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Cultura Documentos
I
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I
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charesdebbasch
Decano de la Facultad de Derecho
y de Ciencias Pollticas
de la Universidad de Alx-Marsella
CIENCIA
ADMINISTRATIVA
Administracin pblica
PRECIO $
~_-_.
INDICE
Pginas
INTRODUCCION GENERAL
seccin 1. Administracin pblica y sociedad:
1.
2.
3.
4.
5.
Administracin
Administracin
Administracin
Administracin
Administracin
25
26
26
27
27
Objeto
1. El
2. La
3. La
de la ciencia administrativa:
conocimiento de la realidad ...
adecuacin a los fines ...
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previsin
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...
...
30
30
30
30
31
32
33
4.
1.0 La enseanza
,
.
2. Los centros de investigacin
.
3. Los trabajos realizados. LaR colecciones de obras ...
33
34
34
35
BIBLIOGRAFA GENERAL:
1.
Il.
111.
IV.
V. Recopilacin de textos
'"
36
36
37
...
.
39
41
42
10
Pginas
BIBLIOGRUiA DE LA INTRODUCCIN:
42
42
n. De estudio y enseanza
PRIMERA PARTE
EL
CAPiTULO
1.
PODER ADMINISTRATIVO
45
1.
2.
3.
4.
La
La
La
La
informacin ..,
preparacin de las decisiones
previsin
ejecucin ...
46
47
48
48
oo'
Clasificacin
Clasificacin
3. Clasificacin
4. Clasificacin
5. Clasificacin
1.
2.
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49
50
50
50
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Oo
51
52
BIBLIOGRAFiA
CAPiTULO
11.
52
2. La autonoma de
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53
53
54
54
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oo
oo.
oo'
ss
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SS
SIl
11
INDlCE
Pginas
11 2. Sistema de partidos y Administracin:
1. Partido nico y Administracin ...
2. Multipartidismo y Administracin
57
58
.
.
59
59
60
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11 4. Demacracin y Administracin:
50
1. El sistema socialista
61
2. El sistema liberal
62
62
La sumisin al derecho:
l. PaIses revolucionarios y legalidad
2. Democracias liberales y legalidad ...
63
64
65
65
66
'"
'"
1. El sistema francs
2. La evolucin del sistema ingls
,
3. La evolucin del sistema americano
11 1. El conservadurismo
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66
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67
69
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7I
72
72
puramente tcnico
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conservador
corporativo
,
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de intIuencia variable
oO
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..
73
74
74
74
12
Pginas
2. La penetracin del personal administrativo en los engranajes del
poder polltico:
1."
2."
BIBLIOGRAFA ."
7.
75
82
SEGUNDA PARTE
LA DECISION ADMINISTRATIVA
y
CAPTULO
I.
Ir.
85
86
86
...
'"
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'"
88
..,
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Seccin V. El derecho
89
89
90
91
91
92
93
CAPiTULO
95
I1I.
Seccin I.
96
98
98
CAPTULO
IV.
Seccin
Seccin
99
SISTEMA DIl COMUNICACIN 'r DECISIN:
I.
100
101
13
INDlCE
Pginas
Seccin IlI.
El proceso de comunicacin:
104
BIBLIOGR.\Fi.\
CAPTULO
V.
LA ELABOR.ACIN DE LA DECISIN:
105
105
106
oo
Seccin IlI.
112
113
114
114
11S
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11S
oo.
122
DIBUOGRAP... ...
VI.
107
109
110
110
111
La documentacin administrativa:
CAPTULO
102
102
103
oo'
124
.. ,
TERCERA PARTE
LAS ESTRUCTURAS ADMINISTRATIVAS
CAPTuLO
1.
3.
4.
5.
6.
La
La
La
La
estructura
estructura
estructura
estructura
ministerial
ministerial
ministerial
ministerial
de
en
en
en
...
...
...
...
oo.
..,
127
129
137
140
143
148
148
14
Pginas
Seccin
n.
La coordinacin:
oo.
oo.
oo.
oo.
149
oo'
151
151
155
156
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BIBLIOGRAFiA:
l.
Generalidades...
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CAPiTULO
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161
162
163
165
167
174
BIBLIOGRAFiA
Seccin
160
n.
l.
La comuna
oo.
O"
o.,
174
BIBLIOGRAFiA:
l. Generalidades
El alcalde ... ...
III. El Consejo municipal
IV. El personal comunal
V. La agrupacin de las comunas ..,
VI. Las finanzas comunales
oo'
n.
...
...
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El departamento
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198
198
198
199
BIBLIOGRAFiA:
n.
213
214
II 3. La regin ...
214
oo.
oo.
oo.
...
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...
BIBLIOGRAFlA
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...
233
oo.
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234
240
15
INDICE
Pl\glnas
Seccin Hl.
1.
2.
3.
La estructura territorial
,
Los rganos de gestin
El equilibrio general del sistema
.oo
Seccin IV.
oo.
oo.
oo oo
oo.
oo.
...
241
241
242
oo.
oo
oo
oo.
242
1. La comuna
2. La provincia
oo.
oo
oo
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244
247
.. ,
oo.
...
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...
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250
255
BIBLlOGRAPiA
256
269
BIBLIOGRAFA '"
269
oo oo
270
3.
4.
5.
oo
oo
..
oo
280
280
281
BIBLIOG r.AFiA
Seccin
1.
279
279
VII.
El -Land-
oo.
282
283
.
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...
281
..
284
...
286
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290
BIBLlOGRAFiA
CAPiTULO
Hl.
LAS INSTITUCIONES
ADMINISTRATIVAS ESPECIALIZADAS:
O 1. Fuerza
Seccin Il.
oo . . . .
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...
oo'
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oo . . . ,
...
La Administracin de mtsln.
oo.
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...
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291
293
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oo.
oo.
204
296
297
299
300
16
Pginas
Seccin IV. Las empresas pblicas
l.
300
301
302
302
304
4.
5.
BIBLIOGRAFA '"
CAPiTULO
IV.
'"
..
..
305
306
306
309
'"
LA REFORM.\ ADMINISTRATIVA:
'"
311
312
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...
'"
...
'"
312
313
315
o.,
316
CUARTA PARTE
LOS AGENTES DE LA ADMINISTRACION
I"TRODUCCIN '"
CAPTULO
1.
n.
319
LA NOCIN DE FUNCIONARIO:
Seccin I. El
Seccin n. El
Seccin nI. El
Seccin IV. La
CAPITULO
...
Los
'"
...
...
330
332
...
..
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332
333
III. Los
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335
336
338
336
."
.....
Seccin
n.
343
344
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346
17
INDICE
Pginas
CAPTULO
IV.
1. La eleccin poltrca
2. La eleccin '" .,. '"
3. El concurso ... ... '"
4. La promocin interna
CAPTuLO
V.
'"
...
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...
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348
'"
...
350
350
352
oo.
1.
2.
3.
4.
5.
Seccin
354
354
oo'
355
355
356
oo.
n.
1.
2.
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...
357
357
...
l. La solucin francesa
2. La solucin inglesa '"
3. La solucin americana ...
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362
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BISUOGRAFA
CAPTULO
359
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VI.
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BISUOGRAFA:
1.
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Francia
Pases extranjeros ...
Oo.
CAPTULO
VII.
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CAF1'ULO
VIII.
LAs
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389
390
18
Pginas
3. Las libertades polticas en Gran Bretaa ...
4. Las libertades polticas en Alemania Federal
391'
393
La
La
La
La
l.
2.
3.
4.
solucin
solucin
solucin
solucin
francesa...
americana
inglesa
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396
398
398
BIBLIOGRAFA
CAPTULO
IX.
CAPTULO
X.
399
EL RGIMEN DISCIPLINARIO:
Seccin 1. La falta disciplinaria ... ... ... ... ... ... ... ...
Seccn 11. La autoridad investida de poder dscpltnarto
Seccin 111. Las sanciones discipllnarias
Seccin IV. Procedimiento disciplinario
400
400
oO,
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BIBLIOGRAFA ...
CAPTULO
XI.
...
...
401
401
...
402
393
394
..
XII.
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403
403
RGIMEN DS REMUNERACIN:
405
406
407
1.
lI.
IIl.
IV.
V.
VI.
VII.
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..
.oO
."
'"
407
407
408
408
408
409
409
QUINTA PARTE
l.
Seccin l. La preocupacin del costo y del rendimiento oo. .oo ' " . . . ... '" oo.
Seccin 11. El Comit de encuesta sobre el costo y el rendimiento de los
servicios pblicos '" ... .., ... ... ...
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BIBLIOGRAFA
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413
415
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19
INDICE
Pginas
420
Seccin
Seccin
Seccin
Seccin
Seccin
BIBUOGRAFfA
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423
423
424
424
425
427
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445
...
446
Oo.
448
o l.
429
430
La evaluacin cualitativa
450
451
Oo,
452
oo.
454
Seccin IV.
oo.
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Oo.
Oo.
456
460
O l. El precio
oo.
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oo.
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2. El financiamiento ...
oo.
Oo.
Oo.
461
463
oo.
...
oo.
...
Oo.
BI1ILlooad:
oo
...
Oo.
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Oo'
...
oo.
oo.
464
464
20
Pginas
SEXTA PARTE
EL CONTROL DE LA ADMINISTRACION
469
INTRODUCCIN ...
CAPTULO l.-EL
CONTROL
470
POLTICO
Seccin 11.
Seccin IIl.
Seccin IV.
.
informacin
11.
BIBLIOGRAFA
1I1.
475
477
EL CONTROL ADMINISTRATIVO:
Seccin 1.
Seccin 11.
Seccn 1I1.
Seccin IV.
Seccin V.
CAPTULO
474
477
BIBLIOGRAFA
CAPTULO
471
472
472
478
479
480
482
483
484
EL
CONTROL
485
JURISDICCIONAL
1.
2.
3.
4.
5.
CAPiTULO
IV. Los
488
490
493
497
498
502
510
514
516
CONTROLES MIXTOS:
518
519
521
21
INDICE
Pginas
3. El -ombudsman- en Alemania Federal
.
,
4. El -ombudsman- britnico '"
'"
'"
5. La eventual introduccin de un -ombudsman- en Francia
Seccin n. La -Prokuratura-
'" '"
..,
'"
'"
'"
'" ...
522
523
524
'"
525
527
BIBLIOGRAFiA .
SEPTIMA PARTE
LA ADMINISTRACION y EL PUBLICO
CAPTULO
1.
n.
531
532
534
635
EL SECRETO T LA ADMINISTRACIN
III.
536
538
539
Seccin I.
Resumen general:
Seccin Il.
541
542
543
543
.
.
544
547
...
547
548
.
13. La extensin de las relaciones pblicas '"
14. Las estructuras de los servicios de relaciones pblicas
549
552
l.
553
BIBLIOGRAFfA
l.
550
,.
553
553
553
INTRODUCCION GENERAL
La Administracin pblica es el aparato de gestin de los asuntos publicos. Est constituida por' el conjunto de servicios pblicos, cuya buena
marcha permite la realizacin de objetivos definidos por el poder poltico.
Constituye la organizacin que se otorga todo grupo social evolucionado.
Es el instrumento de cohesin y de coordinacin indispensable, sin el
cual la sociedad se desmorona. La Administracin, por naturaleza, est
subordinada a fines que le son externos. El papel de la Administracin,
sus estructuras y sus mtodos dependen de la sociedad en que se encuentra inserta, de su medio ambiente. Es en este sentido en el que algunos
evocan el acercamiento ecolgico de la Administracin <RIGGS).
l.
1. La ausencia de filosofa propia.-La Administracin pblica obtiene su legitimidad del sistema de valor dominante; no tiene una filosofa
propia. Es el sistema el que fija a la Administracin sus fines y los medios que debe utilizar para alcanzarlos.
La amplitud de los fines asignados a la Administracin depende del
lugar que la ideologa dominante reserva a la iniciativa privada.
La Administracin debe concurrir a la realizacin del conjunto de
fines sociales, o solamente de aquellos que no son cumplidos por el sector privado? O bien debe participar conjuntamente con el sector privado,
en el cumplimiento de estos fines? Segn la respuesta, el nmero de
servicios ser ms o menos grande.
Medios diferentes pueden ser utilizados para alcanzar un mismo fin.
La eleccin de estos medios depende de las opciones filosficas de la sociedad. Una Administracin que desee realizar una accin urbanstica no
actuar de la misma manera, segn que el sistema de valor respete o no
los derechos y libertades individuales. En un sistema liberal, el respeto
a la propiedad privada podr reducir o prohibir la realizacin de la
operacin proyectada. En un rgimen socialista, el inters general prevalecer sobre los intereses privados. y los medios utilizados podrn ir contra esos intereses.
26
CIENCIA
AD~!INISTRATIV.\. AD~i1NISTRACION
PUBLICA
3. Administracin y poblacin
3. La adaptacin a la poblacin.-La Administracin debe adaptarse
a la poblacin, a su diversidad, a su establecimiento, a su nivel social y
cultural. La Administracin de una sociedad rural no plantea los mismos problemas que los de una poblacin urbanizada. La Administracin
de una poblacin donde la mortandad disminuye plantea problemas,
como la asistencia a los ancianos, que una sociedad donde la esperanza
de vida es reducida puede ignorar. La Administracin de una poblacin
que comprende comunidades de lengua o de religin distintas. debe resolver problemas de convivencia, de diferenciacin, que una sociedad
homognea ignora.
La adaptacin constante de la Administracin a los datos de poblacin
es esencial para el equilibrio de la vida colectiva. Cualquier retraso en
esta adaptacin produce tensiones sociales. Por ello, el aparato adm-
INTRODUCCION GENERAL
27
nistrativo de la enseanza debe adaptarse al aumento brutal de la natalidad; no puede mantenerse un marco administrativo exclusivamente rural en una sociedad en vas de rpida urbanizacin.
4. Administracin y nivel de desarrollo
4. Del subdesarrollo al desarrollo.-Las finalidades asignadas a la Administracin dependen estrechamente del nivel de desarrollo de la sociedad. En una sociedad primitiva, las funciones administrativas se confunden con el poder militar y el fisco. A medida que la cohesin racial se
desarrolla, las funciones comunes aumentan, hasta alcanzar la situacin
de Estados modernos desarro~os. En stos, la Administracin es la
reguladora de toda la vida SOCIal. Paralelamente a este desarrollo aumenta
la tcnica de las funciones administrativas. El genio y la intuicin podan
bastar a un jefe militar del siglo XVI; hoy da, el xito militar depende
en gran parte de la buena organizacin administrativa de los medios
y de la capacidad tcnica de los jefes.
Esto explica las tensiones administrativas que conocen los pases subdesarrollados. Por causa de la debilidad del nivel tcnico y cultural, los
administradores se sitan en el nivel del empirismo y de la aproximacin.
Pero los fines sociales son globales, imitados de los pases desarrollados.
Existe, por tanto, un desfase entre la ambicin social y los medios administrativos de que disponen para obtenerla.
5.
La Administracin pblica, es de naturaleza diferente a la administracin privada? Una gran sociedad debe, al igual que el Estado, resolver
los problemas de organizacin. Su aparato administrativo debe recibir
estructuras territoriales y funcionales adaptadas a los fines sociales No
se puede, por tanto, aplicar en los dos casos los mismos principios de
organizacin? La particularidad de la Administracin pblica no puede
ser negada, a pesar de ciertas aproximaciones con la Administracin
privada.
5. La Administracin pblica, distinta de las administraciones priva-
28
a la Administracin del Estado y a la de los negocios privados. La Administracin pblica no es otra cosa que una empresa. Debemos calcar su
organizacin de las empresas privadas. Este punto de vista triunfa especialmente en los Estados Unidos. No le faltan argumentos doctrinales.
La identificacin obedece en primer lugar a un imperativo democrtico. Si se quieren salvaguardar los derechos y libertades individuales,
acantonar la autonoma de la Administracin, es necesario que los servicios pblicos y sus agentes estn sometidos en las relaciones jurdicas
a las normas de derecho comn.
Toda prerrogativa particular se transforma en privilegio. La Administracin debe cumplir sus tareas como lo hara un particular.
OQ12S3
INTRODUCCION GENERAL
29
30
13. M todo, de la, ciencias sociales :v realidades administraUvas.Como todas las ciencias sociales. la. ciencia. a.dministrativa. experimenta.
INTRODUCCION GENERAL
31
32
INTRODUCCION GENERAL
33
ADloUNIITllATlVA.-:l
34
La idea de un acercamiento entre la Administracin y las empresas "privadas tendr una gran difusin: la bsqueda del rendimiento administrativo se considera esencial (cf., por ejemplo, BRUERE, Efficiency in city
government-, Annale 41, 1912). Se pierde la consideracin de los fines especficos perseguidos por la Administracin para estudiar las tcnicas del
trabajo administrativo, la organizacin cientfica del trabajo cf. Organizacin y Mtodos, 515l.
Las tendencias modernas de la ciencia administrativa americana consisten, sin descuidar el aspecto del sctentitic management, en re introducir
aspectos ignorados, como el problema de las relaciones entre la Administracin y el poder poltico, y el conjunto de factores psicolgicos y sociolgicos, bajo la influencia de L. D. White tThe City Manager, 1927) y
H. Simon tPublic Administration, 1950), La ciencia administrativa americana ignora, sin embargo, la aproximacin jurdica al fenmeno administrativo.
5. La enseanza y la investigacin de la ciencia administrativa
en Francia
18. 1.0 La enseanza.-En la mayora de las Facultades de Derecho y
de los institutos de estudios polticos han sido introducidas las enseanzas
de la ciencia administrativa. Estos cursos se refieren a la ciencia administrativa en general, la ordenacin del territorio, las colectividades locales, las instituciones administrativas extranjeras. El Instituto de Estudios
Polticos de Pars ha sido un precursor en todos estos campos. La Escuela
Prctica da Altos Estudios juega igualmente un papel apreciable.
19. 2.0 Los centros de investigacin.-Se han creado centros de investigacin administrativa en la mayora de las Facultades de Derecho.
Existen centros especializados en los institutos de estudios polticos, principalmente en Pars y en Grenoble. Un equipo de investigacin trabaja
igualmente en la Escuela Prctica de Altos Estudios, mientras que el
Instituto Internacional de la Administracin Pblica se esfuerza en desarrollar la investigacin administrativa en favor de los estudiantes extranjeros. Estos centros tienen problemas similares. El nmero de investigadores de que disponen es limitado. Las fuentes de financiacin son regularmente raras. El financiamiento est asegurado, por lo general, a travs de
contratos suscritos con la Administracin; pero lo precario de tales compromisos no permite mantener a investigadores de alto nivel. El Centro
Nacional de Investigacin Cientfica se preocupa en favorecer el desarrollo
de la investigacin administrativa, pero los medios de que dispone son
muy reducidos.
INTRODUCCION GENERAL
35
20. 3. Los trabajos realizados. Las colecciones de obras.-Las publicaciones ms importantes de ciencia administrativa han sido los estudios
generales, como la Introduccin a la ciencia administrativa, de B. Gournay
(}966) y el Tratado de ciencia administrativa. realizado bajo la direccin de
G. Langrod (1967). Han aparecido tambin colecciones de monografas:
la coleccin Ciencia Administrativa (dirigida por R. Drago, Armand Colin), la Biblioteca de Ciencia Administrativa (dirigida por J. Boulouis y
R. Drago, Librera General de Derecho y Jurisprudencia), la coleccin
Nueva Administracin (dirigida por L. Mehl y J. Driol, Berger Levrault),
la coleccin Administracin Francesa (drtgtda por F. L. Closon, P. U. F,),
la Enciclopedia Administrativa (publicada por el Instituto Internacional
de Administracin Pblica Berger-Levrault), La Fundacin Nacional de
Ciencias Polticas publica tambin estudios de ciencia administrativa en
sus cuadernos.
El desarrollo del nmero y calidad de los trabajos publicados consagra
de manera definitiva el advenimiento de la ciencia administrativa francesa.
BIBLIOGRAFIA GENERAL
I.
CATALDI. G.: 1neamenti generali di scienUl dell'amministrazione pubblica (Miln, Giuffr, 1960l.
DIMOCK, M. E., et DIMOCK, G.: Public Administration INew York, Rinchart et
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PUF (1967).
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LRSAGE, M.: Les rgimes politiques de l'URSS et des paya de l'Est. PUF (1971).
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MOSHER, F. C., et CIMMINO, S.: . Elementi di Scienza deU'amministrazione (Miln,
Giuffre, 1959).
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1946).
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SIMON, H.: Administrative behavior. A study o decision making procesa in admnstrative organzaton (New York, MacMillan, 1948); trad. it.: 1l comportamento amministrativo IBolognie, II Mulino, 1958l.
SIMON, H., et MARCH, J.: Les organisations (Denod, 1969l.
WHIn, L. D.: lntroduction te the study o, Public Administration (New York,
MacMilJan, 1948l.
II.
ADMINISTRACIN COMPARADA
lNTRODUCCIOS GENERAL
37
Las obras de la Coleccin -Crno son gobernados-o dirigida por Georges Burdeau, en la Librera General de Derecho y de Jurisprudencia, contienen captulos consagrados a la Administracin. Se han publicado los volmenes siguientes:
TUNe. A.: Les Etats-Unis.
CHAMERB. H.: Le pouvoir sovitique.
GIGNOUX, C. J.: La Suisse.
MAST, A.: Le Bnelux.
MARANINI, G.: L'ltalie.
DEBBASCH. Ch.: La Rpublique tunisienne.
BUCHMANN, J.: L'Afriquetloire indpendante
ROZMARYN, St.: La Pologne.
RoBERT. J.: La monarchie marocaine.
TIXIER, G.: Le Ghana.
KNAPP, V., et M!.YNAR, Z.: La Tchcoslovaquie.
FUSILIER, R.: Les pay.' nordiques.
LAVROFF. D. G.: La rpublique du Sngal.
Senegal:
GAUTRON. J. C.: -Les bases [uridques de l'administration sngalaise. Bull.
lIAP (1970), p. 53.
Suecia:
ANDREN, N.:
1968).
111. BIBLIOGRAFAS
En lengua francesa:
L'ad.ministration frant;aise. Bbligraphie commente (Paris. Fondation Nationale des Sciences Polttques).
Tome 1: Administrations centrales. par B. GOURNAY (1961). 155 pgs.
Tome 2: Administrations locales. par B. GOURNAY et M. Th. L"'NCEL~T (1967).
84 pgs.
Bibliographie de science administrative <1967-1970; CNRS. 1971), 222 pgs.
Una bibliografia comparada en lengua italiana se encuentra en:
Gli studi di diritto amministrativo in Bfllgio. FrallCia. Republica federale teclesoa,
Spagna e Svizzera. Archivio deU'lstituto per la scienza dell'amministrazione
pubblica (Miln. 1965). 242 pgs
Cet ouvrage comprend cinq rapports.
Belgque-, par Andr MAST, p. 3.
France-, par Boland DRAGO, p. 41.
.Rpublique Fdrale allemande-, par Franz MATER, p. 95.
Espagna, par F. GARRIIlO FALLA, p. 173.
Susse-, par Hans HUBO, p. 215.
Bibliografia internazionale di scienza dell'amministraziOne pubbUca. Archivio
deU'Istituto par la scienza deU'amministrazione pubblica (Miln, Giuffr6.
1962).
38
ROVSSBT, M.:
Tnez:
LVCCHINI, L.: -L'adminstraton tunisienne. Bull. lIAP (1969), p. 67.
Bibltografia internaz.onale di scienza delL'amministrazione pubblica. lstituto
per la. scienza. deU'amministrazione pubblca (Miln, Guffre, 1965).
En lengua inglesa se puede consultar:
INTROl>UCCION GENERAL
IV.
1.0
39
REVISTAS
Revistas francesas:
mensuel.
Bulletiri otttciet des eontributions directes (Pars). Direction gnrale des Impts,
hebdomadaire.
Bulletin officiel des douanes (Pars). Administration des douanes et droits in-
directs, quotden.
Bulletin officlel de l'ducation nationale (Parsl. Hebdomadaire.
Bulletin offielel ele la Marine Marchande (Pars). Secrtarat de la. Marne Mar--
chande, mensuel.
Bulletin. .officiel du mmistere de lquipement (Pars), bi-hebdomadaire.
Bulleti.n. otitctet du mini.stere de l'i.ntrieur (Pars), mensuel mprmere Paul
Dupcntl.
Bulletin. officilll du miniBtsre dB la Sont Publique el efe la scurit Sociale
(b-hebdomadairel.
40
trel.
La vie eommunale et dpartementale (Pars), mensual.
Dparternents et communes (Pars). Organe officiel de l'Assemble des prsi-
mensuel.
Droit Social (Pars). Librairie soclale et conomique, bimensuel.
Btude et documents du ConseiZ d'Etat (Srey), annuel.
Etude des problemes municipaux (Pars). Service d'lnformation et de documen-
pale, mensuel.
INTRODUCCION GENERAL
41
res FO.
Promotions (Pars). Association Aneiens lves ENA ancens auditeurs CHEA.
TrimestrieI.
Revistas extranjeras:
2. 0
En lengua francesa:
En lengua inglesa:
blique du Canada.
Public pereonnel review. Journal of the public personnel association (Ch i-
cago), trimestrielle.
-
En lengua italiana:
En lengua espaola:
Revista de administracin pblica (Madrid). Instituto de Estudios Polticos,
quadrimestrielle.
Revista de estudios de la vida laboral (Madrid). Instituto de Estudios de
Administracin Local, trimestrielle.
42
En lengua alemana:
V.
RECOPILACIN DE TEXTOS
OBRAS GENERALES
II.
DE ESTUDIO
ENSEANZA
PRIMERA PARTE
EL PODER ADMINISTRATIVO
CAPITULO PRIMERO
LA ADMINISTBACION DENTRO DEL ESTADO
22. Funcin administrativa y misiones de la Administracin.-El lugar
de la Administracin en la maquinaria estatal puede ser determinado en
relacin a otros rganos del Estado o por medio de una clasificacin
jurdica. Nos apartaremos aqu de este punto de vista para estudiar concretamente en qu consiste la funcin administrativa. Trataremos despus
de demostrar la variabilidad y variedad de las misiones de la Administracin.
46
SECCION I.
LA FUNCION ADMINISTRATIVA
La informacin
24. La recogida y la difusin de informacin.-La permanente administracin del cuerpo social tiene, como primera funcin, la informacin.
Constituye un poderoso instrumento de recogida y difusin de informacin.
-La Administracin est investida de un deber de informacin sistemtica
y exhaustiva. Ella es la nica que, por su memoria excepcional, tiene el
poder de transformar esa informacin dispersa, hacerla til, desligarla
del pasado y de extraer los aspectos esenciales susceptibles de permitir
crear progresivamente una doctrina; es una de sus misiones esenciales,
que, si la Administracin no cumple, se considera un fallo. A fin de cuentas, el papel de la Administracin es el hacer prevalecer lo general sobre
lo particular. Ella es o, al menos, debe ser, para inters de todos, nuestro
instrumento permanente de registro y de sntesis. (Coloquio del XX aniversario de la ENA: -Del proyecto a la decisin en la vida administratva-L La Administracin debe recoger la mayor informacin posible sobre
el funcionamiento del aparato estatal, sobre las relaciones con los administrados, sobre los deseos actuales y futuros del pblico. Esta colecta
debe permitir al poder poltico realizar una eleccin clara: la Administracin no debe reunir informacin sin tener antes presentes las exigencias de aquellos que utilizan la informacin. La Administracin debe
evitar retener la informacin recopilada; debe ponerla a disposicin de
los polticos y de los ciudadanos. Los regmenes en los que esta informacin se la apropia la Administracin o se pone a disposicin exclusivamente del Gobierno no permiten ejercer los normales mecanismos democrticos. La inclinacin a retener la informacin no constituye un impulso
natural de los administradores. Puede ser una consecuencia de una rivalidad interna en la Administracin: cada administrador retiene informaciones que le permiten detentar un poder mayor. Puede ser participe de
una rivalidad entre los poderes; la Administracin trata de aumentar su
propio poder o el del ejecutivo.
En Francia, el poder de la Administracin en materia de informacin
no ha sido combatido. Lo que s es ms discutible - y ello est ligado al
EL PODER ADMINISTRATIVO
47
41 2.
48
3. La previsin
26. La Administracin. memoria qel cuerpo social.-.No es del prncipe
el ver. Hace falta que prevea. CBOSSUET, Poltica. libro V, art. 17: -Propuesta..>.
La Administracin obedece a la regla de la continuidad. Es la memoria
del cuerpo social, el lazo entre el pasado, el presente y el porvenir, mientras que el poder poltico se preocupa de la actualidad inmediata; ello
explica la funcin moderna de previsin. que pertenece a la Administracin.
Durante mucho tiempo la Administracin se limitaba a la gestin diaria,
resolviendo los problemas que se planteaban de da en da en funcin
de las directrices generales que le eran dadas por el poder poltico. En
este sentido la Administracin era conservadora. Tena ms importancia
dirigir un organismo ya existente que transformarlo. Esta actitud corresponda a las exigencias de la poca y particularmente a las del siglo XIX
y comienzos del xx. La idea dominante era conservadora. Se pensaba que
el progreso parara y que llegaramos a un nivel donde habra que detenerse. Sin embargo, los cambios se han acentuado y cada vez ms, una
de las funciones esenciales de la organizacin social ha sido prever el
orden futuro ms que conservar el ya existente. Esta transformacin
ideolgica se traduce en el plano econmico por la idea de la planificacin,
es decir, por la orientacin organizada de la economa hacia objetivos
determinados. La planificacin, aun siendo flexible. como la planificacin
francesa, ha conducido a l~ Administracin a la previsin constante. En
teora, la Administracin no hace ms que preparar los elementos de
una previsin, que ser definitivamente decidida por el poder poltico.
Pero de hecho la Administracin es la nica que posee los medios tcnicos
suficientes para realizar previsiones serias. En lugar de presentar al poder
poltico varias opciones posibles para el futuro, la Administracin est
tentada de efectuar una eleccin entre ellas y someter a los parlamentarios un nico proyecto, que stos solamente pueden ratificar o rechazar
en bloque. La Administracin tiende as a monopolizar la funcin de
previsin. Por su conocimiento del presente, por la informacin de que
dispone, tiene las llaves del futuro.
4.
La ejecucin
EL PODER ADMINISTRATIVO
49
cin ... ejecuta las decisiones del poder. Pero sera un error creer que se
trata nicamente de la i rutina de los servicios! Para ejecutar bien es
necesario elegir los medos, adaptarlos a las dificultades encontradas o
simplemente a las circunstancias; hace falta preocuparse sin descanso
de las mejoras, que son siempre posibles, con objeto de que la ejecucin
sea siempre la mejor. trabajo de paciencia y voluntad (La muerte del
Estado republicano [19471, p. 143).
30. Misiones nacionales, regionales Y locales.-Las misiones de la Administracin pueden distinguirse en funcin de su proyeccin geogrfica.
Algunas misiones son nacionales, y son realizadas de la misma manera
en el conjunto del territorio. Otras son regionales o puramente locales,
limitadas a una ciudad, por ejemplo. La competencia de las autoridades
administrativas encargadas de ejercerlas se define asi de una manera
ms o menos amplia. La evolucin administrativa de la mayora de los
50
3.
33. Los destinatarios de la accin.-Las diferentes categoras de destinatarios pueden tambin caracterizar las misiones administrativas. Estas
EL PODER ADMINISTRATIVO
51
presentan diferentes caracteres segn se refieran a los nios, a los agricultores, los obreros, los ancianos o los delincuentes. Esta clasificacin
introduce la idea de una necesaria especializacin en el interior de la
mquina administrativa.
5.
34. La accin administrativa y el pblico.-Las rmsiones de la Administracin pueden distinguirse segn el fin. Algunas de las misiones que
persigue la Administracin son emprendidas directamente en inters del
pblico. Otras, por el contrario, se refieren a la marcha interna de la
maquinaria administrativa, que a la vez deben permitir el ejercicio por
la Administracin de otras misiones. Las primeras sern calificadas de
misiones externas; las segundas, de misiones internas. Entre estas dos
series de misiones existe una jerarqua. Las misiones externas constituyen
la razn de ser de la Administracin; son stas para las que ha sido
creada. Las misiones internas no tienen una finalidad propia; estn al
servicio de las primeras. Ello no les resta importancia; si las misiones
internas de la Administracin no estn aseguradas, las misiones externas
se encuentran comprometidas.
35. 1.0 Las misiones externas.-Las misiones externas de la Administracin ponen a sta en contacto directamente con el pblico. Tienden a
suministrarle prestaciones o a someterle obligaciones. Las primeras misiones externas realizadas por la mquina administrativa son misiones
de soberana. Progresivamente se han ido sumando misiones econmicas,
misiones educativas y culturales y misiones sociales.
A) Las misiones de soberana. La primera misin de soberana es
la defensa. Se trata de mantener la integridad y la seguridad del Estado
contra los atentados provenientes del interior o del exterior. La representacin exterior constituye igualmente una misin esencial: organizar la
representacin en el extranjero, defender en territorio extranjero a las
personas y bienes nacionales, dirigir las negociaciones internacionales. La
misin de polica consiste en asegurar el mantenimiento del orden, proteger las personas y bienes, previniendo los crmenes y delitos. Se trata
igualmente de garantizar el reglamento de conflictos sociales o individuales con la creacin de rganos judiciales u organismos de conciliacin.
B) Las misiones econmicas. Las misiones econmicas de la Administracin buscan controlar la iniciativa privada de manera que garanticen
a los particulares prestaciones de calidad, de cantidad o a un coste determinado, y a suministrar servicios directamente a los administrados. Figuran entre las misiones econmicas el control de los medios de comunicacin (ya se trate de transportes o de correos y telecomunicaciones), de la
52
investigacin y de la explotacin de las fuentes de energa, de la ordenacin del espacio y ms generalmente el control del desarrollo armnico de
la economa.
C) Las misiones educativas y culturales, Las misiones educativas y
culturales buscan desarrollar los conocimientos de los ciudadanos en todos
los campos, desarrollar el mundo del saber y de la cultura. La enseanza
de los nios y adolescentes, la educacin de los adultos, la investigacin
centfica, la creacin artstica y la informacin son asumidas o controladas por la Administracin.
DJ Las misiones sociales. El desarrollo de la salud y del bienestar
constituyen las funciones ms modernas de la colectividad. Se trata de
luchar contra las enfermedades, de desarrollar los equipos colectivos y
mejorar todas las acciones que tienden a remediar los inconvenientes del
sistema econmico (proteccin social de los obreros, arrendatarios, etc.J
y de manera general a proteger a los dbiles.
35. 2. Las misiones internas.-Las misiones internas de la Administracin tienden a garantizar el mejor funcionamiento de la misma y a procurar los medios esenciales que le permitan ejercer sus misiones externas.
'Se trata de organizar el reclutamiento y la gestin del personal, de sacar
y utilizar los medios materiales necesarios, de promover los procedimientos indispensables y de asegurar el control de la Administracin.
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Tnasrr, G.: Le role de la notion de fonction administrative en droit a'iministraDRAGO,
tu trancais.
LGDJ (1963).
CAPITULO U
CONTENIDO DEL PODER ADMINISTRATIVO
37. Plan.-El contenido del poder administrativo depende del conjunto
de caractersticas de la sociedad en la que se inserta. Describiremos los
principios generales de las relaciones entre la Administracin y el poder
poltico (seccin D, trataremos posteriormente las influencias del rgimen
poltico (seccin m, del sistema de derecho (seccin UIl, del factor humano (seccin IV).
2.
La dependencia se explica, por otra parte, porque las instituciones administrativas no encuentran su finalidad en ellas mismas. Deben conducirse
segn el inters general, tal como es definido por los rganos polticos
La Administracin tiene como fin permitir a la voluntad poltica concre-
54
tzarse, entrar en la aplicacin de manera efectiva. Es por lo que distinguirnos por su importancia las decisiones polticas y las decisiones
administrativas. El poder poltico se contentar con tomar las decisiones
generales, y su aplicacin corresponder a la Administracin. Este desfase parece secundario. En realidad, el nombramiento de un maestro en
un pueblo o la vigilancia de una colonia de verano pueden exigir la
decisin poltica tanto corno la organizacin del mercado de productos
lcteos. Sin duda, la decisin poltica es menos frecuente en el segundo
caso que en los primeros, pero no se produce menos. Es por lo que
planteamos formalmente que no existe una decisin administrativa pura;
todas {as acciones administrativas son la concretzacn de elecciones
polticas efectuadas por el poder poltico. Todas estn dirigidas por la
voluntad poltica. No existen acciones puramente administrativas en las
que intervengan nicamente datos tcnicos, porque la Administracin
no consttuye un fin en s misma, debe obedecer a la finalidad poltica.
2. La autonoma de la Administracin respecto del poder politico
EL PODER ADMINISTRATIVO
55
SECCION
El papel real de la Administracin depende de las opciones constitucionales generales y de las relaciones establecidas entre el ejecutivo y el
legislativo.
43. 1.0 El rgimen de confusin de poderes.-En un rgimen de confusin de poderes, la autonoma de la Administracin es en principio
nula. Ninguna funcin particular es reservada al aparato administrativo.
El poder politico est por todas partes y se ocupa de todo. Agentes
politizados vigilan la aplicacin de sus resoluciones. De hecho, algunos
rganos polticos se especializan en el manejo de asuntos administrativos
y aparece una cierta autonoma administrativa que anuncia una evolucin del rgimen hacia formas de separacin de poderes ms o menos
rgdas.
44. 2. El rgimen presidencial.-En un sistema presidencial. los jefes
de la Administracin, presidente y ministros no son responsables ante
el Parlamento. La Administracin no dispone, por tanto, de una pantalla poltica protectora ante el Parlamento. Este se encuentra, por ello.
directamente en contacto con la Administracin, a la que transmite su
56
influjo poltico, especialmente a travs del presupuesto. El control parlamentario sobre la Administracin es tambin desahogado, porque no
beneficindose la Administracin de una proteccin politica, no puede
sino doblegarse a las peticiones parlamentarias. La Administracin tiene
as dos amos polticos. La Administracin es uno de los frentes en que
estn en lucha el poder ejecutivo y el poder legislativo. Esta situacin
es, en definitiva, favorable a una subordinacin de la Administracin al
poder poltico.
En un rgimen presidencial como el que se prctica en los Estados
Unidos, la Administracin ha constituido durante mucho tiempo un terreno disputado entre el ejecutivo y el legslativo. El poder del presdente sobre la Administracin era discutido. El Congreso rechazaba
admitir que el jefe del ejecutivo dispusiera del poder de revocar a los
funcionarios. Se plantearon una serie de cuestiones contenciosas que
llegaron hasta el Tribunal Supremo. Desde 1926, el Tribunal Supremo
reconoci que el poder de revocacin de los funcionarios es un privilegio absoluto y exclusivo del Jefe del Estado que se deriva de su misin
de direccin ejecutiva. De esta manera, el poder jerrquico del presidente
sobre la Administracin encontr su sancin en el derecho de revocacin
de los funcionarios. El control parlamentario sobre la Administracin no
es menos real. El Congreso no ha admitido jams la sumisin exclusiva
de la Administracin al poder ejecutivo. Las caractersticas propias del
rgimen presidencial explican que el legislativo haya podido hacer triunfar su punto de vista.
45. 3. El rgimen parlamentario.-En un rgimen parlamentario, la
autonoma de la Administracin es mucho ms grande. El poder del
ejecutivo sobre la Administracin no es apenas contrarrestado por el
control legislativo. En efecto, en un sistema tal, el Gobierno es el representante de la mayora parlamentaria. El Parlamento descarga sobre el
Gobierno la funcin de control de la Administracin. La funcin pblica
se somete l\ los impulsos del Parlamento por intermedio del Gobierno.
Este constituye una pantalla entre la Administracin y el Parlamento.
El Parlamento no puede poner en cuestin el funcionamiento de la Administracin sin incriminar al mismo tiempo la gestin gubernamental.
La Administracin puede as beneficiarse de las armas jurdicas de que
dispone el ejecutivo sobre el Parlamento para escapar al control parlamentario. Por otra parte, el control del ejecutivo es imperfecto: los mnstros son los jefes de la Administracin. Ellos tienen la funcin de
transmitir el influjo poltico en el mecanismo administrativo, pero son
tambin solidarios de la Administracin que dirigen y tratan de cubrirla
sistemticamente ante el legislativo. La autonoma de la Administracin
EL PODER ADMINISTRATIVO
57
es, pues, particularmente acusada en un sistema parlamentario. Este fenmeno es an ms evidente en periodos de inestabilidad gubernamental.
Cuando el ejecutivo es destruido por el acoso parlamentario, la Administracin pierde a su tutor. Las prerrogativas existentes son utilizadas dentro de la autonoma en lugar de depender de un rgano poltico.
Algunas consttuyentes han tratado de reafirmar el predominio del
Gobierno sobre la Administracin. As, la Constitucin francesa de 1958
precisa que el Gobierno dispone de la Admnistracin-. Pero las intenciones tienen poca importancia en una materia donde las relaciones de
fuerza son manifiestas.
2. Sistemas de partidos y Administracin
58
dos estructuras paralelas. conflictos de prerrogativas y conflictos de prelacin que deberan. en teora. estar regulados a favor del partido.
En realidad. las relaciones entre el partido nico y la Administracin
no obedecen siempre a este esquema y tiende a producirse una evolucin del sistema favorable a la Administracin. Para que el mecanismo
del control de la Administracin por el partido sea real, las jerarquas
polticas Y administrativas deberan ser distintas (2). Ahora bien, se produce. en general, un fenmeno de absorcin del partido por la Administracin. Los dignatarios del partido aceptan mal quedar aislados en las
tareas de reflexin y de control y son tentados por las funciones de
administracin directa. Por otra parte, la existencia de dos jerarquas
paralelas. la del Estado y la del partido. dotadas con hombres diferentes,
puede parecer un lujo intil en un Estado donde las lites son raras;
los elementos de valor tienen tendencia a entrar en la Administracin,
mientras que el partido slo recluta las sobras. Los dirigentes bien pueden denunciar -el traslado de la autoridad del partido a los organismos
del Estado- (SEKOU TOURE), El rgimen sovitico ofrece un ejemplo perfecto de esta burocratizacin progresiva que numerosos Estados nuevos
ilustran caricaturescamente.
47. 2, Multipartidismo y Administracin.-En una sociedad que descansa sobre un pluralismo ideolgico y que admite el multipartidismo,
la autonoma de la Administracin es reconocida en relacin al poder
poltico, pero el grado de esta autonoma vara segn las tradiciones
nacionales.
En algunos Estados, como en los Estados Unidos. se reconoce la legitimida.d de las presiones partidistas sobre la Administracin. La Administracin debe estar subordinada al partido en el poder. Esta sumisin
puede garantizarse por el nombramiento de funcionarios que pertenecen
al partido mayoritario. Algunas de tales influencias pueden asegurar
que la voluntad poltica mayoritaria no ser sistemticamente combatida
por administradores irresponsables.
En otros pases, como Francia o la Gran Bretaa. intentan, por el
contrario, construir una Administracin neutra separada de la poltica.
Los agentes pblicos estn obligados a una estricta discrecin en el cumplimiento de sus funciones. No pueden ser revocados o trasladados por
causa de sus opiniones polticas. Este sistema permite la formacin de
una Administracin imparcial, pero cuya sumisin al poder politico no
estar perfectamente asegurada.
De hecho, la mayora de los regmenes se sitan entre estos dos
polos. Aun en los Estados Unidos, la Administracin est lejos de ser
(2) .Es necesario distinguir los rganos del Partido de los rganos soviticos (del
Estado). ILENIN).
EL PODER ADMINISTRATIVO
59
60
desarmadas en confrontacin directa con ellos. Los funcionarios no disponen, como los parlamentarios, ge una legitimidad propia que les
permita oponerse a las reivindicaciones fraccionadas de grupos. Su autoridad no es un escudo suficiente respecto de una organizacin representativa. El secreto tradicional de la accin administrativa facilita la
accin de los grupos: mientras que es fcil conocer en un proceso
parlamentario al autor de una enmienda favorable a la accin de los
especuladores, es ms difcil determinar cmo un grupo inmobiliario ha
podido arrancar a una oficina un permiso de construccin. Los grupos
de presin prefieren la accin sigilosa de los antedespachos ministeriales
a la publicidad de la intervencin parlamentaria.
50. 3. Administracin consultiva y grupos de presin.-El desarrollo
de un proceso consultivo que asocie a los grupos de presin en la accin
administrativa favorece la consecucin de las presiones. Con tal sistema,
el lobo se encuentra en la majada. En la mayora de los casos, los
grupos proponen los miembros de las comisiones o los nombran directamente. Aunque estas comisiones tienen slo un papel consultivo, tratan de confiscar el poder de decisin (cf. 116). En la mayora de los
pases parece que falta valor para no hacer caso de los consejos de las
organizaciones agrcolas ..... (W. EHRMANN). Aunque la consulta no est
oficialmente prevista, no por ello deja de realizarse. La Administracin,
antes de decidir, toma el pulso de las organizaciones. As hemos podido
observar que, en Suecia, n ..Club del Jueves.. rene alrededor de una
mesa a altos funcionarios representantes de la industria y de las finanzas para ultimar los proyectos de negocios.
La influencia de esta consulta es mayor cuando los dirigentes de los
grupos de presin y los funcionarios pertenecen a un mismo medio.
As, en las democracias clsicas, los altos funcionarios son ms accesibles a las peticiones del mundo de los negocios que a las de los parlamentarios. En Estados Unidos esto se explica por los intercambios frecuentes entre el sector pblico y el sector privado. En Francia, los altos
funcionarios tentados por el sector privado cuidan a sus representantes
con la perspectiva de un "buen vivir.. posterior.
4.
Democracia y Administracin
EL POnER ADMINISTRATIVO
61
crtca.
62
52. 2. El sistema liberal.-En un sistema liberal los controles judiciales y polticos de la Administracin (cf. 559) se han revelado durante
largo tiempo como los mejores medios de mantener a la Administracin en
una lnea democrtica. Al reafirmar la necesidad de estos controles, se
trata hoy da de introducir la democracia en las estructuras de la Administracin y en sus tcnicas de accin.
El control judicial debe permitir a los administrados, a travs de
recursos de fcil acceso, someter a la Administracin al respeto de las
normas jurdicas.
El control poltico significa que la Administracin debe estar abierta a
las intervenciones del ejecutivo y del legislativo. Las comisiones parlamentarias deben disponer de todos los documentos administrativos necesarios
para el ejercicio de su control, convocar ante ellas a los funcionarios e
interrogarlos.
Tradicionalmente la democratizacin de estructuras de la Administracin se ha limitado al campo de la gestin de los asuntos locales. El pensamiento liberal ha pedido la participacin directa de los ciudadanos en la
gestin de los asuntos locales. Actualmente la descentralizacin no es
ms que una de las formas de participacin. La toma de la direccin administrativa por la asociacin de administrados o el envo de la decisin a
)05 administrados mismos permiten democratizar las estructuras administrativas. Esta participacin se infiltra en las instituciones administrativas
tradicionales o impone la creacin de nuevas administraciones.
La democratizacin de los comportamientos administrativos aparece
como ms difcil de realizar, si no imposible. Impone una transformacin
en la naturaleza de las relaciones entre la Administracin y los .admnstrados, la aplicacin de la regla democrtica de la publicidad para arrancar el secreto de la Administracin, la explicacin y la motivacin de actos
administrativos para evitar que un muro de incomprensin separe a la
Administracin y los administrados, el abandono de prerrogativas exhorbitantes de derecho comn conferidas a los funcionarios, especialmente
delicadas en los paises donde est desarrollada la tradicin del derecho
pblico.
SECCION
EL PODER ADMINISTRATIVO
63
Las normas del derecho definen las prerrogativas y obligaciones de la Administracin, los principios de su organizacin. Toda Administracin se
encuentra encerrada en una reglamentacin jurdica, formulacin de los
principios del poder poltico. Este sistema jurdico puede ser simplemente
una ordenacin del Iunconamento interno de la Administracin. En este
sentido no interesa el problema del poder de la Administracin en sus
relaciones con la sociedad, sino solamente el reparto del poder en el
interior de la maquinaria administrativa. El sistema de derecho puede,
por el contraro, definir los principios que rigen las relaciones de la Administracin con los ciudadanos; se trata entonces de uno de los temas
fundamentales del poder de la Administracin.
1. La sumisin al derecho
54. El principio de legalidad.-La sumisin de la Administracin a reglas de derecho preestablecidas constituye un principio fundamental del
Estado liberal. A la inversa de lo que ocurre en el Estado polica, donde
la Administracin es totalmente libre en su. accin, el Estado liberal es
un Estado de derecho. Los administrados disponen de derechos respecto
de la Administracin y tienen fundamentalmente el derecho de exigir que
sta respete las normas del derecho vigente, principalmente por el ejercicio de los recursos jurisdiccionales. Los particulares tienen asi la garanta
de que la accin administrativa ser realizada objetivamente y no Con
parcialidad. En la prctica, el principio de legalidad no se admite en los
pases revolucionarios y se encuentra fuertemente marginado en la poca
actual en las democracias liberales.
55. 1.0 Pases revolucionarios y legalidad.-La limitacin por el derecho supone un Estado con estructuras establecidas y estables. Por el contrario, cuando se fraguan nuevas instituciones, cuando un proceso revolucionario elimina el antiguo orden, la legalidad se inscribe en el futuro,
est en gestacin. Los rganos del Estado no estn, por tanto, ligados por
las reglas del derecho en la medida en que se oponen al advenimiento del
orden nuevo. El ejemplo sovitico constituye una excelente ilustracin de
este punto de vista. Durante mucho tiempo los juristas soviticos han
negado la existencia de la legalidad. Se trataba de implantar un orden
nuevo. Hoy da ste est siempre en proyecto, pero ellos insisten actualmente sobre la funcin de la legalidad (4) que debe permitir el establecimiento de la nueva sociedad. El derecho comprendido as, de manera particularmente amplia, no es simplemente una fotografa de relaciones sociales; constituye ms bien el proyecto de una ciudad futura. "El Estado, en
(4) .EI concepto de legalidad en los paises socialistas-, CuadernoB de la Academia
Polaca de Cienci4s XXI ltlllllJ.
