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ORAMENTO
EM DISCUSSO

O Oramento Impositivo das Emendas


Individuais Disposies da Emenda
Constitucional n 86, de 2015, e da LDO 2015
Eugnio Greggianin
Jos de Ribamar Pereira da Silva

ORAMENTO em discusso

n. 16

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ORAMENTO
em discusso

n. 16

O Oramento Impositivo das Emendas Individuais Disposies


da Emenda Constitucional n 86, de 2015, e da LDO 2015

Eugnio Greggianin*
Jos de Ribamar Pereira da Silva**

2015

* Consultor de Oramentos da Cmara dos Deputados


** Consultor de Oramentos do Senado Federal

Resumo
Diante da promulgao da Emenda Constitucional n 86, de 2015, resultado da
aprovao da PEC n 358-B, de 2013, e das disposies da LDO 2015 (Lei n 13.080,
de 02 de janeiro de 2015), o presente estudo descreve, de forma sucinta, as principais
alteraes promovidas pelas disposies que tratam do oramento impositivo e suas
consequncias no modelo oramentrio brasileiro. A PEC 358-B, de 2013, corresponde
integralmente PEC 22-A, aprovada pelo Senado Federal em 2013.

Palavras-chave: PEC do oramento impositivo das emendas individuais, modelo


autorizativo e modelo impositivo, execuo e uso poltico das emendas individuais.

Sumrio

1- Introduo ................................................................................................................ 6
2- O regime de execuo do oramento impositivo ...................................................... 7
3- Parmetro e limite aprovao de emendas individuais ........................................ 10
4- Vinculao das emendas s aes e servios pblicos de sade .......................... 10
5- Obrigatoriedade de execuo oramentria e financeira das programaes ......... 12
6- Emendas para estados e municpios como transferncias obrigatrias.................. 15
7- Execuo equitativa das programaes includas por emendas............................. 16
8- Execuo oramentria e financeira - restos a pagar ............................................. 18
9- Impedimento na execuo das emendas e cronograma de saneamento ............... 22
10- Remanejamento das programaes impedidas .................................................... 27
11- Contingenciamento Proporcional das emendas .................................................... 30
12- Consideraes e concluses finais ....................................................................... 32
Anexo Oramento Impositivo Comparativo (EC 86 x LDO 2015) .......................... 35
Referncias bibliogrficas ........................................................................................... 42

ORAMENTO em discusso

n. 16

O Regime do Oramento Impositivo das Emendas Individuais


Disposies da emenda Constitucional n 86, de 2015, e da LDO 2015

Eugnio Greggianin
Jos de Ribamar Pereira da Silva

1- Introduo
O descontentamento parlamentar com os baixos nveis de execuo oramentria
e financeira das emendas individuais1 ficou evidenciado pela aprovao, com ampla
margem de votos2, da Emenda Constitucional n 86, de 2015, com origem na Proposta
de Emenda Constituio PEC n 358-B, de 20133. A PEC inseriu novas disposies
nos arts. 165 e 166 da Constituio Federal, determinando a obrigatoriedade de
execuo das programaes oramentrias derivadas de emendas individuais.
Antes, j estavam vigentes as disposies do art. 52 da Lei de Diretrizes
Oramentrias para 2014 - LDO 2014 (Lei n 12.919, de 24 de dezembro de 2013, cujo
texto refletia basicamente o contedo da PEC n 565-A, da Cmara dos Deputados).
Alm disso, foi includa na LDO 2015 (Lei n 13.080, de 2 de janeiro de 2015) seo
prpria, que trata das normas que regulam a execuo das programaes includas ou
acrescidas por emendas individuais (arts. 54 a 65), segundo os dispositivos da EC 86
(PEC 358-B). No sero objeto desse estudo as novas regras trazidas pela EC 86 acerca
do clculo do piso mnimo constitucional para aes e servios pblicos de sade
(art. 198 da CF).
O teor da PEC n 22, de 2000, do Senado Federal (que precedeu a PEC n 565A, da Cmara dos Deputados), era mais abrangente, pois obrigava a execuo de toda a

Para validar essa percepo, uma pesquisa realizada em 2013 voltada aos chefes de gabinetes de
deputados mostrou que, para dois teros deles, houve aumento na dificuldade de liberao de emendas
individuais, um indicativo do nvel de descontentamento poltico (GREGGIANIN, 2013).
2
A Proposta de Emenda Constituio PEC n 358-B de 2013 foi aprovada em 10/02/2015, em
segundo turno, por 452 votos a favor e 18 contrrios, com apenas uma absteno.
3
A Proposta de Emenda Constitucional - PEC do oramento impositivo foi apresentada e votada
originariamente pelo Senado Federal, na forma da PEC n 22, de 2000. Depois de alterada pela Cmara
dos Deputados, PEC n 565-A, de 2006, voltou ao Senado. Novas alteraes foram includas (PEC n 22A, de 2000), tendo voltado Cmara dos Deputados na forma da PEC n 353, de 2013. Na CCJC da
Cmara houve um desdobramento dessa PEC em duas, uma tratando do oramento impositivo (art. 165 e
166) e outra do mnimo constitucional da sade (art. 198), surgindo respectivamente as PECs 358 e 359.
Ainda na Cmara, com um requerimento de apensao dessas duas PECs, voltou-se verso aglutinada
do texto, sob o n 358-B.

Eugnio Greggianin, Jos de Ribamar Pereira da Silva

programao da lei oramentria. As ressalvas execuo dependiam de prvia


solicitao ao Congresso Nacional, seja para seu cancelamento ou contingenciamento.
A aplicao das regras do oramento impositivo apenas s programaes objeto
das emendas individuais (alterao promovida na PEC n 565, da Cmara dos
Deputados) decorreu da resistncia poltica do Poder Executivo contra um modelo que
expandia a obrigatoriedade de execuo para toda a pea oramentria. Para o
Congresso Nacional, a votao da PEC, ainda que na forma limitada s emendas
individuais, mostrou-se premente. Diante dos reduzidos nveis de execuo das
emendas individuais em relao ao conjunto das programaes constantes do
oramento, seria a forma de aumentar a participao do Legislativo na definio de
polticas pblicas.
As crticas em geral feitas contra a PEC focaram na abrangncia, que se limitava
apenas proteo das programaes decorrentes de emendas individuais, e na
desconfiana de que esse instrumento de ao do Legislativo pudesse se configurar em
privilgio em relao s demais programaes.
A eleio apenas das emendas individuais como objeto do oramento
impositivo, desconsiderando-se as coletivas, pode ser explicada pela reconhecida
importncia poltica e eficcia que as iniciativas individuais tm na identificao e
atendimento das demandas locais: a proximidade do parlamentar com o eleitor permitelhe uma definio mais precisa e apurada das necessidades locais. De outro lado, as
emendas coletivas perderam prestgio ao longo do tempo, com taxas de execuo
decrescentes. Seu objeto principal a viabilizao de obras estruturantes de interesse
estadual - foi sendo absorvido gradativamente pelas programaes do PAC (TOLLINI
et all, 2013).

2- O regime de execuo do oramento impositivo


O oramento impositivo, em sntese, traz a ideia de que a execuo da lei
oramentria, no que tange s programaes includas ou acrescidas por meio de
emenda individual, obrigatria, e no apenas facultativa. A execuo oramentria
torna-se, portanto, um dever do gestor. Essa responsabilidade afastada, evidentemente,
quando forem comprovados impedimentos tcnicos ou legais.
A aprovao do oramento impositivo surge em um momento de debate
doutrinrio entre duas correntes de pensamento: a primeira, mais antiga, alia-se cultura
7

ORAMENTO em discusso

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e prtica da administrao pblica, ao considerar que os oramentos pblicos tm


carter meramente autorizativo. Esse entendimento garante ao gestor grande margem de
manobra e flexibilidade na execuo, possibilitando a eleio das programaes a serem
executadas.
Adicionalmente, o modelo autorizativo permite, do ponto de vista das relaes
entre Executivo e Legislativo, o uso da execuo oramentria como instrumento de
barganha e troca de apoio poltico, meio conhecido de disciplina e apoio parlamentar
(FIGUEIREDO, 2008). Isso ocorre porque a iniciativa de executar os oramentos fica a
critrio exclusivo do gestor, fato que permite condicionar o incio dos procedimentos
necessrios execuo existncia de prvios acordos polticos.
De outro lado, gozando tambm de apoio doutrinrio, h os que defendem que o
oramento pblico, por decorrer de norma de ordem pblica, firma-se no pressuposto da
obrigatoriedade. Posicionando-se pela existncia de um dever jurdico de execuo, o
oramento impositivo j decorre naturalmente do conjunto de princpios e normas de
planejamento e oramento da Constituio (CONTI, 2013; PISCITELLI, 2006; SANTA
HELENA, 2009; MENDONA, 2010; OLIVEIRA, 2013; SILVA, 2004), bastando
apenas coloc-los em prtica.
Com base nesse entendimento, o esforo para alterao do texto constitucional
poderia ter sido substitudo por alteraes especficas nos textos das LDOs (como
ocorreu em 2014 e 2015) e das leis complementares sobre finanas pblicas, apenas
para tornar evidente a existncia de fora vinculante das leis oramentrias. A
introduo do novo modelo por meio das LDOs, renovadas a cada ano, permitiria
aperfeioamentos constantes, at a sedimentao dos conceitos a ponto de serem
inseridos de forma permanente na Constituio.
Entretanto, a forma como foi promovida a alterao da Constituio, declarandose explicitamente a obrigatoriedade de execuo apenas das programaes derivadas de
emendas, autoriza a concluso, quanto s demais programaes, que essas teriam carter
apenas autorizativo. Vlida essa interpretao, a Emenda Constitucional do oramento
impositivo, em vez de valorizar o papel da lei oramentria na definio de todo o
conjunto de iniciativas e investimentos pblicos, pode estar consagrando o poder
discricionrio de execuo da parcela mais relevante das programaes oramentrias
que, juntamente com as emendas, so igualmente aprovadas no Legislativo.

Eugnio Greggianin, Jos de Ribamar Pereira da Silva

A garantia da execuo oramentria na Emenda Constitucional somente alcana


as chamadas despesas discricionrias4. Isso porque a execuo das despesas
obrigatrias

se

encontra

assegurada

pela

legislao

constitucional

ou

infraconstitucional. As despesas obrigatrias propriamente ditas, previamente


conhecidas e necessariamente includas na LOA, tm natureza distinta das despesas
atinentes s programaes das emendas impositivas. As emendas, por seu turno,
somente sero conhecidas a partir do momento em que discricionariamente forem
includas na LOA. Ou seja, a obrigatoriedade de execuo de emendas individuais
(enquanto despesas discricionrias) depende do carter mandatrio atribudo
autorizao dada na prpria lei oramentria.
No se deve confundir, portanto, programaes que veiculam despesas
obrigatrias propriamente ditas com as programaes includas por emendas
(impositivas), cujo regime de execuo bastante distinto. O parecer preliminar ao
PLOA 2015, visando delimitar o conjunto das programaes sujeitas ao modelo do
oramento impositivo, direcionou a apresentao de emenda individual impositiva
apenas s programaes discricionrias, exceto o PAC.
10.2 A emenda individual no incidir sobre programao destinada
execuo de despesa financeira, primria obrigatria ou primria
discricionria relativa ao PAC.

