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UNIVERSIDADE DE SO PAULO

ESCOLA DE ARTES, CINCIAS E HUMANIDADES


ESPECIALIZAO EM GESTO DE POLTICAS PBLICAS

FISCALIZAO OPERACIONAL DE OBRAS PBLICAS

So Paulo
2012

Maria Fernanda Constantino

FISCALIZAO OPERACIONAL DE OBRAS PBLICAS

Trabalho
de
Concluso
de
Curso
apresentado ao Programa de PsGraduao em Gesto de Polticas
Pblicas da Escola de Artes, Cincias e
Humanidades da Universidade de So
Paulo, para a obteno do Certificado de
Ps-Graduao Lato Sensu.

Prof. Orientador: Prof. Dr. Fernando Coelho

So Paulo
2012

Meus agradecimentos
Ao TCE, pela oportunidade;
Ao meu Diretor, Ablio, pela compreenso;
Aos meus amigos da DCG, pelo incentivo;
Ao meu Pai;
Ao meu Irmo;
E ao meu Amor.

Resumo: Este trabalho aponta para um novo enfoque de fiscalizao das


obras e servios de engenharia realizados pela Administrao Pblica, a
fiscalizao de natureza operacional. O modelo de fiscalizao adotado
atualmente pelos rgos de controle externo no Brasil, no caso, os Tribunais
de Contas, avalia apenas os aspectos de conformidade dos atos de gesto,
verificando a legalidade e a economicidade destes. Aspectos importantes
para a avaliao da qualidade dos atos, como eficincia, eficcia e
efetividade, no so usualmente analisados. Diante da ausncia de avaliao
da qualidade das aes e polticas pblicas que envolvam a realizao de
obras, podem-se ter atos que atendam aos requisitos formais e de
regularidade, mas que no atendam aos anseios da sociedade para soluo
de problemas ou oferta de benefcios. Neste trabalho, abordam-se as novas
linhas de fiscalizao que podem ser adotadas pelos Tribunais de Contas e
as direes que essas podem tomar em busca da avaliao da eficincia,
eficcia e efetividade das obras e servios de engenharia, medindo-se os
benefcios por elas proporcionados.
Palavras-chave: obras pblicas; fiscalizao operacional; efetividade.

Sumrio
1 Introduo .......................................................................................................... 7
1.1 Apresentao ............................................................................................... 7
1.2 Justificativa ................................................................................................... 9
1.3 Objetivos ..................................................................................................... 10
1.4 Metodologia................................................................................................ 10
2. Conceitos............................................................................................................ 12
2.1. Obras pblicas ............................................................................................. 12
2.2 Controle na Administrao Pblica ........................................................ 17
2.3 Mtodos de fiscalizao ........................................................................... 18
3 - Contextualizao ............................................................................................. 22
3.1 Modelo de fiscalizao do TCE/SP ........................................................ 23
3.2 A fiscalizao nos demais Estados da Federao .............................. 34
4 Fiscalizao operacional em obras pblicas ......................................... 39
4.1 Fase preliminar de licitao ..................................................................... 40
4.2 Fases interna e externa da licitao ...................................................... 43
4.3 Fase contratual .......................................................................................... 43
4.4 Fase posterior contratao .................................................................. 44
5 Consideraes finais..................................................................................... 47
Referncia bibliogrfica ...................................................................................... 51

Siglas
ABNT Associao Brasileira de Normas Tcnicas
ART Anotao de Responsabilidade Tcnica
CF Constituio Federal
CONAMA Conselho Nacional do Meio Ambiente
CONFEA Conselho Federal de Engenharia, Arquitetura e Agronomia
CREA Conselho Regional de Engenharia, Arquitetura e Agronomia
DFIT Departamento Britnico para o Desenvolvimento Internacional
EIA Estudo de Impacto Ambiental
INTOSAI International Organization of Supreme Audit Institutions
(Organizao Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores).
NAGs Normas de Auditoria Governamental
PROMOEX - Programa de Modernizao do Sistema de Controle Externo
dos Estados, Distrito Federal e Municpios Brasileiros
ONU Organizao das Naes Unidas
SCI Sistema de Controles Internos
SDG Secretaria Diretoria Geral
SEPROG Secretaria de Fiscalizao e Avaliao de Programas de
Governo
RIMA Relatrio de Impacto Ambiental
TC Tribunal de Contas
TCE Tribunal de Contas do Estado
TCU Tribunal de Contas da Unio

1 Introduo
1.1 Apresentao
O presente trabalho visa proporcionar um panorama diferente
daquele atualmente vislumbrado quando da fiscalizao de obras pblicas.
Com a evoluo das formas de controle dos gastos pblicos,
aqui

includo

at

mesmo

controle

social,

que

vem

crescendo

paulatinamente, tem-se ampliado as reas e pontos a serem observados e


controlados pelos rgos incumbidos dessa tarefa. Essa fiscalizao, feita
sob um novo enfoque, chamada de auditoria operacional.
Embora essa auditoria seja atribuio dos Tribunais de Contas
prevista na Constituio Federal CF, desde 1988, o conceito de auditoria
operacional apenas se definiu a partir do emprego pelo Tribunal de Contas
da Unio - TCU, em 1998, da metodologia de auditoria de desempenho
utilizada pelo Departamento Britnico para o Desenvolvimento Internacional
DFID, em razo de um projeto de cooperao tcnica. Dois anos depois,
em 2000, o TCU criou a Secretaria de Fiscalizao e Avaliao de
Programas de Governo a SEPROG, centralizando nessa unidade
especializada o desenvolvimento dos trabalhos de auditoria operacional.
Em

2004,

Organizao

Internacional

de

Entidades

Fiscalizadoras Superiores INTOSAI descreveu as caractersticas e


princpios prprios dessa modalidade de auditoria e publicou as Diretrizes
para Aplicao de Normas de Auditoria Operacional, traduzidas para o
portugus pelo Tribunal de Contas do Estado da Bahia (BAHIA, 2005).
Em setembro de 2005, o Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto props aos Tribunais de Contas

a criao do

Programa de Modernizao do Sistema de Controle Externo dos Estados,


Distrito Federal e Municpios Brasileiros PROMOEX, para apoiar a
implementao da Lei de Responsabilidade Fiscal e, assim, exercerem suas
competncias de forma mais eficaz. Esse programa objetivava, ainda, o

fortalecimento institucional do sistema de controle externo e a modernizao


dos Tribunais, sendo uma de suas aes prioritrias a realizao de
auditorias operacionais.
A citada fiscalizao operacional, como se ver adiante,
consiste na observncia dos requisitos de eficincia, eficcia e efetividade
das aes desenvolvidas pela Administrao Pblica. At recentemente,
esse tipo de controle no era exercido pelos Tribunais de Contas e demais
rgos de controle.
O enfoque dado nas fiscalizaes dos atos de gesto, na
maioria das vezes, se d sob a tica legalista, ou seja, voltada para o
cumprimento das formalidades legais, sem se avaliar a qualidade desses
atos ou o alcance das metas estabelecidas. Mas, cada vez mais, apenas a
forma correta dos atos no satisfaz o interesse pblico, existindo outras
vertentes a se observar, como a eficcia das medidas tomadas e a
efetividade das aes realizadas.
Essas novas formas de controle tm crescido, principalmente
por estarem aliadas transparncia administrativa. Hoje, a sociedade tende
a dar mais importncia a esses novos trabalhos, j que os resultados
alcanados por eles causam mais impacto em suas vidas dos que as
auditorias tradicionais.
Em 2011, o Instituto Rui Barbosa, que consiste numa
associao civil de estudos e pesquisas dos Tribunais de Contas, publicou
um manual intitulado Normas de Auditoria Governamental (BARBOSA,
2011), discorrendo sobre a importncia em se desenvolver esse tipo de
trabalho.
A proposta de fiscalizao de obras pblicas sobre o enfoque
operacional, busca medir a efetividade dos gastos feitos com esse setor, que
representa uma porcentagem considervel dos oramentos dos Estados e
Municpios.

Ao se analisar a eficincia, eficcia e a efetividade na aplicao


dos recursos pblicos investidos em obras, aspectos a serem avaliados na
auditoria operacional, tenta-se coibir a prtica de atos de gesto com intuitos
meramente populistas ou com um planejamento inadequado, que podem
levar a um esvaziamento dos cofres pblicos sem benefcios concretos para
a sociedade.
1.2 Justificativa
A

necessidade

de

se

realizar

auditorias

de

natureza

operacional, inclusive em decorrncia da exigncia contida no artigo 70 e


seguintes da CF, e a atualidade do tema, levaram eleio do mesmo como
objeto desse trabalho.
Quanto escolha da auditoria especfica de obras pblicas, ela
se deu pela existncia de poucos estudos sobre mtodos de anlise das
dimenses da eficincia, eficcia e efetividade em obras, levando a uma
limitao da qualidade dos trabalhos realizados pelos rgos fiscalizatrios.
Hoje, na maioria dos casos, a fiscalizao limita-se
observncia da efetiva realizao da obra e cumprimento das regras
impostas, com base nos princpios da legalidade e economicidade. No
entanto, parece clara a necessidade de se efetuar essa fiscalizao baseada
tambm na adoo da metodologia do tipo operacional, analisando-se, por
exemplo, o atendimento dos objetivos propostos quando da contratao para
execuo da obra.
A rea de execuo de obras e servios de engenharia, ainda
a responsvel por grande parte dos investimentos pblicos, por englobar
muitos campos, como por exemplo, infraestrutura urbana, saneamento
bsico, educao, estmulo ao desenvolvimento econmico, gerao de
empregos, preservao do meio ambiente, melhoria da sade da
populao, etc.

10

Especificamente sobre auditoria operacional de obras pblicas,


no se encontrou um modelo utilizado por rgos fiscalizadores que
pudesse ser disseminado como uma boa prtica. O Tribunal de Contas do
Estado de So Paulo realiza esse tipo de controle, mas dada a ausncia de
normas e estudos sobre o tema, o faz utilizando mtodos prprios, ainda no
padronizados e que tambm no foram sistematizados.
A anlise dos mtodos empregados pelos diferentes rgos de
controle externo, alm da ampliao do conhecimento sobre o tema, poderia
ajudar num melhor direcionamento das atividades de fiscalizao e,
consequentemente, na superao das limitaes hoje encontradas para
realizao de auditorias operacionais de obras pblicas.
1.3 Objetivos
O objetivo geral deste trabalho disseminar novas prticas e
mtodos de auditoria que possam auxiliar no estabelecimento de
procedimentos fiscalizatrios para avaliao da eficcia, eficincia e
efetividade das obras e servios de engenharia contratados pela
Administrao Pblica.
Com este estudo, busca-se uma ampliao na abordagem
atualmente dada s fiscalizaes de obras pblicas realizadas pelo Tribunal
de Contas do Estado de So Paulo, com a possibilidade de incluso de
procedimentos que permitam a anlise de outros aspectos, alm dos j
usualmente observados.
1.4 Metodologia
Para o desenvolvimento do presente trabalho, foram feitas
pesquisas

documentais

atravs

de

consulta

bibliogrfica

textos,

normativos, publicaes e tambm divulgaes de trabalhos nos endereos


eletrnicos dos Tribunais de Contas Estaduais.

