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Joo Pedro Schmidt

organizador

Instituies
Comunitrias:
instituies pblicas no-estatais

Santa Cruz do Sul


EDUNISC
2009

Instituies comunitrias

Copyright: dos autores


1a edio 2009
Direitos reservados desta edio:
Universidade de Santa Cruz do Sul

Editorao: Clarice Agnes, Julio Mello,


Ubiratan de Carvalho
Capa: Bruno Seidel Neto
(Assessoria de Comunicao e Marketing)

Reitor
Vilmar Thom
Vice-Reitor
Jos Antnio Pastoriza Fontoura
Pr-Reitora de Graduao
Carmen Lcia de Lima Helfer
Pr-Reitora de Pesquisa
e Ps-Graduao
Liane Mhlmann Kipper
Pr-Reitor de Administrao
Jaime Laufer
Pr-Reitor de Planejamento e
Desenvolvimento Institucional
Joo Pedro Schmidt
Pr-Reitor de Extenso
e Relaes Comunitrias
Luiz Augusto Costa a Campis
EDITORA DA UNISC
Editora
Helga Haas

Av. Independncia, 2293


96815-900 - Santa Cruz do Sul - RS
Fones: (51) 3717 7462 - Fax: (51) 3717 7402
E-mail: editora@unisc. br
http://www.unisc.br

I59

COMISSO EDITORIAL
Helga Haas - Presidente
Liane Mhlmann Kipper
Ademir Mller
Eduardo Alexis Lobo Alcayaga
Elenor Jos Schneider
Irineu Afonso Frey
Valter de Almeida Freitas
Vanderlei Becker Ribeiro

Instituies comunitrias [CD-ROM]: instituies pblicas no-estatais /


organizador, Joo Pedro Schmidt. - Santa Cruz do Sul : EDUNISC,
2009.

1 CD-ROM.
Patrocnio: COMUNG e Sistema ACAFE.

1. Instituies comunitrias. 2. Universidades e faculdades


comunitrias Brasil, Sul. 3. Sociedade civil. 4. Estado. I. Schmidt, Joo
Pedro.
CDD: 361.8
Bibliotecria : Muriel Thurmer - CRB 10/1558
ISBN 978-85-7578-228-6

LISTA DE ABREVIATURAS

ACAFE Associao Catarinense de Fundaes Educacionais


COMUNG Consrcio das Universidades Comunitrias Gachas
FURB Universidade Regional de Blumenau
FEEVALE Centro Universitrio Feevale
PUCRS Pontifcia Universidade Catlica do Rio Grande do Sul
UCPEL Universidade Catlica de Pelotas
UCS Universidade de Caxias do Sul
UnC Universidade do Contestado
UNERJ Centro Universitrio de Jaragu do Sul
UNESC Universidade do Extremo Sul Catarinense
UNIBAVE Centro Universitrio Barriga Verde
UNICRUZ Universidade de Cruz Alta
UNIDAVI Universidade para o Desenvolvimento do Alto Vale do Itaja
UNIFEBE Centro Universitrio de Brusque
UNIJU Universidade Regional do Noroeste do Estado do Rio Grande do Sul
UNIPLAC Universidade do Planalto Catarinense
UNISC Universidade de Santa Cruz do Sul
UNISINOS - Universidade do Vale do Rio dos Sinos
UNISUL Universidade do Sul de Santa Catarina
UNIVALI Universidade do Vale do Itaja
UNIVATES Centro Universitrio Unidade Integrada Vale do Taquari de Ensino
Superior
UNIVILLE Universidade da Regio de Joinville
UNOCHAPEC Universidade Comunitria Regional de Chapec
UNOESC Universidade do Oeste de Santa Catarina
UPF Universidade de Passo Fundo
URCAMP Universidade da Regio da Campanha
URI Universidade Regional Integrada do Alto Uruguai e das Misses

SUMRIO

APRESENTAO
Ney Jos Lazzari, Paulo Ivo Koehntopp e Joo Pedro Schmidt .......................... 8

PARTE 1
O Pblico No-Estatal no Contexto das Relaes entre Estado
e Sociedade Civil
As instituies comunitrias e o novo marco jurdico do pblico no-estatal
Joo Pedro Schmidt e Luiz Augusto Costa a Campis ....................................... 12
O marco legal do terceiro setor e sua (in)compatibilidade normativa
com as instituies comunitrias
Luiz Egon Richter e Letcia Virgnia Leidens .................................................... 33
Capital social e instituies comunitrias no sul do Brasil
Olgrio Paulo Vogt ............................................................................................ 51
Universidades Comunitrias: um modelo brasileiro para interiorizar a educao
superior
Ana Maria Netto Machado ................................................................................ 69
Contribuies das Instituies de Educao Superior da Associao
Catarinense de Fundaes Educacionais a Santa Catarina e ao Brasil
Luiz Gonzaga de Lima ..................................................................................... 88
As universidades confessionais e a sua natureza comunitria e
pblica no-estatal
Jos Ivo Follmann, SJ .................................................................................... 103
Faculdades comunitrias nos Estados Unidos da Amrica
Marilia Patta Ramos, Marcos Moura Baptista dos Santos e Cristian Ricardo
Wittmann ....................................................................................................... 111
Variaes densificatrias do espao pblico no-estatal enquanto modelo
de democracia deliberativa no Brasil
Rogrio Gesta Leal ......................................................................................... 126

A participao solidria global e a tutela do meio ambiente no Estado


Transnacional Ambiental
Paulo Mrcio Cruz e Zenildo Bodnar ............................................................. 148
A subsidiariedade como fator de reforma da administrao italiana
Gregorio Arena .............................................................................................. 160
O princpio de subsidiariedade na Itlia e na Europa e a questo da
democracia participativa
Francesco Bilancia .......................................................................................... 171
As associaes sociais nas sociedades avanadas: dilemas toricos,
problemas empricos e desafios jurdicos
Jaime Rodrguez-Arana Muoz e Manuel Herrera Gmez .............................. 186

PARTE 2
A Experincia das Universidades Comunitrias no Sul do Brasil
Centro Universitrio Feevale: a prtica do social e o papel da instituio
comunitria
Cristina Ennes da Silva ................................................................................... 217
Pontifcia Universidade Catlica do Rio Grande do Sul:
um histrico de aes comunitrias
Luiz Antonio de Assis Brasil ........................................................................... 225
Universidade Catlica de Pelotas: uma universidade
confessional comunitria
Wallney Joelmir Hammes ............................................................................... 232
Universidade de Caxias do Sul: um exemplo do modelo de universidade
comunitria
Isidoro Zorzi .................................................................................................. 238
Universidade de Cruz Alta: um ponto na rede comunitria
Elizabeth Fontoura Dorneles........................................................................... 243
Universidade Regional do Noroeste do Estado do Rio Grande do Sul:
a insero comunitria como sua marca fundamental
Gilmar Antonio Bedin .................................................................................... 250

Universidade de Santa Cruz do Sul: uma instituio comunitria de carter


pblico no-estatal
Vilmar Thom e Ana Karin Nunes .................................................................. 261
Universidade do Vale do Rio dos Sinos: uma universidade pblica no-estatal
- o registro de uma experincia confessional
Pedro Gilberto Gomes, SJ ............................................................................. 269
Centro Universitrio Univates: um centro universitrio comunitrio
Roque Danilo Bersch ...................................................................................... 275
Universidade de Passo Fundo: modos de ser universidade - comunitria,
por que no?
Solange Maria Longhi e Agostinho Both ........................................................ 283
Universidade da Regio da Campanha: recortes de uma trajetria
Francisco Arno Vaz da Cunha e Rita de Cssia Cssio Rodriguez ................... 290
Universidade Regional Integrada do Alto Uruguai e das Misses
Helena Confortin e Cleusa Salete Boeira ........................................................ 297
Universidade Regional de Blumenau: a universidade prxima da comunidade
Aniceto Luiz Mund e Mauro Tessari ............................................................... 302
Centro Universitrio de Jaragu do Sul
Achilles Santos Silva Junior ........................................................................... 309
Universidade do Contestado
Werner Jos Bertoldi e Ilze Chiarello .............................................................. 316
Centro Universitrio Barriga Verde: ao comunitria, percursos culturais e
desenvolvimento social
Celso de Oliveira Souza e Marlene Zwierewicz ............................................... 322
Universidade para o Desenvolvimento do Alto Vale do Itaja: o ensino superior,
uma realidade constituda no Alto Vale do Itaja
Ilson Paulo Ramos Blogoslawski e Udo Oscar Siebert ..................................... 330
Centro Universitrio de Brusque
Marcilene Popper Gomes ............................................................................... 337

Universidade do Planalto Catarinense: pioneirismo na interiorizao


da educao superior
Ana Maria Netto Machado, Ana Maria Ranzan Rigo, Marilane Wolff Paim e
Paulo de Tarso Nunes ..................................................................................... 343
Universidade do Sul de Santa Catarina: uma universidade antenada
com os novos tempos, conferidora de sentido vida de milhares de pessoas
Beatrice Boechat DElia .................................................................................. 350
Universidade do Vale do Itaja: papel preponderante no desenvolvimento
do Litoral Centro-Norte de Santa Catarina
Jos Roberto Provesi ...................................................................................... 356
Universidade da Regio de Joinville: o sentido de ser uma
instituio comunitria
Paulo Ivo Koehntopp, Marly Krger de Pesce, Berenice Zabot Garcia ............ 362
Universidade Comunitria Regional de Chapec: a experincia do pblico
comunitrio
Odilon Poli e Claudio Jacoski ......................................................................... 367
Universidade do Oeste de Santa Catarina: sua insero no processo de
desenvolvimento regional
Luiz Carlos Lckmann ................................................................................... 375
Universidade do Extremo Sul Catarinense: uma universidade comunitria
em construo
Antnio Milioli Filho e Jos Carlos Virtuoso ................................................... 382

APRESENTAO

Ney Jos Lazzari1


Paulo Ivo Koehntopp2
Joo Pedro Schmidt3
H vrias dcadas, as instituies de ensino superior comunitrias prestam
relevantes servios de interesse pblico, especialmente no Sul do Brasil, com destaque
para a educao e a sade. Criadas pela sociedade civil e pelo poder pblico local,
so reconhecidas pelas comunidades regionais como um importante fator de
desenvolvimento. Sem fins lucrativos, com gesto democrtica e participativa, so
autnticas instituies pblicas no-estatais.
O Estado brasileiro na maioria das vezes tem tratado com desinteresse essas
instituies. A ordem legal continua a reproduzir a ultrapassada dicotomia pblico
x privado: o Cdigo Civil, a Lei de Diretrizes e Bases da Educao, a legislao
infraconstitucional e os atos administrativos de um modo geral. Sem dispor de um
marco jurdico apropriado, agentes e rgos pblicos relegam, em geral, as
comunitrias condio de organizaes privadas.
A Constituio de 1988 contm os pressupostos para superar tal dicotomia.
preciso um movimento integrado de agentes sociais e polticos dispostos a reverter
esse quadro. O momento oportuno. Aps duas dcadas da queda do Muro de
Berlim smbolo da falncia do estatismo e da recente queda do muro de Wall
Street, no calor da crise financeira internacional smbolo da falncia do estado
mnimo , estamos diante da oportunidade e do desafio de uma sntese superior,
de um novo Estado e de novas relaes entre o pblico estatal, o pblico noestatal e o mercado.
A presente obra pretende contribuir para essa sntese superior. Juntamente
com a iniciativa de propor um projeto de lei visando regulamentao da
cooperao entre Estado e instituies comunitrias a ser debatida no Congresso
Nacional -, as universidades comunitrias buscam atravs desta obra colocar a
discusso sobre o pblico no-estatal na agenda poltica do pas. O tema do pblico
no-estatal diz respeito ao conjunto das instituies comunitrias e ao terceiro
setor.
Os autores esto imbudos da convico de que a cooperao entre Estado
e instituies comunitrias no importante apenas para essas instituies:
importante para o pas, para a sociedade brasileira. A constituio de um novo
marco jurdico do pblico no-estatal, que inclua as comunitrias, possibilitar ao
Estado brasileiro aproveitar o grande potencial dessas instituies em favor da
incluso social e do desenvolvimento do pas.
Esse debate de modo algum um tema apenas nacional. Ele acompanha a

Apresentao

melhor reflexo poltica internacional acerca dos novos contornos do Estado


Democrtico no sculo XXI.
O livro compe-se de duas partes. A primeira parte contm textos de carter
terico-conceitual, que situam o debate sobre o pblico no-estatal e as instituies
comunitrias no contexto da reflexo/ao poltica nacional e internacional.
Joo Pedro Schmidt e Luiz Augusto Costa a Campis apresentam um
aclaramento sobre conceitos fundamentais para o debate, atualiza os termos da
discusso sobre o pblico no-estatal e assinala a relevncia de um novo marco
jurdico, que favorea e regulamente a cooperao entre Estado e instituies
comunitrias.
Luiz Egon Richter e Letcia Virgnia Leidens mostram que o atual marco
jurdico do pblico no-estatal existente no pas est voltado ao terceiro setor,
especialmente atravs da legislao das Organizaes da Sociedade Civil de Interesse
Pblico OSCIPs, e exclui as instituies comunitrias, sendo necessrio um novo
marco regulatrio.
Olgrio Paulo Vogt analisa a contribuio das escolas comunitrias no Sul
do Brasil, presentes desde os primeiros anos da colonizao europia, enfatiza seu
vnculo com o capital social existente nessas regies, e as caracteriza como embries
das contemporneas universidades comunitrias.
Ana Maria Netto Machado destaca a funo social e histrica cumprida
pelas universidades comunitrias nos estados sulinos, atravs da interiorizao da
educao superior, na graduao e na ps-graduao, e assinala as ameaas que
pairam sobre essas instituies.
Luiz Gonzaga de Lima sistematiza as contribuies das universidades
catarinenses para a educao superior no estado e seu significado para o pas.
Jos Ivo Follmann, SJ desenvolve uma argumentao em favor da tese da
natureza comunitria e pblica no-estatal das instituies confessionais religiosas,
tema tratado sob perspectiva diversa em outros textos do livro.
As faculdades comunitrias norte-americanas so analisadas por Marlia
Patta Ramos, Marcos Moura Baptista dos Santos e Cristian Ricardo Wittmann,
que descrevem aspectos histricos, aspectos relativos legislao, organizao,
ao processo decisrio, sustentao financeira e s tendncias atuais dessas
instituies, um modelo peculiar de instituies pblicas no-estatais.
Rogrio Gesta Leal reflete sobre a necessidade da participao popular na
administrao dos interesses pblicos para a vitalidade da democracia, na perspectiva
da construo da democracia deliberativa e do espao pblico no-estatal.
Paulo Mrcio Cruz e Zenildo Bodnar abordam a importncia da parceria
solidria e participativa da sociedade para a proteo dos bens ambientais no
contexto do Estado Transnacional Ambiental, tarefa que inclui as instituies
comunitrias.

10

Instituies comunitrias

Os pesquisadores italianos Gregrio Arena e Francesco Bilancia mostram a


relevncia e a fertilidade do princpio de subsidiariedade na reforma administrativa
italiana e na construo da Unio Europia; um princpio que baliza a
descentralizao e a participao do cidado nos assuntos de interesse pblico.
Jaime Rodriguez-Arana Muoz e Manuel Herrera Gmez, pesquisadores
espanhis, apresentam uma ampla anlise sobre os novos contornos e a
complexidade do associativismo na Europa, particularmente das associaes sociais,
panorama que exige um olhar renovado por parte dos agentes polticos.
A segunda parte do livro composta por um breve relato de cada uma das
12 instituies comunitrias vinculadas ao Consrcio das Universidades
Comunitrias Gachas COMUNG e das 13 comunitrias vinculadas Associao
Catarinense das Fundaes Educacionais - ACAFE4.
As universidades constituem o segmento mais estruturado dentre as
comunitrias do pas. No Rio Grande do Sul e em Santa Catarina elas constituem
os maiores segmentos da educao superior. No Rio Grande do Sul, as instituies
do COMUNG abrangem cerca de 400 municpios e seus 120 mil estudantes
correspondem a mais de 50% do total dos estudantes do ensino superior. Em
Santa Catarina, as instituies da ACAFE renem mais de 130 mil estudantes, o
que representa 65% dos universitrios do estado.
A leitura dos relatos permite visualizar aspectos comuns a participao
das comunidades na estruturao das instituies, a integrao dessas instituies
s comunidades regionais, as formas inovadoras de gesto, o impulso ao
desenvolvimento regional e diferenas, derivadas da trajetria de cada qual, dos
laos com o poder pblico e com a sociedade civil. Esses relatos no permitem
dvidas: as universidades comunitrias do Sul do Brasil constituem uma experincia
exitosa da sociedade civil na prestao de um servio pblico (a educao), com
elevada qualidade.
Assim como na educao superior, h muitas outras instituies comunitrias
pas afora que vem prestando relevantes servios de interesse pblico. Cabe ao
Estado brasileiro apoi-las e integr-las na lgica das polticas pblicas, em benefcio
do pas que anseia por mais desenvolvimento com incluso social.

Notas
1

Presidente do Consrcio das Universidades Comunitrias Gachas COMUNG e Reitor da


UNIVATES.

Presidente da Associao Catarinense das Fundaes Educacionais ACAFE e Reitor da


UNIVILLE.

Organizador do livro e Pr-Reitor de Planejamento e Desenvolvimento Institucional da UNISC.

Alm das comunitrias, a ACAFE inclui ainda uma instituio pblica estadual a Universidade
do Estado de Santa Catarina /UDESC e uma pblica municipal o Centro Universitrio
Municipal So Jos / USJ.

11

PARTE 1
O Pblico No-Estatal no Contexto das Relaes
entre Estado e Sociedade Civil

12

Instituies comunitrias

AS INSTITUIES COMUNITRIAS E O NOVO MARCO JURDICO


DO PBLICO NO-ESTATAL

Joo Pedro Schmidt1


Luiz Augusto Costa a Campis 2

Introduo: aclaramento conceitual


Falar do significado e da relevncia do pblico no-estatal e das caractersticas
pblicas no-estatais das instituies comunitrias exige um prvio aclaramento
conceitual. No apenas no senso comum do cidado comum, mas tambm nos
meios polticos e jurdicos h muita confuso sobre termos que envolvem essa
temtica. comum notar autoridades que tomam o estatal como sinnimo de
pblico e que no distinguem o comunitrio do privado. Afirmativas simplistas que
consideram privada toda instituio que cobra pelos servios prestados so aceitas
de forma acrtica. imperioso, pois, comear com um aclaramento conceitual.
Jrgen Habermas (1984) destaca que na tradio ocidental a distino entre
pblico e privado tem sua origem no pensamento grego. A esfera pblica diz respeito
polis, a esfera privada diz respeito casa. A vida pblica constitui-se na conversao
e na prxis comunitria, enquanto a vida privada compreende a reproduo da
vida, o trabalho dos escravos, o servio das mulheres. A primeira o reino da
liberdade, da continuidade, da visibilidade. A segunda, o reino da necessidade e da
transitoriedade. As categorias do pblico e do privado perpassam o Direito Romano
e, com nuances, alcanam o pensamento poltico moderno. Nas sociedades
capitalistas liberais, diagnostica Habermas, paralelamente constituio do Estado
Moderno, estrutura-se uma esfera pblica burguesa, formada pela elite culta, esfera
que entra em crise no final do sculo XIX, no contexto das profundas transformaes
nas relaes entre o Estado e a sociedade, entre o pblico e o privado.
Na mesma direo, Hannah Arendt (1993) mostra que o termo pblico
denota dois fenmenos correlatos, mas no idnticos. O primeiro que tudo o
que vem a pblico pode ser visto e ouvido por todos e tem a maior divulgao
possvel. O significado da vida pblica que todos vem e ouvem de ngulos
diferentes o que objeto de ateno coletiva. Grande parte dos aspectos mais
importantes da vida humana, diz a autora, no nem deve ser tornada pblica,
como o amor, a dor, a morte, que dizem respeito intimidade da vida pessoal e
familiar. O segundo fenmeno que o pblico significa o mundo comum a todos,
no no seu sentido fsico ou geogrfico e sim no de artefato humano; ele tem a ver
com os negcios realizados entre os que, juntos, habitam o mundo feito pelo homem.

