
Idem, ibidem, pgs. 101 a 110.

162 Raul Pila


do Conselho de Estado (Lei n 28, de setembro de 1841, e art. 13 do
Regulamento de 5 de fevereiro de 1842). Qualquer consulta que lhe fosse dirigida em tal sentido, automaticamente resolvia-se em convocao
dos conselheiros da Coroa, que tudo decidiam por maioria de votos,
sendo muito importante recordar que a iniciativa da convocao dependia sempre do presidente do Conselho de Ministros. O Imperador, realmente, no tinha meio algum de influir direta e pessoalmente na vida
dos Ministrios. A sua ao era toda moral, exercendo-se, sobretudo,
nos seus contatos pessoais com os grandes polticos da poca, na intimidade do pao de So Cristvo, sem que nada dali transpirasse para o
grande pblico nem para as discusses do Parlamento uma vez que a
sua pessoa era inviolvel.
Como compreender e, sobretudo, como falar de tais assuntos,
sem um prvio e acurado estudo das leis, dos costumes, dos hbitos, e,
principalmente, do esprito do tempo, fiando-se apenas em velhos trapos
de oposio e em verses histricas eivadas de nimo partidrio? Na histria dos trinta e seis gabinetes que tiveram o poder no decurso do Segundo Reinado, notam-se, com fcil evidncia, trs motivos de demisso:
1 o Ministrio, levantada a questo de confiana na Cmara dos Deputados, posto em minoria e imediatamente retira-se. Este
o caso comum.
2 o Ministrio, havendo preenchido um certo programa
para o qual foi escolhido, considera encerrada a sua misso e, no desejando comprometer-se em questes subseqentes, solicita a demisso.
Este foi, por exemplo, o caso do Ministrio Silva Ferraz, de 10 de agosto de 1859, que, tendo como misso a reforma eleitoral da segunda Lei
dos Crculos, uma vez ela aprovada e eleita segundo os seus dispositivos
uma nova Cmara, retirou-se em fevereiro de 1861, sem esperar a nova
situao parlamentar. Foi este igualmente o caso do Gabinete Saraiva de
28 de maro de 1880, que, tendo feito passar a reforma eleitoral que tomou o nome de seu chefe, em janeiro de 1881, e depois de faz-la aplicar na eleio de uma nova Cmara reunida a 31 de dezembro do mesmo ano, retirou-se em janeiro do ano seguinte.
3 o Ministrio, apesar de fortemente apoiado na Cmara
dos Deputados, v tolhido o desenvolvimento da sua poltica pela maioria do Senado, em combinao conservadora com os crculos do Conse-

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 163


lho de Estado, e entrega, desanimado, a sua demisso. Este foi o caso
do Ministrio Zacarias, de 3 de agosto de 1866, demitido em julho de
1868 por questes pertinentes marcha da Abolio.
Com exceo do caso Antnio Carlos de 1841, j referido
acima, tais so as modalidades de crise ministerial observveis no Segundo Reinado, tendo-se a exata medida da influncia de Pedro II em
qualquer delas na palavra solene e austera do conselheiro Jos Antnio
Saraiva, que, grande homem de governo, em ntimo contato com as trs
hipteses, afirmava nos primeiros dias da Repblica nunca haver em sua
carreira encontrado o poder pessoal do Imperador.
A partir do primeiro gabinete da Regncia Olinda prossegue Jos Maria dos Santos na referida nota formado a 15 de setembro
de 1837 em torno grande figura de Bernardo Pereira de Vasconcelos,
no houve mais governo algum que, ao apresentar-se perante a Cmara,
deixasse de confessar a sua perfeita conformao com os mtodos parlamentares. O prprio marqus de Olinda, depois de haver deixado a
Regncia em 1840, organizava o Gabinete de 4 de maio de 1857, para
apresent-lo Cmara, dois dias depois nos seguintes termos: ns nos
apresentamos com toda a esperana de merecermos a adeso, a cooperao da Assemblia Geral, e particularmente da Cmara dos senhores deputados.(10) Silva Ferraz, apresentando o gabinete de 10 de agosto de 1859, dizia: Sados do
seio da representao nacional, conhecemos perfeitamente a nossa responsabilidade e
as condies do sistema representativo.(11) O visconde de Sinimbu, ao
apresentar o gabinete de 5 de janeiro de 1878, no falava de outra forma: Em
observao das prticas parlamentares e em homenagem devida ao respeito e considerao
que tributamos cmara dos senhores deputados,comparecemos perante ela.(12) Saraiva, levando presena da Cmara o gabinete de 28 de maro de 1880, encerrava o seu discurso com estas palavras: No devo concluir sem pedir Cmara um apoio franco e sincero. Se no tiver confiana no Ministrio para a realizao
desse programa, mostre-o por um modo especial.(13) Martinho Campos fazia o
seu gabinete de 21 de janeiro de 1882 tomar contato com a Cmara,
dizendo: A natureza da nossa forma de governo obriga a aceitar a preemi(10)
(11)
(12)
(13)

Anais, ses. de 6 de maio de 1857.


Anais, vol. IX, pg. 70.
Anais de 1878, vol. I, pgs. 105 e seguintes.
Anais, vol. I, pgs. 9 e 10.

164 Raul Pila


14

nncia da Cmara dos Deputados em organizaes ministeriais. Foi neste esprito e obedecendo a estas normas que se organizaram, viveram e se retiraram todos os governos, no s do Segundo Reinado, como do ltimo perodo da Regncia, no qual teve realmente incio o parlamentarismo brasileiro.
Para aceitar, portanto, a afirmao de que nunca houve parlamentarismo no Imprio, indispensvel repelir por inverdicas as palavras dos nossos maiores estadistas e homens de governo ou dar por
apcrifa toda a documentao na qual foram elas oficialmente fixadas.
Tratar-se-ia apenas de cancelar a Histria do Brasil, em todo o longo perodo que vem de 1837 a 1889.
Para melhor sustentar a sua tese, que no houve parlamentarismo no Imprio, comea o ilustre relator por procurar definir, baseando-se em autoridades incontestveis, o que seja parlamentarismo. F-lo,
porm, de maneira incompleta, citando trechos destacados, que nos revelam apenas uma das diversas faces do sistema e as outras deixam na
sombra. Mais por dever de exao doutrinria, do que por necessidade
dialtica, pois exuberantemente demonstrada ficou a existncia do governo de gabinete no Segundo Imprio, passo agora a examinar os autores citados.
O primeiro Bagehot, um dos grandes clssicos da literatura
poltica da Inglaterra. O eficiente segredo da Constituio inglesa
transcreve o Sr. Afonso Arinos pode ser descrito como a estreita
unio, a quase completa fuso dos Poderes Executivo e Legislativo. O
trao-de-unio o gabinete. Por este novo nome entendemos uma comisso do corpo legislativo escolhida para ser o corpo executivo. A legislatura tem vrias comisses, porm esta a mais importante.
Como se v, nada h, nestes trechos, que destoe da prtica do
Segundo Imprio. Afirm-lo seria, como diz Jos Maria dos Santos na
citada nota crtica, fulminar de nulos por simples falsidade todos os documentos daquela poca, a comear naturalmente pelos anais do Parlamento. Mas, nas citadas palavras de Bagehot ainda no se encontra
completamente definido o sistema parlamentar. Sendo embora uma
comisso do Poder Legislativo explica Bagehot pginas adiante e omi(14) Anais, 1882, vol. I, pgs. 213 e seguintes.

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 165


te o Sr. Afonso Arinos reveste-se o gabinete de poderes tais, que nunca, a no ser em virtude da tradio e dos felizes resultados da experincia, uma Assemblia teria ousado delegar a uma comisso. Tal comisso
pode dissolver a Assemblia que a nomeou: tem um veto suspensivo e,
ainda nomeada por um Parlamento, pode apelar para outro. Isto tambm se verificou no Brasil, ouvido previamente o Conselho de Estado.
No , pois, perfeitamente exato dizer que, segundo a doutrina de Bagehot,
a responsabilidade poltica dos ministros diante do Parlamento redunda
em colocar permanentemente o gabinete merc do Legislativo, ou
melhor, redunda naquela primazia e mesmo onipotncia do Legislativo,
de que falava Carr de Malberg. Este seria o sistema convencional, ou
de Assemblia, que no se pode confundir com o parlamentar e, realmente, nunca foi praticado no Brasil. No me parece tambm que este
ltimo autor tenha sido invocado acertadamente na sustentao da tese
de que nunca houve parlamentarismo no Brasil. Se o que realmente caracteriza o sistema parlamentar a onipotncia do Legislativo, foroso
ser reconhecer que tal sistema no se praticou no Brasil. Mas Carr de
Malberg no afirma rigorosamente tal coisa, como ao ilustre Sr. Afonso
Arinos se afigurou, na sofreguido com que andou a catar possveis argumentos em favor da sua tese.
Duas doutrinas principais existem a respeito da essncia do
sistema parlamentar. Uma, que nele reconhece a existncia de dois poderes eqipolentes O Legislativo e o Executivo que mutuamente reagem entre si. Outra, que no Legislativo v o poder dominante, seno
exclusivo, e considera o Executivo como simples dependncia do primeiro. primeira doutrina filiam-se constitucionalistas como Esmein e
Duguit, segunda o invocado Carr de Malberg.
Bastaria, pois, tal dualidade doutrinria, para que impedido estivesse o ilustre relator, de afirmar, baseando-se apenas numa, e na menos
corrente das interpretaes do sistema, que o parlamentarismo nunca vigorou no Brasil, se com a outra interpretao est acorde o regime poltico efetivamente praticado no Segundo Imprio. Mas nem a prpria doutrina invocada lhe pode dar razo, na posio negativista que tomou, em
face de um dos mais admirveis fenmenos da vida poltica brasileira.
Leiamos a Carr de Malberg: ...a Constituio de 1875 [da
Frana] pensou consagrar a dualidade orgnica dos poderes. Estabelecia,

166 Raul Pila


porm, ao mesmo tempo o regime parlamentar, que, segundo suas origens
inglesas, funda-se, verdade, num princpio dualista mas cujas tendncias
prticas se dirigem a esse objetivo final: assegurar o domnio do Executivo
pelas Assemblias. O parlamentarismo pretende certo equilbrio entre os
Poderes Executivo e Legislativo, mas, em razo das fortes prerrogativas
conferidas ao Corpo Legislativo, este equilbrio de fato instvel. Em realidade, esta espcie de governo tem um carter misto, que dela faz tambm
um regime transitrio; o termo normal da evoluo comeada com a refor(15)
ma parlamentar a supremacia plena do parlamentarismo...
Como se v, para o prprio Carr de Malberg, o domnio do
Executivo pelas Assemblias Legislativas no um fato plenamente estabelecido, seno uma tendncia prtica, e a supremacia plena do Parlamento , somente, o termo normal da evoluo comeada com a forma
parlamentar, e no a expresso clssica do sistema. Como quereria, pois,
o nobre deputado Afonso Arinos que, mal tendo chegado, na ltima
quadra do Imprio, prtica do sistema parlamentar, estivesse j ento
o Brasil no termo da evoluo que apenas se iniciava? Seria subverter o
prprio conceito evolutivo.
Demais, preciso no esquecer que, no trecho citado, Carr
de Malberg refere-se especialmente ao regime francs; sabido que, ali,
tendo praticamente desaparecido a dissoluo da Cmara, por ter ela ficado constitucionalmente dependente do Senado, o regime evolveu rapidamente para o governo convencional, ou de assemblia. O mesmo
no se poder dizer, porm, da Inglaterra contempornea, onde, pelo
contrrio, o gabinete se tem reforado a ponto de haver sugerido uma
comparao inversa do mito de Saturno: o filho que, ali, devora o
pai... Sendo um sistema vivo, e no meramente formal, o parlamentarismo adapta-se s circunstncias.
Quem tiver dvidas a tal respeito leia ainda os seguintes trechos de Carr de Malberg, que parecem ter escapado ateno do ilustre relator.
Em Frana, causas inversas [s da Inglaterra] produziram opostos resultados. Sob a Constituio de 1875, o presidente, eleito pelos membros do Parlamento, no possui, ante as Cmaras, fora poltica que lhe
(15) Thorie Gnrale de lEtat, vol. II, pg. 95.

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 167


permita exercer uma ao comparvel do monarca ingls. Os ministros,
por seu lado, no tendo bastantemente o carter de chefes titulares da
maioria, freqentemente no tm podido exercer nela, seno um ascendente restrito e precrio. Sabe-se, alm disto, que o povo francs desconfia da
autoridade governamental e nada disposto estaria a secund-la, caso ela tentasse reagir contra a vontade das Assemblias. Assim, com extrema reserva que o gabinete ministerial usa os poderes pela Constituio conferidos
ao Executivo. At uma instituio to conforme com o esprito do parlamentarismo e com as tendncias da democracia, qual a dissoluo, h longos anos que jaz inutilizada e parece ter-se tornado, hoje, quase inutilizvel.
Demais, e no obstante o que tenham dito certos autores, os
quais pretendem tenha sido dotado o presidente de atribuies que o
igualam a um monarca constitucional, os poderes de que dispe o governo sob a Constituio de 1875, no tm, nem a mesma extenso,
(16)
nem a mesma fora que os do rei da Inglaterra.
Sob tal reserva prossegue Carr de Malberg pginas adiante
o governo no atualmente, em Frana, e a prpria Constituio de
1875 dele no fez, seno um simples Executivo, uma autoridade reduzida
a um papel executrio. Desde logo, de admirar no seria que, no regime
parlamentar francs, o gabinete, encarregado de exercer os poderes do
governo, no possua em face das Cmaras, com to reduzidos meios de
ao, seno uma influncia e um poder muito inferiores aos de que goza
(17)
o Ministrio, em certos pases estrangeiros, de regime parlamentar.
Como se v, o ilustre Sr. Afonso Arinos quis aplicar caracterizao do parlamentarismo brasileiro, no Imprio, o atributo peculiar do
parlamentarismo francs, que deste fez verdadeiro governo convencional
ou de assemblia.
O ilustre relator socorre-se tambm de Esmein para demonstrar nunca ter havido parlamentarismo no Brasil, citando-lhe a seguinte
frase: O governo parlamentar no seno a responsabilidade ministerial
levada aos extremos limites. Parecendo-lhe certo que tal responsabilidade nunca chegou, entre ns, a limites extremos, conclui ele, naturalmente, que no se praticou o sistema parlamentar entre ns. Vejamos,
porm, o que diz Esmein:
(16) Idem, pg. 96.
(17) Op. cit., pg. 99.

168 Raul Pila


O governo parlamentar, que os ingleses denominam mais freqentemente governo de gabinete, supe desde logo o governo representativo, de que variedade. Supe tambm a separao jurdica do Poder Legislativo e do Poder Executivo, que se conferem a titulares distintos e independentes. O Poder Executivo, com todas as suas prerrogativas, atribudo
a um chefe, monarca ou presidente da Repblica, em nome e por ordem de
quem se praticam todos os atos que constituem o exerccio deste poder.
Mas todos estes atos, ou quando menos, os mais importantes, devem ser
previamente deliberados e decididos pelos ministros, estatuindo em corpo e
como em conselho deliberante. De outro lado, o titular do Poder Executivo tem, por certo, o direito formal e aparente de nomear e revocar os ministros; mas o seu poder efetivo, quanto escolha, est singularmente restringido por uma srie de regras e condies que deve satisfazer o Ministrio e constituem a prpria essncia do governo parlamentar.(18)
Como se v, o governo parlamentar no admite a separao
completa (tranche) do Poder Executivo e do Poder Legislativo. Entretanto, ele no os confunde, como se tem pretendido algumas vezes.
Admite somente, entre eles, uma certa penetrao recproca. Os ministros so verdadeiramente, em certo sentido, os representantes do Corpo
Legislativo para o exerccio do Poder Executivo; mas so tambm e, antes de tudo, os agentes nomeados pelo chefe do Estado e os representantes dele ante o Corpo Legislativo. Decorre disto que eles no so
simplesmente, como muitas vezes se procura fazer admitir, os comissrios do Corpo Legislativo, ou, at, da Cmara dos Deputados, exclusiva(19)
mente, e somente encarregados de lhes executar as vontades.
Quem tiver visto como se estava praticando o sistema parlamentar no Segundo Reinado e o comparar com esta descrio de Esmein, no
poder deixar de notar a consonncia da nossa prtica com a teoria exposta
e adotada pelo ilustre constitucionalista francs. No havia certo o
gabinete delegao de um Legislativo onipotente, como quereria o Sr.
Afonso Arinos, mas havia um gabinete que estabelecia um elo entre o chefe do Estado e o Parlamento e da confiana deste dependia. No era o nosso, por certo, o parlamentarismo francs, no seria tambm o parlamentarismo britnico, mas era seguramente o parlamentarismo brasileiro: con(18) Droit Constitutionnel Franais et Compar, pg. 170.
(19) Idem, pg. 173.

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 169


cluso que no pode desagradar ao socilogo Afonso Arinos, pois tamanho relevo atribui aos fatores tnicos e mesolgicos, e quer para a Amrica um regime americano, to-somente por ser americano.
Depois de haver invocado os autores estrangeiros em favor
da sua tese negativista e j vimos com que eficcia o conseguiu o
ilustre relator passa a invocar o testemunho de autores nacionais. Parece-me que ainda mais infeliz foi ele neste tentame.
Vimos, e ficou exuberantemente comprovado, no ter sido o
parlamentarismo uma criao da lei, mas um desenvolvimento histrico,
que se produziu freqentemente em oposio ao texto legal. Deste fato
fundamental e incontestvel decorrem, pelo menos, duas importantes
conseqncias. A primeira que desde cedo se estabeleceram duas tendncias, duas doutrinas, duas escolas: a tendncia ulica ou imperial, que
se apegava interpretao literal da Constituio e defendia integralmente as prerrogativas do monarca; a tendncia democrtica, que insistia em tornar os ministros politicamente responsveis perante o Parlamento e, finalmente, levou o pas prtica do governo parlamentar.
Para os autores da primeira escola, no havia, ou no devia haver parlamentarismo no Brasil; para os da segunda, era o parlamentarismo um
ideal que se estava realizando e se devia realizar, e criticavam eles muita
vez o que se praticava, a fim de melhor chegar a pratic-lo.
A segunda conseqncia que no se pode apreciar o regime
poltico do Imprio, sem lhe distinguir cuidadosamente as vrias fases.
A mesma afirmao ter havido ou no ter havido parlamentarismo
ser errnea ou verdadeira, conforme a fase que se considere. No o
houve rigorosamente sob Pedro I e na Regncia Feij, apesar dos esforos de vultos extraordinrios como Bernardo Pereira de Vasconcelos;
sob Pedro II, na ltima fase do seu reinado, tornou-se o sistema parlamentar uma conquista definitiva e pacfica.
Ora, procurando confortar a sua tese no testemunho de
publicistas do Imprio, o Sr. Afonso Arinos no estabelece a necessria distino, nem quanto poca do escrito, nem quanto tendncia
do escritor. Incide por isto em graves erros de interpretao, sem falar
no mau vezo de citar frases ou perodos destacados, que fora do contexto
perdem a sua verdadeira significao.

170 Raul Pila


Comea ele por invocar o maior constitucionalista do Imprio:
Pimenta Bueno, marqus de So Vicente: Compreende-se que o Poder
Moderador, chefe do Poder Executivo, deixe todos os detalhes, toda a
administrao secundria aos ministros, j para no distrair sua alta ateno fixada sobre os grandes interesses do Estado, j para que as pequenas
questes, os pequenos interesses e paixes individuais pesem s sobre os
ministros, tanto no sentido prtico da Constituio, como em todas as relaes, j finalmente para evitar delongas sumamente prejudiciais.(20)
V-se por esta amostra como o marqus de So Vicente, escrevendo com toda sua alta autoridade, em um dos momentos mais felizes da vida do Imprio, quando as instituies funcionavam em plena
paz, considerava mesquinhas as funes ministeriais em face do regime
vigente. V-se como estamos longe do gabinete-delegao de um Legislativo onipotente.
A primeira observao que me cumpre fazer haver um engano relativo ao ano da publicao da obra: de 1857, e no de 1875,
poca em que o sistema parlamentar estava j solidamente radicado. A
segunda observao, por certo mais importante, ser inteiramente errnea a interpretao do pensamento de Pimenta Bueno, calcada, como
foi, em um trecho isolado. A terceira observao intitular-se a obra
Direito Pblico Brasileiro e Anlise da Constituio do Imprio; corresponde ao
que atualmente denominamos Comentrios da Constituio.
Isto posto, encontra-se o trecho citado na Seo 3 Das
atribuies do Poder Moderador em relao ao Poder Executivo e
reza o seguinte:
Embora o imperante, o Poder Moderador, seja chefe do Poder Executivo, estes dois poderes so, e devem ser distintos; seno teramos apenas uma fraseologia, e no uma realidade diferente.
O imperante sem o ministro no Poder Executivo, nem os
atos deste poder tm vigor sem a assinatura ministerial, sem a responsabilidade, que garantia indispensvel da sociedade.
Compreende-se que o Poder Moderador, chefe do Poder
Executivo, deixe todos os detalhes, toda a administrao secundria aos
ministros, j para no distrair sua alta ateno fixada sobre os grandes in(20) Pimenta Bueno, Direito Pblico Brasileiro, 1875, pg. 211.

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 171


teresses do estado, j para que as pequenas questes, os pequenos interesses e paixes individuais pesem s sobre os ministros, tanto no sentido
prtico da Constituio, como em todas as relaes, j finalmente para
evitar delongas sumamente prejudiciais; o que acontece com as presidncias, que esto abaixo do Ministrio. , porm, tambm fcil de compreender que o poder imperial tem a misso de influir muito sobre todos
os grandes interesses do estado, como chefe que do Poder Executivo.
Na dependncia de sua vigilncia permanente esto as instituies, os progressos da civilizao, as necessidades sociais, o bem-ser geral.
E a alta direo, o esprito elevado, a apreciao da poltica e da administrao superior, enfim o pensamento de impulso que prefixa a harmonia
dos poderes, que tudo antev, que previne a vigilncia nacional.
Como se acaba de ver, est aqui magistralmente descrito o
Poder Moderador, delegado privativamente ao Imperador. Nada me
deve o ilustre relator, por lhe eu ter completado e avigorado a citao.
Mas, os ministros? Tero eles, no conceito de Pimenta Bueno, as mesquinhas funes que lhe atribui o Sr. Afonso Arinos? Fora nos continuar a transcrever. Comentando a nomeao e demisso dos ministros,
diz o emrito publicista:(21) O atributo da livre nomeao e demisso
do Ministrio, no todo ou em parte, de tal modo inerente Coroa que
no possvel compreender o exerccio dela sem essa prerrogativa.
Demitir ou dissolver um Ministrio mudar o pessoal do Poder Executivo, menos o chefe desse poder; e muitas vezes mudar a marcha poltica e administrativa do governo em maior ou menor amplitude.
A dissoluo de um Ministrio e deve ser um ato que independa de dificuldades desde que os prprios ministros a solicitem ou
que o Poder Moderador a julgue conveniente. A composio, porm, de
um Ministrio muito difcil. preciso descobrir pessoas no s dotadas das habilitaes precisas, mas que tenham idias anlogas, as mesmas vistas sobre os negcios pblicos, os mesmos princpios; preciso
que essas idias tenham apoio na Cmara e no pas. Sem essas e outras
condies, o Ministrio ver-se- em breve sem adeses, sem fora, sem
poder dar conta de sua rdua misso.
(21) Pimenta Bueno, op. cit., pg. 212.

172 Raul Pila


Em regra a Coroa designa o presidente do Conselho de Ministros, ou o compositor do Ministrio, e o encarrega sob sua inspeo
(22)
de comp-lo.
No est a plenamente configurado o sistema parlamentar:
governo coletivo e responsvel perante a Cmara e o pas?
Continuemos, porm, a ouvir o marqus de So Vicente, j que o ilustre
relator apenas lhe quis aproveitar perodos destacados.
O Poder Executivo a delegao da soberania nacional encarregada no s da execuo das leis de interesse coletivo da sociedade,
mas tambm da deliberao e impulso, da segurana, e gesto da alta
administrao do estado.
...................................................................

O Poder Executivo delegado ao Imperador com seus ministros de estado. Ele o chefe, mas no o exerce por si, sim por estes
agentes necessrios e constitucionais, que completam e respondem por
este poder. Sem que os ministros referendem ou assinem os atos desta
delegao nacional, eles no so exeqveis, Constituio, art. 132.
Estas condies do Poder Executivo no s oferecem as garantias que so indispensveis sociedade, mas so tambm elas que
distinguem e separam este do Poder Moderador. Da tambm se infere
que, nos assuntos de maior importncia faz-se necessrio o acordo do
pensamento do chefe do poder com os ministros, j porque ele tem o
direito de demiti-los desde que falte esse acordo, j porque estes no
podem, nem devem em tais assuntos ir de encontro sua convico e
conscincia, e pelo contrrio preferir desde ento dar a sua demisso antes do que trair os seus deveres com os direitos e pblicos interesses.
Depois de haver lido os trechos de Pimenta Bueno acima
transcritos, o Sr. Afonso Arinos poder continuar afirmando que nunca
houve parlamentarismo no Imprio, mas no o poder fazer invocando a
autoridade do insigne jurista. No obstante a figura constitucional do Poder Moderador, o regime que realmente se chegou a praticar foi o parlamentar, que no estava previsto na Constituio de 25 de maro de 1824.
A criao do Poder Moderador, s adotada em duas Constituies a do Brasil e a de Portugal, ambas outorgadas pelo mesmo prnci(22) Idem, ibidem, op. cit., pg. 227.

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 173


pe foi uma fantasia de terico, que muito longe pretendeu levar a anlise das coisas. Benjamim Constant foi quem a sugeriu. Em verdade, as
atribuies deste quarto poder, a que se quis atribuir preeminncia sobre
os demais, so as do chefe do Estado, que no por si um poder nas democracias representativas, mas participa dos outros poderes e, alm disto,
personifica a nao. A doutrina, porm, havia de sorrir a um prncipe voluntarioso, que comeava o seu reinado dissolvendo uma assemblia
constituinte. Desconhecido no projeto por esta elaborado, surgiu como
por encanto na Constituio outorgada por Dom Pedro I.
Tornou-se pois uma realidade poltica. Foi a armadura legal
de que se revestiu o poder pessoal do Imperador. E diante do instituto
vria seria a posio dos polticos. Os conservadores tenderiam naturalmente a aceit-lo; os liberais, a combat-lo; a sustent-lo tenderiam os
espritos de feitio mais jurdico, do que poltico, j que a Constituio o
consagrava; a invalid-lo seriam levados os espritos de feio contrria;
os arraigadamente monarquistas, veriam nele a mais alta expresso do
regime; os menos propensos mstica imperial, nele enxergariam uma
excrescncia. Explica esta vria motivao, que Bernardo Pereira de
Vasconcelos, o pioneiro do sistema parlamentar no Brasil, aceitasse o
Poder Moderador, como na Constituio se achava expresso, enquanto
Zacarias de Gis e Vasconcelos o queria sujeito referenda dos ministros, como o estavam os atos do Poder Executivo, e outros o queriam
simplesmente suprimido.
Que significao ter, pois, nesta contenda, a circunstncia de
Paulino Jos Soares de Sousa, visconde do Uruguai, ter sustentado contra Paula Sousa, Vergueiro, Andrada Machado, Zacarias e tantos outros,
que a assinatura dos ministros nos atos do Poder Moderador era simples demonstrao de acordo e nunca prova de ratificao? O significativo , sim, que apesar do tropeo representado pelo Poder Moderador
no caminho do sistema parlamentar, este se tenha finalmente imposto.
Demais, esta questo do Poder Moderador, acesa ainda em 1862, quando se publicaram a obra de Zacarias Da Natureza e Limites do Poder Moderador e a citada obra do visconde do Uruguai, foi perdendo importncia, medida que, como se viu, Dom Pedro II se identificava com as
regras do sistema parlamentar.
Mas, ainda naquela poca, no sustentava o visconde do Uruguai o Sr. Afonso Arinos, no seguinte passo: Para ele, como de resto

174 Raul Pila


para a maioria dos escritores do tempo e dos historiadores de depois, o
Imperador do Brasil no reinava apenas: governava, nos termos explcitos do art. 126 (ou 101?) da Constituio. Se no, abra o ilustre relator
o mesmo volume e o seguinte trecho:
Forma o Poder Moderador novo Ministrio [no caso de haver-se retirado o anterior por discordncia com tal poder]. Os novos
ministros aderem, portanto, medida, e com o Conselho de Estado cobrem a Coroa. Apresenta-se o novo Ministrio s Cmaras. Se estas lhe
do apoio, est a questo decidida satisfatoriamente, e passada a crise.
Se lhe negam, ou o Poder Moderador abandona a medida e forma novo
Ministrio, ou dissolve a Cmara, e ento a questo sujeita nao,
)
que a resolve pelos novos representantes que passa a eleger.(23
Estas linhas condensam a doutrina clssica do sistema parlamentar: Ministrio dependente da confiana das Cmaras e consulta
nao mediante o instituto da dissoluo. Ter o visconde do Uruguai
entrado em contradio consigo mesmo na mesma obra e no mesmo
volume, ou lhe ter o Sr. Afonso Arinos erroneamente interpretado o
pensamento?
Entre outras citaes, que, todas, tm a mesma significao
crticas mais ou menos veementes a prticas que contrariavam os mais
puros princpios do sistema parlamentar, mas se apoiavam no texto da
Constituio outorgada invoca o ilustre relator a Ferreira Viana, transcrevendo o seguinte trecho:
A Coroa, s pelo uso da prerrogativa de nomeao e livre
demisso de ministros, operava a transformao repentina e, como por
encanto, do esprito pblico, transformao que, embora aparente ou
artificial, produzia todos os efeitos legais, como se real fora... Afinal fechou-se a arena gloriosa das lutas e vitrias das idias polticas. O cho
sagrado dos comcios ficou pisado dos mercenrios, e as Cmaras unnimes vieram expor ao pas, quase indiferente ou embotado, a desolado(24)
ra prova de sua nula ou ridcula soberania.

(23) Visconde do Uruguai, Ensaio sobre o Direito Administrativo, vol. II, pg. 99.
(24) Ferreira Viana, Carta Circular aos meus Concidados.

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 175


Isto dizia o grande orador em 1881. A 31 de julho de 1884,
ao justificar, na Cmara, o seu voto contrrio lei de meios pedida pelo
governo, assim se manifestava ele:
A nossa Constituio poltica, mais outorgada do que conquistada, e talvez por esta razo menos apreciada, deu ao chefe do Poder Executivo fora e elementos que porventura o coloquem na posio
de predominador contra o esprito do sistema, s pela fora da letra da
lei... Nenhum de vs desconhece a onipotncia do chefe do Poder Executivo... Esta onipotncia resulta no s do texto constituicional, como
principalmente da longa prtica de abusos e excessos que os poderes invadidos e usurpados no podero reprimir.
Aqui est, pois, claramente definida a luta histrica que o Sr.
Afonso Arinos no quis ou no pde ver, apesar da sua inteligncia e da
sua cultura: a fora da letra da lei contra o esprito do sistema que a nao
queria praticar. E, nos passos acima reproduzidos, encontram-se tambm
algumas das mais fortes objurgatrias atiradas contra a ao da Coroa.
Verdade esclarece Afonso Celso em seu estudo sobre o
poder pessoal do Imperador verdade que o Sr. Ferreira Viana, mais
tarde, em 1888, ministro da Coroa, a princpio na pasta da Justia,
depois na do Imprio, teve ensejo de conviver com o Imperador, donde
resultou atenuar-se, seno desaparecer, a severidade de seus juzos.
Alma nobre e reta, rendia, por fim, plena justia, elevao
moral e ao patriotismo do Sr. D. Pedro II.
Proclamada a Repblica, preso e maltratado pelos dominadores do momento, pde Ferreira Viana conhecer o que realmente era
opresso e onipotncia...
Idnticas consideraes podem fazer-se quanto ao invocado
testemunho de Sales Torres Homem (Timandro), no seu conhecido O
Libelo do Povo. Decorridos alguns anos, reconciliava-se o libelista com as
instituies imperiais, reconhecendo a injustia das suas objurgatrias.
E que dizer do testemunho de Joaquim Nabuco, tambm invocado pelo ilustre relator? Nunca houve quem, neste pas, com mais
conciso e elegncia justificasse o sistema parlamentar e a Monarquia,
idias a que se conservou sempre fiel. Entretanto, da sua autoridade
que se quer valer o Sr. Afonso Arinos, para sustentar que nunca houve
parlamentarismo no Brasil...

176 Raul Pila


Em suma, reconhece expressamente o ilustre relator que a
Constituio do Imprio no consagrava o sistema parlamentar: Os gabinetes podiam ser nomeados e demitidos livremente [o termo era da
Constituio] pelo imperante: a responsabilidade ministerial, estabelecida era unicamente a penal. Reconhece, tambm, por outro lado: A
ascendncia da maioria parlamentar na escolha dos Ministrios e a teoria
de que os governos eram comisses das assemblias legislativas encontraram, sem dvida, guarida nos hbitos e nas idias. o que Nabuco
chama obedincia s formas do governo parlamentar. E depois de reconhecer tudo isto, conclui contraditoriamente pela inexistncia do regime porque as formas do governo parlamentar a que se refere Nabuco,
eram somente formas, pois eram aplicveis enquanto tal situao era
do agrado do soberano.
Se o ilustre Sr. Afonso Arinos houvesse de aplicar o mesmo
critrio Inglaterra, tambm concluiria pela inexistncia, ali, do sistema
parlamentar, no s porque no est consagrado nos textos legais, mas
tambm porque, at hoje, nunca foram expressamente revogadas as disposies legais que se lhe opem, e a qualquer momento poderia o Rei
da Inglaterra invoc-las, para retomar a antiga plenitude do seu poder.
Como se v, forte demais o argumento...
Assim, sua concluso, em aberta contradio com fatos que
ele mesmo reconhece, prefiro a de Afonso Celso, exarada em seu trabalho Oito Anos de Parlamento: O parlamentarismo foi no Brasil uma lenta
conquista do esprito pblico, jamais consagrada em lei. Estribava-se no
direito costumeiro, no no direito escrito.(25)

VII ONDE EST O PRESIDENCIALISMO DOS PATRIARCAS DE FILADLFIA?

No sendo parlamentarista a Constituio do Imprio, no


estvamos obrigados a praticar o sistema parlamentar, seno simplesmente a Monarquia representativa, que na Constituio se preceituava.
Se chegamos a pratic-lo, como ficou demonstrado, que ele corres(25) Afonso Celso, op. cit., pg. 168.

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 177


pondia ndole liberal e democrtica da nossa gente. Diversamente
aconteceu com o sistema presidencial. A primeira Constituio republicana era rigorosa e minuciosamente presidencialista; tudo ali estava regulado para a correta aplicao do sistema. Ao cabo de quarenta anos,
foi ela abandonada e substituda por outra, tambm presidencialista, embora algumas atenuaes apresentasse o sistema nela consagrado. Sucedeu-lhe, depois de trs anos, a carta superpresidencialista de 1937, que
nunca chegou a ser cumprida. Em 18 de setembro de 1946 tivemos a
terceira Constituio presidencialista, mitigada embora como a de 1934.
J l vo, pois, sessenta anos de diplomas constitucionais, em que se regula minuciosamente o presidencialismo, sem que ele logre efetivar-se
satisfatoriamente. No so os parlamentaristas que o afirmam: confessam-no os prprios defensores do regime, que pensam por tal forma
ressalvar, in abstracto, as excelncias do sistema, que a prtica no logrou ainda demonstrar. O regime seria timo, se o consegussemos
exercer; como no o exercemos devidamente, ns e no o regime, que
no prestamos; portanto, ns que nos devemos adaptar ao regime, e
no o regime a ns.
A julgar pela seguinte proposio do seu parecer no se
pode argumentar contra um sistema, ao dizer-se precisamente que ele
no praticado e por uma citao que faz de Anbal Freire, o Sr.
Afonso Arinos tambm se filia a esta escola, que sobrepe o instrumento ao operador e subordina o fim aos meios.
que, para o ilustre relator, o presidencialismo representa, no
Brasil e no continente americano, uma fatalidade histrica, para no dizer
meramente geogrfica. um fenmeno americano, isto , que se verificou na Amrica e s na Amrica pudera ter-se produzido, da mesma forma que o parlamentarismo um fenmeno europeu. Nem um, nem outro sistema se podem transplantar utilmente, por lhes faltar, ento, o ambiente adequado. esta para o ilustre relator uma verdade sociolgica
evidente, positiva, insofismvel. Temos necessariamente o regime que podemos ter e intil procurar modific-lo ou substitu-lo. Ns, americanos
do Sul, do Centro e do Norte, no podemos ser seno presidencialistas,
porque somos americanos. esta a palavra grave da cincia.
To penetrado parece o Sr. Afonso Arinos deste princpio
geopoltico, que pg. 33 do seu parecer se l o seguinte:

178 Raul Pila


A maior autoridade francesa em Direito Constitucional,
Lon Duguit, escrevendo sobre o governo parlamentar, demonstra at
que ponto ele se conforma ao gnio essencialmente europeu do seu
povo. Ao l-lo parece-nos estar lendo Hamilton, quando faz o elogio do
governo presidencial. Se trocssemos a palavra parlamentarismo por
presidencialismo, poderamos inserir o texto de Duguit no trecho referido do Federalista, tanto ambos se assemelham no tom peremptrio. Persisto em pensar, diz Duguit, que o nosso sistema poltico ainda o melhor que possa praticar um Estado republicano... Que ele seja sem defeitos ningum o pretende. Que seja o sistema que os possua menos o
(26)
que no posso deixar de crer.
Duguit, que isto escrevia, era positivista. No Brasil os positivistas eram no s antiparlamentares como ditatoriais. O projeto da
Constituio Federal de Teixeira Mendes e Miguel Lemos declarava que
o governo dos Estados Unidos do Brasil republicano ditatorial federativo,
que o ditador seria o autor das leis (art. 21) e que a Assemblia seria puramente oramentria... (art. 27). Nada indica melhor a submisso das
doutrinas polticas s influncias culturais do meio social. Na Frana europia um ilustre positivista era sectrio do parlamentarismo. No Brasil
americano outros ilustres participantes da mesma filosofia levavam o
seu presidencialismo aos extremos ditatoriais.
Raciocinando por tal forma, incidiu o ilustre relator na falcia,
ou no sofisma (conforme se perpetre de boa ou de m f) que consiste em
empregar a mesma palavra com sentidos diferentes. Positivismo pode ser
filosofia, poltica ou religio: nem todos os adeptos da filosofia de Augusto
Comte lhe adotam a poltica e a religio. E positivismo pode ser tambm
um simples critrio cientfico o critrio que ao racionalismo antepe o
empirismo, e remonta, pelo menos, a Francisco Bacon, no sculo XVI.
Neste sentido, e no no de adepto da filosofia, da poltica ou
da religio de Augusto Comte, que Lon Duguit se diz e pode dizer-se
positivista; ele um dos mestres da escola positiva ou positivista do Direito, somente. Reuni-lo, sob o mesmo rtulo, com Teixeira Mendes e
Miguel Lemos, os apstolos da religio da humanidade no Brasil, uma
fantasia que ao Sr. Afonso Arinos, menos que a qualquer outro, se pode
desculpar.
(26) Lon Duguit, Droit Constitutionnel, vol. II, pg. 331.

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 179


Pesa-me, pois, ter de dissentir do dogma geopoltico que o
ilustre relator pretendeu estabelecer. No encontro para ele a menor
base. No existe, nem no continente americano, nem no continente europeu, a susposta uniformidade de condies fsicas ou, sequer, sociais.
Diferente da dos Estados Unidos foi, j o vimos, a formao do Brasil,
diferente foi tambm da dos pases da Amrica espanhola. Portanto, admitido o determinismo to vagamente esboado pelo Sr. Afonso Arinos
e aceito o princpio que diverso do da Europa tem de ser o regime poltico da Amrica, neste continente deveriam ter-se gerado pelo menos
trs regimes distintos, correspondentes diversidade das trs Amricas
a inglesa, a espanhola e a portuguesa.
Fiquemos, porm, na tese do Sr. Afonso Arinos: o presidencialismo
fenmeno americano; o parlamentarismo, fenmeno europeu. Os fatos
contrariam abertamente tal esquema. O presidencialismo um fenmeno
americano, no sentido de que somente na Amrica vingou: no o , porm, no sentido de que s ele tenha existido ou possa existir na Amrica.
Temos neste continente o Canad, com a sua federao parlamentarista;
temos Cuba, cujo parlamentarismo era defeituoso, mas, ainda assim, deu
melhores resultados que o presidencialismo ali restabelecido. E, na Europa, encontram-se, desde o modelar parlamentarismo das naes escandinavas e o singular governo colegial da Sua, at ditaduras constitucionais mais ou menos bem caracterizadas. Onde, pois, a uniformidade continental que a tese do ilustre relator supe? No existe, nem poderia existir.
Feita abstrao de certas influncias acidentais e secundrias que mais
condicionam a forma do que a essncia, os vrios regimes correspondem
at a fases diversas de evoluo dos povos do que a fatores de ordem fsica e somtica. No h um regime americano, ou um regime europeu, seno no sentido de se haver originado na Amrica ou na Europa; o que h
so regimes mais ou menos adequados s diversas fases do desenvolvimento poltico das naes. A melhor prova disto que o sistema parlamentar nascido no na Europa propriamente dita, mas numa ilha da Europa, cujas condies e cujos habitantes a tantos respeitos diferem dos do
continente, se pratica hoje em todos os continentes. No um sistema
europeu: um sistema universal.
Sustentar o contrrio, afirmar que os regimes polticos so
produtos diretos, imediatos e fatais do ambiente, e s nele podem sub-

180 Raul Pila


sistir, mais errneo seria que afirmar que o caf, originrio da Arbia,
no se pudesse aclimar no Brasil, ou a batata e o tomateiro, procedentes
da Amrica, no pudessem prosperar no continente europeu.
Mas to imbudo est o Sr. Afonso Arinos deste preconceito
geogrfico ou continental, que diz: Para no irmos aos governadores-gerais e aos vice-reis, limitemo-nos a observar que a tradio de
Pedro I e Pedro II se coadunava muito mais tenhamos a coragem de
afirm-lo com os governos americanos, que iramos tomar como
modelos, do que com os sistemas europeus, que conhecamos literariamente e s praticvamos de nome.
Deixemos de lado a flagrante injustia da incluso de Pedro II
na mesma categoria dos demais chefes de Estado do continente americano. No h quem , medianamente enfronhado na histria do Segundo
Reinado, possa aceitar a assimilao. Mas, Dom Pedro I? Equiparar-se-
ele antes aos caudilhos latino-americanos do que a monarcas europeus
do tipo de Jorge III e Jorge IV, da Inglaterra? E os governadores-gerais
e os vice-reis no foram criao portuguesa, como portuguesa foi a tentativa feudal das capitanias? V-se como fora a argumentao o Sr.
Afonso Arinos, para demonstrar que os habitantes do continente s se
compadecem com governos fortes e pessoais, isto , com o despotismo.
Mas, por felicidade nossa, ele no tem razo: o despotismo no uma
natureza, uma fase da evoluo. E permanecermos numa fase atrasada
ou passarmos para outra mais adiantada poder depender das circunstncias, mas depender tambm da nossa compreenso e do nosso esforo. Com o fatalismo pseudocientfico dos presidencialistas, segundo
o qual o continente americano condenou os seus habitantes ao regime
dos governos fortes, isto , despticos, que no haveria esperana de
progresso ou, sequer, de salvao.
O Chile praticou, como se sabe, o regime parlamentar. Consigna o fato o prprio Sr. Afonso Arinos. Mas da circunstncia que o sistema acabou sendo substitudo, em 1925, pelo presidencialismo, graas a
um movimento armado e por meio de uma Carta outorgada pelo Sr.
Alessandri, tiram argumento alguns contra o sistema parlamentar, quando, pelo contrrio, em favor dele fala a Histria, se devidamente estudada.
At o ano de 1925 diz Olmpio Ferraz de Carvalho em sua
excelente obra j citada o Chile foi regido pela Constituio de 1833,

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 181


elaborada por uma conveno de 36 membros e promulgada a 25 de
maio pelo presidente Joaquim Prieto. Depois de 40 anos de aplicao,
foi essa Constituio reformada em 1874, sob a presidncia de Erraruiz:
35 artigos foram ab-rogados e substitudos por disposies novas, mantendo-se, entretanto, a essncia da Constituio de 1833, que estabelecia
o sistema presidencial, segundo se depreende de seus textos. O presidente da Repblica tinha o direito de nomear e demitir sua vontade os
ministros do Gabinete, sem ter em considerao a vontade da Cmara
dos Deputados, perante a qual eles no eram responsveis. Por seu lado,
a Cmara no era sujeita dissoluo, no tinha o direito de censurar e
derrubar Ministrios. Jamais a Constituio de 1833 pretendeu estabelecer o regime parlamentar. Vamos ver, entretanto, que, pouco a pouco, lentamente, o sistema parlamentar se infiltrou nos costumes polticos do Chile. O parlamentarismo, diz o professor Mirkine-Guetzvitch,
penetra at nos pases cujas constituies o ignoram. O exemplo do
Chile muito caracterstico: a prtica da vida poltica ali foi mais forte
que o texto da lei constitucional. Este fenmeno se produz em muitos
pases: o parlamentarismo infiltra-se pouco a pouco no regime presidencial. Nos primeiros anos de aplicao da Constituio de 1833 os presidentes da Repblica chilena nomearam e demitiram livremente os seus
ministros, de acordo com o texto constitucional.
Estabeleceu-se, porm, em 1848, a mesma luta entre o presidente
e o Congresso, que vimos no Brasil travada entre o Imperador e a Cmara dos Deputados. Os ataques da Cmara contra o Governo Federal foram-se tornando cada vez mais temveis prossegue Ferraz de
Carvalho: Dos simples votos de censura, passou ela negao dos recursos oramentrios. Nos pases livres, o poder oramentrio, power of
the purse, foi sempre uma arma poderosa dos parlamentares contra os
maus governos. A Cmara chilena passou a brandir essa arma. Em
1849 por 24 votos contra 16, a Cmara suprimiu os crditos destinados escolta do presidente da Repblica. Entrou o ano de 1850, sem
que, pela primeira vez, se tivessem votado as leis oramentrias, no intuito de manifestar desconfiana para com o Ministrio. Foram recusados os crditos solicitados para a manuteno das legaes na Itlia e
Espanha. Mas o Ministrio continuou inabalvel no seu posto. Os
conflitos foram multiplicando com o decorrer do tempo. A 18 de se-

182 Raul Pila


tembro de 1886, Jos Manoel Balmaceda foi feito presidente da Repblica por influncia do governo precedente. Entre o novo presidente e
o Congresso, levantou-se um prolongado conflito, que deu em terra
com diversos Gabinetes e veio, em 1891, desfechar numa tremenda
guerra civil. Nesse ano de 1891, o presidente Balmaceda assumiu virtualmente a ditaduta. Nos dias 6 e 7 de janeiro, a Armada revoltou-se e
bloqueou as cidades costeiras, sob o comando de Jorge Montt, que
operava de harmonia com Valdo Silva e Ramn Barros Luco, respectivamente vice-presidente do Senado e presidente da Cmara dos Deputados. Membros do Congresso, em nmero de 89, assinaram um
Ato de Deposio, declarando Balmaceda destitudo do cargo de presidente da Repblica, mas o ato no surtiu efeito, e a luta continuou
at 28 de agosto, dia em que as tropas revolucinrias derrotaram completamente as foras do governo em Placilla, caindo na luta 1.400 mortos e 3.500 feridos. A 29 de agosto, Balmaceda renunciou presidncia e recolheu-se legao argentina, onde se suicidou a 19 de setembro. No dia 10 de novembro reuniu-se o novo Congresso: o almirante
Jorge Montt foi eleito presidente da Repblica e assumiu o cargo a 26
de dezembro de 1891. O Congresso tornou-se, da em diante, o poder
supremo do Estado.
Vitoriosos os partidrios do parlamentarismo, em vez de reformarem a Constituio, nela introduzindo as regras capitais do novo
sistema de governo, mantiveram-na intacta e comearam a interpret-la
no sentido da supremacia parlamentar. Faltou, por isso, ao sistema parlamentar do Chile uma pea essencial: a dissoluo da Cmara dos Deputados. De modo que a ditadura se transferiu do presidente da Repblica para o Congresso. No este sistema o ideal de um governo liberal. J mostramos os seus inconvenientes ao tratarmos da Constituio
francesa. Sem a dissoluo, o Parlamento fica irresponsvel, arbitrrio e
autoritrio. Tm sido condenadas pela Histria assim a ditadura de um
s homem, como a onipotncia de uma assemblia. No h dvida que
o segundo mal menor que o primeiro: a prpria Histria no-lo ensina.
No estando sujeito dissoluo, nada tendo que perder nos conflitos
com o Executivo, o Parlamento atacar o Ministrio por motivos insignificantes, multiplicar as noes de censura e desconfiana contra ele,
lhe tirar a liberdade de ao, lhe far exigncias absurdas, at-lo- com-

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 183


pletamente, reduzi-lo- a aperturas tais, que se no manter por muito
tempo no poder, ou se transformar em simples mandatrio do Parlamento. O ex-Presidente Artur Alessandri compreendeu perfeitamente
as falhas de sistema parlamentar do seu pas.
Um regime parlamentar, diz ele, onde o Parlamento tem o
direito de censurar os ministros e onde o presidente da Repblica no
tem o direito de dissolver as Cmaras, deixa o Executivo inteiramente
submetido vontade do Parlamento... por essa razo, repito, que os
triunfadores da revoluo de 1891 cometeram um grave erro em no regulamentar o fruto de sua vitria, criando um regime parlamentar que
no compreende nem o encerramento dos debates, nem a limitao e a
regulamentao das interpelaes, nem a dissoluo do Parlamento.
Os males do Chile, portanto, no perodo que vai de 1891 a
1925, no podem ser lanados conta do sistema parlamentar, mas
das suas falhas e imperfeio. O de que o Chile se ressentiu foi justamente da falta da dissoluo parlamentar. O governo ficou dominado
pelo Congresso, que lhe fazia imposies prejudiciais aos interesses pblicos. Mas cuidais porventura que os males do Chile, durante o seu
inautntico parlamentarismo, so iguais, em horror e tamanho, aos que
conhecemos nos pases oprimidos pelo presidencialismo? No; o Chile
no conheceu ainda todos os horrores da tirania presidencialista. Vamos
ver, pela prpria palavra de Artur Alessandri, os males causados ao Chile pelo seu falseado parlamentarismo. Opresso? Atentados liberdade?
Encarceramento de cidados inocentes? Corrupo administrativa?
Emprego dos dinheiros pblicos para fins de poltica partidria? Abusos
e crimes perpetrados pelo governo? No, nada disso sofreu o Chile durante os governos parlamentares. O sistema parlamentar, ainda mesmo
falseado como o do Chile, no causa semelhantes atentados.
Na instrutiva lio do Chile foi que nos inspiramos, ns, os
parlamentaristas da ltima Assemblia Constituinte, para recusar as frmulas de transio que com tanto empenho nos eram propostas. Seria
insensatez retirar uma pea de um mecanismo perfeito, a pretexto de
simplific-lo.
Admitamos, porm, por um momento a tese do ilustre relator
e concedamos que haja realmente um sistema poltico caracterstico da
Amrica. Qual ser este regime fatal e necessrio? Ser o que se pratica

184 Raul Pila


no Brasil ou ser o que se executa nos Estados Unidos? E, se o dos
Estados Unidos, qual devemos tomar por modelo, o que se definiu na
Constituio de Filadlfia e foi superado, ou o que se veio por fim a
praticar? Impe-se a indagao, porque h diferenas fundamentais entre estas vrias coisas.
Consideremos em primeiro lugar as instituies norte-americanas, tais como foram estabelecidas em sua origem. Quem as
quiser julgar somente pela Constituio Federal, incidir em grave erro.
Esta apenas a cpula do sistema e no o seu fundamento. Desde De
Tocqueville, os mais autorizados publicistas, como Story e Boutmy,
acentuam o carter binrio das instituies norte-americanas, cujas partes no se podem considerar isoladamente. A grande realidade, pelo menos a realidade primitiva e fundamental, so os estados, isto , as antigas
colnias, que para conquistarem a independncia se confederaram e reuniram em congresso, como faziam as potncias soberanas e a este rgo representativo cometeram a tarefa de velar pela segurana comum. Os estados j estavam politicamente organizados e o estavam de maneira democrtica. Desde a sua origem diz De Tocqueville o princpio da
soberania do povo tinha sido o princpio gerador da maioria das colnias
inglesas da Amrica.(27) J vimos que, em Rhode Island, repousava o
poder no corpo dos homens livres, os quais somente tinham o direito
de fazer as leis e de lhes vigiar a execuo. No Connecticut, no somente
o governador, mas tambm todos os agentes do Poder Executivo eram eleitos.
Por isto, o mesmo autor estabelece como critrio de pesquisa e exposio a necessidade de estudar o que se passa nos estados particulares,
antes de falar do governo da Unio. E ele, ainda, quem nota na maioria das constituies americanas uma dupla tendncia, que leva os legisladores a dividir o Poder Executivo e a concentrar a potncia legisla(28)
tiva.
O Poder Executivo do Estado diz ainda o mesmo autor
tem por representante o governador. No por acaso que tomei este
nome de representante. O governador do Estado representa, com efeito, o
Poder Executivo; mas exerce apenas alguns dos seus direitos.(29)
(27) De Tocqueville, op. cit., pg. 89, I.
(28) Op. cit., pg. 112, I.
(29) Op. cit., pg. 140.

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 185


Na Amrica acrescenta ele adiante a legislatura de cada estado no encontra, diante de si, nenhum poder capaz de lhe resistir... Ao lado
dela, e sob a sua mo, est colocado o representante do Poder Executivo, que, me(30)
diante a fora material, deve obrigar os descontentes obedincia.
Veremos adiante que, na Amrica, a fora real reside nos go(31)
vernos provinciais, mais que no governo federal.
A confederao que se estabeleceu a 9 de julho de 1778, em
Filadlfia, tinha um governo muito fraco, se de governo merecia o
nome. Cada estado rezava o artigo segundo do pacto conserva a
sua soberania, a sua liberdade, a sua independncia, todos os poderes,
jurisdio ou direitos que no sejam expressamente delegados pela presente confederao aos Estados Unidos reunidos em Congresso. Os
ditos estados dizia o artigo terceiro estabelecem individualmente,
entre si, pelo ato presente, um pacto duradouro de amizade, para sua
defesa comum, a manuteno das suas liberdades, a sua felicidade mtua e comum, comprometendo-se a proteger-se reciprocamente contra
toda invaso ou ataque dirigido contra eles ou alguns deles, seja por motivo de religio, de soberania, de comrcio, ou por outro qualquer motivo. Para tornar mais fcil a administrao dos negcios pblicos diz
o artigo quinto os delegados sero nomeados anualmente de acordo
com a maneira prescrita pela legislatura de cada estado e se reuniro em
Congresso uma vez por ano, na primeira segunda-feira de novembro.
Cada estado custear as despesas dos seus delegados durante as sesses
do Congresso quando funcionarem como membros da comisso dos
estados. Cada estado ter direito a um voto nas discusses do Congresso. Segundo a seo quinta do artigo nono, o Congresso nomear uma
comisso dos estados, composta de um delegado de cada estado e presidida por um deles, para dirigir a administrao no intervalo das sesses.
Pela seo stima do mesmo artigo, o Congresso no poderia praticar
nenhum importante ato de governo, como cunhar moeda, construir ou
comprar navios armados, sem a concordncia da maioria dos estados.
Como se v, a Repblica norte-americana era uma simples aliana de estados soberanos, era uma Federao no sentido etimolgico
da expresso. No havia, como nota Story, nenhum poder coercitivo,
(30) Op. cit., pg. 145.
(31) Op. cit., pg. 239.

186 Raul Pila


que obrigasse os estados ao cumprimento das disposies constitucionais. Cessadas as urgncias da guerra, tornou-se a Confederao uma
sombra sem corpo. No era verdadeiro governo o que no tinha o poder de ditar leis ou apenas as podia fazer sem sano, e no possua o
direito de cobrar impostos e taxas para atender s prprias despesas.
Iminente era a runa da Confederao e o prprio Congresso foi quem,
reconhecendo a sua impotncia, convocou uma assemblia para revisar
as disposies vigentes e pr a Constituio Federal em condies de
corresponder s necessidades do governo e manuteno da Unio.
Em que consistia o problema apresentado Assemblia? Unicamente em organizar um Governo Federal eficiente, capaz de manter e
desenvolver a unio, que somente as exigncias da guerra da independncia haviam estabelecido, pois os estados j tinham a sua organizao
e esta era, como vimos, perfeitamente democrtica. Comeou-se, pois,
por definir as atribuies do Governo Federal, estipulando que aos estados caberiam as que no se compreendessem na definio. E o modelo
do novo governo-geral, foram busc-lo na Inglaterra da poca, que se
encontrava sob o governo pessoal e desptico de Jorge III.
De Tocqueville explica, com a sua habitual penetrao, o retrocesso democrtico do Governo Federal, em relao ao dos estados:
Viram diz ele referindo-se aos convencionais de Filadlfia que, j
ento, s dos abusos da liberdade poderiam provir os perigos que amea(32)
avam o povo.
Quando se fez a independncia dos Estados Unidos diz
Medeiros e Albuquerque em seu precioso livrinho ningum pensou
em achar uma forma nova de governo. Summer Maine mostrou admiravelmente que se tratou apenas de substituir o governador nomeado
pelo rei, por um governador eleito pelo povo. Ningum tinha preocupao de inovar. Ningum pretendeu estabelecer uma diviso rigorosa de
poderes independentes. A prova disso que o Senado norte-americano
ficou tendo o direito de aprovar ou reprovar todas as nomeaes de
funcionrios pblicos, atribuio que ainda hoje conserva.
As colnias eram regidas por um governo idntico ao da
metrpole: um representante do rei e um conselho com atribuies, em
(32) De Tocqueville, op. cit., pg 255.

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 187


parte legislativas, em parte executivas. Esse representante do rei tinha
poderes muito extensos: to extensos na colnia, como o prprio rei na
metrpole. Ora, nesse tempo, o rei era, de fato, absoluto. As nicas restries srias ao seu poder diziam em parte respeito ao levantamento de
novos impostos. O mais, na prtica, no tinha importncia.
Consumada a revoluo nos Estados Unidos, era necessrio
substituir o mandatrio do rei por uma mandatrio do povo. Foi o que
se fez. Havia o Conselho, que assistia o governador. Converteu-se em
Senado com as atribuies que j tinha. Era necessrio criar um rgo
equivalente Cmara dos Comuns. Criou-se. Summer Maine mostrou,
fazendo o confronto da Constituio dos Estados Unidos, com o regime colonial, que a precedeu, e com o regime que imperava na Inglaterra
na mesma poca, a absoluta analogia dos trs.
Tomou-se o que havia, fazendo o mnimo de alteraes, necessitadas imperiosamente pelo fato da independncia, e reduziu-se
tudo a escrito, principalmente porque os estados queriam garantir-se
contra as invases do poder central.
No meio de tudo, sem que alis se tivesse procurado expressamente, apareceu uma coisa maravilhosa: a constituio do Poder Judicirio. Ainda a, seguiu-se a tradio inglesa, dando-se-lhe apenas a forma expressa de lei escrita.
A modificao, que ocorreu, dependeu mais dos primeiros
homens que exerceram os altos cargos judiciais que de qualquer outra
coisa. Em parte alguma se encontra um s texto declarando o Supremo
Tribunal ter qualquer supremacia sobre os outros poderes. A supremacia que ele veio a conseguir decorreu do mrito pessoal dos primeiros
ministros daquela alta corporao, que firmaram praxes, de ento em diante respeitadas.
Em resumo, ainda uma vez: o regime presidencial a adaptao a uma nao republicana, com o mnimo de modificaes, de um
regime colonial, em que o chefe da colnia era um representante do
(33)
poder abesoluto do rei.
A isto se deve ainda acrescentar que, advertidos pela dolorosa
experincia da Confederao, onde houvera apenas uma sombra de go(33) Medeiros e Albuquerque, O Regime Presidencial no Brasil.

