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La ordenacin urbanstica (gestin urbanstica en Andaluca)

1. Introduccin
2. Objetivos
3. Contenidos

INTRODUCCIN
En nuestro Ordenamiento Jurdico Urbanstico, la administracin, a travs del planeamiento, como
instrumento normativo, confiere derechos y obligaciones al titular del derecho, a quien permite e impone
equidistribuir sus derechos y sus obligaciones al objeto de permitir a la colectividad obtener los
equipamientos, las dotaciones pblicas, su urbanizacin y aprovechamiento para el Patrimonio Pblico, en
concepto de participacin de la comunidad en las plusvalas del suelo.

OBJETIVOS
Desde que se concibe un modelo de Ciudad o la reordenacin de la existente, hasta la materializacin de
estas ideas, se genera un proceso jurdico y material, gestor de medios materiales y humanos.
La ejecucin de calles, zonas verdes, centros comerciales, viviendas, polgonos industriales, es hacer
ciudad y todo ello pasa por ese proceso que culmina con la ejecucin material y puesta en funcionamiento
de los usos pretendidos.
Este primer mdulo nos va a servir para introducirnos en el proceso de gestin urbanstica. La Ordenacin
del Territorio y el Urbanismo son competencias administrativas que van a regular y establecer los usos
pretendidos en todo el mbito territorial; a distinta escala, segn el instrumento de planificacin de que se
trate.
Por ello, antes de entrar de plano en la gestin urbanstica, en este Mdulo vamos a ver el proceso de
establecimiento de la ordenacin urbanstica del suelo que es la que va a establecer el conjunto de
derechos y obligaciones de los propietarios.

CONTENIDOS
1. El planeamiento como norma.Fruto del urbanismo racionalista de primeros de los aos 20 nace el urbanismo de zonificacin, con el que
se trata de estructurar funcionalmente la ciudad, otorgando a cada espacio un uso o funcin concretos.
El estatuto de la propiedad del suelo se articula, desde la primera Ley del Suelo de 1956, en clara
inspiracin de la ley urbanstica italiana de 1942, mediante la zonificacin del suelo, a travs de la tcnica de
la clasificacin. No se trata de una simple tcnica urbanstica, sino de una tcnica jurdica, que articula un
conjunto de derechos y obligaciones en torno al suelo que le confiere el carcter estatutario, siendo el
elemento conformador de la gestin pblica del planeamiento.
Bsicamente, el sistema consiste en estructurar los usos del suelo a travs del planeamiento, lo que se
conoce como Ordenacin Urbanstica del municipio, estructurando todo el suelo a travs de lo que se ha
denominado la Clasificacin del Suelo en funcin de las necesidades o expectativas de la ciudad. As, el
hecho de un determinado suelo entre a formar parte de una clase u otra clase, va a suponer un distinto
contenido de derechos y obligaciones de sus propietarios. Cada clase de suelo se va a zonificar y
establecer distintas calificaciones segn los usos a que se destinen.
Tradicionalmente la clasificacin del suelo ha sido : Suelo Urbano, Suelo Urbanizable y Suelo no
urbanizable. La reciente Ley Estatal de 2008, a efectos de valoraciones distingue entresuelo urbanizado y
Suelo rural, aunque, dentro del rural admite una categora de suelo sometido a transformacin.