As instituies comunitrias e o novo marco jurdico do pblico no-estatal

13

Norberto Bobbio (2007) acrescenta que a dicotomia pblico x privado


uma das grandes dicotomias do pensamento poltico e social do Ocidente, que
remonta Roma Antiga. o direito romano que estabelece a clssica distino
entre direito pblico e direito privado: o direito pblico diz respeito ao Estado; o
privado, s utilidades dos particulares. Essa dicotomia fica em segundo plano no
perodo medieval, quando a oposio entre esfera espiritual e a esfera terrena,
entre Igreja e Estado, est no centro dos debates. A dicotomia pblico x privado
retoma sua fora no pensamento moderno, expressando-se no jusnaturalismo, no
liberalismo e no direito moderno ocidental em geral. Ela reveste-se de significado
valorativo: quando atribudo um significado valorativo positivo ao primeiro, o
segundo adquire um significado valorativo negativo, e vice-versa. (BOBBIO, 2007,
p. 20) Durante sculos, registra Bobbio, houve uma clara primazia do privado no
direito, sendo o direito privado considerado o direito por excelncia. O primado do
pblico manifesta-se somente a partir da derrota do Estado mnimo e do aumento
da interveno estatal. Porm, a primazia do pblico relativa, pois o que acontece
contemporaneamente um processo duplo de interveno dos poderes pblicos na
regulao da economia publicizao do privado e um processo de apropriao
dos aparatos pblicos por grandes grupos privatizao do pblico.
Esses ensinamentos preciosos apontam caminhos para superar vises
simplificadoras da complexa realidade de nossos dias, como a leitura que identifica
o pblico com o estatal e considera tudo o mais como privado. Entre o Estado e o
mercado h uma infinidade de organizaes que no so nem estatais nem privadas.
H o terceiro setor, com suas variadas organizaes, formais e informais, abrangendo
formas tradicionais de ajuda mtua, associaes civis, organizaes nogovernamentais e a filantropia empresarial. (FERNANDES, 1994) E h as instituies
comunitrias, criadas h dcadas pelas comunidades regionais para suprir servios
pblicos no disponibilizados pelo Estado.
Na esteira de pensadores como Habermas, Hannah Arendt e Bobbio,
urgente disseminar uma nova compreenso dos conceitos que envolvem as relaes
entre o Estado, a sociedade civil e o mercado. Conceitos como pblico, estatal,
comunitrio, filantrpico, privado e particular, abordados a seguir.
Pblico significa o que comum, pertence a todos, do povo, pelo que,
opondo-se a privado, se mostra que no pertence nem se refere ao indivduo ou ao
particular (Silva, 2000, p. 661). A esfera pblica inclui as questes da coletividade,
que esto para alm do indivduo, da famlia e dos grupos restritos. O pblico
manifesta-se em duas modalidades: pblico estatal e pblico no-estatal. O estatal,
por definio, tem (deve ter) finalidades exclusivamente pblicas. Todavia, o pblico
mais abrangente que o estatal. Apenas num hipottico Estado total, em que o
Estado fosse o sujeito de todas as iniciativas coletivas, possvel pensar em uma
identificao plena entre um e outro. Em sociedades complexas e pluralistas, alm
dos entes estatais, o pblico inclui uma gama de organizaes e instituies que
prestam servios de interesse coletivo, ou seja, so pblicas no-estatais.
Estatal refere-se s organizaes pertencentes esfera do Estado nos seus

14

Instituies comunitrias

diferentes nveis, administrao pblica direta e indireta. Compreende os diferentes


poderes polticos Executivo, Legislativo e Judicirio no plano federal, estadual
e municipal, os rgos e as empresas a eles vinculados.
Comunitrio aquilo que comum comunidade, o que coletivo, o que
de todos os membros da comunidade. Comunidade designa usualmente um
grupo de pessoas dentro de uma rea geogrfica limitada, que interagem dentro de
instituies comuns e que possuem um senso comum de interdependncia e
integrao. (OUTHWAITE, 1996, p. 115) O termo comunidade costuma estar
associado a caractersticas como coeso, comunho, laos sociais fortes, integrao,
interesse pblico.3 O comunitrio distingue-se do estatal e do privado: no pertence
ao Estado, nem a grupos particulares. Pelas suas finalidades e modus operandi
uma das formas do pblico, abrangendo as instituies e organizaes voltadas
coletividade.
Privado designa o que no pblico, o que individual. Privativo o que
de uso ou prerrogativa particular, ou prprio do titular. Privacidade a
caracterstica da vida privada do indivduo (SIDOU, 1995, p. 613). Particular
est no mesmo plano do privado: particular restringe-se ou se limita pessoa,
enquanto o pblico traz acepo de geral e que se refere a todos. (SILVA, 2000,
p. 590) As organizaes privadas partilham trs caractersticas fundamentais: (i) a
propriedade de uma pessoa ou de um grupo de pessoas; (ii) o(s) proprietrio(s) se
apropria(m) do resultado financeiro; e (iii) o(s) proprietrio(s) define(m) as regras
do processo de deciso. So organizaes privadas as empresas familiares, as
limitadas, as sociedades annimas, as associaes empresariais.
Filantrpico designa tradicionalmente as aes de humanitarismo e ajuda
fraterna desenvolvidas por organizaes assistenciais, muitas delas com carter
religioso. Nos tempos atuais, o termo utilizado para caracterizar aes com
finalidades sociais, sem fins lucrativos. Uma organizao sem fins lucrativos deve
reinvestir o resultado financeiro na atividade-fim. Nem diretores nem associados se
beneficiam da renda gerada.4 importante notar que do ponto de vista jurdico a
filantropia no sinnimo de comunitrio ou de interesse coletivo. Para ser
reconhecida como sem fins lucrativos, filantrpica, uma organizao deve preencher
uma srie de exigncias legais, as quais esto atualmente em fase de rediscusso
no Congresso Nacional.5

1 O debate sobre o pblico no-estatal no Brasil: retrospectiva e


perspectiva
O debate sobre o pblico no-estatal no Brasil vem dos anos 1980. Na
Filosofia, nas Cincias Sociais e na linguagem poltica a distino entre o estatal e
o pblico tornou-se aceita em amplos crculos.
O conceito de pblico no-estatal vem sendo abordado na literatura por
dois ngulos. De um lado, autores identificados com a perspectiva da democracia

As instituies comunitrias e o novo marco jurdico do pblico no-estatal

15

participativa como Boaventura de Sousa Santos, Tarso Genro, Leonardo Avritzer,


Liszt Vieira e outros desenvolveram o conceito de esfera pblica. Nessa reflexo,
a crise de legitimidade da democracia representativa, expressa na descrena dos
cidados nas instituies e nos agentes polticos, requer uma oxigenao dos
mecanismos de representao atravs de formas de participao direta e semidireta.
A esfera pblica entendida como uma instncia mediadora entre a sociedade
civil e as instituies polticas, um espao em que o debate poltico das questes
que afetam os cidados permite que elas se tornem pblicas. Ela inclui variadas
formas de participao dos cidados nos assuntos pblicos como conselhos de
polticas pblicas, oramentos participativos, cmaras setoriais que complementam
os mecanismos de democracia representativa e semidireta previstos na Constituio
(eleies, plebiscitos, referendos, projetos de lei de iniciativa popular). O oramento
participativo de Porto Alegre e o Frum Social Mundial so grandes smbolos dessa
perspectiva renovada de democracia.
Na abordagem da esfera pblica prevalece um vis de esquerda. J a
abordagem do pblico no-estatal sob o ngulo da produo de bens e servios
pblicos esteve vinculada s reformas de cunho neoliberal promovidas no pas na
dcada de 1990. Nesse vis, o pblico no-estatal foi um elemento para pensar a
diminuio da presena e do tamanho do Estado. O ponto de partida da formulao
adotada naqueles anos bastante interessante:
pblico o espao que de todos e para todos. estatal uma forma
especfica de espao ou de propriedade pblica: aquela que faz parte do
Estado. privada a propriedade que se volta para o lucro ou para o
consumo dos indivduos ou dos grupos. Uma fundao, embora regida
pelo Direito Civil e no pelo direito administrativo, uma instituio pblica,
na medida que est voltada para o interesse geral. Em princpio todas as
organizaes sem fins lucrativos so ou devem ser organizaes pblicas
no-estatais. Poderamos dizer que, afinal, continuamos apenas com as
duas formas clssicas de propriedade: a pblica e a privada, mas com
duas importantes ressalvas: primeiro, a propriedade pblica se subdivide
em estatal e no-estatal, ao invs de se confundir com a estatal; e segundo,
as instituies de Direito Privado voltadas para o interesse pblico e no
para o consumo privado no so privadas, mas sim pblicas no-estatais.
(BRESSER PEREIRA, 1997, p. 26)

No primeiro governo Fernando Henrique Cardoso, o ministro Bresser Pereira,


do Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado, teve a oportunidade
de transformar suas teses em prtica poltica administrativa. Foi o formulador do
Plano Diretor da Reforma do Aparelho de Estado (1995), que buscou reorganizar
toda a lgica de funcionamento da burocracia estatal, substituindo o modelo
burocrtico tradicional pelo modelo gerencial. Nesse plano, as atividades
governamentais foram classificadas em quatro setores: (i) Ncleo estratgico: altas
esferas do Executivo, Legislativo e Judicirio; (ii) Atividades exclusivas do Estado:
rea de Justia, tributao, fiscalizao, segurana pblica, fomento, regulao,

16

Instituies comunitrias

diplomacia e previdncia bsica; (iii) Servios no-exclusivos: servios da rea social,


cultural e de utilidade pblica; (iv) Produo de bens e servios para o mercado:
empresas estatais. As organizaes pblicas no-estatais foram includas no setor
dos servios no-exclusivos do Estado, com o fito de substituir organismos pblicos
na prestao desses servios. Como derivao da Reforma de 1995, foram criadas
nos anos seguintes duas figuras jurdicas novas voltadas ao regramento do pblico
no-estatal: as Organizaes Sociais e as Organizaes da Sociedade Civil de
Interesse Pblico OSCIPs.
As Organizaes Sociais foram normatizadas pela Medida Provisria n
1.591, de 9/10/1997, e pela Lei n 9.6376, de 15/05/1998. No art. 1 da Lei, as
organizaes sociais so definidas como pessoas jurdicas de direito privado, sem
fins lucrativos, cujas atividades sejam dirigidas ao ensino, pesquisa cientfica, ao
desenvolvimento tecnolgico, proteo e preservao do meio ambiente, cultura
e sade. As regras para o desenvolvimento das atividades so estabelecidas
atravs de um Contrato de Gesto entre o Poder Pblico e a Organizao Social.
Essas organizaes foram concebidas para viabilizar a privatizao de atividades
exercidas pelo Estado. Utilizada em alguns municpios e estados, essa forma jurdica
uma experincia que de um modo geral no vingou.7
As OSCIPs foram gestadas no mesmo ambiente, mas tm uma perspectiva
diferenciada: no esto vinculadas exclusivamente ao intento da privatizao dos
servios pblicos. Foram criadas pela Lei n 9.790/998, considerada o marco legal
do terceiro setor no pas. uma lei de grande importncia, um instrumento que
normatiza o pblico no-estatal de forma pioneira, mas seu alcance limitado,
pois contempla apenas uma parcela do pblico no-estatal, as organizaes nogovernamentais ONGs. Pode ser OSCIP, segundo o art. 1 da lei, a pessoa jurdica
de direito privado, sem fins lucrativos, cujos objetivos sociais e normas estatutrias
estabeleam que a mesma no distribui, entre os seus scios ou associados,
conselheiros, diretores, empregados ou doadores, eventuais excedentes operacionais,
brutos ou lquidos, dividendos, bonificaes, participaes ou parcelas do seu
patrimnio. A OSCIP deve prestar servios gratuitos. Esto excludas explicitamente,
pelo art. 2, as instituies hospitalares privadas no gratuitas e suas mantenedoras
e as escolas privadas dedicadas ao ensino formal no gratuito e suas
mantenedoras. A OSCIP, portanto, uma figura jurdica imprpria para as
instituies comunitrias, que prestam servios de interesse pblico para vastos
segmentos da populao em vrias regies, mas necessitam cobrar pelos servios
por no serem custeadas pelo Estado.
A criao de uma legislao voltada ao pblico no-estatal, pelo ineditismo,
um mrito do governo Fernando Henrique Cardoso. Por outro, no ambiente
privatista daquele governo, o pblico no-estatal foi despotencializado. O enfoque
ento adotado foi altamente restritivo e reduziu consideravelmente o significado
poltico desse conceito inovador.
A retomada do debate hoje h que ser feita em outros parmetros, inserindoa na lgica da revitalizao do Estado, predominante no contexto ps-neoliberal,

As instituies comunitrias e o novo marco jurdico do pblico no-estatal

17

inaugurado com a vitria de Luiz Incio Lula da Silva nas eleies presidenciais de
2002. Desde ento, a pauta dos debates polticos marcada pela retomada da
importncia do Estado para o desenvolvimento do pas e para o enfrentamento
das desigualdades sociais. Em lugar da minimizao do Estado vigente anteriormente
impe-se o iderio da revitalizao do Estado (MARTINS, 2006), evidenciado pelo
papel ativo conferido s agncias governamentais na formulao e implementao
de polticas pblicas e pelo revigoramento de rgos estatais enfraquecidos no
perodo neoliberal. O Plano de Acelerao do Crescimento PAC, implementado
no segundo mandato do Presidente Lula o smbolo principal do novo momento
poltico.
O ambiente ps-neoliberal propcio incluso de novos temas e novas
nfases. O iderio das foras polticas da coalizo que governa o pas no a viso
estatista do nacional desenvolvimentismo vigente at os anos 1980, com sua
concepo de Estado superlativo e seu modelo administrativo burocrtico. No novo
perodo, a ao governamental ainda vem sendo presidida em grande parte pela
viso dicotmica pblico x privado, uma viso simplista em que ou se pblico
(estatal) ou se privado (tudo o que no estatal). H, porm, no grupo governante
uma disputa de posies, com tenses e ambigidades. Novos arranjos institucionais
foram implementados ou esto na pauta: a regulamentao das parcerias pblicoprivadas foi efetivada9, o projeto das fundaes estatais de direito privado est em
curso 10 e a discusso sobre um novo marco legal das organizaes nogovernamentais est na ordem do dia.
A (re)incluso do pblico no-estatal na agenda poltica imperiosa. um
conceito compatvel e convergente com o iderio do Estado revitalizado, um conceito
rico e frtil quando inserido na viso de um Estado vigoroso e ativo, agindo em
sinergia com a sociedade civil e o mercado.

2 Novas relaes entre Estado, sociedade civil e mercado


Estamos em tempos de reafirmao do Estado, um Estado ativo, forte, com
uma qualidade superior em democracia, transparncia, descentralizao e
participao popular. No se trata da retomada do dirigismo estatal11, mas so
recusadas as teses neoliberais do gigantismo do Estado brasileiro.12 Estado regulador
e indutor, protagonista no processo do desenvolvimento do pas, no qual as funes
econmicas e sociais do Estado no se resumem ao direta via empresas e
rgos estatais. Alm da interveno direta, o Estado vale-se do seu poder poltico
para atrair a iniciativa privada para as grandes tarefas do desenvolvimento do pas
e para obter a participao das organizaes da sociedade civil nas polticas sociais.
(GIAMBIAGI e ALM, 2008)
As novas relaes entre Estado, mercado e sociedade civil devem ser pensadas
na linha da complementaridade e da sinergia. Claus Offe (apud MARTINS, 2006,
p. 50) mostra que Estado, mercado e terceiro setor tem limitaes e vantagens. O

18

Instituies comunitrias

Estado promove eqidade, mas menos eficiente. Seu enfraquecimento em prol


das outras esferas leva baixa capacidade de governo; seu fortalecimento leva ao
estatismo ou autoritarismo. O mercado virtuoso em eficincia, mas insensvel
em eqidade. Seu enfraquecimento produz perda de competitividade; seu
fortalecimento, concentrao de riqueza e capitalismo selvagem. O terceiro setor
virtuoso porque o domnio do valor, da causa, provendo meio de expresso de
iniciativas comunitrias e cidads essenciais afirmao da identidade cvica, mas
sua natureza no a regra de direito. Seu enfraquecimento pode gerar
negligenciamento de comunidades; seu fortalecimento, formas anmicas de
atuao paroquial ou formas perversas de comunitarismo excessivo. A boa
governana social, na tica de Offe, depende do equilbrio de capacidade e de
poder entre essas trs esferas.
As teorias do capital social 13 do respaldo concepo de
complementaridade. Autores relevantes Putnam, Coleman, Evans, Woolcock,
Narayan, Inglhehart, Durston, Kliksberg, Baquero, entre outros afirmam a
necessidade e viabilidade da renovao das estruturas estatais a partir do capital
social, mediante a interao com a sociedade civil e o mercado. As agncias
multilaterais, em especial o Banco Mundial, vm insistindo no indispensvel
aproveitamento das potencialidades da sociedade civil para uma governana eficaz.
imperativo que tanto o Estado quanto a sociedade civil e o mercado
sejam fortes. O capital social e as iniciativas da sociedade no substituem a falta
de coordenao do Estado. So necessrios mecanismos que facilitem a
aproximao entre os variados agentes polticos e sociais e entre diferentes tipos de
empresas e de organizaes da sociedade,14 capazes de filtrar os interesses
particularistas e freiar o clientelismo. Essa interao deve ser regida pelo princpio
da primazia do pblico sobre o privado. O interesse pblico, social, assegurado
pelo Estado, deve se sobrepor lgica econmica do lucro das empresas ou
lgica particular de alguma associao ou instituio.

3 A cooperao entre Estado e sociedade civil nas polticas sociais


A Constituio Federal de 1988 estabelece bases amplas para a cooperao
entre Estado, sociedade civil e mercado, especialmente no que diz respeito garantia
dos direitos sociais e participao da sociedade civil na execuo das polticas
sociais.
O Ttulo VIII, Da Ordem Social, estabelece a possibilidade de cooperao
na sade (art. 197), na assistncia social (art. 204), na educao (art. 205), na
cultura (art. 216), no desporto (art. 217) e na preservao do meio ambiente (art.
225). Na comunicao social, est prevista a complementaridade dos sistemas
privado, pblico e estatal (art. 223).
A participao da sociedade civil e da iniciativa privada na oferta de servios
de interesse pblico na rea social viabilizada pela legislao atravs de uma

As instituies comunitrias e o novo marco jurdico do pblico no-estatal

19

srie de mecanismos jurdicos que permitem a pessoas ou entidades privadas sem


fins lucrativos o acesso a recursos estatais. Silva, Jaccoud e Beghin (2005) elencam
os dez principais mecanismos legais: a) subveno social; b) auxlio; c) contribuio;
d) convnio; e) termo de parceria; f) imunidade de impostos; g) imunidade de
contribuies sociais; h) iseno; i) incentivo fiscal ao doador; j) voluntariado.
Com base nesses mecanismos, o Estado brasileiro, alm de realizar uma
parcela dos servios diretamente, atravs de rgos estatais, vale-se dos servios
prestados por entidades da sociedade civil para cumprir os ditames constitucionais
na rea social. O caminho da cooperao e do compartilhamento dos servios
uma tendncia internacional, havendo gradaes diferentes de pas para pas e
utilizao de meios variados.
No se trata de substituir os servios prestados pelos rgos estatais pelos de
instituies comunitrias ou organizaes no-governamentais. Trata-se de manter
e qualificar os rgos estatais, de recuperar aqueles que foram enfraquecidos no
ambiente das reformas neoliberais, de capacit-los para bem cumprir suas funes.
O espao de atuao das instituies pblicas no-estatais o espao dos servios
no oferecidos pelo Estado. H vastos domnios da vida social do pas que sofrem
com a carncia de servios pblicos, domnios onde o Estado nunca se fez presente
e talvez nunca esteja diretamente presente, mas onde pode estar presente com
relativa agilidade se cooperar com a sociedade civil. Nesses domnios, a contribuio
das instituies comunitrias de grande relevncia.

4 Incluso social: o espao de atuao das instituies pblicas


no-estatais
Incluso social e crescimento econmico comeam a rimar apenas nos
ltimos anos, aps dcadas de insucessos. O modelo de desenvolvimento vigente
no sculo XX combinou crescimento com excluso. A era de ouro do crescimento
econmico 1945 a 1980 coincidiu com a exploso dos ndices de excluso
social. A estagnao econmica dos anos 1980 e 1990 manteve o panorama da
excluso, com seu agravamento no perodo das reformas neoliberais. Na fase psneoliberal, a combinao de medidas governamentais como o aumento real do
salrio mnimo e a adoo de polticas sociais compensatrias (bolsa-famlia) e a
retomada do crescimento econmico a uma taxa mdia superior a 4%, com a
gerao de milhes de novos empregos formais e o aumento da massa salarial,
viabilizou significativas melhorias. O Relatrio do Desenvolvimento Humano 2007/
200815 coloca o Brasil pela primeira vez entre os pases de alto desenvolvimento
humano, no 70 lugar, com IDH de 0,8. De um modo geral, comparado s dcadas
anteriores, a populao vive melhor, usufrui de maior renda, alimenta-se melhor,
veste-se melhor. No entanto, essa reduo da excluso apenas o incio da longa
jornada de uma nao desejosa por alcanar um patamar digno dos notveis
recursos naturais e humanos que possui.

20

Instituies comunitrias

A excluso no Brasil ainda marcante em todas as reas sociais. O


levantamento feito no incio dos anos 2000 pelos autores do mapa da excluso
social (POCHMANN et al., 2005) ainda permanece vlido em grandes linhas. Na
educao, a maior parte dos jovens est fora do ensino mdio e apenas um pequeno
percentual chega ao nvel superior, enquanto a m qualidade compromete o futuro
de grandes contingentes de crianas que esto no nvel fundamental. O acesso aos
computadores e internet aumenta rapidamente, mas a educao digital evolui
em ritmo lento. A sade, na maioria das regies, convive com a falta de leitos nos
hospitais, de mdicos e profissionais da rea, e a preveno insuficiente. A questo
habitacional (que envolve moradia, saneamento, destinao do lixo, abastecimento
de gua, iluminao eltrica), associada ao rpido e incontrolvel processo de
urbanizao das ltimas dcadas, reveste-se de grande gravidade. Na cultura, chama
a ateno a carncia de bibliotecas, de cinemas, de museus e outros equipamentos
indispensveis ao desenvolvimento e expresso pblica dos talentos. No plano da
assistncia social, notvel o desamparo s populaes empobrecidas do campo
e da cidade, particularmente s crianas e jovens, bem como os crescentes problemas
das drogas e da violncia. A degradao ambiental e a preocupante situao dos
direitos humanos constituem outra face da complexa trama da excluso social no
pas. A comunicao convive com a oligopolizao da mdia e o reconhecimento
das iniciativas comunitrias confronta-se com o interesse dos grandes grupos
miditicos.
Em todos esses mbitos do social a atuao do Estado determinada pela
Constituio Federal, mas insuficiente. H um vasto campo de direitos a serem
supridos pelo Estado e no h qualquer perspectiva de atendimento suficiente ao
conjunto da populao pelos rgos estatais no curto ou no mdio prazo. O
atendimento direto desses direitos tende a levar dcadas, se que vai se realizar
algum dia. A maior insero da sociedade civil nas polticas sociais, incluindo o
aproveitamento da capacidade instalada das instituies comunitrias, permite
avanar com rapidez nesse propsito. Como sabido, o atendimento aos direitos
bsicos (sade, educao, alimentao, habitao, lazer, cultura, comunicao)
pressuposto para o crescimento econmico sustentvel e o desenvolvimento do
pas.
Um contingente de centenas de instituies comunitrias compreendendo
universidades, escolas, hospitais e outras presta relevantes servios na rea social.
Cabe insistir na idia de que a utilizao da capacidade das comunitrias no
significa disputar o espao das estatais. O espao das comunitrias o espao no
ocupado pelas estatais. As instituies estatais devem ser preservadas, fortalecidas
e qualificadas, de modo a bem cumprir as grandes tarefas que lhes esto confiadas.
H que promover a expanso das estatais em regies carentes de capital social. J
nas regies em que h um expressivo capital social, uma vida comunitria e
associativa consolidada, onde a sociedade civil conseguiu erguer estruturas capazes
de suprir os servios pblicos que o Estado no conseguiu, a estratgia poltica
apropriada cooperar e compartilhar responsabilidades.