188 Raul Pila


verno e a unidade nacional quase naufragara na anarquia, a Assemblia
de Filadlfia haveria de preferir o modelo britnico, ao que os prprios
estados confederados j haviam adotado.
V-se, pois, que o sistema presidencial, longe de resultar de
um suposto e no definido determinismo continental, proveio de circunstncias histricas especiais. E tambm evidente como diz Jos
Maria dos Santos na j citada nota crtica que o Brasil, ao pretender
na sua Constituio de 1891 copiar as instituies dos Estados Unidos,
sem dispor dos antecedentes histricos nos quais elas se fundaram, s
conseguiu tomar a segunda parte do sistema binrio de Boutmy, isto ,
o instrumento grosseiramente autoritrio que, sem os elementos que ali o
complicam, imediatamente assumiu todos os aspectos comuns do despotismo. Se a
organizao poltica que os publicistas da segunda metade do sculo
XIX designaram pelo neologismo de presidencialismo, realmente a dos
Estados Unidos, lgica e historicamente necessria ser a afirmao de
que nunca houve presidencialismo na Repblica brasileira. Houve sim, e continua a haver, o mesmo despotismo dos perodos de Pedro I e do regente Feij, que automaticamente se restabeleceu, desde que exclumos as
liberdades parlamentares conquistadas no perodo seguinte.
Mas, se as instituies presidencialistas brasileiras so muito diversas das norte-americanas, porque estendemos aos estados e aos municpios o governo forte que os norte-americanos s admitiram na superestrutura do sistema, mais delas ainda se afataram, com a evoluo que, por
baixo da Constituio escrita, se foi operando no sistema governamental
da Repblica setentrional do continente. Desde que uma obra clssica a
ps em evidncia, no h como falar em presidencialismo norte-americano, segundo a primitiva concepo dos patriarcas de Filadlfia.
A obra a que me refiro de Woodrow Wilson e j o seu ttulo diz tudo:
Governo Congressual. Demonstra-se ali, de maneira clara e irrefutvel, que o
poder predominante se tornou o Congresso. Por isto, um dos mais conhecidos constitucionalistas contemporneos, Mirkine-Guetzvitch considera o moderno sistema norte-americano um parlamentarismo larvado. No
foram os bices que lhe ope a Constituio escrita e muito mais adiantada estaria, por certo, a evoluo que se vem operando.
Como falar, pois, num sistema continental americano, que se
contraporia ao sistema continental europeu, se nos demais pases ameri-

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 189


canos no se pde reproduzir o presidencialismo originrio dos Estados
Unidos, por lhes terem faltado as mesmas condies sociais e polticas,
e se o prprio sistema originrio est evolvendo lentamente no sentido
europeu?
Em suma, o presidencialismo brasileiro, artificialmente imposto ao pas, difere do presidencialismo norte-americano: Primeiro,
por lhe ter faltado a base verdadeiramente democrtica, que nos Estados Unidos se encontra nos estados e nos municpios; Segundo, por ter
evolvido grandemente o primitivo presidencialismo norte-americano.
No existe o suposto determinismo continental; o que se verifica so fatores histricos intercorrentes que tm influenciado em vrios sentidos
a formao das instituies polticas americanas. Nenhuma base tem a
teoria de um sistema poltico especfico do continente. Admiti-lo, seria
afirmar que, diferentes das do europeu, so as leis psicolgicas gerais a
que obedece o habitante deste hemisfrio.

VIII PRETENSA INCOMPATIBILIDADE DO PARLAMENTARISMO


COM A FEDERAO

a) O federalismo brasileiro
Ser incompatvel o sistema parlamentar de governo com a
organizao federal do Estado? Esta a questo, levantada por muitos
presidencialistas, que o ilustre relator retoma, para lhe dar uma resposta
moderada. No afirma ele a incompatibilidade geral e absoluta dos dois
fatos parlamentarismo e federao pois no pode ignorar a existncia de vrias federaes de governo parlamentar; diz, sim, que incompatvel o sistema parlamentar com o federalismo brasileiro, social e historicamente considerado.
Creio que poderia anotar esta confisso e passar adiante. Se,
geralmente falando, o governo parlamentar no exclui a organizao
federativa, nada impede que realizemos a reforma proposta, isto , que
associemos a nossa Federao, no mais ao presidencialismo, mas ao
parlamentarismo. Ser, por certo, uma federao um pouco diferente
da que at agora tivemos, mas ser uma federao. No hesito em afirmar

190 Raul Pila


que ser uma federao mais verdadeira, pois, corrigida a hipertrofia
do Poder Executivo Federal, mais real se tornar a autonomia dos estados.
Mas j no ser o federalismo brasileiro adverte o Sr.
Afonso Arinos. Confesso que no entendo. Se brasileiro o federalismo que, bem ou mal at agora temos praticado, e o porque o temos
praticado, no sei por que deixar de ser brasileiro o que passarmos a
praticar depois de adotada a emenda parlamentarista. Ser to brasileiro como o atual: apenas ser diferente e corresponder a outra fase da
vida nacional.
Demais, qual ser, seno este, o critrio da brasilidade do
nosso federalismo? Brasileiro ele, porque sempre foi uma aspirao
da nacionalidade desde a sua remota formao. Lembra-o o prprio
relator, com acerto: No Brasil o federalismo foi, at hoje, imposto de
um lado pelas circunstncias materiais o imenso territrio, a escassez
de gente, a precariedade dos transportes e pelas dificuldades insuperveis que estas circunstncias de ordem material traziam ao poder
central distante, e, de outro, pelo progresso do sentimento liberal, que
via nas franquias regionais uma trincheira defensiva contra os pruridos
da tirania.
Nosso federalismo , assim, dos mais autnticos e dos mais
puros. E a gerao de 1891, no fez mais, na grande Carta Poltica que
elaborou, do que coroar harmoniosamente uma obra que a evoluo
histrica vinha naturalmente realizando.
O federalismo tem, em cada pas, suas peculiaridades, suas
exigncias, seu desenvolvimento prprio. Nenhum processo histrico
poder estar mais condicionado, do que o federalismo, pela situao especial do pas onde se desenvolve.
No Brasil muito se tem escrito sobre ele, sendo que uma das
obras capitais de nossa bibliografia, A Provncia, de Tavares Bastos
(1870), foi dedicada, e com grande sucesso, a estudar-lhe a evoluo sob
o Imprio, e a indicar-lhe a soluo natural da Monarquia federativa,
que os estadistas imperiais no quiseram compreender.
O federalismo brasileiro decorre do perodo colonial, das
correntes do povoamento fixadas anarquicamente no interior imenso,
ao acaso de suas atividades econmicas dispersivas, responsveis pela

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 191


distribuio precoce de ncleos de civilizao isolados e rarefeitos, sem
(34)
comunicaes nem transportes verdadeiros.
Este processo colonizador, realizado principalmente no decorrer do sculo XVIII, isto , na poca de grande atividade intelectual e poltica, trazia em si mesmo o duplo germe do nosso futuro federalismo a necessidade da autonomia governativa e a necessidade da liberdade poltica.
O Brasil monrquico se inaugura nesta luta, com a Revoluo de 1817 (o reino autnomo de 1816), e termina com ela, na ao
dos federalistas passados para a Repblica.
Se o federalismo brasileiro esta longa evoluo to brilhantemente delineada pelo relator, em que vir perturb-la, na sua dupla necessidade autonomia governativa e liberdade poltica a reforma proposta?
Reconhece o Sr. Afonso Arinos, em Tavares Bastos, uma das expresses
do pensamento federalista brasileiro. Pois bem, o que ele pretendia, o
que ns agora propomos realizar: a federao com o parlamentarismo. E
tambm o que pretenderam Rui Barbosa e Joaquim Nabuco, antes da
Repblica. Por que se h de desnacionalizar agora tal federalismo?
Se o parlamentarismo no teoricamente incompatvel com a
Federao e, por outro lado, a Federao presidencialista que se instituiu
em 1889 representa apenas uma fase do movimento federalista brasileiro, parece que, sob este aspecto, haveriam de desaparecer todas as objees do Sr. Afonso Arinos emenda parlamentarista. Presidencial ou
parlamentar, monrquico ou republicano, o nosso federalismo seria brasileiro, enquanto correspondesse aos nossos sentimentos e necessidades, e no fosse mera cpia servil de outros modelos. Mas o ilustre relator tem muitas linhas de defesa e de ataque. Depois de haver-nos feito o
que parecia uma concesso compatibilidade dos dois conceitos gerais
de federao e parlamentarismo acolhe-se ele autoridade do ilustre
Dicey, para afirmar a incompatibilidade entre o parlamentarismo e a
Federao do tipo norte-americano e brasileiro.
b) Parlamentarismo e onipotncia parlamentar
Sucede, porm, que, em seu af de catar argumentos contra
a emenda, o Sr. Afonso Arinos no leu Dicey com ateno, ou, se o leu,
(34) Caio Prado Jnior, Formao do Brasil Contemporneo, 1942; Afonso Arinos de
Melo Franco, Desenvolvimento da Civilizao Material no Brasil, 1944.

192 Raul Pila


no o soube interpretar. Dicey nunca afirmou a alegada incompatibilidade. Ao contrrio disto, reconhece ele explicitamente a congruncia
do parlamentarismo, com a Federao. O ilustre relator que foi vtima de uma confuso: confundiu o regime da soberania ou onipotncia
do Parlamento caracterstico da Inglaterra e realmente imcompatvel
com a Federao e o regime parlamentar propriamente dito, que
pode ser constitucionalmente to bem definido e limitado, quanto o
presidencial. Ouamos, porm, o prprio Dicey, to desacertadamente
invocado. Servir-me-ei da traduo francesa, prefaciada por A. Ribot.
O princpio da soberania parlamentar significa, nem mais,
nem menos, que o Parlamento, assim definido, tem, de acordo com a
Constituio Inglesa, o direito de fazer ou no fazer uma lei qualquer,
significa, mais, que a nenhum homem e a nenhum corpo, reconhece a
lei inglesa o direito de desprezar ou pr de lado as leis feitas pelo Parlamento.(35) o que Dicey chama autoridade legislativa ilimitada do
(36)
e ilustra, a seguir, com a conhecida afirmao de
Parlamento ingls,
De Lolme: princpio fundamental para os jurisconsultos ingleses,
que o Parlamento tudo pode fazer, salvo mudar uma mulher em ho(37)
Cita depois o autor vrios casos de
mem e um homem em mulher.
interveno do Parlamento britnico na esfera dos direitos privados: decretar a maioridade de um menor, naturalizar um estrangeiro e dele fazer um nacional nato, legitimar um filho ilegtimo nascido antes do casa(38)
mento. o que se denomina ato de indenidade.
A soberania parlamentar conclui Dicey , pois um fato
legal indubitvel.
completa, tanto do ponto de vista positivo, quanto do
ponto de vista negativo. O Parlamento pode legalmente legiferar em
toda matria que ele julgue ser conveniente objeto de legislao. Segundo a Constituio inglesa, nenhum poder existe que possa rivalizar com
a soberania legislativa do Parlamento... Esta doutrina da supremacia legislativa do Parlamento a verdadeira chave de abbada da Constituio.
(35) Dicey, Introduction lEtude du Droit Constitutionnel, pg 35.
(36) Idem, ibidem, pg. 37.
(37) Idem, ibidem, pg. 38.
(38) Idem, ibidem, pg. 43.

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 193


Mas , preciso se faz admiti-lo, um dogma que nem sempre tem sido
(39)
imediatamente aceito.
Adiante passa Dicey a enumerar e definir as caractersticas
de um Parlamento soberano.
1 Nenhuma lei existe que o Parlamento no possa mudar,
ou (para exprimir a mesma coisa de modo um tanto diferente) as leis
fundamentais denominadas constitucionais so, de acordo com a nossa
Constituio, modificadas pelo mesmo corpo e da mesma forma que as
outras leis, a saber, pelo Parlamento atuante segundo o seu carter legislativo ordinrio...
2 De acordo com a Constituio inglesa, no existe nenhuma distino clara ou acentuada entre leis no fundamentais ou no
constitucionais, e as leis que tm este carter.
..."Esta ausncia de toda distino entre as leis constitucionais
e as leis ordinrias tem uma relao ntima com a no-existncia, na
Inglaterra, de todo estatuto, de toda Carta constitucional escrita ou promulgada... , porm, um erro acreditar que o Direito Constitucional ingls, inteiro, no pudesse ser reduzido a escrito e ser promulgado na
forma de um cdigo constitucional. A Constituio belga assemelha-se
muito a uma reproduo escrita da Constituio inglesa; poderia a
Constituio britnica converter-se facilmente num ato do Parlamento
sem padecer nenhuma transformao substancial, com a s condio de
reservar-se o Parlamento ingls o que, diga-se de passagem, o Parlamento belga no possui o irrestrito poder de ab-rogar ou emendar o
cdigo constitucional.
3 No existe em parte alguma, no Imprio Britnico, pessoa
ou corpo de pessoas, Executivo, Legislativo ou Judicirio, que possa declarar nulo um ato votado pelo Parlamento britnico, sob o pretexto de
ser ele contrrio Constituio, ou por qualquer outro motivo, suposto,
bem entendido, que tal ato no tenha sido ab-rogado pelo Parlamento.(40)
Passando depois a caracterizar o regime inverso, diz o emrito publicista britnico:
(39) Idem, ibidem, pg. 62.
(40) Idem, ibidem, pg. 79.

194 Raul Pila


Os sinais que permitem reconhecer a subordinao de um
corpo legislativo (corpo legislativo no soberano) so: primeiro, a existncia de leis que afetam a constituio deste corpo, leis a que deve obedecer e que no pode modificar; em segundo lugar, uma distino acentuada entre as leis ordinrias e as leis fundamentais; enfim, a existncia
de uma ou vrias pessoas judiciais ou de outra categoria que tm autoridade para estatuir acerca da validez ou constitucionalidade das leis votadas por este corpo legislativo.
A existncia de um destes sinais de subordinao quanto a
um corpo legislativo dado a prova de que este corpo no uma legislatura soberana.(41)
O Parlamento francs discorre Dicey em outro passo
no uma assemblia soberana, pois est ligado pelos artigos da Constituio, de uma maneira que o nosso Parlamento desconhece. Os artigos
da Constituio ou leis fundamentais" esto numa situao totalmente
diferente da lei ordinria do pas".(42) E, mais adiante: Em suma, as diversas Constituies da Frana, que, neste sentido, so tipos excelentes
do sistema continental, demonstram, quando se comparam com a elasticidade ou flexibilidade das instituies inglesas, esta caracterstica que
se pode convenientemente chamar rigidez.(43)
A Constituio belga, por exemplo, no limita menos a ao
do Parlamento que a Constituio republicana da Frana.(44)
c) Onipotncia e federalismo
Depois de haver exaustivamente estudado os dois sistemas
o da soberania ou onipotncia e o da subordinao parlamentar , passa
Dicey a estudar, no captulo III, as relaes entre soberania parlamentar
e federalismo. Proponho-me neste captulo diz ele pr em evidncia a natureza da soberania parlamentar, como existe na Inglaterra, comparando-a com o sistema de governo sob o nome de federalismo, tal
como funciona em diversas partes do mundo civilizado e, especialmente, nos Estados Unidos da Amrica do Norte.
(41)
(42)
(43)
(44)

Idem, ibidem, pg. 82.


Idem, ibidem, pg. 110.
Idem, ibidem, pg. 112.
Idem, ibidem, pg. 120.

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 195


Encontram-se efetivamente, hoje em dia, trs outros notveis exemplos de Governo Federal: a Confederao Sua, o Domnio do
Canad e o Imprio Alemo [o livro de Dicey de 1885]. Mas, ainda
que, para o nosso tema, possa ser elucidativo o estudo das instituies
de cada um destes estados, mais proveitoso nos ser concentrar, neste
captulo, toda a nossa ateno nas instituies da grande repblica americana. Isto, por duas razes. Primeira, a Unio apresenta o tipo mais
completamente desenvolvido de federalismo. Todos os traos distintivos deste sistema de governo e, sobretudo, o domnio (controle) do Poder Legislativo pelo Judicirio, aparecem aqui em sua forma mais saliente e mais perfeita. A Confederao Sua e o Domnio do Canad foram, ao demais, copiados do modelo dos Estados Unidos; de outro
lado, a Constituio do Imprio alemo est demasiado cheia de anomalias cujas causas so, umas histricas, outras temporrias para que se
possa tomar por tipo de uma forma qualquer de governo. A Constituio dos Estados Unidos tem, em segundo lugar, uma relao muito par(45)
ticular com as instituies da Inglaterra.
Passa Dicey, em seguida, a considerar o que h de oposto
autoridade ilimitada do Parlamento e de semelhante os mesmos fundamentos polticos e jurdicos nas instituies do seu pas. Em suma
diz ele o princpio que d a sua forma ao nosso sistema de governo
, para empregar uma expresso estranha, mas muito acertada, o unitarismo ou o exerccio habitual da autoridade legislativa superior por um poder central que, na espcie, o Parlamento britnico.
De outro lado, o princpio que influi em todas as partes do
sistema poltico americano esta distribuio de autoridade limitada,
executiva, legislativa, judiciria, entre corpos coordenados, mas independentes uns em relao aos outros, que, como veremos, essencial for(46)
ma de governo.
Um estado federal explica Dicey pgina 126 uma
combinao poltica destinada a conciliar a unidade e a potncia nacionais com a manuteno dos direitos dos estados. O objetivo visado determina o carter essencial do federalismo. Com efeito, o meio pelo qual o
federalismo tende a conciliar os direitos em aparncia incompatveis, da
(45)
(46)

Idem, ibidem, pg. 122.


Idem, idem, ibidem.

196 Raul Pila


soberania nacional e da soberania estadual consiste em estabelecer uma
Constituio, em virtude da qual os poderes soberanos ordinrios so
partilhados entre o governo nacional ou comum e os estados separados.
Os pormenores desta diviso diferem em cada Constituio Federal;
mas visvel o princpio geral em que deve fundar-se. Tudo quanto
concerne nao, no seu conjunto, pe-se sob o domnio do governo
nacional. Tudo quanto no interesse geral de primeira ordem fica nas
mos dos estados particulares.
Da idia que a unidade nacional pode conciliar-se com a independncia dos estados por uma diviso de poderes, sob uma Constituio comum entre a nao, de um lado, e os estados particulares do
outro, decorrem os trs caracteres do federalismo: a supremacia da
Constituio; a distribuio dos diferentes poderes do governo entre
corpos diferentes, investidos de uma autoridade limitada e coordenada;
o direito, reconhecido aos tribunais, de interpretar a Constituio.
A existncia de um estado federal deriva da Constituio,
como da concesso que a criou deriva a existncia de uma corporao.
Portanto, todo Poder Executivo, Legislativo ou Judicirio, pertena ele
nao ou aos estados particulares, est subordinado Constituio.
Tanto o presidente dos Estados Unidos, como as Cmaras do Congresso, o governador, ou a legislatura, ou a Corte Geral de Massachussets
no podem exercer um nico poder que seja contrrio aos artigos da
Constituio.
Esta doutrina da supremacia da Constituio familiar aos
americanos; na Inglaterra, at juristas reputados tm dificuldade em
apreender-lhe todas as conseqncias. Provm a dificuldade de no reconhecer a Constituio inglesa nenhum princpio que se aproxime da
doutrina essencial do federalismo a saber, que a Constituio , de
(47)
fato, a lei suprema do pas.
O nico princpio fundamental da Constituio inglesa a
absoluta soberania legislativa, o despotismo do rei em Parlamento. Este
princpio incompatvel com a existncia dum ato fundamental, cujas
disposies se imponham a toda autoridade existente em virtude da
Constituio.
(47)

Idem, ibidem, pg. 127.

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 197


A supremacia da Constituio comporta trs conseqncias:
1 A Constituio deve ser quase necessariamente uma
Constituio escrita.
Os fundamentos de um estado federal so um contrato
complicado. Este documento contm uma variedade de termos que nele
foram introduzidos, geralmente, aps madura reflexo, pelos estados
componentes da Federao. Estabelecer subentendidos ou convenes
na base de um arranjo deste gnero, seria expor-se, muito certamente, a
divergncias e incmodos. Os artigos do tratado ou, em outros termos,
da Constituio, devem pois consignar-se num escrito e, se possvel, redigir-se de modo que se evite toda interpretao falsa.
2 A Constituio deve ser o que chamei Constituio rgida ou inexpansiva.
A lei da Constituio deve ser, seno juridicamente imutvel,
pelo menos s modificvel por uma autoridade posta acima e fora dos
corpos legislativos ordinrios, como so as legislaturas federais ou dos
estados, existentes em virtude da Constituio.
3 Toda Assemblia Legislativa existente em virtude de
uma Constituio Federal simplesmente um corpo legislativo subordinado, cujas leis participam da natureza dos by-laws; so vlidas, se contidas nos limites da autoridade pela Constituio conferida a este corpo
legislativo; so nulas, ou inconstitucionais se excedem os limites desta
autoridade.
A distribuio dos poderes nota ainda Dicey um trao
essencial do federalismo. O objetivo, em vista do qual se forma um estado federal implica uma diviso da autoridade entre o governo nacional
(48)
e os estados particulares.
Da relao existente entre federalismo e limitao de poderes, decorre a supremacia, na Amrica, dos princpios da Constituio
(49)
Federal sobre as Constituies dos estados particulares.
Em suma conclui o constitucionalista britnico unitarismo
significa concentrao da autoridade do estado nas mos de um poder soberano aparente, seja este poder um Parlamento ou um Czar. Federalismo
(48)
(49)

Idem, ibidem, pg. 134.


Idem, ibidem, pg. 138.

198 Raul Pila


significa distribuio da fora do estado entre certo nmero de corpos co(50)
ordenados, sados todos da Constituio e por ela regidos.
Quando existe, como na Blgica ou na Frana, uma Constituio rgida, cujos artigos a legislatura ordinria no pode modificar,
est a dificuldade em tomar garantias quanto legislao contrria
Constituio... Em resumo, sendo regidas a Frana e a Blgica por
Constituies unitrias, o carter no soberano da legislatura , em cada
um dos casos, um acidente e no um trao essencial da sua poltica. Outro o caso num sistema federal. A supremacia legal da Constituio
essencial existncia do Estado; a glria dos fundadores dos Estados
Unidos consiste em terem imaginado ou adotado arranjos, graas aos
quais a Constituio se tornou, tanto de fato, como de direito, a lei su(51)
prema do pas.
d) Parlamentarismo e Federao
pgina 146 enumera o publicista britnico as caractersticas
essenciais do federalismo supremacia da Constituio, distribuio dos
poderes, autoridade do Judicirio e diz que elas reaparecem, ainda que
com modificaes, em todo estado federal verdadeiro. E continua:
Passemos, por um instante, ao Domnio do Canad... claro que, em seus traos essenciais, a Constituio do Domnio est modelada pela da Unio Americana. verdade que alguns competentes crticos canadenses o contestam, mas, a meu ver, no so decisivas as razes que invocam. Dicey resolve, ento, a aparente contradio, mostrando que a semelhana do regime poltico canadense com o dos Estados Unidos est na Federao, e com a Inglaterra, no sistema parlamentar. Neste ltimo carter, e unicamente nele, se baseiam os que negam a
semelhana da Constituio do Canad com a do seu grande vizinho. E,
para que nenhuma dvida haja a tal respeito, consigna o autor: No Canad, como nos Estados Unidos, tornam-se os tribunais inevitavelmente
(52)
os intrpretes da Constituio.
O federalismo suo prossegue o autor invocado pelo
Sr. Afonso Arinos reproduz, com notveis modificaes, verda(50)
(51)
(52)

Idem, idem, ibidem.


Idem, ibidem, pg. 139.
Idem, ibidem, pg. 149.

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 199


de, os traos essenciais do Governo Federal, tal como existe do outro lado do Atlntico. A Constituio a lei do pas: no pode ser
modificada pelos corpos legislativos federais ou cantonais; define e
limita, direta ou indiretamente, os poderes de todas as autoridades
que estabelece.
Como se v, Dicey no considerou a Sua, ou o Canad menos federativos que os Estados Unidos, apenas, como era natural, tomou a estes por modelo na descrio do sistema.
Reproduzimos um ltimo passo, para deixar bem claro o
pensamento do autor. Enfim diz ele federalismo sinnimo de legalismo predominncia do Judicirio na Constituio esprito de legalidade dominante no povo. Claro que, numa Confederao tal
como os Estados Unidos, tornam-se os tribunais o eixo, em torno do
qual giram as disposies constitucionais do pas... Por conseguinte, o
Poder Judicirio pode e deve determinar os limites da autoridade do
governo e da legislatura; a sua deciso no tem apelao e disto resulta
que os juzes so no somente os guardas, mas tambm, em determinados momentos, os senhores da Constituio.(53) Numa Federao, as causas que acarretam a existncia de um corpo tal como a Suprema Corte, conferem-lhe tambm uma fonte de poder supremo...
Os juzes so os garantes dos direitos dos estados separados... quase
evidente por si mesmo que intil e suprfluo se tornar um Tribunal
Federal, quando os Estados Unidos tiverem deixado de ser uma verdadeira Federao. Uma Corte Federal no tem, com efeito, razo de ser
uma Repblica unitria.
Alonguei-me, talvez excessivamente, na citao de Dicey. Era
necessrio, porm, que nenhuma dvida pairasse a respeito do pensamento do autor, que o ilustre Sr. Afonso Arinos to fora de propsito
invocou. Clara est agora a questo. O que o grande publicista ops
Federao no foi o sistema parlamentar, seno o sistema da soberania
ou onipotncia do Parlamento, caracterstica do regime ingls, mas que
falta, como ele expressamente consigna, em pases unitrios, como a
Blgica ou a Frana, e falta necessariamente nos pases federativos.
Alis, cumpre notar que Dicey nunca emprega expresses equvocas, que
possam induzir a extenses ilcitas: fala sempre em Constituio inglesa, Parla(53) Idem, ibidem, pg. 155.

200 Raul Pila


mento ingls, sistema britnico e, quando se quer referir especificamente ao
mecanismo parlamentar, diz sistema parlamentar britnico, e no genericamente, sistema parlamentar. Foi, pois, ilegitimamente, e contrariando as
expressas manifestaes do autor invocado, que o Sr. Afonso Arinos
deliberou ampliar para os demais pases parlamentaristas a afirmao
de Dicey, que o nico princpio fundamental da Constituio inglesa
a soberania legislativa absoluta, o despotismo do parlamento.
e) O essencial e o acessrio na Constituio inglesa
Esqueceu o ilustre e culto relator uma verdade h muito estabelecida pela penetrante e luminosa anlise de Bagehot. A Constituio
britnica uma formao histrica grandemente complexa e compreende partes essenciais e partes acessrias, partes peculiares aos ingleses e
partes aplicveis a outros povos. Clssica, por exemplo, ficou a sua distino entre as partes imponentes, que produzem e conservam o respeito
das populaes, e as partes eficientes da Constituio, que do obra o
movimento e a direo. Ora, entre as feies peculiares aos ingleses, mas
no ao sistema parlamentar, que segundo o mesmo Bagehot, se pode reduzir a uma assemblia de representantes e a um gabinete eleito por esta
assemblia, Dicey inclui, justamente, a soberania ou onipotncia do Parlamento. Pela base cai, portanto, a construo imaginada pelo Sr. Afonso
Arinos, para demonstrar a incompatibilidade do parlamentarismo com a
Federao, e cabalmente justificada fica a emenda, que, introduzindo o
sistema parlamentar, mantm o Congresso Nacional como uma corporao de poderes limitados pela Constituio, como limitados so os poderes do Parlamento na Blgica, na Frana, no Canad, na Austrlia.
Assim, o princpio da onipotncia do Poder Legislativo nenhuma relao forosa tem com o parlamentarismo, que, convm no esquecer, diz muito mais respeito organizao do Executivo, que do Legislativo, pois no gabinete que se encontra a pea essencial do sistema. Pouco
importa que a ao legislativa do Parlamento seja, ou no, limitada pela
Constituio, se no se alteram as relaes caractersticas entre os dois poderes, ou, em outros termos, se o gabinete depende da confiana do Parlamento e se pode, em determinadas circunstncias, pedir a dissoluo da Cmara, para consultar a nao. E facilmente concebvel seria, num pas unitrio, o sistema presidencial com onipotncia ou soberania do Congresso: se-

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 201


ria aquele em que o Congresso tivesse a faculdade irrestrita de legislar sobre
qualquer assunto, sem padecer qualquer limitao constitucional, embora
nenhuma ao direta pudesse ele exercer sobre o Poder Executivo, que
continuaria independente das suas manifestaes.
f) O conceito de Federao
que nenhuma contradio existe entre os conceitos de parlamentarismo e Federao. O que esta supe so duas esferas distintas
de poderes governativos: a dos interesses gerais, ou nacionais, e a dos
interesses locais, ou dos estados-membros. No significa isto que no
existam ou se confundam inteiramente estas duas ordens de interesses
nos regimes unitrios, seno somente que o governo local neles fica
mais ou menos subordinado ao governo central.
Sempre que explica o Professor Sampaio Dria as provncias de um pas compuseram, com eleitorados prprios, seu Legislativo e Executivo e, em conseqncia, houver descentralizao das funes polticas e administrativas, a se ter estabelecida a Federao. Sempre, porm, que os rgos dos governos provinciais, principalmente o
Executivo e o Legislativo, no forem compostos pela vontade particular
das respectivas provncias, mas nomeados pelo governo central do pas,
a se ter o regime unitrio.
Centralizao poltica o mesmo que composio dos governos provinciais pelo governo central. Qualquer descentralizao poltica que em tal hiptese se anuncie, tem vida fictcia e precria.(54)
Quanto distribuio territorial do poder governativo diz
Getell, professor de Cincia Poltica na Universidade de Califrnia
dois sistemas se verificam nos estados modernos, que produzem dois tipos distintos de governo. Num, a Constituio do estado atribui todo
poder governativo ao governo nacional, que cria as divises e lhes delega os poderes que lhe parecem convenientes, alterando-lhes a seu grado
os limites ou os poderes, por um ato legislativo ordinrio. Tal sistema
cria um governo unitrio. No outro sistema, prov definitivamente a
Constituio do estado tanto o governo nacional, como as suas principais divises, com as quais partilha os poderes de governo. Com tal ar(54)

Sampaio Dria, Curso de Direito Constitucional.

202 Raul Pila


ranjo, nem o governo nacional, nem o das suas principais circunscries
pode modificar o outro ou interferir legalmente com o exerccio dos poderes que lhe cabem. Somente mediante emenda constitucional se pode
fazer um reajustamento. A maioria dos estados modernos, adotou a forma unitria de governo; os Estados Unidos, a Alemanha, a ustria, a
Sua, o Canad, a Austrlia e alguns estados da Amrica Latina adotaram a forma federal.(55)
Isto posto, pergunto: onde est a incompatibilidade entre a
Federao e o parlamentarismo? Se um estado unitrio pode ter indiferentemente um governo presidencial ou parlamentar, por que parlamentar ou presidencial no pode ser o governo particular de cada um dos
membros da Unio, e o prprio governo geral da Unio? Quanto aos
seus interesses peculiares, cada membro da Federao um estado unitrio; quanto aos interesses gerais da nao, a Unio tambm um Estado unitrio, j que o governo federal os administra direta e indiretamente em todo o territrio nacional, que para ele representa uma unidade.
Poder-se-ia, pois, definir o estado federal como uma associao de governos de duas categorias diferentes: o governo geral e os governos regionais.
Getell, no livro que acabo de citar, trata amplamente da natureza do estado, da sua organizao, das suas formas, do governo presidencial e do governo parlamentar, do governo unitrio e do Governo
Federal, das Constituies, dos partidos, de cada um dos trs poderes
etc. e, entretanto, no faz a mais remota referncia suposta incompatibilidade da Federao com o parlamentarismo. Ignorncia ou descuido?
g) Rui Barbosa, a Federao e o parlamentarismo
Contra a compatibilidade do parlamentarismo com a Federao, tem-se invocado a autoridade de Rui Barbosa. O ilustre Sr. Afonso
Arinos no poderia deixar de brandir a mesma arma, e, com tanto maior
razo, quanto ao nosso sumo publicista, parece dever-se a origem do infundado preconceito. Examinemos, porm, o caso.
Que eu saiba, s uma vez se referiu Rui questo: foi na plataforma apresentada nao, no Politeama baiano, em a noite de 15 de
(55)

Getell, Political Science, pg. 223.

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 203


janeiro de 1910. Estvamos em plena campanha civilista, na qual a candidatura do insigne brasileiro se opunha do marechal Hermes da Fonseca. Todos os meios e todos os argumentos se empregavam para incompatibilizar o candidato da nao com o pequeno mundo poltico, do
qual dependia a investidura. No admitiam, ento, os senhores do pas,
o mais leve retoque da Constituio de 24 de fevereiro, que to bem
lhes garantia a posse nas posies. Assim foi que, muito de indstria, se
passou a personificar em Rui Barbosa o revisionismo e, no marechal
Hermes da Fonseca, a intangibilidade da Constituio.
No sendo esta a origem da campanha, que era fundamental
uma reao contra uma candidatura presidencial imposta nacionalidade, no poderia o candidato civilista aceitar a questo nos termos em
que a pretendiam colocar. Mas isto, naturalmente, sem repudiar as suas
conhecidas convices revisionistas.
Assim, no era propriamente de reviso que se tratava. Nem
estava na rbita das atribuies do presidente da Repblica o fazer ou
iniciar reformas constitucionais. Entretanto, adverte Rui Barbosa, se
no cargo, tiver eu ensejo de ser til reviso, sem quebra de minha lealdade aos votos que me elegeram, com as minhas simpatias, a minha influncia, os recursos de persuaso ao meu alcance, de muito bom grado,
e a todo poder que eu possa, o farei, sem dvida nenhuma.
Posta a questo em tais termos, procurava o candidato desarmar as prevenes inveteradas dos ortodoxos e jacobinos do culto
republicano, que receavam viesse a reviso hostilizar a Repblica, a
forma federativa, a separao entre o estado e os cultos, o regime presidencial ou a integridade dos estados. O meio prtico de obviar a esses
temores acrescenta Rui Barbosa mais adiante ser no cometer a reforma da nossa lei orgnica seno mediante prvio acordo entre os elementos polticos da maioria, que, no Congresso ou na opinio, se delibere a organizar a tentativa revisionista. A essa harmonia poderamos
chegar, o que me parece, reunindo oportunamente uma conveno
anloga nossa de 22 de agosto, convocada, porm, com o ajuste estipulado entre os seus promotores, de no serem, nos seus debates, objeto de proposta de reforma as disposies constitucionais
1) que declaram a forma republicana;
2) as que instituem o princpio federativo.

204 Raul Pila


...................................................................

9) as que declaram inelegveis os ministros e estatuem a sua


livre nomeao pelo chefe do Poder Executivo.
...................................................................

Adotadas estas precaues tranqilizadoras contra as demasias do esprito de reforma, poderia ela encetar-se, como convm, no
terreno das nossas instituies constitucionais, moderada, gradual e progressivamente.
Essas reservas afastariam especialmente das primeiras tentativas reformatrias a questo entre a Repblica parlamentar e a Repblica presidencial. No pouco numerosa a corrente que contra esta j se
pronuncia. Mas eu ainda me no animaria a segui-la. No duvido que
em breves anos se venha a impor a sua discusso. Mas abrir por ela o
primeiro ensaio de reforma constitucional seria exp-la, quase com certeza, ao malogro, em tpicos a respeito dos quais exeqvel, por aodamento em relao a um problema ainda no maduro, contra o qual as
exigncias da ortodoxia republicana so at agora irredutveis.
No vou to longe quanto a elas. No penso, como o Sr.
Campos Sales, que o regime presidencial seja da essncia do governo
republicano, como o parlamentar das monarquias constitucionais...
No. Na Frana, o governo republicano se amolda ao regime parlamentar. Na Alemanha no se acomoda forma parlamentar a monarquia
constitucional. Aqui no se trata de um princpio to essencial ao regime
quanto o que antepe Repblica unitria a Repblica federativa. A natureza democrtica das nossas instituies nada perderia com a substituio do governo presidencial pelo governo de gabinete. O que eu, porm, no saberia de que modo conciliar com este o mecanismo do sistema federal.
Primeiramente, com o sistema parlamentar, o Ministrio se
teria de constituir em gabinete, na significao britnica do termo. Um
gabinete supe um ministro preponderante, que encarne a solidariedade
coletiva do corpo ministerial e dirija o Parlamento. Esse ministro eclipsaria a autoridade presidencial; o que bem se concebe num mecanismo,
como o francs, em que o chefe do Estado se nomeia por eleio das
cmaras legislativas, mas no seria possvel no mecanismo americano,
que elege o presidente da Repblica mediante os sufrgios da nao.
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Presidencialismo ou Parlamentarismo? 205


Dadas as formas parlamentares, na Monarquia, ou na Repblica, o verdadeiro chefe do governo , necessariamente, o primeiro-ministro; e as conseqncias deste resultado, anulando politicamente
a presidncia, no se conciliam com a ndole de um sistema, em que ela
representa a nao com a mesma realidade positiva que a legislatura.
Depois, no governo de gabinete, o gabinete responsvel.
Mas responsvel ante quem, sob uma Constituio Federal? Nele no
existe uma Cmara predominante, como nas monarquias parlamentares.
As duas Casas do Congresso tm posies eqiponderantes. Ora, um
Ministrio no pode ser responsvel, juntamente, a duas Cmaras, dotadas de poder igual e inspiradas, muitas vezes, em polticas diversas.
Aquela que dispusesse da sorte dos gabinetes senhorearia o Poder Legislativo e absorveria o poder presidencial. Haver, na Repblica federativa, algum dos dois ramos do Congresso, a que se pudesse reconhecer
tal ascendente?
So, bem o vedes, senhores, incompatibilidades essenciais.
No falo nos males do parlamentarismo. Tambm os tem a soluo
oposta. Uma se ressente da instabilidade na administrao; inconvenincia do maior alcance que, manifestada em Frana, entre ns se
agravaria com a estreiteza do nosso perodo presidencial. A outra, da
ausncia de responsabilidade que, reduzida, nas instituies americanas, ao impeachment do chefe da nao, no passa de uma ameaa desprezada e praticamente inverificvel.
Nesse confronto, as formas parlamentares levariam a melhor, porque mais vale, no governo, a instabilidade que a irresponsabilidade. Mas com o sistema federativo, nico adotvel no Brasil, no se
compadecem as formas parlamentares. A ele, na Repblica, se liga essencialmente o presidencialismo a cujos vcios congeniais temos de buscar, pois o remdio nos freios e contrapesos do mecanismo: a brevidade
na durao do poder supremo; a inelegibilidade do presidente, a larga
autonomia dos estados; a posio oracular da justia na aplicao da lei
e nas questes de constitucionalidade.
Eliminados, assim, estes assuntos do campo, onde se dever
exercer a reviso, nem poucos nem de leve momento so os que a ela se
lhe oferecem, impondo-se considerao dos reformadores logo na primeira fase desse cometimento. Dela excluirei, ainda, certas matrias,
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alis, no meu sentir individual, dignas da maior considerao, mas a que
prevejo, no estado atual das opinies, resistncias invencveis: a questo
das terras nacionais e a reviso das rendas. Sobre uma e outra bem conhecida a minha maneira de pensar. No quereria, porm, arriscar-me
a perder o possvel, pouco que seja, por fazer do impossvel caprichosa
questo.
Foi longa a citao, mas absolutamente indispensvel, para se
bem apreender o pensamento e definir a situao de Rui Barbosa na
questo. Consideremos a primeira objeo. evidentemente uma falcia
a que o publicista foi arrastado pelo candidato. O regime poltico brasileiro era e ainda presidencial e federativo. Pelo primeiro carter, o presidente da Repblica o chefe do governo, no passando os ministros
de meros auxiliares dele; pelo segundo, os interesses estaduais so geridos por governos autnomos, isto , independentes do governo geral.
Passando a existir um gabinete de ministros, com o seu chefe, responsveis todos ante o Parlamento, o que somente se modifica o primeiro
carter: de presidencial transforma-se em parlamentar o governo. O segundo carter do regime o sistema federal esse no se alteraria. Ou
ser que, para usar a prpria expresso do insigne publicista, supondo o
gabinete um ministro preponderante, que encarne a solidariedade coletiva do corpo
ministerial e dirija o Parlamento, esse ministro eclipsaria a Federao? No.
Esse ministro explica Rui eclipsaria a autoridade presidencial, anularia politicamente a presidncia e impossibilitaria o mecanismo americano, que elege o presidente da Repblica mediante os sufrgios da nao. Em suma, a reforma parlamentarista destruiria o sistema presidencial, que , justamente, o que com ela se visa. No mais consistente a
segunda objeo. Ante qual das Cmaras seria responsvel o gabinete?
A prpria lgica do sistema estaria desde logo indicando que perante a
Cmara que mais diretamente representa o povo e que, para mais fielmente o poder representar, admite a dissoluo. Representando o Senado os estados e no o povo, e no comportando ele a dissoluo, claro
se faz que s indiretamente se pode verificar ante ele a responsabilidade
dos ministros. Mas a eqipolncia das duas Cmaras, de que fala Rui
como caracterstica do regime federativo? No h tal eqipolncia, nem
nos Estados Unidos, onde, tanto historicamente como funcionalmente,
o Senado tem poderes diferentes e, at, maiores que os da Cmara; no
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Presidencialismo ou Parlamentarismo? 207


a h no Brasil e menos a houve sob a Constituio de 1934 que sob as
de 1891 e 1946. O que h, no prprio regime federativo, so duas funes diferentes para cada uma das duas Casas do Congresso: a Cmara
Alta representa os estados da Federao, constituda, como se diz, dos
seus embaixadores e, por isto, lhe cabem certos privilgios que outra
Cmara se negam; a Cmara Baixa representa a nao na sua unidade,
constituda por representantes do povo e no por embaixadores dos estados e, por isso mesmo, exerce certas prerrogativas que outra no cabem. Assim nos Estados Unidos; assim tem sido no Brasil, sob as suas
diversas constituies presidencialistas.
Ser, porm, inerente organizao federativa do Estado a
existncia de duas Cmaras, sejam ou no eqipolentes? Estar a bicameralidade na prpria natureza da Federao? Ou ser, antes, uma conveno, um uso, que se transformou em dogma? Por pouco que no assunto se reflita, no se poder deixar de pr em dvida o suposto princpio, antes originado de circunstncias histricas, que determinado por
necessidade orgnica do sistema. Se o que caracteriza essencialmente a
Federao a coexistncia de duas esferas distintas de governo, a dos
interesses nacionais e a dos interesses estaduais, e se a gesto destes
cabe aos governos particulares de cada estado e a daqueles ao governo
geral da nao, que necessidade lgica levar a introduzir, neste, um elemento regional, como se pretente seja a representao senatria?
Entre ns, foi a questo tratada com mestria por um dos nossos maiores constitucionalistas, o Sr. Joo Mangabeira. O grande argumento dos defensores da manuteno do Senado diz ele no seu trabalho Em torno da Constituio a necessidade imprescindvel, e essencial
ao regime federativo, de uma Cmara legislativa, em que os estados se
representem, sob a base da igualdade.
O argumento firmado no precedente norte-americano, tem
mais autoridade que razo. Examinemo-lo em todos os seus elementos.
Ser peculiar Federao o sistema bicameral? No, porque muitos estados unitrios o adotaram.
, por outro lado, a igualdade da representao em uma das
Cmaras condio da existncia do regime federativo?
No, porque em muitos estados federais, como o Imprio Alemo, o Canad, a Repblica Alem e a ustria, as unidades federativas se
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representam desigualmente. Na ustria, o art. 7 da Constituio prev, e
admite a hiptese dos futuros estados se representarem com desigualdade.
Por outro lado, em muitos estados unitrios a segunda Cmara composta
de representantes em nmero igual, dos departamentos ou das provncias.
verificar nas seguintes Constituies: Bolvia art. 61,
Equador art. 44, So Domingos art. 17 e Uruguai art. 26. De modo anlogo dispe o art. 31 da Constituio da Prssia, nestes termos:
constitudo um Conselho de Estado para a representao das provncias
na legislao e administrao do pas. Mas o constituinte prussiano no
fez seno adotar a lio de Gierke, pela qual a participao das provncias
na vontade do Estado era possvel no regime unitrio.
Foi mesmo um dos fundamentos com que combateu a doutrina de Le Fur. Isto posto, evidente que no a participao na vontade do Estado, nem a igualdade da representao das Unidades federativas numa das Cmaras, o que singulariza a federao e a extrema dos
outros regimes.
Objetam, porm, que embora assim seja, no possvel
Estado Federal, sem que numa das Cmaras as unidades federativas,
como tal se representem.
Distingamos: o que caracteriza o Estado Federal a sua coexistncia com estados constitucionalmente autnomos, dentro das raias
que a Constituio Federal lhes traa, e a impossibilidade de modificao desta por lei ordinria da Assemblia nacional, e sem que eles sejam
ouvidos. Esta a frmula compatvel com a realidade do mundo moderno, nas suas instituies federativas atuais. Esta a lio dos fatos, a que
os ideadores de regras da prpria fantasia no se querem submeter.
Mas se uma das Cmaras deve representar os estados, como
unidades federativas, bvio que a s devem ser tratados assuntos que
lhes interessem peculiarmente, como entidades polticas.
Porque a nao se representa e fala na outra Cmara. Esta,
ao meu ver, a principal razo pela qual no se deve transformar a Cmara dos estados num ramo do Poder Legislativo. que se nesta eles se
representam como entidades polticas, raras so as leis que, sob esse carter, lhes interessam.
Assim, quando se vota uma lei relativa ao casamento, herana, ou ao servio militar, nada tem que ver com ela o Estado, como

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 209


unidade federativa. A quem ela interessa ao povo brasileiro; nao.
O que ela beneficia ou prejudica no so convenincias locais so interesses gerais. Quando se decreta um imposto, o atingido pelo gravame
no a entidade poltica Estado Federado, mas os nacionais e estrangeiros residentes no Brasil.
Mas, ento, por que esses interesses, exclusivamente nacionais, devem depender de uma Cmara em que os estados se representam unicamente no seu carter de unidades federativas? um contra-senso, um absurdo, uma contraditio in adjecto, submeter leis exclusivamente nacionais aprovao ou rejeio de uma Cmara, composta de
representantes exclusivos de estados, como tais.
Que existam essas Cmaras, ou melhor, esses Conselhos
para representar e defender as unidades federativas, nos assuntos que
lhes interessa ou respeita, a bem, uma garantia indispensvel aos estados.
Foi exatamente o que fez o anteprojeto, dando-lhes igualdade de representao no Conselho Supremo e conferindo a este competncia para intervir, e s vezes preponderar em todas as medidas que interessam aos estados, como entidades polticas distintas da nao.
Assim, depende de voto do Conselho a interveno nos estados, quando de iniciativa do presidente da Repblica, bem como a nomeao de
seus ministros, que superintendem uma srie enorme de servios nas
unidades federadas. Somente ao Conselho cabe a iniciativa da lei modificadora da uniformidade dos impostos federais, assim como do projeto
qinqenal conciliador dos interesses da Unio e dos estados, em matria de tributao comulativa.
Compete ainda ao Conselho convocar extraordinariamente a
Assemblia Nacional, propor-lhe qualquer projeto de lei, e representar
contra o presidente da Repblica e os ministros.
Por fim, e a a garantia mxima dos membros da Federao,
a reforma da Constituio Federal s poderia ser feita por iniciativa dos
estados, ou aprovao do Conselho Supremo, por dois teros de votos,
em 3 discusses, em 2 anos consecutivos. Eis as funes legislativas que
devem competir Cmara dos estados. Porque as outras pertencem
nao, sua Assemblia, onde os eleitores dos estados se representam
como povo brasileiro. Eis a a Cmara dos estados, como rgo de

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equilbrio e segurana no regime federativo, impedindo as usurpaes
do poder central.
Somente nestas condies, os representantes dos estados
votaro por eles, no seu carter especfico de unidades polticas locais. E
como a realidade pode mais que a fico, o fato que no Senado americano, os senadores no votam mais por estados, como membros da Federao, mas por interesses ou partidos. No divergem, na Cmara ou
no Senado, os votos dos deputados e senadores democrticos ou republicanos. So os mesmos em ambas as casas. A representao senatorial
em cada estado divide-se, votando com o seu partido, como fizeram os
deputados. o que, entre outros publicistas, Laski salienta.
Onde, portando, os estados? Onde o voto senatrio pelos
interesses locais? A poca da votao por estados passou. O mesmo
ocorria entre ns. As bancadas na Cmara e no Senado votavam de
acordo com a opinio poltica ou econmica, que as congregava ou cindia. No diferiam, em cada estado, os votos de suas bancadas nas duas
casas do Congresso.
Por que, ento, sob o falso pretexto de Federao, se intrometerem os estados, como tais, na feitura de leis que interessam exclusivamente nao?
A Cmara dos estados s deve existir para que, nesse rgo,
possam eles, como unidades federativas, ter representao e defesa de
seus interesses privativos. Porque os seus direitos, como os da Unio,
quem os assegura contra possveis usurpaes o Supremo Tribunal,
como guarda e intrprete mximo da Constituio.
Esta a opinio de Joo Mangabeira, que s por si bastaria a
abalar irremediavelmente a tese do ilustre relator. Dado, porm, que da
eqipolncia das duas Cmaras se queira fazer questo capital no regime
federativo, uma nao parlamentarista e unitria, a Blgica, nos daria soluo: responsabilidade ministerial ante as duas Cmaras.
Dificultoso dizer at que ponto foi consciente, no esprito
de Rui Barbosa, este processo psicolgico, que o levou a afirmar na plataforma de 1910, a incompatibilidade essencial entre Federao e parlamentarismo. de crer, porm, se trate aqui de uma das tantas traies
da subconscincia, a que no se forram as mais lcidas inteligncias e os
caracteres mais adamantinos. Querendo salvar o seu revisionismo, que,

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 211


por ser do principal autor da Constituio, se revestia de tamanha autoridade, sem prejudicar, de outra parte, a importante campanha poltica
em que se empenhara, foi ele insensivelmente levado a afastar a todo
transe a reforma parlamentarista, afirmando, mais ou menos convictamente, a sua incongruncia com o regime federativo.
Tal se me afigura a gnese de um preconceito, que ainda hoje
pesa em muitos espritos preclaros.
h) O federalismo no Imprio
Com esta opinio de Rui Barbosa, se ela no fosse convenientemente interpretada, chocar-se-ia o seu comportamento anterior; ao querer conciliar a Monarquia parlamentar com a Federao. Como se sabe,
esta se tornou a bandeira da maioria do Partido Liberal, no ltimo perodo do Imprio. No teria Rui ento previsto a contradio, que s mais
tarde, vinte anos depois de proclamada a Repblica, se lhe tornou patente? E Joaquim Nabuco, Afonso Celso, Tavares Bastos e tantos outros
vultos em eminentes do liberalismo tambm a no teriam percebido?
Como que pressentindo a objeo, o Sr. Afonso Arinos diz
pgina 46 do seu parecer: Por isso mesmo, estavam certos aqueles que,
desde o incio do Imprio, achavam vivel a Monarquia federal. A parte
a se modificar seria outra: a do aparente parlamentarismo monrquico.
Insinua aqui o ilustre relator que os federalistas do Imprio estariam dispostos a sacrificar o parlamentarismo federao. Ignoro, onde ele ter
ido buscar os elementos para tal afirmar, mas, enquanto ele os no exibir, tenho o direito de contestar.
com efeito, digno de nota que os principais arautos da
idia federalista, no Imprio, pertencessem quase todos ao Partido Liberal, ou, de modo mais geral, se filiassem quela corrente que, contrariando os partidrios das prerrogativas da Coroa, pugnava pela correta
prtica do sistema parlamentar. Alm da forma monrquica, que pretendiam conservar, sustentavam eles a Federao, que desejavam implantar, e o parlamentarismo, que queriam aperfeioar. Se existe realmente a contradio pretendida pelo Sr. Afonso Arinos, no a perceberam aqueles grandes vultos do Imprio. No livro de Tavares Bastos,
A Provncia, nenhuma aluso se encontra tese do culto relator. Joaquim Nabuco, nos memorveis discursos proferidos na Cmara dos

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Deputados, nas sesses de 14 de setembro de 1885 e 8 de agosto de
1888, defende ardorosamente a reforma federalista, estuda as objees
contra ela levantadas, como a invocada incompatibilidade entre Monarquia e Federao, mas nenhuma palavra diz a respeito da incompatibilidade com o sistema parlamentar ou, quando menos, sobre a necessidade de o alterar. Ao contrrio, apresentando as quatro razes,
que lhe pareciam imperiosas, em favor da autonomia das provncias,
disse ele no ltimo dos discursos citados, resumindo o que explanara
no primeiro, alguns anos antes:
A terceira razo foi a impossibilidade de fazer de uma delegao do governo central, como so as presidncias de provncias, um
governo provincial efetivamente responsvel perante aqueles que administram. (Anais da Cmara dos Deputados.)
Poder a expresso governo provincial efetivamente responsvel significar outra coisa seno governo de gbinete, na boca de
um parlamentarista como Joaquim Nabuco, que defendeu o sistema
no Imprio e na Repblica? Diga-o, em conscincia, o Sr. Afonso Arinos.
No menos clara a posio de Rui Barbosa. Em maio de
1889 realizou-se no Rio, no escritrio da Tribuna Liberal, o Congresso
do Partido Liberal, que aprovou a reforma do programa, elaborada por
uma comisso especial. Do projeto dissentiu Rui Barbosa, por ser radical quanto Federao e recusar a transao nele proposta; apresentou
um substitutivo, que teve o apoio de mais 18 congressistas.
Assim, enquanto dispunha o projeto que o presidente da provncia seria nomeado pelo Imperador, dentre os cidados eleitos em lista
trplice por votao dos eleitores da provncia, o substitutivo estabelecia
que o presidente e os vice-presidentes seriam nomeados mediante eleio
popular por sufrgio direto. Discriminava o substitutivo a competncia da
autoridade nacional e a das autoridades provinciais, e estabelecia o princpio que competia autoridade provincial, alm dos poderes estatudos no
Ato Adicional, todos os que no estivessem copreendidos nas atribuies
da autoridade nacional e no fossem contrrios aos direitos constitucionais
dos cidados. Est a perfeitamente caracterizada a Federao; entretanto,
nenhuma palavra se encontra, que implicasse qualquer modificao ou
restrio do sistema parlamentar, que ento se estava praticando.

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i) A Federao no Canad
O ilustre relator tem uma inegvel habilidade em deslizar sutilmente de uma idia para outra e entre elas estabelecer a confuso.
Assim, ao pretender negar, contra a opinio dos prprios autores que citou, seja o Canad uma Federao bem caracterizada, diz ele:
Trata-se de um federalismo europeu, ao qual se aplicou o
sistema europeu de governo que o parlamentarismo. No devemos esquecer, por outro lado, que a submisso, no Canad, das provncias ao
poder central ainda acentuada pelo fato de que os governadores da
provncia so nomeados pelo governador geral, tal e qual no Imprio.
Podemos chamar a isto uma Federao?
No Imprio brasileiro, os presidentes das provncias eram nomeados pelo Imperador e no havia Federao; no Canad, os governadores de provncias so nomeados pelo governo geral; logo, no Canad
tambm no h Federao: este o silogismo contido nas linhas acima
transcritas.
Esquece, porm, o Sr. Afonso Arinos uma diferena essencial entre os dois casos. No Brasil, o governo provincial no passava de
simples delegao do governo geral e se exercia pessoalmente pelo presidente da provncia, que, livremente nomeado e substitudo pelo gabinete, caa geralmente com ele; no havia governo provincial autnomo.
No Canad e esta a diferena que no quis perceber o culto relator
o governador geral, imediatamente, e os governadores provinciais, mediatamente, so simples representantes da Coroa e exercem, no meio do
governo, o mesmo papel imponente, que o rei na Inglaterra; o governo, tanto no Domnio, como nas suas provncias realmente constitudo pelo gabinete, responsvel ante a respectiva assemblia e formado de
acordo com a vontade dela; chefe do governo no o governador, mas
o presidente do Conselho de ministros. Onde, pois, a paridade entre os
dois regimes o canadense e o brasileiro do tempo do Imprio? Este
era confessadamente unitrio e aquele certamente federativo, qualquer
que seja a definio que de Federao se adote. Recorramos a Willoughby, o autor citado pelo relator. Falando estritamente diz ele a
nica maneira correta de empregar a expresso estado federal designar
um estado no qual um muito considervel grau de autonomia administrativa se concede aos vrios distritos em que se divide o territrio do

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estado.
Estar fora de tal definio o Canad, se ali foi feita a partilha de atribuies entre o governo geral e o local, e as provncias constituem livremente o seu prprio governo? No o nega, nem o poderia negar o ilustre relator, diz apenas que se trata de um federalismo europeu.
Assim seja, mas um federalismo europeu que se est dando admiravelmente no continente americano...
No talvez intil notar que, segundo lembra Kennedy, professor da Universidade de Toronto, em seu livro The Constitution of Canada, pgina 414, Hamilton, que se pode apontar como o autor de uma
Constituio confederativa, props deliberadamente Conveno de Filadlfia que o presidente nomeasse os governadores dos diversos estados e tivesse um veto absoluto sobre os atos das legislaturas estaduais.
(Eliot, Debates, V, app. 5.) Razes diplomticas impediram fosse a sugesto incorporada Constituio, mas importante notar que ningum a
considerou antagnica essncia de uma Constituio federal, e Hamilton menos que os outros, pois tinha a mais clara concepo da natureza
de uma Federao. Deste poder, pelo menos quanto legislao dos es(57)
tados, foi investida a Suprema Corte.
que, como j fizemos notar, tendo um carter acentuadamente coletivo e dependendo das assemblias legislativas e do povo o
governo das colnias confederadas, corresponderia a nomeao do presidente dos estados designao de um simples magistrado, como no
sistema parlamentar.
j) A Federao na Austrlia
A mesma incompreenso revelada pelo Sr. Afonso Arinos,
quanto associao do parlamentarismo com a Federao no Canad,
reproduz-se na considerao do regime de governo australiano, embora reconhea ser ele mais prximo do tipo americano, que do outro
membro da Comunidade Britnica. Assim, diz ele pgina 52: O poder de nomear os ministros e de orientar a sua ao j introduz certa
limitao ao parlamentarismo australiano. Ora, quem nomeia os ministros na Inglaterra, na Blgica, na Frana, em qualquer pas de governo parlamentar? O Rei, ou o presidente da Repblica. Pois, na Austr(56) Willoughby, The Constitutional Law of the United States, pg. 9.
(57) Kennedy, op. cit., pg. cit.
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lia, quem os nomeia o governador geral, na qualidade de representante do monarca ingls, segundo o artigo 61 da Constituio australiana. Nenhuma diferena h entre os dois casos. Redargir o Sr. Afonso Arinos que o governador geral da Austrlia tambm orienta a ao
dos ministros. Vejamos exatamente do que se trata. Reza o artigo 65
da Constituio australiana: Enquanto o Parlamento no proveja de
outra forma, os ministros de estado no excedero de sete e exercero
os cargos como o prescreve o Parlamento [as the Parliament prescribes] ou,
na falta de proviso, [in the absence of provision] como o governador geral
determine [as the governor-general directs]. Assim, est a ao dos ministros sujeita s prescries do Parlamento e, s quando estas faltem,
orientao do governador geral. Suceder diversamente nos pases de
mais puro regime parlamentar? No parece. A funo do chefe do estado no sistema parlamentar a de um magistrado, de um rbitro, que
pode e deve intervir com os seus conselhos nas situaes delicadas.
o que exprime Carlos Maximiliano, quando diz: No regime parlamentar, o chefe do Estado exerce o Poder Executivo por meio dos seus
ministros (C. Imp. art. 102), no presidencial, com auxlio deles (art.
49). No primeiro caso, h um gabinete solidrio, que dirige superiormente a poltica e a administrao; no segundo, a unidade de ao
impressa pelo primeiro magistrado do pas, independente das Cma(58)
o que se
ras, rodeado de secretrios da sua confiana pessoal.
verifica em todos os pases parlamentares. Na Inglaterra, o rei ouvido pelo primeiro-ministro nas questes mais importantes; na Frana, o
presidente da Repblica podia excepcionalmente presidir ao Conselho
de Ministros. Na extinta Repblica Alem, o gabinete exercia a sua atividade de acordo com um regulamento aprovado pelo presidente do
Reich (artigo 55). Na Tcheco-Eslovquia, cujo regime se podia considerar modelar, o presidente da Repblica tinha direito de assistir s reunies do Conselho e presidi-las, solicitar ao governo ou a um dos
seus membros informaes sobre assuntos da sua competncia (artigo
82); tinha o direito de convocar em sua residncia o Conselho de Ministros, ou os ministros individualmente (artigo 83). Assim, e contrariamente ao que ao Sr. Afonso Arinos se afigurou, nenhuma limitao
foi introduzida no parlamentarismo australiano. O que ele estranhou
(58) Carlos Maximiliano, Comentrios, pg. 516.