64
cuanto organizacin poltica de la sociedad, constituye el instrumento principal en la formacin de las nuevas relaciones sociales propias para la
edificacin y reafirmacin del rgimen socialista. Su papel no consiste nicamente en la reglamentacin de las relaciones ya existentes, sino ms
bien en su transformacin planificada y, en primer lugar, en la creacin
de nuevas relaciones que no existan bajo el rgimen social y econmico
anterior (Jarosnsk) , El principio de legalidad se impone a las administraciones y a las empresas del Estado de la misma manera que a los
ciudadanos. Slo el Soviet Supremo de la URSS no est sometido. Los autores modernos insisten sobre la necesidad de esta subordinacin de la
Administracin a la ley. En su obra de derecho administrativo el profesor
Kozlov afirma: el objetivo de la legislacin socialista es hacer aplicar de
una manera estricta y sin desviacin las leyes y los reglamentos a todos
los rganos de la Administracin, a los funcionarios, empresas, instituciones y ciudadanos ... En la etapa actual de la construccin del comunismo,
una severa observancia de la leyes una de las condiciones ms importantes
para un desarrollo feliz de nuestra sociedad ... Esta exigencia tiene una
significacin especial para la actividad de los rganos de la Administracin, llamados a aplicar las leyes soviticas en las diferentes esferas de la
construccin econmica, cultural y politica. El menor despropsito en el
cuerpo legislativo conduce inevitablemente a grandes errores y debilita
los lazos del aparato del Estado con las masas.
56. 2.0 Democracias liberales y legalidad.-Al principio, la concepcin
de la legalidad fijada por las democracias liberales es especialmente restrictiva. Significa la obligacin para la Administracin de respetar la ley.
Aparece como una garanta necesaria y suficiente de la sumisin de la
Administracin al derecho. Esta concepcin se explica por la tradicional
fe en la ley, encarnacin de la voluntad general. Se apoya igualmente
sobre la mposbtldad para la Administracin, instrumento del poder ejecutivo, de modificar la ley, fruto del Parlamento. El principio de legalidad
es as el medio para realizar la subordinacin de la Administracin al
Parlamento y para proteger a los ciudadanos de las iniciativas arbitrarias
de la Administracin. Progresivamente, la nocin de legalidad se ampla.
Comprende actualmente el conjunto de normas [urdcas y las que son elaboradas por la propia Administracin. Esta extensin ha tenido a la vez
consecuencias felices y nefastas. Ha enriquecido en primer lugar la legalidad y, en consecuencia, ha permitido que el poder de reglamentacin
autnomo de la Administracin no arruine el principio de legalidad. La
Administracin est sometida tanto al derecho que ella forja como al elaborado por el Parlamento. Sin embargo. ha enmascarado la diferencia
de stuacin entre la subordinacin de la Administracin a la ley y la
subordinacin de la Administracin a las normas promulgadas por ella
EL PODER ADMINISTRATIVO
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66
el poder reglamentario
60. El mecanismo de extensin.-La obligacin de establecer normas
generales que van a regir la conducta de las personas y de las instituciones, y principalmente de la Administracin, corresponde tradicionalmente al Parlamento y no al Gobierno. Sin embargo, el Parlamento, por
regla general, no ha podido nunca monopolizar el poder de reglamentar.
Tradicionalmente, la Administracin ha detentado siempre el poder de
fijar, a travs de circulares, las normas que rigen el funcicnamiento
(5) .EI derecho administrativo ingls-, en Revista Internacional de Derecho Comparado 119sn. p. 412.
EL PODER ADMINISTRATIVO
67
68
EL PODER ADMINISTRATIVO
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70
EL PODER ADMINISTRATIVO
1.
71
El conservadurismo
65. Los factores de resistencia al cambio.-Cuando se crea una Administracin, ella est en armona con la filosofa dominante, est destinada
a permitirla entrar en los hechos. La organizacin administrativa est
totalmente volcada en el mantenimiento de esa ideologa. Si aparecen
nueva ideas, el medio administrativo se opone, porque se encuentra inclinado a conservar la antigua filosofa. Este comportamiento conservador
de la Administracin es del todo natural, puesto que la Administracin
ha sido justamente creada para mantenerlo. La resistencia al cambio es
una dominante de todos los sistemas administrativos.
La evolucin social tiene el riesgo de este modo de ser bloqueada por
el mecanismo que la sociedad se ha dado a s misma. Nacida para reforzar la sociedad, la Administracin puede conducirla a su perdicin
si pone obstculos a los cambios indispensables. La Administracin es
un factor de esclerosis. Varios tipos de evolucin son posibles. O bien,
el sistema administrativo se adapta con retraso a los cambios sociales,
o bien se desarrolla, paralelamente a la Administracin del pasado, una
Administracin del futuro (cf. 3641. O bien la esclerosis administrativa
es tan grande que anuncia una confrontacin total de la sociedad.
2. La tendencia al desarrollo del poder administrativo
66. Los tres estadios.-El papel real de la Administracin en un medio dado depende del grado de evolucin de la sociedad en la que est
inserta. En un primer estadio, el poder poltico asume la funcin administrativa. Despus aparece y se afirma la distincin entre el poder politico y la Administracin. Por ltimo, la Administracin se. apodera del
poder poltico. Esta evolucin est ligada al envejecimiento progresivo
del sistema de valor sobre el que la sociedad se apoya.
67. 1.0 Primer estadio: La Administracin, confundida con el poder politico.-Cuando se forja una nueva sociedad, ella lleva consigo una nueva
concepcin del mundo que trata de sustituir al orden anterior. Los conflictos polticos son importantes. La nueva ideologa anuncia una nueva
sociedad. Tiene la fuerza de una religin y suscita la fe. Los detentadores
de la nueva ideologa deben luchar contra los partidarios del orden anterior, perseguir las herejas. Los fines de la sociedad estn de tal forma
marcados que absorben todos los otros aspectos de la vida estatal. Los
rganos encargados de garantizar la ejecucin de estos fines estn estrechamente encadenados a la voluntad del poder poltico y no disponen de
autonoma. Son elegidos en funcin de imperativos puramente polticos
72
2.
EL PODER ADMINISTRATIVO
73
71. La concepcin administrativa del inters general.-En teora, el inters general debe ser definido por los rganos polticos: En realidad, la
Administracin trata de fraguar su propia concepcin del inters general
e imponerla como norma suprema. Los administradores no dejan de sealar
que los polticos estn mal situados para apreciar el inters general. Estos
estn pendientes de lo cotidiano, mientras que el inters general implica
desembarazarse de las presiones momentneas de los grupos. Los polticos
no tienen la continuidad suficiente, mientras que los administradores disponen de la perspectiva necesaria. Esta critica del poder poltico conduce
a los administradores a desear asumir ellos mismos la obligacin de apreciar las exigencias del inters general. Quisiramos aqu separar los caracteres principales de ese inters general tal cual lo conciben los administradores.
72. 1. Un inters general puramente tcnico.-El inters general -administrativo_ responde a imperativos puramente tcnicos. Para el administrador el inters general corresponde a lo que es razonable, y es razonable lo que va en el sentido de los imperativos tcnicos. El lugar ms adecuado para construir un puente elegido por un ingeniero ser aquel donde
las facilidades de construccin y el costo sean los menos elevados. Si un
grupo de presin exige algn otro lugar para el puente, ello es una peticin contra natura. El administrador piensa siempre que la solucin tcnicamente posible es polticamente realizable. La acentuacin del peso de
los mecanismos tcnicos en los procesos de decisin refuerzan este comportamiento. Cuanto ms tcnica sea la decisin ms insensato parece a los
administradores que un poltico incompetente discuta su eleccin. Es una
fuente de conflictos entre los hombres polticos, que tienen enfrente las
presiones de los grupos, y los administradores, que son menos comprensivos respecto de tales presiones.
Se encuentra ah tambin la fuente de conflictos poltcos. La tendencia
natural de los administradores de contemporizar con las reivindicaciones
mientras buscan sus objetivos no permite a la voluntad poUtica insertarse
en los mecanismos institucionales. Llega a ser revolucionarla. Los adm-
74
74. 3. Un inters general corporativo.-El inters general -admnstratvo- puede ser puramente corporativo. El inters general sirve frecuentemente de cmoda cobertura a los intereses particulares de los administradores. La experiencia demuestra que una Administracin libre, al apreciar el inters general, trata" de estar a aquello que es ms agradable
para los funcionarios. La Administracin pblica intenta considerarse
como la finalidad ltima del servicio pblico.
75. 4. Un inters general de influencia variable.-El peso del inters
general administrativo vara en funcin de la unidad ms o menos grande
de la funcin pblica, de su prestigio social, de su autonoma en relacin
a las personas privadas. Los Estados en los que los cuerpos poco numerosos
monopolizan desde varias dcadas las funciones ms importantes de la
Administracin son aquellos en los que el inters general administrativo
tiene las mejores posibilidades de triunfar sobre el inters poltico general.
El poder de los grandes cuerpos de funcionarios en Francia es tal, que se
puede hablar de que tutelan- al poder poltico.
2. La penetracin del personal administrativo en los engranajes
EL PODER ADMINISTRATIVO
75
en Francia:
Al A nivel de responsabilidades ejec,utivas.-La penetracin de funcionarios en los mecanismos de la decisin poltica ilustra el crecimiento del
papel de la Administracin. En los diferentes niveles en que existen prerrogativas polticas en favor del ejecutivo puede uno preguntarse si realmente stas no son ejercidas de hecho por los funcionarios. Ello es asi,
en primer lugar, en la presidencia de la Repblica. La casi totalidad de
puestos abiertos en la presidencia estn ocupados por funcionarios y no
por polticos. El secretario general del Elseo ha sido antes miembro del
Cuerpo diplomtico. Es actualmente un miembro del Tribunal de Cuentas.
En 1968 se poda hacer constar que de los veinticuatro colaboradores civiles del jefe del Estado, diez salieron de la ENA, tres de la Escuela de Francia de Ultramar, dos del Politcnico, uno de la Escuela Superior Normal,
uno del HEC: los otros haban entrado en los grandes Cuerpos antes de
la creacin de la ENA (Escuela Nacional de Administracin!. Si tomamos
el orgen de estos funcionarios por ministerios se comprueba que cinco
provienen del Ministerio de Asuntos Exteriores, cuatro del Cuerpo prefectora, tres del Consejo de Estado, tres de la Francia de Ultramar y, por ltimo, dos del Ministerio de Economa.
La misma penetracin, de manera ms moderada. puede comprobarse
en las funciones del primer ministro. Los cuatro primeros ministros que
se suceden dos altos funcionarios que pertenecen a los grandes cuerpos
del Estado: M. M. Debr y Pompidou, al Consejo de Estado; M. Couve de
Murville y M. Chaban Delmas, a la Inspeccin de Finanzas. Dos de ellos
no tenan ningn mandato legislativo cuando fueron designados.
La Constitucin de 1958 favorece el acceso de altos funcionarios a las
responsabilidades ministeriales. En su articulo 23 prohbe la simultaneidad
de la funcin ministerial y del mandato parlamentario. Un ministro debe,
76
EL PODER ADMINISTRATIVO
77
78
ClES'JA
AD~IINI5TRATlVA.
ADMISISTRACION PUBLICA
EL PODER ADlolINISTRAlIVO
7\l
.u
80
EL PODER ADMINISTRATIVO
81
CIENCIA ADYIHISTlUnVA.-6
82
BIBLIOGRAFIA
n.
GoUBNAT,
SEGUNDA PARTE
LA DECISION ADMINISTRATIVA
CAPITULO PRIMERO
CLASIFlCACION DE LAS DECISIONES ADMINISTRATIVAS
Examinaremos sucesivamente la jerarquizacin de las decisiones administrativas. su grado de generalidad Y. por ltimo, la influencia del
poder dscreconal,
SECCION I. LA JERARQUIZACION DE LAS DECISIONES
ADMINISTRATIVAS
86
este criterio por el del nivel del rgano que prepara la decisin. Incluso
cuando la decisin es competencia del ministro, no es vano saber dnde
se sita realmente la decisin. Sealaremos que los rganos superiores
estn absorbidos por los fines; los mandos inferiores, por la ejecucin
material; ello permite decir que el concepto de medios se sita a un nivel
medio (H. Buch) ,
SECCION 11. EL GRADO DE GENERALIDAD DE LAS DECISIONES
ADMINISTRATIVAS
81. Decisiones abstractas y actos individualizados.-Las decisiones administrativas pueden ser clasificadas segn su grado de generalidad. Van
de la decisin abstracta al acto individualizado. La decisin abstracta sirve de base a otros actos, y as reacciona ms profundamente sobre la realidad administrativa que el acto individualizado. La decisin segn la cual
todos los edificios pblicos sern pintados de gris es un acto abstracto;
la decisin de pintar de gris la estacin de Pars-Austerlitz, un acto individualizado.
LA DECISION ADMINISTRATIVA
87
CAPITULO II
CARACTERES DE LA DECISION ADMINISTRATIVA
Consderaremos, sucesivamente, la colegialidad, la coherencia, la autoridad, el formalismo de las decisiones administrativas. Estudiaremos a
continuacin 'la influencia de los factores jurdico y temporal.
SECCION 1. LA COLEGIALIDAD
83. Colegialidad:y ononimoto.-La decisin administrativa es una decisin colegial. La decisin es el resultado de un proceso complejo en el
que intervienen numerosos agentes. No debemos atenernos aqu al formalismo jurdico, que consideraba que la decisin es obra del que la firma. La Administracin practica el trabajo en equipo por necesidad, porque toda decisin exige un concierto de servicios que evite las disonancias
y las fricciones. La Administracin la utiliza tambin por su preocupacin
por el inters general, porque l slo permite estar seguro de que todas
las formas de este inters se han tomado en consideracin y ninguna se
ha olvidado. La colegialidad refieja igualmente el necesario anonimato
de la accin administrativa. En los Estados modernos los funcionarios no
son propietarios de sus funciones. La accin de los hombres queda en segundo trmino. El acento se pone sobre las misiones y sobre aquellos que
las realizan. Las grandes obras administrativas son impersonales, traducen la perennidad de una Administracin que permanece, mientras que
los administradores cambian. Esta impersonalidad es una garanta para el
funcionario. Le pone al abrigo de presiones que una accin personalizada
llevara oonsigo. Le inviste de una autoridad externa que sobrepasa y
eleva su persona.
Sin embargo, no todo son ventajas. La colegialidad diluye la responsabilidad en el interior del servicio, es imposible individualizar las responsabilidades, todo error en la gestin constituye una falta del servicio
LA DECISION ADMINISTRATIVA
89
en su conjunto. Se opone a la poltica de relaciones pblicas entre la Administracin y los administrados, que tratan de personalizar la accin
administrativa.
SECCION 11. LA COHERENCIA
84. El vnculo entre el pasado, el presente y el f,uturo.-La decisin administrativa se caracteriza por su coherencia. Como toda manifestacin
de voluntad de un ser coherente, la Administracin se vincula a decisiones pasadas; ella gua ineludiblemente las decisiones futuras. Esta coherencia se sita a un nivel particularmente alto cuando se trata de la Administracin pblica, dado el peso de las exigencias del inters general.
La Administracin es la principal garanta de la unidad y continuidad
de una poltica, Toda idea que le es propuesta puede ser buena por si
misma, pero inaplicable si resulta que su ejecucin lleva consigo, en el
contexto del momento, distorsiones insoportables, susceptibles de poner en
duda todo un equilibrio anterior. La Administracin... es la memoria de
la colectividad- (cf. Promotions (1967) nm. 83, p. 124). Un gran alcalde
sealaba que la decisin es frecuentemente una continuacin, una accin
continua que se produce en el marco y en el sentido de decisiones anteriores- (G. Defferre>'
subordinado debe pensar que la orden es emitida para facilitar la consecucin de un fin, con el cual l es solidario, y que permitir realmente
conseguirlo. Se puede establecer una zona de aceptacin en la que el
subordinado est preparado para aceptar las decisiones tomadas por su
superior. Esta zona es extensa en la Administracin militar, muy reducida
en la enseanza. La zona de aceptacin depende tambin de la autoridad
personal del superior; si sta es reconocida, el superior podr realizar cerca de sus subordinados una accin de persuasin y no utilizar la autoridad ms que en caso de conflicto.
LA DECISION ADMINISTRATIVA
91
El formalismo os un escudo contra las presiones individuales o colectivas, es la muralla china de la Administracin. El desarrollo del formalismo es tambin producto del conservadurismo y de la pereza de la Administracin. La repeticin de formulismos impide considerar la diversidad
de casos particulares, la complejidad de los elementos humanos. El formalismo evita los esfuerzos de imaginacin.
El crecimiento de formalidades intiles es uno de los signos de la degeneracin de un sistema administrativo. La existencia de formas sigue
siendo esencial en todo aparato administrativo organizado.
2. La diversidad de formas
5ECCION V. EL DERECHO
Las decisiones administrativas ms importantes estn formalizadas a
travs de actos jurfdicos. Debe establecerse el lugar del derecho en la
elaboracin de decisiones y la necesidad de la codificacin jurdica de los
actos administrativos.
92
1.
La elaboracin de decisiones
LA DECISION ADMINISTRATIVA
93
preocupaciones jurdicas. Frecuentemente, sin embargo, lleva consigo tensiones con los servicios encargados de la accin, que tienen tendencia a
considerar a los juristas como estorbos; estos servicios tratarn de escapar de la autoridad del servicio jurdico y a sustraer de ese servicio un
nmero de decisiones cada vez mayor. Es por lo que el servicio jurdico
debe ser situado a un nivel elevado en la jerarqua administrativa; se le
situar, ya cerca del gabinete del ministro, ya cerca de un secretario general, o a un nivel interministerial. En Francia el nico servicio jurdicocuyo papel es discutido es el Consejo de Estado. Paradjicamente, los consejos jurdicos han conseguido imponer mejor su autoridad en los ministerios compuestos por tcnicos que ignoran el derecho (transportes y armamento, por ejemplo), que en aquellos donde los agentes encargados de
la accin tienen pretensiones jurdicas (educacin nacional, asuntos exteriores... ).
2.
La codificacin juridica
94
LA DBCISION ADMINISTRATIVA
95
BIBLlOGRAFIA
ARDANT, G.: Teehnique de l'Etat, PUF (1953), p. 105.
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CAPITULO III
EL REPARTO DEL PODER DE DECISION EN EL INTERIOR
DE LA ADMINISTRACION
98. Generalidades.-La finalidad de una sana distribucin del poder
de decisin en el interior de la maquinaria administrativa es la de mejorar la eficacia 'de esta organizacin. Las tcnicas de reparto del poder
son evidentemente fundamentales, pero no podemos ignorar la influencia
del factor humano. Un excelente reparto que tropezara con la oposicin
resuelta de- los administrados o de los funcionarios no tendra ms valor
que un reparto mediocre aceptado y reconocido por todos.
LA DECISION ADMINISTRATIVA
97
llos que colaboran en la ejecucin de una misma tarea. Puede distinguirse de esta forma a aquellos que estarn encargados de la educacin
o de la agricultura, de aquellos que estarn encargados de la educacin
de los nios, de la educacin de los jvenes, de la educacin de los adultos. Los rganos pueden estar especializados en funcin de las tcnicas
(especializacin llamada horizontal) que utilizan; se trata de reunir en
un mismo servicio todos aquellos que utilizan una misma capacidad tcnica o una misma profesin. As, todas las personas que tratarn los
mercados pblicos, o las operaciones financieras, o las obras pblicas
sern agrupadas en una misma estructura. La especializacin puede igualmente depender de un factor geogrfico: tal puede ser el caso de un ministerio encargado de la administracin interior del territorio que comprende
servicios especializados por circunscripcin administrativa o un servicio
de asuntos exteriores especializado por zonas geogrficas. La especializacin puede, finalmente, tomar en consideracin la clientela del servicio;
de esta forma se puede agrupar en una misma estructura a todos los
servicios que interesan a los antiguos combatientes o a los agricultores.
102. Critica de los criterios de especializacin.-H. Simon ha demostrado la relatividad de esta clasificacin de formas de especializacin.
La distincin entre la tcnica y el fin puede ser artificial, porque los fines
pueden ser clasificados ellos mismos por un orden jerrquico. Aquello
que aparece como un fin a un nivel constituye una tcnica en otro nivel.
Una oficina de higiene concebida como un organismo destinado a mejorar
la higiene de una comunidad est especializada por su finalidad; pero
si se la considera como una unidad que utiliza las ciencias mdicas para
realizar su trabajo, representa una organizacin especializada por su
tcnica. La misma relatividad marca la distincin entre la especializacin
segn el fin y la especializacin segn la clientela: el ministerio de
Agricultura puede ser considerado como el ministerio de los agricultores
o como el ministerio cuya finalidad es la ordenacin de las actividades
agrcolas.
No conviene exagerar el contenido de esta crtica. Una organizacin,
cualquiera que sea la forma de especializacin escogida, queda bajo la
denominacin de su finalidad propia. No es, por tanto, anormal que
ello se destaque en todas las clases de especializaciones. Aun si desglosamos el ministerio de Educacin en virtud de criterios tcnicos, el departamento que se ocupa de las construcciones escolares no puede considerarse, sin ms, actividad de construccin, sino que est englobada dentro
de una finalidad ms amplia: la educacin. Las finalidades se insertan
en una jerarqua: una forma de divisin tcnica da al servicio una finalidad inserta en un nivel inferior de esa jerarqua; una forma de divisin
finalista le da una finalidad de nivel superior.
CIFNCIA ADMINISTRATIVA.-1
98
2. La unidad de mando
104. La contradiccin.-La regla de la unidad de mando tropieza directamente con el principio de especializacin; al final niega toda especializacin. As, si en un servicio encargado de obras pblicas el obrero
mecnico no puede recibir rdenes ms que del director administrativo
del servicio y no del jefe mecnico, se desconoce toda especializacin.
La regla de unidad de mando se considera por ello como profundamente
irreal: de hecho, el director administrativo no podr tener una autoridad
verdadera sobre el obrero mecnico a causa de su incompetencia y estar
obligado a confirmar las recomendaciones del jefe mecnico. Por ello la
regla de unidad de mando ser una fuente de lentitud que retrasar el
procedimiento administrativo. No se puede. por tanto, aplicar la regla
de unidad de mando de una manera absoluta. Sin duda, una sola autoridad debe detentar el poder supremo en un servicio, que le permita
resolver los conflictos entre los especialistas o efectuar la sntesis de las
propuestas de stos, pero debe delegar ampliamente sus prerrogativas
de mando a los especialistas (cf., por ejemplo, la reforma de 14 de marzo
de 1964 concerniente a los poderes del prefecto, 228).
99
LA DBCISION ADWINISTRATIVA
SlMON,
2-1957).
CAPITULO IV
SISTEMA DE COMUNICACION y DECISION
SECCION 1.
EL FIN DE LA COMUNICACION
107. Cohesin y autoridad.-El proceso de comunicacin es la garanta de la cohesin del aparato administrativo y evita las acciones desordenadas, las iniciativas dispersas. A partir de un cierto nivel de relaciones
la unidad se fragua y transforma las estructuras aisladas en su conjunto.
La comunicacin constituye una fase necesaria del proceso de coordinacin. Lleva el conocimiento a los rganos de decisin. Es, por tanto, vano
construir una Administracin si la comunicacin resulta dificil o imposible. La Administracin primitiva compensaba la dificultad de comunicacin por la limitacin del nmero de fines asignados a la organizacin.
En cambio, una sociedad moderna que persigue fines mltiples no puede
sobrevivir sin una apretada red de comunicaciones. En este sentido la
comunicacin aparece ligada a la autoridad. Los canales de comunicacin
deben identificarse con las rutas de la autoridad. La comunicacin constituye un instrumento para la autoridad. No puede concentrarse en un
rgano, debe difundirse. Dar una orden a un subordinado supone la
existencia de un sistema de comunicacin. La comunicacin no puede
reducirse siempre a las redes de la autoridad: cumple una funcin fuera
de las propias relaciones jerrquicas.
LA DECISION ADMINISTRATIVA
101
102
,,1
LA DECISION ADMINISTRATIVA
103
111. Relaciones verticales :Y relaciones horizonta~esr-La comunicacin depende estrechamente de la organizacin del sistema administrativo. Si examinamos en primer lugar las relaciones verticales. se observan
los lazos entre la comunicacin y el poder jerrquico. El sujeto comunicante desea influenciar al que recibe el mensaje. Su influencia depende
de la autoridad formal o real que tiene en la Administracin, de la habilidad que desarrolla para persuadir a los otros agentes. Esta influencia
est tambin en funcin de la opinin que tenga el sujeto receptor del
autor de la comunicacin. Cul es el poder real de ste. cul es la autoridad efectiva que ha tratado de dar a su mensaje? Cada funcionario
detenta. a este respecto. un peso especifico que depende de su lugar en
la jerarqua y de su autoridad personal. El poder se difunde ms o menos
para abajo. En sentido inverso. si uno examina el contenido de la comunicacin de abajo arriba, se comprueba una tendencia profunda a la
retencin de informaciones; cada agente trata de transmitir a niveles
superiores nicamente las informaciones que el superior conocer de
todas maneras por otros caminos o que no pueden molestarle. As se
puede comprobar que en Francia. durante la crisis universitaria de 1968,
los rectores trataron de minimizar los incidentes que se produjeron en
sus universidades y a presentar al Ministerio de Educacin Nacional nada
ms que los aspectos positivos de la situacin para valorizar su aptitud
conciliadora.
La comunicacin juega tambin un papel esencial en las relaciones
horizontales; permite evitar el particularismo de los servicios, los dobles
empleos; favorece la coordinacin. Sin embargo, la tendencia a la retencin de las informaciones es tambin muy importante. Se trata de evitar
la concentracin del poder en beneficio del rgano beneficiario de las
Comunicaciones verticales. Los obstculos que ponen los jefes de servicio
de los departamentos a las comunicaciones dirigidas al prefecto se
explican por su voluntad de dirigir su servicio de una manera autnoma
y, en consecuencia, de paralizar el poder prefectoral Y por su preocupacin de hacer predominar la relacin vertical que ellos tienen con el
104
rer.
228).
BIBLIOGRAFIA
o,
The functions
the executive IHarvard University Press, Cambridge. 1947).
Simon, H.: Administrative behavior (New York. Mac Mllan, 2-1957).
BARNARD:
CAPITULO V
LA ELABORACION DE LA DECISION
112. Generalidades.-Todo proceso de decisin administrativa pone a
la Administracin en contacto con sus protagonistas habituales. diferentes servicios administrativos y cuerpos de funcionarios, poder poltico,
grupos de presin... No volveremos sobre estos temas permanentes de
la accin administrativa Icf. 21l. Quisiramos simplemente precisar aqu
las modalidades de iniciativa de la decisin y las condiciones de la participacin de estas fuerzas en la decisin administrativa.
o1.
Formas de preparacin
106
El procedimiento de participacin
la asociacin de los administrados en la toma de decisiones administrativas se asimila a mecanismos de consulta. La funcin consultiva es entendida como la intervencin en el proceso de decisin de un grupo de
individuos que dan a oonocer su, opinin a la Administracin antes de
que sta promulgue su decisin. Pero en la poca actual la consulta
no es ms que una de las formas de participacin. Esta puede ser definida
como la tcnica por la que las fuerzas econmicas, polticas y sociales
se asocian en la toma de la decisin administrativa. Su intervencin no
es solamente una etapa anterior al acto jurdico de la decisin: se les
asocia en la determinacin del acto mismo. Este fenmeno general de
participacin tiene una gran importancia en las administraciones contemporneas. En 1934, M. Lachaze evocaba la polysynodia de la Administracin francesa. Hoy da se pueden contar 5.000 organsmos consultivos:
el 95 por 100 de estas instituciones funcionan en las Administraciones
centrales. Algunos ministerios estn especialmente aquejados por el fenmeno consultivo. As, en 1958, el Ministerio de Finanzas y de Asuntos
Econmicos poda presentar una lista de ms de 130 rganos consultivos.
Este movimiento no parece susceptible de ser oontenido. Los cuerpos
consultivos son frecuentemente creados, pero jams suprimidos, aun cuando hayan cesado de actuar. La participacin, despus de haber invadido
a la Administracin econmica, se desarrolla hoy da en la Educacin
N aconal y parece extenderse a numerosos sectores administrativos.
LA DIlCISION ADMINISTRATIVA
1.0 Los
107
FINES DE LA PARTICIPACIN
117. Al La participacin, factor de democratizacin de la decisin.La participacin puede estar destinada a lograr la democratizacin de la
loa
B>
La participacin puede aparecer como una etapa en la elaboracin tcnica de un texto. Est destinada a asociar a los cuerpos cuyos conocimientos jurdicos generales o especialidades tcnicas permitirn la elaboracin
de un acto administrativo perfecto.
En Francia, el Consejo de Estado Ccf. 602) es consultado obligatoriamente por el Gobierno sobre los proyectos de ley, antes de su presentacion en Consejo de Ministros, sobre las rdenes y sobre los reglamentos
de la Administracin pblica. Diversos textos prevn tambin la consulta
obligatoria del Consejo previamente a decisiones individuales (reconocimiento de la utilidad pblica de una asociacin). El Consejo de Estado
puede tambin ser consultado por el Gobierno sobre todo proyecto de
reglamento individual o sobre una dificultad jurdica. Cuerpo tcnico
especializado, debe, gracias a su competencia jurdica, mejorar la redaccin del texto objeto de consulta, aclarar con medios jurdicos apropiados
la consecucin de los objetivos poltcos del Gobierno. El Consejo de Estado, en la prctica, no se limita a examinar la legalidad jurdica del texto
LA DECISION ADMINISTRATIVA
109
110
3. 0
121. Variedad.-La estructura de los rganos consultivos es muy variada. Disponen, por lo general, de un secretariado que prepara materialmente las sesiones y se preocupa de la aplicacin de sus informes.
Los rganos ms importantes poseen una composicin diferente: un grupo
restringido o una composicin permanente, grupos de preparacin del
informe y una comisin plenaria encargada de los principales asuntos.
As, en el Consejo de Estado, segn los casos, es la seccin o secciones
reunidas la comisin permanente, la asamblea general ordinaria o la asamb.ea plenaria laS que emiten el dictamen.
La idea de democratizacin conduce frecuentemente a organismos cargados de efectivos. La cifra de so es frecuente, y algunos consejos cuentan
con ms de 200 miembros (243 en el Consejo Permanente de Higiene
Social).
Los consejos son, por lo general, presididos por el ministro; las comisiones, por un miembro de los grandes cuerpos de la Administracin,
frecuentemente, por un consejero de Estado. La funcin esencial de formalizar el dictamen la realiza un ponente. Los consejos de administracin
eligen su presidente o proponen una personalidad al consentimiento mnisterial.
4. 0
122. Informe obligatorio e informe facultativo.-La vinculacin al rgano consultivo puede ser preceptiva o facultativa. Son las decisiones
ms importantes las que estn exentas de la vinculacin obligatoria. Algunas veces el rgano consultivo puede recibir el poder de vincular por
propia iniciativa; tal es el caso del Consejo de Estado, que puede llamar
la atencin a los poderes pblicos sobre las reformas de orden legislativo,
reglamentario o administrativo, que, segn l, le parecen conformes al
inters general.
Por regla general, el contenido jurdico del informe es limitado; aun
cuando la autoridad administrativa recurra a la consulta, no est obligada
a seguir el informe. Sin embargo, en casos taxativamente enumerados
por los textos debe atenerse al informe; la decisin debe ser conforme
al informe.
122 bis. Poder de deciBin.-Cuando los interesados estn representados
en el organismo que toma la decisin (consejo de administracin), ellos
detentan por lo general el derecho de participar en pie de igualdad con los
otros miembros en la toma de decisin. As, en los consejos de universidad,
estudiantes y profesores participan en el voto presupuestario con igual
poder.
LA DECISION ADMINISTRATIVA
111
123 Efectos positivos.-Los efectos positivos de la consulta son innegables. El administrador tiende frecuentemente a actuar aisladamente y
considerarse prisionero de su tcnica. La consulta permite romper el
aislamiento de los agentes pblicos y humanizar a la Administracin;
por su contacto con los representantes de los administrados, el funcionario va a darse cuenta de que en toda materia existen otras soluciones,
adems de la decisin puramente tcnica, Los representantes de los administrados' quieren tambin mejorar la informacin de que dispone la
Administracin; algunos sindicatos, algunas cmaras profesionales poseen una documentacin superior a la de la Administracin. Asociarlos
en la toma de decisin permitir a la Administracin conocer esos expedientes. Por sus cualidades representativas, estos grupos estn tambin
en situacin de aportar a la Administracin valiosas informaciones sobre
las reacciones que el acto administrativo pueda originar en sus ambientes
profesionales. La consulta puede constituir, por tanto, un excelente instrumento de relaciones pblicas. Permite a la Administracin y a los administrados comprenderse mejor a travs de relaciones frecuentes. Las comisiones del plan han contribuido en gran medida a relajar las relaciones
entre la Administracin y los grupos econmicos; no son todava aliados,
pero tampoco son extraos.
124. Efectos negativo8.-Las ventajas del procedimiento consultivo no
son apenas discutidas, pero la generalizacin de la consulta puede prestarse a controversias. El recurso a la consulta conduce frecuentemente a oficializar la accin de los grupos de presin. Entregar a grupos especializados
la consulta es admitir que los intereses particulares predominan sobre el
inters general que se desprende de las discusiones parlamentarias. Por
lo dems, aun tratndose de intereses particulares, los grupos de presin
no representan ms que una parte de los administrados Y adems la
Administracin corre el riesgo de perder su neutralidad con respecto a
srupos rivales que se disputan el control de una profesin. La representacin de un sindicato en una comisin se desprende, sin duda, del carcter
representativo de la misma, pero tambin la refuerza. Los funcionarios
darn de esta forma ms fcilmente su adhesin a un sindicato si saben
que este ltimo tiene una influencia predominante en la comisin que
debe pronunciarse sobre su progreso. La representacin en las comisiones
puede favorecer el estancamiento de las organizaciones profesionales; la
Administracin que coge el hbito de dialogar con ciertas categoras de
representantes tender a otorgarles ms fcilmente una representacin.
La accin de los grupos puede tambin poner en duda el principio
jerrqUico. Aun cuando la Administracin es libre de seguir un informe,
el rgano consultivo puede adquirir tal prestigio, que de hecho sus infor-
112
LA DOCUMENTACICN ADMINISTRATIVA
125. Definicin.-Las elecciones de la Administracin deben ser aclaradas a travs de estudios previos. Estos slo son posibles si la Administracin dispone de una documentacin bien organizada, es decir, de
un conjunto de datos necesarios para la accin. La documentacin es la
actividad administrativa que tiene por finalidad recoger esos datos, conservarlos y hacerlos accesibles.
l.
Necesidad de la documentacin
126. Ventajas de la documentacin.-La documentacin es una actividad esencial para el buen funcionamiento de la Administracin. Constituye
una memoria de la Administracin; no se puede modificar una reglamentacin si no se conocen con minuciosidad la reglamentacin existente,
las reglamentaciones derogadas. La documentacin permite mantener una
accin administrativa coherente. La documentacin permite tambin aclarar la marcha de la maquinaria administrativa. Si los documentos esenciales pueden ser encontrados rpidamente, se evitarn Ia8 indagaciones
y se facilitar la accin de los agentes.
LA DECISION ADMINISTRATIVA
113
127. Un inters ignorado.-A pesar de sus mritos evidentes, la documentacin es frecuentemente ignorada en las administraciones pblicas y especialmente en la Administracin francesa. El prestigio en la
Administracin corresponde al agente que acta, es decir, al que tiene
el poder jurdico para firmar la decisin. Todos los que colaboran en la
toma de decisin son eclipsados por el autor jurdico de la decisin.
Todava no se ha comprendido que la decisin es un proceso colectivo
en el que la actividad de documentacin es esencial. El retraso de la documentacin se explica tambin por la mala circulacin de la informacin
en la maquinaria administrativa. Muchos funcionarios que rehsan admitir la necesidad de la documentacin tienen, al menos, conciencia del
poder que otorga la detencin de informaciones. Cada titular de un
puesto se forja -su- documentacin, segn sus preocupaciones personales,
y se guarda ben de hacrsela til a su sucesor. La retencin de la documentacin puede tambin obedecer a una guerra de servicios: luchas
entre los servicios centrales y los servicios exteriores, entre los servicios
de diferentes ministerios. La funcin de documentacin ha sufrido tambin de la confusin con la nformacin poltica. Todos los gobiernos
preocupados de presentar su accin a la opinin, bajo un aspecto halageo crean los servicios de informacin, que son, de hecho, servicios polticos
destinados en' primer lugar ms a la opinin pblica que a los funcionarios. Creen que con ello han resuelto el problema de la documentacin,
mientras que sta lo que supone es una recogida objetiva y desinteresada
de todas las nformaciones.
2. Organizacin de los servicios de documentacin
128. Formacin de documentaZistas.-La primera condicin para dsPoner de servicios de documentacin eficaces es promover una formacin
especializada para los documentalistas. Estos son escogidos frecuentemente
entre los agentes de rango inferior o entre aquellos a los que se desea
colocar en va muerta. La formacin debe comprender cursos sobre las
tcnicas de documentacin y sobre la Administracin. Tales formaciones
existen en los Estados Unidos y en la URSS. Por el contrario, en Francia.
la formacin de archiveros documentalistas es casi exclusivamente histrica e ignora las realidades administrativas. Slo el secretariado general
del Goberno posee un cuerpo de documentalistas encargados de recoger,
seleccionar y clasificar una documentacin general sobre los principales
problemas de la actualdad-.
129. Insercin en las estructuras administrativas.-Los servicios de
documentacin deben estar situados a un nivel suficientemente alto en
la. jerllrqua.; por lo menos, tan elevados como los servicios que se conCIENCIA ADYINISTRA11VA .
.......a
114
Tcnicas de documentacin
LA DIlCISION ADMINISTIlATlVA
115
sobre la organizacin colectiva fraguados en sesenta aos por cuatro organismos especializados distintos. En Estados Unidos han hecho falta seis
aos para crear un sistema federal referido a los materiales militares,
que ha sustituido 27 nomenclaturas controladas anteriormente por 79 organismos con estandardizaciones diferentes y donde un slo artculo habia
sido designado por 267 nmeros diferentes. En Francia, el Ministerio de
Justicia ha creado en 1968 un comit de informacin que estudia las
caractersticas de una clasificacin sistemtica de sentencias judiciales.
Tal mecanizacin de la documentacin no debe perjudicar la conservacin
del documento original, que conserva su inters. Puede tambin revelarse
como peligrosa: perfeccionando la memoria administrativa, se le otorgan
los medios para fichar todos los aspectos de la vida de los ciudadanos.
La utilizacin de tales informaciones debe estar estrictamente regulada.
La utilizacin de la documentacin.-El fin del acopio y de
la clasificacin de documentos, es decir, de la conservacin, sigue siendo
su utilizacin. Numerosos archiveros ignoran esta regla fundamental y
conservan por conservar. La utilizacin supone la difusin rpida y completa de los documentos obtenidos, es decir, un organismo de difusin
centralizada o una coordinacin: de los organismos de difusin. Esta condicin se cumple raramente.
132.
3. 0
'ronc, eH CynciGB
AdminiltTlJ-
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LA DECISION ADMINISTRATIVA
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118
LA DECISION ADMINISTRATIVA
119
120
CIE~CIA
Ministerio del Interior puede llevar a cabo un fichero nacional de conductores; el Ministerio de Justicia, un fichero de procesados. El Ministerio de
Educacin Nacional utiliza los datos sacados del censo de 1968 para establecer bancos geogrficos que dan por zonas, las tasas de escolarizacin y
la estructura de la poblacin escolar... ; la mutiplicacin de estos bancos
de datos. la coherencia de informacin que permiten, pueden constituir
armas temibles en manos de las administraciones. Hasta ahora. los servicios pblicos poseen informes de orden civil, judicial. fiscal o militar.
pero stos se encuentran dispersos entre numerosos servicios que observan los unos frente a los otros las normas del secreto. Los bancos de
datos hacen posible un aumento de las informaciones relativas a los administrados guardadas por las administraciones y una mejor comunicacin de informaciones entre los diferentes servicios.
Se han formulado diferentes propuestas para evitar los peligros ms
graves planteados por estos bancos de datos. Algunas de ellas tratan de
reglamentar la inclusin dentro de los ficheros de ciertas informaciones
de orden religioso, racial o poltico. Otras buscan permitir a todas las
personas designadas en un fichero beneficiarse del derecho de acceso
a todos los datos que les conciernen o a definir las normas de acceso
del pblico o de las diferentes administraciones a las informaciones almacenadas. Algunos de los datos contenidos en los ficheros debern ser
pblicos. Otros, que tienen un carcter personal. no podrn ser divulgados sino bajo ciertas condiciones.
135 bis. Un ejemplo de utilizacin de la informtica: la materia ttscal.--Despus de 1959, los servicios fiscales en Francia se han lanzado
en la gestin informtica. El objetivo del operador era de explotar las
declaraciones de impuestos sobre la renta de las persona.s fsicas, el establecimento de nminas y las amortizaciones. Dos tcnicas diferentes se
han utilizado. En la primera, el envo de declaraciones y el informe de
las bases de imposicin sobre un documento, el boletn matriz. continuaban siendo manuales. El tratamiento manual comprende: el clculo del
impuesto, la elaboracin de nminas y de notificaciones, la elaboracin
de estadsticas fiscales y la puesta al da del fichero de contribuyentes.
En 1970, nueve millones y medio de declaraciones fueron tratadas gracias
a este mtodo. En la segunda, el ordenador explota directamente la declaracin efectuada por el contribuyente. El ordenador identifica la declaracin, calcula la deuda fiscal del contribuyente, le notifica la cantidad,
establece las estadsticas, despus pone al da el fichero.
Este procedimiento ha permitido aligerar considerablemente el trabajo
de la Administracin fiscal. Desembarazados de las operaciones de base
y de recaudacin, los inspectores han podido ser utilizados ms tilmente
LA DECISION ADMINISTRATIVA
121
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CAPITULO VI
LA EJECUCION DE LA DECISION
136. La competencia propia de la Administracin.-La fase de ejecucin de la decisin es la nica que compete a la responsabilidad propia
y exclusiva de la Administracin. La intervencin del poder poltco, legitimo en la concepcin de la decisin, no lo es ya a nivel de ejecucin.
Ello no quiere decir que la Administracin no sufra las presiones de
orden politico cuando acta. Las fuerzas polticas cuya opinin no ha
sido solicitada durante la preparacin de la decisin, tratarn de paralizar la ejecucin o de desviarla en un sentido que les sea favorable.
A pesar de estas presiones, la ejecucin debe atenerse a la decisin tomada. La Administracin no se somete siempre a esta norma. Si la decisin no corresponde a lo que ella estima deseable o que le parece inaplicable, tratar de retrasarla o modificar el contenido de las medidas
tomadas. Esta actitud aparece especialmente en las relaciones entre el
poder legislativa y el poder reglamentario.
El poder reglamentario puede contrarrestar pura y simplemente la
voluntad del legislador. Los Reglamentos de aplicacin pueden ser contrarios a la ley, y si no son modificados en los plazos exigidos producirn un
cierto nmero de efectos jurdicos.
El poder reglamentario puede tambin abstenerse de tomar las medidas indispensables para la aplicacin de una. ley. Esta se encuentra
privada de toda posibilidad de entrar en vigor. Una experiencia constante. declaran en Francia los presidentes de las Comisiones de la Asamblea
Nacional (12 de julio de 1971), hace aparecer el que los decretos de aplicacin no sean adoptados antes de uno o varios aos. La Administracin
puede as paralizar la accin legislativa por su inercia. (V. en el aspecto
jurdico, MONTAN DB LA RoQUB, L'inertie des pou'Votrs publics, 1950J
TERCERA PARTE
CAPITULO PRIMERO
LAS ESTRUCTURAS DE LA ADMINISTRACION CENTRAL
138. Plan.-Las estructuras de la Administracin central obedecen a
la ley de la especializacin. Es la razn de ser de los ministerios (seccin n.
Pero es tambin necesario ordenar estas instituciones separadas. Es por
lo que se necesita disponer de estructuras de coordinacin (seccin 11).
128
129
1.0
LA
ESPECIALIZACIN MINISTERIAL
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132
te: 29,4 por 100 de los miembros de los gabinetes han salido de los grandes cuerpos (37 miembro de la Inspeccin de Finanzas, 15 del Consejo de
Estado, 21 del Tribunal de Cuentas), 23,8 por 100 del Cuerpo de Administradores Civiles; 15 por 100 del Cuerpo Prefectoral; 10 por 100 del
Cuerpo docente, 6,8 por 100 del Cuerpo diplomtico, 6,3 por 100 de Cuerpos
tcnicos, 1,2 por 100 de la Magistratura, 1,6 por 100 de la Funcin pblica
militar. Las grandes escuelas juegan un papel esencial en la formacin
de los miembros de los gabinetes: los politcnicos, a pesar de su dbil
representacin numrica (tres a ocho por 100) predominan en los ministerios tcnicos, como en el de Construccin, pero son cada vez ms suplantados por esos tcnicos de asuntos generales que son los antiguos alumnos de
la Escuela Nacional de Administracin. En 1958 los gabinetes contaban
el 11 por 100 de antiguos alumnos de la Escuela; hoy da, casi el 40 por
100. Las funciones detentadas por stos son frecuentemente las ms importantes en la jerarqua de los gabinetes. En 1967, de 29 gabinetes ministeriales, 16 son dirigidos por antiguos alumnos de la ENA. La solidaridad
de la escuela es muy fuerte, y un ministro salido de la EN A tendr
tendencia a escoger sus colaboradores entre los antiguos alumnos de la
escuela. Esta evolucin en la composicin se explica por la tecnicidad
creciente de las funciones desempeadas por los gabinetes ministeriales
y por la infiltracin progresiva de los funcionarios en los gabinetes. Los
funcionarios han comprendido que, en vez de combatir los gabinetes,
convenia ocupar puestos importantes en su interior. El ministro tiene
menos poder sobre los gabinetes burocratizados que el que tena sobre
los gabinetes polticos, porque los funcionarios, aun situados en un rgano
politico, siguen insensibles a las exigencias politicas.
Los funcionarios miembros de gabinetes son en general jvenes: el
70 por 100 del personal se encuentra entre los veintiocho y cuarenta y
ocho aos en 1958. De vez en cuando ocupan puestos en gabinetes sucesivos. El paso por el gabinete permite una carrera ms rpida o el acceso
a ansiadas funciones de direccin en los ministerios. Para evitar todo
favoritismo en beneficio de los miembros del gabinete, la ley de 13 de
julio de 1911 ha prohibido la prctica de testamentos ministeriales, que
oonsiste en que un ministro cesante acuerda promociones a sus colaboradores: las promociones de personas vinculadas al gabinete del mnstro, si no han sido publicadas en el Boletn Oficial con anterioridad a la
dimisin del ministro, son nulas de pleno derecho.
En la prctica, la leyes violada. La crisis ministerial puede presentirse y el ministro puede conceder favores a sus colaboradores antes de
que se desencadene la crisis.
b) Estructura: A la cabeza del gabinete se encuentra situado un
director, que es responsable del funcionamiento del conjunto del gabinete.
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136
ESTRUCTURAS
_ _ _ _ _ _ _ _ _LAS
__
_ _ _ _ADMINISTRATIVAS
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147. Al El ministerio de Economta y Finanzas.-El ministerio de Economa y Finanzas tiene un sitio especial en el seno del Gobierno y de la
Administracin en general. Es el dueo de los crditos de todos los ministerios. Una de sus funciones ms importantes consiste en preparar el
presupuesto de la nacin. Cada afio, el ministro de Finanzas discute con
los otros ministros la cantidad de crditos reclamados por estos ltimos
para el prximo ao; si el acuerdo no se realiza entre el ministro de
Finanzas o su representante y el ministro interesado, el asunto se remite
al primer ministro, que resolver el asunto. Si tericamente el ministro
de Finanzas se encuentra al mismo nivel que los otros miembros del Goberno, est llamado de hecho a realizar una funcin esencial, ya que
interviene cuando est comprometido un gasto. Ello explica la funcin
importante que tiene la direccin de Presupuesto, calle de Rivoli, y ms
especialmente los despachos Bt y B2 de la primera subdireccin. Este
ministerio comprende tambin tres grandes direcciones; Impuestos; Aduanas e Impuestos Indirectos; Comercio Interior y Precios. La direccin
del Tesoro se encuentra en relacin constante con el Banco de Francia.
La direccin de la Previsin ha sido creada como reaccin frente al poder
del comisariado general del plan, ya que el ministro ha querido tener
sus propios servicios de planificacin; la direccin de la Previsin comprendo una seccin de investigacin operacional. Por ltimo, sefialaremos
los otros tres servicios: direccin de la Deuda Pblica, direccin de la
Contabilidad Pblica y direccin de Relaciones Econmicas Exteriores.
Desde hace algunos aos las preocupaciones de orden econmico han
predominado sobre los problemas financieros. Esta preocupacin se refleja por un cambio de nombre: el ministerio se ha convertido en ministerio de la Economa y de las Finanzas, despus de ser llamado ministerio
de Finanzas y de Asuntos Econmicos.
148. Bl El ministerio del lnterior.-Este ministerio ha visto desprenderse progresivamente de l un gran nmero de servicios para constituir
ministerios diferentes. Bajo la autoridad inmediata del ministro se encuentran la Inspeccin General de la Administracin, los servicios financieros.
el servicio de transmisiones Y el alto funcionario encargado de problemas de defensa, Como consecuencia de recientes reorganizaciones internas, los otros servicios han sido reagrupados en dos entidades que corresponden a misiones con que ha sido Investido el ministerio.
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139
140
152. Evolucin.-El carcter rudimentario de las tareas que incumban a la administracin de las antiguas colonias explica la debilidad
inicial de efectivos y la extrema simplicidad de la estructura de la Administracin central. Esta simplicidad se perpetu a lo largo del siglo XIX.
El nmero de secretaras se fija en ocho y se organiza el crculo del
presidente. La estructura de las secretaras fue elaborndose progresivamente. Desde la poca de la guerra civil. los puestos de secretario adjunto
(Assistant secretaryl y de jefe de oficina haban sido creados para servir
de intermediario entre los secretarios y su personal administrativo (clerks).