11

Buscou-se

existncia

de

procedimentos,

manuais

instrues dos Tribunais de Contas que expusessem as prticas de


fiscalizao de obras pblicas utilizadas, seja com cunho operacional ou
no, e que pudessem levar a uma sistematizao de mtodos de auditoria
operacional possveis de serem empregados.
As informaes coletadas foram analisadas, observando-se
tambm normas gerais sobre tipos de auditoria, controle, obras pblicas e
demais assuntos relacionados ao tema. No foram feitos estudos de caso
nem pesquisas in loco.
Neste primeiro captulo, esto dispostos os motivos que
levaram realizao do estudo e os objetivos almejados. No segundo
captulo constam conceitos importantes para compreenso do tema. O
captulo 3 traz o cenrio atual da fiscalizao e os mtodos utilizados pelo
Tribunal de Contas do Estado de So Paulo e demais TCs do Brasil. No
quarto captulo est exposto um novo enfoque que pode ser dado s
fiscalizaes, sob a tica operacional e, por fim, o quinto e ltimo captulo
traz as consideraes finais ao trabalho.

12

2. Conceitos
Para uma melhor compreenso do trabalho, alguns conceitos e
exposies sobre o tema so importantes, como o conceito de obra pblica
e suas fases e as diferentes formas de auditoria.
2.1. Obras pblicas
Como o trabalho trata especificamente da fiscalizao de obras
pblicas, so feitas consideraes acerca do tema, com conceitos, os
procedimentos para contratao e execuo de uma obra, sua fiscalizao,
etc.
O Tribunal de Contas da Unio publicou uma cartilha intitulada
Obras Pblicas Recomendaes Bsicas para a Contratao e
Fiscalizao de Obras de Edificaes Pblicas (UNIO, 2009). Nessa
cartilha, obra pblica conceituada como toda construo, reforma,
fabricao, recuperao ou ampliao de bem pblico (UNIO, 2009, p. 9).
A execuo e concluso adequadas de uma obra pblica
dependem de uma srie de etapas que se iniciam previamente licitao e
se constituem em passos fundamentais para a garantia de sucesso do
empreendimento. O cumprimento ordenado dessas etapas pode levar
obteno de um conjunto de informaes precisas que refletiro em menor
risco de prejuzos Administrao.
Abaixo so feitas consideraes bsicas sobre cada uma das
etapas a serem seguidas para que a contratao de uma obra pblica ocorra
de maneira satisfatria, tendo sido as mesmas extradas do Manual de
Obras Pblicas do TCU (UNIO, 2009, p. 10 e ss.).
2.1.1 - Fase preliminar de licitao
Essa

etapa

possui

fases

muito

importantes

para

embasamento da tomada de deciso acerca da realizao da licitao.


Nessa fase devem ser identificadas as necessidades, estimados os recursos

13

e escolhida a melhor alternativa para atendimento do interesse dos


beneficirios. So elas:
a) Programa de necessidades
Antes do incio dos projetos, o rgo deve avaliar as
necessidades

que

empreendimentos

precisam
que

podem

ser

supridas,

representar

definindo
a

as

soluo

aes

para

essas

necessidades. As opes elencadas so relacionadas para o estudo de


viabilidade.
Aqui, devem ser definidas caractersticas bsicas, como por
exemplo, o fim a que se destina o empreendimento, futuros usurios,
dimenses necessrias, equipamentos e mobilirios a serem instalados,
entre outros.
A rea de influncia do empreendimento, bem como a
populao e a regio que sero beneficiadas, tambm devem ser
consideradas.
b) Estudos de viabilidade
Esses estudos objetivam eleger o empreendimento que melhor
responda ao programa de necessidades, avaliando-se os aspectos tcnicos,
ambientais e socioeconmicos de cada alternativa considerada.
Uma noo aproximada dos custos de cada soluo ser
necessria nessa fase, para auxiliar na escolha da opo mais vivel.
c) Anteprojeto
O anteprojeto consiste na representao tcnica da opo
aprovada no estudo de viabilidade. Sua elaborao no sempre
obrigatria, podendo ser elaborado somente em casos de obras de grande
porte.

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Ele deve conter os principais elementos de arquitetura,


estrutura e das instalaes em geral do empreendimento, o padro de
acabamento a ser utilizado e, ainda, o custo mdio da obra.
Apenas ele no suficiente para se licitar, um projeto mais
completo deve ser elaborado mas, o anteprojeto deve integrar o processo
licitatrio.
2.1.2 Fase interna da licitao projeto bsico
Aps a definio do empreendimento a ser realizado, devem se
iniciar os preparativos para a contratao da execuo, que na maioria das
vezes, ocorre atravs de licitao. Todos os atos praticados at a publicao
do edital integram a parte interna da licitao, quando ainda no h
publicidade dos atos. Nessa fase ser elaborado o projeto bsico e definidos
os critrios da licitao.
O projeto bsico, elemento essencial para a licitao, deve
abranger toda a obra e possuir os requisitos estabelecidos no artigo 6,
inciso IX da Lei de Licitaes (BRASIL, 1993). Ele composto pelas plantas,
memoriais descritivos, oramento detalhado e cronograma fsico-financeiro
do empreendimento.
importante frisar que a inconsistncia ou inexistncia dos
elementos que devem compor o projeto bsico pode ocasionar problemas
futuramente, podendo frustrar todo o procedimento licitatrio. H, inclusive,
deciso do TCU (UNIO, 2007) no sentido de que projetos bsicos
incompletos podem significar a nulidade dos atos e contratos1.
Havendo necessidade de licenas, ambientais ou de outros
tipos, elas devem ser providenciadas nessa fase, caso contrrio, h o risco

1 Acrdo n 353/2007: 5. [...] Alm disso, bom lembrar que, nos exatos termos do art. 7,
6, da Lei 8.666/1993, so nulos de pleno direito os atos e contratos derivados de
licitaes baseadas em projeto incompleto, defeituoso ou obsoleto, devendo tal fato ensejar
no a alterao do contrato visando correo das imperfeies, mas sua anulao para
realizao de nova licitao, bem como a responsabilizao do gestor faltoso.

15

de que essas no sejam aprovadas e todo o trabalho realizado seja perdido


ou, ainda, que as exigncias impliquem na necessidade de alteraes
considerveis nos projetos para que haja aprovao.
Terminados os projetos e determinadas as especificaes
tcnicas, deve-se elaborar um oramento detalhado, que deve integrar o
projeto bsico.
O cronograma fsico-financeiro, tambm parte integrante do
projeto bsico, consiste numa estimativa de quando e quanto dos recursos
oramentrios so necessrios em cada etapa da execuo do contrato. Ele
pode, e deve sofrer alteraes no decorrer da obra, sempre que houver
necessidade de se adequar os prazos e respectivas etapas de execuo.
Alm do projeto bsico, nessa fase pode ser necessria a
elaborao do projeto executivo, que apresenta todos os elementos
necessrios realizao do empreendimento, com nvel mximo de
detalhamento de todas as etapas da obra. A Lei 8.666/93, estabelece que
ele deve ser prvio ao incio da execuo, mas, excepcionalmente, ele pode
ser desenvolvido no decorrer da execuo, mediante autorizao expressa
da Administrao.
Um ponto essencial a se destacar que o rgo contratante
deve prever os recursos oramentrios que assegurem o pagamento das
obrigaes a serem contratadas, de acordo com o cronograma fsicofinanceiro. Caso a execuo ultrapasse um exerccio financeiro, deve haver
previso no Plano Plurianual.
2.1.3 Fase externa da licitao
Realizados

todos

os

procedimentos

internos

elencados

anteriormente, o edital pode ser publicado, dando-se publicidade ao


procedimento licitatrio. O edital deve atender a todas as exigncias e

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parmetros determinados na Lei 8.666/93, como escolha da modalidade2,


regime3 e tipo4 de licitao, exigncias para habilitao dos concorrentes,
critrios de julgamento e recursos.
Essa fase inicia-se com a publicao do edital e se encerra
com a assinatura do contrato. Todas as exigncias legais e as disposies
contidas no edital devero ser cumpridas.
Com o trmino da anlise das propostas e apurao do licitante
vencedor, ocorrem a homologao e a adjudicao. A homologao o ato
administrativo atravs do qual a autoridade superior reconhece a legalidade
do procedimento licitatrio e declara vlido o certame. J a adjudicao o
ato posterior homologao, atravs do qual a autoridade competente
atribui ao vencedor o objeto da licitao.
2.1.4 Fase contratual
Com a assinatura do contrato administrativo e expedio da
ordem de servio para incio da execuo contratual, tem incio essa fase.
Ela se encerra com o recebimento da obra. Para que seja vlido, esse
contrato deve conter todas as clusulas obrigatrias elencadas no artigo 55
da Lei 8.666/93 e ainda, seguir todas as disposies editalcias e contratuais
relacionadas execuo.
Finda a execuo das obras, com a entrega da mesma, a
Administrao emite Termos de Recebimento Provisrio e Definitivo, dando
por encerrado o contrato. A contratada deve entregar a obra ou servios
prontos para o uso, inclusive com as licenas necessrias ao funcionamento
expedidas.

2 Modalidades de licitao: concorrncia, tomada de preos, convite, concurso e leilo - Lei


8.666/93, artigo 22.
3 Regimes de licitao: empreitada por preo global, por preo unitrio, integral, ou tarefa Lei 8.666/93, artigo 47.
4 Tipos de licitao: menor preo, melhor tcnica ou tcnica e preo - Lei 8.666/93, artigo
45, 1.