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na Constituio australiana o que est consagrado, ou pela praxe, ou
pelo texto constitucional, em todos os pases de governo parlamentar,
sejam eles federativos, ou unitrios.
k) Parlamentarismo, presidencialismo e centralizao
Para o ilustre Sr. Afonso Arinos (e ele o diz como coisa estabelecida e indiscutvel) o parlamentarismo um sistema de governo
no somente instvel, mas centralizador (pg. 60). Se instvel, como
poder ser centralizador? A absoro de poderes requer, pelo menos,
permanncia no rgo ou poder que a realiza. H pois, evidente contradio na dupla caracterizao que do sistema parlamentar pretendeu fazer o relator.
Donde lhe ter vindo a idia de que o sistema parlamentar
centralizador? Da circunstncia de serem unitrios, alm de rgidos pelo
sistema parlamentar, pases como a Inglaterra, a Frana, a Blgica, a
Sucia, etc.? Mas o Canad? E a Austrlia? E a frica do Sul? Afirma o
Sr. Afonso Arinos que no so federaes do tipo americano. Conceda-se. Sero, porm, pases centralizados ou unitrios? Se no o so,
onde est a imaginada tendncia centralizadora do parlamentarismo?
Suponho eu que, da errnea idia de ser necessariamente o
parlamentarismo um sistema de soberania ou onipotncia parlamentar,
deduziu o Sr. Afonso Arinos a sua tendncia centralizadora. Se o Parlamento tudo pode, h de ser levado naturalmente a absorver em si todas
as atribuies. Mas nem na Inglaterra, que exemplar nico de um regime de onipotncia parlamentar, se verificou a afirmao do ilustre relator, pois os antigos domnios da Gr-Bretanha adquiriram tal grau de
autonomia que se acham presos me-ptria quase unicamente pelo
vnculo da Coroa, e extremamente dificultoso se tornou, por isto, classificar rigorosamente a comunidade das naes britnicas.
E, se centralizador o parlamentarismo, que dizer do presidencialismo? Nos Estados Unidos est a Federao evolvendo ou involvendo para uma centralizao cada vez maior. E conseqncia, no s
da crescente extenso e complexidade dos problemas da vida moderna,
mas tambm da enorme cpia de recursos de que dispe o Congresso e
que o presidente aplica livremente. Nas demais repblicas presidenciais
e federativas da Amrica onde no se verificou o prodigioso desenvol-

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vimento dos Estados Unidos, tem-se praticado realmente o sistema
federativo, ou, pelo contrrio, tm vivido os estados federados em permanente submisso ao poder central?
No h quem possa desconhecer ser a ltima hiptese a verdadeira. No tem havido realmente regime federativo na Amrica Latina, como no tem havido realmente democracia representativa. Embora
as Constituies escritas consagrem formalmente a Federao, o que
tem havido a vassalagem dos governantes estaduais ao senhor nacional, que dispe soberanamente das Foras Armadas e tem o privilgio
de emitir moeda.
Joaquim Nabuco j notara a falncia do princpio federativo
na Amrica. Ao justificar, na sesso de 8 de agosto de 1888, o projeto
que providenciava a instaurao da monarquia federativa, dizia ele, respondendo aos que alegavam a incompatibilidade da Federao com a
monarquia:
Eu no venho propor que se fundem monarquias subordinadas direo do governo central; pelo contrrio, o que venho propor
a criao de Repblicas, como ho de ser os diferentes estados confederados do Brasil, unidos pelo lao nacional da monarquia.
Quem tem estudado a histria das repblicas na Amrica, v
que em quase todos esses estados se tem travado uma luta constante entre o princpio federal e o princpio unitrio, e que, em toda a parte, exceto os Estados Unidos (e dos Estados Unidos direi duas palavras de
passagem), em toda a parte as repblicas, para existirem, tm tido necessidade de anular o princpio federativo, isto , o princpio da autonomia
local... que os presidentes desses estados tm-se visto forados, no interesse das suas reeleies ou de sua permanncia no poder, a destruir a
independncia local, onde se aninhavam os seus rivais, determinando,
como na Amrica Central, essa luta entre os dois princpios constitucionais, reconstrues das prprias nacionalidades.
Ora, eu pretendo e digo que apenas com o lao monrquico
entre elas, as provncias do Imprio teriam muito maior proteo e muito maior garantia para o desenvolvimento da sua autonomia, do que se
fossem organizadas sob a forma republicana, porque necessariamente
pelas lutas e competies provinciais a Repblica tenderia a ser unitria...
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A fica, expressa pela voz de Joaquim Nabuco, a verdade que
o perpassar dos anos s tem feito confirmar; as federaes republicanas
e presidenciais so necessariamente centralizadoras. Entre ns to evidente o fato que nem os estados mais poderosos se podem subtrair
presso do presidente da Repblica. histria antiga e recente. Decorre
o fenmeno, no s da soma de poderes que o presidente enfeixa em
suas mos, mas tambm, e principalmente, da prtica irresponsabilidade
com que os exerce.
Se o governo parlamentar , apesar de instvel, centralizador,
que se haver de dizer do governo presidencial, estvel, irresponsvel e
naturalmente autoritrio?
Ainda quando os fatos no atestassem a falsidade da tese do
Sr. Afonso Arinos, a simples reflexo haveria de evidenci-la. Parlamentarismo e federalismo so dois processos distintos, mas convergentes, da preservao da liberdade.
l) O centralismo da emenda parlamentarista
No af de confortar a sua tese do carter centralizador do
parlamentarismo, afirma o ilustre relator estar ele patente na prpria
emenda por mim subscrita.
Com efeito diz ele pgina 62 a Constituio presidencialista de 1946 no colocou, entre os princpios constitucionais a serem
observados pelos estados, o Governo Presidencial. O Sr. Nestor Massena (A Organizao Constitucional dos Estados Federados, 1947), e o prprio
Sr. Raul Pila (Sistema Parlamentar nos Estados, 1947) foram de opinio que
os estados-membros poderiam, em face da atual Constituio, adotar o
sistema parlamentar de governo.
Interpretao talvez excessiva, mas que condiz com o liberalismo natural do sistema descentralizador, que tradicionalmente limita o
poder central pelas franquias estaduais. J o Sr. Raul Pila, no entanto,
considerou necessrio forar a adoo do sistema parlamentar em todos
os estados, como princpio constitucional (letra A da emenda). que o
sistema s funciona com a invencvel fora centrpeta, que mata a Federao.
A tal argio, poderia eu responder simplesmente que a
Constituio presidencialista de 1891 estabelecia, no artigo 63, que na

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Constituio e nas leis que adotassem, deveriam respeitar os estados os
princpios constitucionais da Unio. Entre tais princpios, era a interpretao dominante que estivesse includo o sistema presidencial. Foi justamente para acabar com a controvrsia, que a emenda constitucional de
1926 incluiu o governo presidencial entre os princpios que, sob pena de
interveno federal, deveriam os estados respeitar em sua organizao.
Se a emenda parlamentarista revela a fora centrpeta do sistema, que
revelar a emenda constitucional de 1926, cuja inspirao foi apurar ainda mais o carter presidencial das nossas instituies?
A Constituio de 16 de julho de 1934, embora tivesse sensivelmente atenuado o presidencialismo da primeira, obrigava os estados,
pelo artigo 7, a respeitar no s a forma republicana federativa, mas
tambm a dependncia e coordenao de poderes, princpio que supunha caracterizar o regime adotado. Ainda aqui, a mesma tendncia centralizadora, que o Sr. Afonso Arinos irroga emenda parlamentarista.
Os constituintes de 1945 eliminaram, deliberadamente, a exigncia do regime presidencial, quanto aos estados, e limitaram-se a consignar a observncia da forma republicana representativa e do princpio
da independncia e harmonia dos poderes. Este princpio, se corretamente interpretado, compadece-se tanto com o sistema presidencial,
como com o parlamentar. Assim no o entendeu, porm, o Senhor Presidente da Repblica quanto ao caso da Constituio do Rio Grande do
Sul: em um discurso rumoroso, proferido na capital daquele estado, deu
ele a sua palavra de ordem. Acolheu-a o Supremo Tribunal Federal, provendo por unanimidade o recurso do governador. Em outros casos, o
supremo intrprete da Constituio e das leis chegou a exigir, em Constituies estaduais, a reproduo servil de disposies secundrias, seno acessrias, do estatuto federal. Aqui tem, pois, o Sr. Afonso Arinos:
a atual Constituio est impregnada de amplo esprito federativo, mas
no sentido de uma ferrenha centralizao a interpretam os seus principais executores. Ser isto efeito da invencvel fora centrpeta do parlamentarismo?
Permita agora o ilustre relator que me defenda de uma increpao. Diz ele ter eu incidido em uma contradio, pois considero necessrio forar a adoo do sistema parlamentar em todos os estados,
isto depois de haver sustentado que, em face da atual Constituio, po-

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deriam os estados-membros adotar o sistema parlamentar de governo.
Se o Sr. Afonso Arinos procurasse antes compreender os parlamentaristas do que combat-los, teria percebido facilmente a razo do disposto
na letra A da emenda, que obriga os estados a observar a diviso, equilbrio e harmonia de poderes e a praticar o governo coletivo e responsvel. Vou explic-lo, seno justific-lo.
Como notaram De Tocqueville, Story, Boutmy, Bryce e tantos
outros, e j tive ocasio de dizer, um sistema binrio a organizao poltica dos Estados Unidos. Na base dele, em cada estado, e, j antes da
Independncia, em cada Colnia, h um governo verdadeiramente democrtico, com preponderncia da representao popular; na cpula, um poderoso mecanismo de conteno, destinado a preservar a unidade e a independncia, que por pouco no soobraram no tempo da simples confederao. A democracia bsica corrigia e compensava a autocracia da superestrutura. Nesta circunstncia no atentaram os primeiros constituintes
republicanos quando, tomando por modelo a Federao norte-americana,
s unidades e ao todo, impuseram a mesma organizao poltica.
O menos, pois, que se deveria fazer, entre ns, seria restaurar
o modelo norte-americano em sua plenitude, democratizando o governo dos estados, onde, mais fortemente que no governo da Unio, se
tem feito sentir o despotismo. Foi o que viu claramente o ilustre Sr.
Odilon Braga, em alguns notveis artigos publicados em 1946: admitia
ele a conservao da superestrutura presidencialista, mas preconizava
para os estados um governo mais democrtico e, at, se no estou enganado, o prprio governo parlamentar. Foi por isto que, na Assemblia
Constituinte de 1946, eu me esforcei por deixar aos estados a maior amplitude de organizao, assegurados, naturalmente, os princpios fundamentais da democracia. E por isto concorri eu para que a Assemblia
Constituinte do meu estado adotasse o sistema parlamentar. Seria j um
grande progresso chegar-se a uma Federao autocrtica de verdadeiras
democracias estaduais.
A recproca, porm, j no teria o mesmo valor. Uma Federao democrtica de autocracias estaduais no se poderia sustentar por
falta da necessria base. No passaria de miragem. Os dominadores dos
estados falseariam o jogo das correntes de opinio, indispensvel tanto
ao sistema parlamentar, como a qualquer outro regime que merea o

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nome de democrtico. A preocupao de salvaguardar a democracia bsica, e no uma suposta tendncia centralizadora, foi, portanto, o que levou os autores da emenda a estender aos estados o princpio do governo coletivo e responsvel. Curioso centralismo seria esse que procura
garantir, em toda a plenitude, a melhor prtica do self-government em cada
uma das unidades federadas...
O ilustre relator contestar, naturalmente, seja o sistema parlamentar mais democrtico que o presidencial. Os parlamentaristas, porm, esto disto convencidos e, assim sendo, apenas se mostram coerentes, quando tambm aos estados querem estender os benefcios do
seu sistema.
Nenhuma dvida pode haver, com efeito, no s de que
compatvel a Federao com o parlamentarismo, seno tambm que
melhor funcionar com o parlamentarismo a Federao. Quais tm
sido, com efeito, os escolhos que tm avariado o nosso regime? De um
lado o despotismo estadual, que para se garantir se submete ao despotismo central; de outro lado o despotismo central, que, para melhor exercer a sua ao compressora, ou se apia nos despotismos estaduais, ou
os substitui pelo recurso herico da interveno. No temos tido propriamente uma Federao democrtica, seno somente um sistema de
suseranias feudais, prestando o senhor menor a sua vassalagem ao senhor maior. O sistema parlamentar, instituindo governos coletivos e
responsveis, em vez de senhores, quebra tal regime de sujeio; liberta
os estados da submisso e exime a Unio de exerc-la; permite, em
suma, o livre funcionamento do sistema federativo, porque, tanto nos
estados, como na Unio, aos cidados cabe sempre a ltima palavra. A
Federao tem sido uma irriso na Amrica Latina, porque irriso a tem
sido a democracia. A observao de Joaquim Nabuco, atrs citada, nunca deixou de ser uma realidade.

IX O C ONTRASTE JUDICIRIO DA CONSTITUCIONALIDADE DAS L EIS

Depois de haver pretendido demonstrar a incompatibilidade


do parlamentarismo com a Federao, passa o ilustre relator a sustentar

222 Raul Pila


que incompatvel ele tambm com o controle judicirio da constitucionalidade das leis. Reputa, por isso, insoluvelmente contraditria a
emenda, pois deixou ntegro o Poder Judicirio, inclusive quanto atribuio de julgar da constitucionalidade das leis. A esta concluso chega
ele, depois de ter comeado por escrever o seguinte, pgina 62 e seguinte:
A supremacia da Constituio sobre as leis ordinrias assunto que independe dos sistemas de governo. Podem admitir esta superlegalidade constitucional os pases unitrios ou federais, monrquicos
ou republicanos, parlamentaristas ou presidencialistas. Mas uma conseqncia forada: desde que se admita o princpio da supremacia da
Constituio, surge o problema do controle da constitucionalidade das
leis. Este controle, como bem definiu Lon Duguit, exprime a garantia
do respeito do legislador pelo direito.(59)
a) O contraste judicirio e os regimes polticos
Se a supremacia da Constituio no depende dos sistemas de
governo, como afirma o Sr. Afonso Arinos, depois de haver isto reconhecido expressamente, que a emenda incidiu em uma contradio profunda, substancial, irremovvel, ao manter a supremacia da Constituio
no regime parlamentar?
que, nesta matria, navega o ilustre relator em pleno mar de
confuses. A primeira j ficou atrs demonstrada: a assimilao do sistema parlamentar ao da soberania do Parlamento. Neste sim, impossvel a
verificao judicial da constitucionalidade das leis, porque nenhuma separao se estabelece entre a lei fundamental e as leis ordinrias. No h julgar, onde no h o que distinguir. o caso da Inglaterra. Exista, porm,
uma Constituio escrita e rgida, que ponha limites funo legiferante, e
realizada estar a condio essencial para estabelecer o princpio da constitucionalidade das leis. Sem uma clara demarcao entre o lcito e o ilcito
em matria legislativa, que tal princpio no poder vingar.
Supe, entretanto, o ilustre relator que se manifesta no sistema parlamentar uma irreprimvel tendncia ao abuso por parte da representao popular. Mas a tendncia a dilatar a prpria esfera de ao
(59) Lon Duguit, op. cit., vol. III, pg. 714.

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 223


verifica-se em toda assemblia representativa e, mais do que isto, em todo
rgo poltico, tenha ele funes executivas ou judicirias; outra no a razo
por que todas as Constituies procuram criar freios e contrapesos. Em verdade, nenhum motivo especial se encontra no sistema parlamentar disciplinado por uma Constituio escrita e rgida, para que a representao nacional
seja menos respeitosa dos limites que ali se lhe traam. A funo comum
dela, em ambos os sistemas, legislar; e legislando, tanto no presidencialismo,
como no parlamentarismo, pode ela exceder-se. O que distingue o Poder Legislativo, em um e em outro sistema, so as suas relaes com o Poder Executivo. Que tm, porm, estas relaes com o princpio do contraste das leis
pelo Poder Judicirio, se tal contraste se exerce somente quanto funo legislativa do Parlamento? Por que ter menor autoridade a interveno judicial
em um que noutro regime? Ningum ser capaz de explic-lo. Concede a
maioria dos cientistas de poltica diz Patterson que a doutrina da separao dos poderes quando aplicada s divises polticas do governo, o Poder
Executivo e o Legislativo, artificial e no se pode manter na prtica. Entretanto, um Judicirio independente, que exera o poder de revista judicial, no
incompatvel com a proposio acima. Praticamente, todos os sistemas
constitucionais de governo provem independncia do Judicirio, sem ter
em conta as relaes do Executivo com o Legislativo.(60)
Alegar-se-, talvez, que, sendo mais estreitas, no sistema parlamentar, as relaes entre Legislativo e Executivo, ser este levado a no observar a sentena judicial que houver recusado validade lei. O argumento
provaria demais, porque na esfera legislativa existe no presidencialismo uma
verdadeira solidariedade entre os dois poderes, pois o presidente da
Repblica colabora, pela sano e pelo veto, na elaborao das leis.
b) O contraste judicirio repousa na existncia de constituies rgidas
Em outra base assenta, portanto, a verificao da constitucionalidade das leis pelo Judicirio: na competncia restrita, constitucionalmente limitada do Parlamento. Onde ela definida, possvel o contraste judicial da constitucionalidade das leis; simplesmente absurdo se
faz ele, onde o Parlamento soberano e no conhece barreiras sua
competncia. Assim sendo, o parlamentarismo no exclui por si tal contraste. Talvez o torne, isto sim, menos imperioso, porque, em tal siste(60) Patterson, Presidential Government in the United States, pg. 247.

224 Raul Pila


ma, graas ao instituto da dissoluo, est o Parlamento sujeito a uma
efetiva responsabilidade ante a nao. Ele poder violar a Constituio,
mas no poder violentar a vontade nacional. A tal respeito nota A. Ribot, em seu prefcio traduo francesa de Dicey: preocuparam-se
menos, na Inglaterra, com proclamar certos direitos e erigi-los em princpios constitucionais, que com os garantir eficazmente. (Pg. XVIII.)
Se isto o que a simples reflexo demonstra, no ser demais
ouvir autoridades na matria. Diz Alexis De Tocqueville, em seu grande
livro De la Dmocratie en Amrique, publicado em 1835:
O juiz americano assemelha-se perfeitamente aos magistrados
das outras naes. Est revestido, entretanto, de um imenso poder poltico.
Donde vem isto? Ele move-se no mesmo crculo e serve-se
dos mesmos meios que os outros juzes; por que possui um poder que
estes no tm?
A causa est neste nico fato; os americanos reconheceram
aos juzes o direito de fundar suas decises na Constituio, antes que
nas leis. Em outros termos, permitiram-lhes no aplicar as leis que lhes
parecessem inconstitucionais.
Sei que semelhante direito foi reclamado algumas vezes pelos tribunais de outros pases; mas nunca foi concedido. Na Amrica,
todos os poderes o reconhecem; no se encontra nem um partido, nem
sequer uma pessoa que o conteste.
A explicao est no princpio mesmo das constituies
americanas.
Em Frana, a Constituio uma obra imutvel, ou como
tal considerada. Nenhum poder teria a faculdade de fazer-lhe a menor
modificao; tal a teoria consagrada.
Na Inglaterra, reconhece-se ao parlamento o direito de modificar a Constituio. Na Inglaterra pode a Constituio mudar incessantemente, ou, melhor, ela no existe. O Parlamento corpo constituinte, ao mesmo tempo que legislativo.
Na Amrica, as teorias polticas so mais simples e mais racionais.
Uma Constituio americana no se considera imutvel,
como em Frana; no poderia ser modificada pelos poderes ordinrios
da sociedade, como na Inglaterra. Ela forma uma obra parte que, re-

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 225


presentando a vontade de todo o povo, obriga tanto os legisladores,
como os simples cidados, mas pode ser mudada pela vontade do povo,
segundo a forma estabelecida e nos casos previstos.
Na Amrica, a Constituio pode, pois, variar; mas, enquanto existe, a origem de todos os poderes. A fora predominante est somente nela.
Fcil ver em que estas diferenas devem influir na posio
e nos direitos do corpo judicirio, nos trs pases citados.
Se, em Frana, pudessem os tribunais desobedecer s leis,
com o fundamento de as considerarem inconstitucionais, em suas mos
ficaria realmente o poder constituinte, pois somente eles teriam o direito
de interpretar uma Constituio, de que ningum teria o direito de mudar
os termos. Pr-se-iam no lugar da nao e dominariam a sociedade, tanto,
pelo menos, quanto o permitisse a fraqueza inerente ao Poder Judicirio.
Sei que, recusando aos juzes o direito de declarar inconstitucionais as leis, damos indiretamente ao corpo legislativo o poder de mudar a Constituio, pois ele j no encontra barreira legal que o detenha.
Mais vale, porm, conceder o direito de mudar a Constituio a homens
que representam imperfeitamente a vontade do povo, que a outros, que
s a si mesmos representam. Muito mais insensato, ainda, seria dar aos
juzes ingleses o direito de resistir vontade do corpo legislativo, pois o
Parlamento, que faz a lei, faz igualmente a Constituio e, por conseguinte, em nenhum caso se pode chamar inconstitucional uma lei, quando ela emana dos trs poderes. (Evidentemente, refere-se o autor Coroa, Cmara dos Lordes e Cmara dos Comuns.)
Nenhum destes raciocnios aplicvel Amrica. Nos
Estados Unidos, a Constituio domina tanto os legisladores, como os
simples cidados. Ela , pois, a primeira das leis e no poderia ser modificada por uma lei. , pois, justo que os tribunais obedeam Constituio de preferncia a todas as leis. Decorre isto da essncia mesma
do Poder Judicirio: escolher entre as disposies legais, aquelas que
mais estreitamente o vinculam , de algum modo, o direito natural do
magistrado.
Em Frana, a Constituio, igualmente, a primeira das leis
e os juzes tm um igual direito de a tomar por base das suas decises;
mas, exercendo este direito, no poderiam os juzes deixar de invadir

226 Raul Pila


um direito ainda mais sagrado que o deles: o da sociedade, em nome da
qual procedem. Aqui, a razo comum deve ceder ante a razo de estado.
Na Amrica onde a nao pode sempre reduzir os magistrados obedincia mudando a Constituio, no de temer semelhante
perigo.(61)
Assim, de acordo com a opinio de De Tocqueville o contraste judicirio das leis depende essencialmente de haver ou no haver
uma Constituio escrita, que se sobreponha lei ordinria. Na Inglaterra, tal contraste impossvel por no haver ali uma Constituio escrita
e rgida como nos Estados Unidos. Outra no a opinio de Dicey.
Quando estes distintos juristas diz ele, referindo-se a Story
e Kent faziam, sob a forma de lies, os seus comentrios a respeito
da Constituio dos Estados Unidos, sabiam eles precisamente quais
eram o assunto e o mtodo convenientes ao seu ensino. O tema formava uma parte definida e facilmente reconhecvel do direito do seu pas.
Continha-se, em um documento dado, que toda gente poderia conhecer, isto : a Constituio dos Estados Unidos estabelecida e preceituada pelo povo dos Estados Unidos. Os artigos desta Constituio muito
longe esto, por certo, de se disporem de acordo com uma lgica perfeita; carecem de uma completa lucidez de expresso, mas contm, sob
forma inteligvel e clara, a lei fundamental da Unio. Esta, notemo-lo,
foi feita, e s pode ser substituda ou modificada por um meio diferente
dos empregados para a promulgao o u a modificao das outras leis;
apresenta-se, por conseqncia, como um objeto distinto de estudo; trata da legislatura do Poder Executivo e do Poder Judicirio; pela disposio dos seus prprios termos, ela define indiretamente o campo de ao
da soberania legislativa dos Estados Unidos. Story e Kent conheciam,
pois, com preciso, a natureza e os limites do ramo do Direito que intentavam estudar, sabiam tambm que mtodo empregar para tratar da
matria. A sua tarefa de comentadores era, pois, na espcie, exatamente
semelhante que teriam tomado, se expusessem um outro ramo da jurisprudncia americana. Um legista da Unio, que deseje estudar os artigos da Constituio, nada mais tem de fazer, seno empregar os mesmos meios que lhe servem para o estudo de qualquer outra lei... O escritor ou o professor ingls encontra-se em uma situao essencialmente di(61) Op. cit., vol. I, pgs. 165 e seguintes.

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 227


ferente da dos seus colegas de alm-mar. Ele pode percorrer o statute-book
de um a outro extremo: no encontrar nele uma s lei que contenha os
artigos da Constituio; no dispor de critrio que lhe permitia distinguir, das leis ordinrias, as leis constitucionais ou fundamentais; verificar at ter uma origem quase recente a expresso Direito Constitucional,
que, se me no engano, Blackstone nunca emprega.(62)
Ficou, pois, cabalmente demonstrado que a possibilidade do
contraste judicial das leis depende, no da feio especial do mecanismo
constitucional parlamentarismo ou presidencialismo mas do princpio da soberania da Constituio que somente com uma Constituio
escrita e rgida pode prevalecer. A outra explicao no recorrem os autores.
Replicar, talvez, o ilustre relator, que se uma condio necessria a rigidez da Constituio para que se verifique o contraste judicial das leis, a forma presidencial de governo que o postula. Eu poderia concordar com ele, se ele, por seu lado, reconhecesse que o sistema
presidencial, sem esta vlvula, se reduz mais insuportvel das tiranias.
c) O federalismo que postula o princpio da soberania da Constituio
Mas a verdade rigorosa ser, no o presidencialismo, porm,
o federalismo, a causa determinante do princpio da supremacia da
Constituio e da sua mais natural conseqncia a verificao da constitucionalidade das leis pelo Poder Judicirio. Surge aqui a segunda
confuso do Sr. Afonso Arinos, para o qual o princpio inerente ao
presidencialismo, em vez de defluir das necessidades orgnicas do regime federativo. Como surgisse o princpio nos Estados Unidos, onde Federao e sistema presidencial nasceram ao mesmo tempo e foram fruto
do mesmo parto laborioso, o ilustre relator preferiu fili-lo, sem maior
indagao, ao ltimo, e no ao primeiro dos dois fatos. O contrrio, porm, ficou demonstrado nas pginas antecedentes.
Insistamos no ponto, j que tamanha importncia lhe atribui
o eminente relator. Ouamos, mais uma vez, a Dicey: a distribuio de
autoridade limitada, executiva, legislativa, judiciria, entre corpos coordenados, mas independentes entre si, essencial forma federal de go(62) Op. cit., pg.7.

228 Raul Pila


verno. doutrina essencial do federalismo que a Constituio efetivamente a lei suprema do pas.
Toda Assemblia Legislativa, existente em virtude de uma
Constituio federal, simplesmente um corpo legislativo subordinado; as
suas leis so vlidas nos limites da autoridade a ele conferida pela Constituio; so nulas ou inconstitucionais se excedem os limites desta autoridade.
A. Ribot, comentando Dicey, afirma: Em uma Federao
indispensvel sejam os direitos dos estados protegidos contra as invases do Poder Legislativo federal. No pode este pretender a soberania.
No passa de um poder delegado e subordinado." (Prefcio da traduo
francesa da obra de Dicey, pg. VI.)
Explica De Tocqueville: definiram-se, pois, com cuidado, as
atribuies do governo federal e declarou-se ficar nas atribuies do governo dos estados tudo quanto no se compreendesse na definio.
Assim, o governo dos estados era a regra comum e a exceo tornou-se o
governo federal. Mas, prevendo-se que, na prtica, poderiam surgir questes relativas aos limites exatos deste governo excepcional, e perigoso seria deixar-lhes a soluo aos tribunais ordinrios institudos nos diferentes
estados, pelos prprios estados, criou-se uma alta Corte federal, tribunal
nico, do qual uma das atribuies foi manter, entre os dois governos ri(63)
vais, a partilha dos poderes, tal como a Constituio a estabelecera.
Como se v, ningum, a no ser o ilustre relator, deixa de filiar, organizao federativa, o princpio da supremacia da Constituio e
do contraste das leis pelo Poder Judicirio. Uma nao unitria, seja ela
parlamentar ou presidencial, poder adot-lo, sem a menor dvida; mas
uma federao dificilmente poder prescindir dele.
o que se verifica no Canad federao parlamentarista de
provncias parlamentaristas. Diz Dicey: A legislao do Parlamento federal ou do domnio est subordinada Constituio, isto , ao British
North America Act, 1867, tanto como a legislao das provncias. Toda
lei votada pelo Parlamento do Domnio ou por uma legislatura provincial nula e nula ser considerada pelos tribunais, desde que esteja em
oposio com a Constituio". No Canad reafirma o mesmo autor
mais adiante pg. 149 os tribunais tornam-se inevitavelmente os in(63) Op. cit., vol. I, pg.191.

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 229


trpretes da Constituio. Como Ministro da Justia diz W. P. M.
Kennedy, professor da Universidade de Toronto Blake pleiteou, no
Parlamento, a medida que estabeleceu a Suprema Corte do Canad
(1875). A lei inclua uma clusula que suprimia as apelaes para a comisso judiciria, quando o gabinete imperial fez saber que lhe seria negado o assentimento real. A Corte, entretanto, foi um sucesso notvel.
Recebeu muitas apelaes das Cortes provinciais, que, de outra forma,
teriam ido a Westminster. Ajudou a desenvolver a lei constitucional e
deu dignidade e confiana ao Judicirio canadense.(64)
Na Austrlia, verifica-se o mesmo fenmeno. Existe ali a magistratura estadual, ao lado da federal. A Alta Corte conhece de apelaes oriundas tanto de juzes ou tribunais federais, como dos tribunais
estaduais, e tem jurisdio originria em matria que envolva a Constituio ou a sua interpretao, ou se funde em leis elaboradas pelo Parlamento, ou diga respeito legislao de estados diferentes. O princpio
sempre o mesmo, e resulta da organizao federal do estado, independentemente de ser parlamentar ou presidencial o sistema de governo.
Uma exceo plenitude do princpio apresenta a Sua, no
obstante seja esta uma federao. O Tribunal Federal suo no pode discutir
a constitucionalidade das leis ou decretos feitos pelo Legislativo federal.
Poder-se-ia, desde logo, supor adverte Dicey que a Assemblia federal
, contrariamente ao Congresso americano, um corpo soberano. Nada disto. A razo pela qual todas as leis da Assemblia devem considerar-se constitucionais pelo Tribunal Federal, que a prpria Constituio torna quase
impossvel as invases das suas disposies pelo corpo legislativo. Uma lei
ordinria devidamente votada pela Assemblia federal pode ser legalmente
anulada por um veto popular. A autoridade da Assemblia sua excede nominalmente a autoridade do Congresso americano, porque, na realidade, o
corpo legislativo suo mais dbil que o Congresso.(65)
d) A juridicidade do sistema presidencial, na teoria e na prtica
Procura o Sr. Afonso Arinos estabelecer um verdadeiro e radical antagonismo entre parlamentarismo e presidencialismo, dizendo
ser este o regime jurdico por excelncia, enquanto o parlamentarismo
(64) W. P. M. Kennedy, The Constitution of Canada, pg. 341.
(65) Op. cit., pg. 151.

230 Raul Pila


regime por excelncia poltico. No me parece tenha razo o ilustre relator; decorre a afirmao daquela sua fundamental confuso entre soberania parlamentar e parlamentarismo. J se viu que este comporta,
perfeitamente, a limitao constitucional do Poder Legislativo e o contraste da constitucionalidade das leis pelo Poder Judicirio. Mas, ainda
quanto ao sistema britnico da soberania parlamentar, exagero seria negar-lhe um carter estritamente jurdico, se em nenhum outro pas, mais
do que na Inglaterra, a lei que rege os homens e nulo se considera pelos tribunais todo ato do Poder Executivo praticado em violao dela.
O direito domina toda a vida nacional. Pouco importa que, no se fazendo ali nenhuma distino entre leis constitucionais e leis comuns,
possam umas ser revogadas pelas outras; no deixa de existir, por isto, o
imprio da lei, que obriga igualmente a governantes e governados.
No ser demais reproduzir aqui o juzo de Joaquim Nabuco.
Somente na Inglaterra, pode-se dizer, h juzes. Nos Estados Unidos a
lei pode ser mais forte que o poder; isto que d Corte Suprema de
Washington o prestgio de primeiro tribunal do mundo, mas s h um
pas no mundo em que o juiz mais forte que os poderosos: a Inglaterra. O juiz sobreleva famlia real, aristocracia, ao dinheiro e, o que
mais do que tudo, aos partidos, imprensa, opinio; no tem o primei(66)
ro lugar no estado, mas tem-no na sociedade.
Mas, se o sistema parlamentar britnico mais poltico do
que jurdico, que dir o Sr. Afonso Arinos da juridicidade dos regimes
das naes latino-americanas, onde a Constituio e as leis padecem repetidas violaes de toda ordem? Pretender o ilustre relator sobrep-los ou sequer equipar-los ao regime poltico ingls, somente pela
circunstncia de ser presidencial, e no parlamentar o seu sistema de governo? Evidentemente regime jurdico no o que tem um corpo de
leis, e, por sua incapacidade funcional de as tornar efetivas, faz delas
textos mortos, seno o que, tendo embora uma Constituio flexvel, estende sobre todos os cidados o manto da lei, protegendo-os contra o
arbtrio dos governantes. A Inglaterra, sem Constituio escrita, e a maioria das Repblicas latino-americanas, com as suas solenes mas inoperantes Constituies, ilustram bem as duas hipteses, e mostram o que
verdadeiramente se deve entender por regime jurdico.
(66)

Joaquim Nabuco, Minha Formao, pg. 118.

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 231


Deixemos, porm, estas nossas repblicas, to cruelmente
estigmatizadas por Bryce e por todos os publicistas que as estudaram e
volvamos a ateno para os Estados Unidos, onde, segundo o Sr. Afonso Arinos, deve encontrar-se o prottipo dos regimes polticos. Tomarei
por guia o livro recente de C. Perry Patterson, professor da Universidade do Texas.
Explica o autor, no prefcio: meu propsito demonstrar
que mudamos a nossa democracia constitucional em democracia poltica. Com tal quero significar que convertemos em ilimitada uma democracia limitada, e substitumos uma Constituio escrita por uma Constituio no escrita, e um governo de leis, por um governo de homens.
Significa isto que foram destrudos os princpios da Revoluo Americana, bem como os fundamentos do nosso sistema constitucional, e retornamos aos princpios do sistema britnico. Tal a importncia deste
fato e to de perto diz ele respeito a uma das teses essenciais do parecer
do Sr. Afonso Arinos, que no me posso deixar de deter nele, utilizando, quanto possvel, as prprias expresses do publicista americano.
Comea Patterson por recordar que James Harrington
(1611-1677), filsofo ingls da poltica, de tendncias republicanas e geralmente s considerado inferior a John Locke quanto influncia exercida nas instituies polticas americanas, diz que o governo sempre,
ou um imprio de homens, ou um imprio de leis.
Por governo de lei diz Patterson entendiam os nossos
maiores um sistema constitucional baseado em uma lei fundamental estabelecida pelo consentimento dos governados em sua soberania originria. Lei fundamental foi a expresso empregada para a distinguir dos
atos legislativos e significava a vontade suprema do povo. Era a lei suprema tanto para o povo, como para o governo e s podia ser modificada de acordo com as suas prprias provises. Tornou-se o governo
mero agente do povo na administrao da sua vontade. Possua poderes, mas no soberania. O prprio estado ficava limitado pela doutrina
dos direitos inalienveis.
Por governo de homens, os nossos maiores entendiam exatamente o caso oposto. O governo possua a soberania. Da, ser a Constituio antes o ato do governo, que o ato do povo. O governo no era
um agente, mas um amo. A vontade do governo representava a Consti-

232 Raul Pila


tuio. Tal governo era um governo de lei, j que a sua vontade era sempre lei. Ele poderia considerar a Constituio como contendo certos elementos constituintes que se deveriam tomar mais a srio que as leis ordinrias, mas o fato era que tal limitao era auto-imposta e no passava,
geralmente, de pura teoria. Esta era, no pensamento dos antepassados, a
natureza do sistema britnico, que na prtica se tornou um governo de
homens, limitado apenas pela sua discrio.
Estes dois esquemas de governo (control) esto muito mais
afastados na teoria, que na prtica. Um pe a nfase na lei, outro, nos
homens. preciso no esquecer que, em ambos os sistemas, os homens
fazem a lei, seja ela fundamental ou ordinria, e tambm a interpretam.
Quanto mais limitado ser, de fato, do que um governo que pode determinar os seus poderes, um governo que pode interpretar os seus prprios
poderes?
Os meios por nossos maiores empregados para instituir um
governo de leis foram federalismo, separao de poderes, freios e contrapesos, bicameralismo, soberania popular, constituies como leis fundamentais, tanto na nao, como nos estados, declaraes de direitos e a
revista judicial como coero da lei para manter o sistema. Partilhou-se
a autoridade no interesse da vida, liberdade e propriedade, o que, segundo Locke, era o principal ofcio do governo proteger. Jefferson, na
Declarao da Independncia, substituiu propriedade por procura da
felicidade. Esta teoria do nosso sistema conhecida como a Constituio literria. As suas feies salientes (Its mechanical features) derivaram
largamente dos escritos de Locke, Harrington, Montesquieu e Blackstone. A experincia no Imprio Britnico e a realizada sob os artigos da
Confederao convenceram os nossos antepassados da validez dos princpios advogados por estes escritores.
A teoria literria da Constituio foi particularmente elaborada por John Adams, em 1814, em uma carta dirigida a John Taylor. A
tendncia, neste pas, entre legistas, juzes e expositores da Constituio,
tem sido acentuar a teoria literria da Constituio. At os chamados antifederalistas, que se tornaram de fato, os verdadeiros federalistas aps a
adoo da Constituio, fizeram-se os principais campees desta teoria,
como meio de evitar a destruio do carter equilibrado da Constituio. Esta nfase na anatomia da Constituio acentuou o seu carter do-

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 233


cumental, at quase excluir a considerao do seu atual funcionamento
poltico. O que eu sustento que a teoria literria da Constituio foi
destruda pela Suprema Corte e pelo sistema de partidos, e que temos
agora uma supremacia poltica exercida sobre os agentes do nosso sistema de governo, inclusive a prpria Corte.
A possibilidade de surgir uma divergncia entre a teoria e a
prtica, em nossos sistemas, foi expressa na Conveno Federal de
1787. John Francis Mercer, um delegado de Maryland, disse no plenrio
da Conveno: grande engano supor que o papel que estamos a propor governar os Estados Unidos. So homens que ele por no governo
e homens so os que se ho de interessar em o manter. Os homens so
a essncia e a eles cabe fazer o negcio.
Aqui est a predio de que um governo de poderes enumerados, limitado, alm disto, por federalismo, separao de poderes, freios e
contrapesos, bicameralismo e revista judicial, e ligado pelas cadeias de
uma lei fundamental, haveria finalmente, como dizia Jefferson, de quebrar
as suas cadeias e tornar-se um governo de homens. A tese deste estudo
que as predies de John Francis Mercer e Patrick Henry j so agora, infortunadamente, um fato histrico, e que a Suprema Corte e o sistema de
partidos foram os principais arquitetos desta revoluo. O caminho da revoluo foi a supremacia judiciria supremacia do Congresso, sob o presidente, como chefe do seu partido e cabea da burocracia.
Jefferson continua Patterson foi o primeiro estadista a
chamar a ateno do povo americano para o fato que a Suprema Corte
lhe estava fazendo uma nova Constituio. Os juzes (dizia ele) esto
praticando a Constituio por inferncias, analogias e sofismas, como fazem
com a lei ordinria... H muito, entretanto, minha opinio que o germe de dissoluo do nosso governo federal est na constituio do Judicirio federal, um corpo irresponsvel (pois o impeachment apenas um
espantalho) que atua dia e noite, como a gravidade, alcana um pouco
hoje e outro pouco amanh e avana silenciosamente como um ladro,
pelo campo da jurisdio, at que tudo se usurpe aos estados e se consolide em um o governo de todos... Se sobre uma infrao da Constituio se estabelece uma segunda, sobre a segunda uma terceira, etc. qualquer dos poderes da Constituio pode chegar a absorver todo o poder
de governo.

234 Raul Pila


Referindo-se a Woodrow Wilson, diz Patterson: Um grande
estadista mais recente, legista e autoridade em Direito Constitucional,
reconhecia que a revoluo j estava feita, e Suprema Corte creditava
ele o hav-la terminado. Prossegue o autor, citando numerosos depoimentos, como o de Hughes, que dizia: Estamos sob uma Constituio,
mas a Constituio o que os juzes dizem que ; o do juiz Stone, que
reconhecia no ter o Judicirio nenhum freio no exerccio do seu poder;
o do juiz Holmes, que admitia francamente que a Suprema Corte legisla
e no hesitava em falar em legislao judiciria; o do juiz Frankfurter,
que aconselhava aos juzes da Suprema Corte a leitura da vida em vez da
leitura da linguagem neutra da Constituio, e acrescentava que eles so
de fato os rbitros da vida social; o de James M. Beck, que afirmava ser
a Suprema Corte mais que uma corte de justia, por ser, em um alto
sentido, uma permanente conveno constituinte.
Equivale isto a dizer conclui Patterson que a Corte exerce poderes constituintes e que ela est para com a nossa Constituio,
na mesma relao em que o Parlamento ingls est para com a Constituio inglesa. H, entretanto, esta importante diferena, que a Corte segue a iniciativa do Congresso, enquanto o Parlamento exerce, s, os poderes constituintes. Melhor explicando, significa isto que o nosso Congresso prope emendas Constituio mediante leis que a Corte, ou
aprova, ou rejeita e assim exerce, por ltimo, a soberania do povo americano. Independentemente de quanto possam torcer ou desviar o sentido da Constituio, tais leis so uma parte da suprema lei do pas. So
leis, sem embargo de sua real inconstitucionalidade.
e) O governo de leis degenerou em governo de homens e levou ditadura
do presidente
Aqui tem o ilustre relator a juridicidade que, no seu entender,
caracteriza o presidencialismo, em contraposio ao parlamentarismo.
Isto no pas padro do sistema, pois atroz irriso seria falar em juridicidade naquelas pobres repblicas em que a lei simplesmente o rbitro
dos potentados. Acompanhemos, porm, com Patterson, as conseqncias deste fato capital.
O resultado deste processo diz ele que os poderes
do Congresso e os do presidente cresceram tremendamente, graas

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 235


legislao ordinria com aprovao judiciria. O Congresso, por certo, no votar uma lei que lhe diminua os poderes, e o presidente no
aprovar uma medida que limite os seus. No se reconhece, geralmente, que esta tendncia, para a supremacia legislativa apouca a finalidade da revista judicial e compromete, por conseguinte, a posio
da Corte em nosso sistema constitucional. Outra tendncia ainda
mais inquietadora que a supremacia legislativa se est concentrando
nas mos do presidente. Significa isto que tanto o Congresso, como a
Corte se esto tornando os agentes do presidente e que estamos passando do governo da lei, para o governo dos homens. Significa que o
governo se tornou um processo poltico, como no sistema ingls,
mas, infelizmente, sem a responsabilidade, a que este sistema prov e
obriga.
de perturbar os espritos ingnuos dizer-se que a revista
judicial, o mais alto louvor, como lhe chamou Patrick Henry, ao coercitiva para manter a Constituio, como a considerava Ellsworth, tem
sido atualmente um fator revolucionrio no desenvolvimento da Constituio. Qualquer outro modo de ver o cmulo da simplicidade, diante
dos fatos.(67)
Nos captulos subseqentes passa Patterson a demonstrar
como a supremacia do Judicirio levou praticamente supremacia do
Congresso, aumentou largamente os poderes constitucionais do presidente, fez dele o cabea da administrao nacional, dando-lhe o domnio da burocracia, qual concedeu uma larga soma de poder legislativo
e judicirio com finalidade determinada e, por fim, ao presidente outorgou o domnio quase exclusivo dos negcios estrangeiros. Comprova,
por fim, que a presidncia se tornou um poder executivo poltico, no
mais jurdico, que exerce largamente os poderes legislativos do Congresso e os da burocracia e do Judicirio federal. Quando os poderes constitucionais do presidente se combinam com os seus poderes polticos,
claro fica que j fomos muito longe excessivamente longe no sentido de um tipo executivo de governo quase sem freios legais e s responsvel, por isto, perante as urnas eleitorais, que ele mesmo, por numerosos meios, submeteu largamente prpria influncia. Em outras
(67) C. Perry Patterson, Presidential Government in the United States The Unwritten
Constitution, pgs. 3 a 13.

236 Raul Pila


palavras, o nosso inteiro sistema constitucional est agora funcionando
(68)
primariamente em uma base poltica.
O carter jurdico, antes que poltico, do presidencialismo,
hoje uma simples fico, nos Estados Unidos, e sempre foi uma irriso
monstruosa, na maioria das repblicas latino-americanas.
Patterson no se limita a diagnosticar a perverso operada no
sistema constitucional do seu pas. Busca-lhe tambm o remdio. Onde,
porm, encontr-lo, quando o princpio da supremacia do Judicirio falhou
completamente? Se o governo passou inevitavelmente a operar mais no terreno poltico que no constitucional, o corretivo est em torn-lo responsvel. Isto s pode alcanar diz Patterson fazendo os ministros responsveis ante o Congresso e forando o presidente a agir por meio de ministros tirados do Congresso... Estes no podem ser tteres do presidente, sujeitos sua arbitrria demisso. Devem ser responsveis ante o Congresso
por meio da organizao dos partidos.(69) Haveria um gabinete, com o
seu primeiro-ministro, que cairia quando derrotado no Congresso.
Impossvel me acompanhar o autor na descrio da reforma
proposta. Basta notar que uma adaptao do sistema britnico e que,
no captulo final da obra, se enumeram nada menos de vinte e quatro
vantagens da inovao.
Em suma, a pretensa superioridade do presidencialismo sobre
o parlamentarismo, quanto ao aspecto jurdico, uma simples iluso, que
conduz a um governo praticamente irresponsvel. A verdadeira soluo,
que a responsabilidade poltica, encontra-se no governo de gabinete. Tal
a reforma que, h muito, se vem reclamando nos Estados Unidos.

X O R EGIME, O MILITARISMO E AS REVOLUES

Ao presidencialismo se tm imputado o militarismo e as revolues do perodo republicano. Contesta formalmente o Sr. Afonso Arinos a influncia do regime poltico nestes fenmenos sociais. O milita(68) Idem, ibidem, pg. 14.
(69) Idem, ibidem, pg. 260.

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 237


rismo republicano (Deodoro, Floriano) diz ele no devido ao presidencialismo. um legado do Imprio, que, com a guerra do Paraguai,
f-lo revelar-se mais agudamente, integrando-nos no quadro continental.
Os crticos do presidencialismo se esquecem desta verdade
de que a chamada questo militar foi iniciada no Imprio e, no fundo,
tem a sua primeira manifestao impressionante na queda de Zacarias,
em 1868. O Exrcito j era ento um terceiro partido, que cortava com
a espada o n grdio liberal-conservador.
Antes de discutir a questo, parece-me necessrio lembrar alguns preceitos lgicos. Em Biologia e, ainda mais, em Sociologia, dada a
complexidade dos fenmenos, intervm sempre causas mltiplas.
Assim, a Patologia Geral, distingue, em Medicina: causas eficientes, determinantes, predisponentes, adjuvantes. Sem esta distino, tanta razo
teriam os que negam ser o bacilo de Koch o agente necessrio da tuberculose, pois nem todos os que a ele se acham expostos contraem a doena, como os que tudo a ele querem reduzir, pois sem o bacilo de
Koch no h tuberculose. que, sendo a causa eficiente da infeco, requer o bacilo, todavia, a interveno de outras causas ou condies, para
produzir a infeco.
Desta complexidade causal resulta que a nenhuma concluso
segura se pode chegar, sem a cuidadosa anlise dos fenmenos. A simples coincidncia, ou incoincidncia dos fatos no basta a estabelecer ou
negar o elo causal. Preciso se faz penetrar na intimidade dos fenmenos
e surpreender-lhes as verdadeiras relaes. Sem tal precauo, at as leis
fsicas mais simples estariam sujeitas a contestao. Atua a gravidade indistintamente sobre todos os corpos? No se diria, ao ver o fumo ou
um balo a subir na atmosfera. Eis a uma evidncia de fato, que parece
contrariar a lei cientfica e entretanto a confirma, quando devidamente
analisada. Pois esta deficincia ou carncia de anlise que se nota freqentemente no trabalho do ilustre relator.
Comea ele por afirmar que a questo militar se iniciou no
Imprio e teve a sua primeira manifestao na queda de Zacarias, em 1868.
Que ela teve comeo no Imprio, certo, pois, do contrrio, no poderia
ter acarretado, como acarretou, a proclamao da Repblica; mas por completo infundado que se tenha iniciado com a queda de Zacarias. Demonstra-o exaustivamente Jos Maria dos Santos, em sua grande obra, j tantas

238 Raul Pila


vezes citada, onde consagra questo os captulos V e XI e boa parte do
captulo VII. No houve realmente nenhuma questo de carter ou significao militar entre Caxias e Zacarias de Gis. O que se verificou foi, em
certo momento, a suspeita, por parte do chefe militar conservador, de que
j no dispusesse da plena confiana do gabinete liberal. Recusada, porm,
a demisso, o grande soldado e ainda maior cidado, que procurava apenas uma afirmao formal e indubitvel de confiana, submeteu-se sem replicar soluo, para trinta dias depois cobrir-se de glria no esplndido
golpe estratgico de 21 de maro.
A crise ministerial de 1868 diz Jos Maria dos Santos
no teve realmente nenhuma relao efetiva com o incidente do pedido
de demisso do Marqus de Caxias, incidente este aberto e de todo encerrado cinco meses antes da data em que ela se produziu. Se dvidas a
tal respeito existiram naquele tempo, elas foram inteira e completamente
destrudas nas sesses do Senado de 15, 17 e 18 de julho de 1870, delas
nada mais restando seno o generoso carter de exame geral de conscincia daquelas explicaes a que deram ensejo. No nos perturbamos
com o fato de cronistas, como o Sr. Batista Pereira, ainda hoje pretenderem ressuscitar aquelas dvidas. Eles procedem por extenso retrospectiva da impresso que lhes causa o predomnio dos militares nos primeiros anos da Repblica, tornando-se apenas vtimas de uma espcie de
miragem dessa especial viso poltica hispano-americana, que ficou sen(70)
do tambm a nossa, a partir de 1889...
possvel que o Marqus de Caxias, ao enderear ao ministro
da Guerra, em fevereiro de 1868, a carta do seu pedido de demisso, o fizesse por ter ficado deveras convencido de j por demais haver sacrificado
aos liberais o seu partido e a sua prpria dignidade de grande chefe conservador. Mas, se ele mesmo, solenemente, negou quele seu gesto todo e
qualquer carter de reao poltica e partidria, se os seus contemporneos
mais interessados no incidente, em um tocante movimento geral de sinceridade que constituiu um dos instantes mais belos do nosso velho parlamento do Imprio, aceitaram as suas explicaes e sem reserva as aplaudiram,
por que insistir, ainda hoje, em uma suposio antiptica e deprimente, em
favor da qual nenhum elemento novo de prova se apresentou?(71)
(70) Jos Maria dos Santos, op. cit., pg. 119.
(71) Idem, ibidem, pg. 120.

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 239


Mas, se tal no foi a causa da queda do gabinete Zacarias,
que, ento, a determinou? O mesmo autor o explica cabalmente: foi a
sua firme, intrpida, generosa e esplndida deciso de promover, sem
mais delongas, a abolio total do cativeiro. Contra a idia levantaram-se
os conservadores e, notadamente, a maioria conservadora do Conselho
de Estado, que colheu a oportunidade da escolha de um senador pelo
Rio Grande do Norte, para derribar o governo reformista. No foi a
questo militar, que ainda no surgira, mas a questo abolicionista, o
que determinou, em 1868, a queda do gabinete Zacarias.
A questo militar produziu-se realmente, mas mais tarde, em
1884, quando fazia j quatro anos que falecera o Duque de Caxias. Para
ela, no poderia ele ter concorrido. De presumir , pelo contrrio, que,
se vivo fosse, o cidado haveria de interpor toda a influncia do militar,
para a evitar ou dirimir. E foi uma questo militar tpica, exclusivamente
motivada por interesses ou sentimentos de classe.
No possvel descobrir o mnimo carter poltico diz Jos
Maria dos Santos nos incidentes que se produziram no nosso Exrcito, a
partir de 1883, e aos quais foi dado, em conjunto, o nome de Questo Militar. Foram todos eles casos de ordem puramente disciplinar, onde os oficiais, procurando reagir contra disposies superiores que lhes pareceram
ofensivas ou prejudiciais, abandonaram os meios regulamentares, para apelar em pblico e pela imprensa para o estreito e perigoso esprito de classe.
Imediatamente, a questo militar nasceu de um projeto de
lei apresentado ao Senado do Imprio, em 1883, pelo senador marqus
de Paranagu, no qual se propunha a criao de um montepio de contribuio obrigatria para os militares, alterando-se ao mesmo tempo as
condies da reforma no servio das armas. Contra esse projeto formou-se logo um Diretrio de resistncia, que delegou poderes ao tenente-coronel Sena Madureira, para sobre ele dar pela imprensa o modo de
pensar do Exrcito. Este foi o princpio. Da por diante, todo oficial
preso ou censurado julgou-se no direito de discutir o seu caso pelos jornais, sem a menor considerao pela posio poltica ou militar daqueles
a quem os seus comentrios envolvessem. Assim, formou-se a especiosa
querela de saber se aos militares era ou no lcito empenharem-se em
discusses pela imprensa, sobre objeto de servio sem o prvio consentimento das autoridades superiores do Exrcito. O Ministrio da Guer-

240 Raul Pila


ra, como era natural e necessrio, opinou pela segunda hiptese, mandando reeditar os avisos anteriores que assim estabeleciam. Mas em
1886, o marechal Deodoro da Fonseca, comandante das armas no Rio
Grande do Sul, interpelado pelo governo sobre uma manifestao daquela natureza verificada na regio de seu comando, respondeu simplesmente que os avisos ministeriais reeditados no obrigavam os oficiais do
Exrcito. Tinha-se criado a doutrina do soldado-cidado, inteiramente livre
nas manifestaes do seu pensamento...
Tais princpios, defendidos em documento pblico por uma
to alta patente, tiveram o dom de envenenar definitivamente as relaes do governo imperial com o Exrcito. O comandante das armas foi
destitudo das suas funes e mandado regressar ao Rio de Janeiro. Mas
os cadetes da Praia Vermelha receberam-no em triunfo no cais do Pharoux. Desse momento em diante a Questo Militar entrou a sensibilizar
fortemente os propagandistas da Repblica, que logo se constituram
em advogados ostensivos e intransigentes daquele novo e surpreendente
ponto de vista disciplinar. O prestgio do uniforme passou a ser o cuidado maior dos republicanos...
verdade que a propaganda da Repblica nominal imediata
j tinha chegado at o seio do Exrcito. Mas ela se mantinha apenas nos
meios escolares, sobretudo entre os discpulos do major Benjamim
Constant, a quem uma especial cultura filosfica inclinava s preocupaes de ordem social. A massa geral do Exrcito, isto , a grande maioria dos oficiais que serviam nos corpos de tropa, nenhum interesse ligava, entretanto, a esses assuntos, dividindo-se, quando muito, no terreno
das opinies, entre os dois grandes partidos liberal e conservador, que
ento regulavam toda a nossa existncia poltica.
Foi somente a Questo Militar, partindo de uma deselegante e
spera disputa de vantagens materiais, que ligou e confundiu todas as
opinies do Exrcito contra os governos do Imprio, fossem eles, indi(72)
ferentemente, liberais, ou conservadores.
Concordo, pois, com o Sr. Afonso Arinos em um ponto: a Questo Militar nasceu no Imprio e, associando-se reao dos escravocratas, tendncia federalista e propaganda republicana, levou Repblica.
(72) Op. cit., pg. 189.