El puesto de subsecretario no se integr en la jerarqua administrativa
hasta el final del siglo XIX.
El nmero de secretaras se eleva actualmente a 12 (Estado. Tesoro.
Defensa, Justicia. Correos, Interior, Agricultura, Comercio, Trabajo, Salud,
141
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143
157bis. El departamento de la Salud, Educacin y del Bienestar.Ha sido creado en 1953 por transformacin de la Federal Security Agency.
Controla y coordina principalmente los diversos sistemas de seguridad
social adoptados por los Estados.
157ter. El departamento de Transportes y el departamento de la Construccin y del Desarrollo urbano son las secretaras ms recientes. Son
testigos del aumento de la centralizacin en los Estados Unidos.
4. La estructura ministerial en Gran Bretaa
158. 1.0 El desarrollo del nmero de ministerios.-El nmero de ministerios no est fijado; evoluciona en funcin de las necesidades del momento. En sentido lato, el Gobierno ingls es demasiado numeroso para
asegurar al mismo tiempo una accin eficaz; no rene menos de unas
40 personas y puede alcanzar de 70 a 90 miembros, un tercio de los parlamentarios, si se considera, como lo hace la opinin pblica, que los
junior ministers -simples asistentes del ministro- forman parte del equipo gubernamental. Sin embargo, la plenitud del poder gubernamental la
ejerce un grupo restringido -el gabinete-, que no comprende ms que
a los jefes de los departamentos ms importantes. Compuesto durante
Carlos 11 U660-1685) por seis o siete miembros, rene durante Ana <17021714) de 10 a 12 miembros; despus, bajo la dinasta Hannover, ms de
20 miembros. Este nmero se ha mantenido despus. con la reserva. de
144
Structure of Government).
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A)
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Suecia tiene un sistema de gobierno particularmente original. El nmero de ministros es reducido: 11; el personal de sus departamentos
no pasa de las 1.500 personas. Esto explica por qu las funciones que
en la mayoria de los Estados corresponden a los ministerios estn atribuidas en Suecia a autoridades autnomas.. El ministerio est constituido
por un equipo reducido, formado alrededor del ministro. Su funcin es
la de un organismo de estudio y programacin poltica; el ministro y
sus colaboradores estn encargados de los problemas de gestin. Autoridades autnomas que funcionan bajo la tutela de los ministros, y la
responsabilidad de directores generales estn investidas de la funcin de
ejecucin. As, el ministerio de Comercio cuenta con 70 funcionarios;
las autoridades autnomas dependientes de l, 1.200. Esta operacin tiene
la ventaja de liberar a los rganos de concepcin de las tareas rutinarias
y de permitirles ejercer efectivamente su responsabilidad de orientacin
general. Ello puede, sin embargo, acarrear tensiones entre ministerios
y direcciones autnomas (cf. en Francia la distincin de la administracin
de misin y la administracin de gestin).
6. La estructura ministerial en URSS
La estructura ministerial de la URSS es compleja. En efecto, el Consejo de ministros comprende no slo a los ministros titulares de un
departamento, sino tambin a los presidentes de comts de Estado.
163. Los departamentos ministeriales.-La estructura de los departamentos ministeriales depende estrechamente de la estructura federal de
la URSS. Pueden dstngurse en el plano central dos tpos de mnsteros.
Los ministros federales, que actan de manera directa, sin intermediarios, sobre el conjunto del territorio de la Unin. Eran ocho en 1936
y 22 en 1968. La divisin de materias es en general vertical: industria
aeronutica, automvil, gas, construccin de maquinaria, navos...
149
Los ministros federales republicanos ejercen sus atribuciones por intermedio de su homlogo en el Consejo de ministros de Repblicas Federadas.
El ministro federal republicano define las normas generales de base y.
al vigilar la ejecucin. el ministro de la Repblica federada (ministro
republicano) asegura esta ejecucin a nivel de Estado miembro. De hecho.
la centralizacin de la Administracin sovitica es muy grande y los
ministerios federales republicanos se parecen muchisimo a los ministerios
federales. En 1963 haba 10 ministerios federales republicanos; en 1968
se cuentan 31. Constituyen ministerios federales republicanos, los asuntos
exteriores. la cultura. las finanzas, la defensa y el mantenimiento del orden
pblico.
164. Los comits de Estado.-Los comits de Estado son organismos
de estudio, de encuesta y de reflexin. En la prctica se han convertido
frecuentemente en verdaderos ministerios y detentan una funcin de coordinacin; su competencia es en general horizontal. Los comits son 14
Entre los ms importantes figuran el comit de Estado del Plan (Gcsplen).
El comit de Estado para la construccin. el comit de Estado para la
ciencia y la tcnica.
150
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153
b) El primer ministro y sus serVlCIOS: Las prerrogativas administrativas del primer ministro son muy importantes. En virtud del artculo 20 de
la Constitucin de 1958, el Gobierno dispone de la Administracin y del
Ejrcito. El artculo 21 precisa que el primer ministro garantiza la ejecucin
de las leyes y, con la reserva de las prerrogativas presidenciales, ejerce
el poder reglamentario y nombra cargos civiles y militares. - Para ejercer
esta funcin, el primer ministro dispone, a diferencia del presidente de
la Repblica, de una estructura administrativa permanente.
Los servicios de la presidencia del Consejo -hoy da del primer ministro- se han desarrollado despus de 1934, con el fin de permitir al jefe
del Gobierno realizar efectivamente la coordinacin interministerial. La
pieza fundamental de esta estructura es la secretara general del Gobierno.
Esta secretara general est ocupada la mayora de las veces por un
miembro del Consejo de Estado. El secretario general est asistido por un
director y por los encargados de misin. La secretara general, aparte de
atribuciones polticas, desempea una funcin primordial en materia administrativa. Coordina el conjunto del trabajo de los departamentos ministeriales y principalmente la elaboracin de proyectos de textos legislativos y reglamentarios. En la prctica es difcil distinguir entre las atribuciones de la secretara general, organismo permanente, y las del gabinete
del primer ministro, organismo unido personalmente al primer ministro
(sobre los gabinetes ministeriales, d. 144).
El nmero de servicios adscritos al primer ministro o situados bajo su
tutela es muy importante. Se pueden sealar: la direccin de la Administracin general y de la Funcin pblica, la delegacin .general de la
Investigacin cientfica, la delegacin general de la Promocin social, la
direccin de la Documentacin, la comisara general del Plan, la delegacin de la Ordenacin del territorio, la secretara general de la Defensa
nacional, el servicio de Documentacin y de Contraespionaje, la comisaria
de la Energa atmica, la oficina de Radiodifusin y Televisin francesa ...
Estos organismos gozan de una autonoma ms o menos grande; algunos
estn colocados bajo la autoridad del primer ministro (por ejemplo, la
direccin de la Documentacin); otros simplemente bajo su tutela (ORTF).
El primer ministro ejerce sus atribuciones, ya sea directamente, ya por
intermedio de un secretario de Estado o de un ministro delegado (por
ejemplo, Plan y Ordenacin del Territorio). La proliferacin de clulas
de coordinacin plantea problemas. Es necesario coordinar la accin de
los organismos de coordinacin. Adems, si el primer ministro decide
ocuparse personalmente de la poltica a seguir por cada una de estas
instituciones, no puede realizar su misin general de orientacin de la
poltica gubernamental y de armonizacin de las acciones de los ministerios. La accin de armonizacin sin gestin directa es particularmente
154
155
171. C) La solucin inglesa.-En Gran Bretaa, el secretario del gabinete encuentra su origen en la secretara del comit de Defensa imperial,
organismo ministerial reducido. Desde 1914, esta secretara se convierte
en la del gabinete. A pesar de algunas controversias, se ha mantenido y
desarrollado, Ha servido de modelo para la creacin de la secretaria general de la presidenca del Consejo en Francia.
La secretara del gabinete es la memoria de las reuniones gubernamentales que garantiza el acta. Comunica las decisiones a los ministerios interesados y sigue su ejecucin. Ello permite al primer ministro ejercer su
funcin de coordinacin y de direccin de la administracin.
172. D> La solucin sO'Vitica.-En la URSS el Consejo de ministros
dispone de una secretara permanente, encargada de preparar sus reuniones y de seguir la ejecucin de las deliberaciones. Por otra parte, numerossmas administraciones centrales estn vinculadas directamente al
Consejo de ministros, como el comit del Estado para la Radiodifusin Y
Televisin o la direccin de Turismo extranjero. Otras administraciones
ms importantes, que estn consideradas como administraciones del Consejo de ministros, se asemejan ms bien a ministerios independientes, Y
sus presidentes son miembros de pleno derecho del Consejo de ministros
de la URSS. Tal es el caso del comit de Estado del Plan o del comit
de Estado para la Construccin.
173. 4. El ministerio de Finanzas :v de Asuntos Econmicos.-El ministerio de Finanzas constituye en la Administracin francesa una estructura de coordinacin. Detenta una competencia horizontal general en
cuanto organismo distribuidor de crditos y controlador de su utilizacin.
Para cumplir esta misin, el ministro, aparte de sus prerrogativas en la
preparacin de la ley de finanzas, posee dos poderes importantes. Su
contrafirma se exige en todos los textos que tienen una incidencia financiera. Est representado en todos los ministerios por un interventor financiero. Este interventor est encargado de controlar la regularidad de las
decisiones de compromiso de gastos de los ministros, puede negar su
visto bueno y, por consiguiente, poner su veto a los gastos decididos por
el ministro.
El ministro de Finanzas puede, por tanto, tener una doctrina de la
coordinacin administrativa y los medios para realizarla. Controla no solamente la previsin de los gastos para el siguiente ao, sino tambin su
realizacin para el ao en curso. Esta accin de coordinacin es, sin
embargo, extremadamente criticable. El control de los gastos de los ministerios versa no solamente sobre su regularidad financiera, sino tambin sobre su oportunidad. Los servicios del ministerio de Finanzas y sus
representantes en los ministerios especializados se ban transformado pro-
156
157
GENERALIDADES
lin, 2-1969).
CATHERINE. R.: Fonction publique Il. Vingt autres propos (1958), pgs. 33-39.
158
II.
Ministerio de Agricultura:
HwoN. L., et MABTIN. A.: Le ministere de l'lntrieur et 8~S monographies. Fondation natonale des sciences politiques (1949), dactyl.
The New Whitehall. Sries publies sous les auspices du Royal. Institute of publie admInistration (Allen and Unwin, Londres):
159
The
The
Thc
The
The
D.
IV. Los
WINI8TBRIOS AMBRlCANOS
STANLBY. D. T.: Changing administrations. The 1981 and 1984 transUtons in ''
CAPITULO 11
LAS ESTRUCTURAS DE LA ADMINISTRACION TERRITORIAL
175. Plan.-Las estructuras de la administracin territorial dependen
de una opcin general entre los principios de centralizacin y de descentralizacin. Despus de describir estas reglas fundamentales de la organizacin administrativa territorial (seccin D, expondremos, la realizacin
en Francia (seccin ID; despus, en algunos pases extranjeros: URSS
(seccin lID, Italia (seccin IV), Gran Bretaa (seccin V), los Estados
Unidos (seccin VD, Alemania Federal (seccin VID.
161
I
f
162
2.
163
183. 1. La descentralizacin territorial.-La descentralizacin territorial produce colectividades territoriales. personas pblicas dirigidas por
los ciudadanos que viven en el territorio.
164
Al La descentralizacin territorial supone la existencia de una comunidad de intereses entre los habitantes de una fraccin geogrficamente
determinada del territorio. Esta comunidad se manifiesta por la aparicin
de asuntos locales distintos de los problemas nacionales. Cuanto ms fuerte sea la solidaridad territorial, ms numerosos sern los asuntos locales.
Socolgcernente, esta solidaridad depende de las dimensiones del marco
territorial. Amplia en una pequea comuna, es mucho ms superficial
en una gran aglomeracin y todava ms dbil a nivel de una regin.
El nacimiento de una persona pblica local demuestra la voluntad
de individualizar los asuntos locales, cuya gestin ser devuelta a los
habitantes interesados. Los actos realizados lo sern en nombre de esta
persona pblica. Esta dispondr de bienes propios, de un presupuesto
particular. Podr ejercitar sus derechos para defender sus prerrogativas.
Bl La descentralizacin territorial implica una cierta autogestn local.
La eleccin por la poblacin de representantes encargados de administrar
los asuntos de la colectividad local constituye el mejor medio para garantizar la autonoma local. No siempre son elegidas las autoridades locales
encargadas de administrar la colectividad local. Puede suceder que el
poder central ponga a algunos agentes a disposicin de la colectividad
local. Pero no existe verdadera descentralizacin si todas las atribuciones
de la colectividad local son conferidas a los agentes dependientes del poder
central.
C) La amplitud de la descentralizacin se mide segn el volumen de
asuntos a los que se reconoce contenido local, segn el modo de designar
a los responsables locales -eleccin ms bien que designacin por el poder
central-, segn el poder reconocido a los responsables locales sobre los
asuntos locales, decisin ms que consulta.
Todos estos elementos dependen de consideraciones ms polticas que
administrativas. La descentralizacin territorial est ligada al liberalismo.
Permite asegurar las libertades locales que hicieron de contrapeso a los
poderes del Estado. La desconcentracin es una simple adaptacin de
la centralizacin autoritaria que lleva todo al Estado. La descentralizacin
permite el nacimiento de unidades autnomas que llevan a cabo una
democracia local.
184. 2.0 La descentralizacin tcnica.-Frecuentemente comparamos la
descentralizacin territorial y la descentralizacin tcnica. Cuando la personalidad jurdica se confiere a un servicio determinado, que se encuentra,
por este hecho, desligado del conjunto de servicios del Estado, la institucin pblica as constituida ser testigo de una descentralizacin tcnica.
La aplicacin del concepto de descentralizacin a esta situacin ha
suscitado controversas.
165
Lmites de la descentralizacin
166
167
188. 1.0 La evolucin hacia la descentralizacin.-Las tradiciones histricas de cada pas han marcado profundamente a la descentralizacin.
Tres grandes tendencias pueden destacarse: la primera, de tipo francs
(que encontramos tambin en Italia), acenta ms bien las exigencias de
la unidad nacional y ha conducido al desarrollo de las Administraciones
centrales poderosas que toleran la descentralizacin. aun cuando no la
acepten. La segunda, de tipo ingls, se apoya sobre todo en las colectividades locales para realizar las tareas administrativas. La tarea practicada
en los pases socialistas oculta un sistema centralizado bajo una apariencia
de descentralizacn.
189. A) La concepcin de tipo francs descansa sobre el vocablo -descentralzacn-, entendido en sentido estricto. Parte de una estructura
unitaria. en la que ciertos asuntos son entregados al poder de decisin
local, que tiene de esta forma una existencia secundaria y depende estrechamente de esta descentralizacin. Las exigencias de la unidad nacional
han llevado a esta concepcin muy restrictiva.
La descentralizacin se ha concebido en Francia como un medio de
lucha contra el poder central. A partir de tales bases. el desarrollo de
la concepcin francesa de la descentralizacin no puede operar ms que
en el equvoco. Por una parte, tericamente, se conceden amplios poderes
a las asambleas locales, dndoles una competencia sobre todos los asuntos
comunales y departamentales. Por otra parte. trata de contener esta autonoma en lmites estrechos: el departamento no tiene rgano ejecutivo
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170
CIENGI A ADMINISTRATIVA.
AD~lI:-ISTRACIO:-J
Pl:BLICA
171
172
173
sobre este campo econmico donde aparece con vigor el carcter irreductible de la descentralizacin.
199. 3. La irreductible descentralizacin.-En el momento en que
parece ms difcilmente realizable la descentralizacin es cuando se considera ms necesaria. El Estado moderno hace recaer sobre los adminisla ejecucin de decisiones en cuya elaboracin no han participado. Esta
trados obligaciones cada vez ms pesadas. Estos aceptan de mala gana
evolucin es especialmente notable en el terreno econmico. El Estado no
puede imponer a travs de rdenes unilaterales el cumplimiento de planes econmicos globales. Debe procurar la participacin de los administrados en la toma de decisiones que les conciernen. Para que el plan, sin
ser autoritario y coactivo, se realice, no debe ser obra exclusiva de la
Administracin, sino la sntesis de decisiones tomadas por los interesados.
As, en la poca actual alumbran nuevas realizaciones descentralizadoras.
En Francia, una reforma regional dirigida despus de 1955 ha hecho
aparecer una nueva colectividad territorial con finalidad econmca. En
Italia, las regiones anunciadas por la Constitucin de 1948-y que hasta
ahora no haban funcionado ms que en territorios determinados- va a
generalizarse.
Este resurgimiento de la descentralizacin debe, sin lugar a dudas,
acompaarse por un esfuerzo para replantear el concepto de descentralizacin. La idea de una divisin por materas de las atribuciones del
Estado y de las colectividades territoriales no corresponde ya a las exigencias del momento. La existencia de dos poderes de decisin, uno centralizado y el otro descentralizado, actuando de forma autnoma y algunas veces en oposicin, parece condenada. Por el contrario, es necesario
recomponer el proceso de decisin, haciendo participar en la toma de
decisiones a las instancias descentralizadas y a las centralizadas. A las
primeras deben volver la iniciativa y la ejecucin; a las segundas, la
coordinacin. El poder de decisin local, tal como se concebia en el siglo XIX, aparece condenado en favor de la idea de participacin, es decir,
de una asociacin efectiva de colectividades locales y de instancias centrales en la toma de decisiones. No es posible imaginar hoy da a colectividades locales que paralicen el poder central ni es posible centralizar
el conjunto de decisiones; hace falta, por tanto, ordenar la colaboracin
de las instituciones locales y centrales en la definicin y ejecucin de
una poitica comn.
174
BIBLIOGRAFIA
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de
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de la
Facult
Lyon l968) , I,
201. GeneraldadeS.-La comuna toma su fuerza de su unidad sociolgica. Ella responde a una agrupacin natural de ciudadanos unidos por
una comunidad de aspiraciones. un verdadero patriotismo comunal, que
constituye el mejor soporte de la descentralizacin. Este soporte sociolgico explica que la comuna constituya la colectividad local ms descentralizada y que desde 1789-con el parntesis centralizador del ao VIII
y del rgimen de Vichy-la descentralizacin comunal est en constante
progreso.
Los revolucionarios dieron a las comunas dos caracteres fundamentales. De una parte, la voluntad de los revolucionarios de respetar los esquemas tradicionales de vida condujo a pequeas comunas ms que a
agrupaciones ms numerosas, pero artificiales. Francia cuenta con alrededor de 38.000 comunas; 37 solamente agrupan ms de 100.000 habitantes; 34.449 comunas tienen menos de 2.000 habitantes, lo que da una
175
176
PUBLIC.~
203. A) El Consejo municipal: aJ Composicin.-El Consejo mUnICIpal es elegido por sufragio universal directo por los electores de la
comuna. Desde 1945 el rgimen electoral ha sufrido diversas vicisitudes.
El sistema de representacin proporcional ha desaparecido progresivamente; la ley de 27 de junio de 1964 ha modificado sobre este punto la
orden de 4 de febrero de 1959. En las ciudades de ms de 300.000 habitantes el sistema adoptado es el del escrutinio mayoritario sin fusiones
ni voto preferencial. La segunda vuelta est reservada a las listas que
hayan obtenido en primera vuelta un nmero de sufragios al menos igual
al 10 por 100 de sufragios emitidos. En las comunas de menos de 300.000
habitantes la eleccin se hace en escrutinio a dos vueltas con lista mayoritaria, con la posibilidad de listas incompletas y de fusiones. Son elegibles para el Consejo municipal todos los ciudadanos inscritos en las listas
electorales con veintitrs aos que tengan algn lazo con la comuna.
El nmero de consejeros municipales est en funcin de la importancia de la poblacin. Va de nueve a 37 miembros; Lyon y Marsella tienen 61 y 63, respectivamente. Hay alrededor de 480.000 consejeros. municipales.
La duracin del mandato como consejero municipal es de seis aos. La
regla general es la renovacin total. Si hay una eleccin parcial, los
consejeros municipales no ocupan la funcin ms que por el tiempo de
mandato que queda. Las funciones de consejero municipal son gratuitas.
En teora, las elecciones municipales son elecciones administrativas de
las que est ausente la poltica, La cualidad de buen gestor ser ms
apreciada que la de buen poltico. En la prctica, y sobre todo en las
grandes ciudades, las elecciones son politizadas y se desarrollan bajo la
bandera de los partidos pohtcos: adems, stos aprovechan la ocasin,
para sus compromisos polticos, a personas ilustres que gozan de notoriedad El electorado es ms estable para las elecciones municipales que
para las legislativas. Los desfases entre la representacin parlamentaria
y la representacin municipal son constantes. As, en las elecciones municipales de 1962 el partido comunista obtuvo el 38,67 por 100 de votos;
el UNR, el 6,19 por lOO, mientras que estos partidos tenan ese mismo
ao en el Parlamento 41 y 228 escaos, respectivamente.
204. bl Atribuciones 'Y funcionamiento.-El Consejo municipal tiene
cuatro reuniones ordinarias por ao, con una duracin de quince das
(seis semanas para la sesin presupuestaria).
El Consejo municipal tiene competencia en principio para todo lo que
se refiere a los asuntos comunales. Organiza y crea los servicios pblicos
locales que juzga necesarios: no siempre esta libertad es total; algunos
servicios deben ser creados obligatoriamente; otros, los servicios industriales y comerciales, ven limitada su creacin por un principio de libertad del
171
comercio y de la industria, en verdad que en vas de desaparicin. El Consejo municipal vota el presupuesto de la comuna, recluta al personal, dirige
la hacienda municipal. Estas atribuciones clsicas de la comuna se han
transformado progresivamente. Si las comunas rurales pueden contentarse con dirigir los bosques comunales, las comunas urbanas han adquirido responsabilidades cada vez ms amplias. Como el Estado para los
ciudadanos, ellas deben ser la providencia para sus habitantes. En una
palabra, la funcin esencial de una comuna moderna es la creacin de
infraestructuras colectivas.
Las comunas tratan de asegurar la expansin econmica y social.
Ordenan las zonas industriales; para incitar a las industrias a instalarse
en la comuna adquieren terrenos, los equipan y los revenden a los profesionales interesados. Eximen de ciertos impuestos locales a las empresas
que realizan traspasos, extienden o crean instalaciones industriales o
comerciales.
Las comunas crean el ambiente cultural y de ocio necesario para la
expansin de la vida social. Desarrollan, en colaboracin con el Estado,
las bibliotecas, las instalaciones de juego y deportivas. Las comunas participan en la oonstruccin de viviendas, en la ordenacin de zonas residenciales. La infraestructura urbana, y principalmente la construccin de
carreteras y viviendas, supone una poltica territorial: la comuna debe
establecer un plan de urbanismo, hacer aprobar por el ministerio del
equipamiento las zonas urbanas prioritarias o las zonas de ordenacn
aplazadas.
Las comunas participan en la infraestructura escolar; le estn asignadas un cuarto del total de sus inversiones. Las comunas cargan con la
construccin, mantenimiento y funcionamiento de las escuelas primarias,
as como las viviendas de los maestros. Participan en la construccin de
colegios de enseanza general y de colegios de segunda enseanza, Estn
tambin encargadas de la organzacn de cantinas y de transportes.
Las comunas tienen tambin responsabilidades sanitarias y administran 201.000 camas de hospitales Y 200.000 de hospicios. Administran residencias de ancianos, dispensarios y centros sociales.
205. e) Tutela.-El control del poder central se ejerce sobre los consejeros municipales y sobre sus actos, ya sea a travs del ministerio del
Interior, ya a travs de autoridades administrativas desconcentradas.
La tutela no debe ser examinada exclusivamente en su aspecto negativo:
los rganos de tutela no se limitan nicamente a sancionar y anular.
Son tambin consejeros de las comunas Y ayudan a los magistrados municipales, algunas veces inexpertos, a realizar sus funciones.
U Tutela sobre las personal: La tutela puede ir desde la dimisin l:ie
oficio de un consejero hasta la disolucin del Consejo municipal cuando
178
el uno o el otro olvidan sus obligaciones. Ello puede originar la constitucin de una delegacin especial:
- Dimisin de un consejero municipal. Debe ser aceptada por el prefecto para que tenga efecto.
- Dimisin de oficio de un consejero municipal. Es decidida cuando
sobreviene alguna causa de ineptitud para ser elegido o incompatibilidad,
ausencia a tres reuniones sucesivas sin motivo justificado o negativa a
cumplir una funcin impuesta por la ley.
- Disolucin. La disolucin del Consejo municipal debe realizarse por
decreto motivado, aprobado en Consejo de ministros y publicado en el
Boletn Ofcial. Si existe urgencia, puede dictarse una suspensin provisional por orden motivada del prefecto, que debe informar inmediatamente al ministro del Interior; la duracin de la suspensin no puede
exceder de un mes. La disolucin es dictada cuando el Consejo municipal, por causa de disensiones, no llega a garantizar una administracin
normal de la comuna.
- Delegacin especial. En caso de disolucin de un Consejo municipal, o de dimisin de todos sus miembros en activo, o en caso de anulacin definitiva de la eleccin de todos sus miembros, o cuando un Consejo
municipal no puede ser constituido, una delegacin especial se encarga
de sus funciones. En los ocho das siguientes a la disolucin, a la anulacin definitiva de las elecciones o a la aceptacin de la dimisin, se nombra una delegacin especial por decreto.
El nmero de miembros de la delegacin vara de tres a siete, segn
la mpoetanca de la comuna. La delegacin especial elige su presidente
y, si ha lugar, un vicepresidente. Los poderes de esta delegacin especial
estn limitados a actos de pura administracin conservatoria y urgente.
De esta forma, en ningn' caso le est permitido comprometer las finanzas municipales ms all de los recursos disponibles en el ejercicio
corriente.
2) Tutela sobre los actos: La tutela sobre los actos consiste, o en la
aprobacin previa, o en la sustitucin de una accin, o en la anulacin
de las deliberaciones del Consejo municipal.
- Aprobacin previa. Por regla general, los acuerdos de los Consejos
municipales se convierten por s mismos en ejecutivos quince das depus
del depsito que se ha hecho de ellos en la prefectura o en la subprefectura. El plazo puede reducirse por el prefecto o el subprefecto. De todos modos, para algunos acuerdos importantes, principalmente acuerdos
financieros, se exige 'la aprobacin previa del prefecto o del subprefecto.
Se ha producido una evolucin en el sistema de esta aprobacin.
En otro tiempo era dictada por el prefecto. Actualmente es el subPre-
179
fecto, autoridad administrativa ms cercana a los responsables comunales, quien es el competente. Por otra parte, la lista de acuerdos sometidos
a aprobacin ha sido reducida progresivamente. La idea que se impone
es la de dejar a las comunas la responsabilidad de su gestin y controlar
solamente sus actos a posteriori. El rgimen actual distingue las comunas
de ms o menos 9.000 habitantes. Las pequeas comunas, en las que es
frecuentemente difcil reunir un Consejo municipal competente, estn sometidas a una tutela ms fuerte. Por el contrario, para las comunas de
ms de 9000 habitantes la aprobacin previa ha visto limitado su campo
de aplicacin. De esta manera, su presupuesto no est sometido a una
aprobacin previa ms que cuando la comuna se encuentra en una situacin difcil, porque los intereses de prstamos alcanzan ellO por 100 de
los gastos ordinarios o que el nmero de cntimos alcanza o sobrepasa 30.000.
Un proyecto preparado por los servicios del ministro del Interior prev
una dispensa de aprobacin previa de los acuerdos financieros para las
comunas de ms de 2.000 habitantes, es decir, para 3.083 comunas, que
agrupan a 33 millones de habitantes.
Cuando el prefecto o el subprefecto se niegan a aprobar un acuerdo,
el Consejo municipal puede recurrir ante el ministro del Interior.
En caso de que se exija la aprobacin, si el prefecto o el subprefecto,
a los que se les somete para aprobacin un acuerdo municipal, no dan
a conocer su decisin antes de un plazo de cuarenta das desde-el depsito del acuerdo, ste se considera aprobado: esta regla de la aprobacin
tcita, aplicacin de la mxima administrativa quien calla otorga.., es
especialmente protectora de la autonoma del Consejo municipal.
- Sustitucin de la accin. El poder excepcional de sustitucin de
una accin juega en materia financiera.
Cuando el presupuesto de una ciudad de 9.000 habitantes o menos no
se ha votado por el Consejo municipal en equilibrio real, la autoridad
tutelar lo devuelve al alcalde en un plazo de los cuarenta das siguientes
al depsito en la prefectura o subprefectura. El alcalde lo somete en los
diez das siguientes a una segunda deliberacin de la asamblea comunal. Esta debe resolver en un plazo de ocho das, y el presupuesto es
inmediatamente devuelto a la prefectura o subprefectura. Si el presupuesto que ha sido objeto de una segunda deliberacin no ha sido de
nuevo votado con un equilibrio real, o si no se ha devuelto a la autoridad tutelar en el plazo de un mes a contar de su reenvo al alcalde,
es resuelto por este ltimo.
Cuando un Consejo municipal no concede los fondos exigidos para
un gasto obligatorio o asigna una cantidad insuficiente, la asignacin es
inscrita por orden de la autoridad superior despus de que el Consejo
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municipal haya sido llamado a tener una reunin especial sobre esta
materia.
- Anulacin. Algunos acuerdos del Consejo municipal son nulos de
pleno derecho. Otros son anulables.
Son nulos de pleno derecho los acuerdos de un Consejo municipal que
se refieran a una materia ajena a sus atribuciones, los acuerdos tomados fuera de una reunin legal, los acuerdos adoptados con violacin de
una ley o de un reglamento administrativo. La nulidad es resuelta por
el prefecto. Puede ser propuesta o negada por las partes interesadas en
cualquier momento.
Son anulables los acuerdos en que hubieran tomado parte miembros
del Consejo interesados, ya sea a ttulo personal o como mandantaros,
en el asunto objeto del acuerdo, en la medida en que esta participacin
haya ejercido una influencia decisiva sobre el contenido del acuerdo.
La anulacin se resuelve por orden motivada del prefecto. Puede ser
instada por el subprefecto o el prefecto en un plazo de quince das a
partir del depsito de las actas de la deliberacin en la subprefectura
o en la prefectura. Puede ser solicitada tambin por toda persona nteresada y por todo contribuyente de la comuna en un plazo de quince
das a partir del registro del acuerdo en la alcalda. La solicitud debe
presentarse ante el prefecto, que resuelve en quince das, y es entonces
cuando el particular podr recurrir ante el Tribunal administrativo.
206. Evolucin de la tutela.-La tutela tradicional es exclusivamente
legalista y contable. La urbanizacin y el desarrollo de las infraestructuras colectivas explican que la tutela deba tener una finalidad econmica: se trata de comprobar la conformidad de las acciones emprendidas
con las decisiones del plan. Es por lo que la tutela tradicional de los
cuerpos prefectorales es sustituida cada vez ms por una tutela tcnica:
los servicios tcnicos competentes juzgan sobre la eficacia y la oportunidad de los proyectos comunales, y la autoridad prefectoral no puede
sino confirmar su consejo. La tutela financiera ejercida por el tesoreropagador general tambin se ha extendido. La transformacin de los procedimientos de tutela es notable. Las autoridades centrales dictan normas
que debern ser respetadas por las comunas: as las normas de construccin u ordenacin fijadas por los servicios de los ministerios se imponen
a las comunas que solicitan subvenciones. La proliferacin de actos tipo
(pliego de condiciones, reglamentos.. J redactados por los ministerios y
en los que las comunas deben inspirarse constituye una manifestacin
de tutela,' por otra parte. ms eficaz que la aprobacn de un acto.
207. B) La municipalidad.-Est formada por el alcalde y los adjuntos. Alcaldes y adjuntos (en nmero de uno a 12) son designados por el
18]
Consejo municipal en su seno, por la duracin de su mandato. El Consejo municipal no puede revocarlos.
208. Sociologa de la funcin..-Muchos alcaldes acceden a su funcin
porque se crea una vacante en la comuna que les conduce a solicitarla.
Algunos alcaldes dicen: -Somos alcaldes porque no hay gente; nadie
quiere dirigir la comuna. Pero, en realidad, la ambicin poltica, el deseo
de jugar un papel, son evidentemente predominantes. Ciertos factores
favorecen el acceso a las funciones municipales. Un origen geogrfico
local es casi imprescindible en las comunas pequeas; juega tambin
un papel importante en las grandes ciudades. Algunas profesiones -las
profesiones liberales o las funciones pblicas- son especialmente buscadas, no slo porque atestiguan el grado de instruccin de su titular. sino
tambin porque tienen una imagen favorable ante la opinin. Todos los
alcaldes, incluso en las grandes ciudades, insisten sobre el necesario apoJiticismo de sus funciones. Aparte de los elegidos comunistas, creen en
general que su pertenencia poltica o sindical no ha sido la causa determinante de su eleccin. Se esfuerzan por poner el acento sobre los problemas tcnicos y concretos.
Se busca la acumulacin del mandato municipal con otros mandatos.
Para muchos hombres polticos, el curso normal va de la conquista de
la alcalda al de un cargo de consejero general y despus diputado o
senador. Esta acumulacin presenta el inconveniente de dispersar al elegido entre varios polos de inters. El mandato parlamentario permite, no
obstante, al elegido local disponer de una gran influencia respecto de las
oficinas parisienses y de una verdadera remuneracin.
La funcin del alcalde es, evidentemente, ms o menos pesada segn
el tamao de la comuna. En las ciudades de tamao medio e importante,
el alcalde ejerce sus funciones en dedicacin exclusiva y est abocado
a olvidar su profesin 'anterior o a abandonarla. Ello plantea un problema. El subsidio de funcin es realmente insuficiente. Este factor limita
la necesaria democratizacin de funciones. El acceso a la funcin est
literalmente cerrado para aquellos que no disponen de recursos personales importantes o que no pueden abandonar su profesin (J. P. GILLI).
El reglamento actual de dietas parece insuficiente. Convendra establecer
para los alcaldes una justa remuneracin.
209. Atribucion.es.-Slo el alcalde tiene atribuciones propias. Los adjuntos no las poseen ms que en la medida en que se las delegue el
alcalde. El adjunto ms antiguo sustituye al alcalde en caso de impedimento.
Las atribuciones del alcalde, como las del prefecto, son de dos tipos.
El alcalde es a la vez agente del Estado y agente de la comuna. Pero. a
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184
principal ficticio -el suplemento de impuesto comunal era calculado sobre la base del capital de un impuesto del Estado que ya no existe-,
tiene el inconveniente de descansar sobre un plato inadaptado, ya que
las bases impositivas se calculaban sobre valores locales no actualizados.
Debe desaparecer. La orden de 9 de enero de 1959 ha previsto el establecimiento de cuatro tasas locales. Su aplicacin supone una difcil y lenta
revaluacin de las bases impositivas.
La fiscalidad indirecta de las colectividades locales consista hasta 1966
en una tasa adicional a la tasa sobre la cifra de negocios. La ley de 6 de
enero de 1966 ha sustituido esta ltima por una tasa sobre los salarios.
Este impuesto del 5 por 100 sobre los salarios es percibido por el Estado
y una parte revierte a las comunas. La parte local del producto de la
tasa sobre los salarios constituye una masa nacional a repartir entre
todas las colectividades locales, y principalmente comunas, segn normas
idnticas, cualquiera que sea el lugar de percepcin. La clave del reparto
depende del esfuerzo fiscal realizado por. cada colectividad.
Las comunas percben tambin cnones por los servicios prestados a
la poblacin. Todos los servicios en que el beneficiario puede ser individualizado deben normalmente dar lugar a esta percepcin (agua, alcantarillado.. .J, La recuperacin de plusvalas territoriales resultantes de
trabajos de infraestructura efectuados por las comunas parece indispensable. De esta forma pueden ser percibidas: una tasa de urbanizacin
sobre el valor de los terrenos no edificados situados en el interior de la
zona urbana y susceptibles de ser edificados, y una tasa local de infraestructura sobre la construccin, la reconstruccin y la ampliacin de
edificios de todo tipo. Las subvenciones del Estado o del departamento
juegan tambin un papel importante en el financiamiento de los presupuestos comunales (7 por 100 en 1962). Las subvenciones de infraestructura reducen la libertad financiera de las comunas, porque ellas no son
adoptadas en principio, salvo que estn programadas en el plan. La tasa
de subvencin depende de la situacin global de la comuna, principalmente de sus necesidades de infraestructura, de su esfuerzo de autofinanciamiento y de su endeudamiento.
Los prstamos toman una parte cada vez ms grande de los recursos
locales (20 por 100 en 1962). Estos prstamos son solicitados principalmente de la Caja de Depsitos y Consignaciones, del Crdito hipotecario
(construccin, infraestructura de zonas), del Crdito agrcola (inversiones
agrcolas e infraestructura rural), Los fondos nacionales de ordenacin
territorial y urbanismo conceden prstamos a corto plazo para las operaciones de infraestructura de zonas programadas. La Caja de Ayuda a
la Infraestructura de Colectividades locales, creada en 1966, debe sust-
185
tuir progresivamente a la Caja de Depsitos. Las comunas pueden tambin recurrir a prstamos ante organismos privados.
El endeudamiento de las comunas alcanza proporciones preocupantes
<B. DORNPROBST: El endeudamiento de las comunas y el V Plan, Act.
[ur., 1968, 4). Las cargas de los prstamos son especialmente pesadas:
en 1963, un cuarto del balance de las comunas, y un 60 por 100 para
algunas, estaba constituido por deudas a largo plazo; su deuda global
aumenta, mientras que el porcentaje de sus reembolsos de prstamos
anteriores disminuye; en 1963 la mitad de fondos recaudados sirvieron
para la inversin, el resto fue utilizado para reembolsos.
El Estado no puede a la vez desligarse de sus obligaciones hacia las
comunas nos gastos de las comunas representan alrededor del 27 por 100
de los gastos del Estado) y negarles el medio para hacerles frente.
214. Dl El personal comunal.-Las comunas emplean ms de 130.000
agentes titulares en dedicacin exclusiva, 49.000 agentes no titulares y
130.000 agentes a tiempo parcial. El reclutamiento de la funcin pblica
comunal ha sido anrquico durante largo tiempo. El reducido nmero
de tareas asumidas por las comunas tradicionales permita el reclutamiento de agentes sin competencias especiales, en un orden disperso
para cada comuna, y frecuentemente en funcin de consideraciones polticas. El desarrollo de los servicios pblicos comunales, la tecnicidad de
las funciones, las cargas financieras demasiado pesadas de las retribuciones de personal en las comunas pequeas, exigen una ordenacin de
los proyectos estatutarios, de la colaboracin de las comunas, de la formacin. Despus de la ley de 28 de abril de 1952, el personal comunal
con dedicacin exclusiva est dotado de un estatuto. Esta ley recoge las
disposiciones generales del estatuto de funcionarios. Otorga a los agentes
comunales garantas disciplinarias y de derecho sindical. Pero el estatuto
individual no es todo. Para garantizar un reclutamiento vlido, una carrera puntual, es necesaria la cooperacin intercomunal. Es por lo que en
cada departamento se constituye un sindicato de comunas, al que estn
obligatoriamente afiliadas todas las comunas que ocupan desde 100 agentes titulares en un empleo permanente con dedicacin exclusiva a al
menos un agente titular a tiempo parcial. El sindicato de las comunas
puede de esta forma asegurar la coordinacin intercomunal para el reclutamiento, la armonizacin de remuneraciones, los traslados de una
comuna a otra. Las comunas pequeas tienden tambin a agruparse para'
contratar un secretario comn a varias de ellas. Todos los esfuerzos
para una coordinacin ms estrecha tropiezan con las prerrogativas de
los Consejos municipales, que no quieren perder sus prerrogativas en la
designacin del personal. El reclutamiento Y la gestin del personal parece que se imponen a un nivel regional.
180
187
2. La decisin de fusin.
- En caso de acuerdo de los Consejos municipales interesados, se
decide por orden prefectoral, sin ninguna intervencin por parte del
Consejo general.
Si el acuerdo no puede llevarse a cabo, puede organizarse un referndum local, ya sea a peticin del prefecto, ya de una mayora cualificada
de los Consejos municipales. Si una mayora, que representa, al menos,
el cuarto de los electores inscritos, se pronuncia en favor de 'la fusin,
sta puede llevarse a cabo por orden prefectoral. Una comuna, sin embargo, no puede ser obligada a fusionarse si la consulta demuestra que dos
terceras partes de los sufragios emitidos, que representan, al menos, la
mitad de los electores inscritos en la citada comuna, han manifestado su
oposicin a la fusin.
3. Medidas destinadas a facilitar la. fusin de comunas.
Al Creacin de comunas asociadas: Las comunas en trance de fusin,
salvo aquellas que estn en el territorio que ser fijado como capital de
la comuna, pueden solicitar -y es necesario hacer justicia. a esta peticinque el territorio correspondiente a sus instituciones sea. mantenido en calidad de comuna. asociada y que conserve su nombre.
La. creacin de una comuna asociada lleva consigo de pleno derecho:
- Un seccionamiento electoral que garantizar a la. poblacin local
una representacin en el Consejo municipal de la nueva. comuna integrada:
- La institucin de un alcalde delegado, que cumplir en la comuna
asociada las funciones de oficial del registro civil y de oficial de la polica
judicial, y que podr tambin encargarse de la. ejecucin de leyes y reglamentos en la comuna. asociada o recibir delegaciones del alcalde.
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193
221. C) La multiplicacin de sociedades de economa mxta.-Las comunas no triunfaron al realizar las tareas de infraestructura por medio
de sus servicios pblicos. Los problemas de financiamiento, la ausencia de
medios materiales y humanos les condujeron a utilizar, cada vez con
ms frecuencia, la tcnica de la sociedad de economa mixta. La aplicacin
de las normas de derecho privado, la flexibilidad de las normas de gestin,
el recurso a un personal especializado explican las ventajas de esta tcnica jurdica. Numerosas sociedades de economa mixta han visto la luz
en materia de construccin, renovacin urbana, ordenacin urbana o de
infraestructura. En 1961 se cuentan 700 sociedades con participacin local.
De 150 zonas a urbanizar con prioridad, 94 han sido confiadas a sociedades
de economa mixta. La utilizacin tan frecuente de esta frmula ha llamado la atencin del Tribunal de Cuentas. Las comunas debern en todos
los ca.sos mantener el dominio de la operacin y no delegar a las sociedades de economa mixta ms que la ejecucin. De hecho, la intervencin
de estas sociedades se traduce en una verdadera transferencia de responsabilidades que deja la operacin bajo el dominio de grupos privados. El
desarrollo anrquico de estas sociedades es el testimonio de la imposibilidad para las comunas de realizar las grandes operaciones de infraestructura y de la necesidad de encontrar unos sustitutivos.
222. D) La bsqueda de nuevas formas de participacin de las poblaciones locales.-En las instituciones actuales, la participacin de ciudada-
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lograr- (art. 3.), que no es vinculante para el Gobierno, que est obligado
nicamente por la existencia de un programa mnimo de 10.000 viviendas.
Hay que sealar que, en la prctica, las aglomeraciones nuevas existentes han sido creadas sin un acto jurdico que corresponda a una decisin. El procedimiento seguido comprende, parece, dos etapas: en primer
lugar, el comit interministerial para la ordenacin del territorio toma
en consideracin los estudios de ordenacin del modelo director de la
regin parisiense y los libros blancos del OREAM; en segundo lugar, el
primer ministro designa al responsable de una misin de estudio y de la
ordenacin.
La ley de 10 de julio de 1970 silencia lo relativo a la creacin de tales
misiones. Su existencia parece, sin embargo, necesaria para efectuar los
estudios previos a la decisin de creacin, principalmente para la consulta
de las colectividades locales.
La publicacin del decreto que recoge la creacin de una colectividad nueva ofrece a las comunas comprendidas en el permetro de urbanizacin una triple alternativa: que las comunas creen o constituyan una
comunidad urbana, que formen un sindicato comunitario de la ordenacin
o que soliciten la creacin de un conjunto urbano. Si no toman decisin
en los cuatro meses desde la publicacin del decreto de creacin, se
constituye un conjunto urbano de oficio.
bJ La Administracin: La comunidad urbana obedece a las normas
establecidas por la ley de 31 de diciembre de 1966.
El sindicato comunitario de la ordenacin es creado por iniciativa de
comunas, ya sea con una mayora de los tercios de Consejos municipales
que representen ms de la mitad de la poblacin, ya con la mitad de
los Consejos municipales que representen ms de dos tercios de la poblacin. Autorizada por el ministro del Interior, es posible aun cuando el
permetro de la aglomeracin nueva no coincida con los limites comunales.
Administrado por un comit elegido por los Consejos municipales, sigue
las normas del derecho comn de los sindicatos intercomunales, salvo
en materia presupuestaria. Deroga las disposiciones del Cdigo de administracin comunal en cuanto a su duracin y en cuanto a su fin. Veinticinco aos despus de su creacin, si la mayora de las comunas que
la componen no solicitan su transformacin en una nueva comuna, se
transforma en comunidad urbana.
La institucin urbana, creada a solicitud de las comunas, es administrada por un Consejo compuesto de cuatro consejeros municipales elegidos
por una asamblea especial de Consejos municipales interesados y de cinco
consejeros generales designados por el o los Consejos generales interesados.
Entre los cinco iIltimos miembros figuran de derecho el o los Consejos
generales del o de los cantones afectados por la nueva aglomeracin. Si
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197
eren complementaria por prstamos de los Fondos Nacionales de la ordenacin territorial y urbana o por la institucin pblica misma. El VI Plan
prev 362 millones de francos de autorizacin del programa para las
adquisiciones territoriales.
Los gastos de equipamiento estn cubiertos por la percepcin de impuestos en beneficio de la comunidad urbana, del sindicato comunitario
o del conjunto urbano. Estas instituciones pueden recibir una dotacin
y subvenciones de equipamiento segn el rgimen de derecho comn. Sus
emprstitos pueden beneficiarse de la garanta del Estado o de las colectividades locales. Disponen, por ltimo, de las ganancias realizadas en
el momento de la cesin de terrenos ordenados.
Estas diferentes fuentes explican la diversidad de financiacin segn
sean las ciudades nuevas y las dificultades que lleva consigo la institucionalizacin de la participacin de los promotores y de la utilizacin
de la zona de ordenacin concertada.
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2.
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El departamento
223. Generalidades.-El departamento constituye una creacin revolucionaria. La Constituyente ha querido restablecer el orden en la carta
administrativa del Antiguo Rgimen, que comprendia numerosas divisiones administrativas (provincias, generalidades, gobiernos militares.. ,) y
quebrar la autonoma provincial. Los departamentos creados (en nmero
de 83 en 1790, 95 actualmente) deban adems permitir a la Administracin acercarse a los administrados: En un solo da todos los administrados podran trasladarse a la capital de su departamento. El carcter de
circunscripcin administrativa, cmodo marco para los servicios del Estado, siempre ha prevalecido sobre la idea del departamento, colectividad
deseen tralizada.
El departamento no es, por tanto, una unidad artificial. En su origen,
y a diferencia de las comunas, los departamentos no se apoyan sobre una
comunidad de intereses; no existe en 1790 un patriotismo departamental.
Pero no constituyen una simple divisin geomtrica del territorio. Su delimitacin se ha realizado teniendo en cuenta las realidades geogrficas y
sociolgicas. Thouret propuso a la Asamblea Constituyente un cuadriculado geomtrico, dividiendo el territorio en 80 circunscripciones de alrededor de 324 lugares cuadrados cada uno. Por intervencin de Mirabeau,
este proyecto de divisin abstracta del territorio fue rechazado y, despus de consultar con representantes de las provincias, se disearon los
departamentos, tomando en consideracin el elemento humano, y principalmente las solidaridades que se habian forjado al cabo de los siglos.
Ello ha permitido la aparicin de una solidaridad departamental, sostn
de una descentralizacin. El departamento ha accedido progresivamente
a la naturaleza de persona jurdica descentralizada. Desde 1811, el departamento tiene un dominio propio. Las leyes desde 1831 a 1838 consagran definitivamente la personalidad departamental. La ley de 10 de
agosto de 1871 da al departamento su estatuto definitivo. El departamento, no obstante, ha sido siempre una colectividad local ms artificial que
las comunas. La descentralizacin es menos real. El departamento, incrustado entre el Estado y las comunas, tiene una actividad propia ms
reducida; es esencialmente una colectividad de redistribucin a escala
intermedia, entre el poder central y los poderes comunales locales.
Actualmente, el departamento ha conservado su doble carcter de
circunscripcin administrativa, marco de los servicios del Estado y de la
colectividad descentralizada. Pero las realizaciones regionales actuales
contribuyen a su decadencia.
224. 1.0 El departarrunto. circunscripcin administrativc.-El departamento constituye el marco principal de accin de los servicios del Estado.
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jefes de servicio, hacindose acompaar por ellos en sus visitas a travs del departamento. La armonizacin de la actividad de los cuerpos
tcnicos puede reflejarse tambin en la decisin de establecer servicios
comunes a estos diferentes cuerpos, por ejemplo, en materia de infraestructura y material: lo que les permitir organizar mejor sus mtodos
de trabajo,
La tarea del prefecto es dura, porque la coordinacin no se limita
a los servicios del Estado. Debe existir una coherencia entre las decisiones adoptadas por el Estado y las dictadas por los elegidos del departamento. Esta coherencia no puede existir si no se establecen buenas
relaciones entre el consejo general y el prefecto. La situacin es muy
diferente bajo la quinta Repblica de lo que fue bajo la cuarta. En la
Repblica anterior, el frecuente cambio de Gobierno permita a los prefectos tener una actitud poltica neutra. Ello es ms difcil en la hora
actual. El prefecto es el representante del Estado, y el Gobierno puede
exigirle una fidelidad poltica mucho mayor que a un simple funcionario. En general, la quinta Repblica no se ha mostrado ms exigente
que la anterior sobre la opinin poltica de los prefectos, pero la continuidad gubernamental lleva consigo relaciones ms regulares y durables
entre la autoridad poltica y los prefectos. Tambin las relaciones entre
los consejos generales, frecuentemente de tendencia poltica opuesta a los
Gobiernos de la quinta Repblica, y algunos prefectos se han hecho algunas veces tensas. Ello puede crear dificultades. porque no existe solucin para el caso de conflicto entre el consejo general y el prefecto, a no
ser el cambio de puesto de este ltimo.
