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A gesto pblica moderna e a credibilidade

nas polticas pblicas

Joo Batista Marques

Sumrio
1. Introduo. 2. A gesto pblica. 3. A moderna gesto pblica. 4. A credibilidade nas
polticas pblicas. 5. Concluso.

1. Introduo

Joo Batista Marques Advogado, Mestre


em Estudos Polticos Aplicados pela Fundacin
Internacional y para Iberoamrica de Administracin y Polticas Pblicas, Madrid, Espanha, 2001.
Braslia a. 40 n. 158 abr./jun. 2003

guisa de introduo, quero apresentar


este modesto trabalho ao profcuo reflexionar dos estudiosos do tema que, seguramente, tero maior clarividncia e podero
acrescentar significativas idias e opinies
mais abalizadas a respeito da prtica da
Gesto da Coisa Pblica. No objetivo deste
seno a tentativa de clarificar alguns conceitos, tornar mais acessveis as noes fundamentais do atuar dos agentes polticos na
gestao e gesto dos dinheiros que o povo,
conscientemente, delega ao Estado para que
este o administre da forma a mais eficaz e
eficiente possvel. Tambm, consoante a finalidade deste, aceitvel oferecer subsdios
que possam instrumentalizar a consecuo
de polticas pblicas confiveis e factveis
de avaliao e que possam revigorar e fortalecer o Estado Democrtico de Direito no
qual estamos inseridos.
A gesto pblica moderna tem como
substrato a imprescindibilidade de um contedo tico, moral e legal por parte dos atores que a informam. igualmente um componente dela a existncia de um contedo
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pleno de elementos tecnolgicos que facultem a utilizao dos mesmos para subministrar atuao dos intervenientes o potencial de eficcia e eficincia que se espera
da Administrao dos bens pblicos.
A crena no resultado positivo da poltica pblica a ser implementada encontra-se
em relao de interdependncia com a credibilidade de que goza a Administrao
Pblica por intermdio dos seus gestionadores.

2. A gesto pblica
As organizaes, inobstante o fato de
serem pblicas ou privadas, so entidades
por intermdio das quais se relacionam
pessoas em busca de metas no s individuais, como tambm metas coletivas, almejando com tal propsito atingi-las de maneira a alcanar a mxima utilidade e benefcio a um custo mnimo.
O que diferencia, basicamente, a organizao do setor pblico daquela que promove o setor privado para as empresas pode
ser vislumbrado por intermdio do poder
de coao que tem o Estado em razo do
particular. No se pode ver como trao distintivo entre as duas formas de organizao
a problemtica da estrutura hierrquica,
pois tanto uma como a outra utilizam o
modelo de mando.
A gesto que promove o Estado para
prestar os servios que lhe so acometidos
tem carter singular. Pois, ao mesmo tempo
em que as empresas prestam um servio ao
pblico, pondo ao seu dispor produtos e
servios teis, possuem esses entes como fim
ltimo de sua existncia a obteno de lucros a maior quantidade possvel. J com o
Estado acontece algo bem diferente com a
prestao de seus servios. E para que um
Estado possa bem cumprir com os seus fins,
possa funcionar corretamente, os gestores
pblicos tm que ter primeiro em conta os
interesses gerais da sociedade e, por outro
lado, devem estar respaldados pela legitimidade democrtica em seu maior grau, bem
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como dispor dos meios de informao suficientes para gerar com eficincia a gesto
que levam a cabo; e para que tudo isso seja
possvel e mais eficaz, necessrio que haja
uma estrutura administrativa interna capaz
de apresentar as solues adequadas para
os problemas com que se enfrentam os poderes pblicos na hora de implantar uma
poltica pblica.
Para que o setor pblico esteja apto a atender as demandas sociais, para que, objetivamente, possa funcionar, algumas condies ho que ser postas em evidncia, ou
seja, a gesto h que ter como prioridade
absoluta os interesses da sociedade; que o
Estado-gestor tenha informaes suficientes que possibilitem o exerccio pleno de seu
poder-dever e, ao mesmo tempo, no se torne demasiado paquidrmico; deve estar o
Estado amparado por uma organizao
interna preparada, e deve ser movimentada por uma coordenao adequada, bem
como dotada de mecanismos motivadores e incentivadores em relao ao seu
aparato humano.
A gesto do setor pblico, por sua vez,
significa o resultado da dedicao ao contnuo estudo da organizao interna do governo, tendo em vista o seu prprio funcionamento jurdico-poltico que, em ultima ratio, consubstancia a gerncia da administrao do interesse comum. Note-se que este
estudo deve ter como horizonte os princpios
abstrados da anlise terico-prtica resultante da tica da economicidade.