Em busca de uma definio mais precisa que amparasse o regime de execuo


obrigatria das programaes includas por emendas, considerando-se o conjunto de
normas da PEC, a LDO 2015 contemplou os seguintes dispositivos:
Art. 54. O regime de execuo estabelecido nesta Seo tem como finalidade
garantir a efetiva entrega sociedade dos bens e servios decorrentes de
emendas individuais, independentemente de autoria.
Pargrafo nico. Os rgos de execuo devem adotar todos os meios e
medidas necessrios execuo das programaes referentes a emendas
individuais.

O pargrafo nico do art. 54 da LDO 2015 esclarece a natureza da execuo das


programaes do oramento impositivo como um dever de adotar todos os meios e
medidas necessrios execuo das programaes referentes a emendas individuais5.

A expresso discricionria consta dos textos das LDOs como contraponto s despesas obrigatrias.
Trata-se de despesas no obrigatrias no sentido de que no serem determinadas pela legislao
permanente. Sendo discricionrias, sujeitam-se ao contingenciamento, mas apenas dentro dos limites e
critrios fixados na LDO (art. 9 da LRF), o que autoriza a concluso de que despesas no
contingenciadas, ainda que discricionrias, deveriam ser executadas.
5
No caso das despesas obrigatrias, a obrigao de execuo no decorre da LOA, mas dos vnculos e
direitos subjetivos criados pela legislao permanente.

ORAMENTO em discusso

n. 16

3- Parmetro e limite aprovao de emendas individuais


A PEC n 358-B, de 2013, limitou a apresentao de emendas individuais, nos
seguintes termos6:
Art. 166. ...
[...]
9. As emendas individuais ao projeto de lei oramentria sero aprovadas
no limite de um inteiro e dois dcimos por cento da receita corrente lquida
prevista no projeto encaminhado pelo Poder Executivo, sendo que a metade
deste percentual ser destinada a aes e servios pblicos de sade. (grifo
nosso)

A incluso no texto constitucional de parmetro financeiro aprovao de


emendas individuais visou evitar que, em decorrncia da aprovao do oramento
impositivo, houvesse o aumento descontrolado das programaes aprovadas por
emendas individuais. Tal limite era, at ento, fixado apenas no parecer preliminar da
LOA, em atendimento ao art. 49 da Resoluo n 1, de 2006 CN7 (CONGRESSO
NACIONAL, 2006), e poderia haver estmulo ao aumento desse limite por mera
deliberao da CMO, uma vez que a execuo das emendas se tornou obrigatria.
Por outro lado, trata-se de renncia de prerrogativa poltica, uma vez que impede
a ao individual do parlamentar de propor alteraes estruturantes e de maior
repercusso financeira na pea oramentria, as quais sero previamente inadmitidas,
independentemente de seu mrito.
Alm disso, o limite de 1,2 % da RCL para a apresentao das emendas
individuais pode se revelar, ao longo do tempo, como excessivo ou tambm
insuficiente, dependendo das condies econmico-fiscais concretas.

4- Vinculao das emendas s aes e servios pblicos de sade


De acordo com a Emenda Constitucional n 86, de 2015 e com a LDO 2015, a
metade do valor das emendas apresentadas deve ser destinada s aes e servios
pblicos de sade.

O pargrafo nico do art. 55 da LDO 2015 transferiu essa

obrigatoriedade de alocao para cada parlamentar:

A mesma redao foi mantida no art. 55 da LDO 2015. A PEC n 565-A, da Cmara, havia fixado o
limite de 1 % da RCL. Quando do retorno ao Senado Federal (PEC n 22-A6), aumentou-se o percentual
para 1,2%, sendo que a metade (0,6%) dever ser destinada s aes e servios pblicos de sade.
7

O art. 49 da Resoluo diz que cada parlamentar pode apresentar at 25 emendas, cabendo ao Parecer
Preliminar fixar o valor total do conjunto das emendas a serem apresentadas, por mandato parlamentar.

10

Eugnio Greggianin, Jos de Ribamar Pereira da Silva

Art. 55. ...


Pargrafo nico. O limite a que se refere o caput ser distribudo em partes
iguais, por parlamentar, para a aprovao de emendas ao Projeto de Lei
Oramentria de 2015 no Congresso Nacional, garantida a destinao para
aes e servios pblicos de sade de pelo menos metade do valor
individualmente aprovado.

Ainda de acordo com as citadas normas, as emendas individuais, alm de


vinculadas, passam a constituir o piso mnimo da sade, nos termos do 10 do art. 166
da Constituio.
Art. 166. ...
[...]
10. A execuo do montante destinado a aes e servios pblicos de sade
previsto no 9, inclusive custeio, ser computada para fins do cumprimento
do inciso I do 2 do art. 198, vedada a destinao para pagamento de pessoal
ou encargos sociais.

Essa proposta foi defendida pelo governo. Foi vencida, portanto, depois de
intensos debates, a concepo de que as emendas impositivas deveriam ser excludas da
base de clculo do mnimo da sade, por tratar-se de obrigao constitucional com
propsito distinto.
Observe-se que o objeto das programaes includas por emendas individuais na
rea de sade constitudo, em geral, por demandas eletivas, especficas e localizadas
(transferncias voluntrias), que nem sempre possuem o atributo de universalidade e
generalidade exigido das programaes destinadas ao atendimento do sistema de sade
pblica.
Como indicado na Tabela 1, diferentemente das emendas individuais, as
despesas na funo sade do PLOA esto concentradas nos gastos de custeio (91,5%),
sendo que os investimentos representam apenas 9,5% do total. De outra parte, nas
programaes includas por emendas individuais, as despesas so voltadas
preponderantemente para investimentos (81,5%).
Tabela 1 Funo Sade Custeio e Investimento
Comparativo PLOA x Emendas
Item

CUSTEIO

INVESTIMENTO

TOTAL

PLOA

R$ 89,300 bilhes

91,5%

R$ 8,353 bilhes

8,5%

R$ 97,653 bilhes

100%

Emendas Ind.

R$ 0,828 bilhes

18,5%

R$ 3,650 bilhes

81,5%

R$ 4,478 bilhes

100%

Fonte: SIGA Brasil. Obs.: valores do PLOA restritos s subfunes tpicas da Funo Sade.

Como mostra a Tabela 2 seguinte, os parlamentares j destinavam, em mdia,


cerca de 25% de suas emendas para o Ministrio da Sade (mdia dos exerccios de
2012 a 2013). Com a vinculao forada das emendas para a rea da sade (exerccios
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ORAMENTO em discusso

n. 16

de 2014 e 2015), elevou-se aquele percentual mdio para 51,7%, o que se deu,
obviamente, em detrimento do conjunto das demais demandas veiculadas pelas emendas
individuais, conforme a ltima coluna da tabela.
A obrigatoriedade de apresentao de 50% das emendas na rea da sade, por si
s, no alterou o montante mnimo constitucional para aes e servios de sade.
Independentemente de sua composio, a fixao desse montante foi promovida no
art. 198 da Constituio.
Tabela 2 Distribuio percentual das emendas individuais por Ministrio
Comparativo mdia 2012-2013 x mdia 2014-2015 (oramento impositivo)
Mdia 2012-2013

Mdia 2014-2015 Diferena

(a)

(b)

c = (b) (a)

Sade

24,5%

51,7%

27,2%

Cidades

19,3%

16,7%

-2,7%

Turismo

9,4%

4,2%

-5,1%

Agric/Abast.

9,1%

4,6%

-4,5%

Esporte

7,9%

4,5%

-3,3%

Educao

6,3%

3,6%

-2,7%

Integrao Nacional

5,1%

3,3%

-1,8%

Defesa

4,9%

3,6%

-1,2%

Cultura

2,3%

1,5%

-0,9%

Outros

11,3%

6,3%

-5,0%

Total

100,0%

100,0%

0,0%

Ministrio

Fonte: Selor/CN - Elab. Prpria.

5- Obrigatoriedade de execuo oramentria e financeira das


programaes
A insero do 11 no art. 166 da Constituio constitui-se no principal comando
da Emenda Constitucional acerca da obrigatoriedade de execuo das programaes
includas por emendas na lei oramentria:
11. obrigatria a execuo oramentria e financeira das programaes a
que se refere o 9 deste artigo, em montante correspondente a um inteiro e

12

Eugnio Greggianin, Jos de Ribamar Pereira da Silva

dois dcimos por cento da receita corrente lquida realizada no exerccio


anterior, conforme os critrios para a execuo equitativa da programao
definidos na lei complementar prevista no 9 do art. 165.

A LDO 2015 regulamentou o tema da seguinte forma:


Art. 56. obrigatria a execuo oramentria e financeira, de forma
equitativa, da programao referente a emendas individuais aprovadas na lei
oramentria, em montante correspondente a 1,2% (um inteiro e dois
dcimos por cento) da receita corrente lquida realizada no exerccio de 2014.
1 A obrigatoriedade de que trata o
2015, cumulativamente, o empenho
corrente lquida realizada no exerccio
art. 61, o pagamento correspondente
realizada no exerccio de 2014.

caput compreende, no exerccio de


correspondente a 1,2% da receita
de 2014 e, observado o disposto no
a 1,2% da receita corrente lquida

2 O empenho a que se refere o 1 restringe-se ao valor global aprovado


por meio de emendas individuais.
3 O pagamento a que se refere o 1 restringe-se ao montante
efetivamente liquidado, incluindo os restos a pagar a que se refere o art. 61.

O impacto fiscal das disposies do oramento impositivo (1,2% da Receita


Corrente Lquida RCL) parece pequeno, quando se considera apenas o lado da
receita8. Representa um pouco mais que o montante da reserva de contingncia
usualmente disponibilizado no PLOA (1% da RCL), por determinao das LDOs, e que
vinha sendo utilizada como fonte de recursos para o atendimento das emendas
individuais.
No entanto, quando considerado pelo lado das despesas, adquire maior
significado, observando-se que o oramento federal j extremamente rgido, o que
dificulta a adoo de polticas fiscais de conteno de gastos em momentos de crises,
como se mostra no presente exerccio financeiro.
Em 2015, as programaes das emendas individuais atingiram cerca de R$ 9,7
bilhes, o que representa cerca de 4,8% do total estimado das despesas discricionrias
(aproximadamente de R$ 200 bilhes).
A obrigatoriedade estabelecida na alterao da Constituio refere-se tanto
execuo oramentria, identificada pela obrigatoriedade de empenho, quanto
obrigatoriedade de pagamento, como esclarece o 1 do art. 56 da LDO 2015. Antes do
oramento impositivo, as emendas individuais estavam sendo executadas em valor
mdio de cerca de 0,4% da RCL9, incluindo os restos a pagar. A expectativa
parlamentar de que esse valor mnimo de execuo seja incrementado em virtude das
disposies da PEC.
8

A RCL para 2013 foi de R$ 656 bilhes. A RCL para 2014 foi de R$ 641,6 bilhes. O montante de
despesas discricionrias encontra-se na ordem de R$ 200 bilhes.
9
NT CONOF/CD n 10/2013.