A raz de la reforma de 1964 Se han planteado dudas sobre la posibilidad para los prefectos de cumplir la misin que les es encomendada
segn los deseos del Gobierno. Muchos piensan, por otra parte, que la
reforma no aport un cambio real a la situacin anterior.
Las dudas se producen, en primer lugar, sobre que el futuro del
departamento es incierto. Declaraciones ministeriales han afirmado en
varias ocasiones que no haba razn para ir contra el departamento, que
ste continuara siendo la circunscripcin administrativa de base. Sin em. bargo, la creacin de la regin modifica las condiciones en las que el
prefecto del departamento ejerce sus funciones. Las regiones estn llamadas a desarrollarse y a tomar cada vez ms importancia. El prefecto
de la regin va a ser el beneficiario de esta promocin de la regin.
Existe el riesgo de que se produzca una prdida de inters respecto del
prefecto del departamento. Responsables econmicos y grupos de presin
tienden a dirigirse al nivel regional ms que al nivel departamental,
porque ser en aqul donde podrn obtener soluciones. El prefecto del
departamento no puede ya cumplir su misin ele coordinacin, por fal-
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206
servas sobre los medios que les son otorgados para realizar los objetivos previstos. En efecto, para garantizar la funcin de coordinacin que es la suya, el prefecto debera disponer, en sus servicios, de
funcionarios numerosos y competentes. Sin embargo, esta condicin no
se cumple actualmente. Un prefecto, Diebolt, haca las observaciones
siguientes sobre la reforma de 1964: Todos los prefectos que han
realizado su oficio no han centrado nada nuevo, en la prctica, con
los decretos de marzo de 1964. Digo que en la prctica, porque en
realidad es la responsabilidad de los jefes de servicio la que se encuentra aumentada, porque por la va de la delegacin de firma del
prefecto pueden ahora tener responsabilidades que no estaban en condiciones de asumir anteriormente. Tambin existe, y en primer lugar, una
escasez cuantitativa y cualitativa de personal de prefectura, especialmente en los nuevos servcos.s De hecho, en la hora actual, la mayora de
las prefecturas no poseen suficiente personal competente para resolver
las dificultades que pueden presentarse. Para ese personal se trata, en
la prctica, de explotar los datos e informaciones que ya poseen. Para
que el prefecto no sea desbordado por la correspondencia es necesario
que un gran nmero de informaciones sean retenidas por los servicios
y que stos solamente dejen filtrar los asuntos que presentan suficiente
importancia. Sin embargo, se trata de una eleccin difcil de realizar,
pues supone, de parte del personal, una cierta ntucn de la accin
administrativa ms all de sus competencias. Sera, por tanto, necesario garantizar a estos funcionarios una formacin que les permita responder a las peticiones del prefecto. Son posibles cursos de reconversin,
y ya han tenido lugar algunos.
El prefecto, por otra parte, no tiene ningn poder sobre la ordenacin
interna de los servicios perifricos de los ministerios. Una instruccin
de 16 de marzo de 1964 declara que la nocin del poder de decisin...
no comprende, en principio, las medidas de orden interno de los servicios departamentales de las administraciones civiles del Estado (gestin
interna, instruccin y propuesta)-. De esta forma, los servicios perifricos de los ministerios conservan su autonoma para organizarse como
ellos lo desean. Esto limita la influencia que pueda tener el prefecto
sobre estos servicios. El espritu conservador que anima a los funcionarios puede trasladarse a la organizacin de los servicios. Ello puede ser
un obstculo para la eficacia de la accin administrativa. La estructura
interna de un servicio es frecuentemente la causa de la lentitud de la
Administracin. Las directrices y peticiones prefectorales pueden atascarse
entre la maraa de los despachos y la inercia de los hombres.
229. 3. El contenido de la desconcentracin.-La desconcentracin en
beneficio del prefecto se ha desarrollado considerablemente. En poca
207
reciente, esta extensin se ha incrementado por los decretos de septiembre de 1953 y enero de 1962. No citaremos aqu ms que las atribuciones
esenciales del prefecto.
El prefecto, autoridad de polica:
-
El prefecto, representante del Estado cerca de las empresas beneficiarias de la ayuda del Estado:
-
El prefecto representa al Estado cerca de las sociedades, empresas e instituciones que se benefician del concurso financiero del
Estado y cuya accin no exceda del marco departamental.
230. B) Los colaboradores del prefecto.-Los colaboradores del prefecto ocupan un cargo, ya sea en la prefectura, ya sea en el distrito.
231. al La prefectura.-EI prefecto dispone bajo l de un gabinete
que le asiste en su trabajo. Los jefes del gabinete son reclutados entre
los subprefectos. En las prefecturas importantes puede existir el cargo
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de director de gabinete, con rango de subprefecto. Al gabinete le corresponde el servicio de correspondencia que permite garantizar la informacin del prefecto.
Los servicios de la prefectura deben evitar realizar la administracin
directa y con ello el doble empleo con los servicios tcnicos.
Tres secciones cuyos efectivos son poco importantes se ocupan:
n De la documentacin y estudios.
2) Del desarrollo econmico y de las inversiones.
3) De la reglamentacin econmica.
Los servicios propiamente dichos comprenden la direccin de la administracin general y de reglamentacin, la direccin de la contabilidad
administrativa del Estado, de las finanzas y de la administracin departamental.
Al frente de estos servicios est un secretario general procedente del
cuerpo prefectoral, que puede tambin recibir delegaciones de firma del
prefecto.
232. b) En el distrito.-El subprefecto ayuda al prefecto en el distrito. Circunscripcin administrativa que subdivide al departamento (existen 317 distritos), el distrito es un simple marco de desconcentracin en
favor del subprefecto.
Este puede recib'ir una delegacin del prefecto para ejercer bajo su
direccin una parte de la administracin departamental. Posee adems
numerosas atribuciones propias, en vas de expansin gracias al progreso
de la idea de la desconcentracn, de las cuales la ms importante es
la tutela sobre las comunas.
El subprefecto tiende cada vez ms a asociarse en la elaboracin de
la .poltica departamental. Una circular de 28 de septiembre de 1965
emanante del primer ministro ha aconsejado a los prefectos que asocien
a los subprefectos en los trabajos de las comisiones departamentales
de equipamiento y a confiarles las funciones de ponentes en el seno de
esas comisiones.
El estatuto de los subprefectos fUe adoptado por un decreto de 14 de
marzo de 1964. Los subprefectos deben ser reclutados principalmente entre los antiguos alumnos de la ENA y entre los administradores civiles
del ministerio del Interior.
233. El departamento, colectividad descentralizada.-El departamento
es tambin una colectividad descentralizada que dispone de rganos
propios (Consejo general, Comisin departamentall o recibidos del Estado (prefecto). Las decisiones tomadas por estos rganos, en el marco
de las atribuciones conferidas a esta colectividad, lo son en nombre
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GAlUONOK:
HOURnCQ,
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Il,
3. La regin
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prefectos. Otros hacian valer que el cuerpo prefectoral deba ser el depositario normal de los nuevos poderes: el prefecto de regin debera ser
al mismo tiempo el prefecto de un departamento. Esta situacin era tal
que trastornaba menos las costumbres. Tena tambin a su favor la ventaja de la economa. Evitaba la creacin de servicios administrativos
regionales y permita que las funciones regionales fuesen destinadas
a su desarrollo, con la autorizacin de los servicios departamentales
existentes.
Tambin el decreto de 14 de marzo de 1964 decidi en su artculo 1.0:
"El prefecto coordinador, creado en la capital de cada circunscripcin de
accin regional, definido por el decreto de 2 de junio de 1960, tiene el
ttulo de prefecto de la regin '" (nombre de la circunscripcin de accin
regional). El prefecto de la regin es el prefecto del departamento donde
se encuentra la capital de la crcunscrpcn. De esta forma, las regiones
estn dotadas de capitales. El prefecto que la ocupa es, por un fenmeno
de desdoblamiento funcional, al mismo tiempo prefecto del departamento
y prefecto de regin. En caso de vacante momentnea, de ausencia o de
impedimento, el prefecto de la regin es sustituido legalmente por el
prefecto en activo de mayor rango en la circunscripcin de accin regional.
249. a) Atribuciones del prefecto de la regin.-La reforma regional
nace bajo la presin de las necesidades del desarrollo econmico regional. Es por 10 que el prefecto de la regin recibe lo fundamental de sus
prerrogativas, pero la institucin tiende a salirse de este marco y afirmarse como escaln' administrativo superior a los prefectos del departamento.
250. Atribuciones del prefecto de la regin en materia econmica.-
El prefecto de la regin tiene como misin ejecutar la poltica del Gobierno relativa al desarrollo econmico y la ordenacin del territorio de
su circunscripcin.
El prefecto de la regin no constituye, sin embargo, un nuevo escaln
administrativo de ejecucin. No ha recibido un derecho de decisin ms
que en muy pequeas materias (atribuciones para la concesin de primas, de algunas primas para el desarrollo industrial, por ejemplo>'
Frecuentemente debe contentarse en impulsar y controlar la actividad
de los prefectos de departamento de la regin, as como la de los jefes
de servicio, de los presidentes o directores de instituciones pblicas y de
sociedades de economa mixta, cuya accin se extiende a varios departamentos de la circunscripcin y que no tienen un carcter nacional.
Los textos han previsto que el prefecto se convierta en el nico delegado posible de los poderes ministeriales relativos a la puesta en ejecucin de programas de equipamientos pblicos que resulten de la ejecucin
del plan, con exclusin de los poderes de un ordenador secundario;
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260. al Composicin de la. CODEB.-La Comisin de desarrollo econmico regional se compone de 20 a 50 miembros.
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Sobre una cifra total de 920 miembros, las CODER cuentan con 72 diputados, 53 senadores, 202 consejeros generales y 286 alcaldes; la proporcin
de elegidos es. por tanto, muy superior al porcentaje previsto por los textos.
Este reparto, lejos de perjudicar a la oposicin, la favorece en la medida
en que la mayora parlamentaria. es minoritaria a nivel local. Los textos
dejan, sin embargo, demasiado poder de estimacin a las autoridades
encargadas de los nombramientos. El peso efectivo de los informes de
las CODER vara segn las regiones. En algunas de ellas, el prefecto se
presta al dilogo, y la existencia de importantes personalidades permite
a las comisiones ejercer su importante funcin consultiva. En otras, por
el contrario, la CODER no tiene ningn poder real.
Sin embargo, en todos los casos, los miembros de las CODER se encuentran en una posicin delicada. Numerosos proyectos debatidos en
las CODER conducen a aumentar las cargas locales. Los elegidos locales
dudan en colocar a sus Consejos generales y municipales ante el hecho
oonsumado. Los otros miembros se consideran sin responsabilidad y no
estn, en todo caso, preocupados, por las consecuencias financieras de sus
compromisos en las CODER en favor de un programa de inversiones.
La crtica de las condiciones de trabajo en las CODER puede seftalarse
legtimamente. Como lo declar en su Informe el presidente de las CODER
Norte-Paso de Calas, M. Descamps: Prcticamente, el buen funcionamiento de esta Comisin se encuentra frenado por dos obstculos; el
primero resulta de los plazos que nos otorgan. Frecuentemente son tan
cortos que es imposible hacer un trabajo serio. Los plalollon demasiado
breves y adems no son respetados. Ellos restringen nuestras posibilidades
de dilogo con los poderes pblicos, dando la imprelil1 que las instaa-
230
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268. 1.0 El rgimen tradicional de Pars :Y del departamento del Sena.El rgimen tradicional de Pars y del departamento del Sena, practicado
hasta elide enero de 1968, se caracteriza por una descentralizacin restringida: la proximidad del Gobierno ha conducido a limitar las libertades
locales tradicionales.
235
236
271. 2. El nuevo rgimen de Pars :v de la regin parisiense.-El rgimen tradicional de Pars y de la regin parisiense no era enteramente satisfactorio. Ignoraba la extensin de la regin parisiense hasta la zona del
Seine-et-Oise y la Seine-et-Marne. Dejaba a esta regin subadmntstradael departamento del Sena era demasiado extenso para ser confiado a un
solo prefecto. El departamento de la Seine-et-Oise sufra de la inadaptacin de sus estructuras administrativas en relacin al desarrollo de la
poblacin parisiense sobre su territorio. Se haban tratado de remediar los
inconvenientes de la distancia con la creacin de cuatro nuevos distritos
en 1962 y por la descentralizacin de ciertas competencias prefectorales
en favor de los subprefectos. Pero la subaministracin subsista tambin
en otras materias. Se hicieron nuevos esfuerzos con objeto de reducir los
efectos nefastos del gigantismo y se crearon nuevas unidades administrativas aptas para dar a los administrados los servicios que stos esperan. Estos proyectos han tenido en cuenta la solidaridad existente entre
Pars y la regin parisiense. Deben permitir una gestin armnica de las
colectividades de la regin.
272. A) La ciudad de Pans.-La villa de Pars es cuna colectividad
territorial con estatuto especial que tiene competencias de naturaleza comunal y departamental- (ley de 10 de julio de 1964, arto 2.). La admnstracin de la ciudad de Pars est atendida por el Consejo de Pars. compuesto de 90 miembros, elegidos segn el sistema vigente en las comunas
de ms de 30.000 habitantes. El Consejo de Pars ejerce las atribuciones
que anteriormente competan al Consejo municipal de Pars y, en tanto
que conciernen a Pars, las que anteriormente pertenecan al Consejo
general del Sena.
El prefecto de Pars y el prefecto de polica son, cada uno dentro de
su competencia, los representantes dE'!1 Estado en la villa de Pars. Garantizan en la misma medida la instruccin y la aplicacin de los acuerdos
del Consejo de Pars.
El prefecto de Pars tiene adems, en lo que se refiere a Pars, las
atribuciones que anteriormente estaban atribuidas al prefecto del Sena y
a los jefes de servicios departamentales de las administraciones civiles del
Estado, con excepcin de las materias relativas a educacin nacional, economa y finanzas y asuntos sociales. Est investido de la tutela y control
de instituciones y organismos pbItcos autnomos cuya sede estA en Parla
y de aquellos cuya actividad. interesa principalmente a la capital. Ade-
237
ms, el prefecto de Pars representa al Estado en las sociedades de economa mixta y en las empresas que se benefician de la ayuda financiera
del Estado. Por ltimo, el prefecto de Pars es odo en los asuntos que
presentan una importancia especial para Pars y que son negociados por
organismos cuya sede se encuentra en la capital.
Desde el punto de vista orgnico, la prefectura de Pars ha integrado
bajo su competencia a todos los servicios encargados de atender a la administracin de la ciudad, con excepcin de los servicios fiscales, de la
contabilidad pblica y de correos y telecomunicaciones. Escapan tambin
a la competencia del prefecto de Pars los organismos jurisdiccionales y
los servicios dependientes del ministro de Justicia.
273. B> La regin parisiense.-La conciencia de la solidaridad de la
regin parisiense ha llevado a definir un rgimen administrativo especial
para el conjunto de colectividades que la componen. Los depa.rtamentos
del Sena y del Sena-et-Oise han dejado sitio a seis nuevos departamentos
Haut-de-Sene, Seine-Saint-Denis, Val-de-Mame, Essone, Yvelines, Vald'Ose), que constituyen, con la ciudad de Pars y el departamento de la
Seine-et-Marne, la regin parisiense.
Los nuevos departamentos estn sometidos en principio al derecho comn. En base al decreto de 18 de septiembre de 1964 han sido nombrados
prefectos al frente de cada uno de estos departamentos. Sin embargo, los
tres departamentos desgajados del departamento del Sena (Haut-de-Sene,
Seine-Saint-Denis, Val-d~-Marne) estn sometidos, en lo relativo a la polica, a la autoridad del prefecto de polica.
La regin parisiense, como las otras circunscripciones de accin regional,
no constituye una colectividad territorial, no tiene personalidad jurdica.
Su organizacin es ms importante que las de otras regiones. Las atribuciones atribuidas a nivel regional son ms reales. Una particularidad esencial de la regin parisiense debe sealarse: esta regin tiene el mismo marco geogrfico que el distrito de la regin creado en 1961.
274. al El prefecto de la regin parisiense.-La institucin esencial de
la regin es el prefecto de la regin parisiense. Nombrado por decreto en
Consejo de ministros a propuesta del primer ministro y del ministro del
Interior, este prefecto es el nico prefecto de regin que no acumula con
sus funciones regionales la responsabilidad de un departamento. Est encargado de las funciones de delegado general del distrito de la regin de
Pars. Dispone por otra parte del distrito como rgano de estudio, de accin y de coordinacin.
Sus atribuciones comprenden todas las conferidas a los prefectos de
otras regiones. Dispone adems de atribuciones especiales. Prepara las deliberaciones del comit interministerial para los problemas de accin regional y de ordenacin del teritorio cuando ste delibera sobre los asuntos
238
de su competencia. En materia de ordenacin, de urbanismo y de construccin, numerosas prerrogativas le estn otorgadas al prefecto de la
regin parisiense: el esquema directivo de ordenacin y urbanismo de la
regin de Pars, as como todo plan de ordenacin o de urbanismo que
tenga un carcter intercomunal o regional, son elaborados bajo su autoridad. Tratndose de estas cuestiones l puede dar Instrucciones a los prefectos departamentales y a los jefes de los servicios regionales del Estado.
Debe velar para que los presupuestos anuales de equipamiento de los diversos ministerios sean armnicos entre s y con el plan. Posee una importante funcin consultiva en materia de concesin de autorizaciones y
de permisos de construccin que contengan grupos urbansticos de ms
de 500 viviendas, y la construccin de locales de uso industrial o comercial,
o de oficinas cuya superficie de terreno es superior a 1.000 metros cuadrados.
El prefecto de la regin parisiense coordina y asume, de conformidad
con las directrices de los ministros interesados, la puesta en ejecucin por
los organismos competentes, la poltica de transportes en la regin. Fija
tambin la circunscripcin de instituciones hospitalarias de la regin segn
el informe del jefe del Servicio Regional de Accin Sanitaria y Social.
El prefecto de la regin parisiense dispone de sus propios servicios, dirigidos por dos secretarios generales, de los cuales uno es el director regional del equipamiento. Esta acumulacin de atribuciones debe permitir
una mayor coherencia, puesto que gran parte de las atribuciones del prefecto de la regin competen al ministerio de equipamiento.
El prefecto de la regin parisiense, como los prefectos de otras regiones,
est asistido en sus funciones por una conferencia administrativa regional.
Pero, a diferencia con otras regiones, no existe en la regin parisiense una
comisin de desarrollo econmico y regional.
275. bl El comit consultivo econmico )lsocial.-Un comit consultivo econmico y social reemplaza a la Comisin de desarrollo econmico regional. Creado por acuerdo del Consejo de administracin del
distrito de la regin parisiense el 29 de octubre de 1963, este comit es un
organismo consultivo no oficial, cuyas atribuciones son parecidas a las
de la CODER. Responde a la preocupacin un cierto nmero de categoras
socioprofesionales -con vista al estudio de los problemas econmicos y
sociales de la regin de Paris, en SUs relaciones con la ordenacin y la
infraestructura de esta regin". Est llamado a informar sobre las cuestiones relativas al desarrollo econmico y social de la regin. El CCES es
consultado principalmente en la preparacin del esquema regional del
plan. Las reglas relativas a su composicin son, por el contrario, especiales: no est prevista representacin alguna de las colectividades locales.
El CCES comprende 55 miembros designados por tres afios por el Consejo
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240
PUBLICA
asuntos. Aquellos para los que l solicita una discusin prioritaria son
incluidos de derecho y con prioridad en el orden del da del Consejo de
administracin. El delegado general es responsable adems de la ejecucin de los acuerdos del Consejo de administracin. Posee competencas
propias que ejerce slo o previa consulta con el Consejo de administracin.
Este es el caso en materia de grandes directrices, programas plurianuales,
direccin de estudios generales, revisin o modificacin del plan de ordenacin, establecimiento o revisin de planes de urbanismo.
279 e) Ingresos.-Los ingresos del distrito reflejan la solidaridad parisina, comprenden principalmente el producto de tasas, cnones y contribuciones que corresponden a los servicios prestados, las contribuciones
voluntarias de las colectividades interesadas, las subvenciones y participaciones correspondientes a los trabajos de infraestructura y de ordenacin
a cargo del distrito, el producto de los prstamos. El distrito puede tambin percibir una tasa especial de infraestructura cuyo montante es repartido (despus de la ley de 1964) entre las comunas proporcionalmente
al total de las bases, segn las cuales se gravan, por el mismo periodo
anual, a las personas fsicas y jurdicas. Estas bases vienen afectadas por
un coeficiente corrector que tiene en cuenta la situacin geogrfica de las
comunas en el interior del distrito en relacin a la zona directamente interesada por la realizacin de los trabajos.
BIBLIOGRAFIA
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PUGET, H.: .Les nouvelles structures de la rgion parsenne-, Rev. lnst. Se. Adm.
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241
La estructura territorial
282. El predominio de la ejecucin.-EI rgano de gestin de estas estructurales territoriales es el Soviet, compuesto de un Comit ejecutivo,
de un presidente, de vicepresidentes, de un secretario y de numerosos
miembros (ms de mil para Mosc). Las funciones principales son realizadas por el Comit ejecutivo. Aparte de estos Comits ejecutivos, son
creados servicios y departamentos especializados de la Administracin
local, cuya importancia disminuye en la medida en que se desciende en la
jerarqua territorial. As, a nivel de regiones y de territorios, encontramos
por lo general las direcciones de la Salud Pblica, de Educacin Nacional,
de la Organizacin, de la Construccin y de Arquitectura, de Seguros Sociales, de Finanzas; las administraciones del bienestar de la poblacin, de
la economa local, de la cultura, de la industria local, de la industria de
(1)
GUARD, P.:
mero 3.5111.
CIENCIA ADN1NI5TBATtVA.-ltl
ttude, Docum.ntairu
(1968)
n-
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243
244
La comuna
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La provncia
293. 1.0 La provincia, circunscripcin administrativa.-Los dos rganos esenciales son el prefecto y el Consejo administrativo provincial.
294. A) El prefecto, de filiacin directa del prefecto francs. Es un
funcionario a escala provincial y representante del poder central, si bien
est ligado, como su colega francs, al ministerio del Interior. Se trata de
cargos que dependen de la discrecionalidad del Gobierno. y parece que
los prefectos italianos estn sometidos tambin a una gran politizacin,
quiz .porque no tienen el monopolio del control Y. en especial. el control
econmico -compartido con el otro rgano de control. la Junta provincial administrativa- se pone de relieve mucho menos que en Francia.
Ello da lugar a tensiones con las autoridades locales cuando stas no comparten el mismo ideal poltico que el (.obierno en elpoder. Esta politizacin se refleja en lo referente a los prefectos, en el control ms frecuente
y ms minucioso sobre las comunas de la oposicin que sobre aquellas
que estn de acuerdo con el poder poltico: las autoridades locales deben
deferir todas sus decisiones al prefecto. y ste puede. en un plazo de
veinte das. anular estas decisiones por causa de ilegalidad o porque son
contrarias -a las instrucciones del Gobierno central. Adems. cuando
una comuna no cumple una funcin que le es impuesta por la ley, el
prefecto puede no tomar l mismo la decisin que la comuna se ha negado a tomar, pero s delegar en un funcionario que toma el nombre de
comisario especial y realiza los actos en sustitucin de la colectividad en
rebelda. Este comisario puede ser encargado tambin por el prefecto de
administrar la comuna en el caso en que sta sea incapaz de cumplir
correctemente su misin. Por ltimo, el prefecto puede pedir al Gobierno
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249
250
251
Al
La competencia legislativa.
Lo que prevea la Constitucn.-La distribucin de competencias legislativas entre el Estado y las regiones est hecha por la Constitucin,
que enumera la lista de materias reservadas a la legislacin regional.
Los poderes legislativos de la regin pueden dividirse en tres categoras.
La competencia legislativa de primer grado es calificada por la Constitucin como legislacin exclusiva. Esta competencia corresponde solamente a las regiones con estatuto especial, y no a las regiones ordinarias;
los limites de esta competencia obligan nicamente a que las regiones
respeten ciertos principios fundamentales que tocan fundamentalmente
a la organizacin jurdica del Estado. El segundo tipo de competencia
legislativa se atribuye a todas las regiones y es calificada de -complementara-, concurrente. Est subordinada a los principios establecidos
por las leyes del Estado. El artculo 117 enumera las materias en las que
puede intervenir (organizacin administrativa de los servicios de la regin, urbanismo, polica, transportes.. J. Por ltimo, el tercer tipo de competencia est previsto en los estatutos para las regiones especiales, mientras que, para las regiones ordinarias, el artculo 117 prev nicamente
que las leyes de la Bepblca pueden delegar a la regin el poder de
tomar medidas para su aplicacin, es decir, un poder de ejecucin de
las leyes del Estado.
El balance.-Si se considera la actividad legislativa de las regiones,
notamos algunas diferencias de una regin a otra. Sicilia es la regin
que ms ha legislado (ms de 700 leyes al final de 1961); la regin de
Cerdea viene despus, con 400 leyes en la misma fecha; el Trentino-Alto
Adigio. 300. Las regiones han concentrado sobre todo sus esfuerzos en el terreno econmico y social: han intervenido extensamente en materia de
urbanizacin, d industria y de comercio. en obras pblicas y turismo,
porque con estas intervenciones corresponden a necesidades vivamente
sentidas. La legislacin regional se preocupa principalmente de conceder
participaciones, subsidios. facilidadeS fiscales, ofrecimiento de garantas.
impelida a desplegar un abanico de medidas de aliento y de sostn al
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253
254
255
(cuya constitucionalidad, por otra parte, haba sido muy discutida) hasta
la entrada en vigor de la legislacin regional.
Con la eleccin de los Consejos regionales, una circular nmero 1101/
6/3, de 14 de octubre de 1970, del ministro encargado de cuestiones regionales, ha transferido las funciones de control de los rganos del Estado (esencialmente el prefecto) a los rganos regionales.
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256
MORTATI, C.:
309. al Los condados.-Corresponden a antiguas divisiones del territorio, algunos anteriores a la conquista normanda; otros, ms numerosos, son creados en los siglos x y XI. El condado es el equivalente del
departamento francs. Si algunos condados representan unidades histricas, otros, por el contrario, han sido divididos artificialmente. Adems,
los condados tienen una importancia desigual: su poblacin vara de
30.000 habitantes a 2,250.000. Una ley de 1888 fij la organizacin del
257
condado. Los miembros del Consejo del condado son elegidos por tres
aos. Los consejeros designan, entre ellos o fuera del Consejo, los aldermen- o adjuntos encargados de asegurar por un periodo de seis
aos la continuidad del trabajo de los rganos locales. Consejeros y adjuntos eligen cada ao un charman- (presidente).
El Consejo tiene cuatro reuniones al ao. Est encargado de' la administracin del condado. Lo fundamental del trabajo se hace en el seno
de comisiones especializadas. Estas coInisiones son o comisiones obligatorias o coInisiones voluntarias. Los consejeros no son retribuidos. Durante
mucho tiempo su reclutamiento se ha realizado tradicionalmente entre
las clases acomodadas. Las competencias del condado en materia de asistencia y de educacin han sido especialmente ampliadas desde hace una
veintena de aos. El condado ejerce una cierta vigilancia sobre los distritos y las parroquias.
310. b) Lo. burgo-condactos.-Se benefician, en el seno mismo de los
condados, de un rgimen excepcional que les alza a un nivel superior
al de los burgos municipales. De hecho, los burgo-condados son verdaderos condados dentro de los condados. Histricamente, la creacin de
burgo-condados corresponde al otorgamiento, por el poder real y en beneficio de las villas especialmente pujantes, de ciertos privilegios, como
el de administrarse a s mismos y beneficiarse de una representacin separada de las comunas. De esta forma, algunas ciudades grandes situadas
dentro de los Imtes de un condado no estn siempre bajo su autoridad.
La ley de 1888 fija la lista de burgo-condados. Hay actualmente 83 burgocondados. Toda nueva creacin no puede decidirse ms que por la Cmara de los Comunes cuando se trate. de ciudades importantes (50.000
habitantes por lo generaD, y esta promocin se considera excepcional.
Al igual que los condados, los burgo-condados tienen una desigual importancia. Si cuatro burgo-condados cuentan ms de 500.000 habitantes, 35
tienen menos de 100.000 habitantes. La organizacin del burgo-condado
es parecida a la del condado:
El Consejo del burgo-condado comprende:
1) Los Consejeros elegidos por tres aos renovables en un tercio todos los aos.
2l Los caldermen., elegidos en las mismas condiciones que los condados.
3) Un alcalde ~legido por el Consejo. por duracin variable segn las
edades.
. El alcalde preside el Consejo del burgo-eondado. Sus funciones son
estrictamente honorficas. Es al mismo tiempo juez de paz.
4). Un alcalde adjunto, elegido por el alcalde entre los miembros del
Consejo.
258
259
314. e) Las parroquias.-Las parroquias son subdivisiones de los distritos rurales. La parroquia es la ms antigua y la ms pequea de las
colectividades locales. Su origen se remonta a la llegada de los anglosajones. La ley de 1930 suprimi las parroquias de los distritos urbanos.
Largo tiempo aislada en las actividades de asistencia, la parroquia deba
ser reformada en 1894. A partir de esta fecha, la parroquia civil se convierte en independiente de la parroquia eclesistica.
Los rganos de administracin de la' parroquia varan segn la importancia de la poblacin que ella agrupa.
-. Las parroquias de menos de 100 habitantes practican la administracin directa.
- Por encima de 100 habitantes, puede establecerse un Consejo parroquial.
- Por encima de 300 habitantes, este Consejo es obligatorio. El Consejo tiene tres reuniones al ao.
260
261
262
321.
Bl
263
Estructuras
Habra, en primer lugar. en un primer grado, 59 grandes zonas administrativas, llamadas condados, en Inglaterra y en el Pas de
Gales, y regiones en Escocia. Los grandes centros urbanos reciben
el estatuto de condados metropolitanos.
Estas grandes zonas deben estar subdivididas a nivel inferior en
420 pequeas unidades llamadas strttos-.
264
Atribuciones
El calendario de aplicacin de la reforma ha comenza.do por la. publicacin de la. nueva. carta. administrativa de la Gran Bretaa, en la que
figuran los nuevos condados y regiones provistos de su nuevo nombre.
285
loint committees.
266
esta direccin. Los principales funcionarios locales son los clerh, una especie de secretario general; el tesorero, responsable de los servicios financieros; el mdico y el inspector de policia.
325. 6.0 Las finanzas locales.-Los recursos de las colectividades locales provienen en primer lugar de los impuestos asignados por el Estado
y de las tasas locales. Estas son establecidas sobre la propiedad inmobiliaria. Slo algunas autoridades locales tienen el poder de establecerlas.
Otros recursos provienen de las explotaciones industriales locales; estos
ingresos se han reducido por causa de las nacionalizaciones, pero han
sido otorgadas compensaciones a las autoridades locales: los pagos son
realizados por las corporaciones pblicas (cf. 387).
La parte correspondiente a subvenciones centrales es muy importante.
Se estima, de manera general, que las subvenciones del Gobierno representan alrededor del 80 por 100 del presupuesto corriente de las autoridades regionales y municipales. Esto es especialmente cierto para algunos
condados despoblados del Pais de Gales. La primera subvencin es general
(general granO; su cuanta, determinada todos los aos por la autoridad
central, es fijada en relacin con el nivel de gastos locales para once servicios (educacin, salud, lucha contra incendios, asistencia a la infancia,
planificacin urbana y rural, seguridad de carreteras, viabilidad, cuidado
de listas electorales. asistencia social yacios); el nivel de precios y de la
demanda para tales servicios. La suma resultante de tales evaluaciones
es dividida entre las colectividades locales y en funcin de indices fijados
por la ley (poblacin total, poblacin escolar.. .l. Si bien la decisin final
sobre la subvencin pertenece al ministerio de Asuntos Locales, pueden
mantenerse negociaciones con las autoridades locales y sus asociaciones
para la fijacin de la cuanta del general grant.
La segunda subvencin es una subvencin de distribucin equitativa
trate diferency arant). Fue introducida en 1958. Est destinada a los burgo-condados, a los condados y a los distritos-condados cuya renta fiscal es
inferior a la renta fiscal media de la zona en la que ellos se encuentran.
Las cuatro quintas partes de las colectividades se encuentran en esta situacin. Las subvenciones suponen una parte cada vez ms importante en
el presupuesto de las colectividades locales. Han aumentado en un 147,8
por 100 entre 1953 Y 1963. Los recursos a los crditos no han podido ser
realizados ms que sobre la base de una autorizacin parlamentaria, ya
sea general, ya sea especial. Las autoridades centrales autorizan, caso
por caso, la realizacin de emprstitos. El endeudamiento local se ha doblado entre 1954 y 1964.
El control de las cuentas est garantizado por censores nombrados por
el Gobierno central. Estos censores deben controlar la regularidad del
gasto, pero tienen tendencia a examinar su oportunidad.
326.
7.
267
268
El nombramiento, la revocacin, la disciplina y la retribucin de numerosos funcionarios locales estn sometidas a control gubernamental.
-
Un control judicial es ejercido sobre los actos de las autoridades locales. Un recurso llamado de ultra vires- puede ser instruido ante
el juez, que garantiza de esta manera el que los agentes locales no
sobrepasen los lmites de su competencia.
Este recurso est instituido en trminos del derecho comn. Las autoridades locales no disponen de ningn privilegio.
327.
8.
269
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270
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.
.
.
.
.
..
3.043
17.997
17.144
34.678
18.323
..
91.236
1
50
271
272
332. B) Los grandes modelos de estructura de Zas ciudades.--Cualquiera que sea el procedimiento seguido para dote.r de un estatuto a la
ciudad, ste define siempre la estructura de poderes y las condiciones de
funcionamiento de la ciudad. La administracin de las ciudades no deja
de sorprender al observador francs, demasiado acostumbrado al modelo
uniforme de una administracin centralizada: la variedad de estructuras
municipales es un rasgo dominante de las ciudades americanas. La estructura del sistema de administracin de las ciudades puede, con todo,
agruparse en torno a algunas grandes categoras.
El sistema del alcalde y del Consejo (<<Mayor Council System-I:
Este sistema se basa sobre el principio de la separacin de poderes:
el alcalde ejerce el poder ejecutivo; el Consejo municipal, el poder legislativo.
1. El Consejo: Se compone de cinco a 50 miembros. El nmero de
miembros es generalmente limitado (cinco o siete) y no tiene en cuenta
la importancia de la poblacin.
Los consejeros son elegidos, ya sea por el conjunto de los ciudadanos,
o, lo que es menos frecuente, por barrios. Las dos frmulas pueden utilizarse simultneamente. Pueden tambin ser ordenadas para garantizar
una mejor representacin de intereses. Los consejeros reciben una dieta
o subsidio. La duracin ms frecuente del mandato es de dos a cuatro
aos.
En la mayora de las ciudades los mandatos se superponen porque
cada consulta trae consigo nicamente una renovacin parcial del Consejo. El Consejo tiene un poder reglamentario en materia de orden pa)
273
blico y de salud. Puede tambin algunas veces ocuparse de la organizacin de los servicios administrativos de la ciudad. El resto de su tiempo
fundamentalmente se consagra a los problemas financieros.
2. El alcalde: En la mayora de los casos, y contrariamente a las costumbres francesa y britnica, el alcalde es elegido por sufragio universal
directo por la poblacin y por una duracin de dos aos, o, ms frecuentemente, por cuatro aos. Si la reeleccin es posible segn derecho, no
es, sin embargo, muy corriente. La designacin del alcalde por eleccin
caracteriza el sistema del alcalde y del Consejo.
Algunos autores piensan que se ha querido recoger, a escala de la
ciudad, el sistema presidencial, con objeto de reforzar la autoridad del
alcalde. A pesar de ello encontramos ciudades administradas segn este
sistema, donde los poderes del alcalde son especialmente dbiles.
Es necesario distinguir dentro de este sistema dos variantes: la variante
del alcalde fuerte y la variante del alcalde dbil.
-
En el sistema del alcalde dbil los servicios administrativos son cubiertos por una oficina de comisarios (board 01 commissicners): los directores de los diferentes servicios son elegidos y nombrados por los comsaros. y son responsables ante estos ltimos. Si bien es verdad que los
comisarios son nombrados y pueden ser revocados por el alcalde, este
ltimo no puede ejercer su derecho sino bajo el control del Consejo. En
estas condiciones, el alcalde no puede prcticamente conducir la admiCIENCIA ADMINlSTRATlVA.-18
274
275
pares.
Este sistema, que en sus comienzos pretendi luchar por la moralizacin de la vida pblica, ha evolucionado ltimamente de manera distinta.
Es poco viable actualmente. En efecto, no puede funcionar ms que si los
comisarios se entienden entre ellos. De manera que, en ausencia de una
disposicin que prevea el arbitraje, el sistema desemboca en un bloqueo
de la maquinaria administrativa municipal.
333. Bvolucin de las estructuras.-La complejidad creciente de los
problemas de w-banizacin modi1icar a corto plazo las estructuras mu-
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1961
1968
Alcalde-Consejo ...........................
55,0
53,7
50,6
Gerente-Alcalde ...........................
26,1
37,5
43,0
Comisin .....................................
15,3
8,8
6,4
u:
335. 3. El condado.-EI condado es, segn derecho, la colectividad situada inmediatamente debajo del Estado federado. De hecho realiza una
funcin menos importante que la ciudad. Cada Estado, con la excepcin
de Connecticut (desde 1960) y de la Lusana, est dividido en condados.
Hay ms de 3.000 condados en los Estados. Unidos. El Estado de Delaware est dividido solamente en tres condados, mientras que en Texas
encontramos ms de 250. Algunos condados tienen menos de algunas centenas de habitantes, mientras que otros tienen ms de cuatro millones.
Los condados se han desarrollado principalmente en los Estados del
Sur: es aqu donde conservan actualmente una gran importancia. Su papel est ms desdibujado en los Estados del centro. Los limites de los
277
278
LAS ESTRUCTURAS ADMINISTRATIVAS
279
340. Distritos.-Los distritos son colectividades creadas para fines determinados y para permitir una gestin cordinada a pesar de la parcelacin o fragmentacin de las colectividades territoriales. Destacamos los
distritos escolares y numerosos distritos especializados (conservacin de
suelos, cementerios, vivienda, electricidad). El sistema de school dietrict
ha sido recientemente reorganizado. Vares distritos se han fusionado;
algunas veces la instruccin pblica se ha confiado a la municipalidad.
Los distritos son administrados por Consejos que son elegidos o nombrados. Pueden percibir ciertas tasas y solicitar crdito pblico.
Los distritos estn en expansin. No' obstante, es difcil coordinar su
accin con la de las colectividades locales tradicionales. Por otra parte,
cada tipo de distrito tiene sus propios lmites territoriales, lo que no hace
sino aumentar el embrollo de las colectividades.
local
341. Los ciudadanos activos.-Para resolver los problemas del gobierno
local, la Administracin puede contar con la ayuda de los ciudadanos.
Estos, en efecto, no se limitan nicamente a controlar o criticar la poltica municipal. Las numerosas sugerencias que suministran han hecho posibles considerables mejoras en el funcionamiento de las municipalidades.
Las asociaciones o ligas de ciudadanos son muy numerosas. Sus actividades son diversas: organizan reuniones de informacin donde se exponen las crticas sobre la poltica municipal, publican folletos sobre cuestiones determinadas, envan a algunos de sus miembros a las reuniones
del Consejo, en el curso de las cuales plantean cuestiones. Existen tambin
oficinas de investigacin municipal, financiadas con fondos privados, donde equipos de especialistas estudian los problemas planteados por la gestin de la ciudad. La colaboracin que se crea de esta forma entre los
ciudadanos y la Administracin es muy caracterstica de la vida administrativa local de los Estados Unidos.
280
5.
281
reciben una ayuda financiera sustancial. La intervencin del gobierno federal es particularmente importante en materia de urbanismo.
Los Estados Unidos no escapan al movimiento de centralizacin. Este
es, sin embargo, ms complejo y ms sutil que en Gran Bretaa, por
causa del federalismo americano.
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282
brados directamente por el poder poltico, los Staa.thaZter. Una ley de mbito general sobre la organizacin comunal, la Gemeiruieordnunq, promulgada en 1935, consagra los nuevos principios de autoridad y centralizacin. Despus del rgimen hitleriano se abre un periodo durante el
cual cada autoridad de ocupacin ejerce directamente la administracin
de estos territorios, devueltos de nuevo a los alemanes a medida que
progresa la depuracin. Las asambleas y las autoridades ejecutivas de
las colectividades locales, despus de ser nombradas durante una primera fase por las fuerzas de ocupacin, son a continuacin elegidas de
nuevo libremente, siguiendo modalidades diversas segn las regiones.
En nuestros das, la organizacin local descansa sobre normas establecidas por la ley fundamental de 1949. Esta hace de Alemania un Estado federal y define las competencias respectivas de la federacin y
de los Estados miembros, los Ldnder. Este rgimen concede una gran autonoma local. Podemos tener una idea de ello, ya que la Federacin no
emplea ms que el 13 por 100 de los funcionarios, mientras que los Lander
y las comunas emplean el 54 y el 33 por 100, respectivamente, o que el
-Bund- asegura el 45 por 100 de los gastos pblicos mientras que en los
Lander y las comunas representan el 33 y 18 por 100.
1.
El -Land
346. La estructura.-En la cumbre de la organizacin local se encuentra el Land, es decir, el Estado federado. Los Ldruier de la Repblica
Federal Alemana son Schleswig-Holstein, Sajonia, Renania-Wesfalia, Hesse, Renania Palatinado, Baden-Wurtemberg, Bavera y las ciudades hanseticas de Hamburgo y Bremen. Berln Oeste est sometido a un rgimen especial.
Al frente de cada Larui se encuentra un ministro-presidente elegido
por el Parlamento del Land, El nombra a los ministros del Larui, define
la poltica que se propone llevar. Los ministros son responsables ante el
Parlamento del Estado, y con la aprobacin de este ltimo pueden ser
revocados por el ministro-presidente. El Land est dividido en un cierto
nmero de circunscripciones. Los Lruier son soberanos para organizarse
ellos mismos dentro de su competencia territorial. Es por lo que no existe
un rgimen uniforme para los Estados y la organizacin territorial vara
de un Land a otro. A pesar de las diferencias existentes en la organizacin territorial de los Lruier comprobamos en general la existencia de
tres niveles principales de administracin en el Lcmd.
347. Las competencias legislati'Vas.-La autonoma de los Linder se
deriva en primer lugar de la distribucin de las competencias leglslati
vas. Los Lander tienen una competencia legislativa, en principio limitada
283
por la Constitucin, que define las materias de competencia federal exclusiva o de competencia compartida. La federacin detenta ciertas competencias exclusivas, principalmente en materia de asuntos exteriores, de
defensa nacional, de proteccin civil; forman parte tambin de esta competencia exclusiva el comercio exterior y las aduanas, correos y telecomunicaciones, los ferrocarriles, el trfico areo, las cuestiones monetarias.
La federacin y los Liinder tienen una competencia compartida sobre los
problemas que se refieren a la seguridad y a la asistencia, daos de guerra, la legislacin laboral y la legislacin econmica, los transportes, la
investigacin cientfica, las nacionalizaciones, la legislacin antmonopolio.
348. Las competencias administrativas.-Las responsabilidades administrativas principales competen a los Estados miembros, los Liinder y
no al Estado federal. Los Lnder ejecutan su legislacin: sta es de su
propia responsabilidad. Son tambin competentes para aplicar las leyes
federales; no obstante, se encuentran sometidos al control de la legalidad del Gobierno central, y si existe una ley. pueden recibir instrucciones de las autoridades centrales. Adems, los Lander estn encargados,
cada vez ms frecuentemente, de la ejecucin de funciones administrativas delegadas por el Estado federal (administracin de la defensa, autopistas federales, impuestos sobre las sociedades): el Gobierno central
ejerce, no obstante, un control de oportunidad sobre las acciones realizadas y puede intervenir en el nombramiento de funcionarios. 5610 excepcionalmente -a diferencia de la situacin francesa-, la Administracin
federal central dispone de rganos de ejecucin propios sobre el conjunto
del territorio (servicio diplomtico y consular, finanzas, correos, ferrocarriles, vas fluviales, administracin aeronutica.. J: esta Administracin no
existe ms que en las materias en las que la federacin tiene una competencia legislativa, mientras que los Lander ejecutan su legislacin y la
legislacin federal.
2. La Regierungsbezirke..
284
servICIOS. Coordina la actividad del Estado. Est controlado por el ministro del Interior del Land y por cada ministerio tcnico. La administracin del Regierungsbezirke puede ser importante y est dividida generalmente en varios servicios. Es as que en Munich, los servicios del
Reqierunasprdsident comprenden secciones y subdivisiones. Los efectivos
de estos servicios eran en 1956 de 330 personas para una poblacin de alrededor de dos millones de personas. El Reqierunqspriisident ejerce adems la tutela sobre los -crculos- y las ciudades independientes de los
crculos y sobre los organismos especializados. Como el prefecto, el Regierungsprasident encuentra muchas dificultades para implantar su autoridad sobre los servicios perifricos de los ministerios.
3.
El -Landkreise- (Crculo)
285
286
4.
Las comunas
Existen en Alemania Federal alrededor de 24.500 comunas (20.000 tienen menos de dos mil habitantes) que llevan el nombre de Gemeinde de
Stadt o de Stadkreise. La autonoma es muy grande.
La descentralizacin alemana se refleja especialmente en el reconocimiento a las comunas de un dominio de accin propio- (art. 83 de la
constitucin bvara). La mayora de las constituciones de los Liinder precisan de esta forma la libertad de principio reconocida a las comunas.
Varias constituciones de Liinder (por ejemplo, las de Hesse, RenaniaWesfalia, Benana-Palatnado) declaran que las comunas son, en los lmites de sus territorios y bajo la responsabilidad propia, las nicas promotoras de toda la administracin pblica local-. La Constitucin del
Land de Renania-Palatinado declara, en su artculo 49, que las comunas
son, bajo su propia responsabilidad, las nicas promotoras de toda la
administracin pblica local y que pueden encargarse de toda tarea pblica que tenga un inters pblico urgente, siempre que aqullas no
estn atribuidas a otras autoridades por las disposiciones Iegales-. La ley
municipal del Land de Badn declara que las comunas ejercen, en su
territorio y bajo su propia responsabilidad, la administracin de todos
los servicios pblicos, si estas atribuciones no son expresamente transmitidas a otros servicios en virtud de disposiciones Iegales-.
352. 1.0 La organizacin de la comunas.-eada Larui (Estado) tiene
una legislacin comunal que le es propia, lo que trae consigo una gran
variedad de sistemas. Los rganos comunales son aparentemente los mismos en la Repblica Federal Alemana que en Francia: En efecto, siempre
existen dos rganos: uno corresponde al alcalde; el otro, al consejo municipal. Pero esta similitud, siendo real en cuanto al modo de designacin de las autoridades, no lo es en cuanto a la distribucin del poder y
al estatuto de estas autoridades. Si algunas veces encontramos en algunos Liinder de la Repblica Federal Alemana una organizacin comunal
donde el alcalde- y el Consejo municipal tienen casi las mismas atribuciones que en Francia, ello no es siempre as. A pesar de las numerosas
diferencias que caracterizan a esta organizacin comunal, podemos, no
obstante, distinguir tres categoras de regmenes:
Existe, en primer lugar, un rgimen local con predominio del Consejo
municipal (Gemeinde vertassunq), En este sistema, el Consejo elegido
por los ciudadanos ejerce simultneamente las funciones de rgano Iegspero su funcin es limitada, y no puede actuar ms que con la aprobalativo y de rgano ejecutivo. Existe, es cierto, un burgomaestre o alcalde,
cn del Consejo. Este sistema es muy empleado en la parte meridional
287
de Alemania. El mismo es susceptible de modalidades diversas. En BadnWurtemberg, el presidente del Consejo municipal es tambin el jefe de
la administracin local. Lleva el ttulo de burgomaestre. Elegido por ocho
aos por el Consejo, es un funcionario relativamente independiente de
ese Consejo. Preside, si hay lugar, el Comit de ciudadanos, especie de
segunda cmara que puede ser creada en las comunas de ms de 3.000
habitantes.
En la Baja Sajonia existe un rgimen un poco diferente, cuya organizacin est marcada por la influencia de la ocupacin britnica. Los
poderes que competen normalmente al Consejo son ejercidos en parte
por una comisin administrativa presidida por el presidente del Consejo
comunal, que lleva el ttulo de burgomaestre, y que est compuesta de
un cierto nmero de consejeros. Pero este burgomaestre no ejerce funciones administrativas. Estas son otorgadas a un funcionario, el Gemeinde
tiirektor o Stadtdirektor elegido por el Consejo por un perodo de seis
o doce aos. Dirige la administracin comunal, ejecuta las decisiones de
la comisin administrativa, pero siendo funcionario, escapa del dominio de las autoridades locales y recibe sus directrices directamente de
las autoridades centrales del Land. El Estado de Renania-Wesfalia tiene
la misma organizacin, pero con una variante: la comisin administrativa es inexistente.
En el polo opuesto, encontramos un tipo de rgimen comunal donde
el predominio corresponde al burgomaestre (Burger-MusterverfassungJ.
Este es el jefe de la administracin local y, al mismo tiempo, agente del
poder central. Si bien es elegido por el Consejo para un periodo de ocho
o doce aos, tiene la categora de funcionario. Tal sistema existe en Renana-Palatnado y en Sarre, pero el burgomaestre, como los consejeros,
no es elegido ms que por cuatro aos.