17

O recebimento, mesmo que definitivo da obra, no exclui as


responsabilidades da contratada, devendo esta responder por vcios ocultos
ou problemas porventura existentes5.
2.1.5 Fase posterior contratao
Aps o recebimento definitivo do empreendimento, tem incio a
fase relativa sua utilizao, onde esto includas sua operao e as
intervenes necessrias manuteno das condies tcnicas definidas
em projeto, de modo que sua vida til e, consequentemente, seus
benefcios, sejam prolongados pelo mximo de tempo possvel.
2.2 Controle na Administrao Pblica
A Administrao Pblica pode ser entendida como o conjunto
de rgos institudos e mantidos para a realizao dos objetivos do governo,
ou como o conjunto de funes essenciais e necessrias para o atendimento
ao interesse pblico. Para consecuo do seu fim primordial, a satisfao do
interesse pblico, a Administrao Pblica aplica os recursos que arrecada,
visando suprir as necessidades da coletividade.
Com o intuito de garantir a lisura dos atos de gesto praticados
pelos gestores pblicos, so impostas regras a serem seguidas. Para
verificar o cumprimento dessas regras e o respeito supremacia do
interesse pblico, necessrio se faz o controle dessas aes.
Podemos citar trs formas de controle exercidos sobre a
Administrao Pblica no Brasil: o controle interno, o controle social, e o
controle externo. O controle interno aquele exercido pela Administrao
sobre si mesma; o controle social aquele efetuado pela participao da
sociedade diretamente sobre a atividade do Estado; e o controle externo,
aquele efetuado por rgos independentes, dentro da prpria Administrao.

5 Lei 10.406/2002 (Cdigo Civil), artigo 441 e Lei 8.078/90 (Cdigo de Defesa do
Consumidor), artigo 12 e Lei 8.666/93, artigos 69 e 73, 2.

18

No Brasil, o controle externo foi institudo por delegao


constitucional, sendo aquele que cabe ao Congresso Nacional

Assemblias Legislativas, com o auxlio do Tribunal de Contas da Unio e


dos Tribunais de Contas Estaduais e Municipais.
Dentre as competncias a serem exercidas pelos rgos de
controle externo, segundo o artigo 70 da Constituio Federal de 1988, est
a fiscalizao operacional, objeto do presente trabalho. Assim dispe o
citado artigo:
A fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional
e patrimonial da Unio e das entidades da administrao direta
e indireta, quanto legalidade, legitimidade, economicidade,
aplicao das subvenes e renncia de receitas, ser
exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo,
e pelo sistema de controle interno de cada Poder (grifo nosso).
Alm da diferenciao acerca das formas de controle, existem
ainda

variados

mtodos

de

fiscalizao/controle

que

podem

ser

empregados, havendo diversos enfoques possveis, como o financeiro, o


legal ou de conformidade e o operacional. Abaixo, discorre-se sobre esses
mtodos.
2.3 Mtodos de fiscalizao
Para a conceituao de alguns termos empregados no decorrer
do texto, utilizou-se o manual Normas de Auditoria Governamental NAGs
Aplicveis ao Controle Externo Brasileiro (BARBOSA, 2011). Assim, todos
os conceitos abaixo foram extrados dessa publicao.
A publicao desse manual teve como um de seus objetivos o
estabelecimento de um padro nacional de atuao das diversas equipes de
trabalho de cada Tribunal de Contas - TC, contribuindo tambm para o
aprimoramento das prticas de auditoria empregadas nos TCs brasileiros,
que se ressentiam de um conjunto de normas especficas para a realizao
das auditorias governamentais, em todas as suas modalidades.

19

Sua elaborao se deu a partir de estudos que se iniciaram no


mbito do TCE da Bahia em 2006. No processo de elaborao das NAGs,
foram utilizados como referncias os Princpios Fundamentais de Auditoria
Governamental includos nas normas da INTOSAI, assim como preceitos
estabelecidos pelo Conselho Federal de Contabilidade e de outras
instituies internacionais, alm da legislao pertinente aos Tribunais de
Contas brasileiros e da experincia prtica de seus profissionais de
auditoria. Tais normas foram adaptadas, no entanto, para que refletissem a
experincia prtica do setor pblico, as obrigaes constitucionais e legais,
bem como as responsabilidades especficas dos TCs brasileiros.
As NAGs definem os princpios bsicos que devem reger as
atividades de auditoria governamental dos TCs brasileiros,
fornecendo subsdios que permitem determinar os
procedimentos e as prticas a serem utilizados no
planejamento, na execuo das auditorias, na elaborao dos
relatrios, sendo aplicveis tanto s auditorias de regularidade,
incluindo as auditorias contbil, oramentria, financeira,
patrimonial e de cumprimento legal das contas pblicas, quanto
s de natureza operacional, em todos os seus enfoques, ou
seja, economicidade, eficcia, eficincia, efetividade e
equidade e relao ao meio ambiente (BARBOSA, 2011, p. 7).
A auditoria, que em resumo, uma ao de verificao, pode
ser conceituada amplamente como:
Exame independente, objetivo e sistemtico de dada matria,
baseado em normas tcnicas e profissionais, no qual se
confronta uma condio com determinado critrio, com o fim de
emitir uma opinio ou comentrios (BARBOSA, 2011, p. 11).
A auditoria diferente da fiscalizao, que tambm consiste
numa ao de verificao, s que feita de forma sistemtica e contnua
(COSTA, 2009, p. 5). No TCE de So Paulo, a Ordem de Servio SDG n
002/2011, determina que seja utilizada a expresso fiscalizao e no
auditoria (SO PAULO, 2011). Assim sendo, desse ponto em diante do
presente trabalho, a expresso comumente utilizada auditoria operacional,
ser trocada pela expresso fiscalizao operacional", em respeito citada

20

Ordem de Servio. Exceo ser feita nos casos de reprodues textuais em


que o termo auditoria seja utilizado.
Depois dessa elucidao, passa-se para outro tipo de
fiscalizao, mais especfica, denominada governamental. Ela se refere s
fiscalizaes realizadas no setor pblico. Pode ser conceituada como:
Auditoria governamental: exame efetuado em entidades da
administrao direta e indireta, em funes, subfunes,
programas, aes (projetos, atividades e operaes especiais),
reas, processos, ciclos operacionais, servios, sistemas e
sobre a guarda e a aplicao de recursos pblicos por outros
responsveis, em relao aos aspectos contbeis,
oramentrios, financeiros, econmicos, patrimoniais e
operacionais, assim como acerca da confiabilidade do sistema
de controles internos (SCI). realizada por profissionais de
auditoria governamental, por intermdio de levantamentos de
informaes, anlises imparciais, avaliaes independentes e
apresentao
de
informaes
seguras,
devidamente
consubstanciadas em evidncias, segundo critrios de
legalidade, legitimidade, economicidade, eficincia, eficcia,
efetividade, equidade, tica, transparncia e proteo ao meio
ambiente, alm de se observar a probidade administrativa e a
responsabilidade social dos gestores da coisa pblica
(BARBOSA, 2011, p. 11).
Esse tipo de fiscalizao pode ser dividido em: de regularidade
e operacional. A auditoria de regularidade analisa a conformidade dos atos
de gesto praticados e por sua vez, subdivide-se em: auditoria contbil, com
foco nas demonstraes contbeis e outros relatrios financeiros e auditoria
de cumprimento legal, onde se verifica a observncia das disposies legais
aplicveis. J a auditoria operacional consiste:
No exame de funes, subfunes, programas, aes
(projetos, atividades, operaes especiais), reas, processos,
ciclos operacionais, servios e sistemas governamentais com o
objetivo de se emitir comentrios sobre o desempenho dos
rgos e das entidades da Administrao Pblica e o
resultado das polticas, programas e projetos pblicos,
pautado em critrios de economicidade, eficincia,
eficcia, efetividade, equidade, tica e proteo ao meio
ambiente, alm de aspectos de legalidade (BARBOSA, 2011,
p. 12) (grifo nosso).

21

O que diferencia uma auditoria operacional das demais a


anlise de um ou mais dos aspectos de efetividade, eficcia e eficincia, os
quais sero conceituados a seguir:
Efetividade: refere-se ao resultado real obtido pelos
destinatrios das polticas, dos programas e dos projetos
pblicos. o impacto proporcionado pela ao governamental.
Eficcia: diz respeito ao grau de realizao de objetivos e de
alcance das metas.
Eficincia: racionalidade com que os recursos alocados a
determinados programas governamentais so aplicados.
Refere-se extenso em que a unidade econmica maximiza
seus benefcios com um mnimo de utilizao de tempo e
recursos. Preocupa-se com os meios, os mtodos e os
procedimentos planejados e organizados, a fim de assegurar a
otimizao da utilizao dos recursos disponveis (BARBOSA,
2011, p. 13).
A auditoria de natureza operacional ainda se subdivide,
podendo ser feita tanto na modalidade que avalia o desempenho operacional
como na que avalia o programa em si.
A auditoria de desempenho operacional tem o foco na
economicidade, eficincia e eficcia das aes pblicas, examinando, para
tanto, como os rgos e entidades pblicos operam a gesto de seus
recursos, aes e prticas antieconmicas e ineficientes, o alcance das
metas previstas, a obedincia aos ditames legais.
J auditoria para avaliao de programas e projetos
governamentais busca apurar em que medida as aes implementadas
lograram produzir os efeitos pretendidos pela Administrao.

22

3 - Contextualizao
Historicamente, o controle exercido sobre os atos de gesto
praticados pela Administrao Pblica se d sob a tica da conformidade,
com observncia do cumprimento das disposies normativas sobre o tema
e da economicidade.
Com relao s obras pblicas, esse enfoque no diferente.
Hoje, na maioria das vezes, observam-se apenas os aspectos da legalidade
e da economicidade. Os aspectos referentes eficincia, eficcia e
efetividade, que implicariam numa anlise da qualidade dos projetos e
atendimento das necessidades reais dos usurios beneficiados, no so
analisados.
No Estado de So Paulo o Decreto n 56.565, de 22 de
dezembro de 2010, dispe sobre as regras a serem observadas para a
aprovao e contratao de projetos bsicos de obras e servios de
engenharia e arquitetura. Nele, esto elencados os aspectos do projeto
bsico que devem ser analisados quando da leitura das notas explicativas
que compem os projetos. Esses projetos, por sua vez, devem ser enviados
para aprovao pelos rgos competentes.
Nesse projeto, conforme descrito no Anexo I do Decreto n
56.565/2010, h a necessidade de se demonstrar a funcionalidade,
adequao ao interesse pblico, segurana e durabilidade das obras e
servios de engenharia. Esses aspectos poderiam, superficialmente, serem
comparados

anlise

da

eficincia,

eficcia

efetividade

do

empreendimento, mas essa verificao estaria longe de ser completa.