3. A moderna gesto pblica


Ao falar sobre a modificao da lei de
funcionamento do Tribunal de Contas da
Espanha, seu presidente pediu a introduo de elementos de gesto moderna: uns
elementos que se poderiam incluir a criao de um registro de maus gestores, prelecionava. O tribunal no s tem que pr de
manifesto que houve m gesto, mas tambm deve determinar umas responsabilidades. Isso no pode ser feito apenas pelos
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controles internos de cada rgo da Administrao do Estado, que depende do governo, mas por intermdio do Tribunal de Contas, que depende do parlamento.
Cabe, ento, refletir sobre o que vem a ser
a gesto moderna.
As modernas prticas de gesto, como
suplicado pelo Presidente do Tribunal de
Contas Espanhol, so tambm conhecidas
pela expresso inglesa value for money e
constituem um conjunto de medidas pragmticas, levadas a efeito pela Administrao Pblica, que se fundamentam em uma
lgica econmica a ser empregada nos valores dos servios pblicos. Caracterizamse por interpretao valorativa, do ponto de
vista econmico, do servio que presta o
Estado ao cidado e tem como trao distintivo a gesto por objetivos, avaliados, pois,
por medidas de realizao; so utilizadas
como parmetro as regras de mercado com
todos os seus mecanismos; d-se primazia
competitividade como forma de dinamizar a relao custo-benefcio dos servios
pblicos; e, por fim, promove a eleio de
um novo sistema de autoridade, de responsabilidades e de contabilidade.
Segundo Juan ANTONIO GARDE (2001),
a nova Gesto Pblica trata de renovar e inovar o funcionamento da Administrao, incorporando tcnicas
do setor privado, adaptadas as suas
caractersticas prprias, assim como
desenvolver novas iniciativas para o
logro da eficincia econmica e a eficcia social, subjaz nela a filosofia de
que a administrao pblica oferece
oportunidades singulares, para melhorar as condies econmicas e sociais dos povos.
A novel gesto se baseia na informao,
cuja essncia assume o carter do contedo
da ao de ter que ser transmitida, depois
de analisada e armazenada, bem como ser
liberada, para que possa servir para as futuras tomadas de decises, para novo controle e para a subseqente avaliao. De acordo com METCALFE y RICHARDS (1987),
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a gesto pode definir-se em termos


de processamento de informao, dividido entre reunir informao, transmiti-la, analis-la, armazen-la, liber-la e finalmente empreg-la na tomada de decises,no controle e na
avaliao (traduo livre).
Um dos pilares essenciais sobre a eficincia no gestionar da coisa pblica pode, eventualmente, ter o seu foco de anlise visto sob
o ngulo do que significa o Controle para a
gesto.
A efetividade de um controle da gesto
vai depender do conhecimento das finalidades, dos meios e dos resultados das polticas pblicas que se implantam; depende,
por outro lado, do valor que se d informao obtida com a implantao; e tambm
da correo dos eventuais equvocos que
intervenham no desenho da poltica.
O controle deve ser de modo to amplo
que possibilite um feedback completo da atividade proposta na poltica pblica. Deve
ter como trao caracterstico um espectro
amplo que permita a anlise desde o ponto
de vista da legalidade do gasto, que possa
ter uma resposta baseada na prontido,
para permitir que a avaliao constitua ferramenta motivadora de conseqncias polticas para os gestores e, forosamente, deve
centrar-se na eficincia do gasto, pois no
se admite um gasto do dinheiro pblico
que no seja bem feito, em todos os seus
aspectos.
Naturalmente, a medida proposta pelo
insigne Presidente do Tribunal de Contas
de Espanha encontra respaldo nas mais recentes teorias que justificam a modernizao da gesto pblica.
Tambm se podem ouvir ecos do acima
enunciado no Informe NOLAN (1999) publicado na Gr-Bretanha em 1995 com o ttulo Standards in public life e que constitui
um documento de valor inestimvel de consulta e estudo dos comportamentos ticos
dos funcionrios pblicos e dos agentes
polticos. Traz o documento importantes
recomendaes, inclusive com o estabeleci221