Existe, por ltimo, el rgimen con predominio del Magistrat (Magistrotavertassunq), que existe principalmente en Hesse y en SchleswigHolstein. El Consejo comunal es rgano legislativo y rgano tutelar sobre
la administracin de la comuna. El Consejo, elegido, ve una parte de sus
poderes delegados a un comit Gemeindevorstand o Magistrat presidido
por el burgomaestre y compuesto de funcionarios elegidos por el Consejo
por un perodo de seis aos. El maaistra: es un rgano colegiado, y el
burgomaestre, si bien tiene una situacin honorifica ms elevada, ejecuta
las decisiones del magistrat y no dispone de mayores poderes que sus
colegas.
353. 2. Las atribuciones de las comunas.-Las comunas tienen ciertas competencias obligatorias. Estas son las que se refieren a la construccin y mantenimiento de las escuelas, el mantenimiento de las vas
pblicas, las aguas residuales, el suministro de agua y de energa, la
288
289
290
la resistencia de comunas interesadas que se apoyan en las normas constitucionales, que garantizan la existencia de colectividades locales.
Tambin debemos sealar que en algunos Lnder existen colectividades
intercomunales intermedias entre las comunas y el circulo: las oficinas (AmtJ. Estas asociaciones de comunas ejercen ciertas competencias
delegadas por el Land, as como la gestin de algunos servcos delegados
por las comunas miembros.
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CAPITULO III
LAS INSTITUCIONES ADMINISTRATIVAS ESPECIALIZADAS
356. Definicin.-Las instituciones administrativas especializadas son
administraciones autnomas creadas para satisfacer necesidades especificas; el objeto de su accin est estrictamente delimitado.
1.
357.
1.0
)1
descentraliza-
292
DEBBASCH
293
dentro del Estado o pueden, por el contrario, estar estrechamente subordmadas al aparato estatal. Deben mantenerse en un camino medio entre
estos dos polos.
2.
362. 2.0 La estructura de la institucin pblica en Francia-La estructura ms utilizada en Francia es la de la institucin pblica, persona jurdica de Derecho pblico encargada de la gestin de un servicio pblico.
Esta institucin pblica se rige, en principio, por el Derecho pblico. Pero
en la poca moderna, en el terreno econmico (cf. 374), han aparecido
instituciones pblicas de carcter industrial y comercial que estn sometidas al Derecho privado, y por ello la contabilidad es llevada de una forma
comercial. Por otra parte, se utilizan nuevas estructuras para las gestiones
pblicas (sociedades, asociaciones, etc.),
363. 3.0 Las Administraciones autnomas en los pases ancloeaiones>:
En los pases anglosajones las Administraciones autnomas son creadas por
decisin del Parlamento. Las empresas econmicas son dirigidas por las
public corporation (cf. 385). En los Estados Unidos las formas de gestin
de los servicios pblicos autnomos son muy diversas. Algunos Organismos
son simplemente personalizados y su autonoma respecto del ejecutivo es
muy limitada. Constituyen una simple divisin autnoma de un Ministerio
(como la Food and Drug Adminstrationl o estructuras sometidas a la direccin presidencial (como la Federal A viaton Agency). Ms importantes
son las comisiones independientes. Estas comsones, creadas por el Congreso, no estn sometidas al ejecutivo. Su independencia es muy grande.
Sus miembros estn nombrados por el presidente, con el asentimiento del
Senado, por una duracin de cinco a siete aos; en principio, no pueden
ser revocados por el presidente. Tienen, en su mayora, la posibilidad de
promulgar reglamentos que obligan a los particulares y de conocer las
quejas a que da lugar su aplicacin. La existencia de este poder reglamentario y sus atribuciones cuasi-jurisdiccionales dan una gran importancia prctica a las comisiones. Su influencia en numerosos sectores de la
vida econmica es predominante. Se pueden citar: L'Interstate Commerce
294
SECCION
o 1.
n.
LA ADMINISTRACION DE MISION
295
servicios, un espritu de iniciativa de ms empuje, una mejor coordinacin de los servicios, en razn del carcter sinttico que presentan las
nuevas tareas del Estado, existe la necesidad de crear una Administracin
nueva. El calificativo de .Administracin de misin.. que se le otorga demuestra bien claramente el espritu misionero que debe animarla. Dos tipos
de hombres se perfilan: el funcionario anquilosado detrs de su mesa y
el funcionario misionero, que va a predicar la buena nueva para conseguir los objetivos de su administracin. A una Administracin tradicional,
sin alma, se sobreaadir una Administracin que cree en el valor de los
objetivos que debe conseguir y dispuesta a conquistar, con este fin de
adhesin, estaramos tentados de decir, las almas, a los funcionarios y a
los administrados.
365. 2. La generalizacin de la Administracin de misin.-En el momento en que Pisani lanz la idea de la Administracin de misin pensaba sin duda en las experiencias extranjeras, como la Tenessee Valley
Autorithy, americana, y en la gran Administracin de misin que Francia
posee desde 1945 y que funciona con general satisfaccin: se trata del
Comisariado del Plan. Desde 1958 parece que la Administracin de misin
ha recibido su consagracin oficial. Numerosas Administraciones especializadas se han desarrollado de acuerdo con el modelo presentado por Pisan, se pueden citar aqu las principales: la delegacin general en la
ordenacin del territorio y en la accin regional CDATAR); la delegacin
general para la investigacin cientfica y tcnica lDCRST); la misin nterministerial de ordenacin turstica del Languedoc-Bousstllon. la misin
de ordenacin del litoral de Aqultana, la delegacin de la Informtica. Se
puede decir que, en la hora actual, cada vez que ha de realizarse una
operacin compleja, la Administracin clsica es desposeda en beneficio
de una Administracin ad hoc (o de misin). Cuando una operacin se
sale de lo comn, exige plazos rpidos de ejecucin o se refiere a una
materia en la que se ha producido un cierto retraso; existe la tendencia
a constituir una Administracin especializada. Esta tendencia general debe
ser estudiada de manera profunda, porque parece que est en vas de
transformar los circuitos administrativos tradicionales.
La concepcin general de estos organismos de misin parece que se
corresponden perfectamente con la defendida no hace mucho por Psan.
Todos los responsables de organismos de misin acentan la funcin coordinacin, de impulso de los servicios, que es la suya; es decir que las
administraciones de misin no tienen un trabajo de gestin directa: lo que
quieren realizar fundamentalmente es coordinar, sintetizar una accin
administrativa para que sta se desarrolle en las mejores condiciones. Sus
estructuras ilustran perfectamente esta vocacin de la Administracin de
misin. Estructuralmente no puede hablarse propiamente de servicios ad-
296
297
298
299
300
ros a los que la Administracin quiere retener, una remuneracion complementaria. Permite atraer el personal necesario para el buen funcionamiento de los servicios: la constitucin de una asociacin se ha impuesto
en algunos casos para permitir a una administracin remunerar a un
agente, que poda hacer funcionar un ordenador, con un nivel comparable
al del sector privado. De una manera general, la gestin pblica encubierta
permite escapar de las normas demasiado estrictas de la contabilidad
pblica.
La gestin pblica encubierta ha sido criticada de manera sistemtica
por el Tribunal de Cuentas. No se puede negar que ha dado lugar a numerosos abusos y que frecuentemente responde al deseo de disimular las
operaciones, que la aplicacin de las normas administrativas clsicas no
habra permitido conseguir. Pero el recurso a estructuras regidas por el
Derecho privado es legtimo en el estado actual de cosas, por la preocupacin que existe de evitar la lentitud y la ausencia de coordinacin de
los procedimientos administrativos, que en ciertas materias no permiten
ya conseguir objetivos de inters general.
La gestin pblica encubierta responde, por otra parte, a la pobreza de
estructuras del Derecho administrativo. La categora de institucin pblica
no puede ya bastar para la diversidad de intervenciones pblicas. Por no
haber imaginado el legislador un nuevo tipo de personas pblicas, la prctica ha segregado estructuras cuyas modalidades deben sin duda revisarse,
pero cuya existencia puede difcilmente ser combatida.
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pol. (1956).
301
302
303
304
385. La diversidad de formas jurdcas.-La forma jurdica de las empresas pblicas es tambin susceptible de numerosas variantes. Constituidas en pocas diferentes, por leyes distintas, las empresas pblicas se encuentran dotadas de estatutos diversos.
La URSS y las democracias populares.-En la URSS y en las democracias populares encontramos un nico tipo de empresas: las empresas del
Estado, organizaciones pblicas de carcter econmico.
Francia.-En Francia encontramos tres formas jurdicas. Muchas empresas pblicas estn organizadas bajo la forma de una institucin pblica
industrial y comercial (electricidad, gas, radio-televisin); en tal caso existe una estructura pblica y un capital enteramente pblico. Otras empresas, en materia o en sectores donde se ha querido mantener un lugar para
los accionistas privados, se constituyen en forma de sociedades annimas
de economa mixta, asocian al capital pblico y privado (transportes terrestres, areos o martimos). Por ltimo, algunas empresas han conservado la estructura de sociedad annima, si bien no existe ms que un solo
tipo de accionista: el Estado. Esta prctica ha. sido utilizada en sectores
(banca, seguros) donde era importante el recubrirse con una. mscara.
305
388. La diversidad de estructuras.-La estructura de las empresas pblicas est a veces calcada de la aplicable a los servicios ordinarios del
Estado. En otros casos se ha puesto en pie una organizacin especial de
empresas pblicas.
En la mayora de los pases socialistas las empresas pblicas estn dirigidas por un nico director nombrado por el ministerio de Control. En
otros Estados las empresas que tienen la forma de sociedad annima poseen
la misma estructura que las empresas comerciales privadas. Estn dirigidas por la asamblea general de accionistas, frecuentemente ficticia si el
Estado es el nico accionista -el consejo de administracin, el presidente
o el director general {por ejemplo, Francia, Brasill-. De hecho, las responsabilidades esenciales recaen sobre este ltimo rgano.
CIENCIA ADMINISTRATIVA.-20
306
389. Caracteres generales.-En la mayora de los pases el rgimen jurdico aplicable a las empresas pblicas se aparta del Derecho pblico para
inspirarse en las normas en vigor para las empresas industriales y comerciales. De esta forma su personal se aparta del estatuto de la funcin pblica (Gran Bretaa, Francia), sus operaciones financieras se llevan segn
los mtodos aplicados por las empresas comerciales (Estados Unidos, Espaa, Francia). En Gran Bretaa las empresas pblicas no estn sometidas al
control financiero del Parlamento, que es aplicable a los government department. En Francia el estatuto de numerosas empresas pblicas prev
que "para su gestin financiera y contable sigan las normas en uso en las
sociedades industriales y comerciales.
7.
307
391. Las controversias polticas.-Esta frecuente ausencia de una orientacin firme ha sido el resultado de las controversias polticas. La gestin
de las empresas pblicas est sometida a presiones polticas diversas; lo
menos que de ellas se puede decir es que no contribuyen a mejorar el rendimento y eficacia de este sector vital.
Para unos se trata de probar de una manera definitiva la superioridad
del capitalismo privado sobre la gestin estatal. El error de las nacionalizaciones de despus de la guerra debe ponerse en evidencia, no precisamente para que el Estado desnacionalice -lo que sera difcilmente
practicable-, sino para que la opinin pblica no exija nuevas medidas naconalzadoras, Ponen entonces en evidencia el dficit de las empresas nacionales, a las que se acusa por su importancia y significacin. La inflacin
de personal, la .inflacn de gastos improductivos se presentan como las
consecuencias inevitables de la gestin pblica. Por otra parte, estos temas
son suficientemente populares para sobrepasar el auditorio de los partidos
de derecha. Si el jurista ha. podido distinguir entre el Estado y las empresas
pblicas, el gran pblico no est empeado en tal casustica. Para el pblico, el Estado est detrs del director de la empresa pblica, como est
detrs del comisario de polica.
Para los otros la gestin de las empresas pblicas no es tan catastrfica
que no quieran verlas avanzar. Aun cuando existan defectos, stos son el
resultado de la desnaturalizacin de los principios socialistas. Los partidos
de derecha tenan inters en sabotear el bello edificio original. Adems,
aftaden los socialistas, el dficit no es un signo definitivo de gestin deficiente. Puede ser el resultado de una poltica social. El reclutamiento intensivo de personal evita el desempleo. Como tambin rechaza el despido. El
bajo precio de los servicios prestados por la empresa evitan el alza generalizada de precios, de que seran vctimas nicamente las clases trabajadoras.
En otros trminos, el problema no se niega. Se duda simplemente de que
pueda ser resuelto con la ayuda de argumentos salidos de la economa. liberal. El dficit censurable en tal sistema. no es tan condenable desde una
perspectiva. socialista.
392. El Estado desorientado.-En medio de estas presiones contradictorias, el Estado ha adoptado la peor de las polticas. No ha. elegido. Las em-
308
presas pblicas se han convertido en el punto geomtrico donde se concentran los inconvenientes de la economa liberal y de la economa socialista. Este fenmeno no sorprende. No basta con nacionalizar, es necesario
adems dar a la nueva empresa una finalidad. Ahora bien, sta no est
lo suficientemente consolidada para servir de motor a los cuadros dirigentes de la empresa.
393. La bsqueda de una solucin.-Tericamente los principios estn
claros. La eliminacin de la direccin capitalista, la gestin en favor del
inters general constituyen bases suficientes para la empresa nacional.
Pero ms all de la afirmacin de esta evidencia las cosas se complican.
El inters general que debe servir la empresa es un inters puramente
fiscal alimentar a las cajas pblicas?, es un inters econmico orientar
la produccin, apoyar la poltica econmica del Gobierno?, es, por ltimo,
un inters social constituir empresas piloto en materia de condiciones de
empleo, remuneracin y estabilidad del personal? Es necesario que se defina
con cuidado; de otra forma el inters general se convierte en una cmoda
coartada para la defensa de los ms diversos intereses particulares.
Tenemos el ejemplo de servicios que el Estado hace recaer sobre las
empresas pblicas. No es anormal que el poder pblico imponga a una
empresa de transportes, dentro del marco de una poltica de transportes,
que consienta la disminucin de tarifas para ser competitiva en relacin
al transporte por carretera; que obligue, dentro de una poltica de natalidad, a conceder ventajas a las familias numerosas. Pero estamos convencidos que todas las servidumbres impuestas a las empresas nacionales son
el resultado de una poltica? El Estado que impone tales obligaciones injustificadas para el inters general, puede difcilmente protestar despus,
cuando los dirigentes de la empresa invocan las servidumbres del inters
general para justfrcar una gestin deficitaria. La incoherencia de la poltica de subvenciones es resultado directo de esta interpretacin obtusa. A las
servidumbres del inters general mal definidas corresponden otras tantas
subvenciones directas u ocultas -por va de condonaciones fiscales- injustificadas. En tales condiciones los dirigentes no se sienten responsables
de su gestin. No pueden apreciar la calidad de su direccin. El criterio del
beneficio abandonado en favor del beneficio de un inters general demasiado vago hace que las empresas pblicas parezcan navos privados de
los instrumentos de navegacin. Ello explica una cierta crisis del sector de
empresas pblicas en la mayora de los pases europeos.
309
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CAPITULO IV
LA REFORMA ADMINISTRATIVA
394. La permanencia del tema.-EI tema de la reforma administrativa
ocupa constantemente un lugar importante en los problemas gubernamentales y en las reivindicaciones de la opinin pblica. A veces tiene
algo de mito; al leer algunos discursos presentados por los reformadores,
pensaramos que la reforma administrativa acabar con todos los vicios
de la Administracin; la permanencia del tema descarta esta ilusin. La
reforma administrativa puede mejorar la maquinaria administrativa, pero
el perfeccionamiento no permite jams lograr la perfeccin. La reforma
administrativa busca la adaptacin de la Administracin a las misiones
que debe realizar, y este esfuerzo de adaptacin debe ser constante.
La idea de la reforma administrativa, cuando adquiere una cierta fuerza, es el testimonio de un estado de crisis que desborda a la Administracin Se puede tratar de una crisis financiera, la reforma administrativa
se presenta entonces como realizadora de economas. Puede tratarse tambin de una crisis social y poltica, la evolucin de las misiones del Estado
impUca una revisin de la organizacin administrativa. Puede suceder,
por ltimo, que el poder poltico, indeciso, no llegue a definir sus fines,
y la Administracin entonces aparece como una cabeza de turco de las
incertidumbres polticas.
395. Los diferentes tipos de reforma.-La reforma administrativa se
enfrenta con la ley del conservadurismo administrativo Ccf. 65). Para
evitar este obstculo son posibles tres tipos de soluciones - y son utilizadas
con frecuencia conjuntamente-: Podemos institucionalizar la reforma,
realizarla de manera brutal o proceder a travs de un mtodo experimental.
311
instituciones que vigilan de manera constante la reforma de la Administracin. La presencia de tales instituciones presenta ventajas evidentes.
Demuestra la necesidad de concebir la Administracin de manera dinmica; la mquina administrativa no debe permanecer petrificada en sus
estructuras y en sus costumbres. Las instituciones deben vigilar constantemente la adaptacin de la Administracin a la evolucin de finalidades
polticas y a las necesidades de los administrados. La presencia permanente
de instituciones de reforma tiene la ventaja de crear en los agentes administrativos una psicologa al cambio. La reforma desarrolla el estudio crtico de la Administracin e incita a los agentes administrativos a una
gran vigilancia en el cumplimiento de sus funciones.
397. Las resistencias.-Las instituciones de reforma administrativa se
enfrentan, sin embargo, con numerosos obstculos. Deben disponer de una
autoridad real sobre los otros servicios para poder obtener las informaciones que les son indispensables para imponer los cambios necesarios.
Slo puede llegar a establecerse con una autoridad interministerial. Esta
debe disponer de un sostn poltico poderoso que pueda vencer los particularismos ministeriales. La tentacin de hacer a un ministro responsable
de la reforma administrativa es grande, pero la autoridad de ste corre
el riesgo de no ser admitida por sus colegas. Es por elfo por lo que se
tiende en general a concentrar los servicios de la reforma administrativa
cerca del jefe del ejecutivo, aun considerando que este ltimo, absorbido
por los problemas de la gestin, no puede siempre consagrarse a la novacin o a la renovacin. De manera general, las instituciones de 'reforma
administrativa obedecen a la ley comn del envejecimiento. El espritu
innovador que les anima, progresivamente se va difuminando, y no parecen
ya capacitadas para una credibilidad suficiente. De ah la constante tentacin de aadir nuevos organismos de reforma a las instituciones existentes.
398. Las instituciones de reforma en Francia.-En Francia, en numerosas ocasiones, un ministro o un secretario de Estado situado cerca del
primer ministro ha sido encargado de la reforma administrativa. Adems,
un decreto de 8 de marzo de 1963 ha creado una misin permanente de
la reforma administrativa que tiene el encargo de explotar los estudios
existentes ya y promover nuevos estudios. Otros organismos, sin dedicarse
exclusivamente a la reforma administrativa, juegan un papel importante;
tal es el caso del comit de encuesta sobre el costo y el rendimiento de
los servicios pblicos (cf. 510) o de diversos cuerpos de inspeccin
(cf. . 580).
312
313
314
piloto, una investigacin sobre los medios para lograr una mayor unidad
de accin de los servicios del Estado bajo la autoridad del prefecto. Experiencia, investigacin; todo ello indica claramente el empirismo que
preside a la institucin. Un mtodo anlogo es utilizado para la regin
con la promulgacin de un decreto de 29 de julio de 1963, relativo a la
experiencia de ordenacin de los servicios del Estado en las circunscripciones de accin regional de Borgoa y de Alta Normanda-. Se trata aqu
de conseguir definir la competencia de los organismos de coordinacin
de los servicios del Estado, cuya accin se extiende a varios departamentos,
y los medios adecuados para garantizar en estas circunscripciones piloto
la elaboracin y ejecucin de los programas de inversiones del plan
nacional.
Estas dos experiencias obedecen a normas comunes. Ambas estn limitadas en el tiempo, dos aos en los dos casos. Deben provocar, a ttulo
experimental, cambios en la organizacin existente a travs de decretos
u rdenes. Su finalidad es, por tanto, llegar a prever las transformaciones
en el orden vigente. Otro rasgo comn a estas experiencias es que se
encuentran enmarcadas bajo la responsabilidad del primer ministro y del
ministro encargado de la reforma administrativa. A este respecto, una
misin interministerial est encargada de vigilar las condiciones de ejecucin de la experiencia, principalmente asegurar que los prefectos disponen de los funcionarios necesarios para su ejecucin-o Esta misin est
encargada tambin d reunir los elementos que permitan valorar los
resultados. Por otra parte, cada ministro o secretario de Estado designa
a un alto funcionario, encargado de contribuir, a escala central y local,
en la puesta a punto de las condiciones para el lanzamento de la experiencia y tambin en la solucin de los problemas que pudiera plantear su
ejecucin. En consecuencia, no se trata de lanzar un baln de ensayo
que se desinflar inmediatamente despus que fracase un lanzamiento.
Se trata de vigilar que la experiencia triunfe.
Despus de estas experiencias, teniendo en cuenta las enseanzas de la
prctica, los decretos de 14 de marzo de 1964 han reformado la organizacin de los servicios del Estado en los departamentos y en las regiones.
En condiciones similares se ha realizado una experiencia-testigo en las
tesoreras generales, de pago a los funcionarios sin libramiento previo;
otras experiencias -y no citamos ms que las principales- se refieren a
la institucin de un servicio hipotecario puesto en marcha en algunos
departamentos. Estas dos experiencias, en funcin de los resultados logrados y las dificultades encontradas, han sido despus generalizadas para el
conjunto del territorio.
3.
315
316
BONNEFOUS.
DEBBASCH,
LANZA,
MALAuD,
MARrAN!,
CUARTA PARTE
320
CIENCJA ADMINISTRATIVA.
ADMINISTR~CION
PUBLICA
321
comn. Se subrayan las responsabilidades particulares de los agentes pblicos. La satisfaccin del objetivo de servicio pblico implica una subordinacin jerrquica estrecha. El agente pblico debe servir, pero no tiene
ningn derecho respecto al servicio. Ese principio de autoridad, sin modificarse, va a ser contrapesado, en el curso sel siglo XIX, por las especiales
ventajas concedidas a los funcionarios en compensacin de las obligaciones
que pesan sobre ellos (derecho a jubilacin, gran estabilidad). La condicin de los agentes pblicos est as. especificada en los derechos y
obligaciones que trae consigo. Esta especificacin va a ser alcanzada
a partir de 1919. La n.ervencn del Estado en los campos econmicos o sociales asimila a los agentes de la Administracin con los empleados del sector privado que ocupan funciones anlogas. Los agentes
pblicos reclaman entonces un estatuto comparable al de los empleados
privados. El aumento del nmero de funcionarios da efecto de masa a
esas reivindicaciones. Por su parte, los empleados privados obtienen ventajas parecidas a las de los agentes pblicos.
Los resultados de esta evolucin se manifiestan en el estatuto general
de los funcionarios de 19 de octubre de 1946, recogido hoy a grandes
rasgos por la ordenanza del 4 de febrero de 1959. La condicin de agente
pblico ya no se define de forma unilateral, y la autoridad jerrquica no
se manifiesta ya incondicionalmente. Los agentes pblicos adquieren el
derecho de discutir sus condiciones de empleo por medio de los sindicatos y disponen del derecho de huelga para presionar a su empleador. Su
condicin se asimila as al derecho comn. Los antiguos principios estn,
sin embargo, en gran medida presentes'. La funcin pblica siempre se ha
considerado como especfica, y los agentes pblicos, como portadores de
la soberana, viven en un mundo separado del sector privado. Ese esplndido aislamiento de la funcin pblica es el carcter ms importante del
sistema francs. En Francia nos negamos a pensar en el servicio del
Estado por medio de las categoras valederas para otras profesiones; los
funcionarios deben poseer, segn nosotros, una formacin y un estado
de espritu diferentes de los que se exigen a otros trabajadores- CR. GRGOIRE).
Los Estados, Unidos practican una concepcin opuesta. La funcin pblica no ocupa all el mismo lugar que en las sociedades europeas. El
ciudadano americano se muestra desconfiado respecto a sus funcionarios.
Teme su influencia sobre la sociedad. El fortalecimiento del poder de la
funcin pblica significa frecuentemente el fortalecimiento de la centralizacin y, por lo tanto, la desaparicin del self-govemment. Las exigencias democrticas de la sociedad americana explican que se hayan fortalecido los deberes de los funcionarios y autorizado un control severo de
los elegidos del pueblo sobre la funcin pblica. Los americanos desean,
CIBNCIA oUlMINlSTRATIVA.-21
322
323
324
Fl
Distribucin de los agentes
<De 1
AGENTES
EFECTUANDO
UN
SERVICIO
CON
MINISTERIO
Asuntos Culturales
Asuntos Extranjeros
Asuntos Sociales
.
.
.
Agricultura
,
.
Antiguos combatientes vctimas de
guerra ~
.
Ejrcitos (*)
.
Cooperacin
.
Departamentos de Ultramar
..
Territorios de Ultramar
..
Economa y Finanzas
..
Educacin Nacional
..
Equipo y Alojamiento (5)
.
Industria
.
Interior
.
Juventud y Deportes
..
Justicia
.
Correos y Telecomunicacin
.
Servicios del primer ministro
.
De los cuales: ORTF
..
Conjunto
1950
1952
1956
u:
()
u:
9.324
14.643
5.758
14.218
7.771
15.132
1962
196E
4.1
7.1
25.
(2)
(2)
(2)
16.927
16.694
18.249
4.745
6.037
18.001
(2)
25.379
10.733
193.422
9.604
217.751
9.763
179.777
(4)
3.371
8.445
153.647
1.690
2.936
134.928
318.136
101.444
3.804
74.858
142.851
473.486
91.735
3.733
89.099
(6)
18.494
253.006
17.047
11.327
(4)
3.354
134.157
130.457
256.906
102.345
3.420
71.296
(6)
17.154
196.584
8.102
4.559
(4)
7.893
129.556
266.912
103.443
3.041
69,178
(6)
15.630
193.495
8.100
4.744
(6)
18.494
208.495
9.547
6.432
(2)
8.1
148.:
1:
1.1
2.1
151.<
585.'
92:
3.1
85.1
(6)
18.1
289.:
18.:
13.'
1.476.:
El Ministerio de Asuntos Culturales se cre en 1960 por transmisin de los Servicios del
El Ministerio de Asuntos Sociales se cre en 1966 por reagrupamiento de los Mmistertoi
los censos anteriores al de 1967 son iguales a la suma de los efectivos de esos ministerios.
(3) Incluidos -Franca de Ultramar- en 1950. 1952 Y 1956. Y -Estados asociados- en 1950 y 1952.
(4) Comprendidos en los servicios del primer mer ministro.
(5) El Ministerio de Equipamiento se cre en 1966 por fusin del de Construccin y Trab
(6) El Ministerio de la Juventud y Deportes se cre en 1966, por transferencia de servicios
(*) Incluidos los militares destinados en los ministerios civ iles.
(l)
(2)
FUBNTa:
325
:tA NeJA
1967)
---
'LENA DEDICACION
1967
Conjunto
Titulares
y
No
titulares
Obreros
1952
1956
1962
1966
rn
rn
199
626
(2)
537
97
609
(2)
623
308
64
571
(2)
914
386
162
790
(2)
1.425
288
4.074
420
4.754
158
7ij2
9.970
25.673
2.590
213
752
215
1.481
61.357
214
163
106.530
temporeros
5.159
9.065
25.121
3.376
4.836
18.552
1.739
4.198
6.534
44
31
35
34.939
19.076
13.068
2.787
356
323
t50
7.732
147.652
3.006
1.649
2.015
154.475
595.150
93.268
3.868
84.487
13.163
19.236
296.954
17.102
13.153
6.578
27.673
1.430
1.533
963
120.794
460.110
66.799
2.333
79.904
10.549
16.929
258.488
3.054
1.121
940
24.670
1.570
108
1.050
22.336
131.182
10.649
1.433
3.323
2.613
2.263
38.077
13.154
12.032
213
95.309
6
8
2
11.345
3.858
1.5.820
102
1.255
1
44
389
894
316
151.403
1.102.912
278.912
132.143
913
087
121
J23
539
788
507
J07
t34
t88
794
384
J05
312
1967
43
4.117
10.956
3.542
241
851
(6)
3.637
44.805
834
709
18
5.564
9.596
4.869
211
529
(6)
3.444
32.316
1.236
1.168
4
7.494
9.514
2.812
144
484
(6)
1.407
37.732
149
106
247
1.396
30
15
1
10.426
23.403
2.648
218
1.242
(6)
1.719
53.171
226
121
74.750
64.286
62.536
97.505
(4)
(4)
--
450
69
793
1.466
238
994
36
19
326
GRAN
BRETAA
(En millares)
Altos
funciona-
Aftos
ri08
(Admin1s-
Nmina
(Ejecut!vos)
tratvc)
Agentes
de
ejecucin
(clerical)
Personal
tcnico y
cientfico
Otros
Contribucones
Aduanas
y
Trabajo
Totales
(2)
1950
3,1
63,9
198,6
89,2
80,1
93,9
434,9
1955
2,7
62,7
155,4
104,5
62,5
88,4
387,8
1960
2,3
62,7
157,1
107,5
52,9
92,8
382,5
1964
2,5
68,7
168,9
121,4
55,1
95,1
416,6
1965
2,5
70,2
168,9
112,9
67.0
94.5
419,5
1968
2,3
73,4
172,1
123,1
49,5
98,4
430,6
1967
2,5
71,7
179,7
126.3
68,3
104,4
454.5
1968
2,7
63,3
191,9
132,3
61,4
110,9
471,6
(1) Total de efectivos de esas tres Administraciones: esas cifras estn incluidas en las
de las otras columnas.
(2) Est Incluido el servicio diplomtico. Que elIde enero de 1968 contaba con 13.000
funcionarios.
327
poblacin
2000019888
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Efectivos presupuestarios
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1955
1960
FIGURA
1965
1968
CAPITULO PRIMERO
LA NOCION DE FUNCIONARIO
331
332
SECCION
n. EL CONCEPTO ALEMAN
SECCION IJI.
EL CONCEPTO INGLES
414 El civil servant (servidor civilJ.-El concepto ingls de funcionario es sensiblemente diferente del que prevalece en la mayora de
los pases de Europa continental. No existe un criterio preciso sobre el
civil servant. Segn diferentes decisiones de justicia, resulta que el civil
servant es un -servdor de la corona, lo tribunales examinan por quien
ha sido nombrado el agente para saber si se trata de un funcionario, pero
no es indispensable el nombramiento de la corona para ser civil servant.
La Crown Proceeding Act de 1947 aade al criterio del nombramiento
por la corona el del pago sobre fondos pblicos, pero solamente en el
campo de la responsabilidad. Esta dificultad de definicin proviene, en
parte, de que en Gran Bretaa no hay, como en Francia, un estatuto general de funcionarios. La Royal Commsson on the Civil Service
333
de 1929-1931 Y la Comisin Priestley de 1953-1955 han adoptado la siguiente definicin, recogida en 1968 por la Comisin Fulton No hay
ms servidores de la corona que los titulares de puestos polticos o judiciales, empleados en concepto civil y remunerados completa y directamente con los fondos votados por el Parlamento.
Esta definicin es bastante restrictiva, puesto que excluye particularmente todo el personal militar y judicial. Por otra parte, los funcionarios regionales no se consideran miembros del Civil Service. Eso es una
considerable diferencia con Francia, en la que todos los agentes titulares de las administraciones descentralizadas del Estado forman parte de
la funcin pblica. As se explica la diferencia que hay, por ejemplo,
en el nmero de funcionarios empleados por el ministerio de Educacin
Nacional. Cuando en Francia ese ministerio es el primer empleador entre
las administraciones, e incluso la primera empresa francesa desde ese
punto de vista, en Inglaterra el mismo ministerio no dispone ms que
de un nmero muy reducido de funcionarios.
SECCION IV. LA CONCEPCION SOVIETICA
416. Empleados del Estado y funcionarios.-No existe en la Unin
Sovitica una funcin pblica distinta en el sentido como la entendemos
en los paises occidentales. Bajo el rgimen zarista, esta nocin se convirti en snnima de casta y de privilegio, de los cuales Lenin quera
evitar su restablecimiento. Bajo el rgimen socialista, estando generalizado el sector pblico, los servicios administrativos pierden mucho de
su particularismo respecto de las empresas: llevado hasta un lmite, todo
se convierte en servicio pblico; los derechos, las obligaciones, las remuneraciones y la seguridad en el empleo son comparables en los dos
sectores. En 1965 existan en la URSS 77 millones de asalariados en la
industria y servicios administrativos y 27,5 millones en la agricultura.
Si quisiramos tratar de determinar a partir de qu momento un
asalariado del Estado puede ser considerado como un funcionario, nos
tropezariamos con un obstculo. No existe un estatuto general de la
funcin pblica en la Unin Sovitica. El nico texto que recurre a la
nocin de funcionario es una nota en el artculo 170 del Cdigo penal
(sobre los delitos de los funcionarios). Es necesario entender por funcionario ..toda persona que ejerce de una manera permanente o temporal funciones administrativas de representacin de poder o que ocupa
en las instituciones del Estado, o en las organizaciones sociales, funciones de administracin o de organizacin o funciones administrativas.
Este texto especial es muy abstracto, designa como funcionario no
solamente a toda persona investida de una parcela de autoridad pblica
334
sino adems todos aquellos que ejercen una funcin en el marco ..de la
Administracin- .
Para tratar de cuantificar a aquellos que en la Unin Sovitica realizan funciones comparables a nuestros ..funclonaros-, se debe se.alar
en primer lugar que muchas de las funciones pblicas, segn el sentido
occidental del trmino, son ejercidas en la URSS por comits locales
elegidos. Podemos, por otra parte, utilizar diversos criterios para definir
al funcionario sovitico. El primero es el de la autoridad de que disponen los agentes pblicos. Desde este punto de vista, aparte de los agentes de fuerza pblica propiamente dichos y de los magistrados, varios
tipos de organismos pueden recurrir a la coaccin, por ejemplo, las comisiones administrativas o los comits, como los comits de barrio, que
pueden imponer ciertas multas. Un segundo criterio puede encontrarse
en el tipo de funcin pblica ejercida. Es as como podra hacerse una
distincin en el seno de las empresas y de las administraciones estatales: algunos tienen tareas de concepcin, de direccin, de control y disponen de esta forma de un poder jerrquico sobre aquellos que estn
encargados de la ejecucin de los trabajos.
En la prctica, se distingue en la Administracin sovitica el personal
responsable, que puede tomar decisiones administrativas, y el personal
auxiliar, que slo efecta operaciones tcnicas de ejecucin. Slo el primero est considerado como funcionario.
CAPITULO II
LOS ORGANISMOS DE GESTION DE LA FUNCION PUBLICA
Todos los Estados organizan con xito diverso organismos para centralizar la gestin de la funcin pblica.
336
puesto en igual nmero de representantes de las organizaciones sindicales de funcionarios y de representantes de la Administracin. Su papel
no tiene relieve.
La existencia de esos organismos centrales de gestin contrapesa difcilmente la accin particularista de cada ministerio el cual dispone
de sus propios cuerpos de funcionarios a los que asegura la gestin de
forma autnoma. Incluso cuando existe un cuerpo interministerial-como
el de los administradores civiles- se imponen carreras particulares en
cada ministerio.
337
338
421. La armonizacin.-La Oficina del Presupuesto es la primera institucin de que dispone el presidente de los Estados Unidos. La funcin de
esa oficina no es ocuparse de la gestin propiamente dicha de la funcin
pblica, sino ejercer un control sobre la accin administrativa ejecutada
por otros organismos y verificar que esas acciones se armonicen entre
ellas. Se trata de un organismo ligero que incluye poco personal. Se interesa igualmente por todos los problemas de remuneracin de los funcionarios y por las cuestiones profesionales.
2. La Civil Service Commission
339
340
blica. Los jefes de las administraciones eligen frecuentemente para pertenecer a los tribunales a miembros de sus servicios. Los agentes de las
administraciones pueden, pues, llegar a participar en el reclutamiento
d.el personal.
Al principio la institucin de los tribunales responda a la necesidad
de proveer las plazas particulares de la Administracin (o de las administraciones) de la que dependan. Su tarea era, pues, limitada. Pero la
expansin del Merit System ha llevado a las diferentes administraciones
a recurrir a los tribunales para el reclutamiento de su personal. Los tribunales se han encargado as de la organizacin de los concursos para
las plazas corrientes. Muy rpidamente la fragmentacin de las operaciones de reclutamiento entre un gran nmero de tribunales Se hizo
fuente de confusin, a la vez para las administraciones como para los
candidatos a los puestos de la funcin pblica. En efecto, las administraciones experimentaban muchas dificultades para procurarse listas de aptitud y reclutaban personas cuya competencia no satisfaca apenas las condiciones requeridas para los empleos a proveer. Por su parte, los candidatos
deban elegir, para una misma especialidad, entre una multitud de concursos organizados por los tribunales de las diferentes administraciones.
Haciendo eso se exponan a ser interrogados por un tribunal ms severo
que los otros. Esas desigualdades eran todava ms chocantes para los
candidatos menos informados sobre las funciones que podran ejercer
eventualmente.
Despus de haber consultado a las administraciones y organizaciones
de funcionarios, la Comisin de la Funcin Pblica emprendi la reforma
del sistema de reclutamiento. En noviembre de 1965, el presidente Johnson
concedi su acuerdo al plan de modernizacin de las operaciones de reclutamiento, preparado por la comisin. El plan inclua tres series de
medidas, de las que la ms importante era la creacin de 65 tribunales
interministeriales (irueracencv-bocnis ot examiners), destinados a reemplazar a los antiguos tribunales. La composicin de esos nuevos tribunales es muy significativa: muestra que la reforma no ha separado de
las operaciones de reclutamiento ni a las administraciones ni a la Comisin ele la Funcin Pblica.
Las administraciones y la comisin estn representadas en los tribunales ntermnsterales, Los servicios de todos los tribunales pueden ponerse a disposicin de no importa cul administracin, por medio del
tribunal que depende de ella. La base del reclutamiento es as singularmente ms amplia que en el pasado, lo que aumenta tanto ms la
libertad de eleccin de los superiores jerrquicos que poseen poder de
designacin.
La reorganizacin de las actividades, ejercidas antao por cerca de
341
425. Competencias respectivas de los diversos organismos.-El establecimiento de los nuevos tribunales ha permitido definir mejor las competencias respectivas, en materia de reclutamiento del personal federal,
de la Comisin de la Funcin Pblica, de los tribunales y de las administraciones.
La comisin puede obrar directamente por medio de su Oficina de
Reclutamiento <Bureau of Recruiting and Examnng). Pero tambin puede intervenir por medio de sus diez oficinas regionales. Estas supervisan las operaciones de reclutamiento. Para los concursos que renen
muchos candidatos, las oficinas regionales fijan las fechas de las pruebas,
las anuncian, corrigen y envan las listas de aptitud a los tribunales.
Los 65 nuevos tribunales (se cuenta por lo menos uno por Estado)
elaboran los programas de reclutamiento en colaboracin con las administraciones interesadas. Evalan las calificaciones de los candidatos,
tienen las listas de aptitud y las comunican a las administraciones. Pueden
ayudar a las administraciones a proveer los puestos de gran responsabilidad por medio de promociones o de nuevo destino de su personal.
Las administraciones reclutan su personal segn los resultados de los
concursos. Son los appointing officers (agentes superiores) los que nombran a las personas cuyo nombre figura en las listas de aptitud. Las administraciones informan a los tribunales de sus necesidades de personal.
Financian adems la actividad de los tribunales a prorrateo de los servicios que les hacen.
Una sola administracin ha quedado fuera de la nueva reforma: se
342
trata de la administracin de Correos. Subsisten as un millar de tribunales encargados de organizar el reclutamiento del personal de Correos.
426.
Segn esta evolucin, los poderes de oontrol de la comisin se han fortalecido en detrimento de sus tareas administrativas. La comisin fija las
modalidades de ejercicio de los poderes delegados y comprueba que la poltica del personal sea conforme a las prescripciones decretadas. No tiene,
sin embargo, prerrogativa de decisin, sino sencillamente un poder de
veto a la aplicacin de un plan de gestin del personal que no est conforme con sus prescripciones.
Si la comisin se limita en lo sucesivo a un papel de asistencia en
materia de ejecucin de las operaciones en curso de gestin del personal, contribuye en cambio a insuflar un espritu de reforma en el interior
de la administracin federal.
CAPITULO III
LOS PRINCIPIOS FUNDAMENTALES PARA EL ACCESO
A LA FUNCION PUBLICA
344
como instrumento de integracin social. Numerosas ordenanzas han instituido nuevos procedimientos de seleccin y de formacin para abrir las
puertas de la Administracin a algunas minoras sociales, raciales o
religiosas.
428. 2. La excepcian. a la regla de igualdad. Las funciones superiores.-La regla de igualdad no funciona siempre para los titulares de las
funciones superiores que ocupan cargos que estn en la frontera de
la poltica y de la Administracin.
En Francia, los altos funcionarios que ocupan empleos superiores a
discrecin del Gobierno pueden reclutarse en funcin de su fidelidad a la
ideologa poltica dominante: el principio de libertad no les es aplicable.
Estn obligados a observar una lealtad- estrecha respecto a la poltica
gubernamental y no pueden, incluso fuera de su servicio, afirmarse en
opinin contraria a la del Gobierno.
En Alemania Federal se encuentra una categora especial de funcionarios: los funcionarios -polticos- titulares de empleos calificados por
la ley como puestos polticos. Para esos funcionarios, el Gobierno tiene
derecho a exigir una concordancia estrecha con sus objetivos polticos.
Pueden ser jubilados cuando el Gobierno lo juzgue til. Entre ellos se
encuentran los secretarios de Estado, los embajadores, altos funcionarios
de los ministerios (ministerial diretnoren), los jefes de administracin a
nivel de los distritos (reaierunsotuiuienten) ...
2.
345
femenino si lo impusieran razones impuestas por la naturaleza de las funciones o las condiciones de su ejercicio. Las funciones ms naturalmente cerradas a las mujeres son las funciones militares. La mayora de
los empleos dependientes del Ministerio del Interior, y especialmente
aquellos de la polica, no pueden ocuparse por mujeres. Incluso cuando
el derecho al acceso de las mujeres a algunos puestos es posible, algunas
resistencias de los servicios lo hacen imposible: as ocurre en el cuerpo
de la Inspeccin de Finanzas o el cuerpo diplomtico o consular. De forma
general se nota que las mujeres son ms numerosas en la categoras
inferiores C y D, mientras que los hombres dominan en las categoras A y B.
Todas estas prcticas se han motivado indirectamente por cierto malestar que causa el empleo femenino en las administraciones pblicas.
Las diferentes tareas que pesan sobre la mujer la llevan a ausentarse
ms frecuentemente que los otros funcionarios. Esta discontinuidad perjudica a la buena gestin de los asuntos pblicos. Del mismo modo, muy
a menudo las mujeres no ocupan efectivamente su funcin ms que durante algunos aos. Despus, absorbidas por sus tareas familiares, renuncian a ejercer su funcin pblica. El Estado asume, pues, el coste de la
formacin de un funcionario y despus no se beneficia de sus servicios
hasta el momento en que este ltimo es verdaderamente apto para
cumplir sus funciones. La dimisin de las mujeres de sus funciones pblicas descompone, adems, el procedimiento del concurso. Cuando son
admitidas, las mujeres ocupan el puesto de otros candidatos. Esos desgraciados candidatos se habrn orientado hacia otras funciones en el
momento en el que la mujer abandone el puesto. Por cierto, se puede
admitir que si la mujer se descarga tan fcilmente de sus funciones
pblicas es porque son muy a menudo tareas materiales que no le interesan. Si la mujer ejerce funciones importantes, interesantes y remuneradas, no abandonar sus funciones. Pero eso es otro obstculo. Las
funciones pblicas importantes exigen largos estudios. Ahora bien, en
general, si la mujer no ha terminado sus estudios cuando se casa, no
los acabar nunca ms. La experiencia de la ENA es particularmente
significativa. No se puede decir que los concursos de esta escuela no
favorecen a las mujeres. Sin embargo, el 3 4 por 100 de las mujeres
entran en la Escuela de Administracin. La mujer est hoy todava en
una oondicin inferior al hombre. Se puede pensar, sin embargo, que la
entrada de numerosas mujeres en la enseanza superior modificar esta
situacin.
431 a. Gran. Bretaa.-Gran Bretaa da un ejemplo que podra seguirse por Francia. Desde 1919, la Se" Disqualification Act establece que
nadie puede ser excluido de una funcin pblica por razones de sexo o
346
matrimonio. Se intent un momento de impedir el matrimonio a las mujeres funcionarias, pero desde 1916 esta prohibicin se ha levantado,
as como se han llevado, desde 1955, las remuneraciones del personal
femenino al mismo nivel que las del personal masculino. Numerosas
mujeres acceden a funciones superiores, especialmente las muy importantes de secretario permanente de ministerio.
432. Estados Unidos.-En los Estados Unidos las mujeres representaban en 1967-68 el 33 por 100 de los efectivos de la funcin pblica federal.
-Ocupan generalmente puestos de categora modesta; en la alta funcin
pblica el porcentaje oscila entre el 1 y el 2 por 100
La ordenanza 11.575, de 13 de octubre de 1967, prohbe toda discriminacin ejercida contra las mujeres en el acceso a la funcin pblica.
Adems extiende a las mujeres la garanta de los procedimientos de
llamamiento instituidos en provecho de las personas vctimas de discriminaciones raciales o religiosas.
Los esfuerzos emprendidos estos ltimos aos deberan permitir mejorar la condicin de la mujer respecto al acceso a la funcin pblica.
433. La URSS.-En la URSS se ha considerado durante mucho tiempo
que el principio de la mujer en el hogar constitua una palabra de orden
burgus. Es por lo que el porcentaje de mujeres trabajadoras es sensiblemente ms elevado que en Europa occidental y en los Estados Unidos.
Llega a un 45 por lOO, contra Francia, que es un 33 por 100. Sin embargo,
desde hace poco los soviticos se han dado cuenta de que ese sistema no
presentaba siempre ventajas, y las mismas mujeres han emitido crticas
contra el empleo femenino.
SECCION
347
352
La promocin interna
448. Teoria y prctica.-La promocin interna consiste en elegir funcionar'ios de categora superior entre los que pertenezcan a una categora mferior. La promocin interna puede permitir la democratizacin de
353
I;IPNCIA ADNINIBTRATIVA.-23
CAPITULO IV
LAS TECNICAS DE ELECCION DE LOS FUNCIONARIOS
1. La eleccin poltica
349
350
2. La eleccin
438. Las finalidades.-La eleccin de funcionarios por los ciudadanos
constituye el procedimiento de reclutamiento ms democrtico. Crea un
lazo entre el funcionario y la comunidad a la que debe servir. Evita que
los agentes pblicos sientan la tentacin de tener su propio concepto del
inters general. Esta tcnica de reclutamiento no garantiza, sin embargo,
la competencia del funcionario. Corre el riesgo igualmente de dar nacimiento a la corrupcin.
439. Los Estados Unidos.-En los Estados Unidos la eleccin se practica por un gran nmero de funcionarios de los Estados federados o de
los poderes locales. Una preseleccin interna entre los partidos permite
garantizar que la mayora de los candidatos disponen de cierta aptitud
para ocupar sus funciones.
440. La URSS.-En la URSS la eleccin se impone a nivel local y por
los jueces. As, los miembros del Tribunal Supremo de la URSS se eligen
por el Soviet Supremo, y los tribunales inferiores, como los tribunales
populares, se eligen por sufragio universal directo. Sin embargo, esta
eleccin siempre tiene lugar en un sistema de lista nica.
421. Francia.-En Francia la eleccin se practica a una escala mucho
ms restringida. El alcalde, rgano administrativo supremo en el municipio, se elige por el Consejo municipal. Algunos jueces profesionales se
eligen igualmente por la profesin en la que ejercen su poder jurisdiccional (Tribunales de Comercio, Consejos de hombres buenos, Ordenes
profesionales).
3.
El concurso
351
CAPITULO V
LA FORMACION DE LOS FUNCIONARIOS
2. La solucin inglesa
451. Gran Bretaa.-En Gran Bretaa se combina la formacin universitaria con la del grupo. As, los altos funcionarios (administrative-classJ
se escogen a su salida de Oxford o Cambridge y ocupan inmediatamente
355
451bis. Los Estados Unidos.-En los Estados Unidos no existe formacin previa para entrar en la funcin pblica si no es en el campo militar.
Sin embargo, la insuficiencia del merit sistetri ha incitado a algunos
autores y hombres polticos a proponer el establecimiento de una formacin especial para los postulantes, en especial los jvenes, que se destinaran a entrar en la Administracin. Se formul un proyecto para la
creacin de una escuela que hubiera sido para los funcionarios lo que
West Point constituye para los militares, pero no tuvo resultado. Tal
institucin parecera a los americanos que favoreca el nacimiento de un
espritu de casta. Los administradores pblicos deben recibir la misma formacin que los empresarios privados. Sin embargo, desde 1967 se est
forjando una experiencia original de formacin. Diferentes preparaciones
de formacin (lritership proarams) organizadas por la comisin de la
Funcin Pblica, en colaboracin con algunas administraciones, se destinan
a jvenes diplomados de las universidades que hayan pasado con xito
las pruebas del Management lniership (especie de certificado de aptitud
para las funciones de direccin).
Desde su entrada en el Civil Service, los futuros jefes efectan durante
dos aos estancias de aprendizaje en diferentes administraciones, y entre
ellas, un perodo en el seno de la Comisin de la Funcin Pblica. Ejercen
funciones modestas, y as se ponen en contacto con las realidades que
tendrn que controlar o reglamentar. Las estancias se completan con una
enseanza terica y con seminarios.
Se trata de un ejemplo original de formacin de los futuros jefes de
la Administracin. Su extensin depende del xito de la experiencia.
4. La solucin francesa
452. Francia.-En Francia, la funcin pblica se reclut tradicionalmente entre los diplomados de la Universidad. Hoy en da la Administracin desarrolla cada vez ms sus propios moldes de formacin. Esta evolucin se explica primeramente por la formacin demasiado terica dada
en Francia por numerosas instituciones universitarias.