No Brasil, alm da legislao que trata do controle da
Administrao Pblica, a respeito de obras e servios de engenharia tem-se
tambm a normatizao setorial, onde atuam o Conselho Federal de
Engenharia, Arquitetura e Agronomia CONFEA, a Associao Brasileira de

23

Normas Tcnicas ABNT e os Conselhos Regionais de Engenharia,


Arquitetura e Agronomia CREAs.
Em resumo, as obras pblicas acabam passando por trs
formas de controle, sendo: uma realizada pelos fiscais da contratante do
empreendimento, que acompanham a execuo da obra, verificando as
exigncias tcnicas e legais; outra pelos rgos de controle externo, que
verificam os processos que levaram contratao da obra e a prpria obra
in loco, emitindo relatrios de fiscalizao para as devidas autuaes; e, por
fim, pelo controle dos rgos tcnicos, como CONFEA e CREA, que
verificam a regularidade profissional do contratado e do fiscal do contratante,
atravs das Anotaes de Responsabilidade Tcnica ARTs6, que devem
ser feitas antes do incio das obras.
3.1 Modelo de fiscalizao do TCE/SP
Os Tribunais de Contas geralmente possuem manuais que
trazem os procedimentos que devem ser seguidos para a fiscalizao de
seus objetos de controle. Como o presente trabalho se refere fiscalizao
de obras pblicas, o modelo de fiscalizao tratado ser o que se refere s
obras e servios de engenharia.
O roteiro atual para fiscalizao de obras pblicas do TCE de
So Paulo, leva observao do cumprimento dos requisitos formais, desde
o planejamento at a concluso das obras, sem a observncia das esferas
da efetividade, eficcia e eficincia
Esse roteiro guia os trabalhos a serem desempenhados pelas
Diretorias de Fiscalizao do Tribunal, que so as responsveis pela
realizao das fiscalizaes de conformidade.

A ART o documento que define, para os efeitos legais, os responsveis tcnicos pelo
empreendimento obra e servio. Ela deve ser registrada na jurisdio onde for executada
a atividade tcnica. De acordo com a Lei 6.496/77, todo contrato, escrito ou verbal, para
execuo de obras ou prestao de servios profissionais referentes Engenharia,
Arquitetura e agronomia, fica sujeito ART (MINAS GERAIS, 2012).

24

Os procedimentos prescritos devem ser realizados junto aos


rgos que contrataram a execuo da obra (na origem) e tambm na
prpria obra, durante sua execuo e/ou trmino. Abaixo, transcreve-se esse
roteiro (SO PAULO, 2010) com as observaes consideradas cabveis.
Na origem:
1)
Verificar nos autos o relatrio do impacto ambiental,
quando tratar-se de obra modificadora do meio ambiente (Lei
8.666/93, art. 12, e Resoluo CONAMA 001, de 23.01.86, art,
2);
O Relatrio de Impacto Ambiental RIMA, consiste no
documento escrito que traz as concluses do Estudo de Impacto Ambiental
EIA. Portanto, o EIA possui maior abrangncia que o RIMA.
A exigncia do EIA/RIMA decorrncia do princpio da
avaliao prvia dos impactos ambientais, pelo qual antes de qualquer
modificao no meio ambiente ou quando houver o risco de que esta
acontea, devem ser realizados estudos para dimensionamento de sua
extenso. Aps sua realizao, o EIA/RIMA devem ser submetidos
aprovao pelo rgo estadual competente para concesso de licena para
a execuo das obras.
Essas licenas devem integrar o projeto bsico, conforme
preconiza o art. 6, IX da Lei 8.666/93. Quando o projeto no estiver de
acordo com as exigncias legais, podem ser necessrias alteraes no
projeto, que acarretem aumento dos custos da obra, ou ainda, a
inviabilizao do prosseguimento da mesma.
Para que no haja nenhuma irregularidade formal, o EIA/RIMA
deve constar nos autos do processo de contratao da obra para que
possam ser analisados pelo TCE.
2)
Verificar se houve a indevida participao do autor do
projeto na licitao da obra (Lei 8.666/93, art. 9);

25

O autor do projeto do empreendimento, pessoa fsica ou


jurdica, pode participar da licitao exclusivamente a servio da
Administrao

interessada,

nunca

prestando

consultoria

ou

como

participante, mesmo que indiretamente, pela existncia de vnculo de


natureza tcnica, comercial, econmica, financeira ou trabalhista com
qualquer das empresas concorrentes.
3)
Verificar se o projeto da obra contempla as exigncias
contidas nos artigos 11 a 14 da Lei Estadual n 11.283/02, de
forma a assegurar o acesso de pessoas portadoras de
deficincia ou com mobilidade reduzida (banheiros acessveis,
rampas de acesso, elevadores acessveis, etc.);
A acessibilidade uma questo de conscientizao, tanto dos
profissionais que projetam e constroem como daqueles responsveis pela
aprovao e fiscalizao dos empreendimentos, desde a fase de aprovao
dos projetos at a expedio de habite-se7.
No II Seminrio Estadual de Acessibilidade, realizado em
Florianpolis/SC, em novembro de 2009, concluiu-se que preciso que se
adotem providncias no sentido, dentre outros, de que os Tribunais de
Contas atuem desde a anlise dos projetos, para que as construes,
edificaes

espaos

urbansticos

atendam

aos

requisitos

de

acessibilidade (OLIVEIRA, 2010, p. 320).


4)
Verificar se o cronograma fsico-financeiro apresenta
distribuio adequada de servios e custos, e se vem sendo
cumprido;
O cronograma fsico-financeiro consiste numa apresentao
visual das fases da obra que sero realizadas em determinados perodos e
os valores a serem gastos em cada uma dessas. Essa programao
organizada permite que o contratado faa uma melhor gesto da obra, por
exemplo, comprando materiais no momento correto, sem necessidade de
7

Habite-se uma certido que autoriza o imvel recm-construdo ou reformado a ser


ocupado. concedida pela Prefeitura Municipal da cidade onde o empreendimento
encontra-se localizado. a garantia de que a construo seguiu corretamente tudo o que
estava previsto no projeto aprovado, tendo cumprido a legislao que regula o uso e a
ocupao do solo urbano. (MAIA NETO)

26

gastos com armazenamento em estoques nos canteiros ou, com a


contratao de mo de obra em momentos inadequados.
A elaborao desse cronograma tambm permite que os
administradores prevejam quando os gastos devero ocorrer, auxiliando
tambm na realizao de reservas oramentrias.
O Manual de Fiscalizao de Obras Pblicas, publicado pelo
TCU, trata desse cronograma como um instrumento de auxlio para a
estimativa dos recursos oramentrios necessrios ao longo de cada
exerccio financeiro. Importante se colocar que, aps o incio das obras,
sempre que o prazo e as respectivas etapas de execuo sofrerem
alteraes, h necessidade de adequao do cronograma fsico-financeiro,
de modo que se mantenha refletindo as condies reais do servio
contratado.
5)
Verificar se existe o alvar de construo da obra
(legislao municipal);
O artigo 182 da Constituio Federal expe que a poltica de
desenvolvimento urbano implantada e executada pelos municpios, tem o
objetivo de ordenar o desenvolvimento das funes sociais da cidade, alm
de garantir a qualidade de vida de seus habitantes. Assim, os municpios
elaboram e aprovam normas que disciplinam o uso e ocupao do solo.
Cada municpio pode ter uma disciplina diferente, mas de modo
geral, seguem padres, como a necessidade de autorizao administrativa
(ou alvar para construir) para execuo de obras de construo,
reconstruo total ou parcial, modificao, acrscimo, reforma e conserto de
edificaes em geral, etc.
Nenhuma obra executada, seja por particular ou pelo poder
pblico, pode descumprir as normas referentes ao uso ou ocupao do solo.
Segundo OLIVEIRA (2010, p. 85):

27

A Licena para Construir, emitida pelo Poder Pblico


Municipal, obrigatria, pois, o disciplinamento e a fiscalizao
do uso do solo urbano competncia municipal e, os projetos
devem ser, previamente, aprovados pelo setor competente do
municpio.
6)
Verificar se o corpo tcnico e os responsveis pela
obra, apresentados pela contratada, correspondem com a
relao de profissionais constantes do contrato (Lei 8.666/93,
arts. 13, 3 e 30, 1, I);
Para apresentao de propostas na licitao, pode-se exigir a
comprovao da capacidade tcnica da empresa concorrente, buscando-se
qualidade na prestao dos servios.
Essa comprovao deve-se dar atravs da apresentao de
atestados de responsabilidade tcnica emitidos por entidades profissionais
competentes,

onde

se

demonstre

capacidade

dos

profissionais

pertencentes aos quadros da empresa. Importante se observar que, para


toda obra ou servio de engenharia realizado, deve haver anotao, atravs
da ART, junto ao Conselho Regional de Engenharia, Arquitetura e
Agronomia - CREA, designando-se um responsvel pelos servios.
O TCE deve conferir se os atestados juntados durante a fase
licitatria referem-se aos profissionais elencados na fase de contratao. Os
profissionais indicados pelo licitante para fins de comprovao da
capacidade tcnico-profissional devero participar da obra ou servio objeto
da licitao, admitindo-se, no entanto, a substituio destes por profissionais
de experincia equivalente ou superior, desde que aprovada pela
Administrao. Mas, qualquer exigncia de o profissional participar at o fim
do contrato ilegal.
7)
Verificar se a contratada mantm preposto aceito pela
Administrao, no local da obra ou servio, para represent-la
na execuo do contrato (Lei 8.666/93, art. 68);
Para fins operacionais, o contratado dever indicar um agente
para represent-lo perante a Administrao e, toda comunicao entre

28

contratante e contratada, devero ocorrer atravs desse representante,


preferencialmente, por escrito.
A verificao da ocorrncia de nomeao desse preposto deve
ser observada pelo TCE.
8)
Verificar se foi designado fiscal para acompanhamento
da execuo da obra e se este est devidamente habilitado e
credenciado junto ao CREA (Lei 8.666/93, art. 67);
A lei preceitua que deve haver a nomeao de um profissional
para o exerccio da funo de fiscal. A funo deste ser a de garantir o
cumprimento integral do contrato, da forma como pactuado. Ele deve exigir
da contratada o cumprimento integral de todas as suas obrigaes.
A fiscalizao dos servios dever se efetivar no local da obra,
atravs de visitas peridicas, tantas quantas forem necessrias.
Para nomeao desse profissional necessria a edio de
uma Portaria, que o designar por ato especfico, ou de uma ART
detalhando a atividade a ser por ele exercida. A verificao pelo TCE se
basear na existncia ou no desses documentos.
9)
Verificar se a Administrao aplicou as sanes
cabveis, quando houver inexecuo parcial ou total do contrato
(Lei 8.666/93, arts. 77, 78, 86 e 87);
A inexecuo total ou parcial do contrato, de acordo com as
disposies previstas no edital e contrato, pode ensejar a resciso contratual
ou a aplicao de outras medidas de carter sancionatrio.
Tanto os motivos que podem levar resciso, como as
penalidades passveis de serem aplicadas, esto elencadas respectivamente
nos artigos 78 e 87 da Lei 8.666/93. Mas, independentemente da previso
legal, deve haver previso contratual ou no edital a respeito dessas medidas,
j que no permitida discricionariedade para aplicao dessas.