13

ORAMENTO em discusso

n. 16

Os montantes de empenho e de pagamento tm como base de clculo a RCL do


ano anterior, o que, em condies normais, tende a ser inferior RCL do projeto da
LOA (parmetro utilizado para a aprovao das emendas).
O uso de diferentes bases de clculo para a aprovao das emendas e para a
execuo, inspirado inicialmente em uma espcie de seguro contra a frustrao da
receita prevista na LOA, revelou-se inapropriado. Havendo acrscimo da RCL no
exerccio seguinte, o mesmo no aproveitado pelas emendas, em funo do limite de
aprovao; e, havendo decrscimo da RCL do exerccio em curso, a parcela frustrada
implicar contingenciamento das emendas.
Durante as discusses do oramento impositivo surgiram vrios alertas quanto
aos riscos de inconstitucionalidade da PEC do oramento impositivo. Dentre os
argumentos10, o principal defendia que esse modelo poderia afrontar a separao dos
Poderes, na medida em que o Legislativo no poderia interferir no carter autorizativo
do oramento, impedindo o equilbrio fiscal e impossibilitando o exerccio de funes
administrativas.
A limitao do modelo a 1,2% da RCL e a possibilidade de justificar
impedimentos tcnicos durante a execuo serviu para relativizar a fora dessas
alegaes. Adicionalmente, e diante do risco de ao de inconstitucionalidade contra a
PEC em tramitao, por criar um regime privilegiado apenas para as emendas, o texto
aprovado11 estabeleceu a possibilidade de contingenciamento das programaes das
emendas individuais, desde que na mesma proporo do conjunto das demais despesas
discricionrias12. O contingenciamento proporcional das emendas impositivas
representa, assim, um critrio de isonomia entre as programaes das emendas
individuais e as demais programaes discricionrias do oramento.
No foi tratado na Emenda Constitucional, nem nas LDOs de 2014 e 2015,
hipteses de sano administrativa ou poltica diante de eventual descumprimento dos
montantes mnimos fixados para a execuo oramentria e financeira das
programaes includas por emendas individuais. Saliente-se, no entanto, que o inciso II
10

Cmara dos Deputados. Comisso de Constituio e Justia e de Cidadania. PEC n 565, de 2006. Voto
em
separado.
Dep.
Jos
Genoino.
Disponvel
em:
http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra?codteor=1067544&filename=Tramitaca
o-PEC+565/2006. Acesso em 02 nov. 2014.
11
Emenda PEC N 565-A, de 2006-SF, de autoria do Deputado Espiridio Amin.
12
PEC n 353, de 2013 CD. Art. 166 (...) 17. Se for verificado que a reestimativa da receita e da
despesa poder resultar no no cumprimento da meta de resultado fiscal estabelecida na lei de diretrizes
oramentrias, o montante previsto no 11 deste artigo poder ser reduzido em at a mesma proporo da
limitao incidente sobre o conjunto das despesas discricionrias.

14

Eugnio Greggianin, Jos de Ribamar Pereira da Silva

do art. 11 da Lei 8.429, de 1992 considera como ato de improbidade administrativa


retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofcio.
Quanto possibilidade de enquadramento como crime de responsabilidade
contra a lei oramentria, a teor do art. 85, V e VI da Constituio Federal, saliente-se
que a tipificao prevista no item 4 do art. 10 da Lei 1.079, de 1950, que define crimes
de responsabilidade, refere-se especificamente conduta comissiva da autoridade que
infringir, patentemente, e de qualquer modo, dispositivo da lei oramentria.

6- Emendas para
obrigatrias

estados

municpios

como

transferncias

Em sua essncia, as programaes das emendas impositivas veiculam despesas


discricionrias. Surgem da prpria lei oramentria e no como de legislao especfica.
Assim, quando transferidas para outros entes da federao, a teor do art. 25 da LRF,
estariam em tese enquadradas como transferncias voluntrias, sujeitando-se, portanto,
s condies e exigncias do 1 do art. 25 da LRF.
Em 2014, a Portaria Interministerial n 40, de 2014, esclareceu a sujeio das
programaes includas por emendas ao conjunto de limitaes aplicveis s
transferncias voluntrias:
Art. 3 Sem prejuzo do procedimento previsto no 2 do art. 52 da Lei n
12.919, de 2013, a celebrao de qualquer convnio ou contrato de repasse
depender do atendimento dos requisitos exigidos pela legislao, em
especial na Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000, na Lei n
12.919, de 2013, no Decreto n 6.170, de 25 de julho de 2007 e Portaria
Interministerial n 507, de 2011.

Para evitar essa restrio, a Emenda Constitucional em comento definiu que as


transferncias da Unio para estados, Distrito Federal e municpios para a execuo das
emendas individuais so consideradas transferncias obrigatrias, nos seguintes
termos:
Art. 166....
[...]
12. Quando a transferncia obrigatria da Unio, para a execuo da
programao prevista no 11 deste artigo, for destinada a Estados, ao
Distrito Federal e a Municpios, independer da adimplncia do ente
federativo destinatrio e no integrar a base de clculo da receita corrente
lquida para fins de aplicao dos limites de pessoal de que trata o caput do
art. 169.

Essa disposio no constou das LDOs 2014 e 2015, uma vez que trata de
disposio abrigada em lei complementar (LRF). Ao se definir na Constituio que as
transferncias efetuadas para viabilizar a execuo de programaes includas por
15

ORAMENTO em discusso

n. 16

emendas so obrigatrias, contorna-se, ao menos quanto necessidade de adimplncia


do ente recebedor, o obstculo legal da concesso de transferncias voluntrias a outros
entes da Federao, afastando a incidncia da LRF nesse ponto.
Esse expediente j utilizado na administrao federal no mbito das
transferncias da Unio para outros entes da Federao relativas ao PAC (Lei n 11.578,
de 2007), tambm denominadas de transferncias obrigatrias. A exceo, expressa
quanto restrio da inadimplncia, poder ser interpretada de forma a abranger
tambm as demais exigncias (aplicao mnima nos setores de sade e educao,
cumprimento dos limites de dvida, operaes de crdito, etc.).
A definio de que as transferncias de programaes includas por emendas
individuais so obrigatrias dever aumentar, como consequncia da impositividade,
as taxas de execuo das emendas individuais. Hoje, so frequentes os casos de
municpios que deixam de receber transferncias voluntrias da Unio por
encontrarem-se inadimplentes.

7- Execuo equitativa das programaes includas por emendas


Foi inserido pela Emenda Constitucional n 86, de 2015, o 18 do art. 166 da
CF, nos seguintes termos:
Art. 166. ...
[...]
18. Considera-se equitativa a execuo das programaes de carter
obrigatrio que atenda de forma igualitria e impessoal s emendas
apresentadas, independentemente de autoria.

Na LDO 2015, assim se refere o art. 57:


Art. 57. Considera-se:
I - execuo equitativa a execuo das programaes que atenda de forma
igualitria e impessoal as emendas apresentadas, independentemente da
autoria;

Remeteu-se para a lei complementar a definio mais precisa de como deve ser
considerada a execuo equitativa:
Art. 165. ...
[...]
9
[...]
III dispor sobre critrios para a execuo equitativa, alm de
procedimentos que sero adotados quando houver impedimentos legais e
tcnicos, cumprimento de restos a pagar e limitao das programaes de
carter obrigatrio, para a realizao do disposto no 11 do art. 166.

Na aplicao dessas disposies pairam ainda muitas dvidas, acerca de quais


elementos devem restar isonmicos, bem como de qual deve ser o conceito de execuo
16

Eugnio Greggianin, Jos de Ribamar Pereira da Silva

equitativa a ser usado nos procedimentos de liberao em cada exerccio (SILVA &
CASTRO, 2013).
A renovao do quadro de parlamentares em face da nova legislatura faz com
que, durante o exerccio de 2015, coexistam programaes includas por parlamentares
reeleitos e no reeleitos13, o que amplia as dificuldades. Deveriam as programaes dos
novos parlamentares tambm passar pelo conceito de execuo equitativa?
A propsito surge, ainda, a questo que trata da obrigatoriedade de execuo de
programaes em 2015 includas por parlamentares em 2014, mas que perderam o
mandato. A perda do mandato implicaria perda da obrigatoriedade das emendas
correspondentes?
Enquanto no aprovado o projeto de lei, as programaes so manejadas,
discutidas e aprovadas com amparo no Regimento Comum, onde o autor da emenda
detm margem de disposio sobre suas proposies. Assim, enquanto tramita o projeto
de lei oramentria, cria-se uma relao de ordem regimental entre o autor da emenda e
a programao dela resultante.
Aprovada a lei do oramento, no entanto, todas as programaes aprovadas se
colocam em igualdade de condies do ponto de vista da obrigatoriedade de execuo,
independentemente da sorte do autor da iniciativa poltica ou da localizao da
programao, em obedincia ao princpio da impessoalidade que reina na administrao
da coisa pblica. Desse ponto de vista, municpios nominados na LOA 2015,
independentemente da regio e da autoria da emenda, podem se favorecer com a
execuo do oramento impositivo.
Em outra leitura, no entanto, a expresso execuo equitativa interpretada
como um atributo do mandato parlamentar. A apresentao e a execuo da emenda so
vistas como um direito do parlamentar em exerccio do mandato, o que altera as
concluses sobre a forma de execuo do oramento. Foi essa a linha de atuao
adotada pelo governo federal durante a execuo do oramento de 2014.
Ao editar a Portaria Interministerial n 40, o governo federal passou a reconhecer
formalmente como sendo de parlamentares, enquanto no exerccio do mandato, o direito
individual de indicar entidades e municpios beneficiados, bem assim a ordem de

13

Alm disso, h as programaes includas por emenda de relator no PLOA 2015, para o atendimento
dos novos parlamentares.

17

ORAMENTO em discusso

n. 16

prioridade, diante do contingenciamento, sob pena de impedimento tcnico14. Mantido


esse procedimento, as programaes includas no oramento por parlamentares no
reeleitos podero vir a ser consideradas impedidas, e, portanto, sem os benefcios do
regime de obrigatoriedade do oramento impositivo.
Visando tornar claro o universo de programaes inerentes ao oramento
impositivo e, ainda, favorecendo as atribuies do acompanhamento, fiscalizao e
controle, a LDO 2015 criou o identificador da emenda parlamentar, que dever constar
dos sistemas de acompanhamento da execuo financeira e oramentria (art. 65).
As programaes com tal classificador so apenas as abrangidas pelo conceito
das emendas impositivas (identificadas pelo identificador RP 6). A partir disso, pode-se
concluir que as programaes includas por emenda do Relator Geral do PLOA 2015,
para acomodar a participao dos congressistas que tomaram posse em 1 de fevereiro,
no se enquadram no conceito de programaes obrigatrias.