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Partiendo de la legislacin estatal que uniforma los derechos y obligaciones bsicos de a propiedad del
suelo a travs de las situaciones bsicas, en la legislacin urbanstica de cada Comunidad Autnoma se
establece un marco general de articulacin de los derechos y obligaciones del suelo y sus propietarios, en
funcin de una clasificacin y calificacin del suelo, por lo que se plantea su desarrollo e integracin a travs
del planeamiento, que establece una ordenacin urbanstica como norma abstracta y general.
Ello implica que frente a la regulacin general y abstracta del derecho de propiedad va a existir una
ordenacin urbanstica que atribuye a cada terreno un aprovechamiento y unas limitaciones singulares,
establecidas por el planeamiento.
Frente a la tcnica normativa (igualdad ante la Ley) se contrapone la desigualdad del plan (tcnica
planificadora), lo que conduce a uno de los problemas capitales de la ordenacin urbanstica que no es otro
que el de la salvaguarda de los principios de justicia y de igualdad ante la ley que como veremos se
resuelve de una forma bastante razonable en las zonas de ensanche en la legislacin de 1956 y 1975, pero
queda muy mal resuelta en el suelo urbano, crendose problemas de desigualdad y de falta de justicia
distributiva que proclaman un sistema injusto.
Efectivamente, el instrumento de planeamiento es injusto por definicin, pues a travs de la tcnica de la
ordenacin del espacio, la Corporacin Local planifica su territorio en funcin de las necesidades de la
poblacin, sea de viviendas, zonas industriales, tursticas, equipamientos, grandes infraestructuras, etc., lo
que frente a los propietarios individuales representa lo que se ha dado en denominar la lotera del
planeamiento, porque la ordenacin urbanstica en su funcin de configuracin de los aprovechamientos
del suelo a travs de la clasificacin, patrimonializa unos derechos subjetivos que se configuran como
inamovibles derechos consolidados.
Parece bastante generalizada la crtica en los ltimos aos a la generosidad de la lotera del planeamiento
referida a la clasificacin del suelo, primero en cuanto a la fugaz atribucin de aprovechamiento a un suelo
que antes de la aprobacin del plan no lo tena y, por otra parte, en cuanto atribucin de expectativa
econmica, de un valor patrimonial que no lo tiene en realidad, mientras el propietario no le aada su trabajo
o su inversin tomando la iniciativa de su urbanizacin.
De la propia Exposicin de Motivos del TRLS/08, extraemos el siguiente comentario, ..., la clasificacin ha
contribuido histricamente a la inflacin de los valores del suelo, incorporando expectativas de
revalorizacin mucho antes de que se realizaran las operaciones necesarias para materializar las
determinaciones urbansticas de los poderes pblicos y, por ende, ha fomentado tambin las prcticas
especulativas, contra las que debemos luchar por imperativo constitucional. .
Estrechamente vinculado con el establecimiento de normas en funcin de la zonificacin, est la tcnica de
los estandares urbansticos que en Espaa se aplica por primera vez, de forma genrica, en el Reglamento
de Obras, Servicios y Bienes Municipales de 1924 que, adems de introducir la racionalista tcnica de la
zonificacin, consolida la de los estndares urbansticos mnimos, como pueden ser, los espacios libres
mnimos en funcin del nmero de viviendas, nmero mximo de viviendas por hectrea. Ancho mnimo de
calle, etc.
La ciudad necesita ordenar el suelo independientemente de su titularidad, por lo que deben resultar
subordinados los intereses individuales de la propiedad del suelo a los colectivos ya que, el ordenamiento
jurdico debe articular mecanismos para la realizacin del inters general en el marco del respeto a los
derechos subjetivos individuales.
La primera Ley del Suelo dispona, en cuanto al rgimen urbanstico, que las facultades del derecho de
propiedad se ejercern dentro de los lmites y con el cumplimiento de los deberes establecidos en esta Ley,
o en virtud de la misma, por los Planes de Ordenacin, con arreglo a la clasificacin urbanstica de los
predios, disposicin que se repite en las sucesivas leyes del suelo, hasta el art. 3.1 del TRLS/08, siendo
esta disposicin de la legislacin urbanstica la piedra angular del diseo del rgimen urbanstico de la
propiedad del suelo, vigente.