29

Segundo

entendimento

do

TCU

(UNIO,

2006),

discricionariedade no faculta ao gestor a opo entre aplicar ou no as


penalidades previstas em lei, mas apenas sopesar a gravidade dos fatos e
os motivos da no execuo, para escolher entre as penas elencadas nos
artigos 86 e 87 da Lei 8.666/938.
Ocorrendo

casos

de

inexecuo

contratual,

agente

administrativo deve apanhar os responsveis pelos atos lesivos, sob pena


de ser responsabilizado pessoalmente, caso haja comprovao de sua
omisso por culpa ou dolo.
O TCE, ao verificar a aplicao de sanes nos casos de no
cumprimento do contrato, busca meios de visualizar o controle exercido
pelos rgos quando da execuo de contratos e a seriedade quanto ao seu
cumprimento.
10) Verificar se, em havendo supresso de obras, bens ou
servios, para os quais a contratada j houvera adquirido os
materiais, a Administrao os pagou pelos custos de aquisio
regularmente comprovados (Lei 8.666/93, art. 65, 4);
A supresso de obras, bens ou servios no pode ofender a
equao econmico-financeira da contratao, para tanto, ocorrendo
qualquer desses casos, a contratada tem direito indenizao pelas
despesas efetuadas, desde que as comprove regularmente.
O

TCE

dever

averiguar

se

os

valores

pagos

pela

Administrao correspondem queles comprovados pela contratada.


11) Verificar se a liberao de pagamento de parcelas da
obra est de acordo com a medio das etapas j concludas;
As

planilhas

de

medio

ou

apenas

medies,

correspondem aos documentos onde devem ser evidenciados com exatido


8

Acrdo 2558/2008: O mbito de discricionariedade na aplicao de sanes em


contratos administrativos no faculta ao gestor, verificada a inadimplncia injustificada da
contratada, simplesmente abster-se de aplicar-lhe as medidas previstas em lei, mas sopesar
a gravidade dos fatos e os motivos da no execuo para escolher uma das penas exigidas
nos arts. 86 e 87 da Lei 8.666/93, observado o devido processo legal.

30

os quantitativos dos servios executados, para o adequado pagamento pela


Administrao contratada.
Os

pagamentos

pelos

servios

executados

devem

corresponder aos valores contidos nas medies, no se admitindo o


pagamento por servios ainda no executados.
12) Verificar se ocorreu duplicidade de pagamento de um
mesmo servio por fontes distintas de recursos, em caso de
contratao da obra mediante convnio, como por exemplo,
Estado e Municpio (CF/88, art, 37, caput);
Os convnios podem ocorrer entre diferentes entes da
federao, como por exemplo, Estados e Municpios. A existncia de
diferentes entes pode acarretar pagamentos duplicados. Para essa
verificao, o TCE pode-se valer de sistemas para consulta dos dados
oramentrios, que traro as diferentes fontes de recursos destinados para
cada ao ou programa.
13) Verificar se o pagamento de etapas em atraso, tomouse por base para reajustamento a data prevista no cronograma
financeiro;
O prazo mnimo para reajustamento do contrato de 12
meses, contados da apresentao da proposta e no da contratao em si.
Caso ocorram atrasos na execuo dos servios, estes passaro a ser
realizados em prazo diverso daquele inicialmente previsto no cronograma
fsico-financeiro.
O problema que pode ser encontrado nesse ponto o
pagamento da parcela da obra realizada em atraso com os valores
correspondentes data da concluso da etapa, que j podem ter sofrido o
reajuste previsto no contrato. O correto seria o pagamento dos valores
correspondentes data que deveria ter sido concluda a etapa, sem
reajuste, se for o caso.

31

14) Verificar se no pagamento de etapas concludas com


antecedncia, tomou-se por base para reajustamento a data da
efetiva execuo do servio;
Caso a etapa de uma obra seja concluda antes do prazo
previsto no cronograma fsico-financeiro, o pagamento por ela deve
corresponder aos valores referentes data da sua concluso e no aos
valores que deveriam ser pagos caso ela tivesse sido concluda no prazo
inicialmente previsto.
A irregularidade pode se referir possibilidade de pagamento
dessa etapa concluda antecipadamente, com os valores que seriam pagos
na data inicialmente prevista para a sua execuo, que poderiam
corresponder aos valores j reajustados pelo decurso do tempo.
Assim, havendo antecipao da concluso de etapas, os
valores pagos devem corresponder queles do dia, e no queles que
poderiam ser vlidos na data inicialmente prevista para a concluso.
15) Verificar se houve recebimento provisrio no caso da
obra envolver aparelhos, equipamentos e instalaes sujeitas
verificao de funcionamento (Lei 8.666/93, art. 74, III);
O recebimento provisrio de bens e servios poder ser
dispensado em casos especficos elencados no artigo 74 da Lei 8.666/93.
No entanto, quando se tratar de aparelhos, equipamentos e instalaes
sujeitos verificao de funcionamento e produtividade, no poder haver
essa dispensa.
Assim, o TCE dever verificar a existncia de Termo de
Recebimento Provisrio desses bens e servios.
16) Verificar no caso de obra paralisada, os motivos do
atraso e da paralisao;
A contratada deve apresentar justificativas para o atraso e/ou
paralisao de servios, assim como deve a Administrao prestar essas
justificativas quando for ela a parte que tiver dado causa ao problema.

32

Essas verificaes pelo TCE ajudariam na avaliao dos


motivos da paralisao, se justificados ou no, e na avaliao dos controles
por parte da contratante.
17) Verificar, se no caso de obra rodoviria e/ou
saneamento, se houve levantamento das condies fsicas das
reas selecionadas e os critrios tcnicos adotados para
definio dessas reas (Lei 8.666/93, art. 6, IX);
Essa verificao feita no Projeto Bsico, que deve conter
estudos tcnicos preliminares sobre as condies do local onde ser
realizado o servio. Esses estudos permitem um maior planejamento da obra
e seus custos.
18) Verificar se, num conjunto de obras para um mesmo
fim, houve padronizao por tipo ou classe, de acordo com o
projeto (Lei 8.666/93, art. 11);
A padronizao pode ser utilizada como meio de reduo de
custos e otimiza a conservao dos bens. O TCE avalia a adoo dessa
prtica, que no se trata de uma deciso discricionria do administrador, j
que consta de previso legal, ou seja, regra imposta pela Lei. A no
utilizao de projeto-padro deve ser exceo, fundamentada pela
Administrao.
Na obra:
Quanto

aos

itens

seguintes,

no

sero

feitas

muitas

consideraes, posto alguns j terem sido tratados como pontos a serem


vistos na origem. Nas visitas in loco, o TCE pode verificar a aplicao prtica
dessas regras.
1)
Verificar se foram utilizados projetos padronizados por
tipo, categoria ou classe, nos casos do empreendimento
pertencer a um conjunto de obras destinadas ao mesmo fim
(Lei 8.666/93, art. 11);
2)
Verificar se foram cumpridas as aes de
acessibilidade, de forma a assegurar o ingresso e locomoo
de pessoas portadoras de deficincia ou com mobilidade

33

reduzida, em conformidade com os artigos 11 a 14 da Lei


Estadual n 11.263/02 (banheiros acessveis, rampas de
acesso, elevadores acessveis, etc.);
3)
Verificar se existe placa de identificao da obra e se os
dados constantes da mesma correspondem aos indicados no
processo de licitao e no contrato (Lei 5.194/66, art. 16);
4)
Verificar se a contratada mantm preposto aceito pela
Administrao;
5)
Verificar se a administrao designou fiscal para
acompanhamento da obra;
6)
Verificar se a execuo da obra est de acordo com o
cronograma fsico;
7)
Verificar se as ligaes de gua, luz e gs esto
funcionando adequadamente;
8)
Verificar, no caso de obra concluda, se o seu uso
cumpre a finalidade para a qual foi construda. Se possvel,
fazer um relatrio detalhado com fotos. No caso de obra
inacabada ou paralisada, relatar a situao encontrada e
tambm, se possvel, documentar com fotos.
E, para facilitar os trabalhos da fiscalizao na aplicao
destes novos procedimentos, na origem e no local da obra, o TCE traz
sugestes de planilhas para auxlio execuo da fiscalizao. Esse Roteiro
de Verificao da Execuo da Obra, consta como Anexo neste presente
trabalho.
Dos procedimentos acima elencados, nota-se que nenhum
deles possibilita a verificao da existncia de um estudo direcionado, que
permita uma anlise do planejamento do empreendimento, no sentido de se
verificar os objetivos almejados, as necessidades a serem sanadas, a
existncia de avaliao junto aos beneficirios diretos e com os profissionais
que podem ser afetados pelas obras, etc.
A ausncia de anlises desse tipo, dificulta a avaliao da
eficcia, eficincia e, principalmente, da efetividade do programa, j que uma

34

comparao entre os benefcios proporcionados e aqueles almejados, fica


prejudicada.
3.2 A fiscalizao nos demais Estados da Federao
Assim como no TCE So Paulo, os demais rgos de controle
externo possuem manuais que determinam os procedimentos que as
equipes devem seguir durante as fiscalizaes em obras pblicas. Esses
manuais geralmente so documentos internos, no disponibilizados para o
pblico em geral.
Visando conhecer os procedimentos adotados pelos Tribunais
de Contas, buscou-se nos endereos eletrnicos dos mesmos, documentos
que contivessem instrues a respeito da fiscalizao de obras pblicas.
Dos trinta endereos eletrnicos pesquisados, sendo 27 de
Tribunais de Contas Estaduais, dois Municipais e o do Tribunal de Contas da
Unio, em seis deles encontrou-se alguma meno, em citaes ou
documentos, fiscalizao de obras pblicas. Importante frisar que isso no
implica que os demais Tribunais no possuam esses procedimentos
predeterminados, mas apenas, que eles podem no ter sido disponibilizados
ao pblico.
No TCE do Rio de Janeiro, o Ato Normativo n 79, de 03 de
maro de 2005, estabelece normas e procedimentos a serem observados
nas atividades de fiscalizao, controle e acompanhamento de obras e
servios de engenharia, mas muito pouco se fala sobre os procedimentos
em si.
No citado Ato, possvel se identificar que na anlise dos
processos de contratao dos servios e nos projetos das obras, os pontos
analisados referem-se ao cumprimento dos dispositivos legais e
economicidade. O disposto no artigo 3 deste Ato Normativo determina que:
os editais de concorrncia referentes a obras e servios de
engenharia devero ser encaminhados (...) para exame, luz