8- Execuo oramentria e financeira - restos a pagar


O oramento impositivo fixou o dever de execuo e restringiu o poder
discricionrio dos rgos de eleger programaes a serem executadas. A aplicao desse
regime, no entanto, ficou restrita a parmetros fixos, tanto para o montante de execuo
oramentria como para o montante de execuo financeira, ambos iguais a 1,2% da
RCL do exerccio anterior.
Dentro do princpio da legalidade da ao pblica, a lei oramentria que
autoriza a assuno das obrigaes. Aprovada a lei oramentria, os vnculos
obrigacionais so instrumentalizados por meio de contratos, convnios e congneres, o
que formalizado na contabilidade estatal pelo ato de empenho15.
Uma vez efetuado o empenho, a obrigao de pagamento decorre da execuo
fsica em observncia aos citados instrumentos e respectivos cronogramas, processo que
culmina com a liquidao e o pagamento. Observe-se que os montantes globais de
empenho autorizados na lei oramentria, bem assim o respectivo pagamento, podem
sofrer limitaes tendo em vista o mecanismo do contingenciamento (art. 9 da LRF).

14

Do mesmo modo, o texto da LOA 2014 considera ser de iniciativa do parlamentar o pedido de
remanejamento de valores entre as programaes includas por emendas de sua autoria (autorizao de
abertura de crditos suplementares 6 do art. 4 da Lei n 12.952, de 20 de janeiro de 2014).
15
Conforme art. 58 da Lei n 4.320, de 1964, empenho o ato emanado de autoridade competente que
cria para o Estado obrigao de pagamento pendente ou no de implemento de condio.

18

Eugnio Greggianin, Jos de Ribamar Pereira da Silva

Quanto execuo oramentria, os valores empenhados ms a ms mostrados


na Tabela 3 seguinte mostram que as disposies da LDO 2014 influenciaram
positivamente as taxas de execuo da LOA 2014, se comparado com a LOA 2013.
Tabela 3 - LOA 2010-2014 - Emendas Individuais valores empenhados ms a ms
Em R$ milhes

Item

2010

2011

2012

2013

2014

Janeiro

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

Fevereiro

1,1

2,8

0,5

0,0

0,7

Maro

12,8

2,4

3,1

1,3

0,0

Abril

39,4

-0,4

7,2

2,9

0,2

Maio

601,3

10,4

35,6

1,3

980,4

Junho

1.401,7

29,4

623,3

2,9

1.851,0

Julho

716,5

13,8

914,6

248,6

1.355,4

Agosto

37,3

7,5

151,2

1.749,8

55,6

Setembro

51,1

29,9

74,2

58,3

540,8

Outubro

29,6

246,9

89,0

1.001,3

240,5

Novembro

78,6

534,1

206,0

1.104,2

497,0

605,0 2.107,4 1.878,5

882,1

622,4

3.574,5 2.984,1 3.983,3

5.052,8

6.146,0

Dezembro
Total

Fonte: CAMBRAIA (2014). Emendas exclusivas 2010-2013. 2014 RP6. Elaborao: Autor.

A constatao se torna ainda mais relevante quando se considera que o limite


individual de apresentao de emendas para a LOA 2013 (R$ 15 milhes) foi superior
ao limite para o PLOA 2014 (R$ 14,6 milhes). Deve-se considerar ainda que, no
exerccio de 2014, havia expressa autorizao para o contingenciamento das
programaes e que a vinculao RCL do ano anterior, por si s, reduziu a
obrigatoriedade de execuo em 10%. Por esse raciocnio, pode-se afirmar que a
execuo oramentria (valores empenhados) das emendas individuais em 2014 ganhou
vigor com a aplicao das disposies do oramento impositivo.

19

ORAMENTO em discusso

n. 16

Para a anlise da execuo financeira deve-se salientar, primeiramente, que o


pagamento de despesas pode ser feito dentro do exerccio do empenho ou aps, desde
que inscritas em restos a pagar16. Notadamente quanto s emendas, a maior parte da
execuo financeira tem sido diluda nos exerccios subsequentes, sob a forma de restos
a pagar.
Os restos a pagar existem porque grande parte dos empreendimentos tem
execuo prolongada no tempo. Alm disso, durante a execuo fsica das
programaes, interferncias e adiamentos podem afetar a gesto e o cumprimento do
cronograma original, atrasando-se o recebimento de bens e servios, o que, por
consequncia, atrasa os pagamentos.
Diante disso, a Emenda Constitucional e a LDO 2015 esclareceram que o
cumprimento dos limites mnimos de execuo financeira pode incluir os restos a pagar
inscritos em exerccios anteriores. De forma inusitada, no entanto, ambos os diplomas
previram que os restos a pagar somente podero contribuir com 0,6 % da RCL!17.
Nos termos da PEC 358-B:
Art. 166. ...
[...]
16. Os restos a pagar podero ser considerados para fins de cumprimento da
execuo financeira prevista no 11 deste artigo, at o limite de seis dcimos
por cento da receita corrente lquida realizada no exerccio anterior.

Conforme a LDO 2015:


Art. 56. ...
[...]
3 O pagamento a que se refere o 1 restringe-se ao montante
efetivamente liquidado, incluindo os restos a pagar a que se refere o art. 61.
[...]
Art. 61. Os restos a pagar podero ser considerados para fins de cumprimento
da execuo financeira prevista no art. 56 desta Lei, at o limite de 0,6% (seis
dcimos por cento) da receita corrente lquida realizada no exerccio anterior.
Pargrafo nico. Os restos a pagar referidos no caput restringem-se aos
decorrentes das programaes especificadas no art. 56.

16

De acordo com o 2 do art. 9 do Decreto 93.872/86, que trata das diretrizes gerais da programao
financeira das despesas da lei oramentria:
2 Sero considerados, na execuo da programao financeira de que trata este artigo, os
crditos adicionais, as restituies de receitas e o ressarcimento em espcie a ttulo de incentivo ou
benefcio fiscal e os Restos a Pagar, alm das despesas autorizadas na Lei de Oramento anual
(grifo nosso).
17
Quanto ao cmputo dos restos a pagar de exerccios anteriores nos limites globais de execuo
financeira, houve, no Senado Federal, uma mudana substancial do texto da PEC n 565-A aprovada na
Cmara dos Deputados. No substitutivo do Deputado Edio Lopes - CD, a referncia ao uso dos restos a
pagar de exerccios anteriores foi feita, como disposio transitria (art. 35-A), com o propsito exclusivo
de disciplinar o uso do saldo de restos a pagar de exerccios anteriores data de entrada em vigor da PEC
(estimado em 0,9 % da RCL e relativo a programaes no impositivas). Jamais como forma de limitar,
de forma permanente, o uso dos restos a pagar de programaes consideradas de execuo financeira
obrigatria.

20

Eugnio Greggianin, Jos de Ribamar Pereira da Silva

O limite de uso dos restos a pagar no montante de 0,6% da RCL realizada no


exerccio anterior pode comprometer a meta de execuo financeira de 1,2 % da RCL e
a eficcia das disposies do oramento impositivo.
De acordo com o Relatrio Resumido da Execuo Oramentria de janeiro a
dezembro de 201418, foram includas na LOA daquele exerccio R$ 8,671 bilhes em
programaes de iniciativa parlamentar (1,2 % da RCL prevista para 2014).
Considerando-se que a obrigatoriedade de execuo refere-se RCL do exerccio
anterior, o montante mnimo obrigatrio cai para 1,2% da RCL de 2013, ou seja, cerca
de R$ 7,8 bilhes.
Subtraindo-se o contingenciamento e os impedimentos tcnicos verificados, a
dotao empenhada somou R$ 6,141 bilhes (cerca de 70% do valor programado). A
liquidao se restringiu a apenas R$ 196 milhes, e os valores efetivamente pagos
somaram meros R$ 146 milhes (2,3% do valor empenhado). A parcela de R$ 5,945
bilhes foi inscrita em restos a pagar no processados, ou seja, no houve a realizao
dos respectivos objetos dentro do exerccio financeiro (seja a entrega dos produtos
adquiridos, seja a concluso da obra ou servio contratados).
Isso pode ser explicado pelo fato de que o incio efetivo da execuo das
transferncias voluntrias se d mais ao final do exerccio financeiro, quando se
consegue superar todas as fases preliminares, desde a celebrao do convnio e a
superao dos impedimentos, a realizao dos procedimentos licitatrios e a execuo
fsica do objeto.
A baixa execuo do oramento de 2014 no novidade. A Tabela 4 seguinte
ilustra o ciclo de execuo financeira de programaes que contemplam exclusivamente
emendas individuais. Os valores pagos no primeiro ano de cada lei oramentria sempre
foram baixos. no segundo ou terceiro ano que maiores percentuais so executados.
Tabela 4 Percentual de pagamento das emendas individuais (2008-2013)
Percentual autorizado (%)

Programaes

Autorizado
(R$ milhes)

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2008
2009
2010
2011
2012
2013

3.664,70
5.543,26
6.526,91
6.397,19
8.398,05
8,453,50

8,10
-

22,99
3,31
-

10,87
13,29
3,44
-

4,25
13,58
12,10
1,12
-

1,83
9,19
12,34
12,77
3,44
-

1,04
2,88
4,21
10,51
13,33
1,65

Total
49,08
42,55
32,09
24,40
16,76
1,65

Fonte: Oramento em Foco. Cmara dos Deputados. (tab. 21). Valores em R$ milhes de reais a preos mdios de 2013 (IPCA).
18

Tabela 13 Demonstrativo de despesas discricionrias e decorrentes de emendas individuais janeiro a


dezembro de 2014, includo no Relatrio Resumido da Execuo Oramentria em atendimento ao
inciso I, 6 , do art. 52 da LDO 2014 (DOU 30 jan. 2014, pg. 90).

21

ORAMENTO em discusso

n. 16

Assim, mantido o baixssimo nvel de desembolso do oramento no ano do


empenho, grande a possibilidade de que a limitao do uso dos restos a pagar em at
0,6% da RCL constante da Emenda Constitucional venha a se constituir em um srio
fator de restrio quanto eficcia das disposies constitucionais do oramento
impositivo. Isso porque a norma no obriga a execuo de volume superior a 0,6% da
RCL, o que pode trazer de volta para o gestor poder de influncia na seleo dos
pagamentos, haja vista o crescimento da massa de despesas empenhadas espera de
liquidao e pagamento. Ademais, no ficou claro nas regras do oramento impositivo a
possibilidade de contingenciamento financeiro sobre a parcela inscrita em RP.
Por outro lado, cabe ponderar que, ainda que a Emenda Constitucional tenha
limitado a obrigatoriedade de execuo dos restos a pagar, no mbito do oramento
impositivo, a 0,6% da RCL, tratando-se de efetivos restos a pagar (ou seja, despesas
liquidadas), gastos reconhecidos pelo Estado, o seu pagamento integral poder ocorrer
de modo forado, se admitida demanda judicial por parte do contratado.