356
Durante mucho tiempo se ha aprendido en la Universidad ms fcilmente el Derecho administrativo que la ciencia administrativa; el Derecho
constitucional que la. ciencia poltica; las instituciones financieras que la
tcnica fiscal; el ingls de Shakespeare que el de hoy. La Administracin
ha tenido, pues, que apoyarse sobre enseanzas exteriores a la Universidad. Esta ha tenido igualmente tendencia a vivir replegada sobre s misma,
aislada del mundo exterior, y se ha considerado con desconfianza por
los adrrunstradores, que hubieran deseado estar asociados de antemano
a la formacin de sus futuros colegas. A estas nobles preocupaciones de
la Administracin se aaden otros motivos menos confesables. El desarrollo de escuelas especializadas es frecuentemente un medio buscado
por los funcionarios para obtener remuneraciones complementarias, para
crear empleos con salidas interesantes o para intentar beneficiarse de
las ventajas de la condicin universitaria (ausencia de control jerrquico,
por ejemplo) sin asumir los cargos (funcin de investigacin y de creacin).
Sea lo que fuere, la crisis que atraviesa actualmente la Universidad
no hace ms que reforzar la tendencia a la formacin de escuelas especializadas.
Por el momento se contina teniendo confianza en la Universidad para
la adquisicin de un nivel general de conocimiento y en las escuelas especializadas para el aprendizaje tcnico.
Los mandos de la Administracin general se forman en la Escuela
Nacional de Administracin (jefes superiores) y en los institutos regionales de Administracin (ley de 3 de diciembre de 1969, mandos medios).
Los funcionaras especializados se forman en escuelas particulares de
ciertos ministerios, como las distintas escuelas del ministerio de los PPT
o del ministerio de Finanzas. Estas diferentes instituciones no han logrado
separarse de las formaciones originales.
5.
La solucin alemana
357
SECCION
ti
1.
n.
453. Polivatencia y especializacin.-La formacin de los agentes pblicos depende de opciones generales concernientes a la funcin pblica.
Se puede destacar la especializacin necesaria de los funcionarios para
ocupar los empleos que les han sido asignados. La tecnicidad de las tareas
administrativas supone que cada agente recibe una formacin adaptada
al puesto en el que ser empleado. Desde este punto de vista, los funcionarios de Finanzas no se sometern a la misma formacin que los de
Asuntos Extranjeros. Se puede, no obstante, insistir sobre la polivalencianecesaria de los agentes pblicos. La facultad de adaptacin es ms importante que la competencia tcnica, y una buena formacin general
ofrece ms garantas que oonocimientos especiales.
La eleccin entre los amateurs y los especialistas es hoy particularmente
difcil. La Administracin debe cumplir tareas nuevas que exigen conocimientos tcnicos profundos; puede haber algn punto comn entre el
administrador financiero y el administrador social? Por otra parie, la evolucin de las funciones administrativas exige una adaptacin constante
de los agentes, y un tcnico con competencia reducida se arriesga a ser
rpidamente sobrepasado si no tiene esa facultad de adaptacin. Por lo
dems. una especializacin limitada arrastra ineludiblemente la multiplicacin y el aislamiento de los cuerpos de funcionarios. Agrava el problema
de la coordinacin dentro de la Administracin. En cambio, la movilidad
borra las barreras entre los ministerios y favorece la formacin de una
fUncin pblica all donde la especializacin engendra funciones pblicas.
2. El compromiso entre la especializacin y la polivalencia
454. La va media.-La mayora de los pases se contentan con un
compromiso entre la tendencia a la especializacin y la de la poli valencia.
Algunos Estados son quiz favorables a la especializacin. Tal es el caso
de los Estados Unidos, en los que el mito del experto llega muy lejos.
Cada puesto accesible est especificado estrechamente. As se censan ms
de 5.000 tipos de puestos especializados, para los que exigen calificaciones
especiales. Cada vez que el funcionario quiere cambiar de puesto debe
someterse a una nueva operacin de reclutamiento.
358
359
360
361
agentes a travs de disposiciones reglamentarias (primas, ventajas, posibilidades de promocin). Al riesgo de la pasividad, de una reserva de los
interesados frente al esfuerzo exigido, se aade una falta de fe de los
responsables de la gestin de personal, el coste de las operaciones de
perfeccionamiento, la necesidad de innovar, de crear los mtodos y las
enseanzas.
e} El contenido del perfeccionamiento. La formacin base es inevitablemente terica, el perfeccionamiento permite la adaptacin al puesto
de trabajo, el aprendizaje concreto del oficio. La directrices de personal
tienen aqu el papel principal:
- La puesta al da cotidiana de los conocimientos y de las tcnicas
de accin necesarias para el ejercicio de los oficios, principalmente a travs
de una mayor difusin de boletines tcnicos de las administraciones.
- La apertura al exterior y quitar vallas en el interior de la Administracin.
- La posibilidad para los agentes de cambiar de sector de actividad.
- La preparacin en nuevas responsabilidades dentro del marco de las
promociones.
1. La solucin francesa
457bis. En Francia, la tendencia tradcional de hacer recaer lo esencial del esfuerzo sobre la formacin bsica no se ha frenado, y la creacin
de institutos regionales de Administracin es un buen ejemplo de ello,
como todas las acciones de preparacin a los concursos de acceso a la
funcin pblica (CPAG); sin embargo, la preparacin a los concursos
internos; de la Administracin participan del perfeccionamiento que la
Administracin se esfuerza en favorecer. En 1967, 70.000 funcionarios se
han beneficiado de una preparacin para un concurso sobre un total de
un milln y medio de funcionarios. Estos ooncursos responden a una voluntad de democratizacin a travs de la promocin interna; el mejor
ejemplo es ciertamente el concurso funcionarial de la ENA y el ciclo
de preparacin a este concurso. El esfuerzo de promocin tiene de hecho
unos resultados limitados. Si un funcionario ha entrado en una categora
inferior, es ms que probable que ah pasar toda su carrera. Antes de
1946, en algunos casos, un empleado poda llegar a ser director. Despus
de 1946, la precisin de las normas, y principalmente la exigencia de diplomas, limitan la promocin. Convendra matizar estas normas para permitir
una mejor promocin interna. El nmero de agentes afectados por una
accin de perfeccionamiento vara segn los sectores: O por 100 para la
agricultura; 1 por 100 para la industria; 1,3 por 100 para las finanzas;
5,3 por 100 para el equipamiento, y 6,6 por 100 para correos. Los dos tercios
362
de las operaciones de perfeccionamiento se refieren a la educacin nacional. Estas acciones son las ms frecuentes, pero' de corta duracin y a
tiempo parcial... para los funcionarios <Educacin Nacional excluida), llegndose a una media de veinte das de perfeccionamiento para una
carrera de cuarenta aos, es decir, cuatro horas por ao. En cuanto a la
reconversin de funcionarios, slo se practica episdicamente. Actualmente
se realiza un esfuerzo por inculcar a los agentes, los principios de la
racionalizacin de las alternativas presupuestarias. Pero muchos funcionarios, y sobre todo los altos funcionarios, siguen pensando que los ttulos
que ellos han conseguido en su juventud garantizan su competencia para
toda su carrera.
A 2. La solucin inglesa
458. En Gran Bretaa.-EI perfeccionamiento de los agentes es tanto
ms indispensable cuanto no hay escuela especial que prepare a los
candidatos a los concursos administrativos o les d una formacin antes
de que comiencen verdaderamente su carrera. Sobre este punto, la solucin inglesa es totalmente opuesta a la solucin francesa, que pone el
nfasis sobre la formacin antes de entrar en la funcin. El sistema
britnico se caracteriza por la conviccin de que la formacin ser ms
eficaz efectuada despus de un cierto perodo de trabajo en un servicio
administrativo que realizada antes de entrar. Tradicionalmente los funcionarios adquieren una competencia en las esferas donde ellos ejercen
sus funciones nicamente por la experiencia profesional. Es la formacin
en el puesto de trabajo. Pero esto es insuficiente. As, despus de numerosos aos, la Gran Bretaa se preocupa de dar una formacin a los funcionarios recientemente promovidos. Sin embargo, an hoy dia no se
trata sino de una formacin profesional limitada a aquellos que tienen la
responsabilidad en una materia concreta. Los funcionarios que se encuentran en los servicios de la Seguridad Social reciben una formacin destinada a permitirles convertirse en especialistas de esta materia. Pero ninguna enseanza se da de una forma generalizada a todos los funcionarios.
En 1963 fue creado en Londres un centro de Estudios Administrativos que
da ciclos de enseanza de veinte semanas en economa, estadsticas, investigacin operacional y transacciones comerciales para todos aquellos que
se encuentran en su tercer ao de servicios en la Administracin. Esta
formacin terica fue extendida por etapas a los funcionarios susceptibles
de acceder a un nivel superior. Estas enseanzas cortas ofrecieron 1.000
plazas en 1970, y en 1972 todos los funcionarios susceptibles de obtener
el nivel de secretario adjunto recibieron de nueve a quince semanas de
formacin.
363
459. En los Estados Unidos.-La preocupacin por el rendimiento determina la mejora de los resultados del personal. La Comisin de la Funcin
Pblica declaraba en un informe de 1956 que la puesta en marcha de un
programa de formacin del personal deba considerarse formando parte
integrante de la poltica seguida por cada administracin con el fin de aumentar la eficiencia de su funconamento-, y otro informe indicaba que
convendra sacar partido del potencial de experiencia profesional que
representa el personal empleado, desarrollando ste al mxmo-. Por eso
se promulg en 1958 la ley sobre la formacin de los funcionarios. Era el
primer texto legislativo que preveia la organizacin de la formacin de
los funcionarios del Estado federal, previniendo procedimientos adaptados
a este fin. Sin embargo, los programas utilizados por las diferentes administraciones en aplicacin de la ley de 1958 resultan insuficientes. Por
eso, en 1966, el presidente Johnson confi a un grupo especializado (TaskForce) el cuidado de establecer el balance de los programas en curso y
de hacer las recomendaciones necesarias para una mejor utilizacin de
los medios disponibles. El Task-Force reuna personalidades de medios
muy diferentes: industria, comercio, mundo del trabajo, institutos de inVestigaciones, universidades, fundaciones Y administraciones. Este grupo
especializado insisti sobre la oportunidad de introducir cierta divisin
del trabajo en el seno de los programas de formacin, que tendra en
cuenta los medios respectivos de las instituciones gubernamentales y extragubernamentales; las primeras dispensaran una enseanza especializada,
mientras que las segundas daran a los funcionarios una formacin bsica
ms general. Recomend igualmente organizar los programas de formacin
sobre una base interministerial y bajo el control de la direccin de la
comisin de la Funcin Pblica. Es as como se cre el Bureau of Train-
364
365
BIBLIOGRAFIA
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AVOUB,
CAPITULO VI
EL MEDIO SOCIAL DE LA FUNCION PUBLICA
460. Una categorta social particular.-La. homogeneidad del medio social de la funcin pblica resulta, sin duda alguna, de la cristalizacin
de conductas semejantes. Tambin es el resultado de pertenecer a un
medio comn o a solidaridades semejantes, naturales o adquiridas.
A) Los funcionarios mOOestos.-Una encuesta de M. Crozier ilustra particularmente esta relacin en el medio de funcionarios modestos de
Francia. Efectuada en 1954 entre el personal de los cheques postales
(cuentas corrientes de Correos), demuestra que esos funcionarios descienden en su mayora de familias modestas, de pequeos funcionarios, de
labradores o de obreros.
B) Los altos funcionarioS.-La misma relacin existe en el medio
de los altos funcionarios. Si se considera en Francia la distribucin por
origen social de los ingresados en la Escuela. Nacional de Administracin,
se observa que ms del 20 por 100 de entre ellos tenan parientes altos
funcionarios y que la proporcin de hijos de obreros es inferior al 1 por
100. Tambin se puede advertir que la Escuela Nacional de Administracin
ha realizado cierta apertura de la alta funcin pblica a las capas sociales
modestas. Antes de 1945, cuerpos como el de Inspeccin de Finanzas se
reclutaban exclusivamente en la aristocracia y en la burguesa. As se
ha podido notar que entre 1919 y 1939, de. 79 inspectores de finanzas, 33 pertenecan a la aristocracia y a la alta burguesa; 24, a la. buena. burguesa
industrial, comercia e intelectual; 15, a la burguesa media (medicina,
profesorado y pequea industria) y cuatro, a la pequea burguesa.
367
(En porcentaje)
Profesin de 108 padres
Agricultores
..
Obreros
.
Artesanos, comerciantes
..
Empleados
..
Tcnicos
..
Bajos funcionarios .
Agentes
(anti-
ReVisores
(anti-
guos)
guos)
tes
Inspectores
Revisores
(nuevos)
Agentes
(nuevos)
Vigilan-
3
5
7
11
13
13
16
16
25
28
8
10
1
46
26
30
15
17
17
10
30
20
6
15
19
5
40
33
14
28
19
10
3
25
Inscritos
Presentes
AdmisibIes
SEGUNDO CONCURSO
Admitidos
Inscritos Presentes
Admisibles
Admitidos
C...gorta A, empleos de d-
TOTALES ..............................
tn
7.324
359
107
69
52
43
21
16
1.128
290
247
90
11
3
119
53
293
132
20
3
403
237
222
63
37
161
395
20
204
338
185
179
69
315
16
167
106
67
53
10
96
4
61
49
31
19
1
48
3
34
36
722
261
1.282
38
89
376
21
62
1.066
182
66
46
77
5
6
237
30
14
347
3
127
139
177
47
57
276
23
104
120
146
34
43
96
5
35
44
48
17
5
48
2
19
. 17
37
3
3
130
17
9
5.987
1.240
684
2.559
2.058
668
315
Distribucin segn las categoras previstas por el estatuto general de los funcionarios.
18
8
2
369
GRAN BRETAA
EVOLUCION DE LOS EFECTIVOS DE LA ADMINISTRA crox
DESDE 1950
(En millares)
AROS
Altos
funcionarios
Dirigentes
(Admms- (Ejecutivo)
tratvo)
1950
1955
1960
1964
1965
1966
1967
1968
3,1
2,7
2,3
2,5
2,5
2,3
2,5
2,7
Agentes
de
ejecucin
(Clertcal)
63,9
62,7
62,7
68,7
70,2
73,4
71,7
83,3
198,6
155,4
157,1
168,9
166,9
172,1
179,7
191,9
Personal
tcnico
y cen-
Otros
tfico
89,2
104,5
107,5
121,4
112,9
123,1
126,3
132,3
Contribuciones,
aduanas y
trabajo
Totales
(2)
!ll
80,1
62,5
52,9
55,1
67,0
49,5
68,3
61,4
93,9
88,4
92,8
95,1
94,5
98,4
104,4
110,9
434,9
387,8
382,5
416,6
419,5
430,6
454,5
471,6
(ll Total de los efectivos de esas tres administraciones: esas cifras estn incluidas
en las de las otras columnas.
(2) Incluido el servicio diplomtico. que constaba de 13.000 funcionarios elIde enero
de 1968.
Jefes de empresa,
personal dirigente,
profesiones Iberales
.
Funcionarios y empleados
..
Artesanos, comerciantes y auxiliares de comercio .
~gricultores
.
breros
.
Alemania
Federal
Gran
Bretaa
USA
USA
Italia
1962
1950
1940
1959
1965
23,2
24
21,S
35,5
28,9
17,7
58,5
54
51,4
3,3
7,.6
44,7
11,4
3,6
3,3
13
9,4
2,2
15,3
22,2
29
10
Francia
1945-1951
..
23,4
14,7
25,4
22,5
8,1
7,9
P. AIoasSAIII, en Buroc/"Clte di fronte alla burocrcu:ia. ISAP IGluffr. Miln. 19691, p. 261.
370
CIENCIA ADMINISTRATIVA.
~_DM:NISTRACION
PU:JLICA
Categora 11
Categora III
Exito ..............................
36
47
51
Abandonos .....................
43
32
29
Ascensos ........................
21
21
20
TOTAL ..................
100
100
100
(Est.racto de NollLU BISSEBET Revue Francais de Soci%gie. nmero especial. IX. 1968.
pgina 189).
371
es el sacado del medio de socializacin. Se comprueba que las condiciones de xito se encuentran reunidas ms fcilmente en la ciudad que
en el campo, y que en Francia, con motivo de la centralizacin, Pars
ha logrado apropiarse el reclutamiento de los altos funcionarios.
CEn porcentaje)
Agentes
(antt-
Reglones
guos)
Interventores
(antguas)
Vigllantes
Inspectores
Interventores
,(nuevos)
Agentes
(nuevos)
Sudoeste ..................
24
32
26
50
43
54
Pars .......................
43
42
37
23
15
Resto
36
26
37
45
34
34
FUENTE:
M.
CaOZIEn:
372
..
.
.
..
.
.
167.244
185.124
136.326
143.943
143.550
79.932
1.194.900
LOS AGENTES DE
1,.\
ADMINISTRACION
373
particulares. En Francia, el paso por una gran escuela favorece la formacin de tales vnculos. Los antiguos alumnos de la Escuela Politcnica
o los de la Escuela Nacional de Administracin constituyen as moldes
de decisin paralelos a los circuitos reales. La comunidad de origen geogrfico, religiosa o social, representa igualmente un importante papel.
La comunidad de cuerpo o de servicio tiene una proyeccin muy real,
especialmente en las administraciones muy compartimentadas como la
Administracin francesa. Todas estas solidaridades ocasionan, evidentemente, conflictos en el interior de la Administracin. La tendencia de
cada funcionario sera unirse al mayor nmero posible de moldes de
solidaridad, comprobando a cules no puede pertenecer. As, en la Administracin francesa, la existencia de una solidaridad entre administradores civiles provenientes de la Escuela Nacional de Administracin
ha provocado de rechazo la constitucin de una asociacin de administradores civiles no provenientes de la ENA.
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4.
Italia
CAPITULO
vn
SECCION
l.
n. EL SISTEMA DE LA CARRERA
La solucin francesa
377
en los Estados Unidos, se considera en Francia como una evasin Vituperable. Ese oantoutlaqe no deja de producirse sin embargo. Representa
sobre todo para los altos funcionarios -inspectores de finanzas atrados por
el sector bancario privado. administradores civiles provenientes de la ENA
decepcionados por la mediocridad de sus funciones en el sector pblico-o en campos en los que las remuneraciones privadas son ms importantes (profesores cientficos en la industria, inspectores de impuestos
en los servicios fiscales de las empresas). La regla es la continuidad
de la carrera en la funcin pblica.
468. El desarrollo de la carrera.-La carrera del agente pblico comienza por la entrada en funciones que sigue al nombramiento y termina con la salida del servicio, en general, en el momento de la jubilacin. Durante esta carrera, el agente pblico tiene derecho a un
-ascenso-, progreso en la carrera, que se traduce, ya por un sencillo
aumento de sueldo (ascenso de escala), ya, paralelamente a un aumento
de remuneracin, por cambio de empleo (ascenso de escalafn). Este
ascenso se realiza por antigedad -frmula. que asegura una rigurosa
igualdad- o por eleccin -tcnica, ms estJimulante-, pero donde es
ms temible el arbitraje del superior. El principio escogido es el de la
antigedad para el ascenso de escala, y el de la eleccin, matizado por el
establecimiento de un cuadro de ascenso despus de consultada una
comisin representante de los agentes interesados (comisin administrativa paritaria), para el ascenso de escalafn. De hecho, incluso el ascenso por eleccin representa un beneficio para los agentes ms antiguos.
Esta ausencia de recompensa para los agentes ms dinmicos se debe
a la accin de bulldozer- igualador llevada. por los sindicatos. Es una
de las causas de la profunda esclerosis de la Administracin francesa.
469. La ttmida introduccin del sistema del empleo.-Se busca actualmente sortear los inconvenientes de esta concepcin francesa de la
carrera, multiplicando los agentes reclutados para una duracin limitada por -contrato-. Esos agentes estn as colocados fuera del estatuto, y la Administracin puede escaparse de la rigidez de las prescripciones textuales. El reclutamiento se hace entonces teniendo en cuenta el
empleo a cubrir. De forma general, el sistema de la carrera est cada
vez ms impugnado. En efecto, ha favorecido el desarrollo de un crculo
de funcionarios replegados sobre s mismos y separados de los administrados por un muro de incomprensin y de ignorancia. Igualmente, ha
producido una funcin pblica rebelde a. las nociones de rentabilidad,
esenciales en la poca. moderna,
470. La divisin en cuerpos.-La funcin pblica francesa est diVidida en cuerpos- que agrupan a los funcionarios sometidos al mismo
378
CI2NCL~
ADMINISTRATIH.
ADMNISTnACIC~
PUBLICA
estatuto particular y que tienen vocacin para los mismos grados. El grado es el ttulo que otorga a sus beneficiarios vocacin para ocupar uno
de los empleos que les estn reservados. El grado est dividido en clases
y escalafones. El grado es independiente del empleo efectivamente ocupado: cuando el funcionario tiene un derecho adquirido a conservar su
grado, no tiene ninguno respecto a su empleo. Asi las funciones de directores y subdirectores en los ministerios son empleos y no grados.
Los cuerpos de funcionarios son frecuentemente cuerpos ministeriales. Sin embargo, el cuerpo de los administradores civiles es nterrnnsteral. El alcance de este carcter ntermnsteral es, sin embargo,
reducido. Sin duda, el cuerpo depende del primer ministro. Pero de
hecho los administradores civiles perseveran en hacer su carrera en
un ministerio determinado. La nica obligacin que pesa sobre ellos es
la de pasar por lo menos dos aos en otra administracin distinta de
la en que estuvieron destinados al principio.
Los cuerpos de funcionarios se clasifican segn su importancia en
cuatro categoras. Cada una de ellas tiene condiciones especiales de reclutamiento y remuneracin:
-
Los agentes de la categora A (20 por 100 del efectivo total) ocupan las funciones de concepcin y direccn. Se reclutan a nivel
de licenciatura.
Los agentes de la categora B (41 por 100 del efectivo) tienen funciones de aplicacin. Deben poseer el bachillerato.
Los agentes de la categora C (32 por 100 del efectivo) se encargan de funciones de ejecucin especializada. Se reclutan a nivel
de diploma.
Los agentes de la categora D (7 por 100 del efectivo) tienen funciones de ejecucin sencilla. Se reclutan a nivel de certificados
de estudios primarios.
379
2.
La solucin inglesa
471. Un sistema matizado.-En Gran Bretaa, el sistema de la carrera siempre ha estado matizado por el liberalismo de ese pas, que mantiene contactos importantes entre los agentes pblicos y los agentes privados, y por el amplio puesto reservado al ascenso y a la eleccin.
Hoy est incriminado y parece ser que se orienta hacia el sistema del
empleo.
Una vez nombrado, el funcionario emprende su carrera en el servicio
pblico. Pero, de hecho, esta carrera se desarrolla dentro de una clase
y no en la Administracin, pues las estructuras son bastantes rgidas.
Existen, en efecto, escalas de sueldo separadas para cada categora, de
forma que se puede quedar toda su carrera en la misma categora.
El ascenso depende en gran parte de la eleccin, frecuentemente preferida a la antigedad. El principio del Civil Service britnico es, en
efecto. que -el ascenso no se fomenta en inters del funcionario(gaudemetJ. El ascenso por eleccin da a los superiores jerrquicos la
Posibilidad, por la libertad de que disponen, de hacer ms eficaz a la
Administracin. Sin embargo, este procedimiento no significa que la eleccin sea arbitraria, las decisiones de prococn se toman a la vista de
un informe anual para cada func.onaro. Sin embargo, se le han dirigido crticas a este sistema. Algunos le reprochan consagrar un lugar
todava muy importante al ascenso por antigedad, sobre todo en las
categoras inferiores. Por otra parte, el ascenso por eleccin est limitado al pertenecer el funcionario a una determinada categora, y de
ah ese deseo, ya expresado, de ver suprimir las categoras.
El final normal de la carrera del funcionario es su jubilacin. El funcionario puede igualmente ser despedido. Sobre ese punto, la situacin
es bastante diferente de la posicin del funcionario francs. La Administracin britnica dispone de capacidad discrecional para despedir al
funcionario. Los civil servants no se consideran sometidos a un estatuto, sino vinculados por contrato a la Administracin, la cual puede
romper ese vnculo unilateralmente. El funcionario despedido no puede recurrir contra la decisin de despido ni pretender ninguna indemnizacin.
Esta inestabilidad aparente de la situacin del civil servant no se verifica de hecho en la prctica, porque las autoridades administrativas hacen
un uso muy liberal de sus poderes y suelen ser raros los despidos.
380
472. Las clases.-La existencia de categoras jerrquicas ha quedado como una de las caractersticas originales del Civil Service. Eso es
una consecuencia del informe Northcote-Trevelyan. Este haba propuesto una divisin en dos ciases segn las funciones que deba ejercer cada
una de ellas. La primera clase, encargada del trabajo intelectual, deba
componerse de agentes encargados de las funciones nobles de concepcin y direccin. El trabajo de la segunda clase consistira en la ejecucin de tareas puramente materiales. Esta distincin entre dos clases
ha parecido, sin embargo, en seguida insuficiente, y el desarrollo de la
accin administrativa ha llegado a una subdivisin de la segunda clase
en otras distintas. Se puede considerar hoy que hay tres clases, y si se
tiene en cuenta el personal especializado, cuatro.
473. La cadministrative class,..-Ocupa la cima de la jerarqua en la
funcin pblica. Segn', la comisin Taulin, que redact un informe
en 1931, la -clase admnstratva- se encarga de .10 que aborda la concepcin de la poltica, la coordinacin y mejora del mecanismo gubernamental. a la Administracin general y al control de los departamentos
mnstertales-, Los membros de esta clase son, pues, colaboradores directos del ministro, al que prestan asistencia para la preparacin de los
proyectos de ley. Le permiten aplicar la poltica que ha decidido. La
institucin de los administradores civiles en Francia despus de la guerra
se ha inspirado en el ejemplo de la clase administrativa. Pero sta tiene
efectivos menos numerosos que el cuerpo de administradores civiles.
381
382
383
propone distinguir dos categoras entre los funcionarios de los servicios generales, segn la naturaleza del trabajo efectuado. El primer
grupo correspondera a las actividades de naturaleza esencialmente econmica o financiera; dentro de esta categora subdistingue las actividades
de planificacin y control de las actividades econmicas, los problemas
del comercio exterior, el control de los programas de gastos de equipo
y de gastos correntes, y los aspectos econmcos y financieros de los
grandes proyectos tecnolgicos. El segundo grupo reunira las actividades de carcter social, tales como las que se refieren al alojamiento
urbano, distribucin rural, educacin, cuestiones raciales, seguridad social, problemas vinculados a la industria, direccin del personal, el crimen
y la delincuencia. La comisin Fulton propone igualmente dar una forrnacin cientfica a los administradores que ejercen sus funciones en un
contexto cientifico y tecnolgico.
Las dificultades no existen solamente entre especialistas y generalistas,
sino tambin entre los administradores propiamente dichos. Las relaciones entre las clases de funcionarios de los servicios generales son muy
reducidas. Por cierto, la administrative class (clase administrativa) no
est cerrada y es posible a los mejores miembros de la execuUve class
(clase ejecutiva) acceder a la clase superior. Sin embargo, esos pasos
quedan relativamente limitados. Exsten carreras distintas para los miembros de la clase ejecutiva y para los de la clase administrativa, y los
grados ms altos de la primera cubren los primeros grados de la segunda.
De hecho, se constata que el reclutamiento de los agentes para la administrative class depende de la formacin anterior que han recibido. Se han
intentado tentativas de democratizacin de esta clase despus de la guerra. Pero los responsables de la poltica de la funcin pblica parecen
estar un poco decepcionados por los resultados obtenidos. Parece, segn
Jo que avanza la comisin Fulton, que esos resultados no corresponden
a lo que se haba esperado y que no hay una ampliacin del abanco
socio-cultural_. En cambio, el paso de la clerical class a la executive class
es mucho ms fcil. Un gran nmero de miembros de la primera asciende
por promocin interna a la clase superior.
No obstante, si el informe de la comisin Fulton fuera seguido de
aplicaciones prcticas, podran ocurrir considerables modificaciones en
la funcin pblica britnica. En efecto, los miembros de esta comisin
proponen la supresin de las clases para reemplazarlas por una sola
estructura jerrquica, en cuyo seno existiria un nmero apropiado de
escalafones de sueldo diferente, correspondiendo a grados diferentes de
competencia y responsabilidad, y donde la clasificacin correcta de cada
puesto se determinara por un anlisis de sus tareas-. Eso causara un profundo trastorno, pues una tal transformacin significa que se analiza
y
384
385
nivel inferior exigen el certificado de estudios primarios o una formacin equivalente, una preparacin prctica de seis meses y un perodo
preparatorio de dos aos.
La enseanza est basada en las tcnicas de gestin, de -rnanagementsobre el PPBS, sobre las cuestiones econmicas. Las personas que entran
en la Administracin reciben, despus de 1969, cuarenta semanas de
formacin: un ciclo de doce semanas sobre -Ia organizacin gubernamental, y -Ia organizacin de la direccin del personal- durante el tercer ao de servicio, seguido, despus del regreso de los funcionarios a
su ministerio por un cierto perodo, de un ciclo de veintiocho semanas
de carcter esencialmente econmico (proveniente de la enseanza del
Centro de Estudios Administrativos).
La carrera del funcionario comienza por la entrega de un diploma
de nombramiento por la autoridad competente. El funcionario debe prestar juramento de respetar la ley fundamental y las leyes, as como cumplir con las obligaciones de su cargo.
A diferencia de lo que ocurre en Francia, es frecuente el paso de una
categora inferior a otra superior. El funcionario debe estar en el grado
ms alto de su categora y tener, por lo menos, cuarenta y cinco aos.
Si la categora superior exige una formacin tcnica especializada, el
paso a ella es imposible.
386
procede a la clasificacin de sus propios puestos, segn la recomendacin de la Civil Service Commission y en funcin del principio impuesto
por la Classification Act, segn el cual los puestos de tareas y responsabilidades de nivel equivalentes deben tener una remuneracin idntica.
As hay dos fases: una que consiste en el anlisis y descripcin de puestos, y la segunda, en el reagrupamiento de los puestos jerrquicos equivalentes. La Classification Act haba previsto al principio dos escalas
jerrquicas, pero la segunda se suprimi en 1956 y no subsiste ms que
un baremo general Schedule dividido en 18 grados.
No todos los servicios estn sometidos a esta clasificacin. Algunas
administraciones, como los Asuntos Exteriores y Correos, poseen su propio sistema de clasificacin. Al contrario, algunos servicios autnomos
estn sometidos al derecho comn.
479. Las consecuencias de la clasificacin.-Este sistema ignora completamente la distincin de grado y empleo. En Francia, el funcionario
puede cambiar de grado permaneciendo en el mismo empleo (un administrador civil puede pasar de la segunda a la primera clase); puede
tambin conservar su grado aun cambiando de empleo: si su puesto
acaba de ser suprimido, proseguir su carrera en otro empleo. En Estados Unidos, si el empleo ha venido a menos, el funcionario retrocede; si
el puesto es suprimido, el funcionario deber solicitar otro empleo.
As. cuando hablamos de carrera en los Estados Unidos, no se trata
de la carrera tal como se concibe en Francia, con su promocin escalonada y metdica. Se trata solamente del perodo que el funcionario va
a pasar en la Administracin.
Una vez nombrado, el funcionario no es titulado inmediatamente;
sigue en primer lugar un perodo de aprendizaje de un ao, en el curso
del cual puede ser revocado discrecionalmente por su superior si ste
no est satisfecho de su trabajo. Despus de la reforma de 1955, los agentes no son titulados definitivamente, sino despus de un perodo de tres
aos. Durante estos tres aos el agente tiene un estatuto especial (cond~
tionai career service), est considerado como un novicio de la Administracin. Despus de ese plazo de tres aos el agente accede al estatuto
de -permanente- (fulle career status). Sin embargo, esta integracin en
la funcin pblica no garantiza al agente una total estabilidad en el
empleo. El estatuto permanente le permite solamente, en el caso en que
su puesto hubiera sido suprimido, solicitar un empleo de la misma categora, vacante u ocupado por un agente no titular. Adems, la Administracin tiene en cuenta este derecho de prioridad cuando debe realizar
despidos: los agentes que tienen un estatuto permanente son situados
en un grupo preferencial que ser afectado el ltimo. El estatuto penna-
387
388
bradas que nunca haban estado en la Administracin. La ordenanza 11.315, de noviembre de 1966, ha instituido un nuevo sistema de reclutamiento para los puestos de la alta Administracin. Se trata en lo
sucesivo de poner a la disposicin del Gobierno federal medios que le
permitan verdaderamente reclutar personas de competencia muy grande para dentro como -fuera- de la Administracin. El concepto de conservar algunos altos funcionarios en su puesto ha sido de esta forma
revisado.
La Administracin federal dispone adems de un inventario de disponibilidades de personal capaz de asegurar las funciones de direccin
Lexecutive inventory), El inventario rene informaciones sobre la carrera
de cerca de 26.000 altos funcionarios.
Ha aparecido as, el espritu de competencia en el seno de la alta
Administracin. La movilidad de los altos funcionarios debera aumentar, puesto que los traslados de agentes de un servicio a otro son alentados y .facilitados-.
CAPITULO VIII
LAS LIBERTADES POLITICAS y SINDICALES DE LOS FUNCIONARIOS
390
391
392
393
En Inglaterra, los funcionarios comunistas han sido despedidos o situados en empleos que no interesan a la seguridad del pas.
4. Las libertades polticas en Alemania Federal
La solucin francesa
486. Derecho sindical.-En Francia, antes de 1946, el derecho "sindical.. estaba prohibido a los agentes pblicos. El arma sindical se juzgaba
incompatible con la idea de servco pblico. El estatuto de 1946 no solamente ha reconocido el derecho sindical de los agentes pblioos, sino que
igualmente ha asociado oficialmente los sindicatos a la vida administra-
394
La solucin americana
488. El derecho sindical.-En los Estados Unidos, los funcionarios pueden agruparse en asociaciones o en sindicatos para defender sus intereses profesionales. Los sindicatos americanos de funcionarios son muy
poderosos, sobre todo si se les compara a los de los pases europeos.
395
396
11 3.
La solucin inglesa
397
los problemas particulares de una categora de agentes, pues la discusin de los problemas generales de la funcin pblica es asunto de los
Whitley Councils.
491. Los Whitley Councils.-El origen del whitlesmo se encuentra en
1916 en la comisin presidida por J. H. Whitley, que dio su nombre a
la Insttucn, Esta comisin tenia por misin mejorar las relaciones entre
los empleadores y los empleados y, por otra parte, sugerir los medios que
Permitieran a los interesados revisar las condiciones de trabajo. ,La institucin, prevista en las relaciones de derecho privado, se extendi rpidamente a la Administracin, y en 1919 se cre un Consejo Whitley, cuyo
fin era confrontar la experiencia y los diferentes puntos de vista de los
representantes de la funcin pblica en las escalas administrativas, ejecutivas y manuales, Los Whitley Councils son, pues, organismos paritarios de negociacin de las reclamaciones que los funcionarios podran
presentar y al mismo tiempo para mejorar el funcionamiento del servicio.
Las decisiones de los Whitley Councils se toman por medio de acuerdos
entre los dos elementos. El presidente siempre es un miembro de la
direccin, y el vicepresidente, un representante del personal; cada una de
las partes se expresa colectivamente y no hay votacin. Existe un Consejo
Whitley nacional, donde la direccin est. representada por el jefe del
Civil Service, los jefes de los principales departamentos y altos funcionarios de la Tesorera, Su competencia se extiende a todas las cuestiones
que afectan a las condiciones de trabajo del personal no ndustral (el
Foregn Office est excluido igualmente de su competencia>. En el escalafn
inferior hay Whitley Councils en cada departamento ministerial. En fin,
hay Whitley Committees locales, establecidos en el lugar de trabajo. Esos
Whitley Councils no tienen poder de ejecucin y hacen proposiciones que.
para aplicarse, deben recibir la conformidad del gabinete. El xito de los
Whitley Councils se explica por el espritu de cooperacin que se ha
instaurado. La. gran fuerza del whitlefsmo... es reunir el conjunto de. la
funcin pblica o el conjunto del personal de un departamento y desempear en el seno de cada rgano Whitley un punto de vista y un espritu
nicos y hacer participar a los funcionarios en la gestin del conjunto de
su profesin.. (Staff Relations in the Public Servce). Adems, hay colaboracin constante entre los Whitley Councils y las asociaciones. Sin
embargo, en caso de que aparecieran conflictos colectivos en la funcin
Pblica. seran competencia del Tribuna.l de Arbitra.je de la funcin pblica. Este organismo independiente puede ser utilizado por las asociaciones y los sindicatos, y sus decisiones son obligatorias. Se compone de un
presidente, un representante de la Administracin y un representante del
Personal. La solucin britnica es menos satisfactoria para los conflictos
individuales. que competen a los tribunales judiciales.
398
4.
La solucin alemana
CAPITULO IX
LAS OBUGACIONES FUNDAMENTALES DE LOS FUNCIONARIOS
494. Enunciado de las obligaciones.-La primera obligacin del funcionario es -consagrarsa a su funcin. Y es, en general, por lo que est
prohibido acumular una funcin pblica y una funcin privada o varias
funciones pblicas.
El funcionario, por otra parte, debe evitar estrictamente tener en toda
empresa en relacin con su servicio, intereses que comprometan su independencia. Los actos de -corrupcn- estn reprimidos severamente
por todas las legislaciones. Constituyen no solamente faltas disciplinarias,
sino tambin faltas penales. El artculo 175 del Cdigo Penal castiga en
Francia a todo funcionario que haya recibido intereses en todas las operaciones o empresas que deba vigilar.
En el curso de su servicio, el funcionario debe atenerse a una estricta
obediencia jerrquica... Esta obligacin vara segn el puesto del agente
inculpado, en la jerarqua. Un agente superior est en situacin de discutir
las rdenes recibidas y dispuesto a someterse si su director mantiene su
Posicin, y un agente inferior no puede intentar convencer; est subordinado estrictamente.
Los agentes pblicos deben dar prueba de una -dscrecn absoluta..
en todos los hechos e informaciones de que tengan conocimiento en el
ejercicio o con ocasin del ejercicio de sus funciones. Esta obligacin protege no solamente al Estado en sus intereses vitales, sino tambin a los
particulares; el Estado moderno tiene cada vez ms informacin sobre la
vida de los individuos, y es importante que esta memoria administrativa
no Se entregue al gran pblico por indiscreciones.
BIBLIOGRAFIA
CATliEaINE,
Michal,
P1.ANTEY, A.:
CAPITULO X
EL REGIMEN DISCIPIJNARIO
401
la solucin que Francia ha adoptado, bajo reserva del control del juez sobre
el exceso de poder. En cambio, otros pases, como Alemania, han optado
por la constitucin de un rgano disciplinario autnomo que resuelve con
ms independencia y objetividad que el jefe del servicio.
SECCION III.
497. Diversidad de sanciones.-La autoridad investida del poder disciplinario puede elegir, una vez reconocida la falta, entre diversas sanciones
que alcanzan al funcionario en su vida profesional. En Francia, el estatuto
de la funcin pblica enumera las sanciones, que son, por orden de gravedad creciente: el aviso, la represin, la cancelacin del cuadro de ascenso,
reduccin de la antigedad de la escala, la rebaja de nivel, separacin de
oficio, retrogradacin, jubilacn de ofco y despdo. Otra sancin se prev
por el estatuto: la exclusin temporal de las funciones por una duracin
mxima de seis meses, que entraa la privacin del sueldo y puede pronunciarse como sancin principal o sancin complementaria. La suspensin. es distinta de estas sanciones, medida provisional que permite separar temporalmente del servicio a un funcionario sospechoso de haber
cometido una falta grave. Esta medida permite esperar el resultado de
una instruccin o el fallo de una sancin definitiva. En la mayora de los
pases, la autoridad disciplinaria no est obligada a observar correlacin
entre la falta y la sancin.
SECCION IV.
PROCEDIMIENTO DISCIPLINARIO
402
BIBLIOGRAFIA
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DELPERE,
LGDJ
fonction publique,
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CAPITULO XI
LA RESPONSABILIDAD DE LOS FUNCIONARIOS
SECCION
n.
LA RESPONSABILIDAD CIVIL
404
500. La proteccin de los agentes.-En contrapartida de la responsabildad que pesa sobre ellos, los agentes pblicos pueden estar protegidcs
CAPITULO XII
REGIMEN DE REMUNERACION
SECCION 1. LA CONCEPCION FRANCESA
501. El particularismo de la funcin pblica.-En la concepcin francesa, la remuneracin del funcionario no est vinculada al trabajo proporcionado. Debe permitir al agente pblico sostener el rango social correspondiente a su funcin. Sin embargo, un funcionario no tiene derecho
a su sueldo ms que si ha ejercido realmente sus funciones. Por otra parte, se adicionan al sueldo diferentes indemnizaciones, calculndose algunas de ellas en funcin del trabajo proporcionado.
La poltica de remuneraciones en la funcin pblica no tiene en cuenta, en teora, las reivindicaciones de los interesados. Es resultado de una
decisin unilateral de los poderes pblicos y no de una negociacin. De
hecho, sin embargo, los grupos representativos de los funcionarios son
para la Administracin asociados obligados, pero apenas pueden disponer
ms que de un papel consultivo, pues la poltica de las remuneraciones depende, estrechamente del Parlamento y del Gobierno. Es muy
importante la dislocacin de remuneraciones entre la funcin pblica y
las empresas nacionales. An es ms notable respecto al sector privado.
Tambin el Estado, para conservar a sus agentes, debe emplear caminos
torcidos. Multiplica las indemnizaciones no incorporadas a los sueldos.
Acepta el absentismo o la ocupacin de funciones accesorias. En cambio,
los salarios masculinos y femeninos son iguales, mientras que en el sector
Privado la remuneracin de las mujeres es inferior a la de los hombres.
La remuneracin depende de la clasificacin de los empleos en una
red (o encasillado) indiciaria. Algunos empleos elevados estn fuera de
la escala. Ms abierta est la red, ms importante es la disparidad de los
sueldos entre los funcionarios. Actualmente es de 1 a 7,60, y si se tiene
en cuenta los empleos cfuera de la escala-, de 1 a 12. Los sindicatos de
jefes son favorables a la apertura de la red. Los sindicatos de masa piden,
al contrario, su contraccin.
406
407
los titulares tienen derecho a pensin (que no pasa de la mitad del ltimo
sueldo). Los no titulares no tienen derecho ms que a una indemnizacin
cuando abandonan el servicio.
SECCION III.
503.
LA CONCEPCION AMERICANA
para que los agentes de esa empresa se beneficien con ventajas particulares respecto a otros empleados. La Administracin firma acuerdos con
los contratantes en las mismas condiciones en que lo hara un empresario
privado e interviene usando los medios que son de los particulares. Los
funcionarios no estn descontentos con esta situacin, pues estn defendidos eficazmente por poderosas organizaciones sindicales.
El salario es la principal ventaja material de que dispone el funcionario. Esa paga se calcula en funcin de los servicios cumplidos. Los salarios
ofrecidos por la Administracin son muy inferiores a los del sector privado, a pesar de los aumentos peridicos que resultan de las conclusiones
de las comisiones de encuesta. Eso se explica por la tendencia del pblico
a pensar que el dinero que se gasta en pagar a los funcionarios se dilapida. En la poca entre dos guerras, un informe comprobaba que, si no
existan ciudadanos bastante patriotas y bastante afortunados para aceptar servir a su pas a cuenta de sus intereses particulares, el Gobierno
federal estara imposibilitado de encontrar individuos competentes para
cubrir las funciones administrativas ms altas... La situacin de los funcionarios, sin ser excelente, no es quiz tan mala como parecera resultar
de este informe, porque los hombres que forman parte de la funcin pblica, especialmente en altos empleos, no efectan ms que una parte de
su carrera.
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QUINTA PARTE
LOS MEDIOS DE
LA ACCION ADMINISTRATIVA
CAPITULO PRIMERO
COSTE Y RENDIMIENTO EN LA ACCION ADMINISTRATIVA
SECCION 1. LA PREOCUPACION DEL COSTO
Y DEL RENDIMIENTO
505. Los servzczos pblicos y el costo y el rendimiento.-La idea de
servicio pblico ha paralizado mucho tiempo la investigacin del costo y
rendimiento de las administraciones. Funcionando stas en el inters general, se pensaba que los medios materiales y humanos puestos a su disposicin estaban siempre justificados por las exigencias de ese inters. Este
postulado se ha borrado, cuando el crecimiento de los gastos imputables
a los servicios administrativos ha llevado a buscar economas presupuestarias. Entonces se ha tenido la preocupacin de construir la mejor
414
415
Un ltimo obstculo aparece finalmente. Resulta de la insercin del servicio pblico en el conjunto del aparato administrativo y de la ausencia
de individualizacin de su gestin en relacin a los otros servicios del Estado. Se deban evaluar, para cada servicio, las cargas que hace caer
sobre la colectividad pblica, es decir, no solamente los gastos, sino tambin el coste de todos los privilegios de que se beneficia. -El coste de un
servicio pblico no es solamente lo que se saca de la caja inmediata. mente o a plazos, en especies o en general por ese servicio; tambin es
todo lo que cuesta a la colectividad, a otros servicios de Estado, a los mismos particulares, y especialmente las formalidades impuestas al pblico: su coste deba valorarse y unirse a los gastos pblicos propiamente
dichos. (G. Ardantl. Esta evaluacin es especialmente delicada, porque los
servicios tienen tendencia a disimular los gastos directos de que se benefcan. inmuebles de otra administracin ofrecidos gratuitamente, agentes pblicos que trabajan en el servicio, cuya paga queda a cargo de la
administracin de origen...
416
Los miembros del comit se nombran por decreto del primer ministro.
Pueden estar asistidos por miembros suplentes designados en las mismas
condiciones. El primer ministro designa, entre los miembros del comit
central de investigacin, a un secretario general.
El comit puede llamar a personalidades calificadas nombradas por
decreto. Su organizacin material es muy liviana: el secretario general,
asistido por dos secretarios generales adjuntos, asegura su funcionamiento administrativo. El comit radica en el Tribunal de Cuentas. Los crditos necesarios para su funcionamiento estn incluidos en el presupuesto
del primer ministro. Esta liviandad de organizacin se explica por la preocupacin de no duplicar los cuerpos de control existentes, y sobre todo
para no usurpar las atribuciones del Ministerio de Finanzas.
417
puestos a su .dsposcon por decreto del primer ministro. Estos investigadores se eligen entre los miembros del Consejo de Estado, del Tribunal de
Cuentas, del cuerpo prefectoral, de los cuerpos de control y de las administraciones centrales de diferentes ministerios, de miembros de la unversidad o de magistrados del orden judicial. Puede igua1mente llamar a
personas pertenecientes a los mandos superiores de las empresas pblicas,
as como a funcionarios jubilados. As, en 1959, se nombraron once investigadores (un auditor del Tribunal de Cuentas, tres inspectores de finanzas, un subprefecto -hors-classe.., dos administradores civiles, un inspector
general de la Administracin, dos consejeros del Tribunal administrativo
del Sena y un ingeniero de telecomunicacin).
513. Tcnica de la investigacin.-La iniciativa de las investigaciones
corresponde, ya sea al mismo comit, ya sea al primer ministro (lo ms a
menudo a instancia de la direccin del Presupuesto). Se designan en seguida investigadores; poseen los derechos de investigacin ms amplios,
tantos sobre los documentos como sobre el terreno. Para cada uno de los
estudios emprendidos, los ministros interesados designan al presidente del
comit, entre los altos funcionarios encargados especialmente de seguir los
trabajos del comit, y de la puesta en marcha de sus conclusiones.
La primera fase de la investigacin.. consiste en recoger el mximo
de informacin sobre el servicio. Debe procederse, antes que nada, al
examen externo, es decir, a la investigacin de informaciones independientes del examen directo de) servicio. Se tratar especialmente de consultar los estudios hechos por las comisiones 'administrativas ad hoc, los
informes de los cuerpos de control, de tener conversaciones con los jefes
de servicio, los agentes de direccin y las organizaciones sindicales de
funcionarios. El examen -nteror.. consiste en seguir el funcionamiento
del servicio. -Para conocer a la Aduana hay que haber acompaado a un
capitn de Aduanas, a un brigadier de Aduanas y a un comisionado, en
sus gras. (-Prmer informe comit nvestgacn-, p. 8,)
El investigador debe determinar en seguida el gasto- del servicio. Todos los gastos del servicio deben reunirse y calcularse. El costo global debe
analizarse por un desglose de los gastos entre los diferentes elementos,
y as se puede descomponer el costo global por la ndole de las operaciones.
por establecimiento o circunscripcin. La apreciacin de un -rendmentoes desahogada cuando el servicio es generador de ingresos, y se confrontan los ingresos y los gastos. Cuando se trata de un servicio administrativo, la apreciacin es ms compleja: se esforzarn en valorar la cantidad
de servicios rendidos o el nmero de usuarios por clula bsica de la Administracin. Se comparar as el precio de coste del prisionero en los
establecimientos. A, B, C...
CIRNCIA AIlWNISTl\ATIVA,-27
418
419
ministracin pblica: la transformacin de la nomenclatura presupuestaria, los servicios de organizacin y mtodos CO. M), 10 ilustran perfectamente.
BIBLIOGRAFlA
CAPITULO II
ORGANIZACION y METODOS EN LA ACCION ADMINISTRATIVA
515. Definiciones.-Se agrupan bajo el ttulo de organizacin y mtodos. el conjunto de tcnicas destinadas a mejorar el funcionamiento de
la Administracin. La organizacin es la funcin que consiste en buscar
los medios a aplicar para determinar: el grado de eficacia del servicio, su rentabilidad, as como su facultad de adaptacin al medio exterior. El mtodo es el proceso de reflexin abstracta que permite la aproxmacin a los problemas de organizacin.
Entre los mtodos y la organizacin el lazo es estrecho. Los primeros
deben permitir sealar las modificaciones deseables a la organizacin.
y constituyen el arte de proceder, indispensable para descubrir las estructuras ideales.
La preocupacin por la organizacin y mtodos procede de la del costo
y del rendimiento. Como sta, no ha podido penetrar en las mentalidades,
ms que a partir del momento en que se ha borrado la concepcin abstracta del servicio pblico y se han preocupado de aumentar la eficacia
de la mquina administrativa.