35

da legislao pertinente, dos elementos dos projetos, bsico


e/ou executivo, e dos aspectos ambientais, bem como quanto
ao aspecto da economicidade.
O TCE da Bahia no disponibiliza para consulta manual dos
procedimentos por ele adotados para fiscalizao de obras pblicas, mas
sua Resoluo n 52, de 21 de julho de 2011, que dispe sobre o
encaminhamento das informaes referentes a obras para o TCE, por meio
de sistemas, permite que se faa uma breve considerao sobre o tema.
As informaes que devero ser encaminhadas mensalmente
pelos titulares dos rgos e entidades da administrao pblica para o TCE,
so as informaes sobre os projetos, obras e servios de engenharia, bem
como das licitaes, dispensas, inexigibilidades e contrataes a eles
relacionados (...), segundo disposto no artigo 1, caput.
No art. 2 do mesmo diploma, quando h a conceituao de
Projeto Bsico, o foco das fiscalizaes na economicidade e aspectos legais
fica evidenciado, no sendo feita meno a nenhuma tcnica de anlise que
verifique a eficcia, eficincia e a efetividade das obras:
Projeto bsico conjunto de elementos necessrios e
suficientes, com nvel de preciso adequado, para caracterizar
a obra ou servio, ou complexo de obras ou servios objeto da
licitao, elaborado com base nas indicaes dos estudos
tcnicos preliminares, que assegurem a viabilidade tcnica e
o adequado tratamento do impacto ambiental do
empreendimento, e que possibilite a avaliao do custo da
obra e a definio dos mtodos e do prazo de execuo
(grifo nosso).
J o Tribunal de Contas de Pernambuco possui um extenso
Manual de Orientaes Tcnicas para Contratao e Execuo de Obras e
Servios de Engenharia Pblicos (PERNAMBUCO, 2010), editado em julho
de 2010. Embora esse Manual seja uma cartilha voltada aos gestores do
poder municipal, j possvel notar-se uma certa preocupao com a
efetividade da obra.
Ao tratar do planejamento, o Manual coloca:

36

antes do desenvolvimento das aes diretamente interligadas


s obras e servios de engenharia alguns procedimentos
devem ser observados. Assim, identificao das carncias da
populao e definio de prioridades constituem etapas
preliminares que devem ser materializadas em projetos e
programas de governo (PERNAMBUCO, 2010, p. 5).
Ainda no Estado de Pernambuco, uma Resoluo do TCE
(PERNAMBUCO, 2009) dispe sobre os procedimentos de controle interno
relativos a obras e servios de engenharia a serem adotados pela
Administrao Direta e Indireta Municipal. Do disposto nesse documento,
extrai-se o mesmo tipo de fiscalizao dos Tribunais anteriores, voltada
exclusivamente conformidade e economicidade.
No endereo eletrnico do Tribunal de Contas do Cear, foi
encontrada apenas uma notcia9 acerca da incluso da anlise dos aspectos
de acessibilidade na fiscalizao de obras pblicas, a partir de 2012, o que
inviabiliza qualquer anlise sobre o teor dos procedimentos fiscalizatrios
adotados pelo rgo.
O Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso do Sul,
promoveu o lanamento de um Manual Tcnico de Auditoria de Obras e
Servios de Engenharia, em outubro de 2007. Ele foi institudo por meio de
resoluo administrativa, aprovada por unanimidade. Essa informao foi
obtida de uma notcia publicada no site do TCE, em 200710.
O citado manual no foi disponibilizado para consulta no site,
mas nessa matria consta a descrio dos fatores de risco em projetos que
so citados no Manual, como por exemplo:
... A insuficincia ou a inexistncia de estudo de viabilidade
tcnica-econmica; ausncia de licitao para a contratao de
projetos; no-elaborao do projeto bsico; ausncia ou
insuficincia de memorial descritivo; ausncia ou insuficincia
de plantas, cortes e perfis do empreendimento; projetos bsico
9

Disponvel em: http://www.tce.ce.gov.br/sitetce/Sessao.noticia.tce?id=654 Acesso em 09


abr. 2012.
10
Disponvel em http://www.tce.ms.gov.br/portal/lista_noticias/detalhes/192585. Acesso em
09 abr. 2012.

37

e executivo no consideram integralmente os requisitos de


segurana, funcionalidade e adequao ao interesse
pblico e ausncia ou insuficincia do relatrio de impacto
ambiental
para
empreendimentos
potencialmente
modificadores do meio ambiente, entre outros (grifos nossos).
Diante do trecho citado, j possvel encontrar um vis de
fiscalizao operacional das obras e servios, quando se tenta considerar,
ao menos, o aspecto da funcionalidade.
Na cartilha Obras Pblicas Aspectos de Execuo e Controle,
publicada pelo TCE de Santa Catarina (SANTA CATARINA, 2005), h uma
descrio dos procedimentos, bem como explicaes acerca deles, a serem
seguidos pelos gestores quando da realizao de obras pblicas. Alm
disso, elenca as atribuies de todos os setores que devero atuar nas
obras, como o de contabilidade e fiscalizao pelo contratante. No h
meno sobre a fiscalizao da efetividade dos projetos, afora quando se
trata do planejamento da obra, momento em que se devero considerar as
metas do governo.
O TCE do Esprito Santo tambm possui uma apostila
destinada a auxiliar gestores na execuo de obras: Obras Pblicas
Orientaes aos Ordenadores de Despesas (ESPRITO SANTO). Nesta, no
h meno sobre sua atuao como rgo de controle ou sobre os
procedimentos de fiscalizao que seus servidores devem adotar no
desempenho de suas funes.
O Tribunal de Contas da Unio tambm possui uma cartilha
com o intuito de orientar os gestores. Ela est em sua segunda edio e
intitulada Obras Pblicas Recomendaes Bsicas para a Contratao e
Fiscalizao de Obras de Edificaes Pblicas (UNIO, 2009).
A cartilha visa orientar rgos e entidades da Administrao
Pblica que no possuem equipes tcnicas especializadas
por exemplo, prefeituras de pequenos e mdios municpios
quanto aos procedimentos a serem adotados na execuo de
obras, desde a licitao at a construo, passando pela
elaborao de projetos e pela respectiva fiscalizao. Este

38

material tambm pode ser utilizado por municpios de maior


porte, bem como pelos demais rgos pblicos (UNIO, 2009,
P. 9).
Da anlise dessas informaes disponveis, nota-se que os
procedimentos relacionados fiscalizao de natureza operacional no
existem, ou no esto disponibilizados para consulta. Isso dificulta uma
padronizao dos mtodos utilizados pelos Tribunais de Contas. Essa nopadronizao no contribui para que os julgamentos e entendimentos se
tornem uniformes.

39

4 Fiscalizao operacional em obras pblicas


Como exposto no decorrer do texto, atualmente a rea de foco
das fiscalizaes realizadas em obras pblicas o controle da legalidade,
regularidade e da economicidade dos atos de gesto.
Com a evoluo das formas de controle e as novas vertentes
da fiscalizao, avaliar alm da conformidade, os aspectos de eficcia,
eficincia e efetividade, tornou-se uma necessidade face aos anseios da
sociedade moderna, que cada vez mais preza pela transparncia na
administrao de recursos pblicos.
Em uma anlise superficial dos procedimentos de fiscalizao
divulgados pelos rgos de controle externo, especificamente, os Tribunais
de Contas, no se encontrou uma sistematizao de procedimentos de
natureza operacional que pudessem ser analisados.
Pensando em uma forma de se atender aos ditames
constitucionais e s aspiraes da sociedade, buscaram-se mtodos de
fiscalizao de obras que pudessem contribuir para uma avaliao da
qualidade desses atos, com observncia da eficcia, eficincia e efetividade,
uma fiscalizao operacional.
Nesse captulo, so elencadas novas possveis anlises a
serem feitas nos processos de contratao para execuo de obras
pblicas. Esses diferentes enfoques podem ser incorporados s rotinas de
fiscalizao, contribuindo para uma avaliao mais completa das aes do
governo, no apenas sob a tica da conformidade das contrataes, mas
tambm de sua rentabilidade, utilidade, efetividade e racionalidade.
O TCE de So Paulo, assim como outros Tribunais de Contas
do Brasil, j realiza essa fiscalizao operacional de obras pblicas, mas o
faz analisando um nmero irrisrio de contratos anualmente. Ainda, essa
fiscalizao no tem seus procedimentos pr-estabelecidos, o que acaba
dificultando tambm a obteno de documentos junto aos rgos

40

fiscalizados, que diante de novas solicitaes do TCE, pode no ter


formalizados os documentos requeridos.
Ainda, essa fiscalizao acontece apenas em um momento da
obra, pontual, no havendo um acompanhamento de sua execuo e,
como visto, o processo para contratao de uma obra pblica envolve vrias
fases e procedimentos. A deteco de problemas logo que eles surjam,
contribui para uma melhor soluo.
A nova vertente exposta pede que a fiscalizao seja realizada
em mais de uma fase do contrato, e no apenas uma vez, sendo na maioria
dos casos, aps a concluso da obra.
Abaixo, as sugestes consideradas cabveis so elencadas de
acordo com cada fase do procedimento para contratao da execuo de
obras pblicas, iniciando-se antes da assinatura do contrato. Essa prtica
preventiva tem o intuito de inibir a corrupo, prevenir eventuais erros de
projeto e at a possibilidade de que, no futuro, essa obra venha a ser
paralisada ou abandonada.
4.1 Fase preliminar de licitao
Esta fase corresponde ao planejamento da obra, dentro do
rgo executor. O Tribunal de Contas ainda no tem conhecimento do incio
dos procedimentos para contratao da execuo de uma obra ou servio
de engenharia.
Para avaliar os atos praticados nessa fase, o TCE pode
solicitar os documentos a ela relativos quando j tiver conhecimento do
processo licitatrio e for fiscaliz-lo. Essa anlise para verificar o
planejamento feito pelo rgo contratante e sua qualidade.
Em relao a cada um dos procedimentos que podem aqui ser
praticados, seguem sugestes para anlise dos aspectos de natureza
operacional pela fiscalizao:

41

a)
A

Programa de necessidades
realizao

dessa

etapa

deve

produzir

um

relatrio

explicitando as necessidades da Administrao que levaram contratao


da obra, devendo conter tambm os dados a respeito dos levantamentos
efetuados e das justificativas para as propostas de empreendimentos
elaboradas.
O TCE, hoje, no analisa qualquer estudo preliminar que possa
ter sido feito pelo rgo para elaborao do projeto bsico. Solicitando esse
tipo de documento, pode-se verificar:

a realizao de estudos demogrficos da regio a ser

beneficiada ou atingida pela interveno a ser realizada, para


que se possa ter um melhor dimensionamento da demanda ou
das necessidades que devem ser supridas;

os critrios utilizados para eleio dos servios a serem

prestados, quando for o caso;

os critrios para escolha do lugar para alocao do

empreendimento;

as estimativas a respeito da demanda a ser atendida, a

depender do tipo de obra realizada;

as estimativas quanto s dimenses necessrias;

os

levantamentos

realizados

junto

aos

rgos

diretamente relacionados com o local a sofrer interveno, a


respeito de problemas j existentes e suas particularidades;

as

propostas

apresentadas

como

solues

aos

problemas existentes ou para o cumprimento das metas prestabelecidas.