9- Impedimento na execuo das emendas e cronograma de


saneamento
O impedimento o obstculo de ordem tcnica (e legal) que impossibilita a
execuo, total ou parcialmente, das programaes. semelhana da ocorrncia do caso
fortuito e da fora maior nos contratos civis, afasta-se a obrigatoriedade de execuo.
At mesmo as despesas efetivamente obrigatrias esto impedidas de execuo, no caso
de impedimento, na medida em que se encontra implcito no sistema jurdico, quando da
autorizao legislativa oramentria, que a execuo oramentria deve se limitar a
programaes isentas de ilegalidades ou vcios, sejam de que espcies forem.
De outra parte, de grande relevncia para o processo a certeza quanto
caracterizao

dos

impedimentos,

porque,

em

ltima

instncia,

afastam

obrigatoriedade de execuo e reduzem os montantes mnimos obrigatrios. Assim,


com o propsito de viabilizar maior execuo de programaes impositivas, e de
evitar que sua regulao por ato infralegal amplie o leque do que de fato se
consubstancie em impedimento, tanto a PEC como a LDO 2015 regularam a matria.
Alm disso, foram fixados cronograma e procedimentos prprios relacionados ao
processo de identificao e saneamento dos impedimentos, nos seguintes termos:

22

Eugnio Greggianin, Jos de Ribamar Pereira da Silva

Art. 166. ...


[...]
14. ...
I at cento e vinte dias aps a publicao da lei oramentria, o Poder
Executivo, o Poder Legislativo, o Poder Judicirio, o Ministrio Pblico e a
Defensoria Pblica enviaro ao Poder Legislativo as justificativas do
impedimento;
II at trinta dias aps o trmino do prazo previsto no inciso I, o Poder
Legislativo indicar ao Poder Executivo o remanejamento da programao
cujo impedimento seja insupervel;
III at 30 de setembro, ou at trinta dias aps o prazo previsto no inciso II,
o Poder Executivo encaminhar projeto de lei sobre o remanejamento da
programao cujo impedimento seja insupervel;
IV se, at 20 de novembro, ou at trinta dias aps o trmino do prazo
previsto no inciso III, o Congresso Nacional no deliberar sobre o projeto, o
remanejamento ser implementado por ato do Poder Executivo, nos termos
previstos na lei oramentria.

Na LDO 2015, a matria foi tratada da seguinte forma:


Art. 59. No caso de impedimento de ordem tcnica no empenho de despesa
que integre a programao prevista no art. 56 desta Lei, sero adotadas as
seguintes providncias:
I - at cento e vinte dias aps a publicao da lei oramentria, os Poderes, o
Ministrio Pblico da Unio e a Defensoria Pblica da Unio enviaro ao
Poder Legislativo as justificativas do impedimento;
II - at trinta dias aps o trmino do prazo previsto no inciso I deste
pargrafo, o Poder Legislativo, por intermdio do Presidente do Congresso
Nacional, consolidar as propostas individuais para correo das
programaes decorrentes de emendas individuais e informar:
a) ao Poder Executivo, o remanejamento da programao cujo impedimento
seja insupervel; e
b) aos Poderes, ao Ministrio Pblico Da Unio e Defensoria Pblica da
Unio, as demais alteraes necessrias correo dos impedimentos, que
independam de aprovao de projeto de lei.
III - at 30 de setembro, ou at trinta dias aps o prazo previsto no inciso II, o
Poder Executivo encaminhar projeto de lei sobre o remanejamento da
programao cujo impedimento seja insupervel; e
IV - se, at 20 de novembro, ou at trinta dias aps o trmino do prazo
previsto no inciso III, o Congresso Nacional no deliberar sobre o projeto, o
remanejamento ser implementado por ato do Poder Executivo, nos termos
previstos na lei oramentria.
1 Os Poderes, o Ministrio Pblico da Unio e a Defensoria Pblica da
Unio implementaro, at a data prevista no inciso III, os atos e as medidas
necessrios solicitados pelo Poder Legislativo, nos termos do inciso II, salvo
nos casos que dependam de aprovao de projeto de lei, cuja iniciativa caber
unicamente ao Poder Executivo.
2 Para o cumprimento dos prazos previstos nos incisos III e IV do caput,
prevalece a data que primeiro ocorrer.
3 Os demais Poderes, Ministrio Pblico da Unio e Defensoria Pblica da
Unio exercero, no mbito de cada qual, por ato prprio, o remanejamento
previsto no inciso IV.
4 Decorrido o prazo previsto no inciso IV sem que tenha havido
deliberao congressual, proceder-se- ao remanejamento das respectivas
programaes, na forma autorizada na lei oramentria, a contar do trmino
do prazo para deliberao do projeto de lei, considerando-se este prejudicado.

Ficou definido um prazo inicial de 120 dias para a identificao dos


impedimentos pelos rgos encarregados da execuo, contados da publicao da LOA.
Em 2014, a matria foi regulada pelas Portarias Interministeriais nos 39 e 40, de
23

ORAMENTO em discusso

n. 16

6/fev/2014. Esses normativos extrapolaram, de certo modo, o escopo da PEC do


oramento impositivo, na medida em que criaram procedimentos questionveis do
ponto de vista do sistema de execuo obrigatria.
A coordenao do processo ficou a cargo da Secretaria de Relaes
Institucionais da Presidncia de Repblica SRI (art. 4 da Portaria n 39, de 2014).
Coube aos rgos setoriais do Sistema de Planejamento e de Oramento Federal
SPOF, primeiramente, verificar a existncia de impedimento de ordem tcnica na
execuo das emendas. Todas as dotaes, mesmo as desimpedidas, ficaram bloqueadas
para execuo, aguardando o encaminhamento do grupo das programaes com
impedimento avaliao do Congresso Nacional.
Nos termos da Portaria n 40, de 2014, os impedimentos identificados a partir da
anlise da proposta, do plano de trabalho e outros documentos apresentados pelos
proponentes deveriam ser registrados no Sistema de Gesto de Convnios e Contratos
de Repasse - SICONV.
O 1 do art. 2 assim disciplinou, em 2014, os eventos que podem ser
considerados impedimentos de ordem tcnica:
Art. 2 (...)
1 Sero considerados impedimentos de ordem tcnica:
I - a no indicao do beneficirio e do valor da emenda nos prazos
estabelecidos nesta Portaria;
II - a no apresentao do plano de trabalho no prazo previsto no inciso IV do
art. 4 ou norealizao da complementao e dos ajustes solicitados no plano
de trabalho no prazo previsto no inciso VI do art. 4;
III - a desistncia da proposta por parte do proponente;
IV - a incompatibilidade do objeto proposto com a finalidade da ao
oramentria;
V - a incompatibilidade do objeto proposto com o programa do rgo ou
entidade executora;
VI - a falta de razoabilidade do valor proposto, a incompatibilidade do valor
proposto com o cronograma de execuo do projeto ou proposta de valor que
impea a concluso de uma etapa til do projeto;
VII - a no aprovao do plano de trabalho; e
VIII - outras razes de ordem tcnica, devidamente justificadas.

O 3 do mesmo artigo estabelece que convnios ou congneres com clusula


suspensiva no so caracterizados como impedidas de ordem tcnica para fins de
cumprimento do prazo de 120 dias. O art. 3 da portaria n 39 atribui SRI/PR o papel
de validar, ou no, as justificativas dos impedimentos. Do mesmo modo, a falta de
atendimento dos requisitos exigidos pela LRF no foi considerada impedimento,
mantendo-se, no entanto, suspensa a celebrao de convnios ou contratos de repasse.
Como grande parte das programaes includas pelas emendas individuais so
genricas, surgiu a necessidade de indicao, por parte do parlamentar, durante a
24

Eugnio Greggianin, Jos de Ribamar Pereira da Silva

execuo oramentria de 2014, do beneficirio especfico da emenda (CNPJ do ente


pblico ou da entidade privada19). A captura dessas indicaes, um procedimento at
ento realizado no campo poltico e informal, foi regulamentada pelo art. 4 da Portaria
n 40, de 2014, burocratizando o processo e atrasando o incio regular da execuo:
Art. 4 Na execuo das emendas individuais no mbito do SICONV,
devero ser observados os seguintes prazos e procedimentos:
I - a SRI/PR dever receber, em sistema eletrnico prprio, as indicaes
referentes destinao das emendas individuais dos parlamentares, contendo
o nmero da emenda, o nome do autor/parlamentar, o CNPJ do beneficirio e
respectivo valor, com observncia do percentual destinado sade e
indicao da ordem de prioridade de cada emenda;
II - a SRI/PR dever consolidar as informaes e encaminhar aos Ministrios,
at 20 de fevereiro de 2014, as indicaes das destinaes das emendas
individuais recebidas dos parlamentares;
III - os rgos e entidades da Administrao Pblica Federal devero
cadastrar os programas no SICONV e realizar sua vinculao com a emenda
parlamentar, identificando o nmero da emenda, o nome do
autor/parlamentar, o CNPJ do beneficirio e o respectivo valor, conforme
informaes recebidas da SRI/PR, at 24 de fevereiro de 2014;
IV - os proponentes devero enviar as propostas e os planos de trabalho por
meio do SICONV, at 21 de maro de 2014;
V - os rgos e entidades da Administrao Pblica Federal devero analisar
as propostas, com plano de trabalho e demais documentos at 15 de abril de
2014, concluindo pela sua aprovao, reprovao ou necessidade de
complementao ou ajustes;
VI - os proponentes, quando solicitada a complementao ou ajustes da
proposta ou plano de trabalho, devero encaminh-los aos rgos e entidades
da Administrao Pblica Federal at 25 de abril de2014, para reanlise; e
VII - os rgos e entidades da Administrao Pblica Federal devero
reanalisar as propostas e respectivos planos de trabalho at 5 de maio de
2014, concluindo pela sua aprovao ou existncia de impedimentos
celebrao do instrumento.

Conforme 1 do mesmo artigo, a intempestividade no encaminhamento das


informaes de que trata o inciso I pelo parlamentar autor da emenda, e o
descumprimento pelos proponentes dos prazos fixados nos incisos IV e VI, implica
impedimento de ordem tcnica da emenda individual objeto da proposta.
Em 2014, durante a execuo da LOA, foram caracterizados como impedimento,
por exemplo, erros de classificao oramentria, incompatibilidade do valor
apresentado com o objeto, indefinio quanto ao beneficirio, falta de apresentao do
plano de trabalho ou de atendimento de requisitos da LRF e da LDO para a execuo de
transferncias ao setor pblico ou privado. Tambm, o contingenciamento foi
considerado impedimento capaz de obstar qualquer procedimento prvio necessrio
execuo.

19

Conforme o 4 do art. 4 da Portaria n 40, de 2014, no caso de recursos destinados a entidades


privadas sem fins lucrativos, cuja seleo dependa, nos termos da legislao, de chamamento pblico, a
apresentao da proposta e do plano de trabalho no se submete aos prazos previstos neste artigo.

25

ORAMENTO em discusso

n. 16

Para 2015, foram vetadas as tentativas de regular o alcance da expresso


impedimento tcnico por meio da LDO 2015, nos termos do 1 do art. 58:
Art. 58. ...
1 No afasta a obrigatoriedade da execuo:
I - alegao de falta de liberao ou disponibilidade oramentria ou
financeira, observado o disposto no art. 62;
II - ausncia de norma regulamentadora, quando sua edio depender
exclusivamente de ato do Poder ou rgo do Ministrio Pblico da Unio ou
da Defensoria Pblica da Unio para a realizao do gasto;
III - bice que possa ser sanado mediante procedimentos ou providncias de
responsabilidade exclusiva do rgo de execuo; ou
IV - alegao de inadequao do valor da programao, quando o montante
for suficiente para alcanar o objeto pretendido ou adquirir pelo menos uma
unidade completa.