As instituies comunitrias e o novo marco jurdico do pblico no-estatal

21

Participao, cooperao, sinergia, accountability, capital social so elementos


que compem uma concepo poltica inovadora, endossada por foras polticas
com matizes ideolgicos variados, como o Frum Social Mundial, a Organizao
das Naes Unidas e o Banco Mundial. Essa concepo apia-se em consistentes
estudos acerca dos fatores que favoreceram o desenvolvimento em diferentes pases.
A adoo dessa concepo pode viabilizar, seno um padro alto, ao menos um
padro intermedirio de incluso social em uma ou duas dcadas.16

5 Instituies comunitrias e capital social comunitrio17


O estudo As Fundaes Privadas e Associaes sem Fins Lucrativos no Brasil
(IBGE, 2004) revelou que o Brasil possua em 2002 cerca de 5,3 milhes de
organizaes pblicas, privadas lucrativas e privadas no lucrativas cadastradas
no Cadastro Central de Empresas. Desse conjunto, 500 mil constavam como
entidades sem fins lucrativos. Considerando apenas as organizaes e instituies
que preenchiam os critrios do carter no-estatal, da institucionalizao, da autoadministrao e da voluntariedade, o nmero reduzia-se a 276 mil. Dessas, apenas
2.500 fundaes e associaes (1% do total) possuam 100 empregados ou mais,
na maior parte prestadoras de servios de educao e sade, e localizadas nas
regies Sul e Sudeste. Essas fundaes e associaes englobam as chamadas
instituies comunitrias. Um contingente numericamente pouco expressivo, mas
pelo porte das instituies tem um largo alcance em termos de oferta de servios
pblicos, tanto que a presena das comunitrias vem sendo apontada como um
dos fatores da qualidade da democracia e do desenvolvimento no Sul do Brasil.18
Chama a ateno o fato de as instituies comunitrias no serem destacadas
na maioria dos estudos sobre a sociedade civil e o terceiro setor no Brasil. O relevo
posto, via de regra, nas organizaes no-governamentais, nos movimentos sociais
e nas pequenas associaes comunitrias. Contribui para isso, possivelmente, o
fato de as instituies comunitrias cobrarem dos usurios os servios prestados, o
que leva boa parte dos autores a identificarem-nas com empresas privadas.19
O aclaramento conceitual feito na Introduo permite ao leitor julgar por si
o equvoco existente na equivalncia estabelecida entre cobrana de servios e
carter privado da organizao. A contrapartida desse raciocnio equivocado a
equivalncia entre gratuidade e carter pblico.20 Nem a cobrana dos servios,
nem a gerao de excedentes indicam por si s se uma organizao de carter
privado ou pblico no-estatal. Essa distino deve ser feita com base em outros
critrios, pertinentes res publica, como o controle social, a gesto democrtica, a
transparncia administrativa e a destinao dos resultados para fins coletivos.
As instituies comunitrias mais slidas do pas so as da rea da educao
e da sade, localizadas em sua maioria na Regio Sul. Na rea da educao, as
comunitrias esto representadas nos diversos nveis, do fundamental ao superior.
O segmento das universidades comunitrias o mais organizado desse conjunto e

22

Instituies comunitrias

inclui as instituies de maior porte. No mbito da sade, os hospitais comunitrios


tm uma tradio importante e com reconhecida prestao de servios para o
sistema pblico. Esto organizados nacionalmente na Confederao das Santas
Casas de Misericrdia, Hospitais e Entidades Filantrpicas21 e regionalmente nas
federaes.
A criao das instituies comunitrias deve-se via de regra ao esprito
associativo presente em certas regies do pas, como o Sul do Brasil. As pesquisas
acerca do capital social ajudam a elucidar o fenmeno. Seguindo a anlise de
John Durston (2000, p. 21), em determinadas regies existe um significativo capital
social comunitrio ou coletivo, que consta das normas e estruturas que conformam
as instituies de cooperao grupal. Reside no nas relaes interpessoais didicas,
mas nesses sistemas complexos, em suas estruturas normativas, gestionrias e
sancionadoras. Esse capital um atributo da comunidade, no dos indivduos, e
se expressa em instituies complexas, com contedo de cooperao e gesto.
Entre as principais caractersticas do capital social comunitrio, aponta Durston,
esto o controle social, a criao de confiana entre os membros de um grupo, a
cooperao coordenada de tarefas, a resoluo de conflitos, a mobilizao e gesto
de recursos coletivos, a legitimao de lderes e o trabalho em equipe.
A relevncia do conceito de capital social comunitrio para a compreenso
da especificidade das instituies comunitrias no Brasil est no fato de indicar
como pr-requisito para o surgimento dessas instituies a existncia de laos sociais
intensos no entorno social. Instituies comunitrias no derivam de relaes e
interesses de algumas poucas pessoas. Elas pressupem relaes e interesses
largamente compartilhados. As instituies comunitrias prosperam naqueles
ambientes em que, mesmo com conflitos, com rivalidades e com competio, o
senso de confiana e reciprocidade preponderante e catalisado por lideranas
agregadoras e inovadoras.
Na Regio Sul do Brasil, particularmente nas zonas de imigrao alem e
italiana do Rio Grande do Sul e de Santa Catarina, bem antes de surgirem as
grandes instituies houve dcadas de experimentos comunitrios escolas, igrejas,
corais, clubes esportivos, cooperativas, entre outros a evidenciar a formao de
um expressivo estoque de capital social comunitrio.22
preciso evitar um enfoque idealizado do capital social comunitrio e das
instituies comunitrias. Como alerta Durston (2000, p. 27), no merecem crdito
enfoques que superestimam a cooperao e desconsideram os conflitos e a
competio inerentes s comunidades, prprios, por exemplo, de certas vises
romnticas acerca das comunidades rurais. Segundo a abordagem realista do autor,
as comunidades reais sempre mesclam laos de confiana e reciprocidade (fatores
favorveis cooperao) e de competio e conflitos (que agem em sentido
contrrio). Isso aplica-se tambm s instituies comunitrias realmente existentes.

As instituies comunitrias e o novo marco jurdico do pblico no-estatal

23

6 O carter pblico das instituies comunitrias


A anlise das instituies comunitrias criadas pela sociedade civil brasileira
mostra que nelas esto presentes as caractersticas centrais do que pblico. A
Constituio de 1988 estabelece que os princpios da legalidade, impessoalidade,
moralidade, publicidade, economicidade e eficincia como os requisitos fundamentais
do que pblico. Pois bem: as comunitrias, constitudas juridicamente na forma
de associaes e fundaes, possuem caractersticas inovadoras que vo ao encontro
desses princpios: seu patrimnio pertence a entidades da sociedade civil e/ou rgos
do poder pblico local/regional, no tm fins lucrativos, seus resultados econmicos
so integralmente reinvestidos na instituio, h transparncia administrativa, a
gesto democrtica, h participao da sociedade nos rgos deliberativos e um
profundo enraizamento na realidade regional.
As universidades comunitrias23 o segmento mais expressivo e organizado
permitem uma visualizao mais clara das caractersticas pblicas. As universidades
comunitrias que formam o maior sistema de educao superior do Rio Grande
do Sul e de Santa Catarina constituem um modelo prprio da educao superior
brasileira. Surgem a partir da dcada de 1950, fruto da mobilizao das
comunidades regionais, decididas a suprir a carncia de educao de nvel superior
em face da incapacidade do Estado em prover tal servio. Em pouco tempo mostramse capazes de cobrir as diversas regies dos estados sulinos. No Rio Grande do Sul
organizam-se no Consrcio das Universidades Comunitrias Gachas COMUNG,
criado em 1996, que conta atualmente com 12 associadas. Em Santa Catarina,
as universidades comunitrias organizam-se na Associao Catarinense das
Fundaes Educacionais ACAFE, fundada em 1974, e que hoje congrega 14
fundaes educacionais criadas com apoio do Governo do Estado e de Prefeituras.
H ainda universidades comunitrias em outros estados da federao. Em nvel
nacional, esto organizadas na Associao Brasileira de Universidades Comunitrias
ABRUC, criada em 1995, que rene 52 instituies, abrigando tanto as
comunitrias em sentido estrito criadas e mantidas por organizaes da sociedade
civil e/ou pelo poder pblico local e regional como as comunitrias em sentido
amplo instituies confessionais, vinculadas a Igrejas. 24
Nas universidades comunitrias em sentido estrito que mais claramente se
expressam as caractersticas do pblico no-estatal. Segundo a sntese feita por
Frantz e Silva (2002), suas marcas distintivas so as seguintes:
a) sua criao foi impulsionada por um conjunto de organizaes da sociedade
civil e, em alguns casos, de rgos pblicos, a quem pertence o patrimnio
(mantenedora);
b) no tm fins lucrativos, sendo os resultados econmicos reinvestidos na prpria
universidade;
c) tm profunda insero na comunidade regional, interagindo com os seus diversos
segmentos;

24

Instituies comunitrias

d) os rgos deliberativos superiores so integrados por representantes dos diversos


segmentos da comunidade acadmica (professores, estudantes e tcnicos
administrativos) e da comunidade regional;
e) os dirigentes (Reitoria) so professores da universidade, eleitos pela comunidade
acadmica e por representantes da comunidade regional;
f) a forma jurdica da mantenedora a de fundao de direito privado, de
associao ou de sociedade civil;
g) o controle administrativo e da gesto financeira feito pela mantenedora;
h) o patrimnio, em caso de encerramento das atividades, destinado a uma
instituio congnere.
As universidades comunitrias em sentido estrito distinguem-se, pois,
nitidamente das instituies de ensino superior privadas em vrios aspectos, como
a inexistncia de fins lucrativos, a gesto democrtica, a transparncia
administrativo-financeira, o controle social, a prestao de contas sociedade e
ao poder pblico e a nfase no desenvolvimento regional.

7 Marco jurdico do pblico no-estatal: terceiro setor +


comunitrias
A legislao vigente no pas reproduz, no principal, a dicotomia pblico x
privado. O Cdigo Civil (art. 41 e 44), por exemplo, prev apenas duas categorias
de pessoas jurdicas: pessoas jurdicas de direito pblico (estatais) e de direito privado
(todas as demais). A Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional LDB considera
privadas todas as instituies de direito privado (art. 19), segmentadas em particulares
em sentido estrito, comunitrias, confessionais e filantrpicas (art. 20). Os rgos
de Estado utilizam a bipartio pblicas x privadas a todo momento. Grande parte
dos editais que permite acesso a recursos pblicos restrita s instituies estatais.
Recentemente alguns editais voltados s instituies pblicas comearam a abrir
espao s comunitrias.
Pode-se considerar que existe um marco jurdico inicial do pblico noestatal no pas, que contempla duas figuras jurdicas antes comentadas: as
Organizaes Sociais e as Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico.
(DI PIETRO, 2008, p. 249) Esse marco contempla as organizaes do terceiro
setor, embora no de modo suficiente, pois esto a reivindicar a reviso desse
marco.25
Para atender s comunitrias necessrio um instrumento legal especfico.
O pas necessita de um marco jurdico do pblico no-estatal que inclua o terceiro
setor e as instituies comunitrias. No curto prazo, o que se vislumbra a
possibilidade de uma lei ordinria das instituies comunitrias. No mdio prazo,
h que reformular o Cdigo Civil, estabelecendo uma terceira pessoa jurdica: a

As instituies comunitrias e o novo marco jurdico do pblico no-estatal

25

pessoa jurdica de direito pblico no-estatal, ao lado da pessoa jurdica de direito


pblico e da de direito privado.
O terceiro setor e as instituies comunitrias apresentam aspectos comuns:
fins pblicos, carter no-governamental e ausncia de finalidades lucrativas. Mas,
h diferenas importantes entre esses segmentos, a saber:
a) envergadura organizacional: as instituies comunitrias tm, via de regra,
envergadura bem maior. Universidades, escolas, hospitais so grandes
organizaes, com dezenas, centenas ou milhares de funcionrios, que atendem
a grandes contingentes de usurios; por outro lado, boa parte das organizaes
do terceiro setor tem poucos funcionrios e atende a um nmero restrito de
pessoas;
b) adeso voluntria x trabalho profissional: a adeso voluntria uma caracterstica
fundamental de boa parte das organizaes do terceiro setor, de modo que o
vnculo do cidado com a organizao mantm-se com base nessa premissa; j
as instituies comunitrias so organizaes profissionalizadas, com funcionrios
contratados segundo as leis trabalhistas;
c) pluralidade e amplitude da participao da comunidade regional: boa parte das
organizaes do terceiro setor composta por um pequeno nmero de
componentes; as instituies comunitrias so formadas por vrios segmentos
sociais, donde deriva seu carter de pluralidade;
d) doaes voluntrias x cobrana pelos servios: enquanto boa parte das aes
do terceiro setor viabilizada por doaes de pessoas fsicas e jurdicas, as
comunitrias sustentam-se atravs da cobrana dos servios que prestam aos
usurios.
A proposta de uma lei das instituies comunitrias est em discusso. Entre
os tpicos em anlise esto os requisitos indispensveis s instituies comunitrias,
que sejam coerentes com o carter pblico no-estatal; as prerrogativas dessas
instituies na sua relao com o Estado; os mecanismos legais de acesso a recursos
do Estado; e o controle pblico e social sobre essas instituies.
O marco jurdico a ser construdo deve se apoiar nas instituies existentes,
sem se limitar necessariamente ao seu estado evolutivo atual, mesmo porque as
comunitrias apresentam diferenas entre si. Coerente com a Constituio Federal,
a lei das comunitrias deve ter um sentido democrtico, participativo e plural.
Entre os itens prprios de um referencial democrtico, participativo e plural, presentes
na experincia histrica das comunitrias e que a lei deveria evidenciar, esto: (i)
patrimnio pertencente a organizaes da sociedade civil local e/ou a rgos
pblicos; (ii) gesto democrtica e participativa: eleio dos dirigentes e participao
da sociedade civil nas instncias de deliberao; (iii) transparncia administrativa:
contas abertas aos associados, aos rgos pblicos estatais e comunidade; (iv)
controle social: pertena do patrimnio a organizaes da sociedade civil e
participao dessas organizaes nos rgos de deliberao; (v) destinao do

26

Instituies comunitrias

patrimnio para instituies congneres ou para o Estado em caso de encerramento


das atividades.

8 Eficcia e eficincia: a insero das comunitrias nas polticas


pblicas
Instituies so organizaes complexas. Levam tempo para amadurecer e
produzir os resultados esperados. Universidades, por exemplo, no so meros
agregados de profissionais tecnicamente capacitados em diferentes reas do
conhecimento. H toda uma trama de relaes internas comunidade acadmica
e uma trama de relaes com a sociedade regional a ser constituda. A construo
de uma slida e amadurecida instituio educacional, hospitalar ou cultural, capaz
de atender s necessidades regionais, um processo de anos, s vezes de dcadas.
Face existncia de centenas de instituies comunitrias estabelecidas em
diferentes estados, com um avanado grau de maturidade, de grande relevncia
que os agentes pblicos busquem a sua utilizao nas polticas pblicas e incluamnas na estratgia de desenvolvimento do pas.
No proveitoso para o pas que o Estado crie concorrncia s instituies
da sociedade civil, se pode aproveitar seu potencial para ofertar servios pblicos
de qualidade. Uma anlise comparativa entre o aproveitamento da capacidade
instalada das instituies comunitrias versus a criao de novas instituies estatais
ao lado daquelas e concorrendo com elas h de concluir forosamente pela primeira
alternativa. Subsidiadas pelo Estado, as comunitrias so capazes de proporcionar
servios de interesse pblico acessveis ou gratuitos populao. O critrio de
eficincia recomenda que, ao contratar os servios das comunitrias o Estado deve
considerar como teto o custo dos servios prestados diretamente por um rgo
estatal.
A comparao do custo das instituies estatais e comunitrias um tema
a ser aprofundado. H um entendimento difuso, baseado em levantamentos diversos,
de que as universidades estatais brasileiras tem um custo elevado na comparao
com outros pases26 e que as comunitrias (e privadas) tm custos menores que as
estatais.
Estudos comparativos no Brasil mostram que o custo aluno das comunitrias
e privadas menor ou bem menor do que o das pblicas federais e estaduais.
Alguns indicam grandes diferenas; outros, diferenas mais moderadas.27 Nelson
Cardoso Amaral, conhecido estudioso do tema, apresentou em 2006 um interessante
clculo do custo mdio do aluno.

As instituies comunitrias e o novo marco jurdico do pblico no-estatal

27

Tabela 1: Custo mdio do aluno nas instituies de ensino superior (2006)


Instituies

R$

Instituies federais

7.791,00

Estaduais

5.102,00

Estaduais paulistas
Municipais

8.448,00
3.161,00

Particulares
Comunitrias/Confessionais/Filantrpicas

4.355,00
4.850,00

Fonte: AMARAL, Nelson C. O custo do aluno da educao superior brasileira. 2006.


Disponvel em: <http://forplad.andifes.org.br/AtasResenhas/UFAL/450,2,Origem dos
recursos das IES>. Acessado em 28/09/2008.28

H, todavia, outros aspectos a serem considerados. Diversos benefcios podem


resultar da opo de utilizar a capacidade instalada das instituies comunitrias
em comparao opo de erguer novas estruturas estatais, principalmente quando
se trata da expanso dos servios pblicos:
a) agilidade: a oferta de servios pode se dar em um prazo curto, pois as instituies
comunitrias j esto instaladas e podem fazer adequaes e inovaes com
celeridade; em contrapartida, instalar uma nova instituio estatal leva anos
para a estruturao e muitos anos mais para adquirir maturidade institucional;
b) padro de qualidade: grande parte das instituies comunitrias conhecida
pela boa qualidade dos servios que prestam, segundo aferio de rgos estatais,
como acontece com as Instituies de Ensino Superior, avaliadas pelo MEC;
saudvel a exigncia contratual de avaliao da qualidade do servio prestado;
c) sinergia com a comunidade regional: a insero social uma das virtudes
relevantes construdas pelas comunitrias ao longo de sua trajetria, fundamental
para o xito do modelo comunitrio, e que estar presente na oferta dos servios
solicitados pelo Estado;
d) possibilidade de adequao dos servios s necessidades cambiantes da sociedade:
a contratao de servios s instituies comunitrias por parte do Estado pode
ser por tempo determinado, possibilitando novas nfases e novos servios aps
um certo perodo, de acordo com as necessidades da sociedade regional.

Concluses
As instituies comunitrias so uma evidncia da capacidade da sociedade
civil prover servios pblicos quando o Estado no o faz. Em regies dotadas de
capital social comunitrio, especialmente no Sul do Brasil, as comunidades regionais
foram capazes de erguer grandes universidades, escolas, hospitais e outras instituies,

28

Instituies comunitrias

fundamentais para o seu desenvolvimento.


O Estado brasileiro at hoje no valorizou essas instituies. A legislao
existente no conhece uma figura jurdica apropriada s comunitrias. A dicotomia
pblico versus privado manifesta-se na existncia de apenas duas pessoas jurdicas:
a de direito pblico e a de direito privado. Como decorrncia dessa simplificao
legal, os agentes pblicos costumam tratar as comunitrias, que so de direito
privado, como organizaes privadas.
O atual ambiente poltico propcio a uma reviso do tratamento dado s
instituies comunitrias. Mesmo com avanos nas polticas sociais, o Estado est
muito longe de oferecer todos os servios necessrios ao bem-estar da populao e
ao desenvolvimento do pas. Por isso, o Estado precisa atuar em cooperao com
a sociedade civil e por isso deve evitar fazer concorrncia s organizaes da sociedade
civil. Cabe aproveitar o seu potencial em benefcio da sociedade. Inserir as instituies
comunitrias na lgica poltica, de modo a aproveitar a sua capacidade instalada
nas polticas sociais, ir ao encontro da viso de complementaridade e de sinergia
entre Estado, sociedade civil e mercado, que est no ncleo das melhores teorias
polticas e nas orientaes das mais respeitadas agncias nacionais e internacionais.

Notas
1

Pr-Reitor de Planejamento e Desenvolvimento Institucional da Universidade de Santa Cruz do


Sul. Professor do Departamento de Cincias Humanas e do Mestrado em Direito. Doutor em
Cincia Poltica pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul.

Pr-Reitor de Extenso e Relaes Comunitrias da Universidade de Santa Cruz do Sul. Professor


do Departamento de Cincias Humanas. Mestre em Sociologia pela Universidade Federal da
Paraba.