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Efectivamente, el instrumento de planeamiento es injusto por definicin, pues a travs de la tcnica de

ordenacin del espacio, la Corporacin Local planifica su territorio en funcin de las necesidades de la
poblacin, sea de viviendas, zona industrial, turstica, equipamientos, grandes infraestructuras, etc., lo que
frente a los propietarios individuales representa lo que se ha dado en denominar la lotera del
planeamiento, ya que la ordenacin urbanstica no atiende a la estructura de la propiedad, sino a razones
tcnicas.
La ordenacin urbanstica tiene cobertura en la legislacin bsica (estatal) del rgimen del suelo y la
legislacin urbanstica. Por remisin de estas, son los instrumentos de planeamiento los que establecen en
los municipios la correspondiente ordenacin, por lo que nos encontramos con actos administrativos
provenientes la mayora de las veces de la Administracin Local, con carcter normativo, que confiere un
conjunto de derechos y obligaciones a la propiedad del suelo en su trmino municipal.
Los planes de ordenacin urbanstica, en cuanto normas jurdicas con carcter reglamentario y como forma
de colaboracin normativa (STC 14/1998 22 de enero fj 8), vienen a trazar, en virtud de la legislacin
urbanstica autonmica de la que traen causa, el contenido ltimo o normal del derecho de propiedad del
suelo. STC 61/97 fj 17C) parr 2..
2.- La ordenacin urbanstica.
El art. 3.1 TRLS/08 dispone que el cometido de la ordenacin del territorio y la urbanstica es organizar el
uso del suelo, de acuerdo con el inters general, debiendo motivarse el ejercicio de la potestad de
ordenacin territorial y urbanstica, con expresin de los intereses generales a que sirve.
La necesidad de motivacin es un cambio sustancial en esta legislacin estatal, como lmite de la
discrecionalidad de la Administracin Local al planificar.
La ordenacin urbanstica del suelo es lo que va a determinar el rgimen jurdico aplicable, el estatuto de la
propiedad del suelo, conformando una serie de derechos y obligaciones, no solo a los propietarios del
suelo, que la vigente Ley pretende colocar en un segundo plano, confiriendo mayor protagonismo a los
ciudadanos y las empresas urbanizadoras en el proceso de urbanizacin de la ciudad.
3.- Instrumentos de ordenacin urbanstica.
Sobre la base de la legislacin del suelo, la legislacin sectorial, especialmente de la proteccin ambiental y
de la ordenacin territorial que desarrolla la Comunidad Autnoma, corresponde a las entidades locales
desarrollar la planificacin urbanstica para regular y desarrollar los usos que considere adecuados.
Los instrumentos de planeamiento estn subordinados a:
a.- El rgimen de ordenacin territorial del suelo (a escala regional o subregional) determinado por la
legislacin autonmica de Ordenacin Territorial, debe ser respetado por los municipios que a travs de la
planificacin urbanstica van a establecer el rgimen urbanstico del suelo, a travs de la asignacin de
derechos y obligaciones mediante la clasificacin urbanstica.
b.- Otras figuras como las Normas de aplicacin directa y los estndares urbansticos tambin forman parte
del contenido de la ordenacin urbanstica, siendo a travs del planeamiento donde los entes locales, como
responsables de la ordenacin de los municipios van a expresar su poltica de desarrollo econmico, social
y medioambiental.
El Plan General de Ordenacin Urbanstica, es el instrumento de planificacin integral de todo el municipio
que recoge la ciudad existentes y las operaciones de reforma o de expansin de nuevas urbanizaciones, el
rgimen de usos del suelo no urbanizable y otras determinaciones.
Queremos destacar:
- Las determinaciones del Plan General de Ordenacin Urbanstica del municipio, estn subordinadas a los
instrumento de ordenacin territorial que representan las previsiones de inters autonmico.
- Para su desarrollo, el P.G.O.U. va a prever instrumentos menores, como son los Planes Parciales, Planes
Especiales o Estudios de Detalle, con distinto objeto que se debe plasmar en las fichas correspondientes.
En cuanto a la clasificacin del suelo, solo una pequeas lneas, para recordar que la legislacin
autonmica recoge similares clasificaciones del suelo a las previstas en la derogada ley estatal 6/98 que
estableca distinto rgimen de obligaciones de cesin y urbanizacin, segn se tratara de suelo urbano