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 241


Mas este militarismo muito diverso, do que depois se manifestou. Poderia
ter-se produzido com qualquer regime, desde que condies semelhantes se
verificassem. Era essencialmente um movimento de classe, embora houvesse tido graves conseqncias polticas. Foi um acidente, um simples acidente, a que todos os regimes estaro mais ou menos sujeitos, enquanto as naes forem obrigadas a manter considerveis foras armadas.
Diverso foi, porm, o militarismo que depois se manifestou
na Repblica, se que tal nome merece. No foi nunca, a no ser, talvez, na situao que motivou a campanha civilista, um movimento de
classe, que na classe tivesse a sua origem e os seus motivos. O que vemos, sim, a interveno dos militares na poltica, com a fora que as
armas lhes emprestam, mas geralmente solicitada pelos prprios polticos, quando no provocada pela tenso da situao poltica do pas. Trata-se evidentemente de um fenmeno poltico, determinado por causas
polticas e comum Amrica Latina.
Aqui que se impe aprofundar a anlise, a que convidei o
ilustre relator. Quando ns, os parlamentaristas, afirmamos haver relao de causa e efeito entre o presidencialismo e os freqentes pronunciamentos militares da Amrica Latina, no nos fundamos apenas na impressionante coincidncia dos dois fenmenos: poderia no passar de
coincidncia. Baseamo-nos, sim, nos caracteres profundos do regime
presidencial, que permitem estabelecer uma ditadura pessoal, contra a
qual no h sequer o recurso de esperar por uma nova eleio, porque a
influncia incontrastvel do presidente se estende at a escolha do sucessor. Excludo, com efeito, o perodo inicial de Deodoro e Floriano,
simples sobrevivncia do golpe militar que instaurou a Repblica, que
pretenderam sempre os levantes militares posteriormente verificados?
Que pretendeu a mais sangrenta e mais prolongada das nossas revolues na Repblica a de 1893 em que tomaram parte tantos militares
de terra e mar? Nunca pretenderam, pelo menos nunca alegaram outra
coisa, seno combater a ditadura, ou corrigir a hipertrofia do Poder
Executivo. Em um sistema sem vlvulas, ou com vlvulas insuficientes,
inevitveis se fazem tais exploses.
J o mesmo no sucede com o sistema parlamentar, onde o governo sofre diretamente a influncia da opinio e a queda dos gabinetes
uma vlvula pronta sempre a funcionar. No se quer dizer com isto que

242 Raul Pila


impossveis se tornem os golpes militares no sistema parlamentar; significa-se, apenas, que com ele vm a faltar as causas politicamente justificadas
ou justificveis, para a interveno violenta dos militares na vida poltica do
pas. Se, em tais condies, o fenmeno se produzir, ser ento tipicamente
uma manifestao de classe, e no passar de militarismo estreme.
Agora mesmo no estamos assistindo a este fenmeno, que
seria verdadeiramente espantoso, se a ele no estivramos habituados:
polticos e imprensa no esto a invocar a interveno das classes armadas no prximo pleito presidencial, a pretexto de evitar uma soluo
eleitoral que reputam danosa ao pas? Clara a explicao da anomalia:
como tudo depende, neste regime, do presidente da Repblica, todos os
recursos parecem lcitos para vencer a batalha; at a deciso da pendncia pelas classes armadas.
A anlogas consideraes se presta uma outra tese, afim desta: que o presidencialismo produz as revolues e o parlamentarismo as
evita. Tomada em sentido absoluto, seria simplesmente absurda; equivaleria a afirmar que o regime poltico a causa nica das revolues. No
h, porm, estudante de Sociologia que ignore serem mltiplas as causas
do fenmeno: h-as de natureza econmica, religiosa, poltica, etc. E, geralmente, concorrem vrias causas, para que a irrupo se d. Por isto,
parlamentarista nenhum afirmou jamais que o presidencialismo produz
revolues; o que diz que as favorece. E nenhum afirma que o parlamentarismo pe inteiramente a salvo da subverso, seno que a dificulta. Em suma, o que o presidencialismo cria, com a sua rigidez caracterstica, so causas polticas de revolues; e o que o parlamentarismo
evita com a sua admirvel elasticidade, so estas mesmas causas polticas. Ningum pretendeu nunca que os pases presidencialistas estivessem fatalmente condenados revoluo e inteiramente livres dela ficassem os parlamentaristas.
Ainda aqui, pois, necessrio se faz proceder anlise, a que
foge o ilustre relator. Por que s houve uma nica, mas tremenda revoluo nos Estados Unidos? Diversos motivos concorreram para que elas
no se reproduzissem, a comear pela espantosa prosperidade material
do pas. Entre eles, no se pode deixar de incluir o fator poltico: o carter eminentemente democrtico dos governos estaduais, a existncia de
dois grandes partidos mais ou menos equilibrados, entre os quais se par-

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 243


tilham os governos estaduais e oscila o Governo Federal. Por que houve
revolues em pases parlamentaristas, como a Alemanha e a Itlia? Por
se haverem produzido outras causas, que no as decorrentes do mecanismo constitucional, e terem elas sido suficientemente fortes para determinar a subverso do regime. Na Alemanha, ningum o ignora, foi a
exacerbao nacionalista, habilmente explorada por Hitler e seus sequazes, que determinou a queda da Repblica; na Itlia, foram as dificuldades geradas pela guerra em um pas pobre, a profunda decepo curtida
pelo nacionalismo italiano, a ameaa comunista, a princpio atiada por
Mussolini e depois por ele explorada e, finalmente, a mediocridade do
rei, o que determinou a catstrofe. Em suma, nos complexos sociais,
como nos complexos biolgicos, no h causas nicas e por si ss eficientes, mas causas ou condies mltiplas, que se podem reforar, ou
anular. O papel do pesquisador , justamente, destrin-las.
A respeito da influncia do regime poltico sobre o fenmeno
revolucionrio h, pelo menos, dois casos histricos que, por sua nitidez, se diriam duas experincias sociais.
Um o do Brasil. O Primeiro Reinado e a Regncia Feij, regimes, como vimos, puramente pessoais, embora fundados na letra da
Constituio, foram perturbados por distrbios e revolues; o Segundo
Reinado, com um sistema parlamentar que progressivamente se ia consolidando, foi um longo perodo de paz interna, s perturbado, no fim,
pela Questo Militar e pelas repercusses da Abolio. Proclamada a
Repblica, restabeleceu-se o poder pessoal e, com ele, voltaram os motins e revolues. Tem-se dito que a Monarquia realizou a unidade nacional, mas, sem negar o papel integrador que ela desempenhou ao fazer-se a Independncia, mais exato seria dizer, como nota um dos nossos mais argutos espritos, ter sido o sistema parlamentar quem realmente a preservou, pela paz e pela liberdade que assegurou.
O outro exemplo eloqente o da Frana. Aps a grande Revoluo, viveu o pas em ditaduras e revolues. Em 1848 a revoluo
derrubou o trono de Lus Filipe e organizou a Repblica nos moldes
presidencialistas. No tardou que Lus Napoleo, eleito pelo sufrgio
universal do povo, entrasse em conflito com a assemblia e a dissolvesse em 1851, fazendo-se imperador dos franceses como o seu grande tio.
A infeliz guerra franco-prussiana trouxe-lhe a queda e a conseqente

244 Raul Pila


implantao da Repblica parlamentar. Desde ento serenou, como por
encanto, a vida poltica da Frana, que se tornou o segundo Imprio colonial do mundo. Agora mesmo, em uma situao econmica extremamente dificultosa e em uma situao poltica tensssima por causa do
embate dos dois extremismos, tem o sistema parlamentar dado exuberantes provas da sua elasticidade. A ningum possvel predizer o que
ainda poder acontecer na Frana, mas s os obcecados negaro terem
as sucessivas crises ministeriais livrado o pas da ditadura e da revoluo.
Negando, embora, que o presidencialismo se possa considerar causa de ditaduras, revolues e golpes militares na Amrica, o ilustre Sr. Afonso Arinos atribui a gnese da ditadura fascista desagregao do parlamentarismo, que na Itlia a precedeu. Somente o desconhecimento das condies em que se formou a moderna nao italiana poderia explicar tal juzo. H um sculo, no passava a Itlia de simples expresso geogrfica. Com o seu territrio dividido e fragmentado, era em
parte dominada pelo estrangeiro e, em parte, por governos absolutistas.
Feita a unificao e adotado o sistema parlamentar, em poucos decnios
aquela colcha de retalhos, aquele campo de disputas da Europa transformou-se em uma grande potncia. Faz apenas oitenta anos que a Itlia se
unificou inteiramente; tinha ela pouco mais de meio sculo, quando, em
conseqncia dos distrbios da primeira conflagrao, sobreveio-lhe o
acidente fascista. E essa maravilhosa transformao de uma expresso
geogrfica em uma alta expresso poltica operou-se com o regime parlamentar, que, diz o Sr. Afonso Arinos, preparou a ditadura, e o mesmo sistema parlamentar, embora sem coroa, com o qual a nao italiana, com surpreendente rapidez, est-se refazendo do caos da derrota.

XI U MA A NTOLOGIA DE RUI BARBOSA

Um dos ltimos, se no o ltimo trabalho publicado por Rui


Barbosa, foi a conferncia A Imprensa e o Dever da Verdade (Bahia,
1920). Deste trabalho tm sido citados alguns trechos, em que se anatematiza o presidencialismo. Eu mesmo os reproduzi em um dos meus
discursos parlamentares e em vrias conferncias.

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 245


O Sr. Afonso Arinos, porm, supondo que tais citaes fossem extradas da plataforma de 1910, onde, como j se viu, o candidato
reconhece a irresponsabilidade caracterstica do presidencialismo, mas
ao mesmo tempo afirma a incompatibilidade do parlamentarismo com a
Federao, levanta quase uma argio de m-f. Os parlamentaristas
diz ele citam muito esta ltima sentena (mais valer, no governo a instabilidade, que a irresponsabilidade) mas se esquecem de lhe ajuntar a
concluso, que rigorosamente a transcrita acima (com o sistema federativo, nico adotvel no Brasil, no se compadecem as frmulas parlamentares) e sem a qual a referida sentena fica boiando no ar, investida
de um valor prprio que nunca teve. (Pg. 39.)
Ora, ainda que a citao feita pelos parlamentaristas fosse a
da antiga plataforma e no a da recente conferncia, obrigados no estavam eles a referir-se ao trecho da incompatibilidade da Federao com o
parlamentarismo. So, de fato, questes distintas a superioridade de
um sistema de governo sobre o outro e a congruncia do parlamentarismo com a Federao. Tratando-se da primeira questo e, alegada a opinio de Rui sobre ela, no havia por que invocar-lhe a opinio sobre a
segunda, que no se achava em causa. Estivesse esta em debate, ento,
sim, cumpria consignar a restrio do insigne publicista. Foi, por exemplo, o que fez em dois artigos intitulados Federao e Parlamentarismo,
Exegese de um Preconceito, publicados em janeiro de 1946 nos Dirios
Associados. Ali reproduzia eu, interpretava e criticava a afirmao de
Rui Barbosa. Nunca houve, pois, de parte dos parlamentaristas, a preocupao de a dissimular, por contrria ao seu ponto de vista.
Isto posto, parece conveniente documentar o pensamento de
Rui Barbosa a respeito dos dois regimes, no s para bem o definir, mas
tambm para lhe surpreender a evoluo, se a houve.
H quem sustente que Rui sempre foi parlamentarista, sem
embargo de haver sido um dos principais autores da Constituio presidencialista de 1891. , pelo menos, o que pensa o Dr. Lus Silveira Melo,
reputado advogado e brilhante jornalista de So Paulo. Por arrojada que
parea, no se pode rejeitar a tese, in limine. Quem ler o que ficou escrito a
respeito das circunstncias que levaram adoo do sistema presidencial
na Repblica, pode bem admitir que Rui Barbosa o aceitasse como uma
simples contingncia. Eu, porm, prefiro sustentar uma tese menos radi-

246 Raul Pila


cal: que Rui Barbosa nunca foi antiparlamentarista, que ele nunca deixou
de reconhecer a superioridade terica do regime parlamentar. Ao ilustr-la, valer-me-ei do subsdio fornecido por um dos maiores conhecedores da obra do insigne publicista o Dr. Paulo Brossard de Sousa Pinto.
Convm comear por notar que, contrariamente ao que muitos supem, no foi Rui o autor do projeto da Constituio de 1891.
Haviam sido formulados trs projetos; uma comisso de juristas fundiu-os em um s e o Ministro da Fazenda do Governo Provisrio apenas o reviu e emendou. E a preferncia dada ento ao paradigma norte-americano, ele mesmo quem a explica em uma das suas Cartas de
Inglaterra, intitulada Duas Glrias da Humanidade e datada em 2 de
maio de 1895: a Constituio dos Estados Unidos era o modelo que se
impunha, pois fora dela s havia a democracia helvtica, intransplantvel para estados vastos, e os ensaios efmeros da Frana, tipo infeliz,
alm de oposto s condies de um pas naturalmente federativo como
o nosso.
Mas j em 1898, em discurso proferido no Senado a 21 de
outubro, dizia ele: Se h uma coisa de estranhar na nossa histria poltica, pelo menos esta a impresso causada no meu esprito, que, se
h um poder forte, um poder onipotente, cujo pedido de faculdade no
se possa tomar ao srio, um poder que s carece de ser limitado, contra
o qual os direitos constitucionais tm necessidade de se rodear de novas
garantias, o Poder Executivo.
De janeiro de 1910, so os trechos da sua plataforma, atrs
reproduzidos e comentados quando se tratou da compatibilidade do
parlamentarismo com a Federao. Apesar de haver levantado tal
questo, diz ele: No pouco numerosa a corrente que contra esta
[a Repblica presidencial] j se pronuncia. Mas eu ainda me no animaria a segui-la. No duvido que em breves anos se venha a impor a sua
discusso... Neste confronto as formas parlamentares levariam a melhor, porque mais vale, no governo, a instabilidade que a irresponsabilidade.
Grifei algumas palavras do excerto, para acentuar que o prprio Rui no estava absolutamente convencido da incompatibilidade do
parlamentarismo com a Federao, se admitia a possibilidade de vir a seguir a corrente parlamentarista, no obstante julgasse a Federao por

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 247


essencial ao Brasil. Seja como for, o certo que nunca mais a partir de
janeiro de 1910, voltou ele ao tema, embora tivesse tratado muitas vezes, como se ver, da questo de sistema poltico. Se a restrio da plataforma foi mais que simples recurso de ttica poltica, o certo que ela se
esvaiu inteiramente com o tempo.
Em 1913, assim se exprimia Rui: Da em diante ningum
mais enxergou na responsabilidade presidencial seno um tigre de palha. No sequer um canho de museu, que se pudesse recolher, entre
as antigualhas histricas, seo arqueolgica de uma armaria. apenas um monstro de pagode, um grifo oriental, medonho na carranca e
nas garras imveis. A mitologia republicana compe-se desses monstros, dominados l em cima, pelo colosso da imbecilidade que se entona sobre as quatro patas da sua fora. Assim acabaram de montar-se o
culto da violncia, da impudncia e da inpcia. uma confraria de irresponsveis, governando, pela sua irresponsabilidade, uma nao insensvel. As vantagens desse privilgio exploram-se em comum, em
um sistema de mutualidade cujas regras toleram ao chefe do Poder
Executivo todos os crimes, a troco de sua proteo a todos os abusos
dos seus servos.(73)
Em 1914, multiplicaram-se as manifestaes. So do discurso
pronunciado no Senado, em 16 de junho, os trechos seguintes:
... nesta Repblica, depois de 25 anos de existncia republicana, retrocedendo todo esse tempo e aproximando-nos daquele em
que o primeiro Imperador dispunha das liberdades nacionais, nesta Repblica basta uma reclamao do Chefe do Poder Executivo, sem nenhuma sombra de prova jurdica em que ela se estribe, para que as duas
Cmaras do Congresso sucessivamente batam palmas, digam amm e
ajoelhadas ofeream em holocausto ao arbtrio do governo as nossas
mais sagradas liberdades constitucionais.
Ao governo pessoal do Imperador, contra o qual tanto nos
batemos, sucedeu hoje o governo pessoal do presidente da Repblica,
requintado em um carter incomparavelmente mais grave. Governo
pessoal de mandes, de chefes de partido, governo absoluto, sem responsabilidade, arbitrrio em toda extenso desta palavra, negao com(73) Rui Barbosa, Runas de um Governo, pg. 97.

248 Raul Pila


pleta de todas as idias que pregamos, os que nos vimos envolvidos na
organizao desse regime e que trabalhamos, com tanta sinceridade para
organiz-lo.
Ao assumir, em 19 de novembro, a presidncia do Instituto
dos Advogados, dizia Rui Barbosa: A opinio pblica, mergulhada em
uma indiferena crescente, entregou-se de todo ao mais muulmano dos
fatalismos. Com o reinado sistemtico e ostentoso da incompetncia,
cessaram todos os estmulos ao trabalho, ao mrito e honra.
Referindo-se ao Poder Executivo, clama Rui na mesma orao: Para esse poder j existe uma lei de responsabilidade. A Constituio a exigiu. A primeira legislatura do regime deu-se pressa em a elaborar. A medida tinha por objetivo atalhar a degenerao da presidncia
em uma ditadura permanente. Mas os nossos estadistas se contentaram
de a estampar no Dirio Oficial, e arquiv-la na coleo das leis. Raros
so os seus artigos, em que no hajam incorrido os nossos presidentes.
Alguns a tm violado em quase todos.
... ainda no houve presidente, nesta democracia republicana, que respondesse por nenhum dos seus atos.
...................................................................

A jurisprudncia do Congresso Nacional est, pois, mostrando que a lei de responsabilidade, nos crimes do chefe do Poder Executivo, no se adotou, seno para no se aplicar absolutamente nunca. Deste feitio, o presidencialismo brasileiro no seno a ditadura em estado
crnico, a irresponsabilidade geral, a irresponsabilidade consolidada, a
irresponsabilidade sistemtica do Poder Executivo.
Em um formidvel discurso, em que, respondendo a insinuaes de Pinheiro Machado, Rui Barbosa estuda, no Senado, a gnese da
candidatura Venceslau Brs, assim se manifesta ele:
Os nossos governos nunca se acomodaram a este freio da
Justia, que a caracterstica do regime americano, criando um sistema de
governo, em cujo movimento o mecanismo da responsabilidade dos altos
funcionrios do estado se acha muito imperfeitamente garantido, criando
um sistema de governo no qual a irresponsabilidade , em ltima anlise,
a condio permanente dos dois poderes polticos da nao o Poder
Legislativo e o Poder Executivo. Quis o esprito judicirio dos nossos irmos da Amrica do Norte que em um terceiro poder existisse uma bar-

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 249


reira contra os excessos polticos, contra a onipotncia das maiorias parlamentares, contra a tendncia absorvente do Poder Executivo.
Onde o governo se realiza pelo sistema parlamentar, o jogo das
mudanas ministeriais, dos votos de confiana, dos apelos nao, mediante a dissoluo das Cmaras, constitui uma garantia, j contra os excessos
do Poder Executivo, j contra as demasias das maiorias parlamentares.
Mas, neste regime, onde para o chefe do Estado no existe responsabilidade, porque a responsabilidade criada sob a forma do impeachment, absolutamente fictcia, irrealizvel, mentirosa, e onde as maiorias parlamentares so manejadas por um sistema de eleio que as converte em um
meio de perpetuar o poder s oligarquias estabelecidas, o regime presidencial criou o mais chins, o mais turco, o mais russo, o mais asitico,
o mais africano de todos os regimes.
Aqui aparece ntida, incontrastvel, no pensamento do orador, a superioridade do sistema parlamentar. Em um outro passo da sua
formidanda orao, d-nos ele o estalo, com que se ho de julgar, respectivamente, os homens do Imprio e os homens da Repblica, e que
no ser demais recomendar ateno do ilustre relator.
Um ms de governo Hermes diz ele sobraria, no Imprio, para fazer cair 50 gabinetes. Os abusos, as preteries de direitos, os
excessos de poder, contra os quais, em 1889, eu assentava baterias, no
Dirio de Notcias, combatendo o Ministrio Joo Alfredo e o Ministrio
Ouro Preto, dariam que rir hoje aos mais severos cates republicanos.
Em todos eles poderia incorrer uma administrao de agora, continuando a ser tida em conta de mais pura que esta mulher de Csar, cujo culto
professa o nobre senador pelo Rio Grande do Sul. Se as vibraes que
de casos tais extraiu ento a imprensa, encheram, abalaram e levantaram
a nao, que esta ainda no perdera o seu pudor, e o tinha muito melindrvel.
Nada honra mais o Imprio do que essa sensibilidade, notvel prova de que ele no nos extinguira o senso moral, no nos obliterara o civismo, no nos aborrecera da honestidade. Eis a por onde se estabelece a diferena entre os dois regimes.
No com o exemplo de uma ou outra injustia, uma ou
outra fraqueza, uma ou outra pequenez do Imperador que se h de caracterizar o reinado e o sistema de governo. O Imprio se definia com a

250 Raul Pila


sua alta moralidade, a elevao do crdito nacional e os grandes nomes
que ilustraram o regime. A Repblica se debuxa com a extino dos nomes nacionais, com o achatamento geral da inteligncia, no governo e
nos corpos deliberativos, com a ostentao habitual da mudez nos escndalos reinantes, com a consagrao da soberania da ignorncia, com
a solene proclamao do princpio da competncia, da capacidade universal nos chefes de Estado, nos ministros, nos partidos, nos rbitros
das situaes, com a guerra, enfim Justia, enxovalhada com o ttulo
de ditadura pelos mais servis cortesos de todas as ditaduras do poder,
das armas e do Tesouro.
Em 1915, em discurso no Senado, volta ele a insistir no contraste dos dois regimes, fazendo ressaltar a superioridade do sistema
parlamentar.
No que os homens de 1889, entre ns, no se achassem saturados do esprito de liberdade. Passamos de um governo parlamentar
ao governo presidencial; passamos do governo da Tribuna ao governo
das Comisses parlamentares, passamos de um governo de responsabilidade, de um governo de merecimento, de um governo de conquista das
posies pela palavra, a um governo de irresponsabilidade parlamentar,
a um governo dotado, no seu chefe, de prerrogativas quase ditatoriais, a
um governo que, para ser atualmente praticado, requereria a presena de
lies que servissem de corretivo, de freios e de dique eficaz... Ns passvamos repentinamente de um terreno, onde todas essas garantias estavam consolidadas no mecanismo, na forma parlamentar, com a presena dos ministros no seio das Cmaras; passvamos de um regime onde
todas essas garantias se achavam consolidadas desse modo, para um regime onde nos encontramos destitudos inteiramente dessas garantias...
Nessa transio, os homens que no tinham consigo seno o hbito do
fraseado republicano, a fascinao das idias de 1889, a educao dos
hbitos da escola francesa, esses homens se achavam baldos completamente daquilo que lhes era mais essencial para empreender a realizao
exata da forma de governo que acabvamos de adotar.
Em 1917, concede Rui Barbosa uma entrevista a um jornalista francs e diz o seguinte:
Discute-se hoje com muito calor, na tribuna e na imprensa, a
questo de saber se, no tocante a essas instituies funestas que tornam

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 251


irresponsveis os governos, e estabelecem o predomnio da incapacidade, o remdio no seria substituir a Repblica presidencial pela Repblica parlamentar. Quanto a mim, apesar de tudo, hesito ainda. Mas comeo a sentir que no haver talvez nenhum outro meio de chegar, entre
ns, a um governo realmente democrtico, fundando a responsabilidade
do poder perante o povo, e chamando o mrito e a capacidade partilha do poder, gesto das finanas, administrao dos negcios estrangeiros e elaborao da lei. No se podero adiar por muito tempo
reformas to essenciais, sob pena de lanar o pas na desordem, e comprometer os interesses mais caros de seu crdito e da sua existncia
mesma.
Como se v, comea Rui a considerar inadivel a reforma parlamentarista, que antes aceitava em princpio.
Em 1919, Rui Barbosa levado a outra campanha presidencial. Entrevistado pelo Correio do Povo, de Porto Alegre, sobre a questo revisionista, o candidato reproduz os trechos da plataforma de 1910, em
que exclura da sua cogitao a reforma parlamentarista, por no estar
ainda maduro o problema, contra o qual as exigncias da ortodoxia republicana so inda irredutveis, mas, circunstncia significativa, nenhuma referncia faz incompatibilidade da federao com o sistema parlamentar, anteriormente alegada. E conclui da seguinte forma:
Estas palavras, explanando a clusula nona da enumerao,
mantm o regime presidencial, pondo fora de todas as minhas cogitaes o parlamentarismo como pretenso de atualidade.
J se v que, se as restries do Rio Grande no concernente
reviso constitucional so essas, com elas se acha no mais rigoroso
acordo o meu revisionismo.
de notar, por muito expressiva na boca de um candidato
cujo evidente interesse era desarmar as prevenes anti-revisionistas, a
declarao de que o parlamentarismo estava fora das suas cogitaes
como pretenso da atualidade. Se o exclui apenas como pretenso atual,
que admite a possibilidade de vir a preconiz-lo mais tarde.
E no tudo. Na conferncia pronunciada a 8 de maro de
1919, na Associao Comercial do Rio de Janeiro, volve o formidando
lutador comparao dos dois regimes. O regime constitucional, na
monarquia diz ele tinha entre ns, dois largos pulmes, o Parlamen-

252 Raul Pila


to e a imprensa, por onde a vida nacional se oxigenava livremente. O
nome do Senado no desdizia, ali, das tradies da majestade antiga, no
repugnava s grandezas consulares da casa de Ccero e Cato. A tribuna
legislativa era a gloriosa arena, onde as idias e as virtudes se batiam pelas aspiraes da honra e do civismo. No jornalismo ainda no havia
mercados abertos para as secretarias, os esconderijos policiais e as verbas escusas do oramento.
Outros tempos desbancaram o rano dessas futilidades. As
belezas do presidencialismo brasileiro escorraaram dos augustos laboratrios da legislao republicana o talento, a eloqncia e a verdade,
baixaram, de legislatura em legislatura, naqueles recintos consagrados
caricatura da soberania nacional, o nvel da capacidade e do decoro, da
independncia e da respeitabilidade, poluram a vida parlamentar de
chapas inconfessveis, de segredos tenebrosos, de pstulas vergonhosas
e mculas sem nome. Na publicidade, lado a lado com os grandes rgos onde se guarda a herana do pudor, o sagrado fogo de Vesta, abriram-se as casas de mancebia poltica, teda e manteda com o dinheiro
pblico, de onde saem praa, tais quais messalinas transfiguradas, no
carnaval, em gnios, anjos e deidades, as mais feias culpas do governo,
engalanadas, com as mais finas jias da palavra, em atos meritrios e
rasgos exemplares.
a corrupo das conscincias, exercida, no penumbra
das alcovas, como os vcios pudendos, nos alcouces, pelos libertinos,
mas luz da publicidade, justamente com aliciao da publicidade e em
prostituio da publicidade. Todo o mundo conhece, nomeia, censura
os que compram e os que vendem. Mas o abuso passa a uso, a ignomnia se torna em gala, a condescendncia acaba, afinal, por envolver com
os honestos e limpos os prostituidores e prostitudos.
A mais vil das comborarias se converte de quadrinio a quadrinio em moral do regime. Mulheres de partido chamavam os antigos
s desventuradas que viviam de vender o corpo. Estes homens de partido vivem de negociar no com o corpo, mas com a alma. Cada sexo tem
a sua gente de partido. Dizia-se outrora que nas casas de ruim conversao o que se praticava era a amizade desonesta. Hoje em dia, entre ns,
noutras casas de mau viver que se dita a lei dos costumes pblicos, e se
distribui entre os homens de estado a honra, ou a desonra.

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 253


da conferncia pronunciada no Teatro Lrico, a 20 de maro, o trecho seguinte:
Era uma segunda emancipao o que se teria de empreender, se o abolicionismo houvera sobrevivido sua obra, para batizar a
raa libertada nas fontes da civilizao. Mas o abolicionismo degenerara
da independncia das suas origens, adotando o culto da princesa redentora; os cabeas da causa vencedora adormeceram nos seus lauris: e a
Repblica, reacionria desde o seu comeo, desde o seu comeo imersa
no egosmo da poltica do poder, pelo poder, traidora desde o seu comeo aos seus compromissos, tinha muito em que ocupar a sua gente,
para ir esperdiar o tempo com assuntos sociais.
Nem mesmo quando algum dos lidadores da campanha recm-terminada se animasse a encetar a segunda haveria onde a lograsse
abrir com vantagem, porque s no governo parlamentar existe o terreno
capaz de dar teatro a essas cruzadas morais, a essas lutas pelas idias nas
regies mais altas da palavra, onde elas se fecundam. No presidencialismo no h seno um poder verdadeiro: o do chefe da nao, exclusivo
depositrio da autoridade para o bem e o mal.
Desse poder me arredaram sempre os tuxauas e morubixabas do regime. Na constituio vacilante deste, a minha excluso do
posto supremo tem sido entre eles, o nico ponto de acordo. Destarte,
sem autoridade para qualquer iniciativa suscetvel de resultado, a minha
tarefa, no meio das batalhas pessoais em que se debate a impotncia do
Parlamento, se viu reduzida a bradar pelas leis, que se imolam, e contra
os abusos, que se consumam.
Na conferncia proferida a 2 de maro de 1919, em Juiz de
Fora, diz Rui Barbosa: Mas o que eu vejo, pelo contrrio, que toda a
vez que lhe falam, ele responde. Quais so os grandes povos, os povos
de atividade, os povos de vigor, os povos de soberania? So os povos a
quem Deus deu quem lhes fale. Um povo, que no tem quem lhe fale
perde o hbito de ouvir; com o descostume de ouvir acaba perdendo o
ouvido; e porque j no ouve, se desaveza de falar, para ao cabo, perder,
tambm, a fala. No fim de contas se reduziu a uma pesada massa incnscia e surda-muda; porque, fora de no escutar nada se lhe gastou
a oitava e a linguagem, mergulhando-se a vida na surdez e na afasia.

254 Raul Pila


Ora, trinta anos h que o povo brasileiro se acha condenado
a este regime. Na Monarquia havia vozes. A audio popular exercitava-se e, pela audio, se exercitava a conscincia do povo. Por isso, com
a Monarquia, se fez o Sete de Abril, se logrou o Vinte e Oito de Setembro, se conseguiu o Treze de Maio, se chegou ao Quinze de Novembro.
Resgatou-se a nao do colonialismo. Remiu-se da escravido o trabalho. Emancipou-se da centralizao a vida local.
Mas a nossa revoluo estabeleceu o silncio. A Repblica
aferrolhou, trancou e chapeou a porta por onde entrara, no sei se para
que por ela tambm a no pusessem, algum dia, no olho da rua. As formas do novo regime mataram a palavra. Deixaram o mecanismo das
instituies legislativas. Mas acastelando o governo em um sistema cabal
da irresponsabilidade, emancipando-o totalmente dos freios parlamentares, reduziram a tribuna a um simulacro de locutrio, insulado no vazio.
A nao no ouve o que dali se diz, porque o que dali se diz,
no tendo autoridade alguma, nenhum prestgio, nenhum eco, nenhuma
repercusso pode ter. Com o governo parlamentar, as Cmaras legislativas constituem uma escola. Com o presidencialismo, uma praa de negcios. O segredo que agora j se quer banir at da diplomacia a essncia do governo interno sob as nossas instituies.
Os debates, na representao nacional, no servem para deixar ver a verdade sobre o governo da nao. Para o que servem para a
encobrir. Seu papel dissimulativo os rebaixa. Sua baixeza os entrega
mediocridade. Sua mediocridade os inutiliza. Sua inutilidade os separa
do povo, que os aborrece, os evita, os ignora e se habitua a no os escutar. Destarte, abandonada pelo merecimento que ali nada tem de fazer e
esquivada pelo povo que dali nada tem de ouvir, tribuna parlamentar
sobre-resta ainda a palavra que outrora a animava, mas reduzida a um
anacronismo.
Em carta dirigida, em 19 de fevereiro de 1921, a Maurcio de
Lacerda, assim se exprime o incomparvel apstolo: Todavia, no a
questo social que enche ainda o cenrio da poltica brasileira. O que
tudo domina o problema poltico-administrativo. A questo se o
Brasil deve ser dirigido por um governo ultrapessoal, debaixo dos srdidos e esfarrapados trapos republicanos, ou se deve ficar sob a severa
observncia da lei, pelos sentimentos do povo.

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 255


Chegamos agora derradeira manifestao de Rui Barbosa, a
que se contm na conferncia A Imprensa e o Poder da Verdade, escrita em
1920.
S onde os povos se costumaram a tomar contas aos seus
administradores diz ele , e estes a dar-lhes, que os homens pblicos
apreciam as vantagens dos regimes de responsabilidade.
Nestes aleijes constitucionais da Amrica Latina, como o
Brasil, nestes mseros tolhios de repblicas, que, tais qual o pau torto
de nascena, tarde, mal ou nunca se endireitam, o ideal dos governos
est na irresponsabilidade.
Essa intransigncia em que o nosso mundo poltico se
abrasa pelo sistema presidencial, negando po e gua a qualquer trao
de ensaio das formas parlamentares, no se origina, realmente, de nenhum dos motivos assoalhados, no tem nascena em consideraes
de ordem superior, no vem de que os nossos polticos bebam os ares
pela verdadeira prtica republicana. No, senhores. Pelo contrrio, o
de que se anda em cata s da irresponsabilidade na poltica e na administrao.
Na irresponsabilidade vai dar, naturalmente, o presidencialismo. O presidencialismo, se no em teoria, com certeza praticamente,
vem a ser, de ordinrio, um sistema de governo irresponsvel.
So os slidos costumes polticos dos Estados Unidos e o
vigor daquela extraordinria democracia o que ali escoima o presidencialismo desse carter, para volta ao qual, alis, de contnuo lhe est fazendo fora a ndole do regime.
Como se viu e ficou sobejamente documentado, Rui Barbosa
nunca foi antiparlamentarista. Contra a adoo do sistema criado pelo
gnio poltico dos ingleses, alegou apenas, e sem fundamento slido, a
sua incompatibilidade com a Federao. Mas, depois da campanha eleitoral de 1910, nunca mais voltou ao assunto, se bem cada vez mais veemente se tornasse a sua apologia do sistema parlamentar: o insigne
constitucionalista revogou tacitamente a primitiva restrio j que da Federao nunca abjurou.
To evidente e impressionante foi a converso de Rui Barbosa (se de converso se pode rigorosamente falar) que, na campanha presidencial de 1919, Moniz Sodr, em longo discurso de combate, lhe

256 Raul Pila


apontava a evoluo parlamentarista por uma das suas palpveis contradies e incorrigveis incoerncias. Entre outras coisas, dizia o orador:
...atualmente j muito outra a sua opinio. O parlamentarismo, esse
grande inimigo da Repblica, passou a ser a sua nica salvao. J no
existem essas incompatibilidades essenciais com o regime federativo. Ao
(74)
contrrio.

XII RESPIGANDO...

a) A inoportunidade da reforma
Vou chegando ao termo da rude tarefa a que me obrigou o
ilustre relator na defesa de uma reforma mais que necessria: urgente.
Urgentssima, pois se a no fizermos j, poder chegar demasiado tarde
o remdio dos nossos graves e profundos males polticos.
Entretanto, refere-se inoportunidade da iniciativa a primeira
objeo do Sr. Afonso Arinos. O momento escolhido no foi feliz visto que a atualidade brasileira se apresenta toldada de dvidas e apreenses, no s pelas vacilaes inevitveis no processo de adaptao do
aparelho do estado s normas da legalidade democrtica, depois de tantos anos de ditadura, como tambm porque tal situao geral se v ainda
agravada pelo delicado problema do termo coincidente de todos os
mandatos executivos e legislativos, desde a Unio Federal ao mais remoto municpio. (Pg. 5.)
Compreende-se facilmente esta posio do relator. Sendo ele
contrrio ao mrito da reforma, esta sempre lhe parecer inoportuna,
enquanto, pelo menos, no mudar o seu modo de encarar a essncia da
questo. A verdade , porm, que no tm fundamento as apontadas inconvenincias. Como bem adverte ele, no obrigatrio que todas as
eleies federais, estaduais e municipais se realizem no mesmo dia,
embora, segundo o artigo 2 do Ato das Disposies Transitrias, todos
os mandatos terminem na mesma data. Esta causa de carter transitrio,
que, no entender do relator, levaria muitos parlamentares cheios de pa(74) Moniz Sodr, Rui Barbosa e a Histria, pg. 106.

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 257


triotismo e boa f, a aceitar a emenda parlamentarista, no tem consistncia, j que se pode facilmente remover.
Que remanesce, ento, capaz de influenciar o esprito dos
representantes da nao? Evidentemente, a crescente convico, partilhada hoje por antigos e categorizados presidencialistas, de que o regime falhou nesta dolorosa e j longa experincia de sessenta anos
mais longa que a experincia do parlamentarismo no Imprio e o
fato notrio e sobejamente comprovado de que cada eleio presidencial corresponde geralmente a uma grave crise que pe em perigo as
prprias instituies democrticas. Nada h, pois, de ocasional, de
transitrio na atual situao poltica, seno, pelo contrrio, a manifestao de uma lei de perturbaes cclicas que tendem a tornar-se contnuas pelo progressivo alargamento dos ciclos. De natureza fundamental so os motivos que impelem os parlamentaristas, quer sejam estes
antigos, quer novos.
Alegar contra as causas fundamentais da reforma, a existncia
de causas transitrias que tambm a favorecem, como as dificuldades da
atual situao poltica do pas, simplesmente absurdo. Corresponderia
a impedir que um doente de apendicite supurada se fizesse operar sob o
acicate da dor e premido por perigo de morte porque no estaria em
condies de deliberar serenamente a respeito da operao que lhe vai
salvar a vida... Se a reforma til, se necessria, tanto melhor estejam
causas acidentais a influir na deciso, que, de outro modo, se poderia retardar, ou indefinidamente adiar.
b) O carter experimental da emenda
Argumentam geralmente os presidencialistas como se a reforma que propomos fosse, depois de adotada, um fato definitivo e irremedivel. E, por isto, estacam diante dela. Mas, se bem promovida por antigos e convencidos parlamentaristas, nem estes a consideram seno
uma experincia de que seriam os primeiros a desistir se ela malograsse.
, como tive ocasio de dizer ao eminente Sr. Gilberto Freire, uma experincia sociolgica o que alvitramos. Nenhum de ns tem algum interesse particular ligado a reforma. Sustentamo-la, temo-la muitas vezes
sustentado em detrimento das nossas convenincias polticas, porque a
consideramos til e necessria ao pas. Verificando o contrrio, os mes-

258 Raul Pila


mos motivos patriticos que, at aqui nos tm levado a preconiz-la,
nos induziriam, ento, a combat-la.
Um ilustre senador, a quem eu expunha o carter experimental da reforma, objetou-me: E se ela no der resultado? Eu redargi
simplesmente: E se ela der resultado? O objetivante, que reconhecia,
alis, a superioridade terica do sistema, no teve o que dizer.
Responder-me- o relator (pois isso j se acha escrito no seu
parecer) que se trata de experincia no somente incerta, mas tambm
perigosa. No me parece que a boa democracia seja em si mesma perigosa. De toda forma, deve s-lo menos que a m. Demais, se perigo h
na reforma proposta, o do que abandona o navio que vai afundando
para alcanar uma embarcao prxima. Pode o nufrago perecer na
tentativa, mas perecer, certamente, se a no fizer.
c) A suposta evoluo do presidencialismo brasileiro
O Sr. Afonso Arinos, porm, no s nos nega a experincia
proposta, mas quer tambm perseverar em a nova experincia presidencialista que, segundo afirma, se est realizando no pas. Falar-se
do presidencialismo brasileiro em tese diz ele sem atentar na sua
profunda modificao histrica um simples absurdo. O general Dutra presidente da Repblica como foram Campos Sales ou Afonso
Pena. Mas o presidencialismo brasileiro de hoje tem com o daquele
tempo a mesma identidade que o parlamentarismo de Attlee com o
de Gladstone, ou o de Queuille com o de Mac-Mahon. Por isso mesmo, repetimos, que parece incoerente instaurar-se o parlamentarismo no Brasil com o fundamento em crticas no aplicveis ao presidencialismo atual, mas ao de quarenta anos atrs.
Antigamente, o Executivo no Brasil se declarava inteiramente separado do Congresso. No entanto, s se elegia deputado ou
senador quem apoiasse a poltica do presidente. Hoje, a Constituio
e os hbitos estabeleceram inmeras ligaes entre o Executivo e o
Legislativo. No entanto, a influncia do presidente na eleio dos
congressistas nenhuma, ou quase nenhuma. A situao atual, tanto
quanto a anterior, no depende do presidente, mas das condies histricas gerais.

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 259


H meio sculo uma economia latifundiria, baseada na monocultura agrcola, impunha uma poltica patriarcal ou, antes, paternalis(75)
O presidente, no incio da Repblica, era o patriarca-mor, o fata.
zendeiro-mor desta grande civilizao homognea e agrcola, desta Repblica predominantemente cafeeira, onde o binmio Minas-So Paulo
era a expresso do domnio do caf.
Hoje a economia se diversificou imensamente: aumento da
populao, transporte areo, industrializao, poltica rural, subsolo, energia eltrica. Esta diversificao da economia coincidiu, e at certo ponto
foi causa da nica verdadeira revoluo poltica operada no Brasil, que foi
a revoluo eleitoral, com a instituio dos partidos nacionais, do voto secreto, da representao proporcional e da Justia Eleitoral.(76)
Temos de novo, aqui, o socilogo a confundir e englobar as
coisas, em vez de analisar. Modificaram-se as nossas condies econmicas; alteraram-se at certas condies polticas, com o regime eleitoral, o
Brasil de hoje no evidentemente o Brasil de h meio sculo; mas o sistema poltico, o mecanismo constitucional exatamente o mesmo, sem
embargo de algumas atenuaes trazidas pelas Constituies de 1934 e
1946. O presidente da Repblica continua a ser, como h vinte, h trinta
anos, o centro de toda a vida nacional. Quer provas o Sr. Afonso Arinos?
A est a poltica do acordo, paradoxalmente realizada quando, pela primeira vez na histria da Repblica, se defrontavam dois grandes partidos,
um no governo, o outro logicamente na Oposio. Quem foi que ditou o
acordo? De parte do Senhor presidente da Repblica, a evidente convenincia de se ver livre dos incmodos de uma Oposio poderosa, alm
da desconfiana na homogeneidade do seu prprio partido; de parte da
Oposio, primeiro o interesse de pleitear com relativa liberdade as eleies estaduais, cuja importncia fundamental, depois o interesse de preservar as situaes estaduais no pleito conquistadas; de parte do partido
majoritrio, nada mais seno a convenincia ou necessidade de atender ao
Senhor presidente da Repblica. Em suma, partidos nacionais e governos
estaduais a girar sempre e irresistivelmente na rbita do presidente da Repblica. A est a questo sucessria. Apesar de se dizer que a soluo foi
(75) Gilberto Freire, Casa-Grande & Senzala, 1934, e Sobrados e Mocambos, 1936, passim.
(76) Afonso Arinos de Melo Franco, Histria e Teoria do Partido Poltico no Direito
Constitucional Brasileiro, 1948, passim.

260 Raul Pila


entregue aos partidos, a verdade que dos lbios do chefe da nao se espera a palavra decisiva. E jornais tem havido que afirmam, sem rebuos,
caber de fato ao presidente da Repblica o direito de intervir na nomeao do sucessor, e reclamam que o faa quanto antes. Modificaram-se as
condies econmicas e sociais do pas, melhorou-se grandemente, com
o voto secreto e obrigatrio e a Justia Eleitoral, o alicerce eleitoral da democracia; dizem, at, que temos partidos nacionais; contudo, a mecnica
do sistema presidencial continua a operar irresistivelmente; o presidente
da Repblica ainda, e ser sempre, enquanto no se modificar o mecanismo constitucional, a grande fora poltica, a fora poltica dominante,
seno exclusiva. Pode-se alterar o ambiente em que se encontra a mquina, mas ela no deixar nunca de funcionar segundo a estrutura que lhe
deram, enquanto tal estrutura se mantiver. Ela que transforma, compe
ou decompe as foras, que se lhe aplicam.
E tudo isto se est verificando, no obstante a moderao at
agora revelada pelo Sr. Eurico Dutra, que, justo reconhec-lo, tem
desmentido, no campo poltico, as mais pessimistas previses feitas por
ocasio da eleio. Imagine, agora, o Sr. Afonso Arinos o que seria o regime se um temperamento mais presidencialista estivesse exercendo a Suprema Magistratura da Repblica...
Nada demonstra melhor a fora modeladora dos regimes de
governo que o diferente carter dos partidos polticos. Os partidos
diz Gilberto Amado em seu excelente trabalho Eleio e Representao
no tm a mesma funo no regime parlamentar e no regime presidencial. No regime parlamentar a funo do partido , por assim dizer, representativa; no regime presidencial a funo do partido sobretudo
eleitoral.(77)
E justamente porque nada se mudou substancialmente em
nosso mecanismo poltico que aumentou posteriormente a j numerosa corrente parlamentarista manifestada na Assemblia Constituinte.
Pediam muitos uma derradeira experincia com o regime antes de
abandon-lo. Verificaram, porm, durante esta experincia de trs
anos, que nada mudara substancialmente e, por isto, vieram engrossar
a corrente reformista.
(77) Gilberto Amado, Eleio e Representao, pg. 158.

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 261


d) Psicologia contra psicologia...
Outra , entretanto, a explicao dada pelo Sr. Afonso Arinos
ao impressionante fenmeno. Diz ele, com efeito: Referindo-se sbita simpatia manifestada pelo parlamentarismo por um grande jornal carioca, em 1917, escreve Manuel Duarte:
A verdade , entretanto, que a parte da opinio pblica e jornalstica que se mostra adepta do parlamentarismo no o faz seno por
esprito oposicionista. Como os governos, entre ns, so presidenciais, a
maneira mais radical de combat-los propugnar o advento de um regime em que a figura do chefe do Estado, que agora centraliza todos os
(78)
ataques, desmaie e se amesquinhe diante de outro poder.
Muitos parlamentaristas de 1949 se devem reconhecer neste
retrato.
Depois de transcrever outro trecho do autor citado, conclui o
ilustre relator:
No seria imprudncia nem malcia encontrar nesse rpido
desenho os traos fisionmicos de muitos dos nossos ilustres opositores
de hoje... (Parecer, pg. 42)
A est: para o Sr. Afonso Arinos, o parlamentarismo de muitos no seria desejo de aperfeioar as nossas instituies polticas seno
somente uma como sublimao de um irredutvel, mas, fora reconhec-lo, covarde esprito oposicionista. Em vez de atacar de frente ao Sr.
Eurico Gaspar Dutra, ao Sr. Mlton de Campos, ao Sr. Silvestre Pricles
de Gis Monteiro, ao Sr. Otvio Mangabeira, atiram-se ao regime que
aos adversrios permite exercer o poder execrando...
J que o ilustre relator me arrastou ao terreno das explicaes
psicolgicas, vou aplicar o processo aos presidencialistas. Medeiros e
Albuquerque j fizera a indagao em seu admirvel livrinho, em que lhe
consagra um inteiro captulo. Mereceria este transcrever-se integralmente se por demais alongado no andasse j o presente voto. Limitar-me-ei
a reproduzir-lhe as concluses, remetendo o Sr. Afonso Arinos ao livro
do insigne publicista.
Assim, os defensores do regime presidencial entre ns diz
Medeiros e Albuquerque se grupam em trs categorias principais:
(78) Manuel Duarte, Carlos Peixoto e seu Presidencialismo, 1918, pg. 93.

262 Raul Pila


os que esto atualmente com o poder e sentem que, com
outro regime, no o conseguiriam alcanar;
os que, esperando um dia chegar presidncia, no querem
ver-lhe diminudas as prerrogativas. Muitos deles, que teriam mrito
bastante para alcanar e exercer de fato o poder freqentes vezes, no regime parlamentar, passam o tempo a aspirar por uma quimera que nunca se realiza;
os coerentes, que, ou por terem aceitado com entusiasmo sincero em 1891 o novo sistema ou por terem feito parte do grupo de pretendentes falhados a que acima se aludiu, defenderam em outros tempos o
presidencialismo e sentem agora acanhamento de mudar de opinio.
H, enfim mas esses no tem importncia a massa, que se
acarneira em torno dos que pertencem quelas trs categorias. Vo com
os outros mecanicamente. So satlites. No manifestam opinio pessoal.
Um argumento de ordem prtica domina toda a questo
para ns. Com o regime parlamentar nenhum dos homens de valor da
Repblica teria sido impedido de exercer o poder. Pensem nos presidentes que se assinalaram pelo seu mrito e vero que, na Repblica
parlamentar, mais de uma vez lhes teria sido possvel chegar presidncia do Conselho. Em compensao, com o regime parlamentar, mesmo
desnaturado, mesmo aplicado do pior modo, o Brasil nunca chegaria a
um Ministrio Hermes, nunca teria certos chefes polticos que o desgraam e infelicitam.
(79)
Isso basta para, no nosso caso, julgar os dois sistemas.
e) Argumento contraproducente
Para o Sr. Afonso Arinos, o presidencialismo atual j no o
de h vinte ou trinta anos, embora tenha mantido a mesma organizao
dos poderes: estaria evolvendo para uma espcie de parlamentarismo
europeu.
A situao do presidente da Repblica diz ele e dos governadores de estado, no Brasil de hoje, neste Brasil de voto praticamente autntico (no queremos dizer consciente em toda parte) e de representao proporcional se aproxima mais, politicamente, dos chefes
(79) Medeiros e Albuquerque, O Regime Presidencial no Brasil. pg. 166.

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 263


de Estado do parlamentarismo europeu do que o presidente e governadores dos Estados Unidos.
Cingindo-nos ao aspecto federal, as relaes do presidente
com o Congresso tm de ser na base da coligao porque ns praticamos um sistema talvez nico no mundo: o presidencialismo com representao proporcional de onde emergiram vrios partidos fortes. uma
experincia nossa, que temos de resolver com nossos prprios elementos.
O presidente foi eleito pelos votos de partidos coligados.
Seu antagonista no eleito apoiou-se, tambm, nos votos de uma coligao de partidos. No Congresso, nenhum partido sonha com a maioria
do trabalhismo ingls. Como se pode falar em poder pessoal, em poder
tirnico do presidente em face destes fatos que esto nossa vista?
Grande tirano aquele cuja estabilidade poltica s se manter
legalmente na base da coligao dos partidos dentro do Congresso, tal e
qual nos regimes parlamentares do continente europeu.
No Brasil a falta de coligao poltica geraria a crise, e se esta
fosse muito forte neste momento geraria o golpe militar, que a forma
latino-americana de se dissolver parlamentos. Mas como nos pases parlamentares ningum quer dissoluo, no nosso ningum quer golpe, e
com maioria de razo. Por isto mesmo, a soluo coligacionista a melhor, porque a nica.
Pretendendo defender o sistema presidencial na atual situao
poltica do pas, o Sr. Afonso Arinos brandiu, de fato, contra ele um dos
mais terrveis argumentos, o argumento que trouxe muita gente para a
corrente parlamentarista. Reconhece o ilustre relator, com efeito, j no
se estar praticando, nem poder-se j praticar o presidencialismo clssico,
em que o presidente da Repblica se apia no seu partido e livremente
nomeia os ministros; o que existe um governo de coligao que, por
definio, no pode deixar de ser um governo coletivo.
Deixemos de lado a realidade, que se dissimula por trs da
fico, pois os ministros continuam a ser simples secretrios pessoais do
presidente da Repblica; qual seria conseqncia necessria de um governo de coligao, baseado no acordo dos partidos representados no
Congresso Nacional? Evidentemente, a responsabilidade poltica dos ministros. Sem tal cautela, esvai-se completamente a tnue responsabilidade, a

264 Raul Pila


responsabilidade meramente formal suposta no presidencialismo clssico.
No responde o presidente porque os ministros so representantes dos
partidos; no respondem os ministros porque no passam de secretrios do
presidente.
Ante uma situao poltico-partidria de tal ordem, que torna
realmente impraticvel o regime presidencial, porque ou subordina o
presidente aos partidos, ou submete os partidos ao presidente, que seria
de esperar de quantos considerassem lucidamente a situao? Naturalmente que caminhassem decisivamente para o sistema que permite o
governo pluripartidrio, mas integralmente responsvel. contra esta
soluo que se levanta o Sr. Afonso Arinos, sob o pretexto de que se
est realizando a meias e imperfeitamente...
Demais, no certo, no est de acordo com os fatos observados, o que afirma o ilustre relator quanto ao enfraquecimento do
poder presidencial pela pluralidade partidria. Ao contrrio disto, o
que se verifica que o presidente, manobrando com inegvel sagacidade entre os partidos, tem-lhes imposto a sua vontade, graas, justamente, grande influncia que o regime lhe faculta. Nos Estados Unidos, por exemplo, onde s existem praticamente dois partidos, no h
meio-termo: o presidente, ou se compe com o partido, ou aceita a
luta contra ele. Falta ao presidente norte-americano a capacidade de
manobra de que dispe atualmente o presidente brasileiro, graas, justamente, pluralidade partidria. Nenhum partido suficientemente
forte para se opor ao presidente, e todos so bastante fracos para com
ele transigir.
f) Ao menos isto...
Um dos grandes problemas polticos do Brasil republicano
tem sido o dos partidos polticos nacionais, que nunca se conseguiu ter
realmente. A estrutura federativa pode ter concorrido para lhes dificultar o desenvolvimento, mas a mais importante causa da deficincia o
regime presidencial que, prescindindo da existncia de verdadeiros partidos para funcionar, por isto mesmo, no lhes oferece condies propcias. To sentida tem sido a lacuna que a Constituio de 1946 tornou legalmente obrigatria a existncia de partidos polticos nacionais e por
completo excluiu os partidos regionais. Por no querer ferir respeitveis

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 265


melindres, eximo-me aqui de analisar a realidade dos partidos nacionais.
Contento-me com assinalar, como ponto pacfico, no haver entre ns
quem conteste a necessidade de tais organizaes para o sofrvel funcionamento da democracia brasileira.
Pois bem, um dos motivos por que o ilustre Sr. Afonso Arinos condena a reforma parlamentarista , precisamente, a realidade que
ela viria dar aos partidos nacionais. A sua adoo diz ele viria tirar
cada vez mais a fora dos governos locais, estaduais e municipais, entregando-a direo nacional dos partidos... No compreendemos mesmo
como tal contradio poderia funcionar.
Assim, os que entendem serem necessrios os partidos nacionais ao normal funcionamento da nossa democracia tm para consegui-lo realmente, e no somente no papel, a receita que lhes d o Sr.
Afonso Arinos: o sistema parlamentar de governo. Ao menos este mrito no nega o ilustre relator emenda...
g) Procurando fugir ao dilema
O Sr. Afonso Arinos tece longas e, como sempre, eruditas
consideraes em torno da dualidade e da multiplicidade partidria,
opondo, a tal respeito, a Inglaterra e os Estados Unidos ao Brasil e
Frana. Com que fim? Para mostrar que o sistema parlamentar funciona
de modo diferente em um e em outro caso? Seria desnecessrio despender tantas palavras para demonstrar uma coisa de si mesma evidente. Se
diferente a distribuio das foras que atuam no mecanismo, diverso
deve ser tambm o comportamento dele. O que, porm, o ilustre relator
pretendeu insinuar, seno afirmar, foi que, com a multiplicidade partidria, se altera a essncia do regime.
Nada , porm, mais falso do que isto. Nenhuma mudana se
produz no mecanismo poltico propriamente dito.
Continua o Poder Executivo a exercitar-se por um gabinete,
continua este a depender, como no sistema bipartidrio, da confiana da
maioria parlamentar e continua sujeito o Parlamento a se ver dissolvido
quando surge algum dissdio grave com o governo, ou evidente se torne
a necessidade de consultar o pas. A nica diferena est em que, com a
dualidade partidria, se resolvem mais facilmente, e quase automaticamente, as crises ministeriais, e negociaes mais ou menos laboriosas

266 Raul Pila


exigem elas com a multiplicidade. Decorre isto, porm, da situao poltico-partidria do pas, e no do mecanismo poltico que manifesta aqui,
mais uma vez, a sua admirvel flexibilidade, adaptando-se bem a todas
as situaes.
Se esta a realidade quanto ao sistema parlamentar, que funciona facilmente com dois grandes partidos, mas funciona satisfatoriamente com muitos, que que se verifica quanto ao sistema presidencial
nesta ltima condio? Ele no funciona absolutamente, no funciona,
pelo menos, sem perder as suas caractersticas essenciais.
Desaparece ou atenua-se a apregoada independncia dos Poderes, porque o presidente da Repblica no pode exercer eficazmente a
sua ao poltica e administrativa, sem apoiar-se em uma combinao de
partidos no Congresso, e reflexo de tal combinao se torna o seu Ministrio. Tem-se, pois, necessariamente, uma evoluo do regime presidencial no sentido parlamentarista, mas uma evoluo imperfeita e, quase diria, abortiva: governo de gabinete sem responsabilidade poltica.
o que reconhece claramente o Sr. Afonso Arinos, embora lhe no atribua a mesma significao, em um passo j citado do seu erudito parecer.
O dilema que hoje se formula imperiosamente o seguinte:
ou mantemos a representao proporcional e adotamos o sistema parlamentar, nico que verdadeiramente comporta a multiplicidade partidria; ou mantemos o presidencialismo e renunciamos representao
proporcional, regredindo representao majoritria. Presidencialismo e
representao proporcional com multiplicidade partidria so coisas
contraditrias; forosa se faz a opo. Qual seja a dos espritos visceralmente democrticos, no preciso que se diga.
h) O sistema de governo e os problemas sociais
Costuma-se afirmar diz o Sr. Afonso Arinos que o parlamentarismo o processo mais apto a construir o socialismo e, como tal,
o regime prprio de nosso tempo, em que o mundo marcha para o socialismo.
Segundo me parece, o ilustre relator apresentou a seu modo o
argumento, para ter, depois, a fcil vitria de o destruir. No creio que
algum tenha jamais afirmado ser o sistema parlamentar o sistema mais
apto a construir o socialismo, pois muitas providncias caractersticas

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 267


dele se poderiam mais facilmente realizar sob uma ditadura. Outra a
tese, que se pode desdobrar em duas proposies.
Primeira. Sendo o parlamentarismo, por excelncia, o governo da opinio pblica, para que uma reforma social se realize pacificamente e sem abalo, basta que ela chegue a conquistar a maioria do eleitorado. Exemplo tpico e recente o governo socialista na Inglaterra,
que se seguiu a um governo de coalizo, mas caracterizadamente conservador. Desconhece o sistema parlamentar, graas, justamente, extraordinria sensibilidade do seu mecanismo, aquele perodo mais ou
menos longo de frices e distrbios, em que a reforma est vitoriosa na
opinio, mas ainda no logrou impor-se aos governantes.
Segunda. Tamanhos so os poderes pelo socialismo conferidos aos rgos governativos, to fundo desce, com ele, a regulao da
vida econmica dos cidados que, fora do sistema parlamentar, degenera ele fatalmente na mais terrvel das ditaduras pessoais. Seno a nica,
pelo menos a melhor e a mais segura maneira de conciliar o socialismo
com a democracia o parlamentarismo.
Tal a tese dos parlamentaristas em relao aos problemas
sociais. No creio que, proposta nos seus verdadeiros termos, se possa
ela razoavelmente refutar.
Tanto o presidencialismo quanto o parlamentarismo clssico
diz o Sr. Afonso Arinos sofreram ultimamente considerveis adaptaes de estrutura, impostas pelo problema do trabalho. A delegao de
poderes legislativos a mais importante destas adaptaes. Ainda quando formalmente negada, como em um dos mais infelizes dispositivos da
nossa Constituio, o resultado da presso invencvel do fato econmico sobre o Direito Pblico.
certo. Esquece, porm, o ilustre relator duas circunstncias
importantes. A delegao de poderes sempre foi um fato normal no sistema parlamentar, e est de acordo com a sua prpria ndole, ao passo
que aberra dos princpios do sistema presidencial, fundado, como foi,
na mais rigorosa separao, diz-se at independncia, dos Poderes. A
delegao, por mais ampla que se torne, nenhum perigo apresenta no
nosso sistema parlamentar, onde o governo depende estritamente da
confiana do Parlamento e deixa de o ser quando a perde; mas, enxertada no sistema presidencial, onde o Executivo no depende do Legislati-

268 Raul Pila


vo, onde as suas atribuies se vo continuamente alargando, onde a sua
conatural irresponsabilidade se vai estendendo progressivamente graas
multiplicao de conselhos executivos e rgos paraestatais, a delegao dos Poderes redunda simplesmente na ditadura. Nenhum monarca
absoluto teve jamais sequer a sombra dos poderes exercidos, direta ou
indiretamente, por Franklin Delano Roosevelt. Por isto dizem alguns
que os Estados Unidos esto caminhando para o totalitarismo.
i) O parlamentarismo e o Senado
Discutindo a tese da compatibilidade do parlamentarismo
com a Federao, o ilustre relator no aceita a tese do professor Sampaio Dria, segundo a qual atenta a emenda contra a Federao, por amesquinhar as funes do Senado. Claro que estou nisto de inteiro acordo
com o Sr. Afonso Arinos.
Dir-se-ia, porm, que o relator s faz aos parlamentaristas
esta concesso, para tentar uma pequena intriga com os senadores.
No h dvida diz ele que a emenda vai diminuir enormemente a importncia poltica e legislativa do Senado, como Cmara
dos Estados. Mas, mantido o nmero igual de membros por unidade, o
princpio federal estar assegurado. O problema saber se os senadores
consentiro que o Congresso ordinrio v diminuir, por tal forma, o seu
papel na vida nacional. Em 1934 foi a Constituio que o fez, e erradamente. Agora seria o Legislativo ordinrio, no qual o poder de veto do
Senado muito maior. Mas isto , repetimos, um problema do Senado.
Supor, entretanto, que a maioria dos senadores venha a rejeitar a emenda sem atender ao seu mrito fundamental e intrnseco, somente por diminuir ela a importncia poltica e legislativa do Senado, seria considerar os senadores mais ou menos destitudos de esprito cvico
e capazes de sobrepor as prerrogativas de uma simples corporao aos
vitais interesses da nacionalidade. Que a hiptese gratuita, demonstra
o fato de vrios senadores haverem assinado e sustentado a emenda na
Assemblia Constituinte e ser j grande o nmero dos que se dispem a
sustent-la nesta segunda tentativa.
Consideremos, porm, a questo no prprio e estrito terreno
em que a ps o relator. Se verdade que a emenda confere Cmara
um papel poltico que nega ao Senado o de decidir por si mesma a

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 269


sorte dos gabinetes, que no se podem manter sem a sua confiana
esta vantagem sobejamente compensada por uma prerrogativa do Senado a de nunca ser dissolvido, a de poder cada senador chegar seguramente ao fim do seu longo mandato. Que ser prefervel? questo
de temperamento, de interesses, etc., que varia com cada indivduo. Mas
o senador que inveje a situao dos deputados no sistema parlamentar,
tem mo o remdio: candidatar-se deputao nas prximas eleies
legislativas. Resolver o seu caso sem prejudicar os interesses da nao...
j) Apologista do presidencialismo
Andou-se afadigando o erudito relator em reunir autoridades
favorveis tese presidencialista. Confesso humildemente no conhecer
todos os autores citados e declaro que, dada a premncia do tempo, no
os pude consultar. Quanto a alguns, que eu conheo, posso assegurar
longe estarem eles de confortar a tese do relator.
Comecemos por De Tocqueville, que diz o Sr. Afonso
Arinos formado no regime parlamentar do seu pas, faz no entanto
uma admirvel defesa do presidencialismo americano. Aqui perpetra o
ilustrado relator um lamentvel anacronismo. O primeiro volume da
obra do ilustre publicista francs apareceu em 1835; a sua viagem
Amrica do Norte foi evidentemente anterior. Pois bem, em tal poca
no havia parlamentarismo na Frana, nem o houvera nunca antes, e, na
prpria Inglaterra, foi somente em 1832 que, com a reforma eleitoral, o
sistema ingls apresentou os seus caracteres, hoje clssicos. Como poderia, pois, o ilustre De Tocqueville estar formado no regime parlamentar
do seu pas? Esqueceu o Sr. Afonso Arinos o que tanta gente ignora:
que o presidencialismo norte-americano precedeu, histrica e evolutivamente, o parlamentarismo ingls.
Natural pois que, vindo de um pas flagelado pelo absolutismo monrquico e por ditaduras republicanas, se extasiasse De Tocqueville ante as liberdades americanas.
Di-lo ele mesmo: Entre as coisas novas, que, durante a minha permanncia nos Estados Unidos, me chamaram a ateno, nenhuma me feriu mais vivamente o olhar, que a igualdade de condies.(80)
(80) De Tocqueville, op. cit., vol. I, pg 1.