En efecto, durante mucho tiempo se ha producido una disociacin entre
las empresas privadas y los servicios pblicos en la mayora de los pases
europeos. Las empresas, sometidas a la ley del mercado, deben justificar
en todo momento su finalidad con los resultados obtenidos, y los segundos se han de imponer una finalidad definida por los rganos polticos Y
que debe satisfacerse a no importa qu precio. Eso explica que el esfuerzo
de organizacin y mtodos se haya implantado primeramente en los pases
que han admitido sin reserva, la aplicacin a los servicios pblicos de las
tcnicas de organizacin del sector privado, y as es como se ha desarrollado en los Estados Unidos una doctrina global de Administracin aplicable tanto a los servicios pblicos corno a las empresas privadas. En los
otros Estados, la nocin de organizacin y mtodos ha penetrado en los
espritus a continuacin de las primeras nacionalizaciones. Se han dado
421
cuenta entonces de que no haba diferencia de naturaleza entre las actividades pblicas y privadas, y que tanto las primeras como las segundas
recogen principios comunes de eficiencia. La idea de organizacin y mtodos ha penetrado en el conjunto del sector pblico por medio de las
empresas pblicas.
422
la accin del comit central de investigacin sobre el costo y el rendimiento de los servicios pblicos, el cual, en su cuarto informe (1957),
estimula a cada administracin a constituir su propia oficina de Organizacin y Mtodos, mejor que recurrir a expertos privados.
En 1959, las comisaras generales del Plan y de la productividad se fusionan en una nica comisaria que integra a los servicios de productividad competentes para el sector privado (decreto de 4 de febrero de 1959 Y
22 de septiembre de 1959). Desde 1968 esos servicios se administran segn
una estructura privada, el centro nacional de informacin para la productividad de las empresas. En cuanto a los problemas de productividad
que interesan a los servicios pblicos Se confan al servicio central de
Organizacin y Mtodos (SCOM), organismo interministerial dependiente
de la direccin de Presupuesto (decisin de 28 de diciembre de 1959). El
SCOM tiene como tarea principal formar e informar a los funcionarios
con respecto a las tcnicas de Organizacin y Mtodos, intervenir en los
servicios pblicos, estimular a los grupos de estudio, asegurar las publicaciones que interesen a Organizacin y Mtodos. La creacin del SCOM
corona, .la evolucin de las ideas de Organizacin y Mtodos en la Administracin francesa.
SECCION JI. LA PREOCUPACION DE ORGANIZACION y METODOS
EN .LOS PAISES EXTRANJEROS
517. En Gran Bretaa.-El problema de organizacin de los servicios
pblicos y de la funcin pblica se impuso desde 1914 por comisiones de
investigacin: el comit McDonald (1914) y el comit Haldane (918). La
primera direccin de Organizacin y Mtodos se cre en la Tesorera en
1942. El ejemplo es seguido rpidamente por otros departamentos ministeriales. Actualmente, la direccin de la Tesorera estimula y coordina a
las diversas ramas de Organizacin y Mtodos. Tiene un gran autoridad
moral sobre todos los servicios ministeriales.
518. En la administracin irlandesa.-La formacin de los funcionarios
la Organizacin y Mtodos estn bajo la autoridad comn de un servicio
del ministerio de Finanzas en razn de la estrecha implicacin que revisten los problemas de personal y los de la organizacin. Los agentes de
Organizacin y Mtodos se reclutan por concurso abierto entre los -executive ofcers- de todos los ministerios. Despus de una estancia de formacin de tres aos en el servicio de Organizacin y Mtodos, esos agentes se reintegran a su marco original.
y
519. En Alemania Federal.-El presidente del Tribunal de Cuentas federal, asistido por un servicio especializado, es el que da informes con-
423
SECCION III.
SECCION IV.
521. Formacin de carreras.-Tericamente, la -formactn- de especialistas obedece a los mismos principios en las empresas privadas y en
los servicios pblicos. Los despachos privados organizan ellos mismos, en
general, la formacin de sus expertos. Una tcnica de este tipo se utiliz, por ejemplo, por la SNFC. Igualmente existen mtodos de formacin
ms universitarios, que implican cursos magistrales o conferencias: esta
misin la ha asumido hoy. el Instituto de Estudios Superiores de Tcnicas
de Organizacin GESTO>, creado por decreto de 13 de octubre de 1955,
y por un organismo privado del Instituto Tcnico de las Administraciones
Pblicas <ITAP>.
La organizacin de las carreras de los agentes de Organizacin y Mtodos debe tomar en consideracin la especificacin del trabajo de organizador. Este no debe realizar una tarea de gestin directa. No debe tampoco considerarse como un superior jerrquico. Debe colocarse al margen
424
de la jerarqua y cumplir una funcin de consejo. El especialista en organizacin no debe, por lo tanto, estar en permanencia exterior al servicio, y debe, de cuando en cuando, recuperar las funciones de gestin
para no olvidar las realidades administrativas. El destino en una funcin
de Organizacin y Mtodos debe ser precario. En Gran Bretaa, la
solucin elegida es la separacin, durante un perodo de cinco a diez
aos, de los funcionarios que quedan en su marco de origen y se benefician de ventajas particulares para su ascenso, o la proposicin de salidas. Para algunos, esos problemas de organizacin de las carreras son
insolubles en tanto que no se decida llamar a expertos del sector privado, nicos que pueden reflexionar sobre esos problemas de organizacin, a cubierto de las preocupaciones de carrera o rivalidades de
cuerpo, especialmente acusadas en la funcin pblica.
425
3. Los documentos de posicin: se entiende por eso, todos los documentos que quedan de manera fija en el servicio (expedientes, repertorios .. J. El organizador va a vigilar su emplazamiento, su nmero, su frecuencia de utilizacin y su clasificacin.
4. Los locales: el organizador estudia la implantacin geogrfica
del servicio y los desplazamientos que los empleados realizan...
5. Los circuitos: el experto en organizacin estudia todos los circuitos de decisin, de informacin o de consulta. As trazar cierto nmero
de diagramas o de grficos.
524. La crttica.-El examen analtico tiene como fin destacar las insuficiencias del servicio. La fase crtica permitir comprobar las anomalas
que saltan a la vista en el sistema estudiado y examinar las mejoras que
pueden aportarse. Cierto nmero de criterios se han extrado por el SCOM:
la utilidad, la simplicidad, el coste, el tiempo, la optimizacin de los factores de ambiente y de relaciones humanas.
El .experto debe dar prueba de modestia en sus conclusiones: una
modificacin en la organizacin, si es necesaria para el servicio, puede
plantear problemas que no resuelve.
426
todos f1968J nm. 27, p. 21J. Este ejemplo muestra las virtudes y las limitaciones de la accin de Organizacin y Mtodos. Esta ha logrado mejorar
algunas tcnicas administrativas, pero no ha permitido implantar en la
Administracin francesa los principios de eficacia, las tcnicas de Administracin que, en los Estados Unidos, no estn limitadas a las empresas
privadas.
526. El problema del equipo administrativo.-Se ha trazado una accin que debe desarrollarse en el campo del (equipamiento administrativo.
Tradicionalmente no ha podido prevalecer ninguna concepcin de conjunto
de los bienes, muebles e inmuebles, puestos a disposicin de la Administracin para asegurar el servicio pblico. Hoy, se da uno cuenta de que la
eficacia de la accin administrativa depende de la utilizacin racional de
los equipamientos administrativos.
Esta evolucin es especialmente notable en el campo de los edificios
y locales. Concepciones tradicionales daban una gran importancia al aspecto exterior de los edificios y a su instalacin. Se trataba no de
disponer de locales acogedores para el pbloo, sino de hoteles antiguos,
prestigiosos, que demostraban la grandeza del Estado y ponan al administrado en situacin de inferioridad: En nuestros das se interesan en
preocupaciones nuevas, y los locales deben concebirse de forma que faciliten el trabajo de los agentes y las relaciones administracin-administrados. Un servicio de creacin arquitectural, creado en el seno de la Direccin de Arquitectura (Ministerio de Asuntos Culturales), tiene por
misin instruir a cada administracin sobre esos problemas.
Se ha producido en el campo de material de oficina una evolucin
notable, se ha pasado de una utilizacin anrquica de la mquina
a una mecanizacin progresiva de la accin administrativa. En enero
de 1965 se instituy una Comisin de los Equipos Administrativos encargada de estudiar, controlar y facilitar la investigacin de la maquinaria
mecanizada. La aportacin de la informtica es especialmente importante.
La informtica puede definirse como el -tratarnento de la informacn-. Por las disciplinas y tcnicas que ofrece la informtica permite
recoger, controlar, explotar y transmitir las informaciones. Esas diversas
operaciones se efectan en dos fases distintas. Hacia arriba del ordenador
se opera la recogida de datos, su codificacin y su puesta en una forma
comprensiva en soporte mecanogrfico. Por abajo del ordenador se opera
la restitucin de esas informaciones por el ordenador.
Aplicada a la Administracin, la informtica debe permitir, por automatizacin de los procesos administrativos, elevar el rendimiento de los
servicios, aumentar el progreso. Las aplicaciones administrativas son numerosas y simplifican las tareas en numerosos campos, especialmente en
el de la gestin de ficheros (declaraciones fiscales u hojas de imposicin
427
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428
CAPITULO III
LOS MEDIOS DEL PRESUPUESTO DE LA ACCION ADMINISTRATIVA
El puesto de 1& Administracin en el proceso presupuestario es esencial.
No solamente porque la accin administrativa depende estrechamente de
los crditos concedidos por el presupuesto, sino tambin porque la Administracin representa un papel predominante en la preparacin del presupuesto y en el control de su ejecucin.
430
En la primera fase se determinan las orientaciones generales del presupuesto. La direccin de presupuesto y los servicios de presupuesto de los
diferentes ministerios establecen el montante de los servicios votados. Las
principales direcciones del ministerio de Finanzas elaboran las primeras
perspectivas del presupuesto del prximo ao. El Gobierno detiene en ese
caso sus opciones siguiendo las variaciones de esos elementos de informacin y de la coyuntura econmica y poltica. Fija el montante del aumento
de los gastos pblicos, las condiciones del equilibrio del presupuesto o el
montante del descubierto. El ministro de Finanzas precisa a sus colegas,
en el marco de sus opciones, las perspectivas de presupuesto.
Dentro de cada ministerio comienza una segunda fase. Cada servicio
establece sus proposiciones de gasto y los servicios centrales arbitran entre
ellas. El ministro y sus colaboradores establecen las prioridades y fijan,
en consecuencia, las peticiones que se presentarn a la direccin del Presupuesto. Estas sern, lo ms a menudo, exageradas, siguiendo las variaciones de la antigua frmula de negociacin, segn la cual hay que pedir
mucho para obtener un poco.
La tercera fase es, efectivamente, una fase de negociacin entre los
ministerios gastadores y la direccin del Presupuesto, la cual ocasiona muy
a menudo conflictos y la necesidad de producir esos arbitrajes. Estos se
harn por el ministro de Finanzas y el ministro interesado y si el conflicto
persiste, por el jefe del ejecutivo.
Al trmino de este procedimiento sE! interrumpen las grandes masas de
presupuesto. Las negociaciones entre la direccin del Presupuesto y los
servicios gastadores van a continuar con el fin de llegar a la redaccin
detallada y definitiva del proyecto que se someter al Parlamento.
431
de crditos de los que el Gobierno juzga indispensable disponer para proseguir la ejecucin de los servicios pblicos en las condiciones que fueron
aprobadas por el Parlamento el ao precedente. En el procedimiento francs de preparacin del presupuesto, la nocin de servicios votados representa un gran papel. Permite la prrroga del presupuesto del ao precedente. Solamente las nuevas medidas, es decir, todas las que ponen en
discusin los servicios votados, ya sea reducindoles, ya aumentndolos,
son objeto de un examen detallado.
Este procedimiento tiene el inconveniente, sin embargo, de desanimar el
espiritu de innovacin de la Administracin y mantener servicios intiles.
Favorece un desarrollo continuo de los gastos pblicos y confiere un carcter casi inevitable a esos gastos: el montante de los servicios votados representa del 80 al 95 por 100 del total en el presupuesto francs de crditos.
531. 2. El presupuesto funcional.-La percepcin de las opciones presupuestaras puede facilitarse con una presentacin adecuada del presupuesto, la cual expresa la nocin de -presupuesto funcional-o
La presentacin administrativa del presupuesto del Estado, por ministerios, ttulos y captulos no permite apreciar la importancia de los fondos
consagrados por el Estado a la realizacin de sus diversas misiones. A fortion, hace imposible todo ensayo de apreciacin de la utilidad de los gastos
pblicos. No hay que extraarse de estas lagunas, pues en las finanzas
pblicas clsicas es la funcin politica del presupuesto la que lo prev y
los economistas admiten que los criterios del gasto pblico no sa'en ms
que del arbitraje poltico-o En nuestros das, el presupuesto se ha vuelto
esencialmente un instrumento de accin econmica. Se ha hecho necesario investigar los medios susceptibles de racionalizar las elecciones presupuestarias. Se han esforzado en determinar cunto consagra el Estado
a la ejecucin de cada una de sus misiones. Y para ello se ha establecido
una presentacin funcional de los gastos.
En Francia, la presentacin funcional de los gastos pblicos tiene su
origen en los trabajos del Comit Central de Investigacin sobre el Costo
y el Rendimiento de los Servicios Pblicos y en los del Servicio de Estudios
Econmicos y Financieros del Ministerio de Finanzas. Adems, desde 1950,
la Direccin del Presupuesto edita un fascculo que rene los gastos pblicos de las grandes funciones del Estado: ese documento constituye ya cel
presupuesto funcional .
El artculo 52 del decreto de 19 de junio de 1956 institucionaliza esa
prctica previendo que la ley de Finanzas debe ir acompaada. de anexos
que presenten el costo de los servicios en las grandes funciones.
Ese ttulo ambicioso de presupuesto funcional no corresponde ms que
a un anexo del presupuesto del Estado en el que estn agrupados, segn
su destino. los gastos del Estado.
432
En ese anexo de presupuesto titulado -COSUl y rendimiento de los servicios pblcos-, los gastos del Estado se ventilan entre ocho funciones
principales:
- Poderes pblicos y administracin general;
- justicia y seguridad interior;
- relaciones exteriores,
- defensa nacional;
- accin cultural (Enseanza, Trabajo y Sanidad);
- accin social (Antiguos combatientes);
- accin econmica (Agricultura, Energa y Minas, Industria, Comercio y Turismo, Transportes y Telecomunicaciones);
- habitacin, urbanismo y ordenacin del territorio.
Otras dos categoras renen los gastos no funcionales (principalmente
la deuda pblica) y las deudas no tasadas (pensiones de jubilacin).
Cada gran categora de gastos se subdivide en subcategoras.
La clasificacin funcional de gastos del Estado impone mltiples problemas.
Para comenzar hay que tener en cuenta el hecho de que los gastos
hechos por algunas partidas presupuestarias tienen por objeto financiar
ctras partidas presupuestarias, aunque, si no se tiene cuidado, se corre el
riesgo de hacer figurar dos veces la misma suma en el presupuesto funcional. Ese riesgo de doble empleo se manifiesta, sobre todo, ppr el hecho
de que la mayora de los presupuestos anejos se subvencionan por el presupuesto general (por ejemplo, los presupuestos de la Legin de Honor o
de las prestaciones sociales agrcolas, que reciben ms del 90 por 100 de
sus ingresos del presupuesto general>. As, un gasto del presupuesto general se toma como ingreso en el presupuesto anexo.
Se plantea otra problema por el hecho de que algunas partidas presupuestarias tienen ingresos que les son destinados especficamente, como,
por ejemplo, todas las cuentas especiales del Tesoro, y especialmente las
cuentas de prstamos. Se trata de saber en cuanto a esas cuentas si, en la
clasificacin funcional de gastos, se tomar como montante de gastos, el
montante inscrito en la cuenta o solamente la diferencia entre el montante
de los gastos inscritos y el de los ingresos destinados a ellas.
La tercera dificultad es de orden puramente metodolgico. Proviene de
la ambigedad de los ttulos de los conceptos presupuestarios o del carcter ambiguo del objeto del gasto. As, los gastos consagrados a la Escuela Politcnica, debern tambin figurar en los gastos militares o en
los gastos de enseanza, a pesar de la unin de esta escuela con el
Ministerio de los Ejrcitos? Del mismo modo se puede preguntar si los
gastos de investigacin agronmica deben clasificarse entre los gastos
de enseanza o de agricultura.
433
A pesar de esas insuficiencias y de sus riesgos de inexactitud, el presupuesto funcional constituye un documento de informacin muy til que
informa legalmente a los parlamentarios y a los ciudadanos sobre la
misma actividad del Estado.
Sin embargo, si la clasificacin funcional de los gastos del Estado
abre el camino a comparaciones tiles entre ellas, permitiendo conocer
mejor el destino de sus gastos, no proporciona criterios satisfactorios
para el establecimiento de un orden racional de prioridades entre sus diferentes gastos.
532. 3. Del empirismo a la racionalizacin de los derechos presupuestarios.-Los mtodos tradicionales de examen de gastos, tal cual son
434
435
436
Para determinar en qu medida la construccin de una autopista contribuye a la reduccin del nmero de accidentes, no es suficiente hacer
constar que suprime los cruces; es necesario prever tambin que ello conduce a los automovilistas a circular ms rpido. El conjunto de estudios
que permiten precisar las relaciones entre los objetivos y los medios es
llamado anlisis de sistema.
Se establecen entonces los programas. Cada programa agrupa el conjunto de esfuerzos que tienden hacia un mismo objetivo. Pueden definirse
varios programas alternativos para llegar a un mismo objetivo o a d.iversos objetivos previsibles. El anlisis de coste-eficacia se convierte en esencial. Se trata de comparar para cada programa el coste y la eficacia de
los programas, teniendo en cuenta qu grado de realizacin del objetivo
puede lograrse con un coste dado. Tambin pueden sealarse los costes
o desventajas y los beneficios o ventajas que tiene cada programa. Esta
investigacin trata de presentar de la manera ms sistemtica posible los
costes o aquello que habr que sacrificar para realizar cada una de las
opciones, y los beneficios, o lo que se ganara realizando cada uno de
ellos (Mac Keanl. Conviene efectuar el mismo anlisis para cada una de
las soluciones alternativas.
En funcin de los diferentes anlisis, el decisor est en condiciones de
realizar su eleccin con una mayor claridad. Es libre de decidirse por la
resolucin ms costosa por razones polticas, pero lo hace con conocimiento de causa.
En los Estados Unidos el proceso de racionalizacin se repite cada
ao. En Francia, debido a la existencia de una planificacin nacional por
un perodo de cinco aos, los objetivos se encuentran definidos en el Plan,
que prev tambin las orientaciones sobre la naturaleza y amplitud de
los medios a emplear. El Plan debe constituir un instrumento de referencia para las Administraciones que llevan a cabo estudios de BCR
535. B) Efectos del mtodo.-El mtodo de racionalizacin transforma
considerablemente el funcionamiento del sistema administrativo.
al Efectos globales sobre la Administracin.-La racionalizacin de las
opciones presupuestarias conduce a la Administracin a salir de sus
rutinas. El espiritu del SIstema es de no considerar nada como definitivo.
El resultado del anlisis es casi siempre el de repetir l~ misin de un
servicio, las competencias de los agentes. La reaccin de los medios administrativos es en general hostil a las consecuencias de este proceso. En los
Estados Unidos los jvenes turcos de McNamara han tropezado con las
resistencias de los viejos engranajes de la Administracin. En Francia,
para evitar tales reacciones, los especialistas RCB pretenden modestamente no aportar nada nuevo, sino simplemente algunas mejoras a aquello
que existe. En realidad, esta actitud realza ms la estrategia que la reali-
437
dad, porque las incidencias del sistema sobre la vida y organizacin administrativa son muy numerosas e importantes. La interrogante contina
respecto a que la adecuacin de los medios administrativos a los objetivos implica una gran movilidad de personal, a los que los principios reglamentarios, as como las tradiciones de la funcin pblica, ponen hoy
da obstculos.
b) Efectos sobre el reparto del poder de decisin.-La racionalizacin
de las opciones presupuestarias modifica sensiblemente el reparto tradicional del poder de decisin en la Administracin.
En un sentido, la RCB exige una cierta concentracin; la definicin de
los objetivos; la eleccin de medios supone una decisin tomada a un
nivel elevado. Las colectividades locales y las administraciones autnomas
pueden por este hecho sufrir el proceso de racionalizacin.
No olvidemos que la coordinacin es una de las razones de ser del
proceso y que en los Estados Unidos McNamara ha podido quebrantar,
gracias a su utilizacin, la autonoma de los tres ejrcitos.
No obstante, este efecto de centralizacin puede ser contrapesado por
las tendencias a la desconcentracin o a la descentralizacin que el sistema
de racionalizacin alienta.
Gracias al sistema, cada nivel de ejecucin tiene asignados objetivos
precisos, acompaados de indicadores cifrados; se puede, una vez fijados
los objetivos, confiarles 'una ampla delegacin de poder para velar por
su realizacin.
En Francia se tiende a presentar la RCB como un procedimiento de
descentralizacin: los responsables concentraran su atencin sobre las
grandes opciones, dejando a los centros de decisin inferiores las opciones
de menos contenido. Cada uno a su nivel conocera el sentido de su accin,
podra adoptar sus medios de informacin, informara a la autoridad al
ms alto nivel sobre la eficacia cotidiana de la accin administrativa y
le dara la posibilidad de corregir y de calcular la etapa siguiente. Por
esta misma razn, se ofrecera la posibilidad de informar regularmente a la
opinin sobre los objetivos perseguidos por el Estado, de hacer comprender los fines y las razones de la accin administrativa y por la difusin
de datos cifrados sobre los resultados obtenidos, justificar mejor y en
trminos ms concretos, ante los contribuyentes, los sacrificios que les
son solicitados; todo ello hace que, a pesar de los esfuerzos de presentacin tratados hasta aqu, la tcnica presupuestaria en vigor no lo permita
hacer de manera realmente convincente: se permitir al ciudadano expresar un juicio fundado sobre la eficacia de tal administracin o de tal
servicio. El Ministerio de Finanzas seala que una -autonoma financiera
mucho mayor que la. actual puede desarrollarse en los diferentes centros
de decisin, sin que el ministerio pierda ninguna de sus prerrogativas
438
439
440
la luz de los objetivos y una integracin de ese proceso en el mecanismo de toma de decisin y de ejecucin de las decisiones con
objeto de rectificar eventualmente la actividad de la organizacin
para alcanzar los objetivos.
e) Los obstculos internos del sistema.-La PPBS es un procedimiento
presupuestario surtido de tcnica. El caso es que la forma en que se presentan y utilizan las informaciones va a llevar a modificaciones de comportamiento: en realidad, porque el PPBS no es ms que un procedimiento,
se volver una rutina en muchos campos y se aadir a las ctras rutinas;
esa es importante, pues se observa que la PPBS se desarrolla en un medio
acti va (ei. Defensa N acicnal) y evoluciona menos rpidamente en los sectores en los que la tecnologa. est menos evolucionada (ej., Educacin).
La definicin del objetivo tiene una importancia capital. Ahora bien,
ste es a menudo inasequible, lo que plantea el problema de su cuantificacin, Cmo tomar en consideracin elementos cuantitativos? Cmo
cifrar la vida humana, el valor de los placeres? Esos elementos deban
tenerse en cuenta, sin embargo, en la apreciacin del impacto de las dotaciones presupuestarias. Los poderes pblicos deben tomar en consideracin
criterios no econmicos que pertenecen a la poltica o a la sociologa.
Es necesario un gran esfuerzo de investigacin para permitir, en la preparacin de las elecciones. una integracin racional de esos elementos heterogneos, Si el objetivo es muy general, como la lucha contra la pobreza o la promocin de la cultura general, es muy dcil t delmtarlo
y definirlo; eso no quiere decir que no presente ningn inters. Como se
presta mal al anlisis PPBS, se est tentado de descender seguidamente al
nivel de los medios: ces por lo que las discusiones y el control presupuestario se vuelven a llevar casi fatalmente sobre los medios y no sobre
los objetivos, los cuales se quedan misteriosos e inasequibles- (JEAN RIVOLI,
Le Budget de reua.
Hay que aadir la incertidumbre, que es tanto mayor, cuanto que
las proyecciones son a largo plazo; se las reduce matemticamente para
hacer posible la optimizacin, o bien se sirven de la informacin de gestin
a horizonte mvil para corregir sus efectos. Esta incertidumbre complica
la cuestin de la evaluacin de los costes directos e indirectos: las dificultades se hacen ms inquietantes cuanto la duracin de la vida del sistema
es ms larga y el sistema es tcnicamente ms revolucionario; la decisin
es mala si se apoya sobre un coste inexacto.
A propsito del clculo de las ventajas que se sacan de un sistema, se
impone el mismo gnero de cuestiones. Cmo medir las ventajas (o benectos) de un sistema de educacin o de un programa de lucha contra
una enfermedad? Cmo descubrir y medir todos los efectos de preparacin
de un programa sobre la economa? Cmo calcular las ventajas no ca-
LOS MEDIOS DE LA
aceros ADMINISTRATIVA
441
De estudios rpidos de preparacin de la decisin que tratan de sintetizar, en un breve plazo, el conjunto de informaciones disponibles.
Casi todos los Ministerios las utilizan) tanto para la defensa contra
los incendios como en la lucha contra la brucelosis del ganado, etc.
A travs de estudios ms densos. Pueden tener implicaciones en varias administraciones y necesitan equipos pluridisciplinares que trabajen a pleno rendimiento. Se refieren, por ejemplo, a la poltica
prenatal, la seguridad del trfico, la poltica de inmigracin, etc.
Los presupuestos de programas.
Estos estudios describen la actividad de un organismo en todos sus aspectos. Tratan de mejorar las condiciones de preparacin y de ejecucin
del presupuesto.
- En el Ministerio de la Defensa Nacional, el tercer plan militar a
largo plazo se present en forma de programas. Debe tambin ser
detallado a nivel de servicios y transcrito en los presupuestos anuales.
- En el Ministerio de Equipamiento y de la Vivienda, despus de una
experiencia en el presupuesto de 1971, el presupuesto de 1972 deber
prepararse a la vez en su forma tradicional y con esta nueva presentacin.
442
CIEN~A
ADMINISTRATIVA.
AD~INISTRACION
PUBLICA
El principio es que cada Ministerio es totalmente libre en esta materia. De ello resulta la existencia de disparidades sensibles en cuanto
al grado de desarrollo de los trabajos, y una heterogeneidad ms aparente que real de los rganos de actividad: comisin de coordinacin
en el Ministero de Defensa Nacional y en el de Equipamiento y Vivienda,
comisin especializada en el Ministerio de Economa y Finanzas, servicio
de estudio permanente en el Ministerio de Desarrollo Industrial y Cientfico, conjunto de equipos de direccin coordinados por una clula especializada del Ministerio del Interior, etc.
-
443
A nivel gubernamental.
444
SECCION
445
540. Necesidad del control.-La ejecucin del presupuesto por los servicios administrativos debe ser objeto de constante control. Primero, porque los gastos y las recaudaciones no existen ms que en la medida en
que han sido autorizados por el presupuesto. Ninguna recaudacin puede
percibirse por la administracin fiscal si no ha sido previamente instituida
por el Parlamento. La Administracin puede no consumir los crditos que
se le asignan, pero todos sus gastos deben quedar en el marco de la autorizacin presupuestaria. El control debe permitir asegurar el cumplimiento
de las prerrogativas parlamentarias. Igualmente debe velar para evitar la
dilapidacin de los fondos pblicos concedidos por la representacin nacional para proveer a las necesidades de inters general. Importa verificar
que no se han desviado a fines privados. Se trata, en fin, de asegurarse
de que la ejecucin de gastos e ingresos est en armona con la poltica
econmica de la nacin.
El control de la ejecucin del presupuesto por la Administracin puede
ejercerse principalmente por el Parlamento, puesto que se trata de hacer
respetar sus prerrogativas: las comisiones senatoriales en los Estados Unidos cumplen as esta funcin con la asistencia de un organismo administrativo, el general accounting office. Puede asegurarse, a ttulo principal,
por la misma Administracin o por un Tribunal de Cuentas especial, como
es el caso en Francia.
446
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CAPITULO IV
LOS MERCADOS DE LA ADMINISTRA crox
543. Definicin de los mercados pblicos.-Los mercados pblicos son
contratos aprobados por la Administracin al objeto de procurarse suministros, servicios o de realizar trabajos.
544. Evolucin de las concepciones.-La materia de los mercados pblicos est sometida a una constante evolucin debida a los cambios
de la concepcin del papel del Estado y de las colectividades pblicas
y al desarrollo del nmero de empresas pblicas. El comprador pblico
debe, como el privado, obtener el mejor servicio al mejor precio, pero
esta preocupacin es primordial para la Administracin, pues sus mercados se financian con los fondos pblicos, que deben utilizarse rigurosamente en el inters general.
En el siglo XIX dominan dos ideas, para lograr este fin, en las relaciones entre el Estado y sus proveedores: la confianza en el mecanismo del mercado y el juego de la competencia, la desconfianza respecto
a los hombres, compradores y proveedores. Se desconfa de los contratantes, de sus debilidades, sus pasiones y sus imprudencias. As se
construye una reglamentacin formalista cuyo fin es poner en juego
la competencia tan ampliamente como sea posible gracias a la publicdad
de necesidades de las administraciones y los procedimientos pblicos,
automtcos e impersonales, de atribucin de los mercados. Esta reglamentacin corresponde a la idea de una Administracin independiente
y neutra, aislada del resto de la nacin, y no preocupndose de la intervencin econmica.
Hoy la ambicin de la Administracin se extiende a los sectores econmicos, sociales y culturales. La importancia de las compras pblicas
en las ramas esenciales de la economa no permite considerar ya los
mercados, sin tener en cuenta sus incidencias econmicas ni sus antecedentes polticas y sociales. Adems, en numerosos sectores, la competencia
no puede ser mirada como un dato espontneo. Acta mal o no acta a
causa de las costumbres y de las relaciones creadas entre compradores
449
y suministradores. de la concentracin industrial. de los monopolios tcnicos y de los acuerdos entre proveedores favorecidos por procedimientos
automticos de atribucin de mercados. Es por lo que se considera en lo sucesivo como indispensable adaptar la poltica de los mercados pblicos a la
poltica econmica general. As se sustituye la preocupacin del menor precio inmediato. por la bsqueda de un precio mximo. estimado en funcin
de los objetivos de una poltica econmica. Las condiciones de la demanda
pblica no deben contrariar los objetivos de la estrategia econmica. sino. al
contrario. concurrir a su realizacin. Por otra parte. la promocin y la personalizacin de la funcin de aprovisionamiento se han hecho necesarias
para separar la comunidad de intereses del proveedor y del comprador en
la investigacin de la productividad y de la reduccin de los costes de produccin. El comprador pblico ya no es el rbitro del juego de la competencia. Se vuelve el animador. Su papel se ha hecho ms difcil. ms tcnico y
ms personal. Hay que darle todava ms iniciativa. libertad y tambin
ms responsabilidad.
La necesidad de una poltica- de mercados pblicos exige el desarrollo de instituciones susceptibles de desempear la orientacin. En
Francia se instituy en 1959 una comisin central de mercados. Se trata
de un organismo consultivo enlazado directamente con el ministro de
Economa .Y Finanzas. En 1966. la secretara general de esta comisin
fue encargada de definir una poltica de mercados pblicos que no se
limita a la sola investigacin de aprovisionamiento al precio ms bajo
posible. La comisin busca dar un mximo de eficacia a los gastos pblicos combinando la investigacin del menor coste y la preocupacin
de desarrollar y reforzar el conjunto de la economa en los sectores correspondientes de los mercados pblicos.
545. Evaluacin de la importancia de los mercados pblicos.-El censo
de los mercados pblicos puede permitir la definicin de una poltica.
Se trata de determinar cules son los compradores. lo que compran,
a quin y cmo. As. en Francia, en 1966, los mercados pblicos han
representado una suma de cerca de 19 millones para el Estado. alrededor de 46 millones para las colectividades locales y aproximadamente
16 millones para las empresas pblicas. Los pedidos pblicos representan
una cuanta del orden del 10 por 100 del producto nacional bruto. Estn
concentradas. en la mayora de 10'5 casos, sobre algunos sectores y un
pequeo nmero de empresas. As, en 1968, el 72 por 100 de los encargos
han sido sobre las mquinas; el 22 por IDO, sobre los trabajos de construccin... ; 2,5 por 100 de los proveedores U.500 sobre cerca de 57.000>
se reparten las dos terceras partes de los encargos pblicos. En los sectores especializados, como la aeronutica, las telecomunicaciones, el voluminoso materal de equipo, la electrnica y la ingeniera. rural, los
CIENCIA ADAlINrSTRATlVA.-29
450
451
pblica, arrastrando un riesgo de parlisis general del servrcro administrativo en caso de guerra o de destruccin accidental de la mquina. Se
puede oponer igualmente a una preocupacin poltica de descentralizacin. Las especificaciones no pueden ser exclusivamente tcnicas.
548. La normalizacin.-La normalizacin de las peticiones efectuadas
por los diferentes servicios administrativos es la condicin de una poltica
de mercados. Debe permitir realizar una uniformacin que tiene por resultado normas comunes. El particularismo de los servicios admnstratvos puede poner obstculos. Cada servicio tiende a elaborar sus pro-'
pias normas considerando los aspectos especficos de su actividad sin guardar analoga entre sus necesidades y las de otra administracin. Los
servicios quieren adquirir materiales cuyas caracterstcas estn estrechamente adaptadas al empleo que se proponen hacer con ellos, lo que
les lleva generalmente a separarse de las normas y a multiplicar las
especificaciones.
549. Los datos del problema.-La evaluacin de la cuanta de las demandas y de su presentacin en el tiempo depende prncpelmente de la
combinacin de las necesidades, de la cuanta de los crditos presupuestarios y de las posibilidades de absorcin de las empresas. La. eleccin
del momento de las demandas depende igualmente de imperativos econmicos: si es necesario dar un nuevo impulso a una economa en situacin de crisis, conviene acelerar las decisiones; en periodo de inflacin,
al contrario, hay que retrasar las d~mandas. Es necesario valorar la
452
SECCION
550. Plan.-Se trata de saber cules son las personas que van a juzgar
el mercado pblico. Qu va a pasar con el mercado y con quin. La modernizacin de las concepciones relativas a los mercados pblicos ha
recado directamente sobre la eleccin de los contratantes.
1. La determinacin del comprador
551. El comprador responsable.-La eleccin del comprador y su formacin es uno de los elementos esenciales de una poltica de mercados
pblicos. El comprador, si est bien elegido, debe disponer de una gran
libertad de iniciativa y, dado el caso, incurrir en una responsabilidad.
En los Estados Unidos se prepara el contrato en el seno de un equipo
colocado bajo la direccin de un -Processng contracting o'cer- {PCO>,
persona responsable del mercado encargada de coordinar las tareas de
los diversos especialistas y en la que recaen las decisiones. El PCO puede
decidir concluir el contrato, incluso contra el parecer de un especialista.
pero el expediente del mercado contiene el parecer de los expertos Y.
eventualmente, las razones que han llevado al PCO a no hacer caso. En
Francia, desde el decreto de 7 de enero de 1959. la nocin de persona
responsable del mercado ha penetrado en el derecho de los mercados
pblicos.
La formacin y la informacin de los responsables de compras pueden
efectuarse, ya sea por las instituciones de enseanza, ya por la misma
453
Administracin. En Francia se cre en 1962 una asociacin para el perfeccionamiento de abastecimientos en los servicios pblicos. Subvencionada por el Estado y animada por los compradores, tiene como objetivo
desarrollar la informacin material de los responsables de abastecimientos de los sectores pblicos y parapblicos y contribuir a su perfeccionamiento y a su formacin. Ha creado progresivamente secciones en el
marco de las circunscripciones regionales, y todos los aos organiza muchas reuniones de estudio sobre el plan nacional y presta su concurso
al Instituto Nacional de Administracin Escolar y a la Escuela Nacional
de Sanidad Pblica para la formacin de sus alumnos.
552. Agrupacin de los servicios de compras.-La calificacin de los
compradores, la utilizacin de los mtodos modernos de abastecimiento
y la aplicacin de una poltica concertada de los mercados no pueden
desarrollarse eficazmente ms que en el seno de servicios de compras
suficientemente importantes para permitir separar la especializacin de
las funciones y la responsabilidad del comprador. Para cumplir con los
objetivos esenciales apuntados por la poltica de los mercados, parece
necesaria una centralizacin de los lugares de compra. Esta concentracin, sin embargo, no est exenta de peligros: demasiado impulsada,
puede frenar la ejecucin de las demandas y entorpecer considerablemente los procedimientos de compra.
454
455
456
457
(Censo de 1967)
Modos de otorgamiento
de con tratos
Menos de
100.000 F
De 100.000
a. 1 MF
De 1 MF
a 10 MF
Ms de
10 MF
Total
...................
0,2
0,3
0,1
9.6
10,1
3.7
0,4
0,2
. 5,1
36,6
53
42
46,9
23.5
72.4
7,3
91,S'
25.1
69,1
0,6
0,7
0,3
0.5
0,5
100
100
100
100
100
La oficina de adjudicacin, rgano especial constituido por la .Administracin, procede a la apertura de los pliegos de condiciones. Se proclama adiudcataro al empresario que propuso las condiciones ms ventajosas, es decir, con la rebaja ms grande. Los resultados de la adjudicacin
se imponen a la Administracin en el sentido de que no puede concluir
contratos con otro empresario que no sea el adjudicatario, pero la Administracin conserva. la libertad de no contratar. Para que el contrato se
forme, la Administracin debe. por documento expreso, aprobar los resultados de la adjudicacin.
DISTRIBUCION DE LOS MERCADOS DEL ESTADO Y DE LOS ESTABLECIMIENTOS PUBLICOS ADMINISTRATIVOS (ACTAS ADICIONALES
EXCLUIDAS) POR MODO DE OTORGAMIENTO Y POR PRODUCTO
(Censo de 1967)
AdiudLlamada
caci6n
Llamada de ofertas
abierta o de ofertas restrnrestringida abiertas
gidas
PRODUCTOS
Comn
acuerdo
Concurso
y modo no
declarado
0,4
30,8
60,3
0,2
9
1,2
1,5
0,3
8,1
0,4
24,S
15,1
0,3
82,4
12,4
21,7
63,9
0,5
1,1
63,2
35,4
0.3
11,6
88,4
5,1
62,8
31,4
0,7
20,7
75,7
0,3
0,6
0,6
0,1
11,5
5,5
0,5
87;1
0,1
0,1
0,1
58,2
22,9
99,2
76,8
2,7
37,2
46,7
60,1
46,S
0,1
9
25,8
31,S
76
46,2
47,2
14,5
27,S
0,5
0,5
21,3
0,2
5,9
10,9
35,6
42,4
58,2
45,9
0,3
0,6
0,6
12,3
46
0,3
23,8
63,3
39
99,S
74,1
20,7
2,1
0,2
0,2
0,1
0,3
6,7
66
93,8
1,3
41,7
0,2
vil
..
Estudios e investigaciones.
Servicios
.
Estudios
.
TOTAL
TOTAL SIN
1,9
0,1
14,5
1,4
1----1----1-----1----1---0,2
69,1
0,5
..
25,1
5,1
BTP ......
I----l----I----I----Ii--80,5
0,2
0,1
16,9
2,3
459
460
El control
461
cados de Trabajos y Provisiones del Ministerio de los Ejrcitos, ya comunss a muchas administraciones (comisin de los mercados de trabajos
El precio
557. Precio definitivo :Y variaciones de precios.-El precio se fija frecuentemente antes de la ejecucin de la prestacin, En el caso de
suministros corrientes o de trabajos, los elementos de comparacin son,
en general, suficientemente numerosos, y el anlisis de los precios, relativamente fcil; se establece entonces un precio contratado a precio
alzado. Pero cuando quedan en la evaluacin de los precios del mercado
demasiadas incertidumbres, stos no se decretan definitivamente, con el
fin de respetar el equilibrio econmico del contrato. Se han previsto
formas particulares de los mercados, tales como el mercado sobre gastos
controlados (la Administracin no reembolsa al titular, ms que los gastos
que realmente ha efectuado) o los mercados de precio provisional mximos,
que fijan un lmite a los gastos. Este sistema conoce actualmente cierto
atragantamento debido a las garantas presentadas por los serios estudios efectuados para la determinacin de precios mximos; el precio
definitivo puede determinarse a continuacin de una investigacin tcnica y contable.
Cada vez se utilizan ms frmulas de -varacn- de precios para
permitir tener en cuenta la evolucin de las condiciones econmicas, sea
antes o en el curso de la ejecucin del mercado; aS, la clusula de actualizacin que figura en los mercados o las clusulas de revisin de precios.
Las sumas vertidas a la empresa se encuentran ajustadas, por esos medios, a las variaciones del precio de coste, del cual el empresario no puede
estimarse responsable. Esas clusulas se representan por frmulas algebraicas, teniendo en cuenta los precios de las materias y de las tasas
de los salarios; una parte del alza se deja a cargo del proveedor. que
462
463
558. Los problemas.-Si la determinacin del precio presenta dificultades. su financiamiento tambin plantea problemas. El Estado se
queja de la tendencia de sus servicios a lanzar estudios o principios de
fabricacin sin estar seguros de llevar la operacin a buen fin. Los industriales, por su parte. han reprochado mucho tiempo a la Administracin su retraso en el pago de las cuantas debidas, retraso que poda
obligarles a aumentar sus precios para cubrir las cargas suplementarias
de tesorera.
El Estado ha emprendido, pues. esfuerzos: intereses moratorias, cuyos
ingresos son automticos, se debern por el servicio que tarde en efectuar
sus pagos. El sistema de anticipos y adelantos se ha multiplicado y mejorado; as. el avance a tanto alzado del 5 por 100 se ingresa directamente a los contratistas de segunda mano Y a los subencargados agregados.... y no por intermedio del titular, con el fin de evitar retrasos
Y. en consecuencia, todo gasto financiero suplementario. La flexibilidad
de las formalidades administrativas Y la posibilidad para las empresas de
comercio de reconstituir sus fondos de circulacin incluso antes del comienzo de los trabajos o fabricaciones. a partir del momento en que
el industrial ha encargado maquinarias o materias primas, son condiciones que tienden a hacer comparable este rgimen al del sector privado.
Hay que negociar la posibilidad de destacar sobre memoras o sobre
simples ttulos cuando el gasto no excede de cierto precio: 30.000 F para
los trabajos de provisin, por ejemplo.
A este financiamiento administrativo puede aadirse o sustituirse un
financiamiento bancario gracias al aval condicional o incondicional que
la Caja Nacional de Mercados del Estado consiente a las empresas.
Este establecimiento pblico, al tomar a su cargo todo o parte de los
464
BIBLIOGRAFIA
I.
DOCUMENTOS GENERALES
465
SEXTA PARTE
EL CONTROL DE LA ADMINI8TRACION
470
PUBLlC.~
tribunales a la Administracin para obligarla al cumplimiento del derecho. Ese control supone la. existencia previa. de normas cuya observancia
se impone a la Administracin para obligarla al respeto del derecho y
que el juez podr confrontar con los actos administrativos. Exige, igualmente, la existencia de vas de derecho organizadas, de fcil acceso, que
permitan a los particulares acudir al juez, pues ste no interviene ms
que cuando le llega un recurso. El riesgo de tal control es su misma
eficacia. Un juez exterior a la Administracin puede intentar hacer triunfar constantemente el inters de los particulares sobre el de la Administracin. Una administracin controlada de muy cerca, y con el sentimiento de no ser comprendida, corre el riesgo de elegir la inercia para
evitar todo problema. La Administracin estar controlada entonces. Pero
el pas estar mal administrado.
562. La solucin de compromiso.-No hay solucin-milagro al problema del control. La mayora de los pases permanecen en esos compromisos
sirvindose en parte de cada una de esas formas de control y combinndolas en un sistema nacional de control.
563. Plan.-Se examinar en primer lugar el control poltco: despus Se indicarn los principios del control administrativo antes de examinar el control jurisdiccional, y despus los controles mixtos.
CAPITULO PRIMERO
EL CONTROL POLlTICO
564. El control parlamentario de la Administracin.-Se ha insistido,
por otra parte (cf. 42), sobre el contexto poltico de la accin adminJ.&.
trativa. El rgimen poltico, la actividad de los partidos y de los grupos
de presin influyen profundamente en la accin administrativa. Se quisiera hacer hincapi aqu sobre el control -parlamentario" de la Administracin.
Ese control corresponde a una necesidad fundamental. Pertenece a los
representantes de la nacin verificar constantemente que la Administracin no se separa de la lnea directriz que le han fijado, especialmente
gracias a la autorizacin del presupuesto. Ese control tropieza, sin embargo, con numerosos obstculos.
El primero es de orden -institucional". En la mayora de los regmenes polticos, la Administracin est colocada bajo la autoridad del poder
gubernamental, que constituye, desde entonces, para los parlamentarios,
el necesario intermediario cuando quieren controlar los servicios admi-
EL CONTROL DE LA ADMINISTRACION
471
nstratvos. Ser difcil a los miembros de la Asamblea acusar de responsabilidad a los servicios administrativos sin plantear al mismo tiempo
la del Gobierno. lo que puede parecer como una sancin muy fuerte. As
se comprueba que, el -oontrol parlamentario de la Administracin funciona mejor en los regmenes presidenciales. en los que esta responsabilidad
del Gobierno ante la Asamblea no existe. que en los regmenes parlamentarios.
/
El segundo obstculo se refiere a l~ -tecncdad- muy grande del
control de la Administracin. que hace difcil el ejercicio al conjunto
de la Asamblea. Una especializacin de algunos parlamentarios en las
funciones de control parece indispensable. El procedimiento de las comisiones constituye el medio ms adecuado de control.
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EL CONTROL DE LA ADMINISTRACION
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ellas e interrogarlos para poder ejercer su trabajo eficazmente. En Francia ocurre frecuentemente que los funcionarios no reciben de su ministro
autorizacin necesaria para comparecer ante las comisiones o se les
prohbe responder a ciertas cuestiones. Es el ministro, en general. el
que responde por s mismo a las cuestiones -llegado el caso;: asistido
por dos funcionarios-o Sobre el plan de informacin, es excepctonal
que la comisin tenga derecho a obtener comunicacin de documentos
administrativos. El artculo 145 del Reglamento de la Asamblea Nacional
precisa: Los documentos e informaciones destinados a permitir el control del presupuesto de los departamentos ministeriales o la verificacin
de cuentas de las empresas nacionales y de las sociedades de economa
mixta, se comunican por las autoridades competentes al ponente especial
de la comisin de finanzas, de la economa general y del plan, encargado del presupuesto del departamento ministerial de que se trate o del
que dependan las empresas nacionales o las sociedades de economa
mixta interesadas. El ponente especial puede pedir a la comisin de
finanzas que le adjunte uno de sus miembros para el ejercicio de ese
control. Comunica a los otros ponentes los documentos de que se ha
hecho cargo, para aconsejar sobre el presupuesto designado por las otras
comisiones. Los trabajos de los ponentes no pueden ser objeto de escritos
de informacin. No pueden utilizarse ms que para los informes hechos
por las comisiones sobre leyes de finanzas y la ley de reglamento... Los
informes particulares de la comisin de verificacin de cuentas .de las
empresas pblicas deben comunicarse a los ponentes parlamentarios.
Pero. fuera de los casos expresamente previstos por los textos. surgen
conflictos frecuentemente entre el ejecutivo y el legislativo; el primero,
prevalindose de la separacin de los poderes. y el segundo, de su derecho de control. Desde 1958, el problema se encuentra en primera fila
de los debates. As. en el curso de la segunda legislatura de la quinta
Repblica, el partido socialista ha depositado una propuesta de ley (Ass.
Nat., nm. 533) en la que hace hincapi sobre la necesidad de desarrollar
la informacin parlamentaria. 1;:1 Gobierno posee informaciones abundantes y precisas, gracias al Instituto Nacional de Estadstica y de
Estudios Econmicos y a los servicios especializados de los diferentes
ministerios. El Parlamento. por el contrario. no est ms que mal Informado. y los diputados y senadores se ven obligados a rebuscar. por
medio de relaciones personales, las informaciones necesarias para una
Completa comprensin de 10 documentos presupuestarios que se les someten. Por no tener acceso a una documentacin oficial, se ven a veces
reducidos a utilizar indiscreciones aparecidas en la prensa, cuya veracidad u objetividad son Incontrolables. Sin duda alguna, en ciertos caro-
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CIENCI......DMINISTR...TIV.......DMINISTR...CION PUBLIC...
EL CONTROL DE LA ADMINISTRACION
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CHANDERNAGOR.
fuMON.
CAPITULO JI
EL CONTROL ADMINISTRATIVO
574. Definicin.-El control administrativo lo ejerce la Administracin
sobre s misma. Es una forma de autocontrol destinada a asegurar la
buena marcha de la Administracin, su regularidad y su eficacia. Ese
control debe permitirle verificar si la Administracin ha cumplido sus
misiones conforme a los medos jurdicos, tcnicos y humanos de que
dispone.
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tegora de cuerpos de control o de comisiones encargadas, en los diferentes sectores, de establecer un balance de la actividad de los servicios
controlados. Ese balance permitir a los agentes superiores ejercer sus
prerrogativas de decisin.
Los cuerpos de inspeccin de los ministerios franceses ilustran perfectamente esta funcin. Sus funciones de asistencia, de control Y de
gestin directa estn estrechamente mezcladas y Se apoyan una en otra.
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587. Control unilateral y control contradictorio.-En el control -unlateral-, el inspector puede proceder a su control sin asociar su apreciacin
a aquel cuya actividad est examinando. Frecuentemente el control es
contradictorio. y admite el derecho de respuesta del controlado. La mayora de los cuerpos de control organizan ese derecho de respuesta. El
controlado recibe comunicacin del informe del interventor y puede presentar su defensa escrita u oral (Inspeccin de las Finanzas, Tribunal de
Cuentas).