Nas cincias sociais tornou-se clssica a distino entre comunidades pr-industriais marcadas
por relaes sociais ntimas, duradouras e multiintegradas e sociedades de massa modernas
caracterizadas por laos annimos, impessoais, contratuais e amorais. Esse entendimento
no hoje aceito por boa parte dos autores, havendo quem sugira a substituio do conceito
comunidade por conceitos mais afins com a complexidade das sociedades contemporneas,
como o de redes sociais. As controvrsias acadmicas pouco tm afetado o uso do termo
comunidade no cotidiano. Comunidade e comunitrio continuam a ser largamente empregados,
em sentido positivo, nos diferentes ambientes sociais.

As cooperativas, apesar de seu carter associativo e participativo, no so filantrpicas, dado


a partilha da renda gerada entre os associados.

A Lei n 8.742, de 7/12/1993 atribui o exame e a concesso do Certificado de Entidade


Beneficente de Assistncia Social ao Conselho Nacional de Assistncia Social. O Executivo est
propondo amplas mudanas na legislao pertinente.

Disponvel em <http://www010.dataprev.gov.br/sislex/paginas/42/1998/9637.htm>. Acesso em


01/08/2007.

Grupo de Trabalho do Conselho Nacional de Sade. As organizaes sociais da sociedade civil


de interesse pblico OSCIPs como instrumento de gesto pblica na rea da sade. Braslia:
Ministrio da Sade, 2004, p. 5. Disponvel em: <http://conselho.saude.gov.br/docs/Parecer/
perecer.doc.> Acesso em 02/08/2007.

As instituies comunitrias e o novo marco jurdico do pblico no-estatal

29

A Lei 9.790 est disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil/LEIS/L9790.htm>. Acesso


em 02/08/2007.

As parcerias pblico-privadas, normatizadas pela Lei n 11.079, sancionada em 30 de dezembro


de 2004, so contratos de prestao de servios (contratos administrativos de concesso, na
modalidade patrocinada ou administrativa) de mdio e longo prazo (de 5 a 35 anos), firmados
pela Administrao Pblica, cujo valor no pode ser inferior a vinte milhes de reais. um
instrumento relevante para a ampliao da infra-estrutura do pas.

10

A fundao estatal de direito privado, em discusso no Congresso, uma figura jurdica que diz
respeito ao desempenho de atividades estatais que no sejam exclusivas de Estado. Seu diferencial
em relao fundao estatal de direito pblico a maior autonomia administrativa e maior
flexibilidade de gesto.

11

Neste sentido, diz Mangabeira Unger: A esquerda est perdendo uma alternativa. Dirigismo
no o caminho. A idia de uma direo governamental da economia, j desacreditada,
tornou-se ainda mais irrelevante, pela direo da mudana numa economia baseada no
conhecimento. UNGER, Roberto Mangabeira. O que a esquerda deve propor. Rio de Janeiro:
Civilizao Brasileira, 2008, p. 21.

12

Wanderley Guilherme dos Santos apresenta evidncias de que o problema central do Estado
brasileiro no o seu gigantismo e sim a apropriao privada de seus servios. O Estado aqui,
diz o autor, nunca foi excepcionalmente grande se comparado a outros pases com caractersticas
econmicas e populacionais semelhantes s nossas, nem do ponto de vista dos gastos do setor
pblico, nem do nmero de servidores ou dos salrios desses funcionrios pblicos. O problema
central do Estado nacional est relacionado aos beneficirios das polticas pblicas. H uma
lgica privada e oligarquizante subjacente ao estatal, cujo resultado por um lado a baixa
proviso de bens pblicos essenciais de interesse da maioria, como educao, sade, lei e
ordem, e por outro a apropriao de renda pela via da distribuio de privilgios. (SANTOS,
2006, p. 267)

13

Capital social pode ser definido como o conjunto de redes sociais, relaes e normas que
facilitam aes coordenadas na resoluo de problemas coletivos e que proporcionam recursos
que habilitam os participantes a acessarem bens, servios e outras formas de capital.

14

Os novos tempos exigem uma nova tipologia das empresas e organizaes. Bresser Pereira e
Cunnill Grau (1999) prope a existncia de quatro esferas ou formas de propriedade: a
propriedade pblica estatal, a pblica no-estatal, a corporativa e a privada. Alec Nove sugere
a seguinte tipologia: a) empresas estatais; b) empresas socializadas; c) cooperativas; d) empresas
privadas em pequena escala; e) indivduos. (NOVE, Alec. A economia do socialismo possvel.
So Paulo: tica, 1989, p. 307/8.) Tarso Genro (2008, p. 28) apresenta um quadro algo mais
diversificado: empresas pblicas no-estatais, empresas estatais sob o controle do usurio,
empresas privadas de interesse pblico estratgico, instituies privadas de servios para
recuperao do capital natural, com regimes fiscais e trabalhistas prprios, alm de instituies
pblicas no-estatais para o cumprimento de funes de interesse do Estado, alm daquelas j
existentes e das instituies cooperadas.

15

Disponvel em http://hdr.undp.org/en/media/HDR_20072008_PT_complete.pdf . Acesso em 20/


09/2008.

16

Segundo os autores do mapa da excluso social, para atingir um patamar intermedirio de


incluso social (em padres internacionais) at 2020 necessrio que o Brasil invista 14,5% do
PIB de forma continuada e adicional a cada ano em educao, sade, habitao, cultura,
informtica, pobreza, trabalho decente e previdncia social. Para alcanar um patamar elevado,
o requisito investir 27,6% do PIB. (Pochmann et al, 2005, p. 9-10) A utilizao de uma
estratgia poltica baseada na cooperao e na participao da sociedade civil na oferta de
servios pblicos na esfera social ser crucial para que esse objetivo seja atingido e talvez
antecipado.

17

A literatura apresenta diferentes tipos de capital social. Entre os mais conhecidos esto as

30

Instituies comunitrias

dades capital positivo/capital social negativo e capital individual/capital social comunitrio, e


a trade capital social bonding (de unio), bridging (de vinculao) e linking (de conexo).
18

Conforme BROSE, Markus E. As origens da participao e da qualidade democrtica no Rio


Grande do Sul. Katlysis, v. 10, n. 2, jul/dez 2007, p. 228-236.

19

o que se depreende da afirmao constante no estudo do IBGE (2004, p. 34): No que se


refere s entidades de educao e sade, faz-se mister ressaltar, na composio interna de cada
grupo, o peso relativamente alto daquelas que atuam em reas tais como hospitais, educao
fundamental e mdia, bem como o ensino superior. Especialmente com relao a estas atividades
h dificuldades em se delimitar as fronteiras com a lgica empresarial. (...) parte das entidades
sobretudo escolas, universidades e hospitais atuam de forma semelhante a empresas privadas:
cobram pela prestao de seus servios, geram excedentes e aumentam o patrimnio dos
mantenedores.

20

Basta lembrar que em vrios pases os cidados pagam por servios prestados por entes pblicos.
o caso, por exemplo, das universidades pblicas nos Estados Unidos e no Chile.

21

O site da Confederao das Santas Casas de Misericrdia, Hospitais e Entidades Filantrpicas


: http://www.cmb.org.br .

22

No tocante ao capital social, o Sul difere de outras regies do pas. Diversos estudos indicam
que no Brasil os estoques de capital social so baixos na comparao com outros pases. Na
pesquisa do Instituto Latinobarmetro (www.latinobarometro.org) de 2006 o Brasil aparece
com o percentual mais baixo dentre 26 pases da Amrica Latina na questo confiana nas
pessoas de um modo geral, com apenas 5% de respostas positivas, enquanto os pases melhor
colocados (Guatemala e Uruguai) tiveram ndices superiores a 30%. Todavia, estudos mostram
que forte no nosso pas o capital social de tipo bonding, ou seja, os laos entre pessoas
prximas, como parentes, vizinhos e amigos, em detrimento dos tipos bridging e linking, que
compreendem os laos com pessoas distantes e posies sociais diferenciadas.

23

O conceito de universidade comunitria comeou a ser estabelecido no final da dcada de


1980, durante a Assemblia Constituinte (1986-1987), oportunidade em que seus dirigentes
lutaram pelo direito de essas instituies receberem recursos pblicos, cujo resultado principal
foi o artigo 213 de Constituio de 1988.

24

A distino entre universidades comunitrias em sentido estrito e em sentido amplo no


consensual. Entre os que a acolhem esto Frantz e Silva (2002), LONGHI, Solange M. A face
comunitria da universidade. Tese de Doutoramento. Porto Alegre: UFRGS, 1998, e BITTAR,
Mariluce. O ensino superior privado no Brasil e a formao do segmento das universidades
comunitrias. Disponvel em: http://189.1.169.50/reunioes/23/textos/1108T.PDF. Acesso em 12/
02/2008. Um ponto de vista diverso sustentado por Aldo Vanucchi (2004, p. 31-32). No
mesmo sentido, o texto de Jos Ivo Follmann, SJ, publicado neste volume.

25

Cf. documento da Associao Brasileira de Organizaes No-Governamentais, Um novo


marco legal para as ONGs no Brasil: fortalecendo a cidadania e a participao democrtica,
2007. Disponvel em www.abong.org.br. Acesso em 02/03/2008.

26

Segundo estudo da OCDE (Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico),


divulgado 18 em setembro de 2007, os gastos com universitrios no Brasil chegam a US$ 9.019
por estudante, ao ano, enquanto os 30 pases da OCDE gastam, em mdia, US$ 7.527. Os
gastos no Brasil so similares ao de pases como a Espanha e a Irlanda, frente da Itlia, Nova
Zelndia, Mxico e Portugal, entre outros. Cf. http://www.bbc.co.uk/portuguese/reporterbbc/
story/2007/09/070918_educacaoocde_ba.shtml. Acesso em 13/09/2008.

27

As controvrsias esto concentradas na metodologia empregada para o clculo do custo aluno.


As diferenas maiores entre as instituies estatais de um lado e as comunitrias e particulares
de outro resultam da simples diviso do oramento total pelo nmero de alunos. Amaral utiliza
uma metodologia mais refinada, excluindo itens no diretamente relacionados atividade
educativa, como o pagamento de inativos e pensionistas no caso das federais, que chega a

As instituies comunitrias e o novo marco jurdico do pblico no-estatal

31

representar uma fatia de cerca de um tero do oramento total.


28

No mesmo sentido, um estudo recente, desenvolvido na Universidade Federal de Santa Catarina,


comparou custos da maior universidade federal catarinense com a maior universidade
comunitria daquele estado, e concluiu que o custo anual de um aluno da graduao na
instituio comunitria de apenas 60% do custo na federal. Na ps-graduao, o custo entre
uma e outra similar. SOUTO, lvaro J. Anlise comparativa de custos entre uma universidade
pblica e uma universidade privada. Dissertao de Mestrado. Mestrado em Administrao.
Universidade Federal de Santa Catarina, 2006. (Comprovando a confuso conceitual
mencionada neste texto, o autor designa a instituio comunitria de privada.) Para Amaral,
um fator relevante para explicar as diferenas acima a proporo de mestres e doutores no
conjunto dos professores, diretamente associada destinao de recursos para a pesquisa e a
extenso, bem como a proporo de estudantes de ps-graduao no conjunto dos estudantes
universitrios.

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32

Instituies comunitrias

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VIEIRA, Liszt. Os argonautas da cidadania. Rio de Janeiro e So Paulo: Record,
2001.

O marco legal do terceiro setor e sua (in)compatibilidade normativa...

33

O MARCO LEGAL DO TERCEIRO SETOR E SUA


(IN)COMPATIBILIDADE NORMATIVA COM AS INSTITUIES
COMUNITRIAS

Luiz Egon Richter1


Letcia Virgnia Leidens 2

Introduo
O texto tem por escopo demarcar aspectos transitrios acerca da noo de
Estado, permeada por pontos de interferncia das influncias internacionais que
repercutiram em nossas Constituies. Delimita-se o objeto de estudo no Terceiro
Setor, especificamente acerca de servios de ensino, educao, sade, cultura,
assistncia social, meio ambiente, comunicao social, entre outros, executados
por instituies comunitrias. Busca-se esclarecer se os marcos legais do Terceiro
Setor, em especial das Organizaes Sociais e das Organizaes da Sociedade
Civil de Interesse Pblico, amparam ou no as instituies comunitrias ou se
necessria a criao de outro marco regulatrio.
Para tanto, num primeiro momento, faz-se uma rpida abordagem da
evoluo do Estado, tendo como marco inicial o Estado Liberal, passando pelo
Social at chegar no estgio contemporneo com o Estado Constitucional
Democrtico de Direito e a noo de servios pblicos. Na seqncia, so feitas
rpidas abordagens acerca dos momentos de crise do Estado e do surgimento de
novos modelos de gesto para em seguida, fazer-se referncia a respeito da
Constituio Federal da efetividade dos direitos fundamentais e, por fim, se analisa
a compatibilidade ou no dos marcos legais do terceiro Setor e com as entidades
comunitrias.

1 Da evoluo na configurao estatal: aspectos da prestao de


servios pblicos
Prope-se neste espao, ainda que brevemente, tecer algumas consideraes
acerca da evoluo do Estado, notadamente a respeito das principais caractersticas
de cada modelo estatal e a relao desses modelos com a noo de servio pblico.
A noo de servio pblico est fortemente arraigada na idia de Estado, na medida
em que sua nascente se configura a partir de premissas tericas dos franceses
Duguit e Jze, mais detidamente na teria de Duguit que props substituir a noo
de soberania do Estado pela de prestador de servios, visando a justificar a presena

34

Instituies comunitrias

de atividades que incumbiam ao Estado. Num primeiro momento far-se-o


consideraes acerca de algumas caractersticas que identificam o Estado Liberal
e, posteriormente, do Estado Social.
Independente da vivncia brasileira efetiva acerca dos modelos de Estado
institudos na comunidade internacional, o Brasil sofreu influncia direta e
indiretamente dos movimentos ocorridos na Europa e nos Estados Unidos, percebida
a partir da leitura de suas oito Constituies. O estudo das estruturas estatais tem
como ponto inicial a segunda verso do Estado Moderno, (BOBBIO, 2002, p. 44)
que se assenta no modelo de Estado Liberal, dos sculos XVIII e XIX. O modelo
liberalista representou nitidamente o desenvolvimento de duas autoridades distintas
dentro de um mesmo ncleo social: o Estado enquanto espao pblico (direito
pblico) e o mercado enquanto espao de auto-regulao da sociedade civil (direito
privado). O Estado se preocupava em instituir garantias em lei constitucional,
precedentes originrias de conquistas revolucionrias de cunho liberal, assim expostos,
na liberdade, na igualdade formal e na propriedade absoluta.
Essas noes nortes vm assentadas a partir da Revoluo Francesa de
1789 que institui o ideal burgus expressamente no Code Civil de 1804, na perspectiva
de ressaltar princpios dilatadores da ordem jurdica privada, como a autonomia
da vontade juntamente com a liberdade contratual. O corpo social regido
juridicamente pelo Code Civil, que propiciara certa liberdade aos particulares
concernentes aos princpios das relaes entre particulares, culminou na apropriao
pelas leis de mercado lucro lex mercatori no modo de reger os vnculos entre
particulares. Tem-se uma leitura Estado versus sociedade. (STRECK; MORAIS,
2001, p.93)
A noo de servios pblicos no Estado Liberal se instituiu mediante a
consagrao de atividades inerentes ao Poder Executivo, que fornece resqucios
acerca da noo de prestao de servios pblicos contempornea. A rigor, por um
lado cabia ao Estado garantir a liberdade e a propriedade e, por outro, compatibilizar
os interesses privados com o interesse pblico, por meio da funo de polcia, mas
no satisfazer as necessidades materiais dos cidados, por meio de prestao como
ocorre hoje, razo pela qual a noo de servio pblico, enquanto atividade material,
que traz comodidade para o cidado, praticamente inexistente.
A atividade de polcia foi desenvolvida e aperfeioada no seu contedo com
a instaurao do modelo liberal, pois no Estado Absolutista essa funo se resumia
a toda e qualquer atividade desempenhada pelo monarca que concretiza a lei;
portanto, tanto poderia traar uma atividade de benefcio (servio pblico) como
de restrio de direitos (funo de polcia). Isso conduz justamente restrio da
atuao do poder de polcia que no liberalismo passa a atuar to-somente a fim de
restringir direitos. Remete ampliao de atividades desempenhadas pelos
particulares no desenvolvimento econmico do mercado, uma vez que a ao
estatal se resumia basicamente no exerccio do poder de polcia.
Portanto, a funo primordial do Estado Liberal foi a de ser o guardio da

O marco legal do terceiro setor e sua (in)compatibilidade normativa...

35

ordem, mas no um prestador de servios, um realizador do bem-estar da sociedade,


porque se acreditava que isso seria possvel no reino da liberdade de iniciativa e de
contrato. Eram as instituies intermedirias entre o Estado e a sociedade que
executavam atividades de natureza social.
Nesses percalos histricos, o Brasil vivera a instituio da Repblica, com
a Constituio de 1891, sob a influncia da Constituio Americana. Contudo, as
garantias institudas na Constituio no possuam eficcia jurdica para toda a
camada da sociedade, cuja satisfao se encontrava adstrita ao conjunto oligrquico
com amparo nas vantagens constitucionais institudas para os coronis vistos como
lideranas locais do poder. Evidncia que perdurou at 1930 com a instaurao da
Revoluo. (SILVA, 2000, p.31)
O II Ps-Guerra inaugura o fenmeno do constitucionalismo social, datado
do incio do sculo XX, o Welfare State ou Estado de Bem-Estar Social. Os poderes
Executivo, Legislativo e Judicirio passaram a assumir outra dinmica, em face de
novos mecanismos jurdicos e legislativos interventivos na economia e na sociedade
civil. O Estado se transformou em empresrio e em prestador de servios pblicos,
com a finalidade de atender ao interesse pblico.
O modelo social rompe com a noo dicotmica entre Estado e sociedade
cunhada no Estado Liberal, o que conduz a um novo patamar relacional. O
aumento do rol de atribuies estatais fomentou o entrosamento do ente pblico
com o ente privado. Expresso encontrada na interveno do Estado na economia,
atravs dos membros da administrao indireta nas atividades econmicas e na
prestao de servios pblicos, buscando ento instituir prestaes para a
populao juntamente com a sociedade civil. (GROTTI, 2001, p. 442)
Diante do contexto econmico, poltico e social, o Estado deixa de ser
espectador para ser ator. De absentesta passa a ser intervencionista. De observador
passa a ser prestador e protagonista de aes concretas na vida das pessoas. Com
isso h uma aproximao do Estado e da sociedade civil e um dos elos dessa
aproximao justamente o suprimento das demandas pblicas. Na Europa tem
incio a descentralizao do servio pblico, seja para entidades criadas pelo prprio
Estado, seja para a iniciativa privada.
O Brasil vivia sob o manto da Constituio de 1946, considerada a
Constituio mais democrtica, que culminou no desenvolvimento do pas durante
vinte anos. Nessa Constituio o tema de prestao de servios se encontra
distribudo dentro da ordem econmica e social, contudo ainda dando destaque
para atividades de livre iniciativa. O servio pblico, como hoje concebido, no
possua respaldo naquela Constituio, no obstante a competncia da Unio
para manter servios postais. Em 1964, a sociedade vivia o golpe militar em que o
presidente foi deposto atravs de atos institucionais, sob o manto do poder militar
aliado oligarquia tecnocrtica, rompendo com o processo democrtico. Portanto,
a sociedade brasileira vivia os reflexos do golpe militar, regido por um regime de
arbtrio e autoritarismo.

36

Instituies comunitrias

Contudo, em meados dos anos 80, surgem reivindicaes pela


redemocratizao do pas, em que a Assemblia Constituinte, investida na
representatividade do povo, arquitetou uma constituio que estabelecesse e
garantisse direitos fundamentais de forma rgida, e institusse um novo modelo de
Estado, de teor social, para conter as manifestaes de revoltas vistas na populao
brasileira.
O estabelecimento de polticas pblicas, como mecanismos estruturais de
metas e diretrizes a serem seguidas e realizadas por meio da atividade estatal, um
dos elementos centrais de transformao do paradigma do Estado de Direito para
o paradigma do Estado Constitucional. (BREUS, 2007, p.54). Os Estados Liberal
e Social so de Direito, porm de cunho legalista, enquanto o Estado Constitucional
tambm de Direito, porm menos legalista, mais principiolgico e com
normatividade vinculativa, tendo como elemento fundante e estrutural a dignidade
da pessoa humana. (BREUS, 2007, p.4)
A estrutura normativa da Constituio de 1988, fundada ento num processo
constituinte, se renova completamente, expresso percebida nos seus fundamentos,
como a dignidade da pessoa humana, sob o amparo de um Estado Democrtico
de Direito. Esse Estado inaugura uma postura ativa dos cidados na participao
e consecuo da regncia da coisa pblica. Significa dizer que a sociedade civil e
o Estado possuem igual legitimidade de investidura para a realizao dos
fundamentos e objetivos fundamentais institudo na Carta. (BONAVIDES, 2000,
p. 336).
A edificao da Constituio Federal de 1988 apresentava um claro propsito
de instaurar no Brasil um modelo de Estado do bem-estar social nos moldes
europeus. Contudo, naquele momento histrico na Europa e nos Estados Unidos
iniciava justamente um movimento contrrio, buscando reduzir o tamanho do estado
prestador, ou seja, a desconstruo daquele modelo de Estado por um modelo
menos interventivo e, por conseqncia, a revalorizao do mercado, e o incentivo
iniciativa privada, o que repercutiu fortemente na seara dos servios pblicos.
Esse movimento de desconstruo do Estado social ou de diminuio do
tamanho do Estado prestador chega ao Brasil nos anos 90, acarretando mudanas
no texto constitucional, resultando na privatizao de empresas, na flexibilizao
das relaes jurdicas, na terceirizao, na delegao dos servios pblicos, na
regulao dos servios pblicos concedidos e permitidos por meio de agncias
reguladoras.