mento de cdigos de condutas ticas para


aqueles que trabalham na vida pblica. O
documento, ainda, aporta relevantes aspectos para o tema do Controle, corroborado
pelas sbias palavras de Sir David Cookesey, Presidente da Comisso de Auditoria
daquele pas
Cremos que sempre que se gasta
o dinheiro pblico em quantidades
significativas, se deveria aplicar os
princpios da auditoria pblica. Com
os princpios da auditoria pblica
queremos dizer, que se deveria nomear
auditores externos que deveriam ser
independentes dos organismos aos
quais se pratica a auditoria; que a auditoria deveria consistir em no somente uma auditoria de probidade
que comprove que o dinheiro se gasta
de forma honesta e correta, mas tambm que deveria comprovar que se
gaste o dinheiro bem ...; para concluir:
os auditores deveriam poder publicar
informes no interesse pblico sempre
que creiam que importante que o
pblico saiba onde houve malversao ou mal uso dos dinheiros pblicos.
Estes informes no interesse pblico funcionam como uma espcie de freio e
equilbrio muito importantes para assegurar que se mantenham os altos nveis de conduta na vida pblica.
No documento formulado pela ORGANIZAO PARA COOPERAO E DESENVOLVIMENTO ECONMICO OCDE,
est pontualizado que um controle efetivo
ter que ter publicao com
informes e contas anuais, includa
informao acerca do papel e competncia do rgo, os planos a longo
prazo e a estratgia; os membros do
rgo, os resultados comparados com
os objetivos-chave, objetivo para o ano
vindouro, o compromisso com uma
administrao aberta e mtodos para
consegui-la; e onde se pode obter informao adicional (includo como se
pode inspecionar o registro de inte222

resses dos membros de cada rgo e


como apresentar reclamaes).
Portanto, fica justificado que a medida
proposta pelo ilustre presidente do Tribunal Espanhol de Contas tem boas condies
para possibilitar um maior controle sobre
as contas pblicas.
Provavelmente, os custos com a superviso seriam diminudos, pois ficaria, na prtica, muito mais difcil haver desvio nos gastos realizados pelos agentes pblicos. Possibilitada estaria uma maior qualidade da
gesto, pois a ningum ocorreria estar disposto a assumir o risco poltico, nem pr em
risco a carreira na administrao pblica, o
que significa uma melhora considervel na
disposio de eficincia dos gastos.
Por outro lado, a questo no resulta de
fcil aplicao nas administraes pblicas,
em geral, inclusive por uma razo cultural
em pases de pouca tradio democrtica,
pelo que comprometeria politicamente muitos setores que fazem da atividade pblica
uma forma de aquisio de recursos para o
prprio patrimnio ou para o patrimnio
de outrem.
Ademais, imagino que existem, e sempre haver, pessoas que no esto comprometidas com os legtimos interesses da sociedade, por seus comportamentos que denotam um desapreo pelo cumprimento das
normas estatudas no estado democrtico
de direito. Sem embargo, isso no deve significar o impedimento para se pr em mar
cha uma cruzada contra os desonestos, os
malversadores dos bens pblicos, dos que
se utilizam da funo pblica em benefcio
prprio.
A ttulo de resumo, a administrao da
coisa pblica deve estar resguardada de todos os tipos de ilicitudes e irregularidades
que possam provocar manchas na gesto
dos dinheiros pblicos, e, para tanto, h que
ser dotada de um conjunto de instrumentos
relacionados com a gesto desses fundos,
que sejam utilizados para definir responsabilidades e tambm expectativas entre as
partes interessadas, para que se possa conRevista de Informao Legislativa

seguir os resultados que foram coletivamente


pactuados.