Nas razes dos vetos, argumentou-se que os conceitos so de ordem executiva,


devendo ser regulados por ato prprio.
As consultorias de oramento do Congresso Nacional (CONGRESSO
NACIONAL, 2015), em nota tcnica conjunta, observaram que o regime do oramento
impositivo depende fundamentalmente da adoo de critrios objetivos e neutros na
caracterizao dos impedimentos, visto que afastam o dever de execuo. A ausncia de
definio dos elementos que caracterizam o impedimento das programaes pode abrir
espao para o retorno dos procedimentos do chamado oramento autorizativo, da a
necessidade de uma adequada regulao.
Tambm foi vetado na LDO 2015 o 2 do art. 58, segundo o qual:
2 Inexistindo impedimento de ordem tcnica, o rgo dever providenciar
a imediata execuo oramentria e financeira das programaes de que trata
o art. 56.

A norma foi includa na medida em que se verificou em 2014 que, mesmo na


ausncia de qualquer impedimento, os rgos encarregados da execuo no adotavam,
desde j, as providncias necessrias viabilizao das programaes, o que ficou
evidenciado pelos baixssimos valores pagos naquele exerccio.
Nas razes do veto, afirmou-se que a determinao de imediata execuo
oramentria e financeira, na ausncia de impedimento, no factvel. Obviamente a
acepo da expresso imediata no texto vetado tinha relao com o incio ou a
retomada dos procedimentos voltados execuo, e no com a concluso instantnea da
obra ou servio.
O veto de forma sistemtica regulamentao dos impedimentos tcnicos pode
significar a tentativa de afastar da LDO qualquer disciplina sobre tema considerado
sensvel, a fim de que a respectiva regulamentao fique ao controle e convenincia dos
responsveis pela execuo.
26

Eugnio Greggianin, Jos de Ribamar Pereira da Silva

10-

Remanejamento das programaes impedidas


A Emenda Constitucional, como se v, define um cronograma voltado a

promover, de forma tempestiva, a identificao e o saneamento das programaes


impedidas. Ademais, permite remanejar tais programaes, aspecto de crucial
importncia para o objetivo de aumentar as taxas de execuo do oramento, reduzindose perdas no processo.
O tempo corre em desfavor dessas programaes, uma vez que o alcance dos
limites obrigatrios do oramento impositivo - execuo oramentria e financeira de
montante de 1,2 % da RCL - exige agilidade e eficincia da administrao no
cumprimento das etapas da execuo que culminam com a efetiva entrega dos bens e
servios coletividade.
Tendo em vista a grande quantidade de providncias e a rotineira ocorrncia de
impedimentos, se no houver um modelo que favorea o deslocamento imediato, entre
as programaes, de dotaes impedidas para desimpedidas, a imposio da
obrigatoriedade do oramento impositivo perde muito da sua eficcia.
O vigente exerccio de 2015 revela ainda mais a importncia de regras dinmicas
e desburocratizadas para o remanejamento de programaes impedidas. Com o atraso na
aprovao do respectivo oramento, limita-se o prazo para execuo dos gastos.
Havendo necessidade de alterao das programaes, regras com excesso de
procedimentos e com prazos restritivos podero dificultar ainda mais a execuo.
No exerccio de 2014, inusitadamente, as regras de remanejamento das
programaes obrigatrias foram mais rgidas que as ordinariamente utilizadas para as
programaes no alcanadas pelo oramento impositivo. As citadas portarias
interministeriais n 39 e 40, de 2014, criaram diversos procedimentos prvios para as
programaes impositivas, inexistentes para as demais. Para alm do rito estabelecido
na LDO 2014, exigiram-se o cumprimento dos prazos preclusivos fixados em diversas
portarias da SOF (10, 11 e 14, de 2014).
Em princpio, como a Emenda Constitucional no faz qualquer restrio quanto
ao prazo de remanejamento, salvo quando ocorrer impedimento, no haveria
justificativa legal para ato infraconstitucional criar barreiras. Nesse sentido, a
regulamentao quanto aos perodos para alterao das programaes do oramento
impositivo deveria ser mais flexvel. Os prazos rgidos estabelecidos deveriam ser
aplicados exclusivamente s programaes impedidas que exijam a aprovao de
projeto de lei de crdito adicional.
27

ORAMENTO em discusso

n. 16

Os remanejamentos de programaes da LOA podem ser efetuados por projeto


de crdito adicional ou diretamente por decreto, ou ato prprio, de acordo com as
disposies da LDO e das autorizaes no texto da LOA.
No que se refere s programaes impositivas que podem ser suplementadas
com base em autorizao dada no texto da LOA, o PLOA 2015, em tramitao nesse
momento, prev uma srie de modificaes em relao s normas que constaram da
LOA 2014.
Em 2014, o texto da LOA permitiu que as programaes impositivas do mesmo
autor pudessem, por iniciativa dele, ser remanejadas entre si, at o valor constante da
LOA. Poderiam, ademais, ser remanejadas para outras programaes; neste caso,
porm, limitado em regra a 20% de cada programao, tanto o cancelamento como a
suplementao (Lei n 12.952, de 20/01/2014, art. 4, incisos I, XXIX, XXX e 6).
Para 2015, visando evitar o excessivo volume de alterao e a possvel
inviabilidade tcnica de processamento das alteraes (seja por falta de recursos
humanos, seja por ausncia de capacidade tecnolgica), a permisso para remanejar se
restringe existncia de programaes impedidas. Ou seja, por meio de ato infralegal,
somente poder haver remanejamento de programao impositiva se ocorrer
impedimento na programao que se pretenda remanejar.
No existe obstculo ao remanejamento via projeto de lei, para programaes
desimpedidas. Contudo, preciso registrar que, como essa situao no est prevista nas
disposies relativas ao oramento impositivo, o eventual PL com esse objetivo seguir
os prazos e normas internas de cada Poder e MPU para sua elaborao e envio ao
Congresso Nacional. Esse caminho no retirar a impositividade da programao, mas,
possivelmente, lhe retardar o incio regular da execuo (podendo at inviabilizar, a
depender do objeto pretendido e do momento em que a alterao proposta).
Nos termos do art. 4, 5 do PLOA 2015, aprovado na noite do dia 17 de maro
do ano corrente, continua a necessidade de manifestao do autor da emenda (ou do
Poder Legislativo). Contudo, os recursos de programao impedida somente podero
ser destinados a outra programao includa ou acrescida pelo mesmo parlamentar,
observando-se ainda o mnimo, por parlamentar, destinado s aes e servio de sade.
Nesse incio da Legislatura 2015-2018, com renovao de parcela expressiva de
congressistas, instalou-se uma preocupao em relao movimentao das
programaes impedidas includas ou acrescentadas por emenda dos parlamentares que
no se reelegeram ou que se encontram afastados do mandato. Como se daria a
28

Eugnio Greggianin, Jos de Ribamar Pereira da Silva

participao desses ex-parlamentares na correo das programaes por eles


apresentadas que se tornarem impedidas?
Em princpio, o oramento impositivo deve seguir as regras previamente
aprovadas, cuja execuo deve se dar de modo automtico, tempestivo e impessoal. As
programaes no deixam de ser impositivas porque quem as incluiu ou alterou no est
mais no exerccio do mandato.
A questo da participao do parlamentar autor da emenda no processo de
execuo e ajustes controversa e, provavelmente, ter que ser regulada levando-se em
conta o carter pblico do oramento, qualidade evidentemente mantida no oramento
impositivo. As regras atualmente estabelecidas admitem a participao parlamentar
quando ajustes se tornem necessrio para viabilizar a execuo.
Diante disso, h que se definir o processo de correo de impedimentos que
vierem a ocorrer em programaes includas ou acrescidas por ex-parlamentares ou por
parlamentar que, por qualquer razo, esteja afastado de suas funes congressuais. O
inciso II do art. 59 da LDO 2015 remete essa atribuio ao Poder Legislativo, in verbis:
Art. 59. No caso de impedimento de ordem tcnica no empenho de despesa
que integre a programao prevista no art. 56 desta Lei, sero adotadas as
seguintes providncias:
[...]
II - at trinta dias aps o trmino do prazo previsto no inciso I deste
pargrafo, o Poder Legislativo, por intermdio do Presidente do Congresso
Nacional, consolidar as propostas individuais para correo das
programaes decorrentes de emendas individuais e informar:
a) ao Poder Executivo, o remanejamento da programao cujo impedimento
seja insupervel; e
b) aos Poderes, ao Ministrio Pblico Da Unio e Defensoria Pblica da
Unio, as demais alteraes necessrias correo dos impedimentos, que
independam de aprovao de projeto de lei.

Enfim, nos termos do 6 do mesmo art. 4, as programaes obrigatrias objeto


de cancelamento em PL de crdito adicional que no foi votado no prazo constitucional
podero ser remanejadas, aps esse prazo, para outras programaes do mesmo autor.
Essa possibilidade visa dar sobrevida s dotaes destinadas a programaes impedidas,
que no foram alteradas na forma pretendida no PL, mas que podero ser remanejadas,
na forma do PLOA 2015, para outras programaes do mesmo autor.

29

ORAMENTO em discusso

11-

n. 16

Contingenciamento Proporcional das emendas


Nos termos do 17 do art. 166 da PEC n 358, de 2013:
Art. 166....
[...]
17. Se for verificado que a reestimativa da receita e da despesa poder
resultar no no cumprimento da meta de resultado fiscal estabelecida na lei
de diretrizes oramentrias, o montante previsto no 11 deste artigo poder
ser reduzido em at a mesma proporo da limitao incidente sobre o
conjunto das despesas discricionrias.

A possibilidade de contingenciamento das programaes includas por emendas


implica uma reduo equivalente dos valores obrigatrios, na proporo da necessidade
estimada nos relatrios fiscais.
A regra20 harmoniza o regime de execuo obrigatria do oramento
impositivo das emendas com a situao do conjunto das demais despesas
discricionrias.
A isonomia pretendida objetiva, pois depende da comparao entre os
percentuais mdios de contingenciamento das programaes includas por emendas e o
percentual aplicado s demais despesas discricionrias.
Corrige-se, pelo critrio do contingenciamento proporcional, a distoro que
havia quanto incidncia dos contingenciamentos. Na prtica anterior ao oramento
impositivo, havia um contingenciamento inaugural de todas as emendas, individuais ou
coletivas, como evidenciado na correlao, demonstrada na tabela 5, entre o montante
das emendas aprovadas na lei oramentria e o contingenciamento inicial.
Tabela 5 Relao entre o montante de emendas e valor inicial do contingenciamento
Em R$ mil
Item

2007

2008

2009

2010

2011

2012

Emendas Aprovadas

14.422,1

17.065,0

18.556,0

22.949,0

22.576,6

27.391,0

Contingenciamento Total

16.386,7

19.196,0

21.269,0

21.458,0

36.201,1

35.015,0

Fonte: CONOF/CD - Oramento em Foco. Elaborao Prpria.