2 Momentos de crise: a necessidade de novos modelos


O incio de um novo modelo estatal institudo nos pases no segundo PsGuerra estabeleceu uma mudana de postura do Estado, de um Estado mnimo
passou para um Estado mximo. Essa mudana acerca das responsabilidades
estatais, que se ampliaram com a insero dos direitos sociais e econmicos, exigiu

O marco legal do terceiro setor e sua (in)compatibilidade normativa...

37

uma postura ativa e interventiva do Estado que se expressou: na prestao de


servios pblicos; na implantao de polticas pblicas; e na prestao jurisdicional
realizao de um direito subjetivo quando lesado.
Contudo, faltaram ao Estado condies para se tornar mais efetivo na
prestao dos servios pblicos. Verificou-se que ele no garantia nem rapidez,
nem boa qualidade, nem custo baixo para os servios prestados ao pblico. (SILVA,
2000, p. 241) Ademais, a crise fiscal dos anos 80 e a conjuntura internacional
impuseram aos Estados, especialmente os perifricos e em desenvolvimento,
transformaes estruturais que resultaram numa diminuio de atuao direta e
concreta do Estado.
Diminuir o tamanho do Estado, privatizar as empresas estatais,
desregulamentar e abrir iniciativa privada a possibilidade de execuo de atividades
exclusivas do Estado: essa implantao da noo de flexibilizao traou aberturas
aos particulares no que tange ao acesso s prestaes inerentes Administrao
Pbica, fatos que culminaram em alternativas como as parcerias, o contrato de
gesto a fim de reduzir os custos e aumentar a eficincia na sua execuo. (DI
PIETRO, 2006, p. 25)
A reforma administrativa de 1995 teve como objetivo a substituio da
administrao pblica burocrtica pela gerencial, abrindo-se cada vez mais para
uma poltica de incentivo e financiamento de atividades executadas pelos cidados
na consecuo de resultados, trabalhando com a perspectiva de reduo do tamanho
do Estado promotor de bens e servios. A nova proposta da administrao pblica
de formao gerencial tem como idia norteadora apresentar como elementos a
eficincia, a flexibilizao, o controle finalstico, o contrato de gesto, a qualidade
e o cidado-cliente.
A despeito da inteno de se suplantar a administrao burocrtica pela
gerencial, inegvel que a Administrao Pblica brasileira sofreu transformaes,
com a instituio de novos modelos de parceria para responder s demandas e aos
objetivos da Constituio.
A parceria pode servir a variados objetivos e formalizar-se por diferentes
instrumentos jurdicos: pode ser utilizada como: a) forma de delegao
da execuo de servios pblicos a particulares, pelos instrumentos de
concesso e permisso dos servios pblicos, ou da concesso patrocinada
(PPPs, Lei 11.079/04); b) por meio de fomento iniciativa privada de
interesse pblico, efetivando-se por meio de convnio ou contrato de
gesto; c) forma de cooperao do particular na execuo de atividades
prprias da Administrao Pblica, pelo instrumento da terceirizao
(contratos de prestao de servios, obras e fornecimento, sob a forma de
empreitada regida pela Lei 8.666/93, ou de concesso administrativa,
regida pela Lei 11.079/95; d) instrumento de desburocratizao e de
instaurao da chamada Administrao Pblica gerencial, por meio dos
contratos de gesto. (DI PIETRO, 2006, p. 40-41)

38

Instituies comunitrias

Nessa perspectiva, no apenas o repasse da execuo de servios pblicos


exclusivos do Estado, de natureza prestacional, que so repassados iniciativa
privada, mas tambm a sociedade civil estimulada a assumir a responsabilidade
pela execuo de servios sociais, por meio de entidades integrantes do chamado
Terceiro Setor, formado por organizaes civis, sem fins lucrativos, que desempenham
funes de natureza pblica.
Portanto, a reforma administrativa brasileira, influenciada por razes
endgenas e exgenas, se fez numa perspectiva de parceria. O interesse pblico
deixou de ser interesse do Estado para se transformar num interesse da sociedade,
orientado por valores ticos, morais e jurdicos, numa perspectiva de valorizao
da vida, densificados no princpio da dignidade da pessoa humana, cone dos
direitos fundamentais.

3 A Constituio Federal de 1988 e a efetivao dos direitos


fundamentais
O artigo 1. da Constituio Federal apresenta como fundamentos do Estado
Democrtico brasileiro a soberania, a cidadania, a dignidade da pessoa humana,
os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa e o pluralismo poltico. Alm
disso, em seu pargrafo nico dispe expressamente que todo o poder emana do
povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos
desta Constituio.
Portanto, os fundamentos da estrutura poltica e jurdica do Brasil esto
postos de forma clara e objetiva, ou seja: o Brasil um Estado Soberano e o
cidado o protagonista, no exerccio da cidadania, no asseguramento pelo Estado
da dignidade da pessoa humana, do respeito aos valores sociais, da pluralidade e
do exerccio da democracia.
Os objetivos que o Estado e a sociedade brasileira devem buscar
incessantemente so: construir uma sociedade livre, justa e solidria; garantir o
desenvolvimento nacional; erradicar a pobreza e a marginalizao e reduzir as
desigualdades sociais e regionais; promover o bem de todos, sem preconceitos de
origem, raa, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminao, de acordo
com o artigo 3. da Constituio Federal.
A materializao desses objetivos se d por meio do estabelecimento de
polticas pblicas, do fomento, da regulao e da prestao de servios pblicos.
Cabe ao Estado, democraticamente, estabelecer as polticas pblicas necessrias
para alcanar os objetivos previstos, assim como fomentar aes que possam tornar
efetivas aes em prol da sociedade, exercer a regulao necessria e legtima,
assim como prestar os servios pblicos.
Para atender aos propsitos deste texto, procurar-se- dar noes acerca
dos servios pblicos e da atividade de fomento relacionada s atividades sociais.

O marco legal do terceiro setor e sua (in)compatibilidade normativa...

39

Justifica-se o esclarecimento dessas noes em face do tratamento diferenciado


dado pela Constituio Federal. Os servios pblicos so exclusivos do Estado e os
servios sociais no so de exclusividade estatal.
Para adentrar na seara dos servios pblicos, em sentido amplo, torna-se
imprescindvel perpassar os aportes histricos que influenciaram e instituram as
duas vertentes hoje em vigor, a saber, um modelo de servio pblico exclusivo do
Estado e outro de servios no exclusivos, dispostos na Constituio de 1988.
(BANDEIRA DE MELLO, 2002, p. 615-616)
Ao instituir o ttulo da ordem econmica e financeira, a Constituio Federal
delimita dois grupos distintos de atividades que fazem parte da estrutura econmica:
os servios de natureza econmica, em que a titularidade predominantemente
das pessoas e entidades que atuam no mercado, e os servios pblicos, em que a
titularidade do Estado, em face da importncia para atender os objetivos do
artigo 3. da Constituio Federal.
De acordo com o artigo 175 da Constituio Federal, incumbe ao poder
Pblico, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concesso ou permisso,
sempre atravs de licitao, a prestao de servios pblicos. Portanto, a titularidade
dos servios pblicos estatal, embora a execuo possa ser delegada.
O artigo 175 delimita o cerne das atividades assim consideradas como servios
pblicos, em que a titularidade dada ao Estado se expressa mediante atividade
regulatria e normativa. O Estado pode prest-los diretamente ou delegar a execuo
em favor de particulares por meio de contratos de concesso ou permisso, sempre
precedidos de licitao. Essa categoria jurdica se restringe em a classificao, pautada
em servios exclusivos do Estado, vez que a transferncia dada aos particulares se
restringe to-somente execuo dos servios, permanecendo a titularidade e a
regulao com o Estado.
Os servios pblicos, em linhas gerais, so de titularidade do Estado e sua
gesto pode se dar por meio da administrao direta e indireta, constituindo exceo
o instituto da delegao. Logo, a delegao o ponto distinto das atividades
consideradas como servios pblicos, uma vez que os particulares s podero prestlos mediante a transferncia da execuo dada pelo poder concedente, que titular
desses servios.
Outra modalidade de servios de relevncia pblica a dos chamados servios
sociais, contemplados na categoria de servios no exclusivos do Estado, em que a
titularidade compartilhada constitucionalmente com a sociedade civil, consoante
disposies dos artigos 197, 199, 202 e 209 da Constituio Federal. Essas
modalidades de servios no compreendem o instituto da delegao, vez que
pertencem tambm sociedade civil, necessitando to-somente de autorizao do
Poder Pblico para que possam ser executados pelos particulares.
A rigor, esses servios so executados pelo Estado direta e indiretamente e
por entidades da sociedade civil, sem fins lucrativos, integrantes do Terceiro Setor.

40

Instituies comunitrias

Adverte-se, contudo, que existem entidades da sociedade civil, sem fins lucrativos,
que executam atividades sociais, mas que, por falta de marco legal, recebem o
mesmo tratamento dispensado s entidades que integram o mercado, como o
caso das instituies comunitrias que no esto amparadas pelo marco legal das
Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico-OSCIPs.
A despeito da titularidade compartilhada entre o Estado e a sociedade civil,
o primeiro tem a obrigao de prestar os servios sociais, a segunda pode prestlas. Embora o Estado no seja o titular exclusivo das atividades sociais, tem o
dever de prest-los, pois, nas palavras de Konrad Hesse (1991, p.25), a essncia
constitucional encontra suporte na sua vigncia.
Entidades originrias da sociedade civil, sem fins lucrativos, podem se tornar
parceiras do Estado, ajud-lo na execuo e, para tanto, podem firmar contratos
de gesto, termos de parcerias ou, ainda, utilizar outras formas jurdicas para efeitos
de autorizar a execuo desses servios.
Portanto, esses servios de carter social, considerados pelo legislador
constituinte como direitos sociais, com a vinculao direta com o princpio da
dignidade humana, podem se materializar mediante atuao direta do Estado,
mediante atuao indireta, notadamente por meio de suas fundaes ou, ainda,
por meio de entidades da sociedade civil, integrantes do chamado Terceiro Setor.
Alm das atividades de natureza econmica, dos servios pblicos e das
atividades sociais, no mbito da Constituio Federal, so encontrados outros
servios que apresentam caractersticas de potestate publique, inerentes estrutura
de poder do Estado, expressos nas atividades de trs poderes: de judicirio, de
polcia, de segurana nacional. Tais servios enquadram a classificao de servios
nsitos ao Estado num agir restrito ao poder pblico. O que distingue os servios
pblicos dos nsitos a indelegabilidade, retirando dos particulares a legitimidade
para prest-los. (JUSTEN FILHO, 2005, p.500-501)
Todos esses fragmentos conceituais expostos acerca dos servios em sentido
lato possuem um ponto em comum: a referncia de atividades em favor da
sociedade, sejam executados direta ou indiretamente pelo Estado, por entidades
que atuam no mercado ou por entidades oriundas da sociedade civil. A finalidade
a realizao dos objetivos constitucionais com os direitos fundamentais.
Contudo, o foco deste texto se restringe aos servios no exclusivos de
titularidade do Estado e da sociedade civil, executados por entidades compreendidas
no mbito do Terceiro Setor, especialmente as instituies comunitrias. Na
seqncia, a abordagem se relaciona com os marcos legais das Organizaes Sociais
- OS e das Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico OSCIPs.

O marco legal do terceiro setor e sua (in)compatibilidade normativa...

41

4 Organizaes Sociais e Organizaes da Sociedade Civil de


Interesse Pblico
A noo de Estado Democrtico e Social de Direito apresenta como elemento
estrutural bsico a organizao poltica e jurdica submetida a uma ordem jurdica
democrtica, em que a Constituio Federal se apresenta como suprema e como
um elemento nuclear finalstico dignidade da pessoa humana.
O Texto Constitucional brasileiro, ao inaugurar o Captulo II, que dispe
acerca dos direitos sociais, estabelece um vnculo forte com o artigo 23, que dispe
a respeito da competncia comum dos entes federativos e, tambm, com o artigo
194, que dispe sobre a Seguridade Social; com o artigo 196, que trata da Sade;
com os artigos 203 e 204, que dispem sobre a Assistncia Social; com os artigos
205, 206 e 208, que tratam da Educao; com o artigo 215, que dispe sobre a
Cultura; com o artigo 217, que dispe acerca do Desporto; com o artigo 218, que
dispe sobre a Cincia e Tecnologia; e com o artigo 227, que dispe sobre a proteo
da criana e do adolescente.
Essa estrutura da Constituio Federal modela o Estado Democrtico Social
de Direito brasileiro ao apresentar um rol de direitos sociais, relacionando-os com
as competncias dos entes poltico-administrativos e, por fim, com as disposies
especficas dos direitos sociais em espcie. Ou seja, a preocupao social permeia
o texto do incio ao fim ou abre com a pessoa humana e termina com ela
(MOREIRA NETO, 2006, p.533).
Os Estados modernos contam com quatro setores: o ncleo estratgico, as
atividades exclusivas, os servios no-exclusivos e a produo de bens e
servios para o mercado. O ncleo estratgico e predominantemente
poltico, enquanto que os servios exclusivos compreendem as atividades
jurdicas do Estado, que envolvem poder de Estado. Tanto os primeiros
como os ltimos so indelegveis. (BRESSER PEREIRA, 2005, p.33)

Salienta-se, novamente, que a Constituio Federal apresenta implicitamente


atividades cuja titularidade e cujo exerccio so exclusivamente do Estado, que se
caracterizam por instituir, preservar e aprimorar a ordem jurdica em favor das
necessidades primrias da sociedade, que so de fruio indivisvel (MOREIRA
NETO, 2006, p. 425), e outras em que a titularidade exclusiva do Estado, mas o
exerccio pode ser delegado, concedido ou permitido e ainda, servios em que a
titularidade e a execuo podem ser realizadas tanto pelo Estado quanto por
entidades privadas originrias da sociedade civil sem a necessidade de delegao,
concesso ou permisso.
Numa perspectiva da teoria unitria do servio pblico, que leva em
considerao aspectos subjetivos, relacionados titularidade do servio
pblico e aspectos objetivos, de satisfao dos direitos fundamentais, o
servio pblico pode ser identificado nas seguintes situaes: 1. titularidade

42

Instituies comunitrias

e exerccio exclusivos do Estado; 2.titularidade exclusiva do estado e


exerccio sujeito delegao a particulares; e, 3.titularidade e exerccio
compartidos entre o Estado e particulares. (FURTADO, 2007, p. 712).

Os servios pblicos em que a titularidade e o exerccio so exclusivos do


Estado so aqueles que no podem ser delegados a particulares, por serem atividades
tpicas de Estado, enquanto os servios pblicos em que a titularidade exclusiva,
mas o exerccio pode ser delegado a particulares, so os qualificados como servios
prestacionais, que trazem uma comodidade capaz de ser fruda pelo cidado, de
acordo com sua necessidade, seu desejo ou seu interesse.
Diferentemente, quando a titularidade do servio no exclusiva do Estado,
a execuo pode ser feita por meio de entidades da sociedade civil, mediante
vnculos jurdicos como, por exemplo, o contrato de gesto previsto na Lei federal
n. 637, de 18.5.1998, e a parceria mencionada na Lei federal n. 9.790, de 23 de
maro de 1999, entre outros.
Essas atividades no-exclusivas, tambm denominadas servios sociais,
podem ser executadas de forma compartida entre o Estado e organizaes integrantes
do chamado Terceiro Setor. Quando executados pelo Estado so considerados
servios pblicos stricto sensu e quando so executados por entes privados, no
integrantes da Administrao Pblica, so considerados servios pblicos lato sensu,
considerando o disposto nos artigos 197 e 198 da Constituio Federal.
O Estado no pode se omitir na funo de executor e fomentador das aes
sociais em favor da dignidade da vida. Quando ele no assume a execuo direta
e total dessas atividades, pode estabelecer a execuo compartida, por meio de
parcerias com entidades da sociedade civil. Por vezes, o Estado precisa assumir
funo fomentadora, de sorte a incentivar e viabilizar a assuno de certas atividades
pela sociedade civil, por meio de entidades suas. Com relao aos servios noexclusivos, existem trs possibilidades:
podem ficar sob o comando do Estado, podem ser privatizados e podem
ser financiados ou subsidiados pelo Estado, mas controlados pela
sociedade, isto , ser convertidos em organizaes pblicas no estatais.
Quando o Estado financia ou subsidia estes servios est executando
atividade de fomento, com a finalidade de viabilizar a execuo
descentralizada destes servios. (BRESSER PEREIRA, 2005, p.35)

A atividade de fomento tem como caractersticas principais o planejamento


indicativo e o incentivo, com a finalidade de estimular aes que possam contribuir
para o progresso do homem, enquanto cidado. Diz Moreira Neto: Em sua
atribuio de fomento pblico, o Estado pode atuar no sentido de suprir carncias
da sociedade no campo econmico e, por vezes, no campo social, de modo a
coadjuvar o seu desenvolvimento harmnico e equilibrado. (MOREIRA NETO,
2006, p. 530)

O marco legal do terceiro setor e sua (in)compatibilidade normativa...

43

Interessa no contexto deste tema o fomento social, ou seja, o fomento pblico


social que, na dico de Moreira Neto (2006, p. 532), tem como destinatrio o
homem e envolve a multiplicao de instrumentos de amplo alcance coletivo
destinados a elev-lo, a orient-lo e a auxili-lo para o desfrute de uma vida condigna
e produtiva.
A ttulo de exemplificao, o Texto Constitucional apresenta artigos em que
fica clara sua funo fomentadora no mbito da educao, da pesquisa e da
informao, consoante disposies do artigo 150, VI, alnea c, assim como as
disposies dos artigos 208, VII, 211, 1. e 213.
Por vezes o Estado estabelece marcos legais para a execuo de atividades
sociais contemplando o fomento social pblico. Uma das conseqncias da reforma
do Estado brasileiro foi a criao de marcos legais para as Organizaes Sociais e
para as Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico. A primeira, por
fora da Lei federal n. 9.637, de 18.5.1998, e a segunda, por fora da Lei federal
n. 9.790, de 23 de maro de 1999, e posteriormente regulamentada pelo Decreto
n. 3.100, de 30 de junho de 1999.
Esses marcos legais so frutos da reforma administrativa imposta pela
Emenda Constitucional n.19/98, que imps alteraes na estrutura e organizao
da Administrao Pblica, implantando um modelo gerencial de resultados, em
substituio ao modelo burocrtico vigente at ento. De acordo com Bresser Pereira
(2005, p. 28), a administrao pblica gerencial orientada para o cidado e
para obteno de resultados.
As organizaes no-estatais so amparadas constitucionalmente por fora
artigo 5, XVII, XVIII da CF, comportando a liberdade de associao como
exteriorizao da autonomia da vontade dos particulares para criao e sustento
de associaes independentes, atuantes em cooperao com o Poder Pblico fora
do mbito estatal.
Os particulares, em virtude do princpio da autonomia, possuem a liberdade
de instituio e funcionamento de associaes, independente da vontade estatal.
Mas, a qualificao jurdica expressiva, atravs da formalidade de reconhecimento
da associao ou fundao privada como Terceiro Setor, requer adequ-la de acordo
com os critrios determinantes na legislao referente ao assunto.
No h para o poder pblico a liberdade associativa. O Estado de direito
social, no fim do sculo XIX, no qual passou-se a exigir a submisso de
toda a administrao pblica lei. A lei de OSCIP criou sim uma
possibilidade para a participao do poder pblico por meio de Termo de
Parceria, e no por meio de participao direta em quadro associativo.
(SZAZI, 2005, p. 107)

O primeiro marco legal que surgiu com a finalidade de descentralizar servios


pblicos no-exclusivos foi a Lei federal n. 9.637, de 18.5.1998, que dispe sobre

44

Instituies comunitrias

a qualificao de entidades como organizaes sociais, a criao do Programa


Nacional de Publicizao, a extino dos rgos e das entidades que menciona e a
absoro de suas atividades por organizaes sociais, entre outras providncias.
Por fora dessa Lei, o Poder Executivo poder qualificar como organizaes
sociais pessoas jurdicas de direito privado, sem fins lucrativos, cujas atividades
sejam dirigidas ao ensino, pesquisa cientfica, ao desenvolvimento tecnolgico,
proteo e preservao do meio ambiente, cultura e sade.
Organizao social uma associao civil sem fins lucrativos ou fundao
que, em virtude do preenchimento de certos requisitos legais, submetida
a um regime jurdico especial, que contempla benefcios especiais do
Estado para execuo de determinadas atividades de interesse coletivo.
(JUSTEN FILHO, 2005, p. 132)

Organizaes Sociais so, portanto, entidades de direito privado, no criadas


pelo Estado, no classificadas pelo ordenamento jurdico como mercantis, e que
tenham por objeto a execuo de atividades voltadas sade, cultura, pesquisa
cientfica, ao desenvolvimento tecnolgico e proteo e preservao do meio
ambiente, atividades estas qualificadas como no-exclusivas do Estado, de acordo
com os artigos 196, 197, 198, 199, 200, 215, 216, 218, 219 e 225, respectivamente,
da Constituio Federal.
Assim como o Estado qualifica pessoas jurdicas de direito privado, sem fins
lucrativos, como organizaes sociais - OS, ele qualifica, tambm, pessoas jurdicas
de direito privado, sem fins lucrativos, como Organizaes da Sociedade Civil de
Interesse Pblico - OSCIPs, desde que os respectivos objetivos sociais e as normas
estatutrias atendam aos requisitos institudos pela Lei 9.790, de 23 de maro de
1999.
As OSCIPs materializam atividades privadas de interesse pblico, atravs
da execuo direta de projetos, programas, planos de aes correlatas, por meio
da doao de recursos fsicos, humanos e financeiros, ou ainda pela prestao de
servios intermedirios de apoio a outras organizaes sem fins lucrativos e a rgos
do setor pblico que atuem em reas afins.
Enquanto a qualificao de pessoas jurdicas de direito privado como
organizaes sociais se d por meio de ato discricionrio, em face dos critrios de
convenincia e oportunidade utilizados pela autoridade qualificadora, a outorga
da qualificao de pessoas jurdicas de direito privado como Organizaes da
Sociedade Civil de Interesse Pblico - OSCIPs, ato vinculado ao cumprimento
dos requisitos institudos por essa Lei, observando sempre o princpio da
universalizao dos servios, no respectivo mbito de atuao das Organizaes.
A Lei federal n. 9.790/99, em seu artigo 2., esclarece de forma taxativa as
entidades que no podem ser qualificadas como OSCIPs, ainda que se dediquem
de qualquer forma s atividades previstas na lei como passveis de serem executadas

O marco legal do terceiro setor e sua (in)compatibilidade normativa...