4. A credibilidade nas polticas


pblicas
Discutir o papel da credibilidade como
determinante dos custos de transao do intercmbio poltico parece estar umbilicalmente ligado ao tema da gesto pblica
moderna, cujo desafio maior ser capaz de
apresentar um desenvolvimento sustentvel, eficaz e eficiente.
No mesmo documento formulado pela
OCDE, acima referido, est assentada a preocupao de muitos de seus membros, que
o sentimento de um declive manifesto da
confiana na administrao pblica. Os cidados parecem estar perdendo a confiana
nos responsveis pela tomada de decises,
com as correspondentes repercusses negativas sobre a legitimidade do governo e das
instituies estatais. O denominado dficit de confiana vem alimentado por escndalos divulgados pelos meios de comunicao, que abarcam desde atos indevidos
dos funcionrios at casos de autntica corrupo. Poucos ou nenhum dos pases membros daquela organizao ho se livrado do
escndalo ou da realidade dos fatos. O mesmo documento conclui que h uma maior
tendncia a apoiar-se na promoo de valores e o aumento da transparncia mediante
procedimentos de denncia e mecanismos
de declarao prvia de interesses.
Sir Robert Douglas, ex-ministro de Economia da Nova Zelndia e impulsor da reforma gerencialista iniciada por aquele pas
em 1984, entende que, por melhor que pudesse estar intencionada a implantao de
uma poltica pblica, de nada adiantaria se
cercar de todas garantias de aplicao se
no estivesse presente o pressuposto da confiana que o cidado deposita nos seus gestores governamentais, e nesse particular
prelecionava:
A batalha pela coerncia e a credibilidade centrais em toda deciso
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poltica submetida coordenao do


governo perptua; nunca se ganha
de uma vez por todas. Recuperar a
credibilidade pode levar muito mais
tempo que ganh-la pela primeira vez.
Se a confiana quebrada, haveria que
dar a seguinte alavancada na reforma, e faz-lo j ( ... ) As pessoas resistem s mudanas quando o governo
carece de credibilidade, at que o contraste entre seu comportamento anterior e os imperativos das novas medidas imponham sobre a economia custos importantes que haveriam sido
perfeitamente evitveis.
O problema da credibilidade das polticas pblicas de um governo est imbricado
primacialmente, e de maneira quase inexorvel, com os seguintes e importantes aspectos, a saber: em primeiro lugar, com o conceito de estabilidade de suas instituies;
em segundo plano, com a configurao entre aquilo que pblico e aquilo que privado, pois se encontra refletida pela Administrao Pblica, cuja sntese constitui o papel de intermediao entre os objetivos ltimos do Setor Pblico e os interesses da sociedade civil; em terceiro lugar, com a constituio de uma espcie de necessidade permanente de mudana que, ao final e ao cabo,
diz respeito ao alcance e dimenso mesma das polticas pblicas a serem objeto da
interveno; e, por fim, com os mecanismos
sociais plasmados pela pluralidade de atores, pela crescente iniciativa dos particulares e pelo dinamismo dos mercados, notadamente em um contexto de globalizao e
em face do crescente desenvolvimento dos
diversos segmentos do terceiro setor.
A gesto da res publica segundo Juan
ANTONIO GARDE (1996):
hoje mais do que nunca gestionar
organizaes pblicas administrar
recursos, informao e decises atravs de mecanismos de integrao. A
integrao de recursos, de equipamentos, de objetivos, de departamentos, de
nveis de governo, de interesses, de
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frmulas de regulao, aparece como


fator relevante e, tudo isso, alinhado
com um permanente processo de negociao. A adaptao, como resposta necessria s mudanas no previstas do entorno e a sua complexidade, necessita de altas quotas de flexibilidade, iniciativa e capacidade de
integrao para responder aos imprevistos com eficcia. Os paradoxos e
os conflitos no so situaes excepcionais, so a cotidianidade em nossas decises organizativas.
E de tudo isso se pode falar em outra caracterstica que resulta ser indispensvel para
a consecuo de uma gesto eficiente e desejada pelas pessoas que a necessidade
de, ao implementar determinada ao governamental, esta ser, pois, crvel, j que o
poltico deve sempre ter em conta os problemas que afligem os cidados, para que se
possam vislumbrar a opinio e as razes
dos mesmos. Faz-se necessrio, portanto,
que se defina conjuntamente o problema
pelo gestor pblico e pelos clientes usurios,
para que seja implantada uma poltica desejvel e adequada, resultado do processo de gesto democrtico.
A credibilidade na gesto pblica, naturalmente, h de resultar como fator determinante para o logro da poltica pblica que
se pretenda pr em curso, pois esta necessita ser fivel diante dos exigentes olhos do
usurio contribuinte que j no est mais to
despreocupado com a gesto de seus interesses confiados aos agentes gestores. Segundo,
ainda, Juan ANTONIO GARDE (2001),
A gesto pblica neste contexto
interdependente aparece como instrumento ativo da tomada de decises
polticas ao incorporar valores sociais,
avaliar incidncias das decises e
operar como marco organizado de
consenso social, integrando e promovendo a participao da sociedade
civil nas decises pblicas.
O povo cada vez mais exige gestores governamentais conscientes de seu papel. E a
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expectativa geral que as polticas pblicas