Posteriormente, com a evoluo da arrecadao e o desenrolar dos acordos e


procedimentos prvios contratao das despesas, possibilitava-se a liberao do
empenho. Esse sistema, aliado ausncia de critrios de contingenciamento da LDO, a
despeito da previso do art. 9 da LRF, possibilitava aos rgos gestores a liberao

20

A emenda foi proposta na comisso especial da Cmara dos Deputados pelo Deputado Espiridio Amin,
quando da apreciao da PEC n 565-A, a fim de prevenir o risco de arguio de inconstitucionalidade.

30

Eugnio Greggianin, Jos de Ribamar Pereira da Silva

seletiva de limites de empenho e pagamento e a adoo de critrios de cunho poltico na


liberao das emendas21.
Com a aprovao do oramento impositivo, passou a constar do texto
constitucional a espcie de despesa denominada discricionria, antes existente apenas
na LDO. Diante da lacuna na lei complementar que trata das finanas pblicas, Silva e
Castro alertam quanto falta de um conceito legal claro acerca do critrio de definio
das despesas discricionrias22 e tambm para a possibilidade de manipulaes das metas
de resultado fiscal (uso de redutores), o que pode redundar em maiores percentuais de
contingenciamento (SILVA & CASTRO, 2013).
A LDO 2015 tentou esclarecer alguns pontos que j se mostravam conflitantes
em 2014, como no caso do seguinte dispositivo:
Art. 62. Se for verificado que a reestimativa da receita e da despesa poder
resultar no no cumprimento da meta de resultado fiscal estabelecida na lei
de diretrizes oramentrias, o montante previsto no art. 56 poder ser
reduzido em at a mesma proporo da limitao incidente sobre o conjunto
das despesas discricionrias.
Pargrafo nico. O contingenciamento de programaes decorrentes de
emendas individuais:
I - no constitui impedimento de ordem tcnica, mas suspende a execuo no
valor contingenciado;
II - no afasta a verificao de eventuais impedimentos de ordem tcnica,
para cumprimento do prazo a que se refere o inciso I do art. 59;

No existe, do ponto de vista formal, contingenciamento de dotaes especficas


no mbito dos oramentos da Unio, nos termos dos decretos de contingenciamento at
hoje aprovado. Os contingenciamentos so estabelecidos e geridos na forma de limites
globais de empenho, por rgo. Cada rgo define em seu mbito a incidncia do
contingenciamento por programao.
De forma diversa, os impedimentos so especficos e caracterizados para cada
programao. Neste sentido, o inciso I acima distingue os institutos, sendo que os
contingenciamentos apenas suspendem, mas no impedem a execuo posterior. Os
impedimentos devem ser verificados independentemente da existncia de limites que
permitam o empenho.
Diante da necessidade do contingenciamento proporcional das emendas e,
observado o princpio da execuo equitativa das programaes, inseriu-se, na
LDO 2015, a determinao de que os percentuais de contingenciamento deveriam ser
21

Em pesquisa de opinio, efetuada em 2013, para verificar a percepo dos chefes de gabinetes e
assessores parlamentares especializados na matria oramentria no mbito da Cmara dos Deputados, o
critrio poltico foi considerado como a principal causa de sucesso na liberao das verbas (60% dos
respondentes). (GREGGIANIN, 2014)
22
O tema dever ser melhor disciplinado na LDO.

31

ORAMENTO em discusso

n. 16

aplicados de forma linear em todas as programaes, ressalvados impedimentos. O


dispositivo correspondente (inciso IV do art. 62) foi, no entanto, vetado.

12-

Consideraes e concluses finais


A adoo pelo Legislativo de um modelo reducionista e limitado s

programaes includas por emendas individuais representou o avano poltico possvel.


A explicitao na Constituio da obrigatoriedade de execuo de programaes
decorrentes de emendas altera a correlao de foras quanto s prerrogativas sobre a
definio de polticas pblicas. Antes havia um desequilbrio em benefcio do Poder
Executivo, com base na premissa da ampla discricionariedade de execuo dos
oramentos pblicos.
Nesse sentido, a aprovao das novas regras traz uma mudana substancial na
prtica da gesto pblica dos oramentos, abrindo caminho para novos avanos. O
regime do oramento impositivo, ao estabelecer o dever de execuo da lei
oramentria e o de justificar eventuais impedimentos, nada mais faz do que enunciar
conduta que, a priori, poderia ser deduzida do prprio sistema legal. Ao faz-lo apenas
para as programaes decorrentes de emendas individuais, criou-se, na Constituio, um
constrangimento para a aplicao do conceito do oramento mandatrio ao conjunto das
polticas pblicas, inclusive aquelas veiculadas por emendas coletivas.
O oramento pblico deveria refletir um conjunto de programaes que
expressassem o contedo do plano e das prioridades da LDO. Sendo assim, uma vez
aprovados, deveriam ser totalmente executados. O dever de execuo de programaes
no impedidas deveria ser enunciado para todas as despesas discricionrias,
notadamente quando voltadas implementao das polticas pblicas prioritrias.
O argumento principal contra a extenso do modelo do oramento impositivo
para toda a pea oramentria - o da escassez de recursos e do risco fiscal - foi afastado,
ao se admitir o contingenciamento proporcional das programaes. Vlido esse
raciocnio, chega-se concluso de que no haveria bice para a expanso do modelo
do oramento impositivo ao conjunto de todas as despesas discricionrias, em especial
quelas consideradas prioritrias ou estratgicas23.

23

J existem pronunciamentos no Congresso Nacional no sentido de expandir o modelo do oramento


impositivo para as emendas coletivas.

32

Eugnio Greggianin, Jos de Ribamar Pereira da Silva

No fundo, o que muda com as novas regras a existncia de um critrio legal de


contingenciamento aliado possibilidade de se exigir do gestor providncias para a
execuo de programaes no impedidas e no contingenciadas. O novo regime, ainda
que exponha mais o gestor, atua em favor do maior acompanhamento e do aumento da
eficincia e da transparncia na execuo oramentria.
Deve-se reconhecer, de outro lado, que a adoo do oramento impositivo de
forma mais ampla deve ser acompanhada da adoo de bases confiveis e realistas nas
projees de receitas e despesas oramentrias24.
Dentre as crticas feitas ao modelo do oramento impositivo aprovado, talvez a
mais importante, do ponto de vista institucional, seja a de que o Legislativo tenha se
limitado pequena parcela representada pelas emendas individuais, o que pode
significar um retrocesso diante das expectativas havidas na Constituio de 1988,
quanto participao da sociedade no campo das finanas pblicas.
De fato, ao aprovar a lei oramentria, o Congresso Nacional no est validando
apenas as emendas individuais. Todas as programaes oramentrias, sejam oriundas
da proposta oramentria enviada pelo Executivo, sejam de emendas (individuais,
coletivas ou de relatoria), passam a deter o mesmo status jurdico, uma expresso da
vontade geral.
A ideia do parlamento circunscrito apenas fatia das emendas individuais reduz
sua participao na definio das demais polticas pblicas a cargo do governo, o que
refora, alis, tendncia j verificada de perda de prerrogativas, a exemplo do que vem
ocorrendo com o regime do PAC.
Especificamente quanto s emendas individuais, o novo regime aumenta ainda
mais a responsabilidade do Congresso Nacional. Passa a ser dever do Legislativo fazer
convergir o objeto dessas iniciativas com o conjunto de polticas pblicas do PPA e com

24

Com esse propsito, o 10 do art. 165 da PEC n 565-A continha relevante princpio voltado
elaborao de oramentos realistas. Essa diretriz, no entanto, foi excluda quando da aprovao da PEC n
22-A, no Senado Federal, mantendo-se assim ausente no texto da PEC a ser promulgado. De qualquer
modo, o parmetro que regula especificamente os montantes mnimos de empenho e pagamento das
emendas tomou como base de clculo a receita corrente lquida efetivamente realizada no exerccio
anterior.
Outro relevante dispositivo da PEC n 565-A, da Cmara (art. 166, 13), suprimido nos desdobramentos
posteriores, determinava a fiscalizao e avaliao, por parte do Tribunal de Contas da Unio, dos
resultados obtidos com a execuo das emendas individuais, o que deveria ser objeto de manifestao
especfica no parecer prvio da prestao anual de contas. Houve tambm a supresso da necessidade de
audincias pblicas na aprovao das emendas individuais. Apesar das dificuldades prticas, o
procedimento tem potencial para reforar as bases da democracia participativa no mbito dos oramentos
pblicos.

33

ORAMENTO em discusso

n. 16

as prioridades da LDO, que o prprio Congresso tambm aprova, ampliando-se a


transparncia e os mecanismos de participao na definio das emendas individuais.

34

Eugnio Greggianin, Jos de Ribamar Pereira da Silva

Anexo Oramento Impositivo Comparativo (EC 86 x LDO 2015)


Emenda Constitucional n 86, de 2015
LDO 2015 (Lei 13.080/2015)
(PEC N 358-B, de 2013)

Art. 54. O regime de execuo estabelecido nesta


Seo tem como finalidade garantir a efetiva entrega
sociedade dos bens e servios decorrentes de emendas
individuais, independentemente de autoria.
Pargrafo nico. Os rgos de execuo devem adotar
todos os meios e medidas necessrios execuo das
programaes referentes a emendas individuais.

Art. 1 Os arts. 165, 166 e 198 da Constituio


Federal passam a vigorar com as seguintes
alteraes:
Art. 165.(...)
9 (...)
III - dispor sobre critrios para a execuo
equitativa, alm de procedimentos que sero
adotados quando houver impedimentos legais e
tcnicos, cumprimento de restos a pagar e
limitao das programaes de carter obrigatrio,
para a realizao do disposto no 10 do art. 166.

Art. 166. (...)


9 As emendas individuais ao projeto de lei
oramentria sero aprovadas no limite de um
inteiro e dois dcimos por cento da receita
corrente lquida prevista no projeto encaminhado
pelo Poder Executivo, sendo que a metade deste
percentual ser destinada a aes e servios
pblicos de sade.

Art. 55. As emendas individuais ao projeto de lei


oramentria sero aprovadas no limite de 1,2% (um
inteiro e dois dcimos por cento) da receita corrente
lquida prevista no projeto encaminhado pelo Poder
Executivo, sendo que a metade deste percentual ser
destinada a aes e servios pblicos de sade.

Pargrafo nico. O limite a que se refere o caput ser


distribudo em partes iguais, por parlamentar, para a
aprovao de emendas ao Projeto De Lei
Oramentria de 2015 no Congresso Nacional,
garantida a destinao para aes e servios pblicos
de sade de pelo menos metade do valor
individualmente aprovado.

35

ORAMENTO em discusso

n. 16

Emenda Constitucional n 86, de 2015


LDO 2015 (Lei 13.080/2015)
(PEC N 358-B, de 2013)
Art. 166. (...)
10. A execuo do montante destinado a aes e
servios pblicos de sade previsto no 9,
inclusive custeio, ser computada para fins do
cumprimento do inciso I do 2 do art. 198,
vedada a destinao para pagamento de pessoal ou encargos sociais.

Art. 166. (...)


11. obrigatria a execuo oramentria e
financeira das programaes a que se refere o 9
deste artigo, em montante correspondente a um
inteiro e dois dcimos por cento da receita
corrente lquida realizada no exerccio anterior,
conforme os critrios para a execuo equitativa
da programao definidos na lei complementar
prevista no 9 do art. 165.