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por essa espcie de organizao social.


A qualificao reconhece a entidade como de utilidade pblica, tornando-a
apta a firmar termo de parceria com o Estado, cuja execuo ser supervisionada
pelo rgo do Poder Pblico da rea de atuao correspondente atividade
fomentada e pelos Conselhos de Polticas Pblicas das reas correspondentes de
atuao existentes, em cada nvel de governo.
As OSCIPs so associaes civis credenciadas pelo Poder Pblico com o
ttulo de interesse pblico. Ao receberem tal ttulo, estaro habilitadas a
relacionar-se com o Estado, visando execuo de atividades de interesse
pblico por meio de um vnculo de colaborao, denominado Termo de
Parceria. (MADEIRA, 2000, p. 445)

A despeito das inmeras semelhanas entre as OS e as OSCIPs, existem


tambm diferenas importantes que as tornam inconfundveis, a comear pela
vedao s organizaes sociais de se qualificarem como organizaes da sociedade
civil de interesse pblico. Alm disso, a qualificao das OS se d perante a
Administrao Pblica, enquanto as OSCIPs se qualificam perante o Ministrio da
Justia, para efeitos de habilitao, e as OS substituem rgos e entidades pblicas,
enquanto as OSCPIs fazem parcerias.
As OS atuam nas reas dirigidas ao ensino, pesquisa cientfica, ao
desenvolvimento tecnolgico, proteo e preservao do meio ambiente, cultura
e sade, enquanto as OSCIPs devem atuar em pelo menos uma das seguintes
reas: promoo da assistncia social; promoo da cultura, defesa e conservao
do patrimnio histrico e artstico; promoo gratuita da educao, observandose a forma complementar de participao das organizaes de que trata essa Lei;
promoo gratuita da sade, observando-se a forma complementar de participao
das organizaes de que trata a Lei; promoo da segurana alimentar e nutricional;
defesa, preservao e conservao do meio ambiente e promoo do
desenvolvimento sustentvel; promoo do voluntariado; promoo do
desenvolvimento econmico e social e combate pobreza; experimentao, nolucrativa, de novos modelos socioprodutivos e de sistemas alternativos de produo,
comrcio, emprego e crdito; promoo de direitos estabelecidos, construo de
novos direitos e assessoria jurdica gratuita de interesse suplementar; promoo da
tica, da paz, da cidadania, dos direitos humanos, da democracia e de outros
valores universais e de estudos e pesquisas; desenvolvimento de tecnologias
alternativas; produo e divulgao de informaes e conhecimentos tcnicos e
cientficos que digam respeito s atividades mencionadas no artigo 3. da Lei federal
n. 9.790/90.
O rgo de deliberao superior das OS, necessariamente tem que assegurar
um nmero mnimo de membros para representantes do Poder Pblico e da
comunidade, de notria capacidade profissional e idoneidade moral, consoante
estipulao em lei, enquanto que a legislao que dispe acerca das OSCIPs no

46

Instituies comunitrias

faz esta exigncia.


O vnculo jurdico entre o Poder Pblico e a Organizao Social o contrato
de gesto, enquanto entre o Estado e as OSCIPs o Termo de Parceria. O fomento
das OS poder abranger a destinao de recursos oramentrios e bens pblicos
necessrios ao cumprimento do contrato de gesto e, ainda, se for o caso, o Poder
Executivo poder ceder em regime especial servidor pblico, com nus para a
origem, de acordo com a Lei federal n. 9.637/98, enquanto a Lei das OSCIPs no
estabelece formas especficas, embora haja referncias a bens ou recursos de origem
pblica. (DI PIETRO, 2008, p. 476)
As OS podem ser desqualificadas quando descumprirem as normas do
contrato de gesto, enquanto as OSCIPs podem perder a qualificao a pedido ou
mediante deciso administrativa ou judicial, desde que assegurada a ampla defesa
e o contraditrio.

5 A (im)possibilidade de insero das entidades comunitrias no


marco legal do Terceiro Setor
Estariam as entidades comunitrias albergadas pelas OS e ou pelas OSCPIs,
ou necessitam elas de outro marco legal? Essa a indagao principal a ser
respondida. Com base nas abordagens anteriores e nas breves referncias acerca
das entidades comunitrias, pretende-se respond-las.
As instituies comunitrias so, via de regra, associaes civis, sem fins
lucrativos, que atuam nas reas de educao, ensino, pesquisa, extenso e sade,
entre outras, com a finalidade de contribuir para dignificar a vida em sociedade.
Esto fora do mercado, no tm objetivos mercantis, ou seja no buscam o lucro.
Elas resultam do esforo da sociedade civil que as organiza e as utiliza em prol dela
mesma.
As instituies comunitrias so pessoas jurdicas de direito privado, sem
fins lucrativos; portanto, poder-se-ia dizer, a priori, que se enquadram no Terceiro
Setor, pois este compreende justamente essas espcies que se destinam a atuar no
mbito da sociedade civil. O termo comunitrio identifica uma abrangncia em
relao ao que possa cont-la, visualizada em algo que coletivo, em algo que de
todos. (VANNUCCHI, 2004, p. 42).
Sua criao se deu em razo da unio de membros da sociedade civil que
buscaram, por meio dela, prestar servios essenciais para a comunidade, em mbito
regional. Configura-se em uma instituio que carece de fins lucrativos, pois se
mantm da contraprestao do usurio do servio, sendo seu excedente financeiro
revertido para a prpria universidade, convertido em aes de prestao para a
comunidade. Essa incidncia de prestaes complementares prestadas para as
comunidades abarca uma notria vinculao com espaos de insero, participando
e contribuindo no desenvolvimento e crescimento da populao local.

O marco legal do terceiro setor e sua (in)compatibilidade normativa...

47

As universidades comunitrias se apresentam na forma jurdica de fundaes


de direito privado ou mediante associaes. A composio dos seus rgos
deliberativos compreende representantes acadmicos e membros da comunidade;
e a reitoria composta por docentes da universidade, mediante eleio pelos
acadmicos, docentes, alunos e comunidade. Esse panorama geral compreende
caractersticas das universidades comunitrias.
A rigor, o critrio de distino entre universidades particulares ou privadas e
as universidades comunitrias reside nas finalidades que a instituio propaga,
carente to somente de vinculao econmico-financeira que se expressa sob o
manto sem fins lucrativos.
As universidades comunitrias no visam ao lucro como as universidades
privadas, que buscam realizar os interesses dos proprietrios, em que a tarefa
precpua o rendimento econmico com a atividade desenvolvida, bem como o
processo de burocratizao acerca do setor administrativo-financeiro que caminha
justamente na esteira de dificultar a transparncia de informaes nas universidades
privadas. (FRANTZ; SILVA, 2002, p. 47-52)
Ao se confrontar a noo conceitual das entidades comunitrias com os
marcos legais existentes, verificar-se- que elas a rigor no so albergadas nem
pela legislao que dispe sobre as Organizaes Sociais, nem pela legislao que
trata das Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico.
De imediato afasta-se a possibilidade de amparo pelo marco legal das
Organizaes Sociais, pelo fato de que as entidades qualificadas como tal substituem
o Estado na execuo de servios sociais. As entidades comunitrias atuam em
nome prprio desde a origem, ou seja, no so criadas para substituir o Estado,
mas para ajud-lo no atendimento do interesse pblico, notadamente no campo
social.
J em relao ao enquadramento das universidades comunitrias nas
OSCIPs, o artigo 2 da referida lei traa um rol taxativo de atividades que no se
enquadram dentro da modalidade das OSCIPs, dentre as quais o inciso VIII: as
escolas privadas dedicadas ao ensino formal no gratuito e suas mantedoras. Dentre
as inmeras atividades de interesse pblico apresentadas pela legislao acerca
das organizaes que pretendem uma qualificao como OSCIP, destacase, para
a pesquisa, a incidncia do artigo 3, III, [...] promoo gratuita da educao [...]
- promoo gratuita da sade [...]. A meno promoo gratuita afasta as
universidades comunitrias, pois a prestao de seus servios exige contraprestao
pecuniria do usurio, por mais que seu destino seja revertido para a prpria
universidade.
Portanto, a promoo gratuita das atividades de educao e sade, entre
outras, imposta pela Lei das OSCIPs, um obstculo intransponvel, o que afasta,
tambm, as OSCIPs das entidades comunitrias.

48

Instituies comunitrias

Concluso
A Constituio de 1988 superou a idia de que o interesse pblico o
mesmo que o interesse estatal, razo pela qual permite e at estimula a execuo
de servios pblicos e de atividades sociais relevantes por meio da iniciativa privada
no mbito do mercado e da sociedade civil.
Os servios do Estado podem ser nsitos, exclusivos e no-exclusivos. Os
nsitos predominantemente de natureza jurdica, so indelegveis, portanto s o
Estado pode execut-los, ao passo que os servios exclusivos, predominantemente
de natureza prestacional, podem ser executados pelo prprio Estado, direta e
indiretamente, ou, ainda, pela iniciativa privada, por meio de delegao.
Os servios no-exclusivos, por sua vez, a despeito de serem prestacionais,
no so qualificados como servios pblicos em sentido estrito e, em face da noexclusividade, podem ser executados pelo prprio Estado, por entidades da
Administrao Indireta, notadamente as fundaes pblicas, e por entidades da
sociedade civil, por meio de autorizao.
Entre o Estado e o mercado surgiu o Terceiro Setor que contempla as
entidades da sociedade civil, sem fins lucrativos, e que atuam na execuo de
servios sociais. Existem dois marcos legais que so as Organizaes Sociais e as
Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico.
Contudo, existem entidades da sociedade civil, em especial as comunitrias,
que atuam na execuo de servios sociais, mas que no se enquadram nos marcos
legais existentes, razo pela qual so tratadas como se integrassem o mercado, ou
seja, com finalidade lucrativa, o que representa uma grave incongruncia luz da
Constituio Federal.
Impe-se, portanto, a criao de um novo marco legal que venha contemplar
e fomentar as entidades comunitrias que atuam no mbito da sociedade civil,
que vem ao encontro dos fundamentos e objetivos fundamentais da Constituio,
em especial a dignidade da pessoa humana.

Notas
1

Professor de Direito Administrativo e de Registros Pblicos da Universidade de Santa Cruz do


Sul. Mestre em Desenvolvimento Regional pela Universidade de Santa Cruz do Sul.

Mestranda em Direito pela Universidade de Santa Cruz do Sul - Bolsista CAPES.

O marco legal do terceiro setor e sua (in)compatibilidade normativa...

49

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Instituies comunitrias

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51

Capital social e instituies comunitrias no sul do Brasil

CAPITAL SOCIAL E INSTITUIES COMUNITRIAS NO


SUL DO BRASIL

Olgrio Paulo Vogt1

Introduo
No Brasil, o governo central, algumas das unidades federadas, alguns
municpios e a iniciativa privada promoveram, durante o sculo XIX e boa parte
do sculo XX, uma massiva imigrao para o territrio nacional. Expressiva parcela
dos grandes contingentes populacionais de origem tnica italiana, espanhola,
portuguesa, alem, japonesa e de outras nacionalidades que foi atrada para o
Brasil destinava-se aos trabalhos nas lavouras de caf ou execuo de atividades
relacionadas ao complexo agroexportador cafeeiro. Parcela minoritria dos imigrados
foi direcionada para o Brasil Meridional para que ocorresse o povoamento e a
colonizao.
No Sul, as primeiras levas de estrangeiros comearam a chegar a partir de
1824. Eram procedentes de diferentes regies da Alemanha e passaram a ser
assentadas em reas que tinham sido desprezadas pelo latifndio (SINGER, 1968,
p. 156), porque imprprias para a criao extensiva de gado, esteio da economia
gacha de ento. Os colonos passaram a explorar pequenos lotes de terras e a
praticar a policultura mediante a intensiva utilizao da fora de trabalho familiar.
Posteriormente as regies existentes no Rio Grande do Sul (RS), em Santa Catarina
(SC) e no Paran (PR) em que predominava a selva, alm da populao de
procedncia germnica, recebeu tambm imigrantes de origem italiana, polonesa,
judaica e de outras nacionalidades. Os grupos mais representativos que colonizaram
o Sul do Brasil foram os italianos e os alemes e seus descendentes.
A estrutura fsica dos ncleos coloniais, atravs de linhas, picadas ou
comunidades, foi determinante para a organizao de uma rede de organizaes
socioculturais e religiosas que animaram e caracterizaram a vida dos descendentes
de colonos. Embora essa questo ainda no tenha sido suficientemente estudada,
defende-se a tese de que nas regies coloniais a participao da populao em
associaes voluntrias contribuiu decisivamente para o desenvolvimento dessas
reas (VOGT, 2006).
A existncia e a participao dos indivduos em uma densa rede de
associaes voluntrias, tais como em igrejas e grupos religiosos; em clubes
esportivos; em sociedades recreativas e clubes sociais; em organizaes artsticas,
culturais ou educacionais; em sindicatos e associaes profissionais; em partidos

52

Instituies comunitrias

polticos; em entidades filantrpicas; em cooperativas; em clubes de servios etc,


na literatura que trata do tema, tm sido apontada como um dos principais
indicadores da existncia e da abundncia de capital social em uma determinada
regio. A vitalidade da sociedade civil depende da existncia desses tipos de
associaes horizontais, nas quais h uma ampla participao da populao. Mas,
igualmente significativa para a existncia de capital social numa populao a
existncia de muitos leitores de jornais e a sociabilidade informal. Essa ltima
inclui uma srie de atividades como visitar parentes e amigos; conversar com
vizinhos; reunir amigos em casa; jogar cartas; participar em diversos tipos de
atividades de lazer junto com outras pessoas; apresentar-se para desenvolver
trabalhos de voluntariado; participar de atividades filantrpicas; realizar trabalhos
conjuntos em sistema de mutiro etc. Esse intenso convvio social favorece o
conhecimento de outras pessoas e torna mais propensa a criao de relaes de
confiana, camaradagem, solidariedade e auxlio recproco entre os envolvidos
(PUTNAM, 2000, 2002 e 2003).
Dentre a densa rede de associaes que se desenvolveram nas reas coloniais
do Sul do Brasil se destaca, indiscutivelmente, a escola comunitria organizada de
acordo com a procedncia tnica de sua populao. O Brasil foi o pas que teve
maior nmero de escolas desse tipo na Amrica, no obstante ter contado com um
afluxo relativamente pequeno de imigrantes. No pas, o nmero mais expressivo de
escolas tnicas foi dos imigrantes alemes, com 1.579 no ano de 1937; os alemes
foram secundados pelos italianos, com 396 escolas em 1913 (e 167 na dcada de
trinta); depois se situavam os imigrantes poloneses que tiveram 349 escolas e os
japoneses com 178 (KREUTZ, 2000, p. 160).
Neste artigo, sem ter a pretenso de fazer mensuraes, se procura fazer
uma conexo entre a existncia de escolas comunitrias e o estoque de capital
social presente nas reas coloniais. Dadas as limitaes, o foco se concentra na
populao de ascendncia germnica do RS.

1 Instituies comunitrias
As redes formais de sociabilidade dizem respeito participao dos indivduos
em associaes voluntrias, organizadas formalmente com diretorias, estatutos,
reunies regulares e critrios de afiliao. Dessas associaes as pessoas resolvem
participar por livre e espontnea vontade. O convvio nelas, a exemplo do que
acontece na sociabilidade informal, auxilia no desenvolvimento da solidariedade,
na reciprocidade e confiana, da qual se pode obter vantagens tanto privadas
como pblicas.
Uma das caractersticas das regies de colonizao alem do Sul do Brasil
foi a tendncia da populao a se unir em sociedades ou associaes com fins
econmicos, esportivos recreativos, culturais, beneficentes e de ajuda mtua. O
trabalho associativo acontecia durante o dia-a-dia das comunidades: no labor

Capital social e instituies comunitrias no sul do Brasil

53

conjunto nas estradas que tiveram de ser abertas ou conservadas; na construo e


manuteno de escolas; na soluo das questes religiosas e na criao e
organizao de espaos de entretenimento, cultura e lazer nas colnias (SEYFERTH,
1999, p. 24). Elas podem ser divididas em trs grandes grupos: associaes com
fins culturais; sociedades com fins desportivo e recreativos; e associaes com
finalidades econmicas.
Dentre as sociedades de carter eminentemente cultural que floresceram se
encontram as associaes escolares, as associaes religiosas, as sociedades de
ginstica, as sociedades de canto, as sociedades de teatro, as sociedades de msica
e as sociedades de leitura. No segundo grupo podem ser arroladas as sociedades de
tiro ao alvo, as sociedades de bolo e de bolozinho de mesa, as sociedades de
ulanos e de lanceiros e as sociedades de damas. No terceiro grupo, ou seja, dentre
as sociedades com finalidades econmicas, esto as sociedades de ajuda mtua,
as cooperativas de produtores, as associaes responsveis pela manuteno de
cemitrios e hospitais, as unies coloniais e as cooperativas de crdito.
Afirma o historiador Joo Klug (2004, p. 13) que algumas instituies e
atividades marcaram de maneira indelvel as reas de imigrao alem. Refere-se
especificamente igreja, escola e imprensa que, juntas, formaram um trip
extremamente importante nas reas coloniais de populaes de ascendncia teuta.

2 As associaes escolares
Uma das preocupaes da populao de origem germnica do Sul do Brasil
dizia respeito ao aprendizado escolar dos filhos. A alfabetizao era importante
para os evanglicos que, desde o sculo XVI, quando se deu a Reforma de Martinho
Lutero, tinham no saber ler um dos princpios fundamentais da prtica religiosa.
Somente assim estariam aptos a interpretar livremente a Bblia. Cabe ressaltar que
Lutero pregou o sacerdcio universal entre os crentes. Para tanto, era imprescindvel
que os adeptos soubessem ler para entender e interpretar as Sagradas Escrituras.
Mas a alfabetizao era buscada tambm pelos catlicos que da Alemanha
e da ustria haviam trazido toda uma tradio escolar. Na regio do Hunsrck,
por exemplo, 90 por cento das crianas freqentavam a escola na segunda metade
do sculo XIX (KREUTZ, 1991, p. 42; KREUTZ, 2004, p. 46). Estando a Provncia
impossibilitada ou desinteressada na implantao de escolas pblicas, uma rede
de colgios, onde as crianas eram alfabetizadas em alemo, proliferou nas regies
de colonizao alem do RS. O certo que, aos colonos de descendncia alem,
rarssimas vezes foi dada a oportunidade de escolher entre o ensino da escola
comunitria particular e o ensino pblico.
Inicialmente, haviam surgido nas reas coloniais as escolas domsticas,
onde alunos eram confiados a uma pessoa mais estudada e esclarecida,
preferencialmente mais idosa ou incapaz de cultivar a terra, que ensinava noes
de escrita, leitura e clculo (WILEMS, 1946, p. 391). Eram escolas precrias e de

54

Instituies comunitrias

carter emergencial. O currculo e o tempo de durao do ensino elementar no


eram uniformes, mas flexveis. Para Arthur Blsio Rambo (1996, p. 7), aos
professores de escolas dessa fase herica, deve-se creditar, sem dvida, a memorvel
faanha de haverem salvo do naufrgio cultural os imigrantes de descendncia
germnica.
Entre os evanglicos e os catlicos surgiram, posteriormente, escolas mantidas
diretamente pelas comunidades. A vinda para a regio de missionrios das igrejas
crists ajudou a impulsionar as escolas comunitrias. A maior parte da literatura
referente ao tema atribui-lhes o nome de escolas paroquiais. Como, via de regra,
eram mantidas sem o concurso do Estado e das igrejas ainda que vinculadas s
respectivas igrejas , o termo comunitrias lhes muito mais apropriado.
Cada um dos educandrios que se constituiu possua sua sociedade escolar
que respondia pela infra-estrutura material e pela manuteno pedaggica e financeira
do estabelecimento. Para fundar uma associao escolar, moradores de uma
determinada picada promoviam uma reunio. Um deles, enquanto no se
apresentasse um professor habilitado, poderia ensinar crianada em sua prpria
casa. Outro doava o terreno para sediar a escola. Outros forneciam a madeira
indispensvel para a construo do prdio. Um carpinteiro comandava o trabalho,
em mutiro, de levantamento das paredes do prdio. Em pouco tempo, e quase
sem despesas, era erguido um edifcio tosco e rude onde a petizada se reunia para
receber a instruo primria. Estava, assim, instituda uma escola e criada uma
associao escolar. A casa para o professor, os proventos do docente, a manuteno
do prdio e a reposio do material escolar tinham que ser feitos a expensas da
comunidade. Os recursos todos tiveram que ser angariados, parte, por meio das
contribuies mensaes dos alunos, e das mensalidades dos socios das associaes
escolares e parte por donativos espontaneos de protectores generosos, por collectas
realisadas de tempo em tempo e parte tambm pelos resultados obtidos com festas
escolares etc. etc. (sic) (Centro 25 de Julho, 1936, p. 51)
No que tange ao sistema escolar teuto-brasileiro, Egon Schaden (1963, p.
65) alerta que ele se constituiu de maneira deveras complexa e que a diferenciao
interna dessa rede escolar quase sempre tem sido escamoteada. Entre as chamadas
escolas alems, ele distinguiu ao menos trs tipos. Ao primeiro tipo
corresponderiam as propriamente denominadas escolas alems (Deutsche Schule).
Teriam surgido, quase sempre, em centros urbanos e seriam mantidas, em sua
maioria, por sociedades escolares. Rio de Janeiro, So Paulo, Curitiba, Blumenau,
Joinville, Porto Alegre, Pelotas, Rio Grande, Novo Hamburgo, So Leopoldo, Santa
Cruz do Sul, Lajeado, alm de outras cidades, conheceram esses tipos de escolas.
Elas eram laicas, geralmente de muito boa qualidade, sendo ali aceitos alunos de
outras procedncias tnicas. O currculo, alm das exigncias nacionais, era
complementado com aspectos da cultura alem (KREUTZ, 2004, p. 49). Ao segundo
tipo corresponderiam as escolas comunitrias ou coloniais das zonas rurais de
fraca densidade demogrfica. Ao terceiro tipo, ele denomina de escolas confessionais.
Elas foram difundidas por congregaes religiosas. Ainda que no fossem tnicas,