270 Raul Pila


A igualdade, a democracia, a verdadeira revoluo social operada no
Novo Mundo, eis o grande espetculo para um francs daquela poca.
O livro todo que se vai ler diz ele foi escrito sob a impresso de um como terror religioso, produzido na alma do autor pela vista
desta revoluo irresistvel, que h tantos sculos abre caminho por todos
os obstculos e, ainda hoje, avana no meio das runas que fez.(81)
para mim fora de dvida que, mais cedo ou mais tarde,
chegaremos tambm, como os americanos, quase completa igualdade
de condies. No concluo disto que sejamos levados um dia a tirar necessariamente, de semelhante estado social, as mesmas conseqncias
polticas que os americanos. Muito longe estou eu de crer que eles tenham encontrado a nica forma de governo que a democracia possa
ter.(82) No o parlamentarismo, que em Frana ainda no existia, mas
provavelmente o regime que se estava elaborando na Inglaterra inspirou
to sensatas palavras. Por mais que admirasse os Estados Unidos, De
Tocqueville no se propunha tom-los por modelo em matria poltica.
Bryce, contrariamente ao que supe o relator, no reconhece
o sucesso do sistema; reconhece, sim, o sucesso dos americanos em terem conseguido que funcionasse.
Depois de analisar cinco defeitos importantes do mecanismo
americano, diz o autor do American Commonwealth:
Podemos resumir estes defeitos em uma observao geral. O
governo americano, considerado no conjunto, carece de unidade. Seus
ramos no se ligam e, no sendo dirigidos para um mesmo ponto, os
seus esforos no produzem um resultado harmnico. Os marinheiros,
o piloto, os maquinistas no parecem tender ao mesmo fim ou obedecer
mesma vontade, e o navio, em vez de andar em linha reta, descair ou
andar aos ziguezagues, quando no se limite a girar sobre si mesmo. (83)
Depois de feita uma severa crtica do sistema, tece Bryce o elogio do povo americano. As imperfeies do instrumento so a glria do
arteso. Quanto melhor funciona uma mquina por si mesma, menos necessria a inteligncia para a fazer andar; quanto mais sujeita a desarran(81) Idem, ibidem, pg. 8.
(82) Idem, ibidem, pg. 19.
(83) Bryce, American Commonwealth, pg. 417, trad. fr.

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 271


jos, tanto mais cuidados e habilidade exige de parte do mecnico... Um tal
(84)
povo (o americano) pode fazer funcionar qualquer constituio.
Posto que a Constituio de 1789 nota Bryce constitusse um grande progresso em relao ao sistema oligrquico ento vigente
na Inglaterra, ela ainda, a se lhe considerarem simplesmente as disposies legais, a menos democrtica de todas as constituies.(85)
Tambm Laski no foi acertadamente invocado pelo ilustre relator, que lhe atribui haver muito bem expresso o carter americano do presidencialismo. Ora, este carter americano, a que se refere Laski, no diz
respeito ao continente, como poderiam fazer supor as expresses do Sr.
Afonso Arinos, mas somente aos Estados Unidos. No , segundo creio, simplesmente um lugar-comum dizer que a essncia da presidncia
uma instituio americana, que funciona em um ambiente americano, que
foi formada pelas foras da histria americana e que deve julgar-se segundo o critrio americano da sua correspondncia s necessidades americanas. (86) Por isto adverte ele um pouco adiante no se podem aplicar
s instituies americanas os padres derivados da experincia europia.
Feita a judiciosa advertncia, no se exime o ilustre publicista
britnico de expor os graves defeitos do sistema presidencial, que coteja
com as correspondentes virtudes do sistema parlamentar. O presidente
no , de nenhum modo, o senhor da legislatura. Ele pode indicar o caminho da ao ao Congresso. Pode argumentar, censurar, persuadir,
afagar; mas est sempre fora do Congresso e sujeito a uma vontade que
no pode dominar. Enquanto no cargo, o lder nacional do seu partido; mas no , deliberadamente, nem pode ser o seu lder no Congresso;
ainda quando o seu partido tem a maioria em ambas as casas, necessita
ele alcanar a boa vontade do partido no Congresso; no o pode mandar. Um presidente que tal pretendesse, logo descobriria os limites do
seu poder.(87) Ele pode tomar a iniciativa da poltica, mas no a pode
dominar. Excetuada a emergncia de guerra, esta tem sido a constante
caracterstica da sua posio desde 1789.(88)
(84)
(85)
(86)
(87)
(88)

Bryce, op. cit., pg. 421.


Idem, ibidem, pg. 435.
Laski, The American Presidency, pg. 7.
Idem, ibidem, pg. 13.
Idem, ibidem, pg. 14.

272 Raul Pila


E no que no sistema americano a iniciativa seja suprida
alhures. Por motivos que estudarei em outro captulo, no o Congresso um corpo capaz de direo construtiva; as funes que ele cumpre
mais eficazmente so as de criticar e investigar... Pois certo, a respeito
de qualquer Assemblia Legislativa, que a sua coerncia na ao depende de estar ela de tal forma organizada, que proceda sob um contnuo
senso de responsabilidade. Isto o Congresso no faz e, segundo devo
inferir, por sua prpria natureza dificilmente o pode fazer. E, como o
gabinete nada mais do que um simples conselho do presidente, que
este utiliza na medida, e no mais do que na medida que considera con(89)
veniente, daquele tambm no de esperar iniciativa de tal ordem.
Acentuando que os malefcios deste fato mais grave ainda se
tornam na atualidade, diz o autor mais adiante: No possvel, no estado moderno, separar a legislao da administrao. Ao fazer poltica,
uma assemblia, to promscua como uma legislatura no pode deixar
de ser, no se pode organizar para a ao construtiva, a menos que os
que a dirigem sejam tambm os encarregados da ao.
Este no o caso nos Estados Unidos. Entre uns e outros
h sempre uma separao, que s vezes chega a ser anttese. O sistema
atribui de fato, legislatura, funes que, h trs quartos de sculo,
aproximadamente, John Stuart Mill apontava como as menos adequadas
(90)
a ser por ela exercidas.
Expostos os graves defeitos funcionais do sistema americano,
passa o ilustre publicista a contrapor-lhe as excelncias do sistema britnico. Em circunstncias normais diz ele no difcil perceber que o
presidente dos Estados Unidos deve invejar a posio legislativa de um
primeiro-ministro britnico. Este o cabea de uma segura maioria parlamentar; a no ser que ele tenha praticado grave erro, , hoje em dia, o
eleitorado, e no o Parlamento, quem lhe inutiliza os planos.
Ele, o primeiro-ministro, e o seu gabinete tm a iniciativa
(91)
efetiva em toda a legislao, sobretudo em matria de finanas.
A legislatura no , por si mesma, capaz de direo positiva,
a no ser que esteja organizada para isto. O sistema britnico organiza a
(89) Idem, ibidem, pg. 19.
(90) Idem, ibidem, pg. 25.
(91) Idem, ibidem, pg. 11.

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 273


Cmara dos Comuns para o efeito, fazendo-a aceitar ou rejeitar, com
risco de uma eleio geral, a poltica que lhe submete o gabinete. Ela
no dirige o gabinete. Ela no um corpo gerador de poltica. um rgo de registro, um instrumento de crtica, uma caixa de ressonncia
pela qual a voz da nao se pode fazer ouvir.
No esquema americano, nada se prov a este fim. O presidente pode instar na sua poltica; mas no tem sanes adequadas para a
poder executar. E, depois de a haver recomendado, nenhuma certeza
tem do que ser dela. Ningum responde efetivamente pelo seu destino.(92)
guisa de concluso, citarei um ltimo perodo. O sistema,
segundo creio diz Laski , gera tanto a incoerncia, como a irrespon(93)
sabilidade, e no menos no domnio da finana.
Interessante e valiosa, posto que mais antiga, a opinio de
Wilson. Como j notei, o ilustre publicista americano foi o primeiro a
demonstrar que, nos Estados Unidos, o sistema presidencial evolvera
para o que ele denominou governo congressual. Apesar de tal evoluo,
prefere-lhe Wilson o sistema parlamentar britnico. Manifesta para ele
a superioridade do sistema britnico como instrumento de administrao, pois, sob a direo da comisso permanente de chefes de partido
que o gabinete , Legislativo e Executivo se pem um ao lado do outro, em ntima e franca cooperao; enquanto os americanos, preferindo manter o Congresso e os departamentos a respeitvel distncia,
permitem somente um governo menos direto, por maiorias de partido,
e contm a ao dos partidos por uma complicada maquinaria legislativa
de quarenta e oito comisses, complexas e providas de funes ministe(94)
riais.
, porm, na gesto financeira, onde avultam, para Wilson,
os defeitos do sistema americano e mais ressaltam as virtudes do sistema britnico. So os inesgotveis recursos com que tem contado o Tesouro americano, recursos mais fceis de coletar que de gastar, o que
explica se tenha podido suportar to defeituoso regime. A nossa principal dificuldade diz o autor provm, no dos dficits, mas dos supe(92) Idem, ibidem, pg. 246.
(93) Idem, ibidem, pg. 116.
(94) Wilson, Governo Congressual, pg. 139.

274 Raul Pila


rvits. E, por felicidade, este o caso, porque, sendo escassa a renda e
imperativa a economia, ao melhor trato das finanas de uma nao, absolutamente necessrio se faz pr a administrao financeira em mos
de uns quantos homens grandemente preparados e hbeis, sujeitos a
uma responsabilidade muito estrita; isto, porm, justamente o que no
permite o nosso sistema de comisses. Da mesma forma que em outras
matrias de legislao, assim tambm, nas finanas, temos muitos chefes
que atuam sob uma responsabilidade mui confusa e ineficaz. Como
natural sob um Ministrio como este, a nossa poltica financeira foi
sempre muito varivel, tendo-se, alm disto, com freqncia, afastado
(95)
do caminho da prudncia e da previso.
O contraste que o nosso sistema continua Wilson apresenta com os sistemas do Velho Mundo, dos quais o britnico representa o tipo mais adiantado, , por certo, muito notvel. Um o verdadeiro
reverso do outro. Tem-se, de um lado, uma poltica financeira realizada,
sob a direo de uma Cmara representativa, por um Ministrio compacto e homogneo e, do outro lado, uma poltica financeira dirigida
pelo prprio corpo representativo, com o auxlio subalterno, puramente
burocrtico do Executivo. Em outros termos, em nossa prtica, as comisses so os ministros e os ministros titulares, meros empregados
confidenciais. No existe, j no digo cooperao, mas nem, sequer, aliana nominal entre as diferentes sees desta comisso ministerial, no
obstante a evidente afinidade e mtua dependncia dos seus diversos
encargos. Este carter disperso na direo nota-se e percebe-se, como j
ressaltei, em toda a nossa legislao; mas acarreta conseqncias muito
mais srias na administrao financeira, que na direo das demais atividades do governo.(96)
Tais so alguns dos apologistas do presidencialismo, invocados pelo ilustre relator.
k) Os defeitos formais da emenda
Chego agora, por fim, a uma crtica do Sr. Afonso Arinos,
que reconheo fundada. Traz, efetivamente, consigo, a emenda, uma
dualidade de expresses Parlamento e Congresso que conviria ex(95) Op. cit., pg. 147.
(96) Op. cit., pg. 194.

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 275


pungir. Originou-se a duplicidade da circunstncia de ter sido redigida
primitivamente a emenda para o projeto que se discutia na Assemblia
Constituinte e caber, ento, prpria comisso especial adaptar, caso
fosse aprovada, a emenda ao projeto, ou o projeto emenda. Renovada
agora a iniciativa, no se atentou em que a emenda se aplicaria no mais
a um projeto ainda em elaborao, mas a um texto definitivo e s modificvel nos pontos pela prpria emenda previstos. Dou, pois, a mo
palmatria, embora no ache muito grave o pecado cometido. Como o
reconhece o relator, as subemendas de redao no necessitam do apoio
de um quarto dos deputados e podem ser apresentadas por qualquer deputado, dentro ou fora da comisso especial. E, nesta, claro que se poder contar com a competncia do professor Afonso Arinos para fazer
coisa formalmente escorreita.
Mas, ainda quando se tratasse de subemendas substanciais, seria
perfeitamente dispensvel, no meu entender, o apoiamento da quarta
parte dos deputados. A Constituio s exige este quorum para a proposio da emenda: Considerar-se- proposta a emenda reza o
1 do artigo 217 se for apresentada pela quarta parte, no mnimo,
dos membros da Cmara dos Deputados o do Senado Federal. Evidente o intuito da restrio: evitar que a estabilidade da Constituio esteja merc de tentativas meramente perturbadoras. O que se
quis dificultar foi a abertura da questo; mas, uma vez aberta a esta,
absurdo seria que, aceita a emenda para se discutir e votar, se lhe impedisse ou dificultasse o aperfeioamento, que s com subemendas
se poderia alcanar. Proposta a emenda e aberta a questo, passam a
vigorar, evidentemente, salvo declarao expressa em contrrio, os
processos normais de elaborao legislativa. Demais, do ponto de
vista meramente formalstico, j no se trataria de emenda, seno de
subemenda, j no seria emenda Constituio, mas emenda emenda. Como exigir o mesmo quorum que para a proposio inicial da
emenda?
Dos defeitos formais da emenda quer valer-se o Sr. Afonso
Arinos para argumentar contra o mrito dela.
No atribumos demasiada importncia diz ele s questes formais, principalmente de reduo, embora devam elas ser mais
atentamente consideradas no caso da lei constitucional.

276 Raul Pila


Mas, no caso em exame, o defeito apontado sintomtico.
Ele no apenas indica, com preciso, a extrema dificuldade que h em se
comporem as expresses tcnicas do corpo da Constituio com as da
emenda, mas tambm sugere como ser imperfeita e espinhosa a compatibilidade das prprias instituies assim subitamente modificadas, desequilibradas, postas fora de prumo.
O que acontece com as palavras por igual ocorre com as
idias que elas exprimem, com as instituies que elas definem. Tambm neste terreno profundo, a reforma planejada trar situaes contraditrias, criar uma construo compsita, artificial, como a que apreciamos na dana dos vocbulos.
Creio que mais no preciso acrescentar para retratar a disposio de esprito com que o ilustre relator se entregou tarefa...
Tendo reconhecido o fundado da primeira crtica de ordem
formal levantada pelo Sr. Afonso Arinos, reconhecendo-o tambm
quanto terceira (caso de senador ou deputado nomeado interventor ou
secretrio estadual), o mesmo no posso fazer quanto segunda.
O art. 7, n VII, letra b da Constituio, inclui diz o relator entre os princpios constitucionais a independncia e harmonia
dos Poderes.
A emenda (letra a), substitui o trecho em questo por diviso, equilbrio e harmonia de Poderes, governo coletivo e responsvel.
Foi suprimida, como era natural, a meno independncia
dos Poderes.
No entraremos agora no mrito dessa questo, reservando-nos para faz-lo mais adiante. Desejamos apenas salientar que a
emenda, cujo alcance atingiu o art. 36, suprimindo-lhe o 1 (v. emenda, letra b), no modificou, contudo, o texto deste mesmo art. 36, que
definindo os Poderes do estado assegura solenemente:
So Poderes da Unio o Legislativo, o Executivo e o Judicirio, independentes e harmnicos entre si.
Por conseguinte, a emenda eliminou a aluso independncia de Poderes em um ponto secundrio, mas a manteve no trecho principal, em que ela solenemente estabelecida. Ora, sabido que a chamada independncia dos Poderes especialmente chocante com o sistema parlamentar.

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 277


A suposta contradio foi consciente e premeditada. Conservou-se tal qual o artigo 36: primeiro, por realizar plenamente o sistema
parlamentar, como reconhecem autorizados constitucionalistas, o princpio da diviso de Poderes ou, o que o mesmo , o princpio da independncia e harmonia dos Poderes; segundo porque, declarado genericamente o princpio no texto constitucional, claro dever-se ele entender de acordo com as disposies especficas estabelecidas pela prpria
Constituio. Na Constituio atual, o princpio da independncia e harmonia dos Poderes concretiza-se de uma forma; na Constituio reformada, realizar-se-ia ele de outra. Apenas isto.
Por que, ento, no se conservaram as mesmas expresses no
artigo 7, n VII, letra b e se substituram elas por diviso, equilbrio e
harmonia de Poderes, governo coletivo e responsvel? Por uma razo
muito simples e de si mesma evidente: que sendo seu intuito obrigar os
estados prtica do sistema parlamentar, no se poderia contentar a
emenda com exigir-lhes apenas a observncia do princpio da independncia e harmonia de Poderes, se tal princpio se compadece tanto com
o sistema parlamentar, como com o presidencial. Tratando-se dos estados, era indispensvel a definio rigorosa; tratando-se da Unio, no,
por estar o sistema definido no contexto.
Se porm, o ilustre relator quer conservar o princpio da independncia e harmonia dos Poderes por apangio do presidencialismo,
nenhuma dvida tenho eu em ceder-lho, aceitando uma subemenda referente ao artigo 36...
l) O mrito do parecer
Ao terminar a minha contestao ao erudito parecer do
Sr. Afonso Arinos, quero sinceramente agradecer-lhe o servio prestado
causa parlamentarista. No creio que ningum pudesse reunir contra ela
maior nmero de objees, nem contra ela argumentar com mais empenho e sutileza. Quer isto dizer que, de acordo com o profundo conceito
de Stuart Mill, exarado no seu ensaio sobre a Liberdade, ningum mais
do que o Sr. Afonso Arinos concorreu para confortar o valor da tese
parlamentarista, se ela resistiu, como parece ter resistido, ao seu fogo de
barragem. Antes de conhecer o trabalho do Sr. Afonso Arinos, eu era
convictamente parlamentarista; depois de o haver lido e criticado, mais

278 Raul Pila


ainda se robusteceu a minha convico parlamentarista. Este o principal mrito do longo e erudito parecer.

XIII PROPOSIES FUNDAMENTAIS

1) A ascenso para a liberdade uma lei evolutiva geral.


2) A evoluo da democracia representativa leva naturalmente ao sistema parlamentar.
3) diferente a formao histrica dos povos americanos e,
por isto, no se podem eles submeter ao mesmo molde poltico.
4) O sistema parlamentar no estava configurado na Constituio do Imprio; foi como diz Afonso Celso, uma lenta conquista do
esprito pblico.
5) O sistema presidencial nunca foi doutrinado pelos propagandistas da Repblica, que combatiam principalmente o poder pessoal do Imperador e preconizavam sobretudo a Federao.
6) O sistema presidencial foi imposto nao pelo Governo Provisrio e at hoje no foi satisfatoriamente praticado.
7) No lcito confundir o sistema parlamentar, com o sistema de soberania ou onipotncia do parlamento.
8) Nenhuma incompatibilidade existe entre parlamentarismo e Federao. Ao contrrio, o sistema parlamentar viria aperfeioar a
Federao.
9) Com a representao proporcional e a multiplicidade
partidria, o presidencialismo no pode funcionar normalmente e evolve
necessariamente para uma forma mais ou menos acentuada de governo
coletivo.
10) Em tal contingncia, o parlamentar o sistema verdadeiramente adequado, pois, torna estritamente responsvel o governo coletivo.
11) O dilema que ao nosso pas se oferece : ou optar pela
representao proporcional com o parlamentrismo; ou optar pelo presidencialismo com a representao majoritria.

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 279


12) inexato opor-se o carter eminentemente poltico do
parlamentarismo ao carter eminentemente jurdico do presidencialismo.
13) Se nenhum regime poltico pode evitar revolues e ditaduras, o sistema parlamentar evita as causas puramente polticas das
ditaduras e revolues.
14) O sistema parlamentar realiza a melhor conciliao possvel do socialismo com a democracia representativa.
15) A emenda parlamentarista no s necessria mas tambm oportuna.
Sala das Sesses da Comisso Especial, em 22 de agosto de
1949. Raul Pila.

.............................

RELATRIO E PARECER DO DEPUTADO AFONSO


ARINOS DE MELO FRANCO SOBRE A EMENDA
N 4-B, DE 1952, SUBSTITUTIVA DA EMENDA N 4,
DE 29 DE MARO DE 1949

(VOTO VENCIDO)

.............................

I DEVER CONTRA DESENCANTO

ssinada pelo nmero constitucional de deputados,


apresenta-se nossa comisso a Emenda n 4-B, de 1952, substitutiva
da de n 4, de 1949, e por honrosa designao do Sr. presidente cabe-me, pela segunda vez, examinar o problema do parlamentarismo na
Repblica brasileira.
Confesso que no sem desencanto que me atiro de novo rdua
tarefa. A observao da mudana operada na mentalidade da Cmara
entre o ano de 1949 no qual foi vitorioso o ponto de vista contrrio
emenda, que defendi na Comisso e o ano de 1952, em que o ideal
parlamentarista nela se tornou majoritrio, embora expresso em direes to divergentes quanto as manifestadas pelos Srs. Raul Pila, Castilho Cabral e Fernando Ferrari, a observao da mudana oferecida, dizia
eu, convence-me do acerto das reflexes que formulei no fecho do meu
anterior parecer.
Seja-me permitido transcrever aqui o que ento dizia: Devemos
nos concentrar no trabalho de resolver os grandes problemas: reforma
agrria, criao de recursos em divisas mediante a exportao de produtos de importncia mundial, (ferro, petrleo) a fim de provermos ao
nosso reaparelhamento; industrializao inteligente que acompanha a
expanso do mercado interno facilitada pela reforma agrria; nacionalizao e barateamento da energia e outros mais que no so problemas
insolveis e para cuja evoluo temos tantos homens competentes e patriotas. Mas cedendo ao vezo antigo, antes de trabalhar j queremos mu-

284 Afonso Arinos de Melo Franco


dar os processos de trabalho. No praticamos, at agora, o novo presidencialismo com os desdobramentos de que capaz, nos planos polticos e administrativo e j pensamos em substitu-lo por algo que no
nada de definido. E conclua:
No Brasil, devemos habituar-nos prtica da evoluo construtiva das instituies polticas em vez de prosseguir no esforo das revolues destrutivas, que recolocam permanentemente o problema da
forma do estado, sem nunca abordar as questes de fundo, que dizem
diretamente respeito vida do povo.
Este curioso trao da nossa psicologia social a esperana de
que as transformaes de forma sejam capazes de atacar e resolver os
problemas de fundo no podia deixar de se exprimir no meio que
mais diretamente e mais seletamente espelha o esprito popular: a Cmara dos Deputados.
E evidente que a f na magia das formas se intensifique
quando, como infelizmente o caso dos nossos dias, os problemas
nacionais se apresentem com aspecto tal que a coragem para enfrent-los deve ser to grande quanto o esforo empenhado em resolv-los. Diante das tarefas ingentes que esto exigindo a mobilizao
de todos os homens pblicos deste pas, em plena e vertiginosa crise
de crescimento, diante, sobretudo, da originalidade e dos riscos de
insucesso de muitas solues a serem ensaiadas , realmente, muito
mais tentador afundarmo-nos, como em macia rede de tucum, na
preguiosa esperana de uma reforma fcil e brilhante da estrutura
poltica do estado, na qual sossegaramos os apelos da nossa conscincia e os clamores do povo enquanto as responsabilidades de cada
um se dissolveriam em esforo geral de aparente envergadura e ilusria profundidade.
Entre 1949 e 1952, a situao nacional, por motivos que no
vm a plo analisar, sendo, entretanto, o principal deles o fracasso administrativo do atual governo, agravou-se consideravelmente. , assim,
muito lgico que a velha f brasileira nas solues formais se tenha exacerbado proporcionalmente. Da, repito, o desencanto em retornar ao
assunto sobre o qual j tanto, e pelo visto to inutilmente, me demorei.
O dever, contudo, impe obrigaes mais fortes que as renncias do
desnimo.

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 285


Bem prevejo a resposta que cabe a essas consideraes iniciais.
Dir-se- que a situao brasileira provm diretamente do regime que
adotamos e que, sem a eliminao deste, no melhoraremos aquela.
So modos de ver que respeito, mas que violentam, ou melhor, estupram a realidade. Qualquer sistema democrtico de governo
e a esto os Estados Unidos e a Inglaterra ser apto a resolver os problemas do povo desde que funcione. A questo se limita, ento, a dizer
que o presidencialismo no capaz de funcionar no Brasil, enquanto o
parlamentarismo o ser. Porm, a esta concluso, a Histria responder;
e aos gritos.

II LIMITES N ATURAIS DO PODER DE EMENDAR

Passemos agora a examinar os pontos essenciais da reforma,


tal como se encontra consubstanciada na nova emenda. No farei o exame individual de cada artigo. Seria tarefa penosa para o leitor alm de
dispersiva e pouco convincente. Em vez disso, procurarei, na anlise,
apresentar algumas objees de ordem geral, ajuntando, em seguida,
consideraes especiais sobre certos artigos.
A primeira objeo versa sobre a natureza mesma do trabalho. V-se que ele supera, e de muito, as previses normais do poder de
emendar conferido ao Congresso Nacional pelo artigo 217 da Constituio. No desejo dizer com isto que a emenda, tal como est, infringe
aquele artigo e deva ser recusada por esta razo. Pretendo apenas significar que a reforma que se preconiza seria muito mais aceitvel do ponto
de vista tcnico se a comisso que a elaborou tivesse francamente preferido apresentar um novo projeto completo de Constituio.
Transformar gua em vinho milagre registrado nas Escrituras mas cometimento de difcil empresa para simples mortais. O vinho,
tocado por vara destra, mas no milagrosa, ficar sempre aguado, misturado, intragvel. Por mais engenhosos e atentos que tenham sido os
ilustres redatores da emenda, a verdade que eles no evitaram, nem o
poderiam, a justaposio, o remendo, a cirurgia plstica s vezes deformante que ficou patente na nova fase da tentativa.

286 Afonso Arinos de Melo Franco


Nunca se poderia, alis, atingir pureza tcnica exigida na
construo de uma lei constitucional transformando-a to substancialmente com a pretenso de guardar as linhas do antigo arcabouo. As
constituies so monumentos histricos. Podem evoluir por ampliaes, desenvolvimentos e adaptaes, porm, sem nunca fugir por completo ao esprito que lhes insuflou vida. Os exemplos clssicos, e sempre
os melhores, so as leis bsicas dos Estados Unidos e da Inglaterra.
Evoluem com os sculos, mas guardando sempre identidade consigo
mesmas, mantendo inalterveis certos processo de funcionamento.
Tambm um palcio antigo, uma velha igreja evoluem e se
modificam merc de construes aluvionais, trazidas pelo rio do Tempo. Mas no comum que o palcio se transforme em igreja, nem esta
naquele.
Se o grupo parlamentarista do Congresso for de fato majoritrio, impe-se ento que assuma a atitude verdadeiramente capaz de dar
plena satisfao aos seus desgnios e, ao mesmo tempo, de manter a
Constituio da Repblica redigida dentro das exigncias tcnicas elementares de unidade, coerncia e perfeio formal. Cumpre que essa frao
parlamentarista apresente um projeto autnomo e completo de Constituio parlamentar, pois a tanto chegam os poderes do Congresso ordinrio
pelo artigo 217 da Constituio. Em vez disso, o que se nos oferece a
proposta andrgina de uma construo parlamentarista assentada sobre
alicerces presidencialistas; coisa to difcil que a prpria emenda, reconhecendo a anomalia da situao em um dos seus itens, v-se obrigada a suprimir do texto constitucional o inciso referente incluso das emendas
no mesmo texto (Const., art. 217, 4), to impossvel era para os constituintes de 1946 conceber reforma de tal vulto por via de emenda.
Creio no incidir em erro ao afirmar que nunca na histria
constitucional de qualquer pas do mundo moderno se concretizou uma
troca de regimes jurdicos de governo, por meio de emendas acrescentadas a um texto j existente.
Na Amrica Latina tivemos dois exemplos marcantes de
substituies integrais de regimes do governo: o chamado parlamentarismo chileno e o regime diretorial ou colegiado no Uruguai.
O parlamentarismo chileno, cuja experincia constituiu um
espetculo permanente de anarquia para terminar na tragdia sangrenta

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 287


da deposio e do suicdio de Balmaceda, no foi mais do que uma revoluo operada aos poucos, dentro dos partidos e do Congresso, em
trinta anos de desvirtuamento de uma Constituio presidencialista. Baados Espinosa, no seu livro clssico sobre Balmaceda, explica minuciosamente a evoluo desse curioso processo histrico.
Quanto reforma de 1925, que restabeleceu a integridade dos
princpios gerais do presidencialismo, ela no fez mais do que retomar o
antigo caminho desvirtuado pela ao dos partidos no Congresso.
O regime diretorial do Uruguai obedeceu em parte ao propsito de opor um dique mar oratria do parlamentarismo que comeou a se elevar na pequena Repblica no incio deste sculo.
Um jurista de prestgio, Jimnez de Archaga, em livro que
teve grande xito,(1) props em 1912 a adoo do Executivo Colegiado.
Esta frmula foi adotada pelo ilustre estadista Battle y Ordez, que a encaminhou, com o apoio do seu grande prestgio, aos partidos e opinio
naquele mesmo ano. Em 1916 reuniu-se uma Constituinte que no ano seguinte efetivou a reforma preconizada. Em 1934 em seguimento ao golpe
de estado do presidente Terra, nova Constituinte substituiu a Constituio de 1917 por outra, que no adotava nenhum dos sistemas democrti(2)
cos habituais, seno que criava uma espcie de executivo dual.
Finalmente em 1951 substitui-se ainda uma vez a Constituio, mediante novo texto constitucional, voltando-se ao Executivo Colegiado. Mas a Assemblia Geral votou todo um novo estatuto poltico
consagrado, a seguir, por plebiscito popular (V. a respeito, o discurso do
deputado Osvaldo Trigueiro).
No Brasil a grande reforma de 1926, devida louvvel iniciativa
do presidente Bernardes foi feita com a preparao, o cuidado, a tcnica
exigveis para uma nova Constituio. No entanto, tratava-se apenas de incorporar ao sistema algumas aquisies incontroversas da doutrina jurdica,
da experincia parlamentar e da jurisprudncia do Supremo Tribunal.
No parece, vista do exposto, natural nem aceitvel que
modifiquemos toda a estrutura jurdica do governo, toda a base sobre
que se assenta o poder poltico, fazendo-o por via de emenda a uma lei
(1)
(2)

El Poder Ejecutivo y sus Ministros.


Archaga, op. cit.; Alberto Demicheli, El Poder Ejecutivo, 1950.

288 Afonso Arinos de Melo Franco


existente, que visava a fins opostos e que conservar, depois de emendada, muitos dos atributos destinados queles fins.
O poder de emendar no tem apenas o limite legal estabelecido pelos pargrafos 5 e 6 do artigo 217 da Constituio. Ele tambm
encontra barreiras na tcnica da elaborao constitucional, que no encontra precedente idneo para a aventura que agora se ensaia, e digamos
logo, no prprio bom senso que melhor recomendaria a preparao de
uma lei completa e coerente, fcil de ser compreendida e, portanto, mais
capaz de ser respeitada neste pas, onde constituies e reformas j foram tantas vezes farrapos de papel.
Feita esta objeo de ordem geral, procurarei agora respigar
aqui e ali, na safra dos artigos, aquilo que der lugar a crticas reais e importantes. No me parece possvel, nesta altura, discutir pormenorizadamente tantos e to importantes assuntos como os contidos no articulado da emenda. Vou somente chamar a ateno para alguns pontos, reservando o final do parecer para certas apreciaes genricas que pretendo deixar consignadas, no porque sejam estranhas aos ilustres redatores e signatrios da emenda, mas porque, como no parecer anterior,
desejo que fiquem conservadas nos Anais as razes das divergncias.
Insisto tambm, aqui, em declarar que a anlise do texto ser feita da
forma mais sumria possvel. Se fssemos nos alongar sobre cada um
dos temas seria um nunca acabar.

III A UTONOMIA M UNICIPAL

Pelo art. 2 manda a emenda que sejam eleitos os prefeitos


pelas Cmaras Municipais, ante as quais sero responsveis.
No dispe o artigo sobre como se efetivar a responsabilidade dos prefeitos. No sendo da competncia do Legislativo federal elaborar uma lei federal de organizao municipal, segue-se que o assunto
ficar a cargo das Constituies estaduais que, ao se adaptarem reforma, estabeleceriam o funcionamento do princpio de responsabilidade.
O que corresponde a tornar possvel a adoo de diversos processos,
conforme os estados, o que, de si mesmo, seria inconveniente.

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 289


Mas suponhamos que se adote o processo que parece mais
lgico: o prefeito poder ser destitudo em caso de falta de apoio na
Assemblia.
Isto iria tornar extremamente delicado o problema das administraes municipais no pas.
Em primeiro lugar tal poder conferido ao Legislativo municipal (que seria a nica forma, repetimos, que nos parece tornar possvel o
princpio da responsabilidade) no encontra exemplo aceitvel nos pases parlamentaristas.
Na Inglaterra os municpios (counties) e as cidades (towns) so
administrados por conselhos, compostos de conselheiros (councillors) e
vereadores (aldermen), eleitos por prazos diferentes. Nos municpios esses conselhos so presididos por autoridades com o ttulo de chairman
enquanto que nas cidades, tm eles o ttulo de mayor.
Tais autoridades no tm funo governativa nenhuma. So
eleitas para representarem o conselho nas cerimnias e presidirem s ses(3)
ses. Nem precisam ser membros do conselho. Este que governa.
Na Itlia, a Constituio de 1947, na parte referente s comunas,
completada pelas leis gerais que estabelecem a organizao municipal.
Na tradio italiana, tanto constitucional quanto administrativa, as comunas so consideradas autarquias territoriais de carter predominantemente administrativo. Antes de 1926 as comunas italianas tinham um conselho eletivo e um prefeito (sndico), escolhido pelo
conselho de entre o seus membros. Depois daquele ano o fascismo aboliu os conselhos e os prefeitos eleitos e constituiu o regime das nomeaes de prefeitos (podest) demissveis ad nutum pelo poder central, tal
como no Brasil do Estado Novo. Depois da guerra, retorna-se ao sistema dos conselhos e sndicos, mas manteve-se a tradio da autarquia
territorial sem carter poltico na competncia do poder municipal. A
autarquia territorial funciona dentro do princpio da autonomia municipal. Mas autonomia, aqui, entende-se somente como poder normativo
apto a expedir as normas que faam funcionar a autarquia, e esta somente a capacidade de exercer a atividade administrativa.(4)
(3)
(4)

E. W. Ridges, Constitutional Law, Londres, pgs. 409 e segs.


Giorgio Goldi, La Provinzia e il Comune nellordinamento constituzionale, in
Commentario sistematico alla Constituzione Italiana, Florena, 1949, vol. II, pgs. 381 e segs.

290 Afonso Arinos de Melo Franco


Em Frana igualmente a competncia administrativa o nico contedo da autonomia municipal. Os autores franceses chamam
mesmo, habitualmente, descentralizao administrativa organizao
das comunas.
A lei em vigor, sob a Constituio de 1946, a mesma de
1884, e estabelece um governo das comunas baseado no conselho eleito
e no prefeito municipal (maire), autoridade distinta da que dirige a circunscrio mais ampla, e que o prefeito departamental (prfet).
O maire eleito pelo conselho, entre os seus membros, pela
mesma durao de mandato que o prprio conselho. No responsvel
perante o conselho, visto que no existe responsabilidade poltica nas
comunas, mas depende, na forma da lei, do poder disciplinar do gover(5)
no central.
Na Blgica as comunas so semelhantemente dirigidas por
conselhos eleitos e por prefeitos municipais (burgomestres) nomeados
diretamente pelo rei e somente destituveis por este. No existe, tampouco, qualquer responsabilidade poltica do burgomestre em face do
(6)
conselho.
Examinados esses precedentes, e reconhecido como que as
cidades e municpios dos pases parlamentares da Europa so habitualmente muito bem governados, devemos insistir no princpio, hoje indiscutvel, de que a autonomia municipal, no Direito moderno, exprime
somente a idia de autarquia administrativa.
O municpio s teve funo poltica antes que o estado organizasse convenientemente o seu sistema de garantias jurdicas para a liberdade. Mesmo no Brasil, a partir da lei de 1828, por todo o Imprio e
(7)
toda a Repblica, esta vem sendo a orientao da doutrina.
Aos poucos, custa de ingentes esforos, entre os quais vale
contar a criao de departamentos municipais a princpio em So Paulo e depois acolhidos na Constituio e a introduo gradativa de uma
mentalidade racionalizadora e tcnica na administrao dos municpios,
o presidencialismo brasileiro vai procurando fazer do nosso municpio o
(5)
(6)
(7)

Marcel Waline, Manuel de Droit Administratif, Paris, 1946, pgs. 178 e segs.
Van Mol, Manuel de Droit Constitutionnel de la Blgique, Lige, 1940, pgs. 201 e segs.
Castro Nunes, Do Estado Federado e sua Organizao Municipal, 1920. Vtor Nunes
Leal, O Municpio e o Regime Representativo no Brasil, 1948.

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 291


que ele deve ser: uma autarquia territorial administrativa, tutelada, na
medida do possvel, pelas leis do estado.
Nosso municpio ainda de uma misria espantosa. Nos pases
citados, e tambm nos Estados Unidos, a soma das rendas municipais
atinge cifras que nos envergonham quando comparadas com as nossas.
Receamos imenso, por tudo isso, que a extenso do parlamentarismo poltico aos municpios, conhecido que o carter das lutas
municipais, represente um retrocesso muito srio nesta coisa mais sria
ainda: a administrao municipal.

IV SEPARAO DE P ODERES

No existe, no Direito Constitucional, tese mais estudada e


controvertida que a da separao de poderes. Delineada desde muito antes de Montesquieu, foi, contudo, no clebre captulo VI do livro XI do
De lEspirit des Lois que o grande pensador a propsito da Constituio
da Inglaterra desenhou de forma mais ntida do que at ento fora feito, a teoria da separao.
Todas as vicissitudes por que tem atravessado essa teoria, todas
as adaptaes que tem sofrido, inclusive as mais modernas, no lhe retiram o carter de postulado bsico da democracia e pedra angular da liberdade poltica. No terreno administrativo, possvel, e mesmo certo, que a
separao de poderes deve ser praticada com muitas atenuaes. Mas no
campo poltico, sobretudo no que tange s garantias da liberdade, no h
dvida que o princpio to bem definido por Montesquieu, segundo o
qual s um poder pode conter outro poder, permanece ntegro.
A emenda prope a supresso do pargrafo 1 do art. 36, no
qual se declara a proibio do cidado investido nas funes de um poder exercer as de outro.
Provavelmente os autores da emenda entenderam que o preceito era desnecessrio em face da permanncia de outros dispositivos
especiais que probem a acumulao de funes legislativas e judicirias
com quaisquer outras excetuado o magistrio quanto aos juzes. Mas,

292 Afonso Arinos de Melo Franco


ainda assim, no de boa tcnica a supresso. Uma constituio o
conjunto de preceitos gerais definidores de certa orientao tcnica e de
disposies especficas reguladoras de casos e situaes concretas. No
se justifica, de forma alguma, a supresso dos preceitos gerais sob o pretexto de que eles se vero atendidos pelas disposies particulares. Sobretudo em casos como o da separao de poderes, ligado to intimamente teoria democrtica que se pode dizer ser ele o smbolo mesmo
das garantias liberais.
Pela mesma razo que deve ter influenciado os autores da
emenda, tambm se deveria riscar da Constituio o caput do art. 1, pois
o regime representativo, a Federao, a Repblica, bem como o reconhecimento do povo como parte do poder, se acham resguardados pelos artigos que regulam as eleies, a organizao dos estados e a temporariedade dos mandatos eletivos.
A supresso do art. 36, 1, , assim, de m tcnica por desobedecer tradio da doutrina democrtica que confunde o reconhecimento da separao de poderes com a prpria liberdade poltica. A observao tanto mais procedente quanto se pode observar, o que significativo, que a clusula da separao de poderes foi geralmente suprimida nas Constituies das chamadas democracias populares.

V CONVOCAO DE SUPLENTES

No art. 7, a emenda elimina a convocao de suplentes de


deputado ou senador quando estes estejam desempenhando funes no
Executivo. No parece bem fundada a providncia. No regime parlamentar, seria quase fatal que os secretrios e ministros sassem todos do
Legislativo dada a necessidade da confiana deste para a existncia dos
governos. Nessas condies, e ainda com a probabilidade do grande aumento de postos ministeriais e subsecretarias de estado (s vezes os ministros e subsecretrios se contam por dezenas), teramos um desfalque
considervel no Congresso, no para as votaes, mas para os trabalhos
de elaborao legislativa, que no podem ser feitos pelos ministros ou
subsecretrios.

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 293


VI COMPOSIO DO MINISTRIO

Parece que os ilustres autores da emenda serviram-se principalmente do modelo da vigente Constituio francesa quando estabeleceram a composio e as atribuies do Conselho de Ministros.
As diferenas criadas, entretanto, no asseguram, data venia, o
funcionamento satisfatrio do sistema.
No Brasil, como na Frana de hoje, a representao proporcional determina a multiplicao dos partidos. Da ser inevitvel, quer no nosso presidencialismo, quer no parlamentarismo francs, a composio entre
diversas correntes para formao de uma maioria governativa. Por isso
mesmo que em Frana, nos ltimos tempos, os ministrios so sempre
recrutados no seio de uma mesma maioria, apesar das quedas de gabinetes.
As combinaes de certos grupos partidrios persistem sempre nos bastidores embora mudem os figurantes no palco. O presidente escreve com razo um ilustre professor em livro recente no escolheu, na verdade, os chefes de governo seno dentro de uma determinada maioria. As demisses sucessivas dos governos no conduziram
seno a novos arranjos no seio mesmo da Maioria. Em nenhum momento o presidente da Repblica fez apelo ao chefe possvel da Maioria
(8)
que acabava de derrubar o governo.
Como se v, o esquema clssico do parlamentarismo, a balana entre oposio e governo que funcionava automaticamente nas
crises ministeriais, com a suspenso de um prato e o abaixamento do
outro, uma inexistncia no moderno parlamentarismo pluripartidrio.
A estabilidade governativa no se torna garantida, porque as dissenses
internas, comuns nas coalizes, levam facilmente os gabinetes derrota.
Mas a ascenso da Oposio termo lgico da derrota tambm no
se alcana, porque as dissenses se acomodam em novas frmulas que
evitem a perda do poder. Portanto, nem estabilidade nem mudana de
rumos. Precisamente uma instabilidade continuada, uma precariedade
renitente e duradoura. Este seria tambm o panorama nacional, com todos os inconvenientes que a nossa menos avanada educao poltica
introduzida no caso, previsveis desde logo no tipo de transaes que os
(8)

Roger Pinto, Elments de Droit Constitutionnel, 1952, pg. 492.

294 Afonso Arinos de Melo Franco


elementos componentes do bloco majoritrio seriam levados a fazer,
para assegurar o rotativismo dos seus representantes no poder.
Mas voltemos ao exame comparativo do mecanismo francs
e do previsto na emenda. Em Frana, o presidente do Conselho s
nomeado depois de ser investido da confiana da Cmara pela maioria
absoluta dos seus membros (Const., art. 45). No Brasil, a confiana se
consideraria assegurada por maioria simples (art. 41, pargrafo nico, da
emenda).
Formar-se-ia assim, aqui, um governo menos forte do que o
que l se constitui, mas a dificuldade de expelir esse governo fraco para
fora dos servios ministeriais ainda maior na emenda do que na Constituio francesa. Ambas exigem a maioria absoluta para a manifestao
de desconfiana, mas no Brasil se exige a apresentao da moo por 25
deputados, o que no se d em Frana, e tambm se impe que o voto
s ocorra cinco dias depois da apresentao, enquanto l o prazo de
um s dia. (Const. fr., arts. 49 e 50; emenda art. 41.)
Insistimos, vista do exposto, na observao acima feita. O
governo aqui seria mais fraco, pois no precisaria contar com a maioria
absoluta, e mais duradouro, pois o processo da sua queda intencionalmente dificultado. O provvel, portanto, seria uma sucesso de Ministrios vacilantes, sem maioria efetiva, transacionando constantemente
para guardar o poder, e s o cedendo em ltimo caso, e assim mesmo
no o passando Oposio, porm sempre a outro grupo, sado do seio
da mesma maioria. o que se d em Frana e o que teramos, se fosse
aprovada a emenda.

VII PAPEL DO SENADO

Outro ponto que merece reparo, neste captulo, o da dissoluo da Cmara.


Esta medida, normal em regime parlamentar, se acha prevista
nos artigos 42 e 43 da emenda de forma, a nosso conhecimento, nica
no mundo.

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 295


Alm de muito dificultada, a medida da dissoluo (basta lermos
os artigos referidos para nos capacitarmos da extrema precauo com que
o assunto foi regulado) s atinge a Cmara e nunca o Senado, sendo que,
em um dos casos, o Senado tambm juiz da dissoluo da Cmara.
Observada a situao desse ponto de vista, cumpre agora examin-la no que toca posio do governo em face do Legislativo, de
acordo com a emenda.
Veremos como a adaptao feita no sistema francs inovou
para pior, e como ser arriscada, mesmo considerada a matria dentro
da doutrina parlamentarista, a adoo da soluo proposta.
Observemos, antes de comentar aquela soluo, como funciona o mecanismo parlamentar nos vrios pases que o adotam, prestando ateno especial ao problema da dissoluo das Cmaras.
Na Inglaterra, a Cmara dos Lordes (cuja influncia poltica
hoje pouco mais que nenhuma), , como se sabe, rgo vitalcio e no
eletivo. No se dissolve, portanto, mas isto devido s suas origens e significao. Por isso mesmo que no tem interveno alguma nos casos
de dissoluo da Cmara dos Comuns, que promovida sob a responsabilidade nica e exclusiva do primeiro-ministro, com a anuncia pura(9)
mente formal da Coroa.
Na Repblica Federal alem, a Dieta Federal (Cmara dos
Deputados) dissolvida pelo presidente federal quando nenhum dos
candidatos ao posto de chanceler federal obtm a maioria necessria na
Dieta. Tambm aqui no intervm o Conselho Federal (espcie de Senado) cuja composio no tampouco eletiva, mas baseada em nomeao pelos governos das provncias (Land) e cujas funes legislativas so
igualmente muito restritas (art. 63 da Constituio da Repblica Federal
de 1949. Note-se que no me basearei na Constituio da Repblica popular alem, nem na de nenhuma outra Repblica popular filossovitica,
visto que estou examinando s os pases que praticam o parlamentarismo democrtico, tal como o concebe a emenda).
Na ustria, o Senado (Bundesrat) eleito pelas Cmaras provinciais e no tem funes legislativas, mas de conselho. Por isso a Cmara dos Deputados (Nationalrat) se dissolve, no se prevendo a disso(9)

Giuseppe Guarino, Lo Scioglimento delle Assemblee Parlamentari, Npoles, 1948, pg. 92.

296 Afonso Arinos de Melo Franco


luo do Senado. Mas o Senado no tem qualquer participao na dissoluo da Cmara, sendo qualquer participao na dissoluo da Cmara,
sendo mesmo texto expresso a proibio dele intervir nesse assunto
(arts. 29 e 41, n 5, e 42 da Constituio austraca).
Na Blgica, o Senado, que no rgo totalmente eletivo, visto que a escolha dos senadores se processa de diversas maneiras, pode
ser dissolvido pelo rei, juntamente com a Cmara ou separado dela, mas
nenhuma Casa ouvida sobre a dissoluo da outra.
Na Frana, o Senado (Conselho da Repblica) no eleito
diretamente, mas indiretamente pelas coletividades comunais ou departamentais, sendo ainda uma parte dos senadores escolhida pela Cmara dos Deputados (Assemblia Nacional). S esta ltima exerce
funes legislativas verdadeiras, sendo o Senado, no fundo, um corpo
consultivo (Constituio francesa, arts. 6, 13 e 20). Por isso mesmo o
Senado no se dissolve, tampouco opina sobre a dissoluo da Cmara
ou Assemblia (art. 71).
Na Itlia, o Parlamento se compe de Cmara dos Deputados
e Senado, uma e outro eleitos por sufrgio universal e direto, os deputados por todo o pas e os senadores pelas regies. Mas tanto o Senado
quanto a Cmara so sujeitos dissoluo nos casos constitucionais,
sendo a medida tomada junta ou separadamente pelo presidente da Repblica. (Constituio italiana, arts. 56, 57 e 58.)
No Canad, o Senado no eletivo, mas vitalcio e escolhido
por nomeao. Funciona antes como Cmara de Pares nos moldes das
chamadas monarquias limitadas do incio do sculo passado. No opina
(10)
tampouco sobre a dissoluo da Cmara dos Comuns.
Na Austrlia, o Senado de tipo federal, como nos Estados
Unidos ou no Brasil, sendo os senadores eleitos por voto direto. Mas logicamente, dadas a sua origem e sua funo legislativa, ele sujeito
dissoluo tanto quanto a Cmara dos Deputados.(11)
Percorridos, assim, os exemplos de alguns pases modelares
na prtica parlamentar, poderemos retirar das observaes feitas as seguintes concluses:
(10) Berriedale Keith, Contitutional Law, Londres, 1946, pg. 501.
(11) Hood Phillips, Contitutional Law of Great Britain, Londres, 1946, pg. 621.

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 297


1 na grande maioria dos pases, o Senado, ou Cmara Alta,
um corpo no eletivo (ou eleito por via indireta), s vezes vitalcio,
com funes legislativas praticamente nulas e exercendo quase somente
atribuies moderadoras.
Nessas condies, dada a sua pouca influncia, no so tais
cmaras suscetveis de dissoluo, mas tambm no so chamadas a opinar nos casos de dissoluo da Cmara popular. Encontramos nesses
pases de velha tradio parlamentar a reminiscncia das Cmaras aristocrticas ou frenadoras, mecanismo tipicamente europeu e do sculo
XIX, tradio com a qual se compe to bem, ainda hoje, essa doutrina
europia e oitocentista que o parlamentarismo.
A situao acima referida a vigente na Inglaterra, Alemanha,
ustria, Frana, Canad. A Constituio belga, mais severa, permite a
dissoluo mesmo de um Senado no eletivo.
2 Quando o Senado tem funes legislativas definidas e
busca suas origens no sufrgio direto do povo, ele se torna to suscetvel de ser dissolvido quanto a Cmara. So os casos da Itlia e da Austrlia.
Voltemos agora ao mecanismo da responsabilidade poltica
estabelecido pela emenda. o seguinte: O Conselho de Ministros responsvel perante a Cmara; somente esta dissolvida pelo presidente,
mas o decreto de dissoluo, para ser executado, deve ser, em certos casos, aceito pelo Senado. (Arts. 40, 41 e 43 da emenda.)
Esta situao singular, direi mesmo anmala dentro do sistema, no se justifica de forma alguma e poder determinar graves conseqncias.
Que ela singular j o vimos. Caso nico seria o de um Senado Federal, recrutado pelo voto direto e sufrgio universal como a Cmara, mantendo a integridade dos seus poderes legislativos (quanto a
isto no houve a menor alterao na Constituio) e que teria dois formidveis privilgios: o de nunca ser dissolvido e o de ser, em determinada circunstncia, rbitro final da dissoluo da Cmara. Se algum dia,
nos tempos da primeira Repblica, se falou em ditadura do Senado
quando ali dominava a vigorosa personalidade de Pinheiro Machado,
muito mais se falaria nisto se, por infelicidade, fosse aprovada a emenda
parlamentarista tal como se encontra. No cometerei a injria de supor

298 Afonso Arinos de Melo Franco


que tal dispositivo visa obter a boa vontade do Senado para a aprovao
da emenda, nem isso seria argumento que vencesse o bom senso dos
deputados e dos prprios senadores. Mas, realmente a soluo aventada
se choca com todas as prticas e com todas as teorias aceitveis a respeito do Senado Federal, do sistema bicameral e mesmo de regime parlamentar.
A submisso da Cmara dos Deputados a quem competiria
a responsabilidade poltica a um Senado irresponsvel seria fatal em
matria legislativa, pois do Senado ficaria dependendo, afinal, a aplicao da temida dissoluo, ele que do risco se veria livre... O mais provvel, na prtica, que o Senado dominaria a legislao, ao passo que a
Cmara, cuja dissoluo cuidadosamente dificultada pela emenda,
nunca se dissolveria, desde que se pusesse de acordo com o Senado.
No exagerado conjeturar que resultados poderiam da advir. Diante
de uma Cmara formada por representao proporcional, conseqentemente multipartidria e de maioria instvel, o Conselho de Ministros seria responsvel. Mas, esta responsabilidade no encontraria contrapartida efetiva na responsabilidade do Congresso visto que a causa da dissoluo escaparia das mos do Executivo, pois o Senado, fortemente legislativo, seria sempre indissolvel e, em certos casos, recusaria a dissoluo da Cmara desde que esta ficasse de acordo com ele, acordo obtido
provavelmente em vista da aceitao, pela Cmara, do predomnio do
Senado em matria legislativa.
Por outro lado, o presidente da Repblica tambm ficaria na
dependncia de um Senado irresponsvel para a prtica do ato que seria
mais importante no exerccio da sua funo moderadora de chefe do
Estado, responsvel pelo restabelecimento do equilbrio entre a vontade
das Assemblias eleitas e o poder de sufrgio dos eleitores. O presidente
ficaria, por igual, prisioneiro do Senado.
Seria assim, no regime parlamentar, o verdadeiro governo
congressional que Wilson estigmatizou no presidencialismo americano,
e que, diga-se de passagem, hoje tese inteiramente abandonada na evoluo histrica dos Estados Unidos. Seria uma pssima soluo, pois,
menos que congressional, seria um governo senatorial.
Um nico modelo, e este, mesmo aproximado, precede historicamente a tal soluo. Trata-se da organizao constitucional da Ter-

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 299


ceira Repblica francesa. O Senado era eleito indiretamente por um corpo especial composto de deputados, conselheiros gerais, conselheiros de
Distrito (Arrondissement) e delegados dos Conselhos Municipais, (lei de
9-12-1884, art. 6). Este Senado, nos termos do art. 5 da lei constitucional de 25-2-1875, que dava ou negava permisso ao decreto do presidente da Repblica, dissolutrio da Cmara dos Deputados.
Ficava, pois, assentada uma situao semelhante da emenda
em exame. Os resultados so conhecidos de todos os estudiosos do Direito Constitucional francs e se resumiram no desaparecimento do instituto da dissoluo, bsico na prtica parlamentar, por mais prudente
que deva ser a sua aplicao. Os autores so unnimes em depor a respeito; por isso transcreveremos aqui apenas a opinio de um deles, o
moderno e ilustre jurista professor Marcel Sibert, que ainda recentemente visitou o Brasil.
Falando da dissoluo da Cmara na Terceira Repblica, depois de definir o instituto como o mais eficaz dos diversos meios de
ao do Executivo sobre o Legislativo, pois que se prende no mais
durao do exerccio dos poderes da Cmara mas sua prpria existncia legal, e depois tambm de acentuar que a faculdade da dissoluo se
assenta nos direitos imprescritveis da nao, Sibert acrescenta:
No que tocava ao Senado indissolvel, o fato de que ele se
achava associado pela Constituio dissoluo da Cmara ia lhe valer a
antipatia dos que lhe censuravam no representar seno indiretamente,
isto , inexatamente a vontade nacional. Quanto ao presidente, a necessidade da aprovao do Senado o colocou em realidade na dependncia
deste... De fato, nem um nem outro ganhou com a disposio da lei de
25 de fevereiro de 1875.(12)
Podemos, pois, assegurar que, em matria de dissoluo, o arranjo encontrado pela emenda absolutamente errado, e determinar,
afinal, um profundo desequilbrio poltico nas instituies, com predomnio da Cmara conservadora (eleita por mais tempo) sobre a Cmara
popular e a presidncia da Repblica.
uma soluo falha na forma e reacionria no contedo.
(12) Marcel Sibert, La Constitution de la France du 4 septembre 1870 au 9 aot 1944, Paris,
1946, pgs. 155 e segs.