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consolidado o no consolidado, o suelo urbanizable. As, es general en el estado, la clasificacin entre

urbano, urbanizable y no urbanizable, aunque el vigente TRLS/08 va a provocar que las CC.AA. puedan ir
por otros derroteros.
En el urbano todos distinguen dos subcategoras a las que la ley estatal someti a distinto rgimen de
cesiones, imponindose unos estandares mnimos de equipamiento al no consolidado, en un rgimen
similar al urbanizable.
Las ms importantes diferencias en el mbito autonmico se producen en el suelo urbanizable. La Ley
Vasca 2/2006 de 30 de junio, de Suelo y Urbanismo, establece el urbanizable sectorizado y el no
sectorizado, al igual que la Madrilea y la Valenciana, con la peculiaridad, en esta ltima, la clasificacin
como suelo urbanizable por el Plan General solo va a suponer una mera aptitud de los terrenos para su
urbanizacin, pues mientras no se apruebe el Programa de Actuacin Integrada, se le va a considerar slo
como suelo no programado, con un rgimen similar al no urbanizable, es decir, que la mera clasificacin, no
le otorga derechos hasta que no este programada la actuacin, lo que estaba muy en la linea de la actual
legislacin estatal, que es posterior.
La Ley Andaluza, LOUA de 2002, en el urbanizable distingue entre el que dispone de ordenacin
pormenorizada, que no precisa instrumento de desarrollo, el sectorizado y el no sectorizado.
4.- Naturaleza de las figuras de planeamiento.
Los Planes son normas jurdicas de carcter reglamentario, o sea, sus determinaciones son obligatorias,
para todos, particulares y la propia Administracin Pblica de la que emanan y de su incumplimiento puede
derivarse una infraccin administrativa, e incluso, responsabilidad penal.
son de rango inferior a la ley.
emanan de la Administracin.
son de carcter abstracto porque se refieren a conductas repetibles, generales, y se incorporan al
ordenamiento.
son proyectos de ciudad y de ordenacin urbanstica que, adems, incluyen determinaciones temporales
para ejecucin de actuaciones (el Programa de Actuacin)
El planeamiento, como materializacin de la legislacin urbanstica en el territorio, se organiza a travs de
un sistema jerrquico y ordenado, segn el cual se proyecta desde el mbito mayor (el municipio) hasta la
regulacin en detalle de la parcela ms pequea, lo que se efecta por escalones que van desde el Plan
General (PGOU), pasando por el Plan Parcial o los Planes Especiales, hasta el Estudio de Detalle, con
distintas denominaciones, segn cada Comunidad Autnoma.
El PGOU es la figura primordial de todas, siendo predominante sobre ellas, que no esta sometido ms que a
las leyes ya sean especficamente urbansticas, o de otros sectores normativos, llamadas por ello
sectoriales y a las determinaciones de los Planes de Ordenacin Territorial regional o subregional que
son de mbito y rango superior.
5.- El estatuto de la propiedad del suelo.El rgimen urbanstico bsico de la propiedad del suelo en el mbito estatal, lo desarrolla el TRLS08 en una
serie de derechos y deberes de los propietarios en funcin de la vinculacin a concretos destinos que
pretenden ser las condiciones bsicas que garanticen la igualdad en el ejercicio del derecho de propiedad
urbana.
El carcter estatutario del derecho de propiedad es uno de los elementos esenciales que introduce el
Estado al establecer las condiciones bsicas que tienden a garantizar la igualdad de los propietarios, siendo
la ordenacin urbanstica del suelo a travs del planeamiento la que determina el conjunto de sus derechos
y obligaciones, lo que en suma va a representar el contenido de los lmites del derecho de propiedad
inmobiliaria. (art. 7.1 TRLS08).
La regulacin del derecho de propiedad introducida por la legislacin urbanstica no se refiere slo a la
propiedad urbana, sino a la totalidad del suelo, constituye propiamente un estatuto general de la propiedad