Capital social e instituies comunitrias no sul do Brasil

55

possuam caractersticas da tradio cultural alem. Essas escolas, a exemplo das


do primeiro tipo, eram destinadas classe mdia. Diferentes fontes indicam que
nas dcadas de 1920/30 havia na regio de colonizao alem do RS mais de mil
escolas comunitrias. Praticamente no havia analfabetos nestas comunidades
teuto-brasileiras quando a mdia nacional, em rea rural, ainda passava de 80%
(KREUTZ, 1994, p. 9).
Foi no RS que as escolas comunitrias encontraram condies mais
apropriadas para se estruturar e se desenvolver. Em 1930, existiram no Brasil, ao
todo, 1.345 desses educandrios, 952 dos quais se localizavam em terras gachas,
297 em Santa Catarina, 34 no Paran, 29 em So Paulo, 22 no Esprito Santo e
os 11 restantes estavam espalhados em outros cinco estados da Federao. Na
Argentina, em 1937, havia 203 escolas alems que atendiam a uma clientela de
13.442 alunos. No Chile, para uma populao de 22 mil imigrantes alemes at o
ano de 1917, havia 40 escolas alems onde estavam matriculados 3.426 estudantes
(KREUTZ, 2000). Kreutz encontrou algumas semelhanas entre a organizao escolar
da imigrao alem do Chile e da Argentina com a do RS.
No foram somente os alemes e descendentes que organizaram escolas
comunitrias em solo gacho. A populao de origem italiana e polonesa tambm
vivenciou essa experincia. Para Kreutz (1991, p. 11), apesar de imigrantes de
outras procedncias aderirem ao esquema de professor e escola comunitria, essa
adeso teria ocorrido devido influncia dos padres jesutas, animadores do Projeto
Catlico Regional, e no em funo de uma tradio anterior com a escola
comunitria.
Olvio Manfroi, em seu trabalho de referncia sobre a colonizao italiana
no RS, destacou a falta de escolas e o pouco interesse inicial dos colonos italianos
pela instruo formal de seus filhos. Somente com a chegada de congregaes
religiosas no-italianas entre os colonos que a instruo teria sido organizada. O
objetivo das congregaes seria a instruo crist sem a qual, em duas ou trs
geraes, essas populaes estariam perdidas para a vida espiritual e a instruo
profana para no deixar os colonos num estgio de inferioridade social, de funestas
conseqncias na ordem temporal e espiritual (MANFROI, 1975, p. 138). O fato
de predominarem congregaes religiosas no-italinas na regio colonial italiana
explicaria, inclusive, por que a escola ali no teria assumido a causa da italianidade.
Edmundo Gardolinski (1976), ao pesquisar sobre a escola polono-brasileira,
defendeu a tese de que ela se constituiu no instrumento mais eficaz de aculturao
dos imigrantes poloneses. Para o autor, como no convinha que a aculturao se
desse de chofre, a escola desempenhou importante papel no processo de transio:
Rambo (1996, p. 95) sustenta que a escola era parte integrante da
comunidade e se constitua num equipamento fundamental no conjunto da vida e
da atividade comunal. A educao dos descendentes de imigrantes era um
elemento-chave da organizao colonial. O preparo da criana, que iniciava na
famlia, tinha na escola o ponto alto. Era ali que se apreendia os deveres que cada

56

Instituies comunitrias

um teria com a comunidade. Por exemplo, as famlias que no se comprometessem


com o ensino elementar dos filhos e a manuteno do professor e da escola,
recebiam uma sano religiosa. Suas crianas ficavam impedidas de participar do
importante rito da primeira eucaristia (catlicos) ou da confirmao (evanglicos).
O ensino, por tudo isso, envolvia contedos vinculados realidade do aluno. Foi
por isso que cartilhas escolares e manuais didticos utilizados no estrangeiro, aqui
foram descartados. O projeto pedaggico e o material didtico eram elaborados
para atender futura vida em comunidade dos alunos. Domnios fundamentais de
escrita, leitura, das quatro operaes matemticas bsicas e a preparao para a
vida nas estruturas comunitrias compunham o ncleo central do ensino ministrado.
Tambm para Kreutz (1991, p. 8), a escola teuto-brasileira se inclua num
projeto de comunidade, coordenado pela igreja catlica ou evanglica. Para o
pesquisador, a partir de 1870, a Igreja Catlica teria iniciado uma ampla estratgia
para proteger os imigrantes e seus descendentes do liberalismo e do positivismo.
Em funo disso, toda uma rede de associaes religiosas e culturais teria cercado
e modelado a vida dessa populao. No que diz respeito especificamente s escolas
das diversas localidades, elas no atuavam isolada e independentemente. Pelo
contrrio, ao menos a partir de 1900, todo o currculo e a metodologia pedaggica
das escolas foram planejados e estruturados a partir das igrejas. Entre os catlicos,
as diretrizes gerais provinham das assemblias gerais dos professores que, por sua
vez, refletiam orientaes vindas dos Encontros Catlicos (Katholikentage). Entre
os evanglicos, as diretrizes partiam do Snodo Rio-grandense ou do Snodo de
Missouri e eram socializadas nos encontros de professores e por intermdio dos
jornais das associaes de professores. Embora houvesse algumas pequenas nuances
de acordo com a orientao confessional das escolas, os grandes arranjos, no que
tange questo educacional, eram feitos entre as cpulas eclesisticas.
Nesses colgios, a formao para a cidadania era um dos pontos nevrlgicos
do currculo. S que a educao para o exerccio da cidadania se circunscrevia,
basicamente, atuao dentro da comunidade. Ali uma rede de associaes e
organizaes existiram independente e autonomamente em relao ao Estado. Ou
seja, os alunos eram preparados para o que aqui denominamos de ideal da
comunidade cvica. A preocupao com os compromissos coletivos era muito
valorizada (Verband Deutscher Vereine, 1999). Nesse sentido que, nos dois anos
iniciais, era dada maior nfase ao aprendizado da leitura, da escrita e do clculo,
juntamente com o ensino da religio. A partir do terceiro ano, introduzia-se,
gradualmente, o ensino das coisas reais, isto , o conhecimento prtico e
necessrio para a vida nas comunidades rurais. Entre eles, as contas de cabea
(KREUTZ, 2004, p. 52).
At o ano de 1850, os catlicos de descendncia germnica haviam criado
no RS 10 escolas comunitrias e os evanglicos 14. At esse mesmo ano, em toda
a Provncia, havia somente 51 escolas pblicas. Em 1875, as escolas comunitrias
alems chegavam a 99, sendo 50 catlicas e 49 evanglicas. Em 1900, o nmero
de escolas comunitrias de lngua alem havia se elevado para 308 no RS, sendo

57

Capital social e instituies comunitrias no sul do Brasil

153 catlicas e 155 evanglicas (KREUTZ, 1991, p. 26-27). A proliferao de escolas


comunitrias e de professores pelos vales dos rios Sinos, Ca, Taquari, Pardo, Jacu,
pelo Planalto e pelo Alto Uruguai, exigiu a organizao de uma unidade curricular,
melhor preparao dos docentes e a estruturao de estratgias didticopedaggicas.
Em 1908, uma estatstica do Ministrio da Agricultura, Indstria e Comrcio
apontou a existncia de 1.631 escolas em todo o estado do RS. Desses educandrios,
1.037 estavam sob a responsabilidade do governo estadual; 158 estavam sob o
controle de governos municipais e 436 eram particulares comunitrios. No ano de
1922, haveria, ao todo, nas regies coloniais do Rio Grande do Sul, 787 escolas
comunitrias alems. Dessas escolas comunitrias, 310, que atendiam a um pblico
de 13.463 alunos, seriam catlicas; 300, freqentadas por 10.366 estudantes,
seriam evanglicas do Snodo Rio-Grandense; 65, onde haveria 1.979 alunos
matriculados, seriam do Snodo de Missouri; existiriam 112 escolas comunitrias
independentes (a maior parte delas criadas por comunidades evanglicas,
freqentadas por alunos protestantes e dirigidas por pregadores protestantes, mas
no filiadas a nenhum dos dois snodos) onde estudavam 3.426 crianas (Verband
Deutscher Vereine, 1999, p. 406-07).
Em 1935, existiriam 1.041 escolas comunitrias alems no RS, sendo 429
catlicas, 570 evanglicas e 42 mistas, assim distribudas pelas regies coloniais do
Estado:
Tabela 01: Quadro estatstico das Escolas Particulares do Rio Grande do
Sul em 1935
Catlicas
Zonas
I Antiga

Evanglicas

Mistas

Total

Escolas Alunos Escolas Alunos Escolas Alunos Escolas Alunos


142

5.032

144

6.327

09

279

295

11.638

II Mdia

236

8.173

146

6.564

16

569

398

15.306

III Nova

192

7.015

139

5.957

17

669

348

13.641

Total

570

20.220

429

18.848

42

1.517

1.041

40.585

Fonte: Arbeitsgemeinschaft 25. Juli, 1936, p. 56.

Para compreenso da tabela acima, convm esclarecer as convenes


utilizadas pelo Centro 25 de Julho. A Zona Colonial Antiga compreendia ento os
municpios de So Leopoldo, Santo Antnio, Taquara, Novo Hamburgo, So
Sebastio do Ca, e Montenegro. A Zona Mdia correspondia aos municpios de
Estrela, Taquari, Lajeado, Venncio Aires, Santa Cruz do Sul, Candelria, Rio
Pardo, Cachoeira do Sul, So Loureno, Pelotas e Rio Grande. A Zona das Colnias
Novas era constituda pelas colnias estabelecidas aps 1890 que estavam situadas
nas municipalidades de Passo Fundo, Palmeira das Misses, Cruz Alta, So Luiz
Gonzaga, Santo ngelo, Soledade, Carazinho, Santa Rosa e Getlio Vargas.

58

Instituies comunitrias

Estimando o nmero de alemes e descendentes poca em 500 mil no


RS, pode-se projetar que havia ento uma escola teuto-brasileira para 480 habitantes,
e um aluno em 12,3 habitantes. Na mesma poca estavam em funcionamento no
RS 850 escolas estaduais, freqentadas por 57.058 alunos e 2.211 escolas
municipais, que atendiam a uma clientela formada por 62.120 alunos. Partindo
do pressuposto de que a populao do Estado era de 3 milhes de habitantes, terse-ia uma escola pblica para 980 habitantes e um aluno em 25 habitantes.
A taxa de analfabetismo, segundo a mesma fonte, seria mais baixa nas
regies de colonizao alem do que nas zonas no-coloniais do Estado. A tabela
a seguir foi montada a partir da instruo dos noivos que se habilitavam ao
casamento em diversos municpios no ano de 1934.
Tabela 02: Taxa de Analfabetismo conforme escolaridade dos nubentes,
1934
Munic. da Regio
Municpios
Municpios de
Municpios
Colonial Alem
Urbanos
Campo
da Serra
(%)
(%)
(%)
(%)
Novo Hamburgo 4 Santa Maria 21 Gravata
31 BomJesus
44
Estrela
Taquara

3 Porto Alegre
13 Bag

Lavras

39 Jlio de Castilhos 23

21 Arroio Grande 29 Tupciretan

25

Santa Cruz

8 Pelotas

11 Dom Pedrito

29 Passo Fundo

17

So Leopoldo

5 Uruguaiana

10 Santo Amaro

30 Cima da Serra

22

VenncioAires

9 Rio Grande

13 Caapava

27 Boqueirao

30

So Loureno

Viamo

42 Palmeira

40

Montenegro

Livramento

20 Vacaria

33

So Sebastio

Herval

16 Lagoa Vermelha

34

Lajeado

Encruzilhada

40 Soledade

36

Mdia

7,1 Mdia

13,8 Mdia

31,2 Mdia

30,4

Fonte: Arbeitsgemeinschaft 25. juli, op. cit. p. 58.

De acordo com a estatstica apresentada, a taxa de analfabetismo dos noivos


nos ento considerados municpios urbanos era quase o dobro do que a apresentada
pelos municpios de colonizao predominantemente de populao de descendncia
alem. No que diz respeito aos municpios considerados como sendo de Campo ou
da Serra, as taxas de analfabetismo dos noivos mais do que quadruplicavam quando
comparados com aqueles das reas coloniais alems.
A criao e manuteno de escolas comunitrias teuto-brasileiras inicialmente
foi aplaudida e incentivada pelas autoridades governamentais. Posteriormente, os

Capital social e instituies comunitrias no sul do Brasil

59

colgios existentes passaram a ser tolerados. Por fim, esses educandrios foram
terminantemente combatidos. Receberam um golpe quase mortal com
nacionalizao do ensino encetada pelo Estado Novo (1937-1945).

3 O papel do professor nas antigas escolas comunitrias


O professor, nas comunidades coloniais, no se restringia funo de
alfabetizador. Sua misso, em tese, era bem mais abrangente. Afirma Rambo que,
ao lado do vigrio e do pastor, era a personalidade mais importante de uma
comunidade. Nas comunidades filiais das parquias, onde a presena do padre ou
do pastor era espordica, sua liderana era ainda maior. Alm do papel de mestreescola, cabia-lhe a responsabilidade de antepor-se comunidade como exemplo
das virtudes crists, humanas e cvicas, como baliza referencial para os adultos,
como esteio moral para os desnorteados e como orientador da juventude (RAMBO,
1996, p. 71). Portanto, alm de se dedicar ao magistrio, esperava-se tambm do
professor o exerccio de uma variedade de funes sociais na comunidade em que
atuava. Deveria ser uma espcie de liderana em torno da qual giraria a vida
cultural, religiosa e associativa da localidade. O bispo da diocese de Santa Cruz do
Sul, Dom Alberto Etges (1977, p. 61), qualificou o professor paroquial catlico do
passado
como um homem preparado e polivalente para o exerccio do seu mister
que era: ser professor e educador, catequista, diretor do culto dominical,
organista, regente do coral, orientador e animador da comunidade,
conselheiro do povo, colaborador do clero (na ausncia do padre oficiava
exquias e assistia moribundos), pessoa de confiana das autoridades,
promotor das entidades scio-culturais de inspirao catlica (Volksverein,
cooperativas, caixas rurais, congressos catlicos), correspondente e
articulista de jornais e revistas.

Nas escolas protestantes, o pastor, em conjunto com a sua funo religiosa,


desempenhava normalmente tambm o papel de professor. Roche (1969, p. 665)
informa que em 1903, de 35 pastores rurais, 29 eram ao mesmo tempo mestres da
escola ligada parquia.
Para a educao ps-escolar dos adolescentes e para dotar, ou manter os
equipamentos de uma comunidade, tambm era esperada a participao e a
colaborao do professor paroquial. Era normalmente sobre seus ombros que recaa
o compromisso de estruturar um grupo de teatro e de encenar uma pea artstica;
de montar e reger um coral; a seu cargo ficava a catequese dos adolescentes,
preparando-os para a primeira comunho e a confirmao; muitas vezes apresentava
os rapazes ao quartel ou ao tiro de guerra; intermediava os interesses da comunidade
com as autoridades pblicas; elaborava documentos; cabia-lhe zelar e fazer o registro
dos livros de caixa do conselho escolar e paroquial e, no raro, das associaes da

60

Instituies comunitrias

localidade; aconselhava as pessoas em questes as mais diversas. O prestgio do


professor comunitrio, como apontou Willems (1946, p. 396), no provinha
diretamente de suas atividades educacionais, mas do fato de muitas vezes ser a
nica pessoa da localidade capaz de ler, escrever e interpretar os documentos
pblicos.
Participando das Assemblias Gerais das associaes de professores, tomando
parte das assemblias regionais das Associaes de professores, fazendo a defesa
dos seus interesses econmicos e profissionais, compondo as diretorias das sees
regionais, lendo jornais, exercendo o papel de lder dentro das comunidades e
participando de discusses as mais diferentes, os professores foram se politizando e
tomando conscincia da sua funo cvica. No que tange aos moradores das
comunidades, na medida em que faziam parte da diretoria, do conselho fiscal, ou
pelo simples fato de estarem associados a uma sociedade escolar, quando
participavam das assemblias da associao mantenedora, precisavam opinar,
tomar posio e votar. Estavam e deliberavam entre iguais. Praticamente todos
eram pequenos proprietrios, raramente havendo algum que tivesse de se submeter
a outrem por ser empregado ou lhe dever favor. E, embora pudesse haver um
comerciante, um artfice ou um agricultor com mais posses, o voto de cada um
deles tinha o mesmo peso. Todos tinham o compromisso de zelar pelo funcionamento
da escola e tambm de opinar sobre ela. Cabia-lhes, ainda, a funo de controlar
a atuao do professor enquanto profissional e lder da comunidade.

4 Capital social e educao


O capital social constitui, provavelmente, uma das inovaes mais
prometedoras da teoria social contempornea. Ele pode ser analisado enquanto
atributo de comunidades, de regies, de estados e, inclusive, de naes. Mobilizado,
ele se torna um dos ativos mais importantes de qualquer comunidade, especialmente
das mais pobres. De acordo com os especialistas na questo, regies dotadas de
elevados ndices de capital social estariam mais propensas participao, o que
facilitaria a articulao entre os diferentes atores sociais, fortaleceria a coeso da
comunidade, melhoraria a qualidade das decises, facilitando o alcance dos objetivos
de interesse comum (BANDEIRA, 2000, p. 61).
Agncias internacionais de apoio ao desenvolvimento, como o Banco Mundial
(BIRD), o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), o Programa das Naes
Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), a Organizao Internacional do Trabalho
(OIT), a Organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura
(UNESCO), a Organizao de Alimento e de Agricultura das Naes Unidas (FAO),
a Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (CEPAL) e a Corporao
Andina de Fomento, recentemente passaram a defender a necessidade da
participao da sociedade civil na formulao e na implementao de polticas
pblicas e de aes governamentais que objetivam o desenvolvimento e a erradicao
da pobreza.

Capital social e instituies comunitrias no sul do Brasil

61

A CEPAL definiu o capital social como sendo o conjunto de relaes sociais


caracterizadas por atitudes de confiana e comportamentos de cooperao e
reciprocidade (SILES, ROBINSON, WHITEFORD, 2003, p. 13). Constitui-se na
capacidade que tem uma sociedade de estabelecer laos de confiana interpessoal,
compromissos e vnculos de reciprocidade e redes de cooperao e de solidariedade,
com vistas produo de bens coletivos. O capital social uma espcie de argamassa
que mantm as instituies em contato entre si e as vincula ao cidado, visando ao
bem comum e ao desenvolvimento humano e econmico (DARAUJO, 2003, p. 910). Nessa perspectiva, trata-se de um recurso de pessoas, de grupos e de coletividades
em suas relaes sociais, com nfase nas redes de associatividade das pessoas e
dos grupos.
A educao um dos indicadores mais seguros de conduta altrusta. Putnam
aponta que o voluntariado especialmente comum entre pais de filhos em idade
escolar. Mas a educao favorece, sobretudo, o desenvolvimento. Carlos guedo
Paiva (2004), ao analisar o dinamismo da economia colonial gacha, defendeu
que na democratizao ao acesso terra (o fato de todos serem proprietrios de
lotes de terra) e no acesso educao residiam as causas principais desse dinamismo.
No que diz respeito taxa de alfabetizao, Joseph Love (1975, p. 21) j havia
destacado que, em 1872, com 21,9 por cento de pessoas alfabetizadas, o RS
aparecia no ranking brasileiro como a provncia colocada em terceiro lugar. Em
1890, tinha assumido a primeira colocao, com 25,3 por cento da sua populao
total alfabetizada. Em 1920, incluindo a faixa de idade dos 0 aos 14 anos, o ndice
aumentou para 38,8 por cento, 9 por cento a mais do que o apresentado pelo
estado de So Paulo, que ento aparecia na segunda colocao, e 14 por cento
acima da mdia nacional. Os colonos alemes e italianos teriam colaborado
substantivamente para colocar o RS nessa posio de liderana. Em So Leopoldo,
por exemplo, em 1920, includas todas as faixas etrias, a taxa de alfabetizao
era de 62 por cento (LOVE, 1975, p. 108-09). Assim, Paiva (2004, p. 48) aponta
que, apesar da ausncia de capital financeiro que marcava a realidade das reas
coloniais, o desenvolvimento precoce dessas regies dentro dos padres de um
pas que fora escravista durante o sculo XIX teria sido possvel porque solues
originais teriam sido encontradas em funo da existncia de um slido estoque de
capital social forjado nessas reas. Ou seja, os nveis superiores de escolaridade
existentes no RS, e especialmente entre a populao da regio colonial, teriam
provocado a capacidade produtivo-inovativa dessas reas.
Vrios levantamentos realizados em diferentes naes tm apontado a
existncia de uma relao entre nvel de escolarizao e o compromisso dos cidados
com assuntos comunitrios. Peter Hall (2003, p. 55) assinalou que cada ano
adicional de estudo aumenta a propenso do indivduo em participar de assuntos
da comunidade atravs da afiliao a uma associao ou atravs da prestao de
trabalho voluntrio em benefcio comunitrio. Jean-Pierre Worms (2003, p. 297)
destacou que a afiliao a associaes e o acesso ao seu capital social so privilgios
dos quais gozam e tiram proveito principalmente aqueles que tm maior nvel de
estudos. Offe e Fuchs (2003, p. 370-73) tambm reconhecem que a educao,

62

Instituies comunitrias

medida em anos de formao acadmica, exerce uma influncia favorvel sobre o


capital social. Para os autores, a escola, mediante os seus programas explcitos e
implcitos, educa as capacidades morais e cognitivas que propiciam a cooperao.
Sustentam, ainda, que em termos gerais, menos provvel que se afiliem a
associaes pessoas sem nenhum ou com baixo nvel de educao formal do que
aquelas pessoas que tm mais anos de escolarizao.