300 Afonso Arinos de Melo Franco


VIII CONSIDERAES FINAIS

Feito o exame perfuntrio da emenda substitutiva cabem algumas reflexes gerais, como remate deste modesto trabalho. Elas sero
mais de ordem poltica do que histrica ou doutrinria. Os argumentos
colhidos na nossa experincia histrica e na nossa j rica doutrina de Direito Pblico foram compendiados e expostos na medida escassa das
possibilidades do signatrio deste voto no parecer oferecido emenda
parlamentarista, quando da sua primeira verso.
Remetemos o possvel leitor interessado no exame mais completo do assunto a esse estudo de que constam, entre outros, os seguintes captulos: No houve parlamentarismo no Imprio; Presidencialismo, fenmeno americano; Conscincia presidencialista; Parlamentarismo, fenmeno europeu; A Repblica brasileira e o parlamentarismo; Parlamentarismo e federao; O controle da constitucionalidade das leis; Os sistemas de governo e as ditaduras; Os sistemas
de governo e o poder pessoal; Os sistemas de governo e os problemas sociais; Evoluo e revoluo constitucional.
No trabalho acima referido, apesar de datar de 1949, se acha,
em substncia, tudo o que ainda agora eu poderia escrever sobre o assunto, descontadas pequenas variaes e correes de menor monta que
viriam sempre acentuar e nunca desmaiar as tintas do quadro rapidamente bosquejado. A inteno do relator agora a de juntar algumas reflexes aos argumentos anteriormente produzidos, reflexes que focalizam aspectos predominantemente polticos da questo.
a) Regimes e partidos polticos
sabido que a extenso do poder de sufrgio que se operou
no sculo passado, proporo que se consolidava nos hbitos, foi mudando radicalmente a feio dos parlamentos. Aos poucos, foi terminando o papel histrico daquilo que Gambetta chamou o Parlamento
dos notveis, para ir surgindo o predomnio dos partidos e no dos homens, nas assemblias populares. Claro que esse processo no foi sbito nem igual. Certos partidos, os chamados de massa, sofreram evoluo disciplinar mais rpida e alguns pases, a comear pela Inglaterra,

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 301


se adaptaram mais depressa aos novos hbitos. Mas a evoluo, que ainda prossegue, constante e sempre no mesmo sentido.
Ainda na primeira fase deste sculo, o ilustre Bryce, na sua derradeira grande obra, j observava a transformao em vias de se operar.
Bryce acompanhava a mudana com seus velhos olhos de liberal e de notvel, e por isso mesmo ela lhe parecia mais decadncia do que progresso.
Para Bryce, a influncia crescente dos partidos em detrimento da dos homens era um vcio. Mas ele j acostatava em 1921 nas seguintes palavras:
Resta-nos falar de uma ameaa mais sria contra a ao salutar dos corpos representativos... Quando um partido possui um programa definido cuja realizao persegue com firmeza, ele exigir, talvez, daqueles cuja candidatura se compromete a apoiar, a promessa de se submeter disciplina do partido e a votar conjuntamente, como um bloco,
no Parlamento... A Cmara deixa de ser uma assemblia deliberante; ela
no mais do que uma simples mquina de votaes, rgo passivo de
um despotismo invisvel.(13)
proporo que se desenvolviam as causas geradoras desse
estado de coisas foi se tornando menos ntida a separao entre as formas de governo presidencial e parlamentar, para se concentrar todo o
peso da caracterizao democrtica no sistema de distribuio das foras
partidrias, principalmente no que concerne ao seu nmero (sistema bipartidrio ou multipartidrio) e sua disciplina dentro das assemblias.
Um atilado jurista dos nossos dias, o professor francs Maurice Duverger, no seu conhecido livro Les Partis Politiques, escreve a respeito, com todo acerto:
O desenvolvimento dos partidos transformou profundamente a estrutura dos regimes polticos. Da mesma forma que as ditaduras contemporneas, apoiadas no partido nico, no tm seno uma semelhana longnqua com as tiranias pessoais ou militares, tambm as
democracias modernas, fundadas na pluralidade de partidos organizados
e disciplinados, so muito diferentes dos regimes individualistas do sculo XIX, que reposavam no jogo pessoal de parlamentares muito desligados uns dos outros. Tornou-se banal, em Frana, opor a Quarta Repblica, com seus partidos rgidos e monolticos, Terceira, caracteriza(13) Bryce, Les Dmocraties Modernes, trad. fr., Paris, 1924, vol. II, pgs. 391-393.

302 Afonso Arinos de Melo Franco


da pela flexibilidade dos grupos e a franqueza das organizaes... A
substituio de um regime sem partidos por um regime de partidos
obriga, pois, a rever inteiramente as anlises tradicionais dos sistemas
polticos. A distino clssica do sistema presidencial e do sistema parlamentar, por
exemplo, tende a torna-se caduca [perime]: o sistema ingls to diferente do sistema francs quanto do americano, apesar da similitude exterior das instituies...
Quem conhea o Direito Constitucional clssico e ignore o papel dos partidos, tem
uma viso falsa dos regimes polticos contemporneos; quem conhece o papel dos partidos e ignora o Direito Constitucional clssico tem uma vista incompleta, mas exata
(14)
dos regimes polticos contemporneos.
Observao anloga feita por um jurista italiano, tambm a
respeito da Inglaterra:
O governo parlamentar tornou-se governo de gabinete e
este por sua vez transformou-se em governo do primeiro-ministro, muito
(15)
semelhante ao governo presidencial dos Estados Unidos.
No meu parecer de 1949, aplicando ao Brasil essas aquisies
da doutrina constitucional, eu prprio escrevia a seguinte:
Esse um fato poltico e como tal deve ser aceito pelo Direito Constitucional. O parlamentarismo minoritrio de hoje, visvel nas coligaes que governam a Frana ou a Itlia non pu indentificarsi con il parlamentarismo maggioritario, como lembra um moderno jurista italiano.
quase que outro sistema de governo. Realmente o parlamentarismo majoritrio ingls se
identifica neste aspecto muito mais com o presidencialismo americano (pg. 53). E,
mais adiante, insistia: Hoje em dia o processo de formao das maiorias
parlamentares (bloco majoritrio ou coligao de minorias) no depende do
sistema de governo, parlamentar ou presidencial, mas do fato de grupos econmicos e trabalhistas se diferenciarem em duas ou mais organizaes partidrias. Nos pases multipartidrios, a posio poltica do Executivo muito
assemelhada, qualquer que seja o sistema de governo (pag. 69).
Assim, coincidindo, alis com a opinio de outros escritores,
eu procurava situar o problema da forma de governo nos seus termos
funcionais, de preferncia a faz-lo em termos formais, no fundo destitudos de sentido prtico.
(14) Maurice Duverger, Les Partis Politiques, 1951, pgs. 387-388.
(15) Alberto Predieri, I Partiti Politici, in Commentario alla Costituzione Italiana, 1950,
vol. I, pg. 174.

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 303


Ao voto majoritrio e sistema bipartidrio (habitualmente coincidentes) segue-se um Executivo poderoso, gnero primeiro-ministro
ingls e presidente americano.
Ao voto proporcional e multiplicidade de partidos (fatores,
por igual, quase sempre ligados), sucede um Executivo menos forte politicamente, e um governo baseado na composio parlamentar, tal
como na Frana, Itlia ou Brasil contemporneos.
A inteno que eu tinha no meu parecer era demonstrar que,
nos termos da realidade poltica contempornea, a multiplicidade dos
partidos e a funo que eles desempenham na prtica das instituies
constitucionais levam fatalmente o regime presidencial a esta diminuio
considervel do poder pessoal do presidente da Repblica, queira ou
no queira este, desejem ou no desejem isso os grupos polticos que
apiam o chefe de Estado.
A situao do Brasil no governo Dutra e principalmente no
atual governo Vargas so demonstraes inequvocas do que acima se
afirma, e s algum inteiramente transviado pela paixo de uma causa
poderia neg-lo de boa-f.
O general Dutra e o Sr. Getlio Vargas so ambos homens
que vinham de largos anos de exerccio do poder discricionrio praticamente completo, que foi o chamado Estado Novo. Nem o general Dutra nem o Sr. Getlio Vargas tinham qualquer formao doutrinria democrtica, qualquer convico profunda sobre a necessidade de um efetivo funcionamento de instituies que se baseassem nos princpios do
Direito, mais do que no arbtrio dos governos. No vai nessas afirmaes crtica pessoal alguma mas, somente, o resultado objetivo do conhecimento de duas vidas ntimas e longamente entrelaados com a
Histria recente do nosso pas.
O general Dutra, se no era um chefe popular, gozava no entanto de incontestvel prestgio no meio militar, por ele at certo ponto
levado a apoiar o golpe de 1937, e, portanto, dispunha de fora material
bastante para imprimir ao seu governo um feitio marcantemente pessoal. Mais ainda do que ele, poderia faz-lo o Sr. Getlio Vargas, que veio
eleito em uma onda de entusiasmo popular que encontra raros precedentes na nossa Repblica, entusiasmo esse, radicado nas camadas menos esclarecidas do povo, facilmente transformvel em apoio indiscrimi-

304 Afonso Arinos de Melo Franco


nado a quaisquer aventuras personalistas, digamos mesmo, caudilhistas,
por parte dos detentores do poder. No h de se negar que os democratas sinceros, ao tempo em que se faziam ouvir o tinir das espadas e os
rumores surdos das massas fascinadas por uma espcie de irrefletida f,
puderam julgar possvel a recada do pas na febre ditatorial. Puderam
julgar possvel e se prepararam, naturalmente, para a resistncia. Mas a
Histria tem a sua lgica, por vezes surpreendente.
Com a passagem do tempo foi se positivando, no governo Vargas,
o que j se delineava no governo Dutra. Por mais desorientados, indisciplinados e frouxos que sejam os nossos partidos e somente a vida e a
prtica polticas os iro conformando aos modelos desejados a verdade que, pela ordem natural das coisas, eles foram se tornando em peas indispensveis do mecanismo constitucional. No apenas porque a
letra da Constituio assim o diga, mas porque a sua aplicao o vem
exigindo. E se hoje no podemos dizer que o presidente est submetido
aos partidos, tambm o oposto no mais pode ser afirmado sem falsidade, mesmo que se trate dos partidos governistas, mesmo que se aluda ao
prprio partido do presidente. Esta vem sendo a marcha inexorvel do
nosso presidencialismo: o equilbrio entre o poder presidencial e o dos
partidos no Congresso, principalmente na Cmara dos Deputados. Sei
que esta afirmao pode ser contestada, e desconfio de que o ser; pelo
menos ter opositores, com fundamento em exemplos e fatos parciais
mais ou menos verdicos. Mas uma tendncia geral no se mede por
contradies parciais, ainda que fundadas. E quando recordamos os primeiros discursos do Sr. Getlio Vargas, com diretas advertncias e talvez mesmo ameaas ao Congresso, ou com o que valia o mesmo
voluntria omisso de qualquer referncia a ele e comparamos tais discursos com as atitudes atuais do Executivo reconhecendo a necessidade
do entendimento entre o governo e os partidos para a execuo de reformas bsicas, a confeco de leis essenciais, a orientao da poltica
externa, tal comparao vem demonstrar que a evoluo do presidencialismo brasileiro prossegue democraticamente, e que uma escandalosa
falsidade, um desconhecimento absoluto das conquistas a que ns mesmos estamos assistindo, quando no comandando, vir-se dizer que o
poder pessoal de hoje o mesmo de h 20 ou 30 anos. No existe, alis,
maior prova de confiana nessa evoluo do que a oferecida pelo nobre

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 305


deputado Raul Pila, lder reconhecido do movimento parlamentarista
brasileiro, no discurso com que deu o assentimento do seu partido ao
trabalho conjunto de elaborao da reforma administrativa do governo
federal. Com efeito o ilustre deputado gacho admitiu a hiptese da formao de um governo de gabinete, dependente do apoio do Legislativo,
sem qualquer alterao da letra constitucional e confiado somente em
uma espcie de gentlemen-agreement, entre o presidente e os partidos. O
fato dessa soluo que a mim parece irrealizvel, porque com ela se
colocaria a confiana do Legislativo merc do arbtrio presidencial,
com possibilidade de um envolvimento intil e at desmoralizante para
os partidos, desde que o presidente, por ato de sua competncia exclusiva, resolvesse demitir os ministros da Oposio que tivessem porventura confiado na solidez do arranjo o fato dessa soluo ter parecido
vivel ao Sr. Raul Pila representa por si s todo um curso sobre a transformao do presidencialismo brasileiro, neste sistema eleitoral pluripartidrio e de representao proporcional.
Pedro Moacir, que foi o mais destacado predecessor do Sr.
Raul Pila no movimento parlamentarista republicano, nunca se lembraria de uma proposio semelhante, ao tempo do nosso velho presidencialismo.
Poder-se-, agora, lanar contra o meu raciocnio uma crtica
que antevejo e que me proponho a responder por antecipao. Dir-se-,
com efeito, que visto que sustento a similitude de situaes entre o Executivo presidencial e o parlamentar, no regime proporcional e multipartidrio, no deveria haver objeo a que se passasse do primeiro para o
segundo, precisamente porque tal transformao no acarretaria mudanas substanciais.
A tal argumento responderei com dois outros. O primeiro o
de que, sendo de menor monta a transformao poltica no que tange
substncia do poder e s formas do seu exerccio, no h por que tent-la agora, no meio de tantas crises em que se debate o pas, e sobretudo atravs de uma reforma profundamente defeituosa, do ponto de vista tcnico, como a que se apresenta no bojo da emenda. Incorreo ou
incorrees j acentuadas na primeira parte deste voto.
O outro argumento muito mais importante e representa a
segunda parte da tese que aqui vimos tentando desenvolver sobre a in-

306 Afonso Arinos de Melo Franco


fluncia da organizao dos partidos nos sistemas de governo, tendo em
vista a situao do Brasil.
J vimos, apoiados no raciocnio de Duverger, por sua vez apoiado em fatos mais incontroversos, a ligao profunda que existe entre governo democrtico e partidos polticos, ligao sem dvida muito mais afetiva hoje do que existente entre regime democrtico e sistema de governo
(presidencial ou parlamentar), no tempo do Direito Constitucional antigo.
O chamado fenmeno da mecanizao do Parlamento ou
seja, a votao determinada no mais pela opinio dos deputados ou
pela influncia dos discursos, porm pela deciso das direes ou lideranas partidrias e pela disciplina cada vez mais rgida dos partidos
um fato habitual, corriqueiro mesmo nos pases parlamentaristas. Ainda
aqueles que escapavam a esse imperativo da nova democracia esto se
adaptando rapidamente ao mesmo. No existe mais relao alguma entre o panorama descrito por Brunialti no fim do sculo passado, a propsito da indisciplina dos grupos parlamentares italianos, e o que hoje
se observa na nova Repblica, segundo se v nos seus livros recentes de
(16)
Direito ou Cincia Poltica.
Da mesma forma, como acentua Duverger, a diferena entre
os partidos monolticos da Quarta Repblica francesa e os grupos
fluidos da Terceira visvel demais para que possa ser posta em dvida.
Alis a perda da expresso do maior e mais influente partido
poltico dos tempos ureos da Terceira Repblica, o partido radical-socialista, hoje inteiramente secundrio no parlamento francs, a
prova concludente dessa evoluo histrica. O partido radical-socialista
era o tipo mesmo da agremiao do liberalismo democrtico, dominada
por personalidades notveis, mas sem preocupao de disciplina ou
qualquer forma de enquadramento coletivo. Por isso mesmo assiste razo a Mirkine-Guetzvitch quando, falando de hoje, diz que o parlamentarismo no pode ser seno o regime dos partidos.(17)
Sem procurar aprofundar o complexo e delicado problema das
relaes entre o partido e a sua bancada, questo das mais intrincadas no
moderno Direito Constitucional, porque envolve os conceitos bsicos do
(16) V. Pietro Virga, Il Partito nellordinamento giuridico, 1948, passim.
(17) Les Constitutions Europennes, Introduo, 1951, vol. I, pg. 74.

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 307


mandato independente e do mandato imperativo, desejo apenas acentuar
que politicamente, isto , funcionalmente o parlamentarismo , hoje, um sistema de governo fundado na disciplina e na programtica dos partidos.
Encarada a questo desse ponto deveremos convir, sensata e
desapaixonadamente, que o Brasil no se acha de forma alguma preparado para a prtica de tal sistema.
O processo eleitoral no caso simples reflexo do processo
democrtico em geral encontra-se no nosso pas em fase de franca
evoluo, e muito distante, ainda, da sua cristalizao formal. (A democracia um sistema que s se concebe como evoluo permanente
quanto substncia, mas que atinge sem dvida nenhuma, nos pases
mais evoludos, a essa etapa que chamei de cristalizao formal, de que
ainda tanto nos distanciamos.)
A prpria representao proporcional entre ns bastante
imperfeita, em virtude da fraqueza mesma das organizaes partidrias
como instituies autnomas. A prova disso que nem mesmo conseguimos eliminar o voto individual, juntamente com o de legenda, quando, no escrutnio de lista e proporcional verdadeiro, o voto simplesmente partidrio o que se impe.
Programas os partidos no os possuem, salvo se por programas quisermos referir simples tendncias. Mesmo os partidos presumivelmente de massa com exceo talvez do Comunista, fora da lei
gravitam em torno de chefes, de homens. A surpreendente frouxido
dos laos partidrios fica patenteada a cada momento em qualquer bancada mais numerosa, nas assemblias federais, estaduais e municipais.
Praticamente impossvel a qualquer lder de partido fechar questes, a
no ser que sejam bancadas como a do Partido Libertador, na qual o
ilustre Sr. Raul Pila resolve a questo em uma troca rpida de palavras
com o no menos ilustre e prezado amigo Sr. Coelho de Sousa ou como
as dos partidos Socialista e Democrata Cristo, nos quais os nossos eminentes confrades Srs. Arruda Cmara e Orlando Dantas deliberam pelas
bancadas respectivas depois de praticarem, por alguns momentos, aquilo a que o grande James Joyce chamava monlogo interior.
Os candidatos no devem, entre ns, a eleio aos seus partidos, salvo rarssimas excees. Os partidos que freqentemente devem a candidatos prestigiosos a elevao dos seus quocientes.

308 Afonso Arinos de Melo Franco


S a ao do tempo, a consolidao dos programas, a educao gradual do eleitorado viro dar aos nossos partidos polticos o seu
status adequado e definitivo. Em tais circunstncias indispensvel um
centro de estabilidade do nosso mecanismo constitucional, visto que a
disciplina partidria, centro moderno de estabilidade parlamentar, uma
utopia entre ns, agora e no prximo futuro. Para mim, o centro de estabilidade do mecanismo constitucional brasileiro, nesta fase, s pode
ser o Executivo presidencial, tal como hoje o temos, isto , conforme
lembrei acima, limitado nas suas tendncias tradicionais ao excesso de
poder pela organizao pluripartidria resultante da eleio proporcional. Esta funo de controle dos desvios de poder para me servir da
clssica expresso francesa os partidos nacionais a podem exercer, ainda nesta fase, e a vm exercendo a contento, conforme lembrei, porque
uma funo negativa, uma funo de vigilncia.
Mas a funo de governar, de administrar, eles s a exercero
no dia em que funcionarem maquinalmente, como nas demais democracias parlamentares modernas, principalmente na que melhor funciona,
que inglesa. Isto , quando tiverem construdo, atravs do gabinete e do seu chefe
uma espcie do poder presidencial, como o reconhecem tantos autores citados, poder presidencial que os clssicos do constitucionalismo brasileiro, os devotos do parlamentarismo gladstoniano querem precisamente
extinguir entre ns, sem construir nada que o substitua.
Partidos indisciplinados, Cmara indissolvel, ou quase, Senado irresponsvel e dominador, eis um panorama capaz de encher o olho
ao mais desenganado pescador de guas turvas, do mais caviloso confiante na anarquia como prlogo da por tantos esperada ditadura.
b) Forma e contedo dos governos
Como ltima reflexo desejo retornar, da maneira mais enrgica, s advertncias j formuladas no meu parecer de 1949, e referidas
no incio deste despretensioso e insuficiente trabalho, sobre os riscos de
uma evoluo poltica da envergadura da preconizada pela emenda, levada a efeito, sem nenhuma necessidade bsica, e com graves perigos de
desajustamento, em uma fase de expanso econmica, mutao social e
transformao administrativa como esta que estamos atravessando espontaneamente no Brasil. Volto a insistir no assunto porque, acima das

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 309


convices doutrinrias, das sutilezas jurdicas, das controvrsias histricas, ele , historicamente, o principal. Si cette chanson vous embte...
Georges Burdeau, no terceiro volume do seu grande livro de
Direito Constitucional, volume destinado precisamente ao estudo dos
regimes polticos, observa com grande penetrao, em pgina magistral
que peo licena para transcrever extensamente, o seguinte:
fora de falar de crise da democracia ou do parlamentarismo terminaramos por supor que no existe seno um conceito de democracia, ou que o parlamentarismo a forma nica que podem revestir, no quadro do sistema representativo, as relaes entre o governo e a
assemblia eletiva.
Ora, a realidade exige uma interpretao muito diferente
dessas transformaes que desconcertam a opinio. O que se acha atingido a teoria dos regimes; quanto s modalidades concretas da vida
poltica, elas no parecem sadias ou enfermas seno em relao com a
idia preconcebida que se formava dos seus princpios, o que, pelo menos, uma atitude contrria observao realista dos fenmenos polticos.
Nessas condies, a finalidade de qualquer estudo objetivo
das formas polticas no traar um esquema abstrato da realidade observvel, mas retirar desta os dados que, presente e imperiosamente comandam o jogo das foras polticas, ainda que abandonando os sistemas governamentais oficialmente consagrados. Uma observao capital resulta de tal
exame e a de que a distino clssica dos regimes foi feita em funo de uma sociedade
liberal e, por conseqncia, ela no de utilidade alguma para a compreenso dos regimes que rejeitam o liberalismo.
Corolrio da precedente, uma segunda observao se impe
com no menor evidncia, e a de que a classificao dos regimes no
liberais se ache, de um lado, inteiramente por fazer, devendo, de outro
lado, ser feita sobre um fundamento distinto do utilizado pela teoria
clssica. Enquanto esta, por causa mesmo do postulado liberal, no
pode levar em conta seno os fatores propriamente constitucionais, as
categorias destinadas aos regimes novos no podem fazer abstrao das
consideraes sociais que hoje condicionam a atividade dos governantes... O exame da realidade poltica atual mostra, alm disso, que no
mais possvel, para classificar os regimes, fixar-se em um critrio nico.

310 Afonso Arinos de Melo Franco


Todos os dados que reunimos sobre origens, fundamentos, fins e modos de exerccio do poder, se combinam nos regimes polticos atualmente existentes. No existe nenhum que no contribua para a originalidade dos estados contemporneos. Dois estados aparentados quanto concepo dominante sobre os fins do poder se distinguiro pelas suas tcnicas constitucionais. Ao contrrio, no impossvel encontrar estados prximos pelos mecanismos governamentais, mas separados por um abismo ideolgico.(18)
O Brasil, apesar de todos os obstculos e retrocessos, evolui
para as formas superiores da democracia. O equilbrio entre os partidos
e o Executivo responsvel, preservado sabiamente pelo chamado Poder
Moderador no Imprio e sacrificado na Primeira Repblica devido ausncia dos partidos e a necessidade de coibir, tambm, os excessos federalistas que nos levariam, se no contidos, sucesso, restaura-se na
Terceira Repblica, depois da dura prova ditatorial, em condies inegavelmente promissoras. Na vida do Brasil independente, nunca os partidos, como tais, foram mais atuantes, nunca o Congresso mais livre, nunca a mquina democrtica mais desimpedida na sua marcha do que sob
a Constituio de 1946. Sei bem que isso no se deve boa vontade
nem compenetrao do Executivo, mas marcha iminente da Histria. O que, de certo modo, ainda mais satisfatrio. No ignoro tampouco que estamos ainda longe de um possvel estado timo, ou daquilo a que acima chamei a cristalizao formal da democracia em nosso
pas. Mas creio que firmemente marchamos para ela.
Fecho, assim, este voto descosidamente composto em horas
subtradas ao repouso, mesmo dominical, repetindo o apelo com que
escrevi o anterior. Deixemos que o mecanismo governamental se aperfeioe, dentro das tradies nacionais, por meio da sua prpria prtica,
como vem incontestavelmente ocorrendo. Tratemos agora de governar
o pas em vez de atir-lo insensatamente em novas, escusadas e vs experincias que, a no ser nos crculos dos estudiosos de elite, no provoquem interesse algum real no seio do povo.
Em conseqncia oferecemos douta Comisso as seguintes
concluses:
(18) Georges Burdeau, Trait de Science Politique, vol. IV. (Les Rgimes Politiques), 1952,
pgs. 362-363.

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 311


1 A emenda 4-B, de 1952, excede os limites naturais do
poder de emendar. Seria necessrio um projeto completo de Constituio para se atingir aos seus propsitos.
2 A emenda estabelece um governo fraco quanto ao poder
poltico, mas, paradoxalmente, muito difcil de ser decalogado. Estabelece pois a instabilidade vitalcia.
3 A emenda atribui ao Senado um papel desconhecido em
qualquer regime parlamentar vigente, e contraditrio com os princpios,
quer do bicameralismo, quer do prprio parlamentarismo.
4 A emenda no leva em conta a funo primordial dos
partidos no regime parlamentar nem a situao verdadeira dos partidos
brasileiros.
5 A emenda se mantm no quadro das concepes clssicas do Direito Constitucional sem atender s transformaes modernas
desta disciplina, no que toca perda de importncia da caracterizao
dos regimes.
Pelo que acima ficou resumido, e pelo mais, que consta do
presente voto, tambm, do que anteriormente ofereci em 1949, que deste inseparvel, sou de parecer que a doutra Comisso Especial deve rejeitar totalmente a nova emenda parlamentarista.

.............................

VOTO DO DEPUTADO RAUL PILA EMENDA


SUBSTITUTIVA N 4-B, DE 1952, ADOTADO PELA
COMISSO ESPECIAL DA CMARA DOS
DEPUTADOS

.............................

I DESENCANTO, N O DEVER

presentada durante a passada legislatura, a 29 de


maro de 1949, a Emenda Constitucional n 4, que institui o sistema
parlamentar de governo, recebeu, na respectiva Comisso Especial, um
alentado parecer contrrio do eminente Sr. Afonso Arinos e um longo
voto em separado por mim redigido, no qual se respondiam, ponto por
ponto, s argies do relator. No havendo chegado votao naquele
ano final de legislatura, retomou a emenda o seu andamento na presente
legislatura, sendo para isto constituda nova comisso especial, que tem
por presidente o deputado Sr. Meneses Pimentel. Considerando, ento,
que a matria fora amplamente tratada nos dois trabalhos apresentados
comisso anterior, props o Sr. Afonso Arinos e foi aceito por esta
Comisso, que ela os tomasse em considerao, erigindo-se em parecer
o que lograsse maioria de votos. Assim foi que a atual Comisso, por
quatro votos contra trs, emitiu parecer favorvel aprovao da
Emenda Constituio n 4-B.
No decorrer da discusso no plenrio, no s para corrigir
certos defeitos formais do projeto original, mas tambm para atender ao
desejo, por muitos manifestado, de tornar mais difcil a dissoluo da
Cmara dos Deputados, foi apresentada uma subemenda substitutiva,
em virtude da qual voltou o projeto a esta Comisso. Para relatar a nova
proposio, inspirada no pensamento j vitorioso no seio da Comisso,
o Sr. Presidente houve por bem designar, o Sr. Afonso Arinos, que,

316 Raul Pila


aceitando o encargo, parece deveria considerar a emenda substitutiva
luz do pensamento geral j adotado pela Comisso, a esta dando, no
particular, a valiosa contribuio da sua competncia e autoridade, como
catedrtico, que , de Direito Constitucional na Faculdade Nacional de
Direito. Assim, porm, no o entendeu o eminente professor e, talvez
na esperana de levar a Comisso a reconsiderar a sua posio favorvel
reforma, reabriu a discusso da questo fundamental.
Assim, se com desencanto que o douto colega se atira de
novo rdua tarefa de examinar o problema do parlamentarismo na
Repblica brasileira, como diz nos perodos iniciais do seu trabalho,
nada o obrigava agora a retom-la, pois o seu dever j o cumprira ele cabalmente, ao elaborar, para a primeira Comisso Especial, o exaustivo
trabalho que, na segunda, se transformou em voto vencido, de acordo
com a combinao por ele mesmo proposta.
Tendo pedido vista do novo parecer do ilustre colega, no estaria eu obrigado a acompanh-lo na discusso de uma matria que, no
seio da Comisso, est vencida e, fora da Comisso, tem sido amplamente
discutida no plenrio da Cmara e ali ainda continuar a s-lo; tanto mais
quanto toda discusso ociosa vir favorecer manobras protelatrias em
matria que considero de suma importncia e urgncia. Todavia, tal o
merecido prestgio intelectual de que goza o relator designado, que no
me atrevo a deixar sem reparos algumas das suas novas afirmaes.

II A CONTRADIO DO P ROFESSOR

Volta o Sr. Afonso Arinos a incidir na clamorosa contradio,


j por mim apontada em seu primeiro trabalho. Ao mesmo tempo que
defende intransigentemente o sistema poltico vigente no pas, condena
ele os reformadores que, em vez de tratar das questes de fundo, que
dizem diretamente respeito vida do povo, se preocupam permanentemente com o problema da forma do Estado.
Mas, se este problema no tem nenhuma importncia, ou a
tem apenas secundria, por que tanto se aferra o ilustre parlamentar em

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 317


defender o atual sistema de governo, contrariando nisto a opinio da
maioria da representao do partido de que lder? Se parlamentarismo
ou presidencialismo so indiferentes ao bom governo da Repblica, se
nem um nem outro trazem por si a soluo dos problemas bsicos da
nacionalidade, por que no satisfazer nica esperana que ainda resta a
muitos, em face do geral descalabro em que afunda o pas? Na menos
favorvel das hipteses, nada melhorar, mas tambm nada piorar, j
que, no pensamento do ilustre publicista, as mutaes de forma so inoperantes. No se compreende combata com tamanha veemncia a reforma quem sustenta, como faz o Sr. Afonso Arinos, a indiferena, pelo
menos relativa, das formas de governo. A maioria dos representantes da
nao, inteiramente desencantada com a maneira como se est processando a vida pblica, deseja mudar do sistema presidencial para o parlamentar? Pois faa a experincia deveria dizer com olmpica indiferena o eminente publicista; faa a experincia e desengane-se.
Somente assim estaria ele coerente com a tese que sustenta.
Somente assim deixaria ele de proceder exatamente como os parlamentaristas, que a uma dada forma do Estado antepem uma outra, e apenas na forma preferida no coincidem com o brilhante colega.
A verdade , porm, que antes, talvez, por motivos sentimentais que racionais, no o Sr. Afonso Arinos to indiferente s formas
de governo, quanto quer fazer crer. Nem o poderia ser, sob pena de
confessar uma brilhante inutilidade a sua disciplina na faculdade de Direito. O presidencialismo lhe est entranhado na alma, talvez por melhor corresponder sua formao aristocrtica que s compreende e admite, no Brasil, uma democracia paternalista. Mas, sendo realmente difcil em face da realidade brasileira, justificar o sistema presidencial, segue
ele o processo mais cmodo, embora contraditrio, de negar importncia questo, que deseja resolvida, mas sua prpria maneira.
Ns, porm, os parlamentaristas, ou, de modo mais geral, os
que preconizamos a reforma do mecanismo constitucional existente, estamos convencidos do contrrio. Tem para ns importncia, e muita
importncia, semelhante questo, pois desejamos ver sinceramente praticada, no Brasil, a democracia representativa, que nunca saberemos
confundir com o poder pessoal, embora eletivo e temporrio. Que o
presidencialismo seja a forma jurdica adequada ao exerccio deste poder

318 Raul Pila


esprio, no h quem de boa-f possa negar. Despoj-lo da armadura
constitucional a primeira das providncias indispensveis sincera realizao da democracia. Para o conseguir, afrontamos a conspirao dos
interesses constitudos, a mesma conspirao que no queria a Abolio,
no queria a Federao, no queria a Repblica, e acabou acarretando
tudo isto de modo tumulturio e inadequado. No h maior imprudncia, que a prudncia excessiva e desarrazoada.

III RECURSO DE A DVOGADO

Presidencialista que no quer ceder no seu presidencialismo,


increpa o Sr. Afonso Arinos aos parlamentaristas estarem, com a sua
iniciativa, perturbando o trabalho de resolver os grandes problemas nacionais, e estarem permanentemente a recolocar o problema da forma
do Estado, sem nunca abordar as questes de fundo, que dizem diretamente respeito vida do povo.
Ora, argumenta o ilustre deputado como se a proposio, a
discusso e, por fim, a votao da emenda parlamentarista viessem impedir ou perturbar a soluo de tais problemas. Ser por causa desta terrvel emenda, que ainda no se fez a reforma agrria, que no se remediou a falta de divisas, que no se proveu ao nosso reaparelhamento, que
no se nacionalizou, nem barateou a energia, que no se ps paradeiro
inflao? Ser por que o Sr. Jos Augusto fez vrios discursos preconizando o parlamentarismo, o Sr. Artur Santos fez um discurso explosivo
contra a emenda, o Sr. Aliomar Baleeiro com outro lanou o temor no
seio das hostes parlamentaristas? Ser por que os sete ilustres membros
que constituem a Comisso Especial se viram obrigados a dedicar uma
frao mnima do seu tempo ao encaminhamento da emenda e das respectivas subemendas? Ser por isto que ainda no se resolveu nenhum
daqueles fundamentais problemas? No creio que, assim desnudada a
objeo, seja o Sr. Afonso Arinos capaz de a manter. No passa, em
verdade, de recurso de hbil advogado.
No de supor que, num pas to novo e to extenso, onde
tanta coisa h que fazer, um dia possa chegar, em que resolvidos estejam

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 319


todos os que o Sr. Afonso Arinos chama problemas de fundo. E, como
tal dia no chegar nunca, satisfeitos estaro os seus mais profundos desejos: intangvel ficar o sistema constitucional que deu forma jurdica
ao caciquismo nacional.
Lembremo-nos, porm, de que objees anlogas do eminente colega tero ouvido os propugnadores da Federao, da Repblica e, at, os campees da Independncia: era necessrio, primeiro, resolver outras questes mais importantes e urgentes. Resistindo Federao, propugnada por uma grande corrente liberal, os monarquistas precipitaram o advento da Repblica. Aonde nos precipitaro agora os que
resistem modificao de um mecanismo constitucional, cujos graves
defeitos esto evidenciados por uma longa e cada vez mais dolorosa experincia de sessenta anos?

IV FUGA DA R EALIDADE...

Para o eminente lder da Unio Democrtica Nacional, a reforma parlamentarista no passa do que, em psicologia, se chama fuga
da realidade. evidente diz ele que a f na magia das formas se intensifique quando, como infelizmente o caso dos nossos dias, os problemas nacionais se apresentem com aspecto tal que a coragem para enfrent-los deve ser to grande quanto o esforo empenhado em resolv-los. Diante das terefas exigentes que esto exigindo a mobilizao de
todos os homens pblicos deste pas, em plena e vertiginosa crise de
crescimento, diante, sobretudo, da originalidade e dos riscos de insucesso de muitas solues a serem ensaiadas , realmente, muito mais tentador afundarmo-nos, como em macia rede de tucum, na preguiosa esperana de uma reforma fcil e brilhante da estrutura poltica do Estado,
na qual sossegaramos os apelos da nossa conscincia e os clamores do
povo, enquanto as responsabilidades de cada um se dissolveriam em esforo geral de aparente envergadura e ilusria profundidade.
Bem se v que coragem cvica no falta eminente Sr. Afonso
Arinos. No refoge ele, como ns outros, s duras e esmagadora tarefas
da conjuntura nacional. Atende, porm, nisso: em macia rede de tucum

320 Raul Pila


tambm se afundam, depois de elevados a um posto de governo, os
nossos homens pblicos, porque, graas ao atual regime, garantidos nele
se acham por um certo nmero de ano. A luta para l chegar: depois
de l instalados nada impede o otium cum dignitate. Tal situao justamente, uma das coisas que ns, parlamentaristas, desejamos corrigir.
Pretendemos, graas responsabilidade poltica inerente ao sistema por
ns proposto, que os governantes enfrentem os problemas nacionais,
ou confessem logo no os poder resolver, a outras mos mais capazes
entregando a rdua tarefa. E, ento, quando os incompetentes puderem
ser facilmente afastados, todas as oportunidades se abriro a homens da
envergadura do Sr. Afonso Arinos.

V CEGOS E S URDOS...

No est porm, to apaixonado o ilustre catedrtico de Direito Constitucional, que aos parlamenteristas no conceda alguma coisa.
No. Bem prevejo diz ele a resposta que cabe a essas consideraes
iniciais. Dir-se- que a situao brasileira provm diretamente do regime
que adotamos e que, sem a eliminao deste, no melhoraremos aquela.
Ora, muitas graas sejam dadas a quem se dignou descer ao fundo do nosso pensamento, tenha sido, embora, para o aniquilar. So modos de ver que respeito diz ele mas que violentam, ou melhor, estupram a realidade. Qualquer sistema democrtico de governo e a esto os
Estados Unidos e a Inglaterra ser apto a resolver os problemas do povo,
desde que funcione. A questo se limita, ento, a dizer que o presidencialismo no capaz de funcionar no Brasil, enquanto o parlamenterismo o
ser. Porm a esta concluso a Histria responder; e aos gritos.
Ns, parlamentaristas, somos, pois, cegos e surdos; cegos, por
no ver que o presidencialismo est funcionando no Brasil; surdos, por no
ouvir o que nos brada a Histria: nunca houve parlametarismo no Brasil!
Quanto nossa cegueira, apelamos do Sr. Afonso Arinos,
para a grande maioria dos nossos colegas, para a prpria nao brasileira, que bem est vendo como tem funcionado o presidencialismo entre
ns. Quanto nossa surdez, no sei a que Histria se refere o eminente

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 321


publicista: talvez seja uma Histria do seu particular conhecimento; mas
a Histria do Imprio, que todos conhecemos e tem sido tratada por
grandes vultos do publicismo, essa o que nos diz que, no estando
configurado no texto constitucional, entrando at em certos pontos em
contradio com ele, o parlamentarismo foi sendo edificado pelo costume, graas ao profundo sentimento democrtico dos nossos maiores. O
sistema parlamentar, no Imprio, foi uma admirvel obra histrica, to
admirvel e grande que das poucas coisas ainda capazes de nos inspirar confiana nos destinos da nacionalidade.
No erudito parecer oferecido pelo Sr. Afonso Arinos emenda parlametarista na passada legislatura, h um captulo em que por sete
pginas, se sustenta no ter havido parlamentarismo no Imprio. No
meu voto, hoje erigido em parecer, opus-lhe cabal contestao, utilizando, entre outros documentos, uma nota a mim gentilmente fornecida
pelo ilustre historiador Jos Maria dos Santos, autor da Poltica Geral do
Brasil. No trabalho que, com declarado desencanto, oferece agora subemenda parlamenterista, o Sr. Afonso Arinos no toma conhecimento
da argumentao por mim expedida e limita-se a dizer que contra o parlamentarismo, no Brasil, grita a Histria. Nada mais me cabe, portanto,
seno remeter o leitor minha contestao. Mas no o farei, sem reproduzir a concluso da nota do historiador, Sr. Jos Maria dos Santos:
Para aceitar, portanto, a afimao de que nunca houve parlamentarismo no Imprio, indispensvel repelir por inverdicas as palavras dos nossos maiores estadistas e homens de governo, ou dar por
apcrifa toda a documentao na qual foram elas oficialmente fixadas.
Tratar-se-ia apenas de cancelar a Histria do Brasil, em todo o longo perodo que vem de 1837 a 1889.

VI PARA QUE COMPLICAR O QUE S IMPLES?

Fiel sua tcnica de advogado, para o qual lcito empregar


todos os expedientes na defesa da causa, pretende o Sr. Afonso Arinos
menoscabar a legitimidade da reforma proposta, sem todavia chegar a neg-la inteiramente. Para ele, a emenda parlamentarista supera, e de mui-

322 Raul Pila


to, as previses normais do poder de emendar, conferido ao Congresso
Nacional pelo artigo 217 da Constituio. No desejo dizer com isto
adverte oportunamente o censor que a emenda, tal como est, infringe
aquele artigo e deva ser recusada por esta razo. Pretendo apenas significar que a reforma que se tem em vista seria muito mais aceitvel do ponto de vista tcnico, se a comisso que a elaborou tivesse francamente preferido apresentar um novo projeto completo de Constituio.
Ora, o eminente Sr. Afonso Arinos muito hbil, mas ns, os
parlamentaristas, no somos muito tolos. O nosso grande objetivo comum modificar em determinado sentido a atual organizao dos poderes. Se isto se pode conseguir emendando apenas certos captulos e
artigos do texto constitucional vigente, por que iramos ns refundir as
restantes partes da obra, suscitando maiores resistncias externas e criando, entre ns mesmos, divergncias fatais? Se assim procedssemos,
poderia o nosso eminente adversrio passar-nos o atestado de ineptos...
Com efeito, que necessidade ou que convenincia teriam os
parlamentaristas de reabrir a complexa e controversa questo da diviso
das rendas, bem ou mal resolvida no captulo I do ttulo I? Por que iriam
tocar na Justia dos estados, ttulo II, restabelecendo a disputa entre as
vrias correntes existentes a respeito da organizao do Poder Judicirio
na Federao? Por que iriam tocar no ttulo III, Do Ministrio Pblico? Em
que e para que iriam modificar o ttulo IV, Da Declarao dos Direitos? Ser
que, na Repblica Parlamentar, devam ser diferentes os direitos dos cidados? Por que e para que, tendo unicamente em mira a implantao do
sistema parlamentar, iriam os parlamentaristas alterar o ttulo V, Da Ordem
Econmica e Social; ou o ttulo VI, Da Famlia, da Educao e da Cultura; ou o
ttulo VII, Das Foras Armadas; ou o ttulo VIII, Dos Funcionrios Pblicos?
Ser incompatvel com a prtica do sistema parlamentar alguma das disposies contidas nestas partes da Constituio vigente?

VII A PUREZA TCNICA DAS CONSTITUIES...

Mas o Sr. Afonso Arinos preocupa-se enormemente com a


pureza tcnica exigida na construo de uma lei constitucional, a qual

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 323


ficaria comprometida com to substancial transformao, baldando-se
a pretenso de guardar as linhas do antigo arcabouo. As Constituies so monumentos histricos diz ele. Podem evoluir por ampliaes, desenvolvimentos e adaptaes, porm, sem nunca fugir por completo ao esprito que lhes insuflou vida. Os exemplos clssicos, e sempre
os melhores, so as leis bsicas dos Estados Unidos e da Inglaterra.
Evoluem com os sculos mas guardando sempre identidade consigo
mesmas, mantendo inalterveis certos processos de funcionamento.
Recolhemos a lio insigne. Mas, como alunos diligentes: discutindo-a e criticando-a. No me parece haja uma Constituio democrtica e democraticamente elaborada, que se possa considerar tecnicamente perfeita. Tais somente o podem ser as Constituies outorgadas,
sadas da cabea de Jpiter. No o , por exemplo, a Constituio dos
Estados Unidos, alm disto transformada em veste de Arlequim por sucessivas emendas. E ainda menos o a Constituio da Inglaterra, pois
a genetriz das democracias modernas no tem Constituio escrita, no
sentido usual da expresso, e apenas apresenta alguns textos dispersos,
de mui diversa antiguidade. Alm disto, a parte escrita da Constituio
inglesa contm numerosas disposies cadas em desuso, mas nunca expressamente revogadas: desapareceria o sistema parlamentar na Inglaterra, o dia em que o Monarca entendesse fazer uso de todas as suas prerrogativas constitucionais. Ser isto o que o ilustre professor denomina
pureza tcnica?
Se, como reconhece o Sr. Afonso Arinos, as Constituies
so monumentos histricos, a pureza tcnica, a que ele se refere, s
pode ser um ideal do estudioso no seu gabinete, nunca um preceito para
o poltico em plena ao. Prender-se a ele e retardar uma reforma que se
considera necessria e urgente seria simplesmente um absurdo. Exige,
porm, o meu eminente contendor que, na evoluo dos sculos, as
Constituies guardem sempre identidade consigo mesmas, mantendo
inalterveis certos processos de funcionamento. Ser isto o que se verificou na Inglaterra, cujo exemplo ele considera dos melhores? Desde
quando existe o governo de gabinete naquele pas? E no se alterou profundamente, quando ele se instituiu, o processo de funcionamento do
sistema constitucional britnico? Pois esta alterao, que o ilustre jurista
considera legtima na Inglaterra, que j se operou no Brasil com uma

324 Raul Pila


Constituio monrquica semelhante presidencialista de 1891, , justamente, a que ns queremos fazer na Repblica. Guardar-se- a identidade da Constituio consigo mesma, porque esta continuar a inspirar-se
no mesmo princpio fundamental a democracia representativa; exatamente no mesmo princpio, apenas mais fielmente observado. Desapareceria tal identidade, se com a emenda pretendssemos instituir a democracia direta, o cesarismo, ou qualquer outro sistema radicalmente
distinto do sistema representativo; nunca, porm, pela evoluo do presidencialismo para o parlamentarismo.
Mas o Sr. Afonso Arinos, como esteta que , muito se preocupa com o aspecto arquitetnico das Constituies. E para elas exige
unidade de estilo. Ora, sabe ele muito bem que alguns dos mais belos
monumentos da arquitetura europia so conjuntos de construes de
vrias pocas e, at, de vrios estilos. Isto tambm o que sucede com a
Constituio inglesa, formada por construes de pocas diversas e estilos diferentes.
Tal reconhece, quanto s Constituies dos dois grandes pases anglo-saxnicos, o Sr. Afonso Arinos, mas objeta: Tambm um palcio antigo, uma velha igreja evoluem e se modificam merc de construes aluvionais, trazidas pelo rio do tempo: mas no comum que o
palcio se transforme em igreja, nem esta naquele.
No comum, concordo; mas tem acontecido. Muitos edifcios histricos tm tido as mais diversas utilizaes.
Demais, exagera grandemente o ilustre colega: no se trata de
transformar um palcio em igreja, embora vida pblica se pretenda
conferir maior elevao e dignidade; quer-se apenas reformar o palcio,
para que ele melhor possa servir ao seu papel. E, para tanto, no se faz
mister tocar nas linhas arquitetnicas do monumento, seno, apenas,
proceder a algumas adaptaes internas. Por exemplo: no Palcio Tiradentes, bastaria que a Mesa da Cmara dos Deputados mandasse instalar
no recinto das sesses a bancada destinada aos ministros...
No se conforma, porm, o Sr. Afonso Arinos com tamanha
simplicidade processual. Quereria ele (j vimos o porqu) que apresentssemos um projeto autnomo e completo de Constituio parlamentarista, pois a tanto chegam os poderes do Congresso ordinrio, pelo artigo 217 da Constituio. Em vez disso continua o que se nos ofere-

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 325


ce a proposta andrgina de uma construo parlamentarista assentada
sobre alicerces presidencialistas.
Consigno com satisfao o seu abalizado parecer, segundo o
qual o Congresso ordinrio poderia receber, de acordo com o artigo
217, um projeto autnomo e completo de Constituio parlamentarista.
Mas, se assim tivssemos procedido, muito provvel nos viesse ele
agora observar que, dizendo poder ser emendada a Constituio, no
quer significar o artigo 217 que ela possa ser integralmente substituda,
pois o seu 4 estatui que, publicada com a assinatura dos membros das
duas Mesas, a emenda ser anexada, com o respectivo nmero de ordem, ao texto da Constituio. Presos, agora, por no ter co, presos seramos, ento, por ter co...

VIII ONDE OS A LICERCES PRESIDENCIALISTAS?

Querer isto dizer que, como afirma o eminente constitucionalista, o que oferecemos uma proposta andrgina de uma construo
parlamentarista assentada sobre alicerces presidencialistas? Nego-o redondamente, pois a emenda o que faz, justamente, substituir por fundamentos parlamentaristas os alicerces presidencialistas da atual Constituio. Neste
fato, justamente, estribam quantos, pretendendo manter uma distino
entre emenda e reforma, j inteiramente apagada do nosso estatuto bsico, contestam legitimidade, seno juridicidade, emenda parlamentarista: vai ela muito alm do que segundo eles, seria cabvel numa simples
emenda Constituio...
De toda forma, o Sr. Afonso Arinos, sempre to minucioso,
deveria ter apontado quais os alicerces presidencialistas que permaneceriam, depois de aprovada a emenda. No o fez nem o far, pois o contraste judicirio da constitucionalidade das leis, que a emenda conserva,
no , como demonstrei no meu voto relativo emenda inicial, hoje
convertido em parecer nesta Comisso, uma caracterstica do presidencialismo, seno condio essencial da organizao federativa. Para o suprimir seria mister abolir a Federao, coisa que no est no pensamento dos parlamentaristas. Muito ao contrrio, democratizando a Repbli-

326 Raul Pila


ca, corrigindo o poder pessoal inerente ao presidencialismo, o que eles
pretendem dar vida Federao, reduzida agora a simples fico legal,
ante a crescente hipertrofia do Executivo da Unio. Cr o Sr. Afonso
Arinos, no incidir em erro ao afirmar que nunca, na histria constitucional de qualquer pas do mundo moderno, se concretizou uma troca
de regimes jurdicos de governo por meio de emendas acrescentadas a
um texto j existente. No dispondo de tempo para uma pesquisa que
viria favorecer a ttica protelatria dos adversrios da emenda, prefiro
aceitar a afirmao in fide magistri. No h, pois no mundo moderno, precedente para o que pretendemos fazer agora. E da? Significar apenas
que seremos os primeiros a realizar, por meios to simples, obra to importante. E muitas graas devemos render, por isto, sabedoria dos
constituintes de 1945, os quais, preferindo prudentemente a evoluo
revoluo, dispuseram que, por simples emenda, sem o perigo das
Assemblias Constituintes, onde tudo se pode pr em causa, se pudessem ir fazendo calmamente as reformas necessrias, excetuada apenas a
abolio da Federao e da Repblica. Eis, portanto, uma originalidade,
se que de originalidade se trata, da qual nos poderemos louvar.

IX AUTONOMIA MUNICIPAL

O artigo 28 da Constituio reconhece a autonomia dos municpios e assegura-a pela eleio do prefeito e dos vereadores e pela administrao prpria no que concerne ao seu peculiar interesse. Embora
pudessem as Constituies estaduais dispor diferentemente, a eleio
dos prefeitos faz-se geralmente de acordo com o modelo presidencialista, isto , por eleio popular direta, como se processa a do chefe do
Executivo Federal, ou a dos chefes dos executivos estaduais; pelo mesmo modelo se pautam as atribuies e as relaes recprocas do prefeito
e da Cmara dos Vereadores. , assim, o governo do municpio uma
miniatura do governo da Unio, ou dos estados.
Instituindo o sistema parlamentar na Unio e nos estados, a
Emenda Constituio n 4 cuidou de estend-lo tambm aos municpios, no que seja aplicvel. Estipula, por isto, em seu artigo 2, que os

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 327


prefeitos sero eleitos pelas Cmaras Municipais, ante as quais so responsveis. Trata-se evidentemente de responsabilidade poltica. Eleito
pela Cmara dos Vereadores, a cujas deliberaes lhe cumpre dar execuo, evidentemente o prefeito pessoa de confiana da Cmara, no momento da eleio, e de tal confiana deve depender sempre, no exerccio
do mandato. Substitui-se, pois, tambm no municpio, o tipo presidencialista de relao entre o rgo deliberativo e o rgo executivo, pelo
tipo parlamentarista, embora simplificado, como parece bvio.
o municpio brasileiro uma autarquia territorial de carter
predominantemente administrativo ou uma unidade territorial de carter
poltico? Dificultoso estabelecer divisas ntidas entre o poltico e o administrativo, pois o ato poltico que no seja inane tem geralmente conseqncias administrativas, e o ato administrativo tem ou pode ter uma
verdadeira inspirao poltica. Mas pouco importa, no caso, a questo, j
que no se discute a natureza da unidade territorial, isto , o municpio,
a maior ou menor amplitude das suas atribuies, a categoria da autoridade que o administra, seno somente a estrutura do aparelho governativo, mediante o qual esta autoridade se exerce.
Assim, se, como entende o Sr. Afonso Arinos, o nosso municpio tende a ser uma autarquia territorial administrativa, tutelada, na
medida do possvel, pelas leis do estado, no altera tal situao a circunstncia de ser eleito pela Cmara o prefeito e passar este a depender
da confiana daquela, em vez de ser diretamente eleito pela populao e
s poder ser criminalmente responsabilizado. A diferena entre os dois
casos estar apenas nisso; num, o administrador, no eleito pelo Conselho de Administrao e no por ele destitutvel, pode sobrepor-se-lhe,
abusando de suas prerrogativas; no outro, o administrador realmente o
que deve ser, um gestor de interesses alheios, que aos representantes de
tais interesses deve estritas contas. A natureza das funes exercidas
pela unidade territorial, que o municpio, o contedo da sua autonomia no se modificaria por isto, pois, no caso brasileiro, continuaria ele
a ter administrao prpria, embora realizada por modelo diferente, em
tudo quanto concerne ao seu peculiar interesse. No se altera o campo da autonomia municipal, pela circunstncia de ser eleito pelos vereadores o prefeito, em vez de o ser diretamente pelo povo, e ante a Cmara responder por seus atos.

328 Raul Pila


Entende, porm, o Sr. Afonso Arinos que o poder ser destitudo o prefeito, no caso de falta de apoio da Assemblia que o elegeu,
iria tornar extremamente delicado o problema das administraes municipais no pas. Trata-se exatamente do mesmo preconceito presidencialista e autoritrio, que na queda dos gabinetes, v um perigo para estabilidade das instituies. So atualmente os prefeitos, na maioria dos municpios, verdadeiros rgulos, ante os quais se curvam as Cmaras, quando excepcionalmente as circunstncias no as levam a uma luta estril,
que somente se resolve com o termo dos mandatos. justamente nos
municpios que o poder pessoal caracterstico do presidencialismo encontra a sua expresso mais estreita e mesquinha e com justeza se pode
ele ali denominar caciquismo. A eleio do prefeito pela Cmara e a dependncia em que ele fica da sua confiana nisto consiste a responsabilidade poltica modifica inteiramente o quadro. Instituir-se-, ento,
em cada municpio, uma escola de compreenso e tolerncia poltica.
Dar-se- s Cmaras Municipais, libertas da alternativa entre a submisso e a luta estril, uma conscincia mais viva das suas responsabilidades. Isto, sem contar que a eleio do prefeito pela Cmara a melhor
soluo para o problema que, em relao ao Poder Executivo, prope a
multiplicidade partidria, ora existente no pas.
Afirma, entretanto, o Sr. Afonso Arinos que a frmula proposta na emenda no encontra exemplo aceitvel nos pases parlamentaristas.
Em que planeta andaramos ns, os parlamentaristas, que no
o sabamos? E por que lances da nossa desordenada imaginao teramos encontrado o sistema proposto, se o no abona o exemplo dos pases de governo parlamentar?
Ouamos, todavia, a lio do Mestre. Pode ser que, com muito esforo dele e nosso, consigamos aproveit-la. Comea ele pela Inglaterra. Citando E. W. Ridges, Constitucional Law, informa que os municpios e cidades so administrados ali por conselhos. Estes que governam,
pois o chairman ou o mayor apenas preside s sesses do Conselho e o representa nas cerimnias. Significa isto que, na Inglaterra, no h prefeito, como o entendemos ns, e se realiza ali, nas comunas, um verdadeiro governo de assemblia. O Conselho, somente, quem governa. Em
outros termos, vo os ingleses muito alm do que propomos para o

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 329


Brasil, pois a Cmara dos Vereadores apenas governaria mediante um
prefeito da sua confiana, e afastam-se eles muito mais do que a emenda, do modelo seguido em nosso pas.
Na Itlia informa ainda o eminente colega as comunas
tm um conselho eletivo e um prefeito (sndico), escolhido pelo Conselho entre os seus membros. Mas, que isto, seno o sistema proposto
na emenda? Ou imaginar o Sr. Afonso Arinos que, num pas democrtico de tradies parlamentaristas, possa o sndico, eleito pelo conselho,
desligar-se inteiramente dos representantes do povo que o elegeram e
subtrair-se condio de permanente confiana? Na Itlia, pode deixar
de estar expresso o que est implcito no sistema e o costume sancionou; no Brasil, porm, onde a teoria da separao dos poderes chegou
ao auge, era indispensvel que expressamente se estabelecesse a dependncia do prefeito para com a Cmara que o elege. Nisto, apenas, estar
a diferena entre o Brasil e a Itlia, se aqui for adotada a emenda.
Em Frana diz-nos ainda o eminente colega o prefeito
municipal, maire, eleito pelo Conselho entre os seus membros, pela
mesma durao de mandato que o prprio Conselho. No responsvel
perante o Conselho, visto que no existe responsabilidade poltica nas
comunas, mas depende, na forma da lei, do poder disciplinar do governo central.
Por que se verifica, ou, melhor, se verificava tal disposio na
Frana? Por ser parlamentar o seu governo, ou por se tratar de um pas
fortemente centralizado? evidente que por esta ltima razo. O governo nacional no abrira mo inteiramente da sua autoridade sobre as comunas. Por isto, somente por isto, que no respondia politicamente o
maire perante o Conselho, embora fosse eleito por ele. O maire, convm
not-lo, no exercia apenas funes municipais; era tambm agente do
poder central. Isto, por si s explicaria o poder disciplinar sobre ele
exercido pelo governo. E to precria era a autonomia dos municpios
que, em caso de dissenso entre o maire e o Conselho, a qual perturbasse
gravemente a gesto da comuna, podia o Conselho de Ministros decretar a dissoluo do Conselho Municipal, resolvendo assim o conflito.
Tal era o sistema em vigor na Frana antes da atual Constituio, promulgada em outubro de 1946. To forte a centralizao, que
inaceitvel seria entre ns, quer em regime presidencial, quer em regime

330 Raul Pila


parlamentar, a organizao municipal francesa, dada a plena autonomia
entre ns consagrada. , todavia, de crer j se tenham produzido ali notveis transformaes, decorrentes de novos princpios constitucionais.
Diz, com efeito, o artigo 85 da atual Constituio: A Repblica francesa, una e indivisvel, reconhece a existncia de coletividades
territoriais. Estas coletividades so as comunas e departamentos, os territrios de alm-mar. O artigo 86 acrescenta: O quadro, a extenso, o
eventual reagrupamento e a organizao das comunas e departamentos,
territrios de alm-mar so fixados pela lei. Confesso ignorar se tal
providncia j foi tomada, mas o artigo 87 estabelece o seguinte princpio geral: As coletividades territoriais administram-se livremente por
Conselhos eleitos por sufrgio universal. A execuo das decises destes
Conselhos assegurada por seu maire ou seu presidente. E o artigo 89
acentua a tendncia para a autonomia, dizendo: Leis orgnicas alargaro as liberdades departamentais e municipais.
Ser isto menos do que preceitua a emenda? Por esta, h uma
cmara de vereadores que delibera, e um prefeito, ante ela responsvel,
que prov a execuo de tais deliberaes; pela vigente Constituio
francesa, administra-se a comuna por um conselho eleito por sufrgio
universal, a execuo das deliberaes da qual assegurada por um dos
seus membros, o maire.
Na Blgica informa ainda o Sr. Afonso Arinos as comunas so semelhantemente dirigidas por conselhos eleitos e por prefeitos
municipais (burgomestres) nomeados diretamente pelo rei e somente destituveis por este. que se trata de um pas fortemente centralizado. Tal
dependncia do chefe do Executivo Municipal para com o governo central seria incompatvel com um sistema constitucional como o nosso,
onde aos municpios se assegura a administrao prpria, no que concerne ao seu peculiar interesse. Nem o governador do estado, nem o presidente da Repblica poderiam nomear e demitir os prefeitos. As excees
permitidas pela Constituio, quanto s capitais dos estados e aos municpios onde estejam situadas bases militares, esto desaparecendo, banidas
pela conscincia democrtica da nao e pela lgica do sistema.
A que se reduz, pois, de acordo com os prprios dados por
ele mesmo fornecidos, a argio do Sr. Afonso Arinos contra o modo
por que a emenda resolve o problema de administrao municipal? A

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 331


nada, a menos que nada, permita o eminente jurista que o diga, pois de
fato corroboram a soluo por ns proposta para a organizao do governo municipal.