Art. 56. obrigatria a execuo oramentria e


financeira, de forma equitativa, da programao
referente a emendas individuais aprovadas na lei
oramentria, em montante correspondente a 1,2%
(um inteiro e dois dcimos por cento) da receita
corrente lquida realizada no exerccio de 2014.

Art. 56. (...)

1 A obrigatoriedade de que trata o caput


compreende, no exerccio de 2015, cumulativamente,
o empenho correspondente a 1,2% da receita corrente
lquida realizada no exerccio de 2014 e, observado o
disposto no art. 61, o pagamento correspondente a
1,2% da receita corrente lquida realizada no exerccio
de 2014.
2 O empenho a que se refere o 1 restringe-se ao
valor global aprovado por meio de emendas
individuais.
3 O pagamento a que se refere o 1 restringe-se
ao montante efetivamente liquidado, incluindo os
restos a pagar a que se refere o art. 61.

Art. 166. (...)

Art. 58. As programaes oramentrias previstas no


art. 56 no sero de execuo obrigatria nos casos
12. As programaes oramentrias previstas no
dos impedimentos de ordem tcnica.
9 deste artigo no sero de execuo
36

Eugnio Greggianin, Jos de Ribamar Pereira da Silva

Emenda Constitucional n 86, de 2015


LDO 2015 (Lei 13.080/2015)
(PEC N 358-B, de 2013)
obrigatria nos casos dos impedimentos de ordem
tcnica.
Art. 166. (...)
13. Quando a transferncia obrigatria da Unio,
para a execuo da programao prevista no 11
deste artigo, for destinada a Estados, ao Distrito
Federal e a Municpios, independer da adimplncia do ente federativo destinatrio e no
integrar a base de clculo da receita corrente
lquida para fins de aplicao dos limites de
despesa de pessoal de que trata o caput do art.
169.
Art. 166. (...)
14. No caso de impedimento de ordem tcnica,
no empenho de despesa que integre a
programao, na forma do 11 deste artigo, sero
adotadas as seguintes medidas:

Art. 59. No caso de impedimento de ordem tcnica no


empenho de despesa que integre a programao
prevista no art. 56 desta Lei, sero adotadas as
seguintes providncias:

Art. 166. (...)


14. (...)

Art. 59. (...)

I at cento e vinte dias aps a publicao da lei


oramentria, o Poder Executivo, o Poder
Legislativo, o Poder Judicirio, o Ministrio Pblico
e a Defensoria Pblica enviaro ao Poder
Legislativo as justificativas do impedimento;

I - at cento e vinte dias aps a publicao da lei


oramentria, os Poderes, o Ministrio Pblico da
Unio e a Defensoria Pblica da Unio enviaro ao
Poder Legislativo as justificativas do impedimento;

Art. 59. (...)


II - at trinta dias aps o trmino do prazo previsto no
inciso I deste pargrafo, o Poder Legislativo, por
14. (...)
intermdio do Presidente do Congresso Nacional,
II at trinta dias aps o trmino do prazo previsto consolidar as propostas individuais para correo das
no inciso I, o Poder Legislativo indicar ao Poder programaes decorrentes de emendas individuais e
Executivo o remanejamento da programao cujo informar:
impedimento seja insupervel;
a) ao Poder Executivo, o remanejamento da
programao cujo impedimento seja insupervel; e
Art. 166. (...)

b) aos Poderes, ao Ministrio Pblico Da Unio e


Defensoria Pblica da Unio, as demais alteraes
necessrias correo dos impedimentos, que
37

ORAMENTO em discusso

n. 16

Emenda Constitucional n 86, de 2015


LDO 2015 (Lei 13.080/2015)
(PEC N 358-B, de 2013)
independam de aprovao de projeto de lei.
Art. 166. (...)
14. (...)
III at 30 de setembro, ou at trinta dias aps o
prazo previsto no inciso II, o Poder Executivo
encaminhar
projeto
de
lei
sobre
o
remanejamento
da
programao
cujo
impedimento seja insupervel;

Art. 59. (...)


III - at 30 de setembro, ou at trinta dias aps o prazo
previsto no inciso II, o Poder Executivo encaminhar
projeto de lei sobre o remanejamento da
programao cujo impedimento seja insupervel; e

Art. 166. (...)


14. (...)
IV se, at 20 de novembro, ou at trinta dias
aps o trmino do prazo previsto no inciso III, o
Congresso Nacional no deliberar sobre o projeto,
o remanejamento ser implementado por ato do
Poder Executivo, nos termos previstos na lei
oramentria.

Art. 59. (...)


IV - se, at 20 de novembro, ou at trinta dias aps o
trmino do prazo previsto no inciso III, o Congresso
Nacional no deliberar sobre o projeto, o
remanejamento ser implementado por ato do Poder
Executivo, nos termos previstos na lei oramentria.

1 Os Poderes, o Ministrio Pblico da Unio e a


Defensoria Pblica da Unio implementaro, at a
data prevista no inciso III, os atos e as medidas
necessrios solicitados pelo Poder Legislativo, nos
termos do inciso II, salvo nos casos que dependam de
aprovao de projeto de lei, cuja iniciativa caber
unicamente ao Poder Executivo.

2 Para o cumprimento dos prazos previstos nos


incisos III e IV do caput, prevalece a data que primeiro
ocorrer.
3 Os demais Poderes, Ministrio Pblico da Unio e
Defensoria Pblica da Unio exercero, no mbito de
cada qual, por ato prprio, o remanejamento previsto
no inciso IV.
4 Decorrido o prazo previsto no inciso IV sem que
tenha havido deliberao congressual, proceder-se-
ao remanejamento das respectivas programaes, na
forma autorizada na lei oramentria, a contar do
38

Eugnio Greggianin, Jos de Ribamar Pereira da Silva

Emenda Constitucional n 86, de 2015


LDO 2015 (Lei 13.080/2015)
(PEC N 358-B, de 2013)
trmino do prazo para deliberao do projeto de lei,
considerando-se este prejudicado.
Art. 166. (...)
15. Aps o prazo previsto no inciso IV do 14, as
programaes oramentrias previstas no 11 no
sero de execuo obrigatria nos casos dos
impedimentos justificados na notificao prevista no
inciso I do 14.

Art. 166. (...)


16. Os restos a pagar podero ser considerados
para fins de cumprimento da execuo financeira
prevista no 11 deste artigo, at o limite de seis
dcimos por cento da receita corrente lquida
realizada no exerccio anterior.
-

Art. 60. Aps o prazo previsto no 4 e no inciso IV do


caput do art. 59 desta Lei, as programaes
oramentrias previstas no art. 56 no sero
consideradas de execuo obrigatria.

Pargrafo nico. A perda de obrigatoriedade de que


trata o caput aplica-se s programaes com
impedimentos remanescentes que no possam ser
remanejadas at o prazo referido no inciso IV do art.
59.
Art. 61. Os restos a pagar podero ser considerados
para fins de cumprimento da execuo financeira
prevista no art. 56 desta Lei, at o limite de 0,6% (seis
dcimos por cento) da receita corrente lquida
realizada no exerccio anterior.
Pargrafo nico. Os restos a pagar referidos no caput
restringem-se aos decorrentes das programaes
especificadas no art. 56.

Art. 166. (...)


17. Se for verificado que a reestimativa da receita e
da despesa poder resultar no no cumprimento da
meta de resultado fiscal estabelecida na lei de
diretrizes oramentrias, o montante previsto no 11
deste artigo poder ser reduzido em at a mesma
proporo da limitao incidente sobre o conjunto das
despesas discricionrias.

Art. 62. Se for verificado que a reestimativa da receita e da


despesa poder resultar no no cumprimento da meta de
resultado fiscal estabelecida na lei de diretrizes
oramentrias, o montante previsto no art. 56 poder ser
reduzido em at a mesma proporo da limitao
incidente sobre o conjunto das despesas discricionrias.

Pargrafo
nico.
O
contingenciamento
de
programaes decorrentes de emendas individuais:
-

I - no constitui impedimento de ordem tcnica, mas


suspende a execuo no valor contingenciado;
II - no afasta a verificao de eventuais
impedimentos de ordem tcnica, para cumprimento
do prazo a que se refere o inciso I do art. 59;
39

ORAMENTO em discusso

n. 16

Emenda Constitucional n 86, de 2015


LDO 2015 (Lei 13.080/2015)
(PEC N 358-B, de 2013)
Art. 166. (...)

Art. 57. Considera-se:

18. Considera-se equitativa a execuo das


programaes de carter obrigatrio que atenda
de forma igualitria e impessoal s emendas
apresentadas, independentemente da autoria.

I - execuo equitativa a execuo das programaes


que atenda de forma igualitria e impessoal as
emendas apresentadas, independentemente da
autoria; e
Art. 64. Os rgos dos Poderes, do Ministrio Pblico
da Unio e da Defensoria Pblica da Unio devero
elaborar e publicar, no mesmo prazo do art. 51 desta
Lei, cronograma anual de desembolso mensal, por
rgo, para as programaes a que se refere o art. 56.
Pargrafo nico. Sero publicados mensalmente, na
internet, relatrios com os valores empenhados e os
executados.
Art. 65. O identificador da emenda parlamentar, que
constar dos sistemas de acompanhamento da
execuo financeira e oramentria, tem por
finalidade a identificao do proponente da incluso
ou do acrscimo da programao e ser composto por
seis dgitos, correspondendo os quatro primeiros ao
cdigo do autor da emenda e os demais ao nmero
sequencial da emenda aprovada.

Art. 198. (...)


2. (...)
I no caso da Unio, a receita corrente lquida do
respectivo exerccio financeiro, no podendo ser
inferior a quinze por cento;
(...)
3 (...)
I os percentuais de que tratam os incisos II e III
do 2;
(...)
Art. 2 O disposto no inciso I do 2 do art. 198 da
Constituio
Federal
ser
cumprido
progressivamente, garantido, no mnimo:
I treze inteiros e dois dcimos por cento da
receita corrente lquida no primeiro exerccio
financeiro subsequente ao da promulgao desta
40

Eugnio Greggianin, Jos de Ribamar Pereira da Silva

Emenda Constitucional n 86, de 2015


LDO 2015 (Lei 13.080/2015)
(PEC N 358-B, de 2013)
Emenda Constitucional;
II treze inteiros e sete dcimos por cento da
receita corrente lquida no segundo exerccio
financeiro subsequente ao da promulgao desta
Emenda Constitucional;
III quatorze inteiros e um dcimo por cento da
receita corrente lquida no terceiro exerccio
financeiro subsequente ao da promulgao desta
Emenda Constitucional;
IV quatorze inteiros e cinco dcimos por cento da
receita corrente lquida no quarto exerccio
financeiro subsequente ao da promulgao desta
Emenda Constitucional;
V quinze por cento da receita corrente lquida no
quinto exerccio financeiro subsequente ao da
promulgao desta Emenda Constitucional.

Fonte: EC n 85, de 2015 (PEC do oramento impositivo) e Lei n 13.080, de 2015 (LDO 2015).
Elab.: CONOF/CD Coordenao legislao e normas oramentrias

41

ORAMENTO em discusso

n. 16

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