42

b)

Estudos de viabilidade

Nessa etapa, o rgo contratante faz a anlise das propostas


elencadas no programa de necessidades para a escolha da opo mais
vivel. Da anlise dos documentos produzidos nessa fase, o TCE pode
verificar:

se foram realizados estudos sobre a viabilidade de cada

projeto apresentado no programa de necessidades;

se foram feitos oramentos dos custos aproximados de

cada projeto antes da deciso pelo mais vivel;

os

critrios

usados

para

seleo

do

projeto/empreendimento considerado mais vivel;

as justificativas para a seleo de determinado projeto;

a relao custo-benefcio entre o resultado pretendido

com a obra e seu custo.


c)

Anteprojeto

Os anteprojetos devem ser elaborados somente nos casos de


obras de grande porte, mas, no h empecilhos para sua elaborao em
qualquer empreendimento.
Por se tratar de algo mais prximo de um rascunho do projeto
definitivo, a manifestao das partes diretamente interessadas na obra, pode
contribuir com informaes importantes para o adequado desenvolvimento
do projeto.
Neste caso, o TCE pode analisar:

a participao do rgo que sofrer a interveno, na

elaborao do projeto, com o intuito de se evitar a necessidade


de adequaes posteriores;

43

as

consultas

aos

rgos

responsveis

pelos

equipamentos que possam ser instalados para conhecimento


das especificidades tcnicas exigidas;

existncia de oramentos prvios.

4.2 Fases interna e externa da licitao


Na fase interna devem ser seguidos os procedimentos para
publicao do edital de licitao, com todas as suas formalidades. Para que
seja dada publicidade ao processo de contratao, o projeto bsico dever
estar concludo e aprovado pelos rgos competentes, e as licenas prvias
exigidas para incio da obra, j devem ter sido concedidas, antes mesmo da
publicao do edital.
Aqui, resumidamente, o TCE verifica, quando for o caso, os
estudos de impacto ambiental realizados; analisa o cumprimento das
formalidades exigidas pela Lei 8.666/93; analisa quesitos de acessibilidade
nos projetos e o cronograma fsico-financeiro; e ainda, verifica a concesso
de alvar de construo da obra, de acordo com a legislao municipal.
Na fase externa, que tem incio com a publicao do edital,
feita a escolha do licitante vencedor, com base nos critrios previamente
definidos no edital e de acordo com os preceitos legais.
Por serem essas fases destinadas ao cumprimento de
exigncias legais, no cabem anlises com enfoque no lado operacional,
sendo assim, o TCE realiza a fiscalizao nos moldes que a faz hoje.
4.3 Fase contratual
Durante a execuo da obra, alm dos aspectos j verificados
usualmente pela fiscalizao, o TCE pode verificar:

se a obra est sendo, ou foi, realizada de acordo com o

inicialmente previsto;

44

se o sistema de controle utilizado pela contratante

adequado, de forma a evitar desperdcio de materiais, por


exemplo;

a ocorrncia de alteraes no projeto que poderiam ter

sido evitadas com o melhor planejamento;

a possvel existncia de problemas com relao

instalao

dos

equipamentos

por

divergncias

nas

especificaes tcnicas;

a compatibilidade entre o andamento da obra, as

medies

realizadas

cronograma

fsico-financeiro

atualizado, atravs da realizao de visitas;

a existncia de Termos de Recebimento Provisrio e

Definitivo

sem pendncias ou, quando estas existirem,

verificao da soluo dada a essas;

existncia

das

licenas

necessrias

para

funcionamento, como alvar do Corpo de Bombeiros, licenas


da Prefeitura e outras porventura existentes.
4.4 Fase posterior contratao
Finda a execuo da obra ou servio de engenharia, o
empreendimento deve ser destinado ao uso.
O incio da utilizao do imvel permite que se faa uma
avaliao da efetividade da obra realizada, pois so produzidos dados que
embasam esse tipo de anlise, como por exemplo, nmero de atendimentos
realizados, existncia de demanda reprimida, impactos causados no
entorno, etc.
O controle externo pode avaliar a efetividade verificando e
mensurando, quando for o caso:

45

o funcionamento adequado do local e dos equipamentos

instalados;

a existncia de problemas relacionados obra, como

infiltraes, rachaduras, qualidade dos materiais e servios;

os controles utilizados pela contratante, que permitam

medir o desempenho em termos de economia e eficincia dos


programas;

os sistemas de produo e armazenamento de dados

utilizados que permitam a coleta de informaes que


possibilitem a avaliao de desempenho do programa;

os dados referentes demanda do local, para

verificao

da

adequao

do

planejamento

inicial

necessidades;

o alcance das metas e objetivos inicialmente almejados;

o impacto social provocado pelo empreendimento, se

positivo ou negativo;

o impacto social decorrente da execuo da obra ou da

finalizao de um empreendimento que tenha alterado o


entorno e o meio ambiente onde tenha sido inserido;

os resultados obtidos a partir do programa ou ao

governamental em que estava inserida a obra, se estes


correspondem s necessidades que deram origem ao;

se houve equidade na distribuio dos recursos da ao

governamental implementada e nos resultados obtidos;

se a ao correspondeu poltica pblica definida.

46

A possibilidade de realizao dessas anlises, permite que seja


avaliada a eficincia, a eficcia e a efetividade das obras e servios de
engenharia realizados pela Administrao Pblica.
Deve-se sempre ter em mente, que ao se avaliar a efetividade,
busca-se medir os benefcios auferidos pela populao atingida com a
execuo do investimento pblico, a partir do resultado final obtido pela
gesto de todos os recursos pblicos envolvidos. Isso se d diferentemente
da avaliao da eficcia e da eficincia, onde so focados mais os aspectos
da organizao da contratada e da contratante, principalmente.
A avaliao da efetividade fica mais concentrada na fase
posterior contratao, pois momento em que se pode efetivamente medir
os resultados obtidos com a execuo da obra, inserida em uma poltica
pblica.

47

5 Consideraes finais
A atuao dos rgos de controle no Brasil vem passando por
uma modificao quanto ao foco das fiscalizaes por eles efetuadas. At h
pouco tempo, a anlise da conformidade realizada por eles era a nica
vertente de uma fiscalizao, onde eram analisados requisitos formais,
previstos em lei, e a economicidade das aes.
Com a evoluo das formas de controle, mudanas nos pontos
a serem observados nas fiscalizaes foram se tornando necessrias, como
uma forma de se avaliar a qualidade dos investimentos feitos pelos gestores
pblicos e no apenas a regularidade desses.
Diante dessas mudanas, abordou-se nesse trabalho os tipos,
as formas de controle e os aspectos analisados nas fiscalizaes atualmente
realizadas pelos Tribunais de Contas Estaduais, rgos de controle externo.
Como proposto inicialmente, tratou-se do novo enfoque que se
tem vislumbrado quanto ao controle dos atos de gesto, onde so
analisados, alm da conformidade, a qualidade desses atos e os benefcios
auferidos com eles. Essa nova forma de controle, denominada auditoria
operacional, aqui tratada como fiscalizao operacional, analisa os aspectos
da eficcia, eficincia e efetividade das aes praticadas.
Ao se observar os procedimentos atuais de fiscalizao de
obras pblicas do Tribunal de Contas do Estado de So Paulo, pode se
identificar a carncia de procedimentos que levem a uma anlise operacional
das obras e servios de engenharia fiscalizados.
A partir da, foram elencadas aes de fiscalizao que
auxiliam na avaliao operacional dos atos de governo relacionados
execuo de obras ou servios de engenharia. So eles:

solicitao de relatrio elaborado no Programa de

Necessidades desenvolvido pela contratante;

48

solicitao dos Estudos de Viabilidade realizados e suas

concluses;

solicitao de anteprojetos, no caso de grandes obras;

visitas in loco para verificao das condies do imvel

aps o trmino da execuo do contrato;

solicitao de dados que permitam medir o impacto da

obra ou servio de engenharia na sociedade;

solicitao de dados que permitam a comparao entre

os resultados obtidos e os objetivos traados quando do


planejamento do programa;

questionamentos contratante sobre os controles

existentes para garantia de economia e eficincia do programa;

questionamentos contratante acerca da existncia de

sistemas de controle e armazenamento de dados que possam


fornecer informaes fiscalizao;

solicitao de estudos sobre possveis impactos sociais

e ambientais ocasionados pela obra.


Esses novos procedimentos devem ser unidos aos j
existentes, no se deixando, de fazer a anlise dos aspectos formais do
contrato.
Os rgos da Administrao Pblica devem ser informados
desses novos procedimentos de fiscalizao, para que passem a formalizar
os novos documentos que podem ser solicitados. Haver um perodo de
adaptao, visto que, na maioria das vezes, no h formalizao ou mesmo
a realizao de estudos preliminares elaborao do projeto bsico, por
exemplo.

49

A implantao dos procedimentos de fiscalizao sugeridos no


presente trabalho, exigem modificaes nas rotinas de trabalho existentes
do TCE hoje. Pode ser necessrio um maior nmero de servidores para
realizao de tais anlises, j que essas demandariam mais tempo.
Observao importante de que esses servidores no
necessariamente precisam ser da rea de engenharia, em que pese o tema
relacionado seja obras e servios de engenharia. Isso possvel, pois no
so analisados aspectos tcnicos da obra, que exigiriam conhecimento na
rea. Em alguns pontos, como por exemplo, escolha do projeto mais vivel,
a consulta a um especialista pode ser til.
Alguns outros pontos que poderiam ser colocados precisam de
um estudo mais aprofundado, como a possibilidade de criao de
indicadores para mensurao dos benefcios auferidos com determinada
obra.
A qualificao de servidores, tanto dos rgos de fiscalizao
como das contratantes, sobre o enfoque operacional a ser dado, tambm
deve ser estudada.
Para a realizao do trabalho, a principal limitao encontrada
foi o reduzido nmero de estudos e informaes sobre fiscalizaes
operacionais de obras pblicas. possvel se encontrar textos sobre
fiscalizaes operacionais e sobre fiscalizaes em obras pblicas, mas
sobre fiscalizaes operacionais em obras pblicas, encontramos apenas
dois trabalhos realizados no Rio Grande do Sul.
anlise do contedo dos citados trabalhos, incorporou-se a
rotina de fiscalizao da Diretoria de Contas do Governador, que realiza
fiscalizaes operacionais tambm em obras. A limitao, nesse caso, foi a
inexistncia de uma sistematizao dos procedimentos realizados.
Ainda, nos endereos eletrnicos dos demais Tribunais de
Contas da Federao, no existem muitas informaes disponveis sobre os

50

procedimentos por eles utilizados, dificultando eventuais consultas e


comparaes dos mtodos empregados.