X S EPARAO DE PODERES

Reza o artigo 36 da vigente Constituio Federal: So Poderes da Unio o Legislativo, o Executivo e o Judicirio, independentes e
harmnicos entre si.
E, precisando melhor o conceito deta independncia, dispe
o pargrafo 1:
O cidado investido na funo de um deles no poder exercer a de outro, salvo as excees previstas nesta Constituio.
Do ponto de vista do sistema presidencial, por ns mantido
na Assemblia Constituinte de 1946, so disposies perfeitas. Ajustam-se ao regime, como o configuramos. At a clusula final do pargrafo 1 salvo as excees previstas nesta Constituio lembra ao leitor
mais distrado ter admitido atenuao a nosso presidencialismo.
Ora, o sistema parlamentar tambm assenta no princpio da
diviso ou diferenciao dos poderes, mas o aplica de modo diferente e,
no meu entender, mais cientfico. No leva a separao ao extremo e estabelece, pelo contrrio, eficientes e delicados meios de correlao entre
os rgos do poder, tal como o exigem as leis gerais da organizao,
quer se trate do reino vivo, quer dos superorganismos do mundo social.
Dessa interdependncia dos poderes decorre a regra que os ministros,
isto , a parte ativa e responsvel do Poder Executivo, saem do Parlamento e s do Parlamento podem sair. Compreende-se que assim seja:
devem vir ungidos da confiana popular, numa democracia, os homens
aos quais se comete a misso de governar o pas.
Podiam, pois, e deviam os autores da emenda parlamentarista
conservar o artigo 36 da Constituio que enuncia o princpio da diviso
dos poderes mediante a frmula da independncia e harmonia, j que
vrias maneiras existem de conceber tal independncia e realizar tal har-

332 Raul Pila


monia; mas o que no poderiam, sob pena de incidir em evidente contradio que o Sr. Afonso Arinos seria o primeiro a denunciar, era conservar a regra do pargrafo 2. Como continuar dizendo que o cidado
investido na funo de um deles no poder exercer a de outro, se prprio do sistema parlamentar que os ministros saiam do Parlamento e a
ele compaream com freqncia e tenham at um importante papel na
elaborao legislativa?
Cumpre notar que a regra no foi acolhida em todo o seu rigor na emenda. Somente o presidente do Conselho pertence obrigatoriamente ao Congresso Nacional mas no se quer excluir com isto que os
demais ministros dele provenham; ao contrrio, esta a soluo ideal,
que a supresso do pargrafo 1 visa facilitar.
Dir-se-, porm, haver casos de manifesta incompatibilidade
no exerccio das funes pblicas. Pois estes j se encontram expressos
no prprio texto constitucional e no precisam, para vigorar, de um preceito geral, que logo depois se derroga em matria de to grande importncia, como a das relaes entre os dois poderes polticos por excelncia. Que ficaria do preceito, depois de to importantes excees?
Mais lgico e perdoe-me o eminente jurista mais acorde com a boa
tcnica constitucional seria deixar de estabelecer um princpio geral, que
de fato o no , e deferir a preceitos especiais a tarefa de definir os casos
especficos de incompatibilidade.
Provavelmente adverte o Sr. Afonso Arinos os autores
da emenda entenderam que o preceito era desnecessrio em face da permanncia de outros dispositivos especiais que probem a acumulao de
funes legislativas e judicirias com quaisquer outras, excetuado o magistrio, quanto aos juzes. Mas ainda assim, no de boa tcnica a supresso. Uma Constituio o conjunto de preceitos gerais, definidores
de certa orientao tcnica e de disposies especficas, reguladoras de
casos e situaes concretas. No se justifica de forma alguma a supresso dos preceitos gerais sob o pretexto de que eles se vero atendidos
pelas disposies particulares. Sobretudo em casos como o da separao
de poderes, ligado to intimamente teoria democrtica que se pode dizer ser ele o smbolo mesmo das garantias liberais.
A supresso do art. 36, 1 , assim, de m tcnica, por desobedecer tradio da doutrina democrtica que confunde o reconhe-

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 333


cimento da separao de poderes com a prpria liberdade poltica. A
observao tanto mais procedente quanto se pode observar, o que
significativo, que a clusula da separao de poderes foi geralmente suprimida nas Constituies das chamadas democracias populares.
Grandemente equivocado se acha o eminente Sr. Afonso Arinos. Procedente seria a sua argumentao, se a emenda parlamentarista
suprimisse o artigo 36, alm do seu pragrafo 1, porque no artigo, o
qual se conserva, no no pargrafo, o qual se elimina, que se formula o
princpio da separao de poderes, de tamanha importncia para a preservao da liberdade. L est e l ficar: So poderes da Unio o Legislativo, o Executivo e o Judicirio, independentes e harmnicos entre si. O
que desaparece no a declarao de princpio, seno somente uma
proposio adjetiva, que j no se harmonizaria bem com o novo sistema: O cidado investido na funo de um deles no poder exercer a
de outro.
Onde, pois, a m tcnica, que nos atribui o prestigioso censor? Tivssemos ns conservado o pragrafo 1 do artigo 36 e a estaria
o Sr. Afonso Arinos a increpar-nos a conservao de disposio que,
sendo prpria de sistema presidencial, no se harmonizaria bem com o
sistema parlamentar...
Em suma, contrariamente ao que supe o Sr. Afonso Arinos,
no se suprime da Constituio, com a emenda proposta, o princpio
geral da diviso do poder.

XI CONVOCAO DE SUPLENTES

Critica o Sr. Afonso Arinos se elimine, pela emenda, a convocao dos suplentes de deputados e senadores que estejam desempenhando funes no Executivo, pois, devendo sair os ministros, em boa
parte, do Poder Legislativo, haveria um desfalque considervel no Congresso, no para as votaes, mas para os trabalhos de elaborao legislativa, que no podem ser feitos pelos ministros e subsecretrios.
Bem demonstra esta crtica a mincia, o rigor, o verdadeiro
encarniamento com que o eminente deputado se lanou ao exame da

334 Raul Pila


emenda. Afinal, serem ou no substitudos os ministros na sua cadeira
de legisladores questo de somenos importncia, que em nada diminui
ou acrescenta o mrito da reforma. Parece-me, porm, que nem nesta
nuga tem muita razo o censor ilustre. No o desfalque de membros
do Congresso para as votaes o que o impressiona, mas, principalmente, a falta que elaborao legislativa fariam os congressistas desviados
para o ministrio.
Ora, tal falta no se produziria, pois uma das coisas que caracterizam o sistema parlamentar, em relao ao presidencial, precisamente a constante presena do gabinete na elaborao legislativa. Wilson, em seu clssico livro sobre o governo congressual, apontou na
existncia desta autorizada comisso parlamentar que o gabinete, uma
das causas da superioridade do sistema britnico sobre o norte-americano, onde a elaborao legislativa fica entregue ao dispersiva e incongruente das comisses permanentes.
Portanto, longe de afastar da elaborao legislativa, os congressistas chamados ao governo, o sistema da emenda lhes daria uma
posio donde mais intensamente poderiam influenci-la.

XII PARLAMENTARISMO, PRESIDENCIALISMO E


MULTIPLICIDADE PARTIDRIA

Prev o Sr. Afonso Arinos que o sistema delineado na emenda no funcionar satisfatoriamente. No Brasil, como na Frana de
hoje diz ele a representao proporcional determina a multiplicao
dos partidos. Da ser inevitvel quer no nosso presidencialismo, quer no
parlamentarismo francs, a composio entre diversas correntes para
formao de uma maioria governativa. Por isso mesmo que em Frana, nos ltimos tempos, os ministrios so sempre recrutados no seio de
uma mesma maioria, apesar das quedas dos gabinetes.
Ora, a crtica que neste passo se levanta, cabe muito mais
representao proporcional, com a multiplicidade partidria decorrente,
do que ao parlamentarismo da emenda. Reconhece-o expressamente o
douto colega, ao dizer que tanto em nosso presidencialismo, como no

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 335


parlamentarismo francs inevitvel a composio entre diversas correntes para a formao de uma maioria governativa. Logo, se tanto
num, como no outro regime inevitvel o fenmeno, como argi-lo somente ao sistema parlamentar? O mal, se mal h no entendimento de
vrios partidos, da situao partidria existente em determinados pases, no do mecanismo do governo. Este funciona com dois partidos,
como na Inglaterra e nos Estados Unidos, ou com muitos partidos,
como na Frana e no Brasil. Naturalmente difere o funcionamento em
cada caso: diferente o parlamentarismo na Inglaterra, do parlamentarismo na Frana, como diferente o presidencialismo nos Estados Unidos, do presidencialismo no Brasil. Entre outras razes, por esta da dualidade ou da multiplicidade partidria.
Que mal grave v, porm, o eminente crtico no funcionamento do sistema parlamentar com muitos partidos? Que, como em
Frana, nos ltimos tempos, os ministrios so sempre recrutados no
seio de uma mesma maioria, apesar das quedas de gabinetes. As combinaes de certos grupos partidrios persistem sempre nos bastidores
embora mudem os figurantes no palco. E, para mais autorizar a sua
objeo, reproduz o Sr. Afonso Arinos o seguinte passo do Prof. Roger
Pinto: O presidente no escolheu, na verdade, os chefes de governo,
seno dentro de uma determinada maioria. As demisses sucessivas dos
governos no conduziram seno a novos arranjos no seio da mesma
maioria. Em nenhum momento o presidente da Repblica fez apelo ao
(1)
chefe possvel da maioria que acabava de derrubar o governo.
A premncia do tempo no me permitiu, infelizmente, consultar o livro citado, para melhor apreender o pensamento do autor. A
julgar porm, pelo trecho reproduzido pelo Sr. Afonso Arinos, limita-se
o professor francs a expor os fatos, sem lhes associar qualquer juzo
desfavorvel ao sistema parlamentar.
Os Ministrios so sempre recrutados no seio de uma mesma
maioria, apesar das quedas de gabinetes argi o Sr. Afonso Arinos. As
demisses sucessivas dos governos no conduziram seno a novos arranjos no seio mesmo da maioria observa o Sr. Roger Pinto. Boa dvida, em verdade, e forte objeo... Se a maioria parlamentar no se modificou, ou, momentaneamente desfeita pela crise ministerial, logo se re(1)

Roger Pinto, Elements de Droit Constitutionnel.

336 Raul Pila


comps, onde, seno na maioria existente ou persistente haveria o presidente da Repblica buscar os ministros? Sem subverter os princpios
cardeais do regime, no poderia ele pedi-los a uma oposio que, embora tendo concorrido para a queda do governo, continuava sendo minoria. Formou-se, em verdade, num momento dado, uma maioria para
derrubar o gabinete, que por qualquer motivo j no satisfazia; mas,
cumprida a sua tarefa, esta maioria ocasional e, talvez, providencial, se
desfez. Onde buscar a base parlamentar para o novo gabinete, seno na
maioria que ento se reconstitua? Outra coisa, alis, no sucede na
Inglaterra, com s dois grandes partidos, quando cai o gabinete sem que
por novas eleies gerais, ou qualquer outro motivo, se tenha alterado a
situao parlamentar: o novo gabinete sai do seio da mesma maioria que
sustentava o anterior. Foi o que sucedeu, por ocasio da Segunda Guerra Mundial, quando Chamberlain, responsvel pela desastrosa poltica
de Munique, se viu obrigado a renunciar e entregou o governo a Churchill; ambos os gabinetes foram recrutados no seio da mesma maioria,
pela bvia razo que a maioria no mudara, embora houvesse reconhecido a necessidade de substituir o gabinete, para mudar a poltica at ento seguida. Nada h, pois, de estranho em que, num pas de muitos
partidos, os sucessivos gabinetes continuem a sair de uma mesma maioria, quando esta maioria persiste ou se refaz.
Apenas para no faltar exao, cumpre notar que, em Frana,
no tem sido invarivel a maioria governamental. A princpio, faziam
parte dela os comunistas e os gaullistas, isto , os extremistas da esquerda e da direita. Depois, afastados estes, passou ela a ser constituda pelos socialistas e pelos chamados partidos do centro. Finalmente, recusando-se os socialistas participao no governo, formou-se um gabinete centrista, discretamente apoiado por eles. Inexato seria, pois, dizer
que no tem variado a maioria onde se recrutam os ministros.
Cabe aqui uma observao: dos maiores argumentos contra o
sistema parlamentar o de uma suposta descontinuidade administrativa,
resultante da freqente mudana dos gabinetes grandente agravada pela
multiplicidade partidria. Pois bem, agora o mais notvel e autorizado
defensor do presidencialismo na atualidade quem ao parlamentarismo
francs, caracterizado, justamente, pela mxima instabilidade ministerial,
censura serem sempre recrutados os ministros no seio de uma mesma

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 337


maioria! Onde fica, pois, a alegada descontinuidade, onde o perigo das
freqentes substituies de gabinetes, se a mesma maioria que continua governando? Cai por terra, pois, a grande objeo contra o parlamentarismo, que os observadores superficiais foram buscar em Frana.
V-se que o sistema parlamentar funciona bem com qualquer
regime partidrio, porque com muitos ou poucos partidos, leva sempre
a constituir o governo de acordo com a maioria da opinio politicamente organizada. Poder-se- dizer a mesma coisa do sistema presidencial?
Como poderia funcionar tal sistema em Frana? Eis o que no nos
diz o Sr. Afonso Arinos. Temos porm o exemplo do Brasil, embora
idntica no seja a sua situao partidria, visto que, entre ns, ainda h
um partido majoritrio, isto um partido que, por si s, possui a maioria das cadeiras do Congresso, coisa que no se verifica naquele pas.
Como funciona, pois, o sistema entre ns? Para que ele funcionasse,
para que no se paralisasse a ao do governo, mister foi que o presidente da Repblica, eleito por uma maioria do eleitorado e, por isto
tambm em minoria no Congresso, captasse o apoio do maior partido
adverso. Ocorreu, assim, uma inverso do regime democrtico representativo: ao invs de ser a maioria, embora mudvel, quem constitui o
governo o governo quem, valendo-se da fora que lhe confere uma situao inexpugnvel, forma e afeioa a maioria indispensvel. O eminente Sr. Afonso Arinos pode proferir esta situao, a que ele pinta em
Frana com tintas carregadas, dizendo que l no h nem estabilidade
nem mudana de rumos; mas o que ele no poder dizer nunca que
ela seja uma situao democraticamente justificvel. Com a multiplicidade partidria no sistema parlamentar formam-se as coalizes para constituir o governo, o governo a resultante. Com a mesma multiplicidade
no sistema presidencial, formam-se as coalizes para apoiar o governo
j constitudo: o governo a determinante. Nesta diferena, no despicienda, no quis atentar o eminente deputado.
Entretanto, dela trata um autor por ele citado. Maurice Duverger, em seu recente livro, estuda profundamente a influncia da organizao partidria sobre o mecanismo do governo. No seu notvel trabalho diz ele: As conseqncias deste ltimo sistema (multipartidarismo) so muito diferentes segundo a natureza das instituies polticas: o
multipartidarismo debilita o governo em regime parlamentar, mas antes

338 Raul Pila


o refora (le reforce plutt) em regime presidencial. E acrescenta, pginas
adiante: Em regime presidencial, o multipartidarismo tende antes a reforar a autoridade do Governo e a debilitar a do Parlamento. Se h
oposio entre o partido presidencial e os partidos majoritrios no Parlamento, muito ntido os partidos majoritrios no Parlamento, muito
ntido o acrscimo de autoridade em relao ao bipartidismo: em vez
de encontrar diante de si, nas assemblias, uma maioria homognea e
coerente, o Executivo s encontra uma coligao heterognea e coerente, que permite manobras de diviso e dissociao. Ainda mais favorvel
lhe a situao, do que na hiptese em que o dualismo (partidrio) coincide com a audincia de disciplina interna nos partidos; so ainda mais
fortes as rivalidades entre partidos diferentes, do que entre personalidades no interior do mesmo partido... Se a presidncia e a maioria parlamentar esto nas mos do mesmo partido, o multipartidarismo leva a
uma autoridade governativa menos forte que o bipartidarismo, o presidente no pode dispor de seu poder de chefe do partido majoritrio
para pensar sobre as assemblias. Apesar de tudo, o governo ainda infinitamente mais forte que no regime parlamentar. Ele conserva aqui
dois elementos que o multipartidarismo lhe faz perder neste ltimo sistema a homogeineidade e a estabilidade. Pode o Parlamento opor-se a
seus projetos legislativos; e ele pode, pelo contrrio, tecer intrigas parlamentares, por intermdio dos deputados que o sustentam, a fim de desagregar as coalizes de partidos que o incomodam, refundi-las a seu
gosto, provocar, sobretudo, alianas provisrias para cada projeto particular.
O multipartidarismo transforma ainda mais profundamente
a estrutura do regime presidencial: agrava-lhe o carter pessoal. Num regime dualista, so os partidos bastante grandes para enquadrar o presidente, que se apresenta mais como o lder de um deles, do que uma personalidade independente. Em regime multipartidrio, pelo contrrio, a
grande estatura do presidente emerge solitria, em meio de uma massa
de partidos: o pertencer a um deles no lhe d nenhum prestgio, pois se
trata de partido minoritrio, incapaz de governar por si mesmo. A maioria popular que por ele se manifestou toma um carter pessoal. Nenhum
partido se pode dizer o representante do pas: s o presidente o pode.
As maiorias parlamentares so o resultado de alianas entre partidos, em

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 339


que a vontade dos estados maiores representa um papel to grande,
quanto as indicaes do escrutnio: o presidente, pelo contrrio, pode
pretender, com razo, que em sua pessoa se manifestou claramente uma
maioria popular. A natural impotncia do multipartidarismo acusa ainda
com maior nitidez a situao privilegiada do presidente, nico capaz de
eficcia e continuidade. Por um movimento natural, os regimes presidenciais multipartidrios tendem ao poder pessoal: muita virtude se faz
necessria aos titulares da presidncia, para resistir a uma tentao que a
(2)
natureza do sistema torna quase irresistvel.
Assim analisa Maurice Duverger a influncia que, sobre o
funcionamento do mecanismo constitucional, exerce o sistema de partidos. Ao caracterizar o presidencialismo associado multiplicidade partidria, dir-se-ia at que o eminente jurista, cuja autoridade o Sr. Afonso
Arinos invocou no seu trabalho, tinha sob os olhos o caso brasileiro.
E folgo eu em consignar que as suas concluses a respeito da
matria no diferem essencialmente das consideraes que eu ofereci ao
ilustre colega, ao analisar o parecer por ele emitido sobre a Emenda original, na passada legislatura.
Comparadas, pois, as conseqncias do multipartidarismo no
sistema parlamentar e no sistema presidencial, apresentam-se elas muito
mais inconvenientes no sistema presidencial, do que no parlamentar.
Como hbil advogado, porm, o ilustre Sr. Afonso Arinos dissimula-as
no primeiro caso e exagera-as no segundo. O depoimento completo de
Maurice Duverger restabelece a verdade.

XIII GOVERNOS F RACOS, GOVERNOS FORTES E


GOVERNOS DURADOUROS

J o consignamos: a grande preveno contra o sistema parlamenmentar em nosso pas reside na instabilidade dos gabinetes, que,
por motivos peculiares, se verifica em Frana. Natural era por conseguinte que, ao redigirem a Emenda, tivessem os autores dela a preo(2)

Duverger, Les Partis Politiques, pg. 447.

340 Raul Pila


cupao de prevenir a objeo, procurando evitar a queda do governo
por motivos imprevistos e acidentais.
Assim, exige-se maioria absoluta para a aprovao da moo
de desconfiana, como em Frana. No seria razovel, com efeito, que
uma minoria parlamentar, circunstancialmente erigida em maioria, pudesse derrubar o governo, provocando uma crise descabida.
Para formar o gabinete, no exige a emenda esta maioria absoluta: basta a maioria simples. Evidentes so as razes. A maioria absoluta para a moo de desconfiana visa corrigir a alegada instabilidade; o
estabelecimento da mesma condio para investidura do novo gabinete
poderia prolongar sem necessidade a crise, agravando os inconvenientes
da instabilidade. Demais, seria uma exigncia desnecessria, pois dificilmente se pode conceber que no alcance o mximo de afluncia a sesso de que depende a instaurao de novo governo; e, no sistema parlamentar, nenhum poltico consciente aceitaria formar gabinete, sem contar com suficiente base parlamentar. Praticamente, pois, a exigncia da
maioria absoluta s poderia servir a manobras obstrucionistas de uma
minoria interessada em perturbar o funcionamento do regime. justamente pelo mesmo motivo, e com mais fortes razes, que para a aprovao da moo de desconfiana se exige a maioria absoluta. No pode
o governo ficar sujeito aos azares das circunstncias e cair no obstante
conte ainda com a maioria do parlamento.
ainda na correnteza de tal pensamento acautelatrio e para
responder previamente s objees de quantos temem, a meu ver sem
razo, os riscos da instabilidade, que a emenda exige seja a moo de
desconfiana apresentada por 25 deputados no mnimo (condio inexistente em Frana) e que somente depois de cinco dias (no no dia seguinte, como naquele pas) se proceda votao dela. Se cautela semelhante toma o Regimento Interno quanto apresentao de emendas a
qualquer projeto em segunda discusso, que muito se exija a
co-responsabilidade de vinte e cinco deputados para uma iniciativa de
tamanha repercusso poltica?
Assim, porm, no o entende o ilustre Sr. Afonso Arinos,
dada a sua indisposio para tudo o que tange reforma. At as disposies que deveriam ser gratas ao seu sentimento presidencialista por assegurarem ao governo uma maior estabilidade, at estas as recebe ele de

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 341


mau rosto. Para ele, o governo seria aqui mais fraco do que em Frana,
pois no precisava contar com a maioria absoluta, e mais duradouro,
pois o processo da sua queda intencionalmente dificultado. O provvel, portanto, seria uma sucesso de ministrios vacilantes, sem maioria
efetiva, transacionando constantemente para guardar o poder, e s o cedendo, em ltimo caso.
Do ponto de vista meramente formal, escapou ao eminente colega,
no cotejo, uma circunstncia importante. Em Frana no o gabinete
que se submete aprovao da maioria absoluta da Assemblia Nacional, mas apenas o presidente do Conselho designado pelo presidente da
Repblica, o qual apresenta Assemblia o programa e a poltica do gabinete, que se prope constituir. (Art. 45.) A confiana que, por maioria absoluta, ento se lhe concede, nada assegura quanto ao gabinete, que ainda no est constitudo. Pode este ser to fraco, que no chega a assumir o governo, no obstante o seu chefe tenha sido investido, dias antes, da confiana da maioria absoluta da assemblia. Outras vezes, arrasta-se o gabinete por algumas semanas, para acabar caindo. Por tal motivo, tem sido condenada por complicao intil, na Frana, a manifestao prvia de confiana ao homem designado para constituir o gabinete.
Contrariamente, pois, ao que pretende o Sr. Afonso Arinos, mais conveniente o processo da emenda, que o da Constituio francesa.
pelo menos mais econmico, pois, em vez de aceitar-se, em princpio,
um gabinete que ainda se desconhece, convm-se em submeter prova
um gabinete j perfeitamente conformado.
Mas a questo da fraqueza ou da fortaleza dos governos, no
sistema parlamentar, muito mais que uma questo formal. O voto prvio da maioria absoluta do Parlamento pode apenas significar que esta
maioria concorda em fazer a experincia, imposta muitas vezes pelas circunstncias; por outro lado, quando o gabinete intrinsecamente fraco,
ou se desgastou pelo exerccio do poder, nada mais fcil do que reunir
contra ele a maioria absoluta, se, nas circunstncias habituais do funcionamento do parlamento, tem tido ele j pela frente uma maioria relativa.
Trata-se de governo condenado, cuja existncia a disposio criticada
apenas por pouco poderia prolongar. O sistema parlamentar pode oferecer governos fracos, ou governos fortes; mas tais atributos dependem
essencialmente da situao poltica existente no pas e refletida no parla-

342 Raul Pila


mento e, sobretudo, do valor dos seus componentes. no sistema presidencial que tais elementos pouco influem, pois neste o governo o
presidente praticamente inamovvel durante a vigncia do seu mandato.
Demais, preciso notar que no s por maioria absoluta
caem os gabinetes, de acordo com as disposies da emenda. O mesmo
artigo dela que enuncia as condies criticadas pelo Sr. Afonso Arinos,
acrescenta que a moo de confiana pedida pelo Gabinete ser votada
imediatamente e por simples maioria.
Que significa isto? Que, continuamente hostilizado no Parlamento, que lhe nega certas providncias julgadas indispensveis, o gabinete, por mnima que seja a sua sensibilidade, (e esta grande, sempre,
na prtica do sistema parlamentar) se ver na contingncia de solicitar
uma moo de confiana. E poder cair, sem necessidade de se manifestar contra ele a maioria absoluta da Cmara dos Deputados.
Assim, somente uma anlise incompleta poderia levar concluso, que, apesar de mais fraco, seria mais duradouro o governo, no
sistema da emenda. O que ela pretende e realizaria realmente, se adotada, preservar de ciladas o governo, impedir que ele possa ser derrubado por uma maioria ocasional, convidar a Cmara reflexo, antes
de praticar um ato de tamanha importncia. E, pergunto eu agora ao
eminente Sr. Afonso Arinos, seria lcito derrubar um governo constitudo, que contra si no tenha a maioria real e indiscutvel da Cmara dos
Deputados? Dir ele que no presumo eu mas redargir que para a
constituio do mesmo governo no se exige a mesma indiscutvel maioria. Mas nada mais justo. Porque, quando uma simples maioria d a sua
aprovao ao gabinete, no significa isto, necessariamente, que toda a
restante parte da Cmara lhe seja decididamente contrria. Entre os que
a ele recusam inicialmente o seu apoio, pode haver uma parcela que espera ver como se comporta o governo antes de se comprometer politicamente com ele; isto sem falar nos ocasionalmente ausentes, que bem
poderiam engrossar a maioria governamental.
Em suma, o processo da emenda muito mais prtico e mais
lgico que o da atual Constituio francesa; o que ele visou foi, de um
lado, facilitar a soluo das crises e, do outro, atender o receio, geralmente manifestado entre ns, da instabilidade governamental. Tais objetivos, se no integralmente alcanados, so, pelo menos, grandemente

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 343


facilitados. O tornarem-se mais duradouros os governos corresponde a
um temor corrente, embora infundado; o serem mais fracos, por se institurem por maioria simples, no corresponde realidade funcional do
sistema, pois somente se podem considerar fortes os governos que, depois de constitudos, saibam corresponder expectativa da maioria. Por
que, depois de uma longa sucesso de governos fracos, se pode considerar forte, em Frana, o governo Pinay, apesar de ser menor o bloco parlamentar que nele concorre? Porque, melhor que nenhum outro, pode
inspirar confiana pela atuao.
Essa , realmente, uma das prioridades do sistema parlamentar: o governo repousa essencialmente na opinio pblica e no pode
deixar de ser sensvel ao seu julgamento.

XIV PARLAMENTARISMO E BICAMERALIDADE

No sistema parlamentar, a dissolubilidade das Cmaras conseqncia natural e necessria da sua faculdade de derrubar o gabinete.
Passariam elas a exercer um poder incontrastvel, se o governo, colhido
por uma moo de desconfiana, no pudesse apelar delas para a nao,
quando houvesse fundados motivos para descrer da fidelidade, com que
estivessem exprimindo o sentimento nacional naquela determinada situao.
Isto posto, a aplicao do sistema parlamentar num pas em
que existam duas Cmaras, dever racionalmente obedecer a um desses
dois tipos: ou ambas as Cmaras intervm na organizao e na queda
dos gabinetes e ficam ambas sujeitas dissoluo, ou uma s delas a
Cmara essencialmente popular desempenha aquele papel eminentemente poltico e somente ela suscetvel de dissoluo, porque dela o
ato que determina a consulta Nao.
Tomados neste dilema, pois no se poderia pensar em suprimir o Senado num pas de organizao federal, onde, alm disto, tamanhas desigualdades existem entre os estados-membros e a Cmara Alta
constitui um elemento de equilbrio, tomados neste dilema, optaram os
autores da emenda pela segunda frmula: somente a Cmara dos Deputados

344 Raul Pila


pode ser dissolvida e somente dela depende a existncia do Conselho de
Ministros.
Evidentes so os motivos da opo. Para equiparar as Cmaras, em tal matria, seria necessrio modificar a tradicional constituio
do Senado e renunciar ao ponderadora que se lhe atribui na Federao. A nossa Cmara Alta, como sabido, no se renova totalmente,
mas apenas parcialmente por um ou por dois teros e dobrada , alm
disto, a durao do mandato dos seus membros. Representa ela o momento conservativo no Poder Legislativo, ao passo que a Cmara Baixa
representa o momento comutativo; a esta cabe refletir fielmente os movimentos da opinio do pas, que aquela, por sua inrcia, no pode acompanhar. Alm disto, no se constitui, nem se poder constituir o Senado
pelo sistema de representao proporcional. No so os vrios partidos
existentes num estado que se representam no Senado, mas somente o
partido predominante. Ainda quando, para atender a objeo, se adotasse a renovao total em vez de parcial, imperfeita seria nele a representao proporcional, dado o exguo nmero de cadeiras, ao demais igual
para todos, grandes e pequenos, atribudo a cada estado.
Em suma, como rgo representativo, muito diversa a funo do Senado brasileiro. Ele no pode exprimir, com a mesma perfeio, a opinio poltica do pas, pelo menos no a poderia representar
como o representa a Cmara. Tal diferena entre as duas corporaes
est claramente definida na Constituio, quando se diz, em seu artigo
56, que a Cmara dos Deputados se compe de representantes do povo eleitos segundo o sistema proporcional, e em seu artigo 60, que o Senado
se compe de representantes dos estados, eleitos segundo o princpio majoritrio.
Isto posto, a questo da bicameralidade, suscitada pela adoo
do sistema parlamentar, comportaria uma das seguintes solues:
1 Supresso pura e simples do Senado, o que contradiria o
sistema federativo, tal como tem sido concebido nos Estados Unidos e
no Brasil, e acarretaria os inconvenientes por muitos autores atribudos
unicameralidade, ainda quando unitria seja a organizao do Estado.
2 Atribuio a ambas as Cmaras das mesmas prerrogativas
quanto formao e demisso do Gabinete e, portanto, a aplicao da
mesma sano: a dissoluo. Esta frmula, porm, acarretaria logicamente

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 345


uma profunda alterao do Senado atual, para o adaptar s novas funes.
3 Conservao de ambas as Cmaras com os seus caracteres tradicionais entre ns, mas atribuindo somente Cmara popular a
nova responsabilidade de constituir o governo e somente a ela reservando a sano correspondente.
Preferindo a terceira soluo, no se ativeram os autores da
emenda frmula estruturalmente mais simples, mas adotaram a mais
lgica e a mais acorde com a tradio nacional. E evitaram a complicao, se no verdadeira contradio, que seria fazer depender o gabinete
da confiana de duas cmaras distintas, que freqentemente poderiam
divergir, uma sustendando-o, outra derribando-o.

XV A DISSOLUO DO SENADO

No singular a soluo adotada na Emenda Constitucional


n 4. o prprio Sr. Afonso Arinos quem, sob outros aspectos, o reconhece. Na Alemanha informa ele somente a Dieta Federal (Cmara
dos Deputados) dissolvida quando nenhum dos candidatos ao cargo
de chanceler obtm a necessria maioria. O Conselho Federal (Senado)
cujos membros so nomeados pelos governos das provncias federais,
no intervm no processo. H aqui uma ligeira inadvertncia do Sr.
Afonso Arinos. De acordo com a Lei Fundamental da Repblica Federal da
Alemanha, promulgada a 23 de maio de 1949, assim era realmente. Mas,
de acordo com a Constituio da Repblica Democrtica Alem promulgada
posteriormente, a 7 de outubro de 1949, a Cmara dos Pases ou Provncias (Senado) constituda de representantes eleitos pelas dietas, na
proporo de um deputado por 500.000 habitantes. A nomeao deixou, pois, de ser feita pelos governos provinciais.
Pois bem. Na Alemanha, somente a Cmara popular constitui
o governo e somente ela pode ser dissolvida, quando o gabinete formado em substituio ao decado no obtm a necessria confiana. A Cmara dos Pases, ou Senado, apesar de eletiva, e de intervir na legislao
federal pela iniciativa e pelo veto, no tem a mnima interferncia na

346 Raul Pila


constituio do governo e por isto, somente por isto, no pode ser dissolvida. exatamente a situao em que a Emenda pe o Senado Federal, no obstante no campo da elaborao legislativa tenha este uma
quase equivalncia com a Cmara dos Deputados.
Tanto l, como c, no se dissolve a Cmara Alta por serem
menores as suas atribuies legislativas, mas, sim, por no ter ela participao e responsabilidade na constituio do governo.
Na ustria diz o Sr. Afonso Arinos o Senado (Bundesrat)
eleito pelas Cmaras provinciais e no tem funes legislativas, mas de
conselho. Por isto, a Cmara dos Deputados (Nationalrat) se dissolve,
no se prevendo a dissoluo do Senado.
Parece exagerada a afirmao que o Senado austraco no tem
funo legislativa, pois assim reza o artigo 24 da Constituio Federal de
1 de outubro de 1920, ainda em vigor depois de sucessivas emendas: A
funo legislativa federal exercida pelo Conselho Nacional (Nationalrat),
eleito por toda a nao, conjuntamente com o Conselho Federal (Bundesrat),
eleito pelas Dietas provinciais (Landtage). Em verdade, o Conselho Federal intervm na elaborao legislativa pela iniciativa e pelo veto. No h
equivalncia entre as duas Cmaras quanto a funo legislativa, mas importante , ainda assim, o papel do Senado austraco.
De toda forma, tal no o motivo de no ser esta assemblia
passvel de dissoluo. Ela no se dissolve simplesmente porque no
participa da formao do governo. o seguinte o processo. A Comisso Central, eleita no seio do Conselho Nacional (Cmara) segundo o
princpio da representao proporcional, organiza a lista dos ministros,
tendo frente o chanceler e o vice-chanceler e a eleio se faz pelo
Conselho Nacional (Cmara), mediante votao nominal. Ainda aqui,
pois, se verifica o princpio geral, que o Sr. Afonso Arinos prefere desconhecer, explicando os fatos pela maior ou menor importncia da segunda Cmara na elaborao legislativa.
Na Blgica diz o Sr. Afonso Arinos o Senado, que no
rgo totalmente eletivo, visto que a escolha dos senadores se processa
de diversas maneiras, pode ser dissolvido pelo rei, juntamente com a
Cmara ou separado dela, mas nenhuma Casa ouvida sobre a dissoluo da outra.

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 347


Por que pode dissolver-se o Senado belga? Simplesmente
porque, como a Cmara dos Representantes, tem a faculdade de derrubar ministrios. Assim, histrico o fato ocorrido em 1841: o ministrio, sustentado pela Cmara, teve, no obstante, de demitir-se em conseqncia de uma moo que o Senado dirigiu ao rei, censurando a poltica do governo. No dependesse tambm da Cmara Alta a existncia
dos ministrios, e muito provavelmente teria cado em desuso, quanto a
ela, a faculdade, que o artigo 71 atribui ao rei, de dissolver as Cmaras,
seja simultaneamente, seja separadamente.
Observa o Sr. Afonso Arinos que nenhuma Casa ouvida
sobre a dissoluo da outra. Compreende-se que assim seja, pois se
trata, de acordo com a Constituio belga, de uma prerrogativa real,
semelhante que ao Imperador reconhecia a primeira constituio
brasileira.
Na Frana, o Senado (Conselho da Repblica), embora possa ter a iniciativa das leis, no as vota propriamente; mas tem o direito
de vet-las, pedindo Assemblia Nacional (Cmara) uma nova deciso.
No se pode dissolver, contrariamente ao que sucede com a
Cmara. E no opina sobre a dissoluo desta. Para o eminente censor,
decorre isto de no exercer o Senado funes legislativas verdadeiras e
ser no fundo um rgo consultivo. Ainda aqui, palpvel a verdadeira
razo do diferente comportamento: o Senado no se dissolve porque
no concorre formao do governo e no o pode derribar. Se o Conselho de Ministros dependesse tambm da confiana do Senado (Conselho da Repblica), inevitvel seria a sua dissolubilidade, no obstante as suas
reduzidas funes legiferantes.
Na Itlia, ambas as Cmaras podem ser dissolvidas. E a razo da dissolubilidade da Cmara Alta sempre a mesma. Diz o artigo 94 da Constituio: O Governo deve ter a confiana de ambas as
Cmaras. Cada Cmara concede ou retira a confiana por meio de
moo motivada e votada mediante chamada nominal. O artigo 88
assim dispe: O Presidente da Repblica pode, depois de ouvidos
os respectivos presidentes, dissolver ambas as Cmaras ou uma delas
somente.

348 Raul Pila


XVI A VERDADEIRA RELAO CAUSAL

De sua excurso pelas constituies parlamentaristas, tirou o


Sr. Afonso Arinos duas concluses, que se completam: 1 quando,
como sucede na grande maioria dos pases, um corpo no eletivo (ou
eleito por via indireta), s vezes vitalcio, com funes legislativas praticamente nulas e quase somente com atribuies moderadoras, ento,
dada a sua pouca influncia, o Senado ou a Cmara Alta no suscetvel
de dissoluo; 2 quando o Senado tem funes legislativas definidas e
busca suas origens no sufrgio direto do povo, ele se torna to suscetvel de ser dissolvido quanto a Cmara.
No direi que no seja exata a observao dos fatos. Verifica-se
realmente a apontada coincidncia. Mas com ela pretende o Sr. Afonso
Arinos dissimular a causa profunda do fenmeno. Se verdade que no
se dissolve o Senado, quando tem funes legislativas reduzidas, no menos verdade que, em todos estes casos, o Senado no se ingere na formao e na demisso do gabinete. E, se verdade que pode ser dissolvido
o Senado quando tem funes legislativas definidas e busca suas origens
no sufrgio direto do povo, no menos verdade que somente se dissolve o
Senado, quando ele intervm, como a Cmara, na constituio e na queda do governo.
Isto posto, dissolve-se o Senado por causa da sua funo legislativa plena, ou por depender tambm de sua confiana o governo? A
gnese, a histria, o funcionamento do sistema parlamentar demonstram saciedade ser a dissoluo a contrapartida do poder que tem a
Assemblia representativa de manter jungido o governo sua confiana.
A dissoluo surgiu como conseqncia do conflito estabelecido entre o
gabinete e o Parlamento, ao aprovar-se uma moo de desconfiana.
Esta a verdade histrica e, tambm, a necessidade lgica em relao ao
sistema parlamentar.
E to poderosa a influncia deste fato, que o Senado belga,
embora no seja um rgo totalmente eletivo, como diz o Sr. Afonso
Arinos, paradoxalmente dissolvido, porque tambm de sua confiana
dependem os ministros. Poder haver maior contradio que dissolver-se uma assemblia que no rigorosamente eletiva, se a dissoluo
se faz, justamente, para que a nao manifeste a sua opinio por uma

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 349


nova eleio? que, atribuda a tal Senado, representativamente imperfeito, a faculdade de derrubar o ministrio, impunha-se tambm para ele
o corretivo da dissoluo.
Reconheo, todavia, haver certo paralelismo entre a intensidade da funo legislativa atribuda segunda Cmara e a sua interveno na formao do governo. Se o Senado no passa de colaborador secundrio na tarefa legiferante, pouco provvel tenha ele suficiente autoridade para intervir na operao eminentemente poltica de dar ao pas
um governo. Trata-se, evidentemente, de fenmenos correlatos. Mas a
relao causal da dissolubilidade estabelece-se diretamente com a faculdade de formar o governo, no com a funo propriamente legislativa.
Uma Cmara passvel de dissoluo, no porque legisla, seno porque
assume a responsabilidade de fazer o governo e despedi-lo. No apaixonado interesse de invalidar a reforma parlamentarista, o eminente Sr.
Afonso Arinos desconheceu inteiramente o verdadeiro nexo causal, entre os fenmenos estudados, incidindo assim em grave erro de interpretao.
Podero argir-me que, tendo o Senado na atual organizao
poltica do Brasil, uma quase paridade com a Cmara dos Deputados no
terreno da elaborao legislativa, ficar ele com sua autoridade relativamente diminuda, se no se lhe conceder, como Cmara, a faculdade
de intervir na formao do governo. Mas esta outra questo. O certo
que, privado deste privilgio, deve estar ele livre do nus decorrente: a
dissoluo. Convm notar, entretanto, que com tal privao, em nada se
debilitar a ao legislativa do Senado, enquanto se mantiverem as suas
atuais atribuies constitucionais, que no se diminuem com a emenda.
Dir-se-, porm, que a Cmara com ela adquire novas prerrogativas.
certo, mas no na esfera legiferante, em que o Sr. Afonso Arinos assenta
o seu raciocnio.
Em resumo, a maior ou menor amplitude das atribuies
legislativas confere segunda Cmara uma autoridade correspondente.
No sistema parlamentar, o acrscimo de autoridade pode refletir-se na ingerncia desta Cmara na formao do governo. E, neste
caso, a conseqncia natural ser a dissoluo. Isto o que deflui dos
prprios fatos invocados pelo Sr. Afonso Arinos.

350 Raul Pila


XVII A CONSTITUIO AUSTRALIANA

H, todavia, que consignar uma exceo: a da Austrlia, que o


Sr. Afonso Arinos assim expe: Na Austrlia o Senado de tipo
federal, como nos Estados Unidos ou no Brasil, sendo os senadores
eleitos por voto direto. Mas, logicamente, dadas a sua origem e sua
funo legislativa, ele sujeito dissoluo, tanto quanto a Cmara dos
Deputados.(3)
primeira vista, o caso da Austrlia, nico entre todos os citados, parece acorde com a tese do Sr. Afonso Arinos serem as suas
funes legislativas definidas e suas origens no sufrgio direto do povo
o que torna o Senado to suscetvel de ser dissolvido, quanto a Cmara.
Considerando-se, porm, atentamente a Constituio australiana (no
pude infelizmente consultar o autor citado pelo Sr. Afonso Arinos),
considerando-se a Constituio australiana, chega-se a concluso muito
diversa se no oposta.
Diz, com efeito, a seo 5, contida na parte geral do cap. I,
relativo ao Parlamento: O governador geral... pode, mediante proclamao, ou por outra forma, prorrogar o Parlamento e, de igual modo,
dissolver a Cmara dos Representantes. Pouco adiante, a seo 28, contida
na parte III do captulo concernente Cmara dos Representantes, depois de fixar em trs anos a durao do mandato da Cmara, diz que ela
pode ser dissolvida pelo governador geral, antes da espirao do mandato. A
parte II do mesmo captulo, relativa ao Senado, nenhuma meno faz
faculdade que teria o governador geral de dissolver o senado, como tem
a de dissolver a Cmara. Mas a seo 12, do referido captulo, em sua
parte final, diz que, em caso de dissoluo do Senado, os governadores
dos estados devem baixar decretos convocatrios da eleio dentro de
dez dias, contados da proclamao da dissoluo.
Que dissoluo do Senado essa, a que apenas se alude na
parte referente a esta Cmara, mas que no se diz em que condies,
nem por que autoridade ocorre? Significativa a redao da seo 5, captulo relativo ao Parlamento: o governador pode prorrogar o Parlamento e
dissolver a Cmara dos Representantes.
(3)

Hood Phillips, Constitutional Laws of Great Britain, Londres, 1946, pg. 621.

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 351


Sendo o Senado dissolvel, como a Cmara, por que no dizer
logo que o governador pode prorrogar e dissolver o Parlamento, entendido este como a reunio das duas Cmaras? E por que repetir adiante, na
parte relativa Cmara dos Representantes, que esta pode ser dissolvida
pelo governador geral, se na parte antecedente, relativa ao Senado, no se
fez igual meno? que este s em condies especiais se dissolve.
Com efeito, a nica hiptese de dissoluo do Senado, que
sempre ocorre com a da Cmara, se acha minuciosamente configurada
na seo 57, parte V, relativa aos Poderes do Parlamento. No caso de
rejeio, pelo Senado, de projeto aprovado da Cmara, mas com emendas que a Cmara no aceita, e, aps trs meses, manuteno do projeto
pela Cmara, com rejeio de emendas sugeridas ou aprovadas, ou aceitas pelo Senado, e rejeio do projeto pelo Senado, ou a sua aprovao
com emendas no aceitas pela Cmara, o governador geral pode dissolver o Senado e a Cmara simultaneamente, exceto se faltarem apenas
trs meses para a expirao do mandato da Cmara.
Se, aps tal dissoluo, se mantm a discordncia entre as
duas Cmaras, pode o governador convocar uma sesso conjunta das
duas Casas, para deliberar sobre o projeto de lei, como foi por ltimo
proposto pela Cmara, e sobre as emendas recusadas por qualquer das
Casas, decidindo-se por maioria absoluta do nmero total dos membros
do Senado e da Cmara, como se a aprovao fosse de ambas as casas
do Congresso.
V-se, pois, o seguinte: 1, o Senado pode ser dissolvido; 2, a
dissoluo verifica-se por motivos de ordem meramente legislativa e
ocorre sempre simultaneamente com a dissoluo da Cmara; 3, a dissoluo , neste caso, um meio de resolver um dissdio entre as duas casas do Parlamento, a respeito de qualquer projeto de lei.
Mas, se o Senado s pode ser dissolvido por tal motivo e
sempre ao mesmo tempo que a Cmara, a dissoluo desta comporta
uma outra hiptese, que se refere, no mais funo legislativa, seno
funo executiva, e aproxima tal dissoluo da que se verifica habitualmente nos pases de governo parlamentar.
Com efeito, trata do Poder Executivo o captulo II da Constituio australiana. A seo 61 diz que o Poder Executivo exercido pelo governador geral, como representante da rainha. A seo 62 assim dispe:

352 Raul Pila


Haver um Conselho Executivo Federal para aconselhar o governador geral no governo da comunidade. Os seus membros sero escolhidos e nomeados pelo governador geral, prestaro compromisso como Conselheiros
Executivos e conservar-se-o no cargo a aprazimento dele. A seo 63 esclarece: As provises desta Constituio referentes ao governador geral
em Conselho devem estender-se como referentes ao governador geral procedendo mediante o parecer do Conselho Executivo Federal.
Temos, pois, aqui uma Constituio promulgada no primeiro
ano do sculo XX, na qual o representante da Coroa est cercado daquele antigo Conselho, donde historicamente se originou o Ministrio.
A seo 64 trata propriamente dos ministros e o faz nos seguintes termos: O governador geral pode nomear funcionrios para administrar
os departamentos de Estado que o governador geral em Conselho estabelea. Tais funcionrios conservar-se-o no cargo enquanto aprouver
ao governador geral. Devem ser membros do Conselho Executivo Federal e sero os ministros de Estado da rainha para a comunidade. Aps
a primeira eleio geral, nenhum ministro de Estado pode conservar-se
no cargo por mais de trs meses, a menos que se torne senador ou
membro da Cmara dos representantes.
At aqui, verifica-se: 1, que o representante da Coroa est
cercado de um Conselho e que certas deliberaes s com o parecer
dele se podem tomar; 2, que do seio deste Conselho saem os ministros
de Estado, que por outro lado, devem ser membros do Parlamento,
como regra no sistema parlamentar clssico. A seo 65 define o carter dos ministros. Diz, com efeito, a sua parte final que os ministros de
Estado exercero o cargo de acordo com as prescries do Parlamento
ou, na ausncia de proviso, como o determine o governador geral.
Aqui est, pois, apenas esboado, como prprio da mentalidade britnica, em vez de claramente preceituado, como exigiramos
ns, que os ministros, alm de escolhidos e nomeados pelo governador
geral, dependem tambm da confiana do Parlamento. o que est implcito na disposio citada, pois, devendo exercer o cargo de acordo
com as determinaes do Parlamento, natural sejam substitudos
quando no possam, ou no queiram cumpri-las.
Que suceder, porm, no caso de no se submeterem os ministros deciso do Parlamento, por estarem apoiados pelo governador

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 353


geral? A, de acordo com a tradio britnica, deve-se dissolver o Parlamento para consultar o povo. Mas neste caso a dissoluo alcana somente a Cmara dos Representantes. O Senado pode ser dissolvido conjuntamente com a Cmara, mas somente em caso de dissdio entre as duas Casas
do Parlamento, determinado pela elaborao dum projeto de lei. No h,
em toda a Constituio australiana, a mais remota referncia a outra hiptese de dissoluo do Senado. J o mesmo no sucede com a Cmara
dos Representantes. Dissolve-se ela juntamente com o Senado, na hiptese j aludida. Mas pode dissolver-se sem ele, como j se viu. A seo 5
da Constituio confere ao governador geral a faculdade de prorrogar o
Parlamento e, de igual modo, dissolver a Cmara. claro no se tratar aqui
da dissoluo simultnea das duas casas, prevista na seo 57, porque, se
assim fosse, diria a primeira: prorrogar o Parlamento e, de igual modo, dissolv-lo. E no haveria razo plausvel para que a Constituio voltasse a
referir-se simples dissoluo da Cmara, na seo 28, tambm j citada. Assim, a duas hipteses de dissoluo da Cmara dos representantes
se refere a Constituio: dissoluo exclusiva, solitria; dissoluo simultnea com a do Senado.
Isto posto, em que casos poder ocorrer a dissoluo isolada da
Cmara? No o define a Constituio e parece deix-lo ao bom critrio
do governador geral. Diante disto, evidente se torna que, aberto o dissdio entre os ministros e a Cmara, poder esta ser dissolvida, se o pedirem aqueles e o julgar conveniente o governador. Esta a tradio do
sistema britnico de governo, e isto o que a letra da Constituio australiana permite.
V-se, em concluso, que o exemplo da Austrlia, invocado pelo
Sr. Afonso Arinos, no lhe corrobora a tese. Dissolve-se o Senado,
certo, mas por motivos de ordem puramente legislativa, e, sob tal aspecto, este da Austrlia caso talvez nico, mas no que tange s crises geradas pela queda dos ministros somente a Cmara suscetvel de dissoluo, no obstante estejam os ministros sujeitos s prescries do Parlamento, isto , da Cmara e do Senado. A frmula proposta pela subemenda , certamente, mais lgica. No admite a dissoluo do Senado
em hiptese nenhuma e, por isto, o afasta inteiramente das contendas
relativas constituio e queda dos ministrios.

354 Raul Pila


XVIII F INALMENTE A SUBEMENDA

Embora tomasse algumas precaues para evitar o abuso do


instituto da dissoluo, a Emenda n 4 fazia o presidente da Repblica
juiz exclusivo da oportunidade da providncia. Conservava-se, pois,
dentro do molde clssico, que ao chefe do Estado confere to elevada
prerrogativa.
Entretanto, este instituto, no obstante necessrio ao bom funcionamento do sistema, no era bem aceito por numerosos deputados.
Temiam eles que o presidente se pudesse valer da sua atribuio constitucional, para fazer uma Cmara sua feio. Trata-se, por certo, de
deformao mental produzida pelo presidencialismo. Raciocina-se quanto
ao chefe do Estado no sistema parlamentar, como se fosse o mesmo
chefe de estado do sistema presidencial, quando, em verdade, somente a
denominao dos cargos a mesma. Diferem eles: pela origem da investidura (eleio popular num caso, eleio pelo Congresso no outro); pela
funo (chefe do Poder Executivo, alm de chefe do Estado, e portanto
diretamente interessado no comportamento do Congresso, de um lado,
apenas chefe do Estado, sem possibilidade constitucional de entrar em
conflito com o Congresso, de outro); pelo carter poltico (chefe de partido de um lado, personalidade partidariamente pouco extremada do
outro). Apesar destes temores infundados, estava largamente assegurada a aprovao da reforma, quando o eminente deputado, Sr. Aliomar
Baleeiro, por certo na melhor das intenes, apavorou muitos colegas
com a pintura de um presidente da Repblica mais poderoso ainda que
o do atual regime, graas sua prerrogativa de dissolver a Cmara.
Foroso se tornou, assim, transigir em parte com semelhantes temores
e oferecer uma subemenda que os aplacasse. J que no era possvel
abrir mo da dissoluo sem cair realmente num defeito oposto ao
simplesmente imaginado e temido, pensou-se em oferecer Cmara
dos Deputados uma garantia suplementar contra a suposta prepotncia
do presidente da Repblica: a dissoluo depois de resolvida por este,
dependeria ainda de aprovao do Senado, quando fosse determinada
por um crise ministerial, decorridos j dois anos do incio da legislatura.
Em vez de uma, duas instncias para a dissoluo. E a segunda

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 355


tambm sem interesse direto na contenda e sem nenhuma dependncia
com a primeira. No original a frmula, pois j foi usada em Frana.
No serei eu quem lhe faa a apologia. O meu pensamento
bastante conhecido. Eu preferiria que ao presidente da Repblica, exclusivamente, como verdadeiro magistrado que no sistema parlamentar,
se deixasse a responsabilidade da dissoluo. Insistir, porm, na frmula
primitiva seria talvez comprometer a reforma no que ela tem de essencial.
Demais, posta esta em vigor, com o tempo se iro dissipando os temores infundados e se podero ir corrigindo os defeitos que a experincia
v revelando. A est por que aceitamos a subemenda e colaboramos at
na sua feitura os que nos poderamos denominar parlamentaristas ortodoxos. Absurdo seria sacrificar o essencial ao secundrio, quando to
imperiosa parece a reforma.
Isto posto, bem poderia eu concordar em tese com o Sr.
Afonso Arinos, que s neste ponto comea a desempenhar-se da misso
recebida da Comisso Especial emitir parecer sobre a subemenda
substitutiva. Concordaria eu com ele, e at o faria com prazer, se, em
sua crtica, no tivesse ele ido alm do justo e do razovel. V o eminente colega no simples fato de caber ao Senado a deciso final quanto
dissoluo da Cmara, uma verdadeira e perigosa ditadura. E invoca
para isto o exemplo francs da Terceira Repblica, donde foi imitada a
providncia constante da Subemenda.
Ora, no parece que o exemplo apontado lhe corrobore as
concluses. Sabe-se, com efeito, que, aps a ilegal e violenta dissoluo
da Cmara dos Deputados feita pelo Marechal Mac-Mahon, nunca assentiu o Senado na dissoluo solicitada pelo Presidente da Repblica.
Esta praxe anulou praticamente o instituto da dissoluo, produzindo
em Frana um verdadeiro governo de assemblia, mas, se reforou consideravelmente a posio da Cmara dos Deputados, que passou a derrubar impunemente os ministrios, no deu ao Senado nenhuma preeminncia, como parece temer para o Brasil o Sr. Afonso Arinos.
O poder que o Senado retirou ao presidente da Repblica
transferiu-o ele Cmara dos Deputados. A ruptura do equilbrio caracterstico do sistema parlamentar no a determinou ele em benefcio
prprio. Se h ditadura, uma estranha ditadura, que se exerce em benefcio
de outrem.

356 Raul Pila


Dir-se- que tal aconteceu em Frana, por ter tido o Senado
um comportamento sistemtico em relao dissoluo. Outro teria
sido o efeito se ele tivesse manobrado, ora concedendo, ora negando a
dissoluo pedida. E, como em nosso pas no haveria a causa psicolgica e histrica que atuou em Frana, poderia aqui verificar-se a predominncia temida pelo Sr. Afonso Arinos.
Ainda aqui lamento no poder concordar inteiramente com o
Sr. Afonso Arinos, muito embora no seja a que eu preconizo a frmula
adotada na subemenda. Para o ilustre publicista, o Senado dominaria a
legislao, graas a submisso em que perante ele ficaria a Cmara, cuja
dissoluo dele dependeria. Ora basta considerar as condies em que a
sobremenda admite a dissoluo da Cmara, para verificar que este ato
nada tem que ver com a legislao propriamente dita, seno somente
com a formao e a demisso do Conselho de Ministros. Ou so gabinetes que no conseguem a confiana da Cmara, ou a perderam. Concorda o Senado com a dissoluo? Estar apoiando o gabinete combatido pela Cmara. Discorda o Senado da dissoluo? Estar ento impugnado, embora secundariamente, o gabinete que, em vez de se demitir,
pretende consultar a nao. Note-se que em nenhuma das hipteses
cabe ao Senado a iniciativa, a direo dos acontecimentos. Dele no depende a formao do gabinete, dele no depende a sua queda, a ele no
cabe a iniciativa da dissoluo. O que a subemenda cria simplesmente
uma segunda instncia para esta grave deciso. A primeira o presidente da Repblica; a segunda, o Senado. E esta no pode funcionar, sem
que aquela tenha tomado a iniciativa.
De notar , ainda, que o Senado s intervm num dos dois casos
de dissoluo da Cmara previstos pela emenda. O outro caso o do artigo 42: impossibilidade de constituir-se o Conselho de Ministros, verificada pela moo de desconfiana a trs conselhos sucessivamente nomeados. Fica, em tal caso, evidente ser to difcil a situao parlamentar, que
se torna necessrio apelar para uma nova eleio, a fim de poder-se constituir um governo. A, a responsabilidade da resoluo exclusivamente
do presidente da Repblica. Nela no interfere o Senado. Para a suposta
preeminncia no concorre, portanto, este caso de dissoluo.
Com isto, no quero negar que seja defeituosa a frmula da
subemenda. Resultou de uma transao. Contesto, apenas, que sejam

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 357


to graves os defeitos, como quer fazer crer o Sr. Afonso Arinos. Um
argueiro faz-se uma trave aos seus olhos. E quem no se arreceia da onmoda e onipresente ditadura do presidente da Repblica, deixa-se tomar
de temores quanto a uma suposta ditadura do Senado! Mas, ainda quando os defeitos da subemenda fossem tamanhos como os pinta o Sr.
Afonso Arinos, ainda assim seriam muito menores que os revelados
pelo sistema presidencial em mais de sessenta anos de existncia. Afrontemos, sem medo, a imaginada ditadura do Senado, se ela nos pode livrar da realssima ditadura do presidente da Repblica...

XIX A COMPLEXIDADE DO P ROBLEMA P OLTICO

Depois de breve excurso pela subemenda que lhe cumpria relatar, volta o eminente Sr. Afonso Arinos ao seu tema predileto, j superado no seio da Comisso Especial: a inoportunidade, a inconvenincia,
o erro da reforma parlamentarista. E, como no podia deixar de ser,
produz argumentos, que, bem analisados, contra a sua tese se voltam.
esse o privilgio da verdade: nada a fortalece mais que a impugnao.
Ora, presidencialismo, parlamentarismo, colegiado so mecanismos distintos de governo democrtico, mas simples mecanismos, que,
por si ss, no caracterizam a vida poltica dos povos, embora sejam importante elemento dela. Sem deixar o terreno propriamente poltico,
mister se faz, ainda, considerar as foras que ao mecanismo se aplicam e
as condies em que ele funciona. Nenhum aparelho trabalha no vcuo
e sem ligaes com o ambiente. Por isto no basta a s considerao da
Constituio escrita, para ajuizar do regime poltico de um povo. Estas
apenas podem dar o desenho do mecanismo e, quando muito, fazer
compreender a transformao que o mecanismo determinar nas foras
a ele aplicadas. Absurdo seria, portanto, prescindir do conhecimento de
tais foras na apreciao dos sistemas polticos. No desconhecem, pois,
os parlamentaristas a complexidade do fenmeno poltico-social. reforma proposta no pedem eles mais do que ela realmente pode dar,
isto , a substituio de um mecanismo constitucional vicioso, por outro
que julgam mais adequado e capaz de dar melhor rendimento democracia

358 Raul Pila


brasileira. Ser til semelhante substituio? Produzir um resultante
mais conveniente o novo sistema de transformao de foras? Justificada
estar, s por isto, a reforma parlamentarista.
Em seu notvel parecer de 1949, por certo o maior esforo j
despendido neste pas, em favor de um regime condenado, o Sr. Afonso
Arinos acentuava a importncia que para o funcionamento do sistema
constitucional tem a organizao partidria. Amparado em grandes autoridades, volta ele agora ao assunto para arrombar uma porta aberta,
isto , para assentar uma coisa que nunca ningum contestou. Isto para
utilizar mais uma vez o seu processo de argumentao que eu direi por
deslizamento e consiste em passar insensivelmente de uma questo a outra, aplicando primeira as concluses que s a segunda autorizaria.
Embora pudesse eu limitar-me afirmao feita acima que
os parlamentaristas conhecem o alcance da sua reforma e nada mais
prope do que a substituio de um mecanismo constitucional imperfeito por outro mais adequado convm pr ordem na erudita e premeditada confuso do Sr. Afonso Arinos.