588. Localizacin geogrfica deZ interventor.-Se puede dudar en cuanto a la localizacin geogrfica del interventor. Colocado en el marco de
la circunscripcin en la que debe ejercer su control, el Inspector- conocer
minuciosamente a los funcionarios y asuntos que dependan de su competencia, pero se arriesgar a perder su independencia o a sentirse tentado a usurpar las competencias de gestin (interventores del Estado
del Ministerio de Finanzas). Es por lo que, en general, el inspector no
tiene campo de accin geogrfica y obra por visitas de inspeccin.
484
provocar su intervencin, y el ministro se desinteresa de las consecuencias que puedan darse a los resultados de las investigaciones. Solamente
una publicidad de stas permitiria, llamando la atencin de la opinin
pblica, evitar este entierro de los informes de investigacin (sobre publicidad, cf. 66l). Los cuerpos de inspeccin, sin embargo, hacen valer
que esta publicidad atentara a su independencia y reducira el inters
de sus informes: los inspectores retiraran de sus conclusiones todo lo
que puede chocar con los servicios o las personas controladas.
El nico control cuya eficacia sea total es el control a postaron, que
bloquea la accin litigiosa. Se ha notado, con todo, que no debera utilizarse ms que con una extrema precaucin, pues tiene tendencia. a.
invadir las atribuciones del agente controlado.
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CAPITULO III
EL CONTROL JURISDICCIONAL
486
591. Un juez separado de la Administracin.-La realizacin del control jurisdiccional supone que el reglamento de los conflictos administrativos se sustrae a la Administracin y se confa a un rgano independiente. Ahora bien, la historia demuestra que el control jurisdiccional
procede del control jerrquico. En todos los sistemas jurdicos, los litigios
administrativos estn sometidos, al principio, a la apreciacin de las autoridades administrativas superiores. El poder de estas ltimas es, en
primer lugar, discrecional. Se tiende en seguida a rodear su ejercicio de
garantas para los querellantes. En fin, en un ltimo grado de evolucin
Se constituye un rgano independiente encargado de reglamentar los litigios provocados por la accin administrativa. Esta primera confusin
entre la funcin de administrar y la de juzgar a la Administracin explica algunos rasgos caractersticos del control jurisdiccional de la Administracin.
En numerosos pases, la Administracin se reservaba o se reserva todava el derecho de tomar decisiones definitivas en los litigios que la
ataen. Esta solucin puede ser ms o menos brutal. La Administracin
puede conservar un poder discrecional para apreciar los litigios administrativos. Puede entregar a la justicia un simple poder consultivo y
reservarse el poder de decisin: es el sistema de la justicia moderada.
La justicia se dice que es delegada, cuando el juez detenta el poder de
resolver definitivamente sobre los litigios (Francia desde 1872>' Ambos
sistemas pueden coexistir.
La lenta separacin de los asuntos administrativos y de los procesos
de la Administracin explica igualmente que, en numerosos Estados, sea
difcil pronunciarse sobre la naturaleza administrativa. o jurisdiccional
de los rganos llamados a resolver en los litigios administrativos, aunque
frecuentemente se trata de rganos a medio camino entre la jurisdiccin
y la Administracin activa <Estados Unidos). Permite comprender tambin
que el Juez de la Administracin acumule frecuentemente atribuciones
jurisdiccionales y administrativas (caso del Consejo de Estado en Francia, Blgica e Italia).
592. La autonoma del juez administrativo respecto al juez judicial.-
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4BB
abusos del poder judicial bajo el antiguo rgimen. Los Parlamentos haban
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eJ control de la Administracin, a travs de un orden particular de jurisdicciones, se justifica hoy por razones prcticas. La especializacin de
jueces que conocen bien les asuntos administrativos, en el juicio de las
dificultades planteadas por la accin de la Administracin, aparece enteramente favorable al control. El juez administrativo ha sabido separar las
reglas de derecho, que tienen en cuenta a la vez, las dificultades de la
accin administrativa y las necesidades de la proteccin de los derechos de
los particulares. El juez ha creado un sistema autnomo de derecho administrativo. El juez administrativo, gracias a sus lazos con la Administracin. ve aceptado su oontrol mejor, que si lo ejerciera un rgano ajeno.
Eso no impide que el juez administrativo d pruebas de su independencia. Esta se encuentra de hecho garantizada tanto, como la de los magistrados judiciales, aunque los jueces administrativos no se benefician de
la inamovilidad.
2.
El juez administrativo es el juez de derecho comn de lo contenciosoadministrativo. S610 excepcionalmente se llama al juez judicial para entenderlo. Los litigios sobre la competencia se regulan por un rgano
mixto, el Tribunal de Conflictos. Siendo independientes los dos rdenes,
ninguno tiene el poder de imponer su jurisprudencia al otro.
599. La competencia de principio del juez administrativo.-El juez
administrativo es competente para entender en las acciones llevadas por
personas privadas contra la Administracin, en las diferencias entre
agentes pblicos y administraciones o en procesos entre dos adminis-
tracones.
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Las jurisdicciones administrativas han conservado, de su primera interpenetracin con la Administracin, un carcter original respecto a las
jurisdicciones judiciales. No estn limitadas a las funciones jurisdiccio-
494
603. 1. Atribuciones consultivas.-El Consejo de Estado es el Consejo del Gobierno. En el ejercicio de esta funcin, emite ..dictmenes".
En algunos casos, el Gobierno se ve obligado a requerir el parecer del
Consejo previamente a la edicin de un texto o a la toma de una. decisin. Pero, ya. lo reclame o no por su propia. voluntad. ya se vea forzado,
la opinin no le ata, salvo en los casos excepconales en que se requiere
el dictamen conforme.
El Consejo de Estado es consultado obligatoriamente- sobre los proyectos de ley, antes de que se sometan al Consejo de ministros (Consttu-
EL CONTROL DE LA ADMINISTRACI0N
495
cion 1958, arto 39), sobre las ordenanzas, cuando el Gobierno ha recibido
una habilitacin del Parlamento (Const, 1958, arto 38), y sobre los reglamentos de la Administracin pblica. Diversos textos prevn igualmente
la consulta obligatoria del Consejo antes de decisiones individuales (reconocimiento de utilidad pblica de una asociacin, por ejemplo).
El Consejo de Estado -puede ser consultado por el Gobierno sobre todo
proyecto de reglamento o decisin individual o sobre una dificultad
jurdica.
El dictamen se da al Gobierno y no a la opinin pblica. Es, pues, en
principio, secreto. La reciente experiencia muestra, sin embargo, que en
los asuntos que ponen en juego intereses polticos (revisin de la Constitucin, etc.) se cometen indiscreciones. La autoridad moral del Consejo
corre el riesgo de convertirse en una autoridad poltica susceptible de chocar con la del Gobierno.
604. 2. Atribuciones contenciosas.-El Consejo de Estado es el juez
administrativo supremo. Ejerce un magisterio sobre el conjunto de las
jurisdicciones administrativas, ya sea por la va de recursos llevados ante
l contra los juicios de esas jurisdicciones, ya sea por tcnicas jerrquicas,
tal como la misin de inspeccin de los tribunales administrativos.
En su calidad de juez, el Consejo de Estado rinde fallos que se imponen con fuerza de cosa juzgada.
Al El Consejo de Estado -juzga, en primera y ltima instancia. los
asuntos ms importantes de lo contencioso-administrativo, as como los recursos por exceso de poder tendentes a la anulacin de un decreto o de
una decisin reglamentaria de un ministro; los litigios relativos a la situacin individual de los funcionarios nombrados por decreto; los litigios
que dependen de la incumbencia de muchos tribunales administrativos o
nacidos fuera del territorio nacional, debido al hecho de autoridades administrativas francesas establecidas en el extranjero; los asuntos conexos a
aquellos en los que es competente el Consejo para entenderlos. En todas
estas hiptesis, lo contencioso-administrativo ofrece la particularidad de
ignorar las vas de recurso y la garanta que traen consigo del reexamen
del asunto por otro juez. Esta particularidad no es criticable, dado el valor
y la autoridad de las decisiones del Consejo.
- _
B) El Consejo de Estado es -juez de apelacin- de los juicios dictados por los tribunales administrativos. Acta entonces, en principio, con
Un reexamen total del asunto juzgado en primera instancia.
Cl El Consejo de Estado es -juez de casacin. de los juicios dictados por las diferentes jurisdicciones administrativas. especializadas. Examina. entonces el valor de las causas de derecho invocadas, sin volver
sobre la apreciacin de los hechos contenidos en el juicio atacado.
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EL CONTROL DE LA ADMINISTRACION
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607. El procedimiento.-El procedimiento ante las jurisdicciones administrativas es muy sencillo. Las exigencias de procedimiento se reducen
al mnimo. Hay que destacar, sin embargo, la obligacin de decisin "previa: el demandante debe producir una decisin administrativa relativa al
objeto de la discusin; y la condicin de "plazo: la preocupacin de
estabilidad de las situaciones jurdicas creadas por los actos administrativos
lleva a exigir que se formalice el recurso dentro de los dos meses de la
decisin atacada.
608. Los recursos.-La clasificacin de los ..recursos- presentados ante
las jurisdicciones administrativas tiene una considerable importancia. Las
reglas de procedimiento y la aptitud del juez para responder a lo contencioso planteado dependen, en efecto, en derecho administrativo, de la categora a la que se vincula el recurso con el que se apela. Entre todos
esos recursos que hay que distinguir y reconocer, el recurso por exceso de
poder es el ms importante y el ms original. En ninguno de esos contenciosos, el juez tiene poder para apremiar a la Administracin a hacer
alguna cosa. El juez administrativo no puede conminar a la Administracin
o condenarla a una multa, procedimiento indirecto de conminacin que
consiste en prever una indemnizacin por da de retraso en la ejecucin
de una condena. Esta limitacin de poderes resulta de la voluntad del mismo juez de no inmiscuirse en la accin administrativa.
En lo ..contencioso de la anulacin se ha pedido al juez que pronuncie
la anulacin de una decisin de la Administracin. El recurso por exceso
de poder es el principal recurso en anulacin. El demandante pide al juez
la anulacin de un acto administrativo por ilegalidad. El control del juez
es muy amplio, se refiere a la competencia, las formas, el desvo de poder y la violacin de la ley. Si el juez admite el vicio invocado por el
querellante, anula en su totalidad el acto atacado. Esta anulacin tiene
efecto ..retroactivo: el acto se reputa como no existente jams. Se impone
a todos. Si el juez no admite la ilegalidad invocada, rechaza el recurso.
Este rechazo no tiene ms que un alcance relativo: no prohbe una nueva
instancia contra el acto, sobre nueva base o por otro demandante.
Esos recursos se consideran favorablemente. En principio estn dispensados de la intervencin de un abogado, y los gastos de procedimiento son
muy reducidos. Representan ms del SO por 100 del conjunto de recursos.
C:IDfCIA AD.,rNrSTBATIVA.-32
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(1969), p. 163.
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EL PRINCIPIO:
DE DERECHO cOMN
613. al El control de legalidad.-La legalidad de las decisiones administrativas se aprecia por las jurisdicciones judiciales en las condiciones del derecho comn. Deben darse precisiones en cuanto a la tcnica
y a la extensin del control.
1.0 La tcnica del controt-La ilegalidad de la accin administrativa
puede promoverse en un proceso de forma incidental. Puede perseguirse
igualmente de modo directo por las vas de derecho, que, a diferencia
del recurso por exceso de poder francs, se encierran en condiciones de
admisibilidad y de fondo extremadamente estrictas y no tienen efecto
cerga omnes-.
El mandamus es una orden dirigida por la Kng's Bench Division a
una autoridad pblica para requerirla a que cumpla su deber. Esta va
de derecho se utiliza raramente. No es posible ms que si no hay otros
recursos contra la autoridad delincuente. El mandamus no puede dirigirse contra las autoridades de la corona, pues disponen de un poder
discrecional.
504
Prohibicin y certoriari eran en su origen procedimientos que permtan al tribunal de King's Bench controlar a los tribunales inferiores. La
primera se utilizaba para impedir a un tribunal inferior que resolviera
fuera de su competencia, y la segunda, para desposeer a la jurisdiccin
inferior. Hasta mediados del siglo XIX, la Administracin local del pas
estaba en gran parte confiada a las autoridades locales, cuyos miembros
eran jueces de paz. Es por lo que el tribunal de King's Bench consideraba todas las decisiones de las autoridades locales, en el ejercicio de
un poder judicial o administrativo, como sentencias sujetas al control
por va de prohibicin y de -certorrari-. El Parlamento, durante el siglo XIX, transfiri los poderes administrativos de los jueces de paz a
consejos elegidos, y la Kng's Bench Division sigui considerando que
poda ejercer su tradicional control sobre los actos cuya naturaleza administrativa era, por lo dems, indiscutible. El control se extendi en
seguida a los ministros, a los organismos pblicos o sernpblcos y a los
tribunales administrativos.
La Kings' Bench Division controla por certoriari toda interpretacin
o apreciacin del derecho hecha por una autoridad en el ejercicio del
poder limitado. La prohibicin debe permitir evitar las acciones futuras, mientras que el certoriari busca comprobar el edificio jurdico de
los actos ilegales.
Un particular puede hacerse remitir por el Tribunal Supremo un mano
damiento respecto a una autoridad pblica. El administrado debe demostrar que sufrira un perjuicio especial resultante de una decisin futura
o de un acto no ejecutado todava. El procedimiento de los mandamientos
es inaplicable contra los funcionarios de la corona. No es posible ms
que respecto a las autordades locales.
2. La extensin del contra l.-A imagen de Francia, Inglaterra ignora
el control de la constitucionalidad de las leyes. Los lmites al poder administrativo resultan de la ley. El fundamento del control jurisdiccional
de la Administracin es la doctrina del ultra vires. Todos los poderes
conferidos a las autoridades administrativas se consideran corno debiendo
ejercerse en los lmites fijados por la ley, pero tambin en el respeto
de los principios generales, corno el de los derechos de la defensa (audi
alteram partem). El juez controla el error de derecho o de hecho, la
violacin de los procedimientos o de las reglas de competencia o el desvo
del poder. Aunque respetando el poder limitado de las autoridades administrativas, los jueces investigan si han hecho un uso razonable. de
sus prerrogativas. El control del juez es, de hecho, menos profundo sobre
los actos de los ministros que sobre las de los agentes administrativos
subordinados, menos severo sobre las decisiones de estos ltimos que sobre
las colectividades locales. Ningn control se ejerce sobre los actos del
EL CONTROL DE LA ADMINISTRACION
sos
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LA EXCEPCIN:
615. Las jurisdicciones administrativas especiales.-El desarrollo del intervencionismo del Estado ha acarreado la necesidad de crear jurisdicciones
administrativas especializadas. Estas han surgido en los campos ms
variados (agricultura, asistencia, subsidios familiares, servicio de sanidad,
servicio militar, transportes e impuestos sobre la renta). Esas competencias jurisdiccionales se ejercen tanto por un ministro como por un
comisario nacional, o por jueces independientes. No obstante, no hay
verdadero orden jurisdiccional administrativo: las decisiones de esas
jurisdicciones administrativas dependen del juez de derecho comn por
la va de la casacin o por la va de apelacin.
Las numerosas crticas formuladas contra esas jurisdicciones especialzadas han provocado la constitucin de una comisin, cuyo informe
(Frankl, depositado en 1957, provoc una ley en 1968. Desde ese momento
un consejo vela por el buen funcionamiento de los tribunales administrativos. Por otra parte, se ha mejorado el procedimietno ante las jurisdicciones.
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nocimiento de la nulidad en una instancia determinada llevar a tal floracin de procesos semejantes, que la Administracin dudar en aplicar
tal decisin.
La extensin del control.-El control del juez no alcanza a las poUtical
questions. Como su homlogo francs, pero con una concepcin ms
amplia, los tribunales niegan el conocimiento de los actos del Gobierno,
especialmente las decisiones referentes a. las relaciones de los Estados
Unidos con los pases extranjeros.
El juez controla -lo que no es el caso en Gran Bretaa-la constitucionalidad de las leyes. As, examina si la delegacin del legislativo al
ejecutivo no transfiere el poder de legislar que pertenece al Congreso.
Examina igualmente si las reglas constitucionales que disponen, que nadie
puede ser privado de su vida ni de sus bienes sin un due procese of law.
es decir, sin el respeto de las garantas fundamentales, se han respetado
bien: los intereses deben haber sido puestos en estado de defenderse
antes de la promulgacin del acto administrativo, y si han formulado
recurso administrativo, ste debe ser examinado por un rgano imparcial
y las decisiones deben ser razonadas.
Los actos administrativos no deben ser tachados de ultra vires. El juez
sanciona el carcter irracional de los reglamentos administrativos. Para
los otros actos, comprueba la. materialidad de los hechos, la competencia
de su autor y el respeto escrupuloso de las formas y del derecho.
El caso particular de los funcionarios.-Cuando el demandante es un
agente pblico y el funcionamiento interno de los servicios pblicos est
incriminado, los tribunales judiciales se muestran prudentes y se esfuerzan en no usurpar las prerrogativas de otros poderes. Esta prudencia se
manifiesta tanto en lo que se refiere al campo de aplicacin del control
judicial como en lo que concierne a la extensin del control ejercido por
los jueces.
Los recursos accesibles a los funcionarios son limitados. Los funcionarios no pueden atacar todos los actos reglamentarios ni todas las decisiones individuales que les conciernen. An cuando tienen derecho a exigir
el paga de los servicios cumplidos, no pueden, en cambio, en ausencia de
una disposicin legislativa expresa, atacar las medidas de despido y de
nombramiento. Los poderes de despido y de nombramiento son limitados.
Adems, las medidas de orden interior no pueden ser objeto de ms
recursos judiciales; incluso cuando esos recursos son posibles, su puesta
en marcha tropieza con dificultades de procedimiento. Para limitar el
nmero de recursos, el juez se muestra ms severo respecto a los funcionarios al apreciar su calidad para actuar. Adems, el acceso a algunos
tribunales de derecho comn est prohibido a los funcionarios.
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El control ejercido por los jueces sobre los actos reglamentarios, o las
medidas individuales atacadas por los agentes pblicos, es, en general,
limitado. Los funcionarios no pueden impugnar la legalidad de las reglas
generales establecidas por la comisin de la Funcin pblica. Los recursos
judiciales no son admisibles ms que cuando la comisin ejerce su poder
de reglamentacin en el marco de una delegacin legislativa, cuyo objeto
es conceder a ciertas categoras de agentes pblicos garantas estatutarias. Para las medidas individuales, especialmente las medidas de despido y la negativa al ordenamiento de pago de las remuneraciones, los
tribunales se contentan con sugerir al superior jerrquico que cumpla.
las formalidades de procedimiento impuestas por la ley. La proteccin
judicial es poco eficaz, pues muy frecuentemente los tribunales se niegan
a examinar los motivos de la decisin atacada. Las jurisdicciones rehsan
igualmente controlar los aplazamientos motivados por imperativos de
economa o de reorganizacin administrativa. El examen de los tribunales
es esencialmente sobre la competencia del autor de la decisin, la regularidad de los procedimientos seguidos y sobre la materialidad de los
hechos.
619. b) La responsabilidad.-Los Estados Unidos, como Inglaterra, han
adoptado originalmente un principio de irresponsabilidad, y no lo han
abandonado ms que con mucha reticencia, y todava hoy numerosos
sectores de la accin administrativa no son susceptibles de comprometer
la responsabilidad de la Administr~ci6n.
La responsabilidad personal del funcionario.-La responsabilidad personal del funcionario puede basarse en principio, en las condiciones del
derecho comn. El funcionario debe haber actuado de forma insensata
y haber excedido las prerrogativas conferidas por la ley tal y como podran
ser comprendidas razonablemente. Sin embargo, los tribunales de justicia
utilizan diferentes tcnicas para evitar de hecho declarar esta responsabilidad. En principio, los jueces no pueden ver perseguir su responsabilidad. Ahora bien, numerosos funcionarios ejercen juntamente atribuciones administrativas y jurisdiccionales, y los tribunales extienden a la
accin administrativa la inmunidad reservada a la funcin jurisdiccional.
La responsabilidad del Estado.-La regla de la irresponsabilidad del
Estado se ha practicado al principio como en Inglaterra. Hoy se ha desdibujado, pero no ha desaparecido enteramente.
En materia contractual, el legislador federal instituy en 1855 el Tribunal de Reclamaciones t Court of Claims), Simple rgano consultivo al
principio, recibi en 1866 la justicia delegada. Compuesto por un presidente y cuatro jueces, nombrados por vida por el presidente de los Estados
Unidos con el consentimiento del Senado, es competente para los litigios
que nacen de la ejecucin de contratos concertados con el Gobierno de los
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La. primera de entre ellas fue la Insterstate Commerce Commission, creada en 1887 y competente en materia de ferrocarriles, y el comercio entre
Estados. Reglamenta o acta por decisiones individuales en esos campos,
e igualmente recibe los recursos contra esos actos. Desde 1887 se han
multiplicado las comisiones. Se pueden citar as la Federal Trade Commission, la National Labor Relations Board y la Social Security Board. Todas
acumulan prerrogativas administrativas y jurisdiccionales. Crean un verdadero derecho administrativo.
Para evitar la proliferacin de comisiones, la comisin Hoover de 1955
propuso la institucin de una jurisdiccin administrativa compuesta de
tres secciones.
La primera se encargara de lo contencioso de los impuestos y eercera las funciones de la Tax Court.
- La segunda seccin intervendra en materia de comercio y ejercera las funciones que hasta entonces correspondan a una multitud
de comisiones (Federal Trade Commission, Interstate Commerce Commsson, Federal Communications Commission, Civil Aeronautlics
Board y Federal Reserve Board).
- La tercera seccin sera competente en materia de reglamentacin
de los conflictos de trabajo, y as sustituira al National Labor Relations Board.
-
621. 1.0 ltalia.-El sistema de control italiano se estableci originariamente en la desconfianza respecto al rgimen francs. El juez administrativo especializado, establecido, por ejemplo, en Piamonte-Cerdea, no
haba dado pruebas de su imparcialidad, y el movimiento liberal italiano
negaba la competencia de los tribunales judiciales. Desde la constitucin
del reino de Italia, sta se impuso. Una ley de 1865 atribua competencia
a las jurisdicciones judiciales cuando un acto de la Administracin atentaba a un derecho civil o poltico. Esta solucin dejaba gran parte de lo
contencioso-administrativo -resultante de la lesin de los intereses-
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629. 1. Alemania Federal.-EI control jurisdiccional de la Administracin tropieza en Alemania con los privilegios del poder pblico. En virtud
de los principios del Estado policia que se desarrollan a partir del siglo XVI,
el prncipe posee un poder discrecional sobre sus sbditos. Progresivamente,
los actos de la Administracin se sustraen al control de los tribunales judiciales. El desarrollo de las ideas liberales en los siglos XVII y XVIII lleva. a
los juristas a construir la teora. del -sco-, segn la cual, el patrimonio
pblico no pertenece al prncipe, sino a una persona pblica distinta del
prncipe: el fisco. Esta teora permite incoar acciones contra el fisco ante
los tribunales judiciales cuando el litigio es sobre la reparacin de daos
causados al Estado, las relaciones pecuniarias entre el Estado y sus agentes
y la ejecucin de los contratos.
En la poca contempornea. se impone la idea de sumisin a la ley. Sin
eliminar completamente la teora del fisco, se busca dar un nuevo funda-
EL CONTROL DE LA ADMINISTRACION
515
mento a la competencia judicial en materia administrativa: sta se justifica en lo sucesivo por el hecho de que los actos de gestin de las personas
pblicas se cumplen en las mismas condiciones que los de las personas
privadas, mientras que se desarrolla una jurisdiccin administrativa especial para entender en actos de poder pblico.
En la actual organizacin, las jurisdicciones administrativas y judiciales
pertenecen a rdenes jurisdiccionales diferentes e independientes. Cada una
de ellas posee el poder de pronunciarse sobre su competencia con la autoridad de la cosa juzgada. Las jurisdicciones administrativas son completamente independientes y cumplen sus funciones contenciosas sin participar, como en Francia, en Blgica o en Italia, en el ejercicio de la funcin
administrativa. Los tribunales administrativos existen en el plano local y
en el plano federal. En los Uinder existe una jurisdiccin administrativa en
dos grados. En la escala federal, un tribunal administrativo federal tBundesverwattunqsqericbt) detenta una funcin de revisin y es, excepcionalmente, juez en primera y ltima instancia.
630. Al La competencia de la jurisdiccin administrativa existe cada
vez que la Administracin acta por va de autoridad. Se estima, como
en el derecho francs, que la actividad de la Administracin, poder pblico,
debe regirse por un derecho particular y sometida a una jurisdiccin
especial. En el marco de esta concepcin general, las jurisdicciones administrativas entienden en procesos intentados por particulares contra la Administracin cuando se fundan sobre la ilegalidad de la decisin ejecutoria
que se tom, o sobre la inaccin de la Administracin en los casos en que
debe actuar. Los particulares deben solicitar del tribunal, ya sea anular la
decisin tomada, ya prescribir a la Administracin que tome una decisin.
Tal procedimiento debe entablarse en el mes siguiente al conocimiento por
el administrado del acto atacado. El recurso administrativo previo es de
rigor. El plazo puede parecer breve; sin embargo, en la legislacin alemana
el destinatario de un acto administrativo debe Ser informado de los remedios legales a su disposicin, y si eso no se lo dice la Administracin, el
.,lazo se prolonga por un ao. Asimismo, la accin -declaratora-, tendente
a que la existencia, o ausencia, o contenido de una relacin de derecho
pblico se establezca, puede ser alegada por cualquiera, que tenga un inters justificado para que una decisin jurisdiccional lo establezca sin tardar,
debe instruirse ante el juez administrativo. Este es competente igualmente
para entender en litigios entre partes que suponen proceso entre personas
colocadas en pie de igualdad, en el sentido de que ni una ni otra pueden
tomar una decisin ejecutoria relativa a los derechos y obligaciones pblicos de la otra parte. Esas dos partes pueden ser, o bien dos colectividades
pblicas, o bien un particular y una administracin que no se beneficia en
ese caso del privilegio de lo previo.
516
BIBLIOGRAFIA
1.0
Obras generales
ESCARRAS,
2.
Francia
EL CONTROL DB LA ADMINISTRACION
517
SCHWARTZ. B.:
Estados Unidos
Italia
Blgica
Alemania Federal
o,
CAPITULO IV
LOS CONTROLES MIXTOS
633. Generalidades.-Algunos tipos de control combinan las diferentes
formas que se han examinado. El rgano de control saca su fuerza del
apoyo del Parlamento, ejerce su misin en la forma administrativa y los
resultados de su intervencin se parecen a los del juez. Tal es el caso del
ombudsman y de la prohuraiura.
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maciones O expedientes. Tiene derecho a pedir la asistencia de los funcionarios e vn el fin de proceder a la instruccin de un asunto, y puede
exigir que todo procurador levante una persecucin penal contra los
funcionarios que comentan faltas graves. Sin embargo, el ombudsman no
puede reformar una decisin administrativa o judicial. No es ni un superadministrador ni un juez supremo.
639. Procedimiento.-La intervencin del ombudsman, la mayora de
las veces, est motivada por una demanda de un administrado que se
queja del comportamiento de la Administracin. Esas quejas se llevan
generalmente a conocimiento del ombudsman por una simple carta o por
una vsita del administrado a las oficinas del ombudsman. Este puede
igualmente entablar el procedimiento por su propia iniciativa, despus de
una de sus visitas de inspeccin o de la lectura de los peridicos.
En una primera fase del procedimiento, los servicios del ombudsman
piden a la Administracin requerida el expediente del asunto. A la vista
de este documento es posible que el ombudsman decida s la queja es
fundada. Ms de la mitad de las solicitudes se rechazan en esta fase:
el ombudsman se contenta con comunicar al administrado las razones
de la decisin contra la que se querella. Las quejas retenidas son objeto de
una peticin de aclaracin ante el funcionario autor del acto atacado.
Si la confrontacin de la queja. del expediente y de las explicaciones del
administrador no bastan para esclarecer totalmente al ombudsman. puede pedir a la polica que haga una investigacin completa en el mismo
lugar o proceder l mismo a las audiciones.
640. Consecuencias de la intervencin del ~ombudsman.-Cuando el
ombudsman descubre una falta o una negligencia administrativa, dirige
al funcionario reconocido culpable una nota que contiene amonestaciones y consejos- sobre la conducta que debe llevar. Cuando el funcionario es responsable de una interpretacin errnea, pero no punible por
la ley, el ombudsman le proporciona su interpretacin recomendndole
que se conforme con ella.
El ombudsman puede dar igualmente a la Administracin la ocasin
de reformar- su acto y de dar satisfaccin al administrado. El ombudsman no puede, sin embargo, sustituir a la Administracin o examinar la
oportunidad de la decisin administrativa.
Cuando le parece que el referido funcionario ha cometido una falta
grave, el ombudsmari le -persgue- ante los tribunales de derecho comn.
Designa entonces al procurador competente y, con el fin de velar a que
el demandante sea resarcido, encarga al procurador de prestarle asistencia gratuita con el fin de obtener daos y perjuicios. Tales persecucones son raras.
EL CONTROL DE LA ADMINISTRACION
521
representa un papel til en la proteccin de los ciudadanos. Cada om-budsman atiende cerca de millar de asuntos por ao. Una quinta parte
de ellos merecen un examen profundo. Pero incluso cuando su intervencin es limitada, el ombudsman contribuye a evitar que se cree un clima
de desconfianza entre la Administracin y los ciudadanos. Por su misma
existencia previene los abusos de los administradores. La institucin debe
su prestigio y 'Su fuerza al Parlamento y, ms directamente, a la opinin
pblica. Lo explica la amplia publicidad que se da a los trabajos del
ombudsman. Dejando aparte algunas categoras de documentos secretos,
el conjunto de expedientes que llegan a los servicios del ombudsman
o salen de all, se exponen al pblico. Cada da viene un periodista de la
agencia de prensa sueca al despacho que tiene reservado, para tomar
conocimiento de los asuntos en curso.
El informe anual del ombudsman, difundido muy ampliamente, constituye tambin un medio de presin muy eficaz sobre los funcionarios
de todos los niveles, muy poco deseosos de ver figurar su nombre en l.
2. El -ombudsman- en los pases nrdicos
522
Sus atribuciones, lo mismo que la manera como tiene, ante s o se desprende de los asuntos, son semejantes a las de los ombudsman ya estudados, Hay un -derecho de peticin directo- de los militares y empleados
al :!>"!1budsman sin pasar por los superiores jerrquicos.
EL CONTROL DE LA ADMINISTRACION
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644. El ..Whyatt Report.-A continuacin del Whyatt Report suscitado por la seccin britnica de la comisin internacional de juristas, el
Parlamentarv Comissioner Act, de 22 de marzo de 1967, instituy un comisario parlamentario para la Administracin, inspirado en la institucin
escandinava del ombudsman. Como en los pases nrdicos, se ha tenido la
preocupacin de humanizar la Administracin y mejorar laS relaciones
entre gobernantes y gobernados, pero el respeto especial a las competencias de los rganos constitucionales existentes ha llevado a una institucin
original respecto al modelo escandinavo.
'
645. Designacin.-El comisario parlamentario no lo nombra el parlamento, sino se designa por ..Cartas abertas- (Lettres patentes), acta de la
corona. La duracin de su mandato no est limitada. Solamente un escrito
conjunto de las dos Cmaras puede autorizar su despido. As, el ombudsman britnico resulta una emanacin de la voluntad parlamentaria.
646. Competencia.-El comisario no debe sustituir, sin embargo, a los
parlamentarios, que son tradicionalmente los representantes de los administrados descontentos. No puede llegarle una queja ms que si, ..previamente., ha pasado por intermedio de un parlamentario. Esta exigencia
Permite, respetando las prerrogativas parlamentarias, limitar el nmero
de quejas (1.069 asuntos entre el 1 de abril y el 31 de diciembre de 1967).
Se aaden a esta exigencia numerosas condiciones de procedimiento. El
demandante debe tener inters en actuar y su queja debe llegar ante el
diputado en los doce meses siguientes a la fecha en que la persona perjudicada tuvo conocimiento del acto que le caus perjuicio. No debe ds-
524
EL CONTROL DE LA ADMINISTRACION
525
referente a la subordinacin a la legalidad. En sta se precisaba la necesidad de hacer respetar como sagradas las leyes y rdenes de los soviets.
Un procurador deba tener el derecho y el deber de verificar que ninguna
decisin se separaba de la ley y que no exista interpretacin diferente
del contenido de la legalidad de un punto del territorio al otro. OrganiZada desde 1922, la prokuratura est prevista actualmente por la Constitucin de 1936 (arta. 113 y 117), y su rgimen se fij por una ordenanza
de 24 de mayo de 1955.
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2. o
La prokuratura
SEPTIMA PARTE
LA ADMINISTRACION y EL PUBLICO
CAPITULO PRIMERO
LA ADMINISTRACION EN LA OPINION PUBLICA
SECCION l. LOS ELEMENTOS CONSTANTES
656. Imagen habitua; de las relaciones.-La representacin de la Administracin en la opinin pblica obedece a temas explotados por todos
los humoristas. Los juicios de los ciudadanos sobre la Administracin se
ordenan generalmente alrededor de imgenes: semblante de un funcionario, austeridad de un edificio administrativo, oficina en la que Se cumplen ciertas gestiones. De una forma general, la opinin de los administrados sobre la Administracin se ordena alrededor de tres temas mayores. La Administracin est pletrica... Rebosa empleados incapaces y
parsitos. La Administracin llega a reclutar un nmero creciente de
agentes que se destinan a tareas menores o como subempleados. La Administracin es ineficaz..: gasta medios importantes para r~sultados irrisorios. La lentitud, el gusto por los papelotes, la rutina, el peso de los
conservatismos nos muestran la parlisis de 'la organizacin. La Administracin est acusada adems de ser inhumana... Poco inclinada, naturalmente, a preocuparse de la calidad de las relaciones que sostiene con el
pblico, es en ella misma donde se encuentran reiteradas peticiones 'sin
respuesta: un desgraciado que va de oficina en oficina, todos declarndose
incompetentes y rogndole se dirija a otra parte; un empleado refugiado
532
detrs de los barrotes de su ventanilla respondiendo con desprecio a clientes cuya exasperacin es proporcional a la impotencia- . m. GISCARD
D'EsTAING. -L'admnistraton vue par France-, Culture ITAP, nm. 8, p. 23).
SECClON 11.
lA
AD~:lN1STRACDN
y EL rUBL1CO
533
534
CAPITULO II
EL SECRETO Y LA ADMINISTRACION
536
res que pueden resultar de apreciaciones puramente tcnicas; las decisiones administrativas se aplican a' los hombres, y no es malo conocer
sus reacciones en el curso del proceso de la decisin administrativa.
La publicidad constituye, adems, un medio de conocimiento de la
realidad administrativa. Gracias a ella, las faltas de los mecanismos
administrativos van a aparecer claramente, y as se facilitarn la accin
de los cuerpos de control y la investigacin administrativa. La publicidad
permite a la Administracin purificarse, guardar contacto con los administrados y reformarse.
El secreto de la accin administrativa es un testimonio suplementario
de la supervivencia de tendencias oligrgcas en el seno de la Administracin.
u,
ADMINISTRACION
y n
PUBLICO
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538
LA ADMINISTRACION y EL PUBLICO
539
668. Los otros pases nrdicos.-El sistema sueco se aplica en Finlandia. Una comisin especial recomend en 1963 la introduccin en Dinamarca.
540
CAPITULO III
LAS RELACIONES PUBLICAS
670. Caracteres generales.-La expresin relaciones pblicas- es una
traduccin literal de la frmula inglesa public relations. Sera ms correcto, en efecto, hablar de relaciones con el pblico. Se entiende por
relaciones pblicas el conjunto de mtodos y de tcnicas utilizados por
las agrupaciones para crear un clima de confianza... en el pblico a fin
de sostener su actividad y favorecer los desarrollos- (Salleronl. Las relaciones pblicas constituyen una de las acciones administrativas esenciales.
Una Administracin no puede subsistir, en efecto, mucho tiempo sin el
apoyo del pblico. Una poltica de relaciones pblicas debe permitir explicar a los administrados la Administracin, y la accin administrativa.
Debe crear una convergencia entre las funciones asumidas por la Administracin y las necesidades sentidas por los administrades.
542
de los pases, los establecimientos pblicos con carcter industrial y comercial han imitado los mtodos de las empresas privadas, y stas despus
han influido en el conjunto del sector pblico; as, en el Reino Unido,
el servicio postal fue la primera Administracin que utiliz las relaciones
pblicas despus de haber obtenido al personal y los medios de la Empre
Marketing Board, cuya funcin original era promover la venta de los
productos de la Commonwealth. La introduccin de las relaciones pblicas
en la Administracin se explica igualmente en razn de la complejidad
creciente del aparato administrativo, que exige un esfuerzo de explicacin respecto al pblico. El cambio se ha debido a un complejo de culpabilidad de la Administracin: sintindose cada vez ms criticada por la
opinin pblica, sinti la necesidad de reconquistar la confianza de los
ciudadanos por una poltica coherente de relaciones pblicas. Esta brusca
toma de conciencia tiene peligro en la medida en que la Administracin
se arriesga a confundir las relaciones pblicas con la propaganda: detentando fuentes importantes de informacin, puede ser tentada a no divulgar al pblico ms que las que ilustran los aspectos positivos de su
accin. Es por lo que, en una Administracin democrtica, la poltica de
relaciones pblicas debe ir acompaada de una extensa publicidad dedicada a la accin administrativa.
2.
672. Conocer y hacer conocer.-Un servicio de relaciones pblicas tiene un campo de actividad muy extenso. Debe preocuparse de conocer el
estado de nimo de sus administrados. Se trata de percibir cules son
las reacciones de los ciudadanos para sacar a la luz las cualidades y las
lagunas del servicio, las necesidades de los administrados. As ser necesario modificar algunos aspectos del funcionamiento de la Administracion. horarios, impresos ... Se trata igualmente de -darse a conocer-o
El servicio de relaciones pblicas debe dedicarse a permitir a los administrados beneficiarse del conjunto de prestaciones proporcionadas por
los servicios pblicos con el mnimo de dificultades. Guiar al administrado
en el ddalo de los servicios e informarle sobre las formalidades que
debe cumplir sern funciones esenciales. La Administracin debe igualmente dar a conocer los programas que va a cumplir y explicar a sus
administrados los motivos de sus decisiones. Esta accin tiene la ventaja de evitar las reacciones crticas de los ciudadanos mal informados,
y permite igualmente movilizar a los administrados hacia los objetivOS
perseguidos.
LA
3.
AD~llNIS"R".CION
y EL PUBLICO
543
675. Breve resumen.-Los servicios de relaciones pblicas deben disponer de un personal formado especialmente. En Francia son escasas
las enseanzas de relaciones pblicas y extraas a los programas de las
universidades. El servicio de relaciones pblicas obra por medio de la
prensa y de los medios audiovisuales. Se dedica a la publicacin de folletos explicativos. Tambin presenta exposiciones volantes para ilustrar los
aspectos ms modernos de la gestin administrativa. La implantacin
material de los servicios encargados de relaciones con los usuarios se
puede hacer en la misma oficina a la que recurren los administrados
y tambin puede hacerse en locales especiales. Esta segunda frmula
presenta, sin embargo, el inconveniente de imponer a los administrados
un trastorno suplementario y hace ms difcil el conocimiento de la
existencia del servicio de relaciones pblicas.
544
676. Una preocupacin nueva y discutida.-Desde 1945, la Administracin francesa se preocupa de las relaciones pblicas. La legitimidad
de una accin general de informacin llevada por la Admnstracn no
siempre se reconoce. La informacin ha degenerado frecuentemente en
propaganda. Lo que ha reducido considerablemente en la opinin la
credibilidad de la informacin pblica. As, en 1963, se cre, en el seno
del ministerio de Informacin, un servicio de relacin interministerial
que aseguraba el lazo orgnico con los diferentes departamentos ministeriales para permitir la coordinacin general permanente de la informacin gubernamental. Ese servicio se vio acusado de controlar la informacin, y especialmente la difundida por la radiodifusin-televisin
francesa. Se suprimi y fue reemplazado por un comit interministerial
para la informacin, cuyas atribuciones son sensiblemente las mismas.
Ese comit puede representar un papel til de informacin si se evita
utilizarlo de forma parcial.
677. El centro interministerial de informacin administrativa.-Se han
implantado numerosos servicios de relaciones directas con .el pblico.
A nivel ministerial se encuentra un centro interministerial de informacin administrativa, creado en 1956 a ttulo experimental e institucionalizado por un decreto de 7 de enero de 1959. Ese servicio, colocado
bajo la autoridad del encargado de la funcin pblica, proporciona por
telfono a los administrados todas las informaciones referentes a la
aplicacin de textos legislativos y reglamentarios. Ha constituido su propia oficina de documentacin, donde recibe comunicaciones directas de
las diversas Administraciones sobre su funcionamiento. Cada Admnstracn delega uno o varios representantes en el centro. Este permanece,
sin embargo, como organismo poco recargado (una veintena de agentes).
Por sus limitados medios no tiene posibilidad de darse a conocer al gran
pblico. Queda reservado a los iniciados y por eso na cumple perfectamente sus objetivos.
545
LA ADMINISTRACION y EL PUBLICO
"o
546
pblicas (ORP), colocados al lado de grandes mandos territoriales y operacionales; el establecimiento cinematogrfico y fotogrfico de los ejrcitos (ECPA).
En el ministerio de las Finanzas se han encargado numerosos servicios de las relaciones pblicas. Una oficina especial del gabinete del
ministro se ocupa de las relaciones con la prensa. Cada gran direccin,
publica folletos explicativos sobre la actividad del ministerio. El esfuerzo
ms importante se hizo en materia fiscal. Ante la complejidad de la
legislacin fiscal y la psicologia francesa de oposicin al esfuerzo, se han
creado centros de informacin fiscal en las principales ciudades. Animados por un personal competente, disponen de una infonnacin muy
amplia, y toda documentacin debe dirigirseles de forma prioritaria.
Responden a las demandas directas o por telfono de los administrados.
El ministerio de Finanzas llev a cabo otra iniciativa interesante: Revelando las encuestas que la mayora de les contribuyentes pensaban
que los impuestos servan exclusivamente al pago de los funcionarios, se
aadi en 1968 una nota explicativa: El porqu de los impuestos a los
formularios de declaracin fiscal, que mostraba la diversidad de los
gastos presupuestarios.
679. Los otros servicios.-Se han creado igualmente servicios de informacin en otras Administraciones (Correos y Telecomunicacin, Seguridad Social y Equipamientol. Se hizo un esfuerzo particular en diferentes
servicios para la recepcin de los administrados, presencia de azafatas
instalacin de locales y sealizacin de los servicios.
680. Oficinas de recepcin.-Numerosas Administraciones han desarrollado oficinas de recepcin para recibir, informar y dirigir a los administrados a la oficina competente, La grotesca imagen tradicional del ciudadano perdido en el laberinto de les corredores de un ministerio no
debe volver a ocurrir. La oficina de recepcin debe comprobar que el
admnistnado se dirige a la oficina competente, indicarle el: funcionario responsable. Para ello debe disponer de un organigrama perfectamente al da. El personal debe conocer las estructuras y tener igualmente
una aptitud para las relaciones humanas.
680 bis. Las misiones de observacin de la vida administrativa.En octubre de 1969, el gobierno Chaban Delmas ha decidido el envo a las
regiones del programa Norte y Aquitania a dos misiones de observacin
de la vida administrativa. Estas dos misiones, muy escasas (siete responsables), han sido encargadas de definir los puntos de friccin entre
los servicios pblicos y los usuarios, imaginar los remedios a aportar,
y de una manera ms general, proponer medidas de simplificacin. Estas
LA ADMINISTRACION y EL PUBLICO
547
681. Espritu general de la Administracin.-La pscologta de la Administracin francesa es todava hostil a la poltica de relaciones pblicas. Los funcionarios tienden a considerar la actividad de relaciones pblicas como accesoria, cuando debia ser la constante preocupacin de
todo agente pblico. Rendir y explicar cuentas no son actitudes normales
en el funcionario francs. La poltica de relaciones pblicas no puede
asimilarse perfectamente ms que por una Administracin totalmente democrtica: se no es el caso de la Administracin francesa.
682. Rgimen jurdico de las informaciones administrativaS.-El rgimen jurdico de las informaciones administrativas esclarece perfectamente la ausencia de recepcin por la Administracin de la poltica de
relaciones pblicas. En general se admite que la informacin no produce
efectos jurdicos. No constituye un acto perjudicial que pueda atacarse
por va del recurso por exceso de poder (cf., por ejemplo, 30 enero 1952,
Fabre, Rec. 68). No es ms que en una poca reciente cuando la jurisprudencia ha admitido liberalmente la responsabilidad de la Administracin por la entrega de una informacin equivocada 02 junio 1953, Caisse
nationale des marchs de Z'tat, Rec. 282). En una poltica consciente de
relaciones pblicas, la Administracin debera ser capaz de garantizar,
en todos los casos, la veracidad de las informaciones que ofrece al pblico.
683. Una Administracin democrtica.-La actitud de la Administracin americana respecto al pblico se desprende del lugar que ocupa
en la sociedad. Si, en Europa. la Administracin se ve dotada de un rgimen jurdico exorbitante del derecho comn y dispone, por ello, de privilegios y protecciones, en la Administracin americana es diferente. La
forma democrtica del Gobierno americano supone que el ciudadano no
debe estar al servicio de la Administracin. La Administracin no existe
ms que por la buena voluntad del ciudadano. En consecuencia, a la
548
684. Una Administracin abierta al exterior.-Histricamente. la prctica de las relaciones pblicas fue acogida con desconfianza por el, pblico. Es por lo que hay diferentes leyes que prohiben el voto de crditos
para la difusin por la Administracin de algunas informaciones que tienden a forzar a los parlamentarios a confirmar la accin de la Administracin a travs de una hbil presentacin. Las relaciones pblicas se han
desarrollado, sin embargo. en el seno de la Administracin americana.
Incluso conocen ahora un gran desarrollo. La poca del -New Deal- se
prest especialmente a la introduccin de las relaciones pblicas: la
proliferacin de los servicios administrativos impona una poltica activa de informacin a un pblico que senta grandes dificultades para
delimitar las respectivas competencias de las diferentes Administraciones.
La creciente intervencin del Estado y la diversificacin de sus tareas
han conducido a la aparicin de una informacin de nuevo contenido: la
informacin econmica. La informacin econmica de fuente oficial fue deliberadamente desarrollada por la Administracin. Esta quiere, en efecto.
ayudar a las empresas y comunicarles los elementos indispensables para
la determinacin de su poltica. Y es por eso por lo que los industriales
americanos piden al Gobierno la mayora de los datos estadsticos indispensables para su accin y reconocen la necesidad de prestarse a encuestas, base de ese nuevo sistema de informacin. La prctica de la informacin econmica acenta as una de las caractersticas ms notables
del sistema de relaciones pblicas que prevalece en el seno de la Administracin. No solamente se funda, en efecto, la accin de la Administracin sobre disposiciones legales (especialmente en lo que respecta a la
publicidad de las medidas tomadas). sino que tiende a facilitar voluntariamente y sin que ningn texto le obligue. el conocimiento de los asuntos
nacionales o locales.
LA ADMINISTRACION y EL PUBLICO
549
685. Diversidad de medios.-Frecuentemente se destaca la extrema diversdad de medios puestos a disposicin de la Administracin. Puede
tratarse, en efecto, de informes anuales, de cartas peridicas, de informes
especiales, de emisiones de radio y televisin, pelculas, conferencias, etc.
Las reclamaciones dirigidas a la Administracin permiten igualmente
juzgar su buena voluntad.
686. La extensin de las relaciones pblicas.-La diversidad de medios
de accin caracteriza tanto a la Administracin federal como a la Administracin local.
La Administracin municipal- ha velado siempre a que los ciudadanos puedan seguir de muy cerca la accin de la municipalidad. Se
trata de una antigua tradicin que ninguna ciudad soara en abandonar.
La organizacin de las sesiones del Consejo municipal es muy reveladora a este respecto. El orden del da de estas sesiones se lleva a conocimiento de los ciudadanos y cada punto se resume de forma que permite
a los ciudadanos seguir fcilmente los debates. Adems, el ciudadano puede -sin demanda de previa inscripcin- provocar en esas mismas sesiones todas las cuestiones que conciernen a la vida de la colectividad
local que pueden ser debatidas normalmente en el Consejo. Pero no todos
los ciudadanos toman parte tan activa en los asuntos de la ciudad. Es
por lo que se ha hecho un esfuerzo considerable para difundir las informaciones relativas a la gestin de los municipios. Y aqu es donde
interviene la prensa local. Si esta ltima acepta sostener buenas relaciones con la Administracin, no olvida nunca que su papel es tambin ser
el abogado de los ciudadanos. La concepcin que tiene de su misin le
lleva a veces a exigir su acceso a las comisiones especializadas que estudian las cuestiones debatidas despus pblicamente en Ccn~~jo. Reivindica as el derecho de conocer las oposiciones que pueden manifestarse
en el momento del examen de los expedientes; la unanimidad que prevalece la mayora de las veces en las sesiones pblicas no permite a los
ciudadanos hacerse una opinin exacta de los problemas debatidos.
Pero la mayor parte del tiempo la Administracin no busca encerrarse
en un aislamiento esplndido. El culto del secreto no es una caracterstica de la Administracin local americana. En la mayora de los municipios hay un servicio especial de relaciones pblicas dependiente directamente del gabinete del alcalde. Este servicio difunde, bajo forma de
resmenes o de exposiciones de proyectos. las informaciones relativas a
todos los aspectos de la gestin municipal. Un esfuerzo especial se ha
realizado en el campo de la gestin financiera y de los proyectos de
obras pblicas.
550
688.
LA ADMINISTRACION y EL PUBLICO
551
552
LA
ADMINISTRACION
EL PUBLICO
553
para el turismo) o algunas actividades ofrecen a los ciudadanos. Frecuentemente se cita el ejemplo de la oficina de Aeronutica, que ha permitido
el desarrollo de la aviacin civil.
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d'une politique intelligente de relatons publiques>.