originadas no seio do setor pblico sejam
destinadas a dar solues adequadas, e no
simplesmente gastos desnecessrios ao errio. importante ressaltar que o cidado no
apenas um consumidor inerte dos servios que presta o Estado; mais, uma espcie de acionista de uma grande empresa
denominada Setor Pblico. seu desejo, por
conseguinte, estar protegido por normas de
revelao e responsabilidade no trato de
seus interesses, bens e servios.
O insigne professor Francisco Cabrillo,
da Universidade Complutense de Madrid,
expe interessante colocao em torno do
tema da credibilidade da gesto pblica e
fundamenta suas explicaes no que denomina Teoria das expectativas razoveis,
que consiste em termos gerais no que se segue: para que uma poltica pblica funcione adequadamente e tenha bom xito, necessrio e imprescindvel que as pessoas
creiam que o governo a cumprir em sua
concepo, execuo e que o resultado seja,
ao mesmo tempo, a um custo mnimo e com
o mximo de benefcio possvel. o mesmo
que dizer que o governo cumpra com o que
ficou delineado, programado para a poltica pblica, pois, se assim no agir, as pessoas descontam a expectativa de que a medida vai at o seu termo final.
As polticas pblicas que pretendam
implantar-se tm que ter o respaldo da confiana que as pessoas depositam na administrao pblica, para que no haja desnecessrio desperdcio dos recursos pblicos
com um programa que, no contando com a
crena que d a legitimidade, redundar em
assombroso fracasso.
Exemplo ilustrativo do que se afirma em
torno da credibilidade da poltica de gesto
da coisa pblica, e que teve xito, pode ser
verificado no mbito da macroeconomia brasileira recente, em que o governo, com o objetivo de promover o equilbrio oramentrio, visando, acima de tudo, reduzir os gastos no setor pblico, introduziu uma poltica, que se fez por demais crvel para a socieRevista de Informao Legislativa

dade, de conteno dos gastos com salrios


do funcionalismo pblico federal, impondo-lhes um congelamento de salrios por
mais de sete anos. Outro importante programa que ps de manifesto a expectativa de
credibilidade do povo brasileiro em seus
gestores foi o programa de privatizao levado a efeito nos ltimos anos. Deve ser ressaltado que, em princpio, no se acreditava ser possvel, haja vista a posio governamental dbil, mas que, com o passar dos
anos, pode-se confirmar que a inteno era
vlida e que tinha o mrito de ser verdadeira.

5. Concluso
Neste mundo globalizado de final de
sculo e incio de um novo milnio, o Estado, como inveno humana recente, nada
mais deve significar que aquela instituio
personificada em seus agentes polticos e
em seus agentes gestores, aquele ente instrumental de que se vale a sociedade para
promover a mediao dos interesses da coletividade, objetivando fomentar o seu intrnseco desenvolvimento.
A Administrao Pblica se move nesse
contexto pela delegao, pelo assentimento
que depositou a sociedade em seus agentes,
para que esses realizem da melhor forma
possvel o ministrio de que todos necessitamos, uma vez que ao particular no dada a
faculdade nem o dever de realizar o bem comum, mas ao Estado, que a este se substituiu.
A gesto pblica, portanto, e considerando o princpio econmico da escassez, em
que as demandas sociais so ilimitadas e os
recursos financeiros para satisfaz-las so
escassos, deve primar pelo gestionamento
adequado, eficaz e eficiente de tudo aquilo
que for gerado no seio social, sempre tendo
em vista o interesse do coletivo.

Braslia a. 40 n. 158 abr./jun. 2003

O gestor da coisa pblica , por conseguinte, um vocacionado para o servir ao


social, antes mesmo de qualquer interesse
particular; aquele que, alado condio de
mandatrio dos anseios e necessidades da
sociedade, deve procurar estar propenso ao
atendimento das condies necessrias e
suficientes para a consecuo do bem-estar
do povo. Deve, pois, ser capaz de vislumbrar o entorno, analis-lo profundamente e
propor as modificaes que se faam indispensveis, balizando-se pela economicidade, pela tica, pela moral, pelos bons costumes e pelas regras jurdicas imanentes funo pblica.

Bibliografia
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