XX CONFUSO ERUDITA E PREMEDITADA

Comecemos por examinar os ensinamentos de Georges Burdeau, grande autoridade na matria, que ele cita para dar a impresso de
se achar superada a questo de sistemas de governo. Notemos, em primeiro lugar, que a invocada obra de Burdeau se intitula Trait de Science
Politique e muito mais que um simples, embora alentado Tratado de
Direito Constitucional. Trata-se de matria mais ampla e complexa. O
fenmeno poltico ali encarado por todos os seus aspectos, analisado
em todos os seus fatores. O volume IV da obra versa sobre Les Rgimes Politiques, pgina 362 do volume IV apresenta o ilustre publicista, o que denomina critrios de diferenciao das formas polticas. O
primeiro deles consiste no fundamento do poder que se exerce no Estado, isto
, a origem que lhe oficialmente atribuda pelas instituies em vigor,
as foras poltico-sociais em que, de fato, se apia a autoridade dos governantes. Pretende-se, ento, qualificar uma dada forma poltica, mediante

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 359


uma explicao e, eventualmente, uma legitimao da sua fonte originria.
O segundo critrio caracteriza o regime pelos fins que persegue, isto , pelo
tipo de sociedade que os governantes pretendem estabelecer mediante a
regulamentao que aplicam. Assim , por exemplo, quando se fala em
regime liberal, ou regime socialista, ao aludir aos princpios que inspiram
a legislao. Enfim, o terceiro critrio diz respeito organizao dos poderes
pblicos e s relaes que eles mantm entre si. So, neste caso, as formas de
governo no sentido restrito da expresso que se acham em causa, isto ,
os processos tcnicos segundo os quais a vontade do estado assume forma jurdica e aplicada no interior da coletividade. O que caracteriza
esta maneira de encarar as formas polticas e que ela considera exclusivamente a estrutura e o jogo dos mecanismos constitucionais. um
critrio jurdico, o nico critrio jurdico para a apreciao dos regimes
polticos. Em relao a ele, os princpios de diferenciao tirados da
origem e dos fins do poder seriam, pelo contrrio, marcados por uma
tomada de posio filosfica, poltica, ou sociolgica.
Bastaria esta apresentao dos critrios de diferenciao das formas
polticas, feita por Georges Burdeau, e o figurar nela, embora em terceiro
lugar, o critrio fornecido pela organizao do poder, para demonstrar a
ilegitimidade, para no dizer o erro da concluso que, da moderna anlise do fenmeno poltico, quis tirar o eminente Sr. Afonso Arinos. Se
trs so os critrios utilizveis para a classificao das formas polticas,
no ser lcito escamotear um deles, e s considerar os restantes. Em
outros termos, no se pode desconhecer, nem desprezar a diferenciao
produzida, na multiplicidade das formas polticas, pela diversa maneira
como se organizam os poderes e pelas diferentes relaes que entre eles
se estabelecem. Isto o que ensina o prprio Georges Burdeau, quando
trata, na sua grande obra, da Solidariedade dos diferentes critrios que
permitem qualificar as formas polticas. Ouamos-lhe a lio, que to
imperfeitamente nos foi trasmitida pelo Sr. Afonso Arinos.
Origens, fins e formas de exerccio de autoridade dos
governantes diz Burdeau constituem, racionalmente, critrios perfeitamente distintos. Parece, pois, que, para definir tal forma poltica,
bastaria situ-la sucessivamente em relao a cada um deles. O fato poltico contemporneo no autoriza, infelizmente, o emprego de receita to
simples. Entre os critrios acima indicados existem correlaes secretas,

360 Raul Pila


pelas quais as formas de exerccio da autoridade so influenciadas pelos
fins assinados ao poder, estes por sua vez, tributrios da origem que a
ele se atribui. Muito longe de separar as questes, o esprito moderno
deve abra-las no conjunto, sem as cindir arbitrariamente do complexo
em que se situam e sem interromper artificialmente a cadeia das suas incidncias.
Significa isto que nenhum estudo realista das formas polticas pode, hoje, pretender isolar os mecanismos constitucionais concebidos como tcnica do exerccio da autoridade pblica, nem, com maioria
de razo, separar as fontes e os fins do poder. Em outros termos, hoje
em vo que se pretende distribuir os estados em vrios grupos, conforme as diferenas jurdicas que apresentam as suas Constituies. Assim
procedendo, obter-se-ia um quadro sinptico, por certo elegante e corretamente construdo, das formas governamentais tecnicamente concebveis, ao qual, porm, nenhuma realidade corresponderia. Quem no
conhece a diversidade de regimes existentes sob a veste desta forma
constitucional nica que o parlamentarismo? Crer-se- possvel tomar
por fundamento o paralelismo das instituies constitucionais para pr
na mesma categoria o regime suo e o que caracterizou, em Frana, o
governo da Conveno? Sero somente matizes o que distingue o jogo
do governo presidencial nos Estados Unidos e nos estados da Amrica
do Sul? Valorizando estas diferenas no se trata apenas de lembrar os
desvios que a prtica acarreta aos textos, pois, este fenmeno, em si
mesmo, no bastaria a condenar a pretenso de definir as formas polticas exclusivamente pela estrutura jurdica das instituies. O que importa, ao contrrio, observar que tais instituies s alcanam todo o seu
significado quando se consideram, no somente a sua disposio interna, mas tambm as relaes que se prendem s concepes reinantes
quanto origem e aos fins do Poder. Parece-me incontestvel, por
exemplo, que o parlamentarismo da Monarquia de Julho somente se
pode compreender situando as instituies no clima de uma democracia
burguesa (origem do Poder) e em relao aos fins de um Estado liberal.
Do mesmo modo, a forma poltica da Frana em 1946 no poderia
emergir plenamente do parlamentarismo inscrito na Constituio de 27
de outubro por ser evidentemente necessrio afetar este regime parlamentar do duplo coeficiente de uma democracia governante de tendncia

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 361


socializante. (Democracia governada e democracia governante so
expresses de uma nomenclatura criada pelo autor citado.)
Destas observaes resulta que a classificao dos regimes polticos deve compreender o conjunto dos aspectos, sob os quais eles se
manifestam. Sabemos j com que dados sociais se enriquecem eles hoje;
nada mais instrutivo do que verificar como estes dados determinam a
originalidade das formas polticas, atuando tanto sobre a fonte e os
objetivos do poder, como sobre as estruturas governamentais propria(4)
mente ditas.
Seguiu o Sr. Afonso Arinos a lio do Mestre que invoca?
Absolutamente no, pois longe de considerar todos os dados da questo, pretende ele simplesmente elidir um destes dados, justamente aquele sobre que versa a Emenda Constituio, ora discutida. Georges
Burdeau no nega, nunca negou, a influncia, a importncia do mecanismo constitucional; apenas acentua que, para caracterizar o regime poltico vigente em determinado pas, preciso considerar tambm outros fatores, talvez mais importantes.
L est, na prpria citao feita pelo eminente colega, o seguinte passo, por sinal grifado pelo transcritor: Dois estados aparentados quanto concepo dominante sobre os fins do poder se distinguiro pelas suas tcnicas constitucionais. Ao contrrio, no impossvel
encontrar Estados prximos pelos mecanismos governamentais mas separados por um abismo ideolgico." Em outros termos, as formas polticas distinguem-se no s por sua estrutura constitucional, mas tambm
por sua inspirao ideolgica, e to errneo seria desprezar um destes
caracteres, como o outro. Mas, do reconhecimento que todos estes existem e concorrem para a caracterizao do regime, desliza o Sr. Afonso
Arinos, para a eliminao juntamente, do elemento que se acha em causa, isto , o mecanismo constitucional. Outros fatores tambm existem,
alm de tal mecanismo, que informam e definem a vida poltica dos povos, logo conclui o Sr. Afonso Arinos pouco importa o mecanismo
de governo. No ser este um processo rigorosamente cientfico, mas ,
por certo, um processo cmodo de resolver as questes...
Redargir, talvez, o Sr. Afonso Arinos, que, dos trs fatores apontados por Georges Burdeau, o mecanismo constitucional o menos vali(4)

Georges Burdeau, Trait de Science Politique, vol. IV, pg. 354.

362 Raul Pila


oso. Nada me custa conced-lo. Mas pensa algum, neste pas, (excludos naturalmente os comunistas e outras correntes radicais) pensa algum, neste pas, em alterar os tradicionais fundamentos do poder, ou
em substituir-lhe os fins, mudando o tipo de sociedade que temos? Parece que no. Pelo menos, no disto que se trata, por ora. Sendo assim, a necessidade relevante, na atual conjuntura poltica, procurar o
mecanismo constitucional que mais acorde com os fundamentos do
Estado brasileiro, melhor permita realizar-lhe os fins. Para ns, parlamentaristas, tal mecanismo o da Emenda e por isto o preconizamos;
para o Sr. Afonso Arinos, o presidencial, e por isto o quer ele manter.
Mas o mesmo direito que exerce o de preferir determinado tipo de organizao dos poderes a ns pretende ele neg-lo, alegando a irrelevncia da questo...
J me referi a Maurice Duverger, com Georges Burdeau, invocado
pelo Sr. Afonso Arinos. Vale a pena voltar quele autor. Versa a sua
obra sobre os partidos polticos. A sua tese fundamental a influncia
que sobre o funcionamento do mecanismo constitucional tem a organizao partidria. Verdadeira monografia no pode o pensamento nela
expresso deixar de ressentir-se da especializao do tema. Pois bem,
este autor, fundamente empenhado em demonstrar a importncia do fator partidrio, quem pgina 431, diz o seguinte: A influncia dos partidos leva a admitir uma relatividade das estruturas governamentais, que
se podem modificar pela s evoluo da relao das foras polticas no
interior do pas: est-se longe da rigidez dos quadros constitucionais
clssicos. Assim as estruturas governamentais no se anulam, apenas se
modificam pela interferncia do fator partidrio. E como se haveriam de
anular se boa parte da obra de Duverger consiste, justamente, no estudo das resultantes do encontro de cada uma das duas estruturas principais parlamentar e presidencial com os diferentes regimes partidrios partido nico, bipartidarismo, multipartidarismo? Ainda aqui, pois,
muito vai do pensamento do Sr. Afonso Arinos, ao dos autores em que
pretende escudar-se.
Uma citao ilustrar o que afirmo: Na realidade diz Maurice
Duverger a repblica norte-americana acha-se submetida a dois
regimes diferentes, segundo a distribuio das cadeiras no Congresso: se
coincidem a Presidncia e a maioria do Congresso, trata-se de uma concentra-

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 363


o de poderes muito acentuada; no caso contrrio, de uma separao
de poderes aprofundada. Contudo, a falta de homogeneidade dos partidos esbate esta diferena: se a estrutura dos partidos americanos se
transformasse numa armadura muito forte e tendesse a uma maior centralizao, como o reclamam muitos espritos avisados, tornar-se-ia necessrio, sem dvida, modificar o sistema de renovaes parciais e assegurar a coincidncia dos mandatos, a fim de evitar crises governamentais muito graves.
A tcnica mesma do regime parlamentar o impede de sofrer
esta desarticulao entre a maioria e o governo, pois faz o segundo necessariamente o reflexo do primeiro.(5)
A est, pois plenamente reconhecida pelo autor invocado a
importncia do sistema de governo na caracterizao das formas polticas.

XXI O VERDADEIRO P ROBLEMA

O verdadeiro problema, suscitado pela considerao destes


novos elementos, no o formulou o Sr. Afonso Arinos. Dado que o nmero, as dimenses, a disciplina e coeso dos partidos polticos alteram
o funcionamento dos sistemas de governo que movem, qual dos dois
sistemas presidencial ou parlamentar funcionar mais satisfatoriamente com a multiplicidade partidria? Ou, inversamente, dado o governo presidencial, ora vigente, convir mais o sistema de dois partidos, ou
o de partidos mltiplos?
Sustentam alguns que, com a atual multiplicidade partidria,
impraticvel se torna o sistema presidencial, por levar o Poder Executivo a apoiar-se no Congresso, sobre uma coligao de partidos e a instituir um como gabinete, em cujo seio eles se representam. H evidente
exagero na afirmao. O que com toda a certeza se pode sustentar que
o sistema se deturpa, ou deforma. Mas, quanto a funcionar, funciona.
Para o Sr. Afonso Arinos, trata-se de uma combinao feliz. E
eu tambm no nego que o poder presidencial se atenue quando, em vez
(5)

Duverger, op. cit., pg. 435.

364 Raul Pila


de dispor de um partido nico, homogneo, disciplinado e largamente majoritrio, o presidente se v obrigado a contar com vrios partidos, que no
seio do Congresso buscam uma posio de equilbrio. Mas excessivamente
otimista o Sr. Afonso Arinos, quando, na multiplicidade partidria, v a
origem de um regime diferente do que temos praticado e se caracteriza,
como ningum ignora, pelo poder pessoal do presidente da Repblica.
Procuremos pr um pouco de clareza na questo. Excluda
sempre a hiptese de um partido nico, com a qual no compatvel a
verdadeira democracia, os seguintes casos se podem verificar na prtica
do sistema presidencial:
1 Dois partidos, presidente da Repblica eleito e apoiado
pelo partido majoritrio.
2 Dois partidos, presidente da Repblica eleito e apoiado
pelo partido minoritrio no Congresso.
3 Vrios partidos, presidente da Repblica eleito e apoiado
por um partido majoritrio no Congresso.
4 Vrios partidos, presidente da Repblica eleito e apoiado
por um partido minoritrio no Congresso.
O primeiro caso aquele em que o sistema presidencial alcana
a sua expresso tpica e o poder pessoal de chefe do Estado, caracterstico
do sistema, atinge grande desenvolvimento. A separao dos poderes, em
que pretende fundar-se o regime, praticamente desaparece e a autoridade,
(6)
a fora do governo muito intensa, como nota Duverger.
No segundo caso que o presidente da Repblica padece a
restrio mxima, opugnado como por uma slida maioria. A mquina
governista pode ento chegar a parar, pela insolvel contradio dos
(7)
dois poderes. o que observa Duverger.
No terceiro caso, assemelha-se a situao do presidente da
Repblica do primeiro, com a diferena que, em vez de ter pela
frente uma oposio homognea, difcil de desagregar, um conglomerado
de partidos sem coeso o que lhe ope. A autoridade, a fora do governo
alcana ento o mximo. Esta foi a hiptese que se verificou no governo
do presidente Dutra, o qual chegou at a obter a colaborao do grande
(6)
(7)

Duverger, op. cit., pgs, 442 e 446.


Idem, ibidem, pg. 435.

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 365


partido que logicamente o deveria combater. Isto apesar de ter sido o Sr.
Eurico Dutra o menos pessoal e autoritrio dos nossos presidentes.
O quarto caso dever assemelhar-se ao segundo, pois em ambos
se acha o presidente da Repblica em minoria no Congresso. Mas tal o
poder que lhe advm em razo do cargo e to facilmente pode ele manobrar entre os partidos da maioria parlamentar, que ele acaba criando uma
maioria prpria. o que est sucedendo com o atual governo do Sr. Getlio Vargas, governo minoritrio, que primeira vista se diria impossibilitado de governar, mas tornado majoritrio desde o dia da posse. As prprias
dificuldades que ele deveria naturalmente encontrar por sua posio minoritria no Congresso serviram de argumento para o apoiarem partidos que
o haviam combatido. E os que no se renderam, lhe esto sentindo a poderosa suco. o que, no sistema presidencial, ocupa o chefe do Estado
uma posio privilegiada e inexpugnvel. Por isto, a grande questo proposta pela eleio do atual presidente da Repblica, no era se ele poderia
governar, mas se ele seria empossado. Neste regime, mais do que nos outros, o poder o poder e o essencial conquist-lo.
Assim, o quarto caso apenas difere do terceiro. Neste, o presidente da Repblica domina naturalmente a situao, apoiado, como est,
por um partido majoritrio e combatido, como , por partidos dispersos.
Naquele, justamente porque, em vez de lutar contra um partido majoritrio,
tem inicialmente pela frente partidos diversos, facilmente consegue ele a
maioria do Congresso. Esta, e no outra, a lio da atualidade brasileira,
conforme, alis, com a penetrante anlise de Duverger, j atrs reproduzida.

XXII A R EALIDADE V IVA

V-se, pois, que pouco fundadas so as esperanas, manifestadas pelo eminente colega Sr. Afonso Arinos, de que a representao
proporcional, com a multiplicidade partidria que permite, tenha modificado essencialmente o funcionamento do sistema presidencial entre
ns. A realidade viva, atuante e estvel continua sendo o presidente da
Repblica. Este ainda o fator dominante na mecnica do sistema, embora diversas possam ser as condies em que ele chamado a atuar.

366 Raul Pila


Por certo, a dualidade, ou a multiplicidade partidria, a existncia, ou a
carncia de um partido por si s dominante no Congresso, a maior ou
menor disciplina e coeso dos partidos podem determinar certas semelhanas, ou, pelo contrrio, acentuar certas diferenas entre os dois sistemas. Mas h uma diferena essencial e irredutvel, em face da qual as
demais se tornam secundrias; a do prprio mecanismo constitucional.
Em dois pases um presidencial, o outro parlamentar h praticamente s dois partidos, ou h em ambos, pelo contrrio, muitos e diversos
partidos? Tal comunidade de condies acarretar, naturalmente, certas
semelhanas no funcionamento de ambos os sistemas mas cada qual funcionar, no obstante, segundo a sua prpria estrutura. Diferentes so, por
exemplo, como demonstra o prprio Duverger, citado pelo Sr. Afonso
Arinos, os efeitos da multiplicidade partidria no sistema parlamentar e
no sistema presidencial. Em ambos os casos podem ser semelhantes as
foras polticas que atuam, mas em cada caso elas atuam de acordo com
o mecanismo em que se aplicam. E, se no dizer de Duverger o desenvolvimento dos partidos transformou profundamente a estrutura dos
regimes polticos, todavia no aniquilou, conforme no mesmo Duverger
se colhe. Entre o sistema parlamentar e o sistema presidencial subsistiro
sempre as seguintes diferenas. Num, por mais poderoso que seja o
chefe do governo, permanece ele sempre dependente do Parlamento e,
por intermdio deste, ao ser dissolvido, do pronunciamento da nao;
no outro, o chefe do governo tem garantido o poder por prazo fixo e
fica a salvo da interferncia direta do Congresso e do eleitorado. Num,
est no Parlamento, seja ele bipartidrio ou multipartidrio, a origem do
poder; no outro, est fora da representao nacional a sua origem e, por
isto, a ela se pode ele impor. Num, dependem os ministros da confiana
do Parlamento e esto sujeitos sua contnua e eficiente fiscalizao; no
outro, dependem os ministros exclusivamente da confiana do presidente da Repblica, nada influindo na sua posio a inovao do seu comparecimento ao Congresso. Num, efmera e distanciada a interveno
do povo na gesto dos negcios pblicos; no outro, em virtude do prprio funcionamento do mecanismo constitucional, est a opinio pblica sempre atenta e vigilante, pois os cidados podem ser chamados a intervir a qualquer momento. Num se favorece a formao e seleo dos homens pblicos; no outro, o prprio funcionamento do sistema as dispensa.

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 367


E por a poderia eu prosseguir na enumerao das diferenas funcionais intrnsecas, decorrentes do prprio mecanismo e at certo ponto independentes das foras que a ele se aplicam. Assim, quando Alberto Predieri, citado pelo Sr. Afonso Arinos, diz, referindo-se Inglaterra, que o governo parlamentar se tornou governo de gabinete e este, por sua vez, se
transformou em governo do primeiro-ministro, muito semelhante ao
governo presidencial dos Estados Unidos, o que pretendeu afirmar e realmente afirmou o jurista italiano que, graas existncia de s dois
partidos, dos quais um necessariamente majoritrio, o poder, a influncia de um primeiro-ministro britnico se torna comparvel, pela intensidade, do presidente norte-americano, mas nada disse quanto
maneira como tal poder surge, se exerce e se extingue. Para mais longe
levar a assimilao, mister seria suprimir os fatos que todos os dias caem
sob a observao comum e apagar trabalhos modernos, como o de Laski, em que se faz a cuidadosa comparao entre os dois sistemas. De comum existe em ambos os pases o dualismo partidrio; no mais diferem
grandemente os seus sistemas polticos. Mas o eminente Sr. Afonso Arinos,
fiel ao seu mtodo de argumentar por deslizamento, extrapolou certamente a
afirmao de Predieri, que no tive o ensejo de consultar.

XXIII A QUESTO F UNDAMENTAL

Vem a plo, agora, fazer uma observao bastante significativa.


Tanto a primitiva emenda Constituio n 4, como a emenda substitutiva, visam mudar o mecanismo presidencial de governo, pelo mecanismo parlamentar. Portanto, o que antes de tudo cumpriria era estudar,
analisar, comparar os dois mecanismos o atual e o que o deveria substituir a fim de lhes poder avaliar as virtudes e os vcios intrnsecos. Somente depois de considerada esta questo fundamental, que cumpriria
indagar se a reforma proposta conviria, ou no, ao nosso pas, por tais
ou quais circunstncias.
Pois o ilustre Deputado Afonso Arinos, no obstante seja
professor de Direito Constitucional, isto , pessoa particularmente qualificada para o estudo dos mecanismos de governo, furtou-se tarefa,

368 Raul Pila


preferindo encarar a questo somente do ponto de vista histrico, sociolgico, e poltico. Se apontou, na emenda, reais ou supostos defeitos
de tcnica constitucional, fugiu sempre, contudo, questo fundamental, ao cotejo entre os dois mecanismos. Quem, numa fbrica, optaria
por um motor de exploso, contra uma mquina de vapor, ou vice-versa, sem procurar conhecer o funcionamento e o rendimento de
ambos os mecanismos? Evidentemente, ningum. Em determinadas circunstncias, como a necessidade de dispor de vapor de gua para certas
operaes, ou a grande abundncia e facilidade de certo combustvel,
poderia ser mais indicada a mquina de vapor, apesar de seu baixo rendimento, mas nenhum engenheiro resolveria o problema sem apreciar
primeiro as caractersticas fundamentais de cada mquina.
o que tem evitado fazer o Sr. Afonso Arinos. Bem se compreende. Do ponto de vista dos princpios fundamentais da democracia
representativa, tamanha a superioridade do sistema parlamentar, que o
mais prudente evitar a comparao. Comum ouvir-se dos presidencialistas que, teoricamente, superior o sistema parlamentar, mas na prtica tm eles as suas dvidas. Ora, se a teoria est certa, no pode deixar
de dar melhores resultados o sistema teoricamente superior; se est errada, desaparece a admitida superioridade terica e preciso se faz mudar a
teoria: sempre, em toda a parte, a prtica quem confirma ou invalida as
teorias, por ela que estas se verificam.

XXIV A REFORMA E AS CRISES

Um dos argumentos, talvez o maior argumento do Sr. Afonso


Arinos, consiste em pretender que perdeu toda importncia a questo
do mecanismo constitucional, depois que se verificou como lhe modifica o funcionamento a situao partidria vigente em cada pas. J tratei
desta questo. Creio ser demonstrado o erro em que incidiu o Sr. Afonso Arinos, ao exagerar desmedidamente a importncia deste ltimo fator, e ao negar aprecivel, se no decisiva influncia modalidade de organizao dos poderes. No escapou ao eminente publicista a sua prpria contradio, a qual, alis, eu j havia apontado por ocasio do meu

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 369


voto relativo emenda original, na passada legislatura; procura ele desfaz-la agora, no seu mais recente trabalho.
Dir-se- obtempera ele que, visto que sustento a similitude de situaes entre o Executivo presidencial e o parlamentar, no regime proporcional e multipartidrio, no deveria haver objeo a que se
passasse do primeiro para o segundo, precisamente porque tal transformao no acarretaria mudanas substanciais.
A tal argumento responderei com dois outros. O primeiro
o de que, sendo de menor monta a transformao poltica no que tange
substncia do poder e s formas do seu exerccio, no h por que tent-la agora no meio de tantas crises em que se debate o pas, e sobretudo atravs de uma reforma profundamente defeituosa do ponto de vista
tcnico, como a que se apresenta no bojo da emenda.
Ora, o Sr. Afonso Arinos no apenas um jurista e um professor, que considere as questes distncia, no silncio do seu gabinete.
tambm um poltico, que todos os dias se v envolvido na luta poltica. E
justamente porque conhece as crises em que se debate o pas, no pode
ignorar-lhes a causa poltica mais geral e mais profunda: a sucesso presidencial. Deixando de lado as inquietaes de ordem social, alis, agravadas pela incapacidade do regime poltico em atend-las, no pode ignorar
o Sr. Afonso Arinos ser a adjudicao, a uma s pessoa, do incomparvel
poder representado pela presidncia da Repblica no atual regime, o que
condiciona e degrada toda a nossa vida poltica, e gera periodicamente
uma crise que, limitada antes a poucos meses, cada vez mais se foi dilatando, at chegar a preencher todo o perodo presidencial. A sucesso
sempre exps o pas a graves riscos. Basta lembrar a Revoluo de 1930,
que se originou na campanha eleitoral de 1929. Agora, no obstante faltem ainda alguns anos para o termo do mandato presidencial, no so
menores os riscos da campanha, que em verdade comeou no dia mesmo
da eleio do atual Presidente. No se preocupa com tais perigos o Sr.
Afonso Arinos? No so eles objeto da constante ateno do seu partido?
No , tambm, o que desvela as outras agremiaes polticas? Pois, se assim , no constituiro, justamente, as crises em que se debate o pas,
mais uma indicao, a indicao ocasional e urgente, para se fazer a reforma proposta? A emenda parlamentarista teria, com efeito, se adotada em
tempo, a grande vantagem de suprimir a prxima, ou mais exatamente, a

370 Raul Pila


presente campanha presidencial, j que tudo, ou quase tudo, neste pas, se
est fazendo em funo da sucesso. Quando outros benefcios no trouxesse, este bastaria para a recomendar aceitao dos prprios presidencialistas. Sistema poltico astronmico foi denominado o presidencialismo,
por submeter rigorosamente ao calendrio os acontecimentos polticos:
com igual razo, na Amrica Latina, pelo menos, poderia ele denominar-se cataclsmico, pois caracteriza-se cada sucesso por agitaes profundas, quando no por golpes de estado ou revolues. So, portanto, as
crises em que se debate o pas o que, na presente conjuntura, est particularmente a indicar a reforma por maiores que possam ser os defeitos tcnicos nela vislumbrados pelo Sr. Afonso Arinos.

XXV A REFORMA E OS PARTIDOS

Outra razo, porm, mais importante, contra-indica, para o


Sr. Afonso Arinos, a reforma parlamentarista no Brasil. Citando Mirkine-Guetzvitch, que, em seu recente livro diz que o parlamentarismo
no pode ser seno o regime dos partidos,(8) conclui ele, sensata e desapaixonadamente, que, no havendo verdadeiros partidos, o Brasil
no se acha de forma nenhuma preparado para a prtica de tal sistema.
O processo eleitoral est ainda em franca evoluo e a representao
proporcional bastante imperfeita; os partidos no tm programas, mas
simples tendncias, e gravitam em torno de homens; so surpreendentemente frouxos os laos partidrios, sendo praticamente impossvel a
qualquer lder fechar questes; salvo rarssimas excees, no devem os
candidatos a sua eleio aos partidos, estes que, pelo contrrio, devem
a candidatos prestigiosos a elevao dos seus quocientes.
Examinemos, pois, a segunda e mais importante razo do Sr.
Afonso Arinos: no haver verdadeiramente partidos no Brasil. Como
quase todas as ms razes, esta prova demais. No s o sistema parlamentar, mas, de modo geral, o regime democrtico representativo no
prescinde da existncia de partidos. Se os negcios pblicos devem ser
(8)

Mirkine-Guetzvitch, Les Constitutions Europennes, pg. 74.

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 371


geridos de acordo com determinada orientao e esta orientao de
ser pelo menos consentida pela coletividade, indispensveis se tornam organizaes que congreguem os cidados de acordo com suas
tendncias, idias e princpios. Por mais individualista que seja, no
pode a democracia ser atomstica. Para que a opinio pblica possa
efetivamente mover, ou, pelo menos, influenciar o complexo aparelho governativo, mister se faz que ela se canalize, como a gua que
impele a turbina. Essa a funo dos partidos polticos. Ou simplesmente eletivos, como nos Estados Unidos, ou verdadeiramente representativos como na Europa, so indispensveis os partidos ao funcionamento da democracia representativa. Nem a democracia direta os
dispensa, pois nas antigas cidades gregas sempre houve, pelo menos,
dois partidos.
Assim, se a debilidade e imperfeio dos nossos partidos polticos desaconselha a adoo do sistema parlamentar, tambm ao sistema presidencial deveramos renunciar. Tanto mais forte, tanto mais
pessoal e desptico se torna o governo do chefe do Estado neste regime, quanto mais dbeis e inconsistentes sejam os partidos polticos.
Alis, o prprio Sr. Afonso Arinos quem no seu trabalho acentua e
at exagera, como deixei demonstrado, a ligao profunda que existe
entre governo democrtico e partidos polticos. No se trata, neste
passo, somente de governo parlamentar, mas, genericamente, de governo
democrtico. Se Mirkine-Guetzvitch se refere especialmente ao sistema parlamentar na frase citada, que naquele pargrafo se trata das
modificaes padecidas pelo parlamentarismo francs, graas alterao do carter dos partidos ocorrida na IV Repblica. Respondendo aos que no regime dos partidos, e no no carter especfico deles, no sistema eleitoral, no processo das consultas eleitorais, etc.,
enxergam a causa do distrbio, que o grande constitucionalista
europeu afirma no poder ser parlamentarismo seno um sistema
de partidos. Refere-se ele nomeadamente ao parlamentarismo, porque de parlamentarismo est tratando, mas no exclui, com isto,
que o sistema presidencial seja tambm, ou deva ser um regime de
partidos, como o parlamentar. A mesma necessidade ocorre em ambos os sistemas, embora mais fortemente no ltimo, por ser, precisamente, mais democrtico.

372 Raul Pila


XXVI O R EGIME E A F ORMAO DOS PARTIDOS

O sistema parlamentar, entretanto, no somente requer a interveno de partidos polticos, seno que lhes facilita a formao e a
sobrevivncia. No sistema presidencial, os partidos tm por funo essencial e talvez nica eleger: eleger deputados, eleger senadores, eleger vereadores, eleger o presidente da Repblica, eleger os governadores dos
estados, eleger os prefeitos dos municpios. So simples, embora utilssimas mquinas de eleger. principalmente a representao proporcional, adotada entre ns por preceito constitucional, o que os torna indispensveis. Sem tal sistema de representao, que exige agremiaes estveis e definidas, poder-se-ia prescindir deles, como aconteceu durante a
Repblica Velha. A cada pleito surgiriam os candidatos e, em torno dos
candidatos, agrupar-se-ia o eleitorado, segundo as suas preferncias e ao
sabor das circunstncias.
Desta funo meramente eletiva decorre a fragilidade dos
partidos no sistema presidencial. Conhecida a dbil coeso e disciplina
dos grandes partidos norte-americanos, cada um dos quais abriga as
mais diversas, at, opostas tendncias ideolgicas. No incomum que
membros de um partido e at fraes considerveis dele votem em candidatos do partido oposto. que lhes falta o cimento ideolgico. H,
por isto, uma enorme diferena entre os dois grandes partidos norte-americanos e os dois grandes partidos britnicos. Entre ns, o fenmeno muito mais impressionante. Se a lei eleitoral procura cristalizar os
partidos, a verdade que eles se redissolvem e recristalizam parcialmente de acordo com a conjuntura eleitoral. Nenhum dos nossos grandes
partidos se manteve ntegro por ocasio da ltima sucesso presidencial
e ainda menos poder resistir a sua estrutura na prxima, onde as infiltraes e as defeces decidiro o pleito futuro, como decidiram o passado. Se o pleito de 1945, o primeiro realizado depois da ditadura, parece ter escapado regra, que os novis partidos se constituram em
funo de candidaturas j postas: formou-se a Unio Democrtica Nacional em torno da candidatura do brigadeiro Eduardo Gomes, formou-se o Partido Social Democrtico para apoiar a candidatura menos
radical do general Eurico Dutra, que se lhe opunha. A verdade , portan-

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 373


to, que, no sistema presidencial e, pelo menos entre ns, so as eleies
que condicionam os partidos, porque os partidos no tm nenhum outro papel efetivo, seno eleger. Na chamada Repblica Velha, onde no
havia representao proporcional, nem sequer, verdade eleitoral, cada
presidente da Repblica formava o seu partido ao qual se opunha, ou
no, conforme as circunstncias um partido de oposio, esturio onde
confluam todos os descontentamentos e todas as revoltas. Na Repblica atual, embora tenham uma slida base eleitoral que faltava aos antigos, nem por isso deixam os partidos de sentir aquela poderosa influncia desagregadora. Outra significao no tem o colaboracionismo, menos justificvel, fora reconhec-lo, no governo do general Dutra,
apoiado no Congresso por um partido amplamente majoritrio, do que
no governo do Sr. Getlio Vargas, candidato e chefe de um partido minoritrio.
Diversamente ocorrem as coisas no sistema parlamentar. Se verdade que o regime partidrio modifica o funcionamento do sistema de
governo coisa que o Sr. Afonso Arinos no se cansa de proclamar, na
esperana de assim desautorizar a proposta substituio do vigente sistema de governo , no menos certo que este exerce funda influncia
na formao e na vida dos partidos. Como freqentemente sucede no
seio dos organismos, recproca a influncia. O sistema presidencial
no exige, para funcionar, seno partidos rudimentares, partidos meramente eletivos, e at estes dispensa; por isto, somente por exceo nele
surge um partido representativo. O sistema parlamentar, porm, sendo
por excelncia o governo da opinio pblica, a qual freqentemente
solicitada a intervir, quer por ocasio das crises ministeriais, quer, principalmente, por ocasio da dissoluo do Parlamento, leva naturalmente
formao de verdadeiros partidos. Comea por mobilizar a opinio e
por dar-lhe o sentimento da prpria fora e a leva depois, naturalmente,
a organizar-se, j que todo eleitor precisa de roteiro quando chamado a
alguma coisa mais que eleger pessoas. A funo, mais exatamente, a necessidade cria o rgo. Com um sistema eleitoral adequado, o parlamentarismo leva naturalmente formao de verdadeiros partidos, no s
porque deles necessita para funcionar, mas tambm porque para eles
cria um ambiente favorvel. Aos que, na Assemblia Constituinte, objetavam no ser possvel praticar o sistema parlamentar por no haver

374 Raul Pila


partidos, os parlamentaristas redargiam com inteira razo: dai-nos o
sistema parlamentar, e os partidos surgiro naturalmente. E acrescentavam: com o sistema presidencial que no os podemos ter, de verdade.
At agora, os fatos lhes tm dado razo, quanto a esta ltima afirmao;
dar-lhe-o tambm, quanto primeira, se lhes permitirem a experincia.
So os partidos formaes naturais, que a lei apenas pode disciplinar; s
medram num ambiente poltica e socialmente adequado.

XXVII CENTRO DE ESTABILIDADE OU P ODER P ESSOAL?

Para o Sr. Afonso Arinos, indispensvel um centro de estabilidade em nosso mecanismo constitucional, visto que a disciplina partidria, centro moderno de estabilidade parlamentar, uma utopia entre
ns, agora e no prximo futuro. Para mim continua ele o centro de
estabilidade do mecanismo constitucional brasileiro, nesta fase, s pode
ser o Executivo presidencial, tal como hoje o temos, isto , conforme
lembrei acima, limitado nas suas tendncias tradicionais ao excesso de
poder pela organizao pluripartidria resultante da eleio proporcional.
Ora, no sistema parlamentar, o centro de estabilidade reclamado pelo Sr. Afonso Arinos est no Parlamento. Este quem, refletindo as necessidades e os anseios da coletividade, traa ao governo o seu
rumo. A disciplina partidria no pode ser centro de estabilidade; apenas um processo, mediante o qual a estabilidade do Parlamento se aperfeioa, ou exagera. Desta afirmao encontra-se a prova nas prprias citaes feitas pelo Sr. Afonso Arinos em seu trabalho. de Duverger a
observao que ele nos transmite: a diferena, a verdadeira oposio
entre a Quarta Repblica com os seus partidos rgidos e monolticos, e a
Terceira Repblica, caracterizada pela flexibilidade dos grupos e pela
fraqueza das organizaes. Entretanto, o sistema parlamentar funcionou satisfatoriamente em Frana com uma organizao partidria dbil, sob certos aspectos comparvel que temos no Brasil. No conceito de certos publicistas
e polticos, funcionou melhor ento, do que com a atual rigidez dos partidos.

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 375


Ao Sr. Afonso Arinos, porm, no agrada este centro de estabilidade. Prefere ele desloc-lo para o Executivo presidencial, tal como
hoje o temos. E esquece que, no sistema parlamentar, a presidncia da
Repblica exerce um papel estabilizador, por excelncia, e tanto mais
importante, quanto menos rgida a organizao partidria. Mas no
esta, evidentemente, a presidncia capaz de interessar os presidencialistas j que ela no dispe de um poder efetivo e no pode encarnar o paternalismo, que uns poderiam exercer e esperam outros seja exercido
em seu proveito.

XXVIII P ARLAMENTARISMO E M ECANIZAO DO PARLAMENTO

A funo de governar, de administrar objeta ainda o Sr.


Afonso Arinos os partidos nacionais s a exercero no dia em que
funcionarem maquinalmente, como nas demais democracias parlamentares modernas, principalmente na que melhor funciona, que a inglesa. Ora, incide ele aqui em vrios equvocos. Em nenhum dos dois sistemas presidencial ou parlamentar governam ou administram os
partidos. O que eles fazem formar o governo e influir mais ou menos
sobre ele, depois de formado. S no regime convencional, ou de assemblia se poderia dizer, talvez, que os partidos governam e administram.
Em todos os pases do mundo repito aqui uma observao de Jos
Augusto o governo quem governa.
Para o eminente antagonista, devem os partidos funcionar
maquinalmente no sistema parlamentar, como ocorre nas demais democracias parlamentares modernas. Ora, a mecanizao dos partidos no
constitui condio de funcionamento do sistema parlamentar. fenmeno recente, determinado pelas condies da vida pblica contempornea; muito antes que ele ocorresse, j existia e funcionava o admirvel
sistema de governo representativo. E, de acordo com certos autores,
funcionava melhor, pelo menos mais democraticamente. Assim, Lo
Hamon (que o Sr. Afonso Arinos no desconhece, pois o cita) Lo Hamon v no sistema rgido dos partidos a negao do parlamentarismo
clssico francs, que comportava a independncia do fenmeno parla-

376 Raul Pila


mentar, em relao soberania dos partidos. E lamenta o fato, ao
(9)
qual atribui o mal-estar francs.
Em concluso, se os nossos partidos funcionassem ou chegassem a funcionar maquinalmente, teramos o parlamentarismo como
se pratica hoje na Inglaterra ou na Frana; estando eles longe de tal perfeio (se que perfeio se pode considerar), teramos um parlamentarismo semelhante ao que se praticava na III Repblica francesa. Num
caso e no outro, teramos sempre, em que pese ao Sr. Afonso Arinos, o
sistema parlamentar a funcionar de acordo com as peculiaridades do
ambiente poltico-partidrio, e sem nenhuma necessidade do tal centro
de estabilidade, que ele s encontra no Executivo presidencial.

XXIX ABUSO DE LINGUAGEM

Outro equvoco do Sr. Afonso Arinos, que antes parece


um abuso de linguagem, o referir-se ele a uma espcie de poder presidencial que se exerce, modernamente, atravs do gabinete e do seu
chefe. Em verdade, nada disto existe, pois se trata de uma analogia
superficial, que os autores referem a simples ttulo de comparao. O
governo de gabinete j o fiz notar vrias vezes pode ser fraco, ou
forte, dependendo isto da sua situao no Parlamento e no conceito
do pas. Quando, por exemplo, um Churchill chefia o gabinete, com
apoio numa slida maioria, o governo, ento, fortssimo. Mas dizer
que se est praticando, em tais condies, o presidencialismo, um
abuso, que somente o desconhecimento do mecanismo constitucional poderia justificar.
Vem a plo, aqui, relembrar o julgamento de Harold Laski,
exarado em seu livro A Presidncia Americana. Em circunstncias normais
diz ele no difcil perceber que o presidente dos Estados Unidos
deve invejar a posio legislativa de um primeiro-ministro britnico. Este
o cabea de uma segura maioria parlamentar; a no ser que ele tenha
praticado grave erro, hoje em dia o eleitorado, e no o Parlamento,
(9)

In Mirkine-Guetzvitch, op. cit., I, pgs. 72 e seguintes.

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 377


quem lhe inutiliza os planos. O primeiro-ministro e o seu gabinete tm
a iniciativa efetiva em toda a legislao, sobretudo em matria de finanas.
Em quase todos os pontos, h grande divergncia entre a
situao do presidente dos Estados Unidos e o padro que a prtica
britnica criou. O presidente nunca senhor do Congresso, a no ser
nos intervalos relativamente breves de emergncia... Nem ele, nem o
seu gabinete participam diretamente dos trabalhos do Congresso; dependem de legisladores cuja maneira de considerar o mais acertado ca(10)
O sistema conclui
minho no menos importante que a deles.
Laski gera tanto a incoerncia, como a irresponsabilidade, e no me(11)
nos no domnio da finana.
Assim, evidente se torna que, ao dizer que, com um partido
disciplinado e dominante no Parlamento, se transformou o governo de
gabinete em governo do primeiro-ministro, muito semelhante ao governo presidencial nos Estados Unidos, Alberto Predieri, citado pelo Sr.
Afonso Arinos, no quis afirmar que o sistema parlamentar, em tais
condies, se haja transformado em sistema presidencial, seno somente
que a autoridade, a influncia pessoal de um primeiro-ministro se assemelha do presidente da Repblica no sistema norte-americano. Este
um ponto de contato, apenas, que a existncia de um disciplinado partido majoritrio estabelece entre os dois sistemas: o primeiro-ministro domina pelo apoio de um partido; o presidente da Repblica domina porque foi eleito pelo povo, e, contrariamente ao que sucede com um primeiro-ministro, inamovvel durante a vigncia do mandato. um simples ponto de contato, digo; mas quantas diferenas neste s ponto de
contato!
De fato permita ao Sr. Afonso Arinos que eu me cite a mim
mesmo no h governo democrtico mais forte que o parlamentar.
Tudo pode ele, enquanto tiver a confiana do parlamento e for apoiado
pela opinio pblica. Perdido este esteio, deixa de ser governo, para ceder lugar a outro que de tal apoio disponha.(12)
(10) Harold Laski, A Presidncia Americana, pg. 112.
(11) Idem, ibidem, pg. 116.
(12) Raul Pila, Catecismo Parlamentarista, 2 edio, pg. 54.

378 Raul Pila


XXX A GRANDE REVOLUO

E agora uma observao final, entre as muitas que ainda me restaria fazer. Na multiplicidade partidria, ensejada pela representao proporcional, v o Sr. Afonso Arinos a causa da atenuao do poder pessoal
do Presidente da Repblica. Com o prprio Maurice Duverger, por ele invocado, demonstrei que tal regime partidrio, em vez de debilitar, fortalece
o poder pessoal do presidente da Repblica. Entretanto inegvel (e nisto
convenho de boa mente com o eminente colega) inegvel que tal poder
sofreu entre ns sensvel atenuao. Por causa da multiplicidade partidria?
No, pois o seu efeito se deveria produzir em sentido contrrio. Por um
fato importantssimo, fundamental, que parece ter escapado percepo do
ilustre antagonista; porque com o seu sigilo e a criao da Justia Eleitoral,
o voto passou a ser uma realidade e os partidos, antes meramente fantasmagricos, passaram a ter alguma consistncia, tornando-se capazes de oferecer certa resistncia (no muita) ao arbtrio presidencial.
Esta, sim, foi a grande revoluo que nos cabe preservar e veio
possibilitar a prtica do sistema parlamentar. At agora, s logrou atenuar
o arbtrio do chefe do Poder Executivo. Oxal se possa ela utilizar no
aperfeioamento do regime democrtico representativo. Tal voto o que
se consubstancia na emenda parlamentarista e eu quisera pudesse ao menos ser compreendido por homens da estatura do Sr. Afonso Arinos.

XXXI CONCLUSES

1 A emenda n 4-B, bem como as diversas subemendas que lhe


foram oferecidas, mantm-se rigorosamente dentro dos limites naturais do
poder de emendar, reconhecido ao Congresso Nacional pelo art. 217 e
pargrafos da Constituio vigente.
2 Desnecessrio se faz um projeto completo de Constituio,
pois o que se pretende , apenas, modificar a atual organizao dos
poderes e isto se alcana plenamente alterando convenientemente os artigos
da Constituio que a tal organizao se referem.

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 379


3 A subemenda substitutiva, afastando-se, quanto dissoluo, do sistema parlamentar clssico, apresenta os naturais inconvenientes da alterao introduzida, mas atende s necessidades psicolgicas criadas pela deformao presidencialista que s o tempo corrigir.
4 Apesar dos defeitos que, por isto, se lhe podem apontar, o
regime poltico nela configurado incomparavelmente superior ao sistema presidencial vigente.
5 Os seus defeitos sero mais ou menos facilmente compensados na prtica e podero at ser removidos por novas emendas mais
tarde, quando no mais se temer o poder pessoal do presidente da
Repblica.
6 A representao proporcional e a multiplicidade partidria
imprimiram ao atual regime maior aparncia de vida democrtica; mas
no lhe modificaram a essncia, que continua sendo o poder pessoal e a
irresponsabilidade poltica do presidente da Repblica.
7 No sistema da subemenda, o Senado atua apenas como
uma trava, numa das duas hipteses de dissoluo da Cmara e, sendo
puramente negativo o seu papel, no poderia chegar nunca a exercer
uma ditadura.
8 A rigidez e a mecanizao dos partidos no so condies
necessrias, nem, talvez, desejveis do funcionamento do sistema parlamentar.
9 So precisamente as crises em que se debate o pas e tm
por principal causa poltica a sucesso presidencial o que est urgentemente a impor a reforma parlamentarista.
10 A inexistncia de verdadeiros partidos polticos no pode
servir de argumento contra o sistema parlamentar, j que somente este
pode estabelecer o ambiente que lhes permita o desenvolvimento.
Sala das Comisses, 15 de dezembro de 1952. Raul Pila.

.............................

ndice Onomstico

A
Abaet (visconde de) 136
Abreu, Henrique Limpo de 142
Adams, John 232
Afonso Arinos V. Franco, Afonso Arinos de Melo
Afonso Celso 132, 139, 143, 175, 176,
211
Ainton, Arthur 47
Albano 39
Alberdi 37, 39, 40, 41
Albuquerque, Paulo 62
Alencar, Jos 31
Alessandri, Artur 47, 183
Amado, Gilberto 260
Anson 42
Antnio Carlos 27, 128, 138, 161, 163
Arajo Lima V. Lima, Pedro de
Arajo, Jos Toms Nabuco de 141,
142, 144
Araya 40
Arceniegas, German 8
Archaga, Jimnez 287
Aristides Milton 41
Arrighi 92
Arruda Cmara 307
Assis Brasil 41
Asa, Jimnez de 84
Atade, Tristo de 20
Attlee, Clemente 86, 89, 258
Aureliano 32

B
Bacon, Francisco 178
Badar, Lbero 133, 134
Bagehot 26, 42, 43, 164, 165, 200
Baker, Noel 59
Baleeiro, Aliomar 318, 354
Balmaceda, Jos Manoel 47, 182
Barbalho 41
Barbosa, Rui 6, 31, 32, 35, 42, 68, 70,
78, 105, 143, 154, 157, 158, 191, 202,
203, 206, 210, 211, 212, 244 a 248, 250,
251, 255
Barreto, Tobias 33
Barroquero 40
Barthlemy 74
Bas 40
Bastos, Abguar 52
Batista Pereira 238
Battle y Ordez 287
Beard, Bharles 22, 39, 106
Beck, James M. 234
Benjamim Constant V. Magalhes,
Benjamim Constant Botelho de
Bilac Pinto 95
Bittencourt, Lcio 72
Blackstone 43, 227, 232
Blake 229
Blum, Lon 99
Bodin, Jean 4
Borba, Osrio 52
Boutmy 184, 220
Braga, Odilon 220

382 Afonso Arinos e Raul Pila


Branco, Manuel Alves 28, 132, 137, 139
Brasiliense, Amrico 30, 34, 35
Brogan, D.W. 3
Brunet, Ren 64
Brunialti 22
Bryce 36, 38, 49, 220, 270, 271, 301

Chamberlain, Neville 336


Chambrun 38
Chichorro 63
Churchill, Winston 336, 376
Ccero 252
ClermontTonerre 27

Burdeau, Georges 309, 310, 358, 359,


361, 362

Coelho de Sousa 307


Comer, John Preston 95
Comte, Augusto 149, 178
Constant, Benjamin 27
Costa, Lcio 12
Coste-Floret 72
Couto, Teodureto 36
Crosskey 3

C
Cairu (visconde de) V. Lisboa, Jos da
Silva
Caldeira Brant 133
Calmon, Miguel 133
Campos Sales 89, 154, 204, 258
Campos, Martinho 163
Campos, Milton 261
Caneca, Joaquim do Amor Divino e (frei)
130
Capanema, Gustavo 53
Capitant, Ren 26
Caravelas (visconde de) V. Branco, Manuel Alves
Cardoso, Maurcio 53, 100
Carlos Maximiliano 41, 215
Carlos X 43
Carneiro de Campos 27
Carneiro, Levi 77, 78
Carvalho, Alusio de 52, 141, 144
Carvalho, Olmpio Ferraz de 132, 133,
135, 137, 139, 145, 155, 156, 157, 180
Castilho Cabral 283
Castro Nunes 290
Cato 252
Cavalcanti, Amaro 41
Caxias (marqus, duque de) 238, 239
Cereti, Carlo 72, 76

D
Dantas, Orlando 307
De Gaulle 88, 93
De Laveleye 82
De Lolme 43, 192
De Tocqueville, Alexis 36, 38, 116, 119,
184, 185, 220, 224, 226, 228, 269, 270
Delvalle 40
Demicheli, Alberto 287
Deodoro V. Fonseca, Manuel Deodoro
da
Dicey 42, 43, 65, 66, 191, 192 a 200,
226, 227, 228, 232
Domingues, Mrio 52
Duarte, Jos 53
Duarte, Manuel 50, 51, 261
Duez 74
Duguit, Lon 22, 43, 44, 75, 96, 165,
178, 222
Durand, Charles 60
Dutra, Eurico Gaspar 89, 154, 258,
260, 261, 303, 304, 372, 373

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 383


Duverger, Maurice 301, 302, 306,
337, 339, 362 a 366, 374, 378
E
Eliot 214
Ellsworth 235
Erskine-May 42
Esmein 26, 43, 165
Espinosa 39, 48
F
Feij 136, 137, 138, 169, 188
Fernandes da Silveira 62
Ferrari, Fernando 283
Ferreira de Sousa 52
Ferreira Frana 62
Ferreira Viana 31, 143, 174, 175
Ferrero 103
Floriano V. Peixoto, Floriano
Fonseca, Hermes da 6, 9
Fonseca, Manuel Deodoro da 9,
106, 156, 237, 240, 241
Francisco Otaviano 142
Franco 84
Franco, Afonso Arinos de Melo 15,
37, 46, 58, 89, 104, 111, 115, 159,
160, 164 a 169, 171 a 180, 190, 191,
198, 199, 200, 202, 211 a 216, 218,
219, 222, 227, 229, 230, 231, 240,
244, 245, 256, 258, 259 a 266, 268,
269, 271, 274 a 277, 281, 315 a 330,
332 a 335, 337, 339, 342, 345 a 350,
353, 355 a 359, 361 a 371, 373 a
378
Frankfurter 234

Freire, Anbal 41, 104, 177


Freire, Felisbelo 41, 50
Freire, Gilberto 89, 257, 259
Furtado 142
G
Garca Caldern 49
Gemma, Scipione 101
Getell 202
Gierke 208
Giraud, Emile 39, 45, 47
Gladstone 89, 258
Goldi, Giorgio 289
Gomes de Castro 145
Gomes, Eduardo 372
Gonzaga, Toms Antnio 63
Gonzalez 40
Guarino, Giuseppe 88, 295
Guizot 33
H
Hamilton 38, 41, 44, 178, 214
Hamon, Lo 375
Hanotaux 42
Harrington, James 231
Hauriou, Maurice 54, 74, 75, 79
Hermes V. Fonseca, Hermes da
Herrera, Lus Alberto 45, 46
Hitler, Adolfo 7, 83, 94, 243
Holmes, Oliver 4, 100, 234
Hood Phillips 296, 350
Hughes 234
Huneeus, Jorge 46, 47
I
Itabora (visconde de) 139, 141

384 Afonso Arinos e Raul Pila


J
Jefferson 232, 233
Jennings, Ivor 43, 87, 96, 97, 101
Joo Alfredo 144, 249
Joo VI 126, 127
Jorge III 133, 180, 186
Jorge IV 133, 180
Jos Augusto 318
Jos Bonifcio, o Moo 30, 141
Joyce, James 307
K
Kayserling 49
Keith, Berriedale 43, 59, 61, 98, 296
Kelsen 75, 87
Kennedy, W. P. M. 214, 229
Kent 226
Kipling 108
Koch 237
L
Lacerda, Carlos 11
Lacerda, Maurcio de 254
Laferrire 67, 73, 75
Lambert, Edouard 76, 77
Laski, Harold 36, 39, 100, 210, 267,
271, 273, 276, 277
Leal, Vtor Nunes 290
Leo, Honrio Hermeto Carneiro
139
Lemos, Miguel 44, 178
Lenine 94
Lessa, Pedro 6
Lima, Pedro de Arajo 132, 138, 163
Limpo de Abreu V. Abreu, Francisco
Limpo de
Lisboa, Jos da Silva 126

Locke, John 231, 232


Loewenstein, Karl 83
Luco, Ramn Barros 182
Ludwig, Emil 82, 83
Lus Filipe 243
Lus Napoleo 243
Lus XVI 148
Lus XVIII 43, 46
M
Mac-Mahon 89, 258, 355
Madariaga, Salvador de 84
Madison 77
Magalhes Castro 34, 35
Magalhes, Agamenon 52
Magalhes, Benjamim Constant Botelho
de 34, 173
Maine, Sumner 186, 187
Maitland 43
Malberg, Carr de 27, 165, 166, 167
Mangabeira, Joo 158, 207, 210
Mangabeira, Otvio 261
Marabuto, Paul 86, 99
Marbury 77
Marinho (cnego) 63
Marshall 77
Massena, Nestor 70, 218
Matienzo 40
Maurer 77
Medeiros e Albuquerque 149, 187, 216,
262
Melo, Francisco de Paula Sousa e 132,
139, 173
Melo, Lus Silveira 245
Meneses Pimentel 315
Mercer, John Francis 233
Mill, John Stuart 272, 277

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 385


Mirales, Jos 7
Miranda, Raimundo de 91
Mirkine-Guetzvitch 48, 181, 188, 306,
370, 371, 376
Moniz Sodr 255, 256
Monteiro Lopes 101
Monteiro, Silvestre Pricles de Gis
261
Monteiro, Tobias 106
Montes de Oca 40
Montesquieu 27, 43, 232, 291
Montt, Jorge 182
Morais, Prudente de 154
Mouskheli, Michel 67
Mussolini, Benito 7, 82, 94, 243
N
Nabuco V. Arajo, Jos Toms Nabuco
de
Nabuco de Arajo V. Arajo, Jos
Toms Nabuco de
Nabuco, Joaquim 26, 33, 34, 42, 63,
175, 176, 191, 211, 212, 217, 221, 230
O
Olinda (marqus de ) V. Lima, Pedro
de Arajo
Oliveira Pinto 36
Orban 22
Otni, Tefilo 32, 142
Ouro Preto 32, 144, 145, 249
P
Pamplona, Davi 128
Paranagu (marqus de) V. Vilela
Barbosa
Patrick Henry 233, 235

Patterson, C. Perry 223, 231, 233 a 236


Paula Sousa V. Melo, Francisco de Paula
Sousa e
Peanha, Nilo 51
Pedro I 27, 28, 31, 36, 127, 132 a 138,
146, 169, 173, 180, 188
Pedro II 30, 32, 33, 36, 135, 138, 139,
141, 148, 160, 169, 173, 175, 180
Pedro Lus 144
Pedro Moacir 52, 305
Peixoto, Carlos 90, 91
Peixoto, Floriano 69, 81, 106, 154, 156,
237, 241
Pena 63
Pena, Afonso 89, 90, 258
Pereira, Jos Clemente 133
Pestana, Francisco Rangel 34, 142
Peticone 82
Pila, Raul 01, 17, 18, 19, 21, 25, 53, 70, 71, 81,
111, 218, 279, 283, 305, 307, 313, 377, 379
Pimenta Bueno 28, 29, 170, 171, 172
Pinheiro Machado 248, 297
Pinto, Paulo Brossard de Sousa 246
Pinto, Roger 100, 293, 335
Pomeroy 38
Posada, Alfredo 45, 75, 76
Potter, H. 22, 43
Prado Jnior, Caio 58, 191
Prado, Antnio 32
Predieri, Alberto 302, 367, 377
Prieto, Joaquim 181
Q
Queuille 89, 258
R
Rache, Pedro 52

386 Afonso Arinos e Raul Pila


Ramalho, Joo 125
Rangel Pestana V. Pestana, Francisco
Rangel
Raynal 46
Ren David 43
Ribeiro, Joo Gomes 35
Ribot, A. 192
Ridges, E. W. 43, 289, 328
Rodrigues Alves 13, 90
Rodrigues Jnior 143
Roosevelt, Franklin Delano 100, 268
Root, Elihu 96
Rosas 39
Roselli, Alberto 52
Rossi, A. 82
Rousseau, J. J. 19, 46
Rui V. Barbosa, Rui
S
S, Jos de 52
Saldanha Marinho 34
Sales Torres Homem 31, 140, 175
Sampaio Dria 56, 201
Santi-Romano 44, 67
Santos Werneck 34, 35
Santos, Artur 318
Santos, Jos Maria dos 30, 52, 120, 127,
135, 140, 144, 147, 152, 155, 160, 161,
164, 188, 237, 238, 239, 321
So Vicente (marqus de ) 28, 170
Saraiva 142, 143, 144, 150
Schmitt, Carl 44
Sena Madureira 239
Sforza (conde) 82
Sibert, Marcel 299
Siegfried 49

Siys 74
Silva Ferraz (senador) 140, 162,
Silva, Carlos Medeiros 6
Silva, Francisco de Lima e 135
Silva, Valdo 182
Sinimbu 143,
Sousa Franco 142
Sousa, Otvio Tarqnio de 33
Sousa, Paulino Jos de 173
Sousa, Tom de 7
Spengler, Oswald 125
Stelling-Michaud 86
Sterne 38
Stevens, Ellis 38, 39
Stone 234
Story 38, 184, 185, 220, 226
Strong 61
Svolos, A 101
T
Tavares Bastos 58, 63, 190, 191, 211
Taylor, John 232
Teixeira Mendes 44, 178
Thomaz, Albert 107
Thorez, Maurice 98, 99
Timandro (pseudnimo) V. Sales Torres Homem
Tocqueville V. De Toqueville
Torres Homem V. Sales Torres Homem
Torres, Alberto 41, 52
Trigueiro, Osvaldo 287
U
Uriburu (general) 8
Uruguai (visconde de ) 28, 29, 173,
174

Presidencialismo ou Parlamentarismo? 387


V
Van Mol 290
Vargas, Getlio 1, 6, 09, 303, 304, 365,
373
Vasconcelos, Bernardo Pereira de 132,
133, 163, 169, 173
Vasconcelos, Zacarias de Gis e
106, 140, 142, 161, 163, 173, 237,
238, 239
Vergara, Pedro 41
Vergueiro (senador) 132, 134, 135, 173
Vieira, Jos 91
Vilela Barbosa 133, 138, 142, 239
Virga, V. Pietro 306

Viveiros de Castro 41, 50


Vychinsky, Andrei 94
W
Waline, Marcel 87, 92, 290
Watson 21, 39
Willoughby 39, 55, 213
Wilson, Woodrow 71, 188, 234, 273,
274, 298, 334
Woodburn 39
Z
Zacarias V. Vasconcelos, Zacarias de
Gis e
Zama, Csar 36