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inmobiliaria, lgica consecuencia de la naturaleza propia de la ordenacin urbanstica en dicha legislacin,

que no es otra cosa que la ordenacin integral del territorio.
Ya hemos tenido ocasin de ver el art. 3.1 TRLS/08 referido a la ordenacin del territorio y la urbanstica
cuyo cometido es organizar el uso del territorio y del suelo de acuerdo con el inters general, debiendo
motivarse el ejercicio de la potestad de ordenacin territorial y urbanstica, con expresin de los intereses
generales a que sirve.
La ordenacin urbanstica del suelo es lo que va a determinar el rgimen jurdico aplicable, el estatuto de la
propiedad del suelo, conformando una serie de derechos y obligaciones, no solo a los propietarios del
suelo, que la vigente Ley pretende colocar en un segundo plano, confiriendo mayor protagonismo a los
ciudadanos y las empresas urbanizadoras en el proceso de urbanizacin de la ciudad.
En cuanto al rgimen urbanstico del derecho de propiedad del suelo, dispone el artculo 7.1 TRLS/08 que,
este rgimen es estatutario y resulta de su vinculacin a concretos destinos, en los trminos dispuestos por
la legislacin sobre ordenacin territorial y urbanstica.
De esta disposicin hemos de desgajar sus determinaciones para comprender su verdadero alcance.
a) El rgimen urbanstico de la propiedad del suelo es estatutario, lo que coincidiendo con lo manifestado
tradicionalmente por la doctrina, se recoge con la entidad de texto normativo, relacionndose en los
artculos 8 y 9 siguientes, TRLS/08, las disposiciones referidas al Estatuto del suelo, el conjunto de
derechos y obligaciones que tienen los ciudadanos en su calidad de propietarios del suelo.
b) El rgimen urbanstico de la propiedad del suelo adems de tener carcter estatutario, resulta de la
vinculacin a concretos destinos, en los trminos dispuestos por la legislacin sobre ordenacin territorial y
urbanstica, por lo que es el planeamiento el que regula y establece la ordenacin urbanstica de los predios.
c).- La ordenacin urbanstica de los predios se articula a travs de las situaciones bsicas del suelo, la
clasificacin y categorizacin del suelo y su calificacin. La clasificacin as como su categorizacin y la
calificacin del suelo son concretos destinos que configuran el rgimen urbanstico del derecho de
propiedad del suelo.
d).- El carcter estatutario implica la existencia de un estatuto de la propiedad del suelo que viene
conformado por una serie de derechos o facultades para cuya materializacin se debe cumplir una serie de
obligaciones o deberes y cargas.
En el estatuto del derecho de propiedad del suelo hemos de diferenciar primeramente lo que son las
limitaciones al ejercicio del derecho impuestas por las leyes y el planeamiento.
En cuanto a los derechos, bsicamente son el derecho al aprovechamiento urbanstico correspondiente, el
derecho a edificar y el de destinar la edificacin al uso previsto, lo cual en cierto modo son tambin deberes
pues, la comunidad, al prever el desarrollo urbanstico de una zona, unidad o una parcela, lo que pretende
es que realmente se urbanice y edifique, previndose incluso mecanismos coercitivos para obligar al
cumplimiento de estas obligaciones-derechos en plazo, llegndose incluso a la venta forzosa.
En el vigente TRLS/08, el carcter estatutario del rgimen urbanstico de la propiedad del suelo, viene
determinado por el art. 7.1 que, conforme a lo establecido en el art 3.1, se trata de un estatuto otorgado por
la colectividad.
AUTOR:
Jos Antonio Rosa Ruiz
Enviado por:
Ing.+Lic. Yunior Andrs Castillo S.
NO A LA CULTURA DEL SECRETO, SI A LA LIBERTAD DE INFORMACION
Santiago de los Caballeros,
Repblica Dominicana,
2016.

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