51

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organizacional e metodologias de auditoria para atuao no campo de
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52

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53

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09 abr 2012

54

Anexo

ROTEIRO DE VERIFICAO DA EXECUO DA OBRA

Na origem:
1 Verificar nos autos o relatrio do impacto ambiental, quando tratar-se de
obra modificadora do meio ambiente (Lei 8.666/93, art. 12, e Resoluo
CONAMA 001, de 23.01.86, art. 2);
2 - Verificar se houve a indevida participao do autor do projeto na licitao
da obra (Lei 8.666/93, art. 9);
3 Verificar se o projeto da obra contempla as exigncias contidas nos
artigos 11 a 14 da Lei Estadual n 11.263/02, de forma a assegurar o acesso
de pessoas portadoras de deficincia ou com mobilidade reduzida
(banheiros acessveis, rampas de acesso, elevadores acessveis, etc);
4 Verificar se o cronograma fsico-financeiro apresenta distribuio
adequada de servios e custos, e se vem sendo cumprido;
5 Verificar se existe o alvar de construo da obra (legislao municipal);
6 Verificar se o corpo tcnico e os responsveis pela obra, apresentados
pela contratada, correspondem com a relao de profissionais constante do
contrato (Lei 8.666/93, arts. 13, 3 e 30, 1, I);
7 Verificar se a contratada mantm preposto aceito pela Administrao, no
local da obra ou servio, para represent-la na execuo do contrato (Lei
8.666/93, art. 68);
8 Verificar se foi designado fiscal para acompanhamento da execuo da
obra e se este est devidamente habilitado e credenciado junto ao CREA
(Lei 8.666/93, art. 67);
9 Verificar se a Administrao aplicou as sanes cabveis, quando houver
inexecuo parcial ou total do contrato (Lei 8.666/93, arts. 77, 78, 86 e 87);
10 Verificar se, em havendo supresso de obras, bens ou servios, para
os quais a contratada j houvera adquirido os materiais, a Administrao os
pagou pelos custos de aquisio regularmente comprovados (Lei 8.666/93,
art. 65, 4);

55

11 Verificar se a liberao de pagamento de parcelas da obra est de


acordo com a medio das etapas j concludas;
12 Verificar se ocorreu duplicidade de pagamento de um mesmo servio
por fontes distintas de recursos, em caso de contratao da obra mediante
Convnio, como por exemplo, Estado e Municpio (CF/88, art. 37, caput);
13 Verificar se no pagamento de etapas em atraso, tomou-se por base
para reajustamento a data prevista no cronograma financeiro;
14 Verificar se no pagamento de etapas concludas com antecedncia,
tomou-se por base para reajustamento a data da efetiva execuo do
servio;
15 Verificar se houve recebimento provisrio no caso da obra envolver
aparelhos, equipamentos e instalaes sujeitas verificao de
funcionamento (Lei 8.666/93, art. 74, III);
16 Verificar no caso de obra paralisada, os motivos do atraso e da
paralisao;
17 Verificar, no caso de obra rodoviria e/ou saneamento, se houve
levantamento das condies fsicas das reas selecionadas e os critrios
tcnicos adotados para definio dessas reas (Lei 8.666/93, art. 6, IX);
18 Verificar se, num conjunto de obras para um mesmo fim, houve
padronizao por tipo ou classe, de acordo com o projeto (Lei 8.666/93, art.
11);

Na obra:
1 Verificar se foram utilizados projetos padronizados por tipo, categoria ou
classe, nos casos do empreendimento pertencer a um conjunto de obras
destinadas ao mesmo fim (Lei 8.666/93, art. 11);
2 Verificar se foram cumpridas as condies de acessibilidade, de forma a
assegurar o ingresso e locomoo de pessoas portadoras de deficincia ou
com mobilidade reduzida, em conformidade com os artigos 11 a 14 da Lei
Estadual n 11.263/02 (banheiros acessveis, rampas de acesso, elevadores
acessveis, etc);
3 Verificar se existe placa de identificao da obra e se os dados
constantes da mesma correspondem aos indicados no processo de licitao
e no contrato (Lei 5.194/66, art. 16);
4 Verificar se a contratada mantm preposto aceito pela Administrao;

56

5 - Verificar se a Administrao designou fiscal para acompanhamento da


obra;
6 Verificar se a execuo da obra est de acordo com o cronograma fsico;
7 Verificar se as ligaes de gua, luz e gs esto funcionando
adequadamente;
8 Verificar, no caso de obra concluda, se o seu uso cumpre a finalidade
para a qual foi construda. Se possvel, fazer um relatrio detalhado com
fotos. No caso da obra inacabada ou paralisada, relatar a situao
encontrada e tambm, se possvel, documentar com fotos.

OBSERVAES

Para facilitar os trabalhos da Auditoria na aplicao destes novos

procedimentos, na origem e no local da obra, apresentamos, como

sugesto, as planilhas que se seguem:

57

UNIDADE DE FISCALIZAO __________

Processo n
Contratante:
Contratada:
Nmero do Contrato:
Data da assinatura:
Objeto do Contrato:
Autoridade que firmou o Contrato:
Relator:
PLANILHA PARA O ROTEIRO DE VERIFICAO DA EXECUO DE
OBRA PBLICA
VERIFICAO NA ORIGEM
Item

Quesitos/Questes
Consta nos autos o relatrio de
impacto ambiental?

(Quando tratar-se de obra


modificadora do meio ambiente Lei 8.666/93, art. 12 e Resoluo
CONAMA 001, de 23.01.86,
art.2)

Houve a indevida participao


do autor do projeto na licitao
da obra? (Lei 8.666/93, art. 9)

O projeto da obra contempla as


exigncias contidas nos artigos
11 a 14 da Lei Estadual n
11.263/02, de forma a assegurar
o acesso de pessoas portadoras
de deficincia ou com
mobilidade reduzida (banheiros
acessveis, rampas de acesso,
elevadores acessveis, etc);

O cronograma fsico-financeiro
apresenta distribuio adequada
de servios e custos?
O cronograma fsico-financeiro
vem sendo cumprido?

Consta nos autos o alvar de


construo da obra?

O corpo tcnico e os
responsveis pela obra,
apresentados pela Contratada,
correspondem com a relao
constante no contrato? (Lei

Sim

No

Prejudicado

Observaes

58

Item

Quesitos/Questes
8.666/93, art. 13, 3 e 30, 1,
I)

A Contratada mantm preposto


junto a obra para represent-la?
(Lei 8.666/93, art.68)

A Administrao designou fiscal,


credenciado junto ao CREA,
para acompanhar a execuo da
obra? (Lei 8.666/93, art. 67)

Houve aplicao de sano, pela


Administrao, por inexecuo
parcial ou total da obra? (Lei
8.666/93, arts. 77,78,86 e 87)

10

Havendo supresso de obra,


bens ou servios, para os quais
a contratada j houvera
adquirido os materiais, a
Administrao os pagou pelos
preos de aquisio? (Lei
8.666/93, art. 65, 4)

11

A liberao de pagamentos de
parcelas da obra est de acordo
com a medio das etapas j
concludas?

12

Houve duplicidade de
pagamento de um mesmo
servio por fontes diversas de
recursos, em caso de
contratao da obra mediante
convnio? (Como por ex: Estado
e Municpio CF/88, art. 37,
caput)

13

No caso de pagamento de
etapas em atraso, tomou-se por
base, para reajustamento, a data
prevista no cronograma
financeiro?

14

No caso de pagamento de
etapas concludas com
antecedncia, tomou-se por
base a data da efetiva execuo
dos servios?

15

No caso da obra envolver


aparelhos, equipamentos e
instalaes sujeitos verificao
de funcionamento, houve o
recebimento provisrio? (Lei
8.666/93, art. 74, III)

Sim

No

Prejudicado

Observaes

59

Item

Quesitos/Questes

16

A Obra est paralisada? (anotar


os motivos da paralisao ou do
atraso)

17

Sim

No

Prejudicado

Observaes

No caso de obra rodoviria ou


de saneamento, houve
levantamento das condies
fsicas das reas selecionadas?
(especificar a data do
levantamento)
Na definio dessas reas foram
adotados critrios tcnicos? (Lei
8.666/93, art. 6, IX)

18

Num conjunto de obras, para um


mesmo fim, houve padronizao
por tipo ou classe de acordo com
o projeto? (Lei 8.666/93, art. 11)

19

H Anotaes da
Responsabilidade Tcnica
ART, do CREA, do responsvel
tcnico pela obra? (Lei 6.496/77,
arts. 1 e 2)

VERIFICAO NA OBRA

Item

QUESITOS/QUESTES SIM

A construo obedece a perfeita


padronizao especificada no
projeto? (Lei 8.666/93, art. 11)

Foram cumpridas as condies


de acessibilidade, de forma a
assegurar o ingresso e
locomoo de pessoas
portadoras de deficincia ou
com mobilidade reduzida, em
conformidade com os artigos 11
a 14 da Lei Estadual n
11.263/02 (banheiros
acessveis, rampas de acesso,
elevadores acessveis, etc);

H placa de identificao da
obra, cujos dados correspondem
aos do processo da licitao?

NO PREJUDICADO OBSERVAES

60

Item

QUESITOS/QUESTES SIM

NO PREJUDICADO OBSERVAES

(Lei 5.194/66, art. 16)

O preposto da Contratada tem


participado da execuo da
obra?

O fiscal designado pela


Administrao tem
acompanhado a execuo da
obra?

A execuo da obra est de


acordo com o cronograma
fsico?

As ligaes de gua, luz e gs,


aps o recebimento provisrio,
esto funcionando
adequadamente?

No caso de obra entregue, o seu


uso cumpre a finalidade para a
qual foi construda?

Em qualquer situao que se encontrar a obra (acabada, inacabada ou paralisada) relatar


detalhadamente e, se possvel, documentar com fotos datadas.

________, em

de

de