5 A nacionalizao promovida no Estado Novo (1937-1945)


A partir de 1937, o Estado brasileiro promoveu o abrasileiramento forado
das regies coloniais do Sul do pas onde viviam imigrantes e descendentes de
imigrantes. Especificamente no que tange nacionalizao do ensino, o Estado
atuou em duas frentes: de um lado, colocou escolas pblicas em locais em que j
existiam as comunitrias; de outro lado, criou empecilhos legais para inibir a
continuidade dessas escolas. Em 1938 e 1939, leis e decretos de nacionalizao,
que disciplinavam a licena de professor, o uso de material didtico e que culminou
na interdio do uso de lnguas estrangeiras no ensino, praticamente puseram fim
ao funcionamento das escolas comunitrias.
O grande efeito negativo que teve a nacionalizao forada sobre as
comunidades no foi interditar o uso do idioma estrangeiro no ensino, mas foi o de
privar muitas das comunidades do seu professor paroquial. Ou, como prefere Rambo,
baniu delas o lder, o conselheiro, o modelo, o ponto de referncia, a garantia,
enfim, de que a vida comunitria pudesse andar em curso normal e sob todos os
aspectos (RAMBO, 1996, p. 201). As professoras pblicas, que em boa medida
substituram os professores paroquiais, no tinham o mesmo compromisso com as
comunidades. Como normalmente eram de fora, tambm muitas vezes no
contavam com a confiana dos pais, alunos e da comunidade. Em algumas
comunidades eram consideradas ineficientes; em outras, houve o temor de que
pudessem ser delatoras de pessoas da localidade que se comunicassem no dialeto
falado pela comunidade; em outras, ainda, tinham que enfrentar o sentimento de
ressentimento pelo fechamento da escola da comunidade ou pelo afastamento de
um professor muito prezado. No dizer de Schaden:
professores teuto-brasileiros (ou mesmo alemes) experientes,
conhecedores dos problemas da vida rural, da situao local e sobretudo
da ndole da populao, desfrutavam a confiana dos pais dos alunos e,
na regncia da escola oficial, obtinham em mdia resultados mais
satisfatrios (mesmo no tocante assimilao) do que a jovem e
inexperiente professora que vinha da cidade, inteiramente alheia aos
problemas das reas coloniais (SCHADEN, 1963, p. 75).

No que concerne especificamente educao, pode-se afirmar que a


nacionalizao, levada a cabo durante o Estado Novo, contribuiu para fazer evaporar

Capital social e instituies comunitrias no sul do Brasil

63

capital social e diminuir o compromisso cvico de significativa parcela da populao


teuto-descendente do RS. Isso se deu atravs dos seguintes mecanismos:
a) significou um duro baque na herana cultural que havia sido erigida por
mais de cem anos. As associaes escolares responsveis pela manuteno das
escolas comunitrias desapareceram. Com isso, reunies e deliberaes de
moradores de uma mesma localidade deixaram de acontecer. O compromisso cvico,
no s com a sustentao financeira da escola, mas com o prprio projeto polticopedaggico da mesma, foi retirado dos pais dos alunos e repassado para o poder
pblico. Conseqentemente, a educao dos filhos e o funcionamento dos
educandrios passaram a ser preocupao dos professores e das autoridades
municipais e estaduais. As comunidades, em boa medida, sentiram-se
descompromissadas com a escola que passou a ser vista como algo exterior a elas,
porque tudo vinha de fora: a professora, os pagamentos, o material didtico e os
valores que a escola transmitia que, obviamente, estavam distantes dos antigos
valores comunitrios. A nacionalizao da escola teuto-brasileira inevitavelmente
teria ocorrido com o passar do tempo, mas como explica Arthur Rambo (1994, p.
83), sem sobressaltos, sem traumas. A campanha nacionalizadora tumultuou e
viciou uma dinmica que j estava em curso. De um lado, os pais sentiam a
necessidade de os seus filhos dominarem melhor a lngua nacional. Isso podia ser
alcanado atravs da escola pblica, que ainda tinha a vantagem de ser gratuita.
De outro lado, a comunidade comeava a se desintegrar. Estava em andamento o
desenvolvimento dos meios de comunicao, particularmente do rdio, que fazia a
lngua portuguesa chegar at as picadas. Intensificavam-se com o correr do tempo
tambm as relaes comerciais, seja pelo aumento da produtividade, seja pela
melhoria dos meios de escoamento das mercadorias, especialmente pela construo
ou pelo melhoramento de rodovias, o que aumentava o intercmbio entre alemes
e descendentes com os brasileiros de outras origens tnicas. Estava, ao mesmo
tempo, iniciando um vigoroso processo de migrao: do meio rural para reas
urbanas ou para outras regies coloniais. Tudo isso minava e solapava a vida
comunitria que havia sido sedimentada ao longo de vrias dcadas;
b) gerou um clima de tenso, de animosidade, de medo, de imprevisibilidade
e de arbitrariedade. O medo e a falta de confiana nas autoridades e nas instituies
no um campo frtil para a construo de capital social. Pelo contrrio, trata-se
de um ambiente propcio para a queima, a diminuio ou o desaparecimento de
capital social. Portanto, deve-se trabalhar com a possibilidade de que o estoque de
capital social tambm pode diminuir ou desaparecer. E esse processo, como salienta
Uphoff (2003, p. 140), desafortunadamente, pode se dar muito mais rapidamente
do que a acumulao. Logo, a confiana horizontal, ou seja, aquela que ocorre
lateralmente com outras pessoas da comunidade, e a confiana vertical, isto ,
aquela que se tem nas instituies polticas e administrativas, tambm foram afetadas
at a raiz;
c) porque privou muitas das comunidades de sua liderana. Ao banir o lder
em torno do qual girava a vida cultural, religiosa e associativa da comunidade, a

64

Instituies comunitrias

estrutura comunitria das localidades passou a deixar cada vez mais expostas e
escancaradas suas fissuras, porque as funes anteriormente desempenhadas pelo
professor paroquial foram, abrupta ou paulatinamente, deixadas de lado. Da
desestruturao da vida comunitria foi um passo. As professoras contratadas pelo
poder pblico, para substituir experientes e engajados professores, no possuam a
mesma vivncia e nem o mesmo compromisso cvico com as comunidades. Tambm
no desfrutavam da confiana dos pais de alunos. Alguns ainda podiam estar
ressentidos pelo fechamento da escola ou pela demisso ou pelo afastamento de
um professor muito prezado. Mas, no geral, preferiam professores teuto-brasileiros,
ou mesmo alemes, conhecedores da lngua e dos problemas da vida rural e da
ndole da populao;
d) houve a destruio generalizada da memria histrica. Manuais
pedaggicos, livros, revistas, jornais, almanaques, mapas, globos, registros escolares,
livros de atas de associaes escolares e outros documentos foram destrudos. A
destruio se deu menos pela ao dos inspetores escolares, da polcia ou dos
demais agentes da nacionalizao, sendo muito mais uma atitude de autodefesa e
de proteo das comunidades e das lideranas teutodescendentes. Temendo
represlias e prises, sumir com qualquer escrito em alemo passou a ser prudente.
Ao mesmo tempo, a nacionalizao forada foi responsvel pela supresso de
organizaes que at ento funcionavam com regularidade e tinham o foco voltado
para o ensino e a educao comunitria como: os Katholikentage (Congressos
Catlicos); os Lehrervereine (Associaes de Professores Paroquiais, tanto a catlica
quanto as duas evanglicas); e os Lehrerzeitung (os jornais do professor, publicados
pelas trs associaes de professores existentes);
e) provocou, segundo alguns autores, queda na qualidade de ensino em
alguns lugares. As alteraes abruptas teriam influenciado de forma negativa,
especialmente na gerao que ento estava sendo alfabetizada. A troca repentina
de vernculo e o fechamento de escolas, seja pela represso do Estado, seja pela
deciso das prprias comunidades, de acordo com Muller (1994), teria gerado o
aumento do analfabetismo nas colnias. A qualidade do ensino tambm teria
baixado porque no havia professores preparados em nmero suficiente para
substituir aqueles que estavam ou se sentiam impedidos de continuar a lecionar.
Vrias pesquisas apontam no sentido de que, no final da dcada de 1930, o
analfabetismo praticamente estaria erradicado nas comunidades de colonizao
alem do Estado. Contrastando com esse dado, no restante do pas o analfabetismo
ultrapassaria os 80 por cento.

Concluses
O esprito comunitrio parte integrante da prpria histria da colonizao
ocorrida no Sul do Brasil. O tipo de povoamento adotado o do habitat em fileira
e a formao de comunidades rurais nas linhas ou picadas , juntamente com o
cristianismo social desenvolvido pela igreja da imigrao, mais a experincia

Capital social e instituies comunitrias no sul do Brasil

65

associativa trazida pelos imigrantes da Europa, podem ser apontados como os


grandes responsveis pelos vnculos sociais densos e a coeso social que se
estabeleceram nas comunidades. Portanto, foram fatores de natureza endgena,
mesclados com outros exgenos, que viabilizaram um intenso desenvolvimento
associativo e o acmulo de capital social nas reas coloniais alems.
Nas reas coloniais do Brasil Meridional germinaram os embries de uma
srie de iniciativas socioculturais, cujos reflexos ainda hoje se fazem sentir. Ali
floresceu um slido esprito associativo e cooperativo; ali as taxas de analfabetismo
historicamente foram baixas; ali foi possvel gestar uma classe numerosa de pequenos
e mdios proprietrios rurais; ali vicejou uma vida cultural intensa e o sentimento
de religiosidade encontrou espao para desenvolver-se. As comunidades, em
decorrncia dessa estrutura comunal, conseguiram se manter praticamente sem
necessitar da presena do aparato jurdico e policial do Estado. A rede de
organizaes econmico-sociais, recreativas e culturais envolveu e cercou quase
que por completo as comunidades rurais das colnias. A rede de associaes
montada tambm agiu de forma preventiva sobre a populao. Atravs das
associaes, os moradores de uma comunidade podiam inibir e punir
comportamentos julgados inconvenientes.
No que tange especificamente s escolas comunitrias, salientou-se que elas,
inicialmente, tiveram inegveis razes religiosas. Mas no se restringiram aos interesses
religiosas nem foram assistidas financeiramente por essas instituies. A experincia
associativa adquirida na organizao de associaes escolares, de cooperativas, de
sociedades desportivo-recreativas e de outras associaes culturais e beneficentes
gerou confiana, solidariedade e comportamento cvico. A nacionalizao forada
destruiu significativa parcela das densas redes sociais existentes nas reas coloniais
e praticamente aniquilou, no Sul do Brasil, um modelo de escola comunitria que
estava em processo de gestao e de maturao.
A escola comunitria foi o embrio de uma srie de instituies universitrias
que surgiram no Sul do Brasil. As Universidades Comunitrias hoje espalhadas
pelas reas coloniais do RS e de SC so, em larga medida, tributrias da experincia
das escolas comunitrias surgidas no sculo XIX entre os imigrantes alemes e de
seus descendentes e, depois, tambm assumidas por outros grupos tnicos que
durante o sculo XIX e o princpio do sculo XX colonizaram o pas.
De forma idntica s antigas escolas comunitrias, as Universidades
Comunitrias cumpriram dois importantes papis: a) supriram parcialmente o ensino
superior em comunidades onde este era inexistente; e b) conscientizaram as
comunidades da necessidade de sua participao no processo educacional. Como
suas mantenedoras no esto subordinadas a interesses empresariais; como seus
bens no so propriedade de ningum em particular e nem so transmitidos por
herana; como possuem uma ampla ligao com a regio e com a populao; e
como o seu controle e poder esto diludos entre amplos segmentos da sociedade
civil, essas universidades adquirem uma dimenso pblica, embora no estatal
(FRANTZ, 2002).

66

Instituies comunitrias

Na histria brasileira recente, o avano do capitalismo globalizado procurou


estender seus tentculos com muito maior vigor do que fazia at ento sobre o
ensino superior. Conseqentemente, a educao universitria transformou-se numa
mercadoria rentvel para alguns grupos. Nessa conjuntura, de um lado as
Universidades Comunitrias foram confrontadas com a lgica do mercado. De
outro, foram jogadas na vala comum das universidades privadas.
Um virtual desaparecimento ou enfraquecimento das Universidades
Comunitrias certamente deixaria muitas seqelas. Uma delas deveria implicar a
diminuio do estoque de capital social existente nas regies onde elas atuam.
Sendo considerado pela teoria social contempornea como um dos ativos mais
importantes de qualquer comunidade, dilapidar capital social no parece ser uma
opo interessante neste incio de terceiro milnio. H um consenso sobre o fato de
sua existncia ser intrinsecamente boa para o funcionamento da sociedade por
capacitar seus membros a atuar coletivamente para resolver problemas e trabalhar
pelo bem comum. Portanto, um bom patrimnio de capital social em uma sociedade
refora a democracia poltica e os ganhos econmicos, ao incrementar a capacidade
dos indivduos para cooperar em um empreendimento comum.
Que a traumtica experincia sobre a rede de escolas comunitrias encetada
pelo regime autoritrio do Estado Novo sirva de alerta e de lio!

Nota
1

Professor da UNISC. Doutor em Desenvolvimento Regional pela Universidade de Santa Cruz do


Sul.

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69

Universidades comunitrias

UNIVERSIDADES COMUNITRIAS:
um modelo brasileiro para interiorizar a educao superior1

Ana Maria Netto Machado2

Introduo
Este texto tem o intuito de contribuir para caracterizar um modelo brasileiro
de universidade que se desenvolveu no interior dos Estados de Santa Catarina e
Rio Grande do Sul. A imperiosidade e a urgncia em estabelecer com clareza o
conceito desse tipo de instituio de educao superior esto associadas a dois
fatores: 1) ao risco de extino iminente em que se encontram atualmente; e 2)
ao fato de que elas costumam ser consideradas e enquadradas juntamente com as
IES particulares de fins lucrativos e as IES confessionais de grande porte. A distino
conceitual faz-se necessria para dar visibilidade a algumas peculiaridades que
podero levar ao reconhecimento da funo social e histrica que esse conjunto de
instituies desempenhou na interiorizao da educao superior e, mais
recentemente, vem desempenhando na interiorizao da ps-graduao stricto
sensu, sobretudo na rea da Educao, desde a qual nos pronunciamos.
Ameaa a sobrevivncia deste modelo institucional a progressiva diminuio
de ingresso de alunos que se deve, sobretudo, diversificao das modalidades de
educao superior: expanso descontrolada das IES particulares, somada
proliferao de cursos a distncia (pblicos e privados) e prpria poltica de
federalizao no interior dos Estados, que, de modo geral, tem ignorado a existncia
das universidades comunitrias. Dados oficiais mostram que a oferta de vagas
universitrias , nos ltimos anos, maior que o nmero de concluintes do ensino
mdio3 (INEP, 2006); e os alunos potenciais que pararam de estudar para ingressar
no mercado de trabalho e gostariam de retornar universidade para se qualificar,
encontram dificuldades seja para ingressar por meio do vestibular em universidade
pblica, seja para custear o curso pretendido em universidade paga. O resultado
paradoxal: sobram vagas4 pblicas e privadas, e sobram, tambm, alunos querendo
estudar. As vagas pblicas so preenchidas na sua totalidade, mas a evaso
subseqente ocorre por troca de curso, deslocamentos ou abandono.
As vagas ociosas em universidades pblicas (ocasionadas por evaso nos
anos subseqentes ao ingresso) configuram desperdcio de recursos pblicos. Para
as IES particulares, as vagas ociosas representam menores lucros. Para o perfil de
universidade comunitria, o aumento progressivo de vagas ociosas est levando
extino de cursos, ao desemprego de professores5, e poder levar ao trmino das

70

Instituies comunitrias

atividades dessas IES visto que a sua sobrevivncia depende, na maioria dos casos,
prioritariamente da mensalidade dos alunos.
Nas prximas pginas procuramos trazer um conjunto de dados sobre as
Universidades Comunitrias de dois estados do sul do pas (SC e RS), propondo
algumas reflexes iniciais como estopim para ampla discusso.

1 A necessidade de contextualizar para caracterizar as Universidades


Comunitrias do Sul
A insero sucessiva em diversas universidades comunitrias do interior da
regio sul na ltima dcada tem nos permitido colecionar um conjunto de referncias,
dados, depoimentos, evidncias e experincias, de vrios tipos e fontes, sobre a
realidade e a situao deste modelo brasileiro de instituio de educao superior.
A reflexo sobre esses elementos revela que tais empreendimentos resultaram da
associao de esforos dos diversos segmentos sociais - desde o poder pblico local
(municipal) a setores organizados da sociedade civil - preocupados em alavancar o
desenvolvimento socioeconmico e cultural de suas comunidades, situadas em
regies pouco atendidas pelos poderes pblicos Estaduais e Federais, no que ao
ensino superior se refere. Via de regra, as regies onde surgiram tais iniciativas
podem ser consideradas perifricas6, quando confrontadas aos grandes plos culturais
urbanos.
Num pas de dimenses continentais e grande diversidade como o Brasil, as
diferenas entre os nveis de desenvolvimento de suas meso-regies j preocupava
as lideranas intelectuais que comearam a idealizar os primeiros passos para
estruturar um sistema de ps-graduao nacional. Por exemplo, nos cinco Planos
Nacionais de Ps-Graduao, que se sucederam ao longo das ltimas trs dcadas7,
uma das metas reeditada, e ainda por atingir, refere-se ao que nesses documentos
designado como necessidade de superao das diferenas regionais do pas.
A partir do suposto universalmente aceito, de que a cincia aliada educao
fonte de desenvolvimento social e econmico de um pas, consideramos que, para
superar tais disparidades, a interiorizao da educao superior outrora, e
da ps-graduao atualmente, se configuram como caminhos necessrios,
como se l no I PNPG, inspirado nas concepes arrojadas de Ansio Teixeira
(1900-1971+) sobre as funes8 da Universidade9.
Sabemos que essa meta dos PNPGs avanou pouco nas quatro dcadas de
institucionalizao da ps-graduao. Talvez porque ela envolve o empreendimento
de rumos conflitantes, que Boaventura Santos (2003, p.112-113) identifica na
tenso existente entre a democratizao do ensino superior e a excelncia na
formao:
No momento em que a procura da universidade deixou de ser apenas a
procura da excelncia e passou a ser tambm a procura da democracia e

Universidades comunitrias

71

da igualdade, os limites da congruncia entre os princpios da universidade


e os princpios da democracia e da igualdade tornaram-se mais visveis:
como compatibilizar a democratizao do acesso com os critrios de seleo
interna? Como fazer interiorizar numa instituio que , ela prpria, uma
sociedade de classes os ideais de democracia e de igualdade? Como
fornecer aos governados uma educao semelhante que at agora foi
fornecida aos governantes sem provocar um excesso de democracia e,
com isso, a sobrecarga do sistema poltico para alm do que tolervel?
Como possvel, em vez disso, adaptar os padres de educao s novas
circunstncias sem promover a mediocridade e descaracterizar a
universidade?

Na ltima dcada tivemos a oportunidade de vivenciar as conseqncias


prticas dessa tenso, em termos de polticas para educao superior, quando se
criou a possibilidade de coexistirem legitimamente duas modalidades de IES: aquelas
que tm como eixo a qualidade e a excelncia, praticando ensino, pesquisa e
extenso (a universidade de inspirao humboltiana) e a universidade popular
(derivao, ou melhor seria dizer degenerao do modelo napolenico de
universidade, uma vez que rumou para a submisso s leis do mercado globalizado,
dominante hoje).
Em manifesto veiculado amplamente entre pesquisadores vinculados
ANPEd (5/06/2007), Joo dos Reis da Silva Jr. props uma ampla discusso a
respeito dos perigosos rumos que a educao superior nacional vem tomando.
oportuno retomar as trs frentes de luta necessrias apontadas pelo pesquisador:
1) Contra a dualidade universidade de ensino e universidade de pesquisa; 2)
contra o discurso populista da duplicao de vagas na graduao e omisso em
relao ps-graduao; 3) contra o Programa de reestruturao da expanso
da Educao Superior da forma como apresentado, que destri o princpio da
indissociabilidade entre ensino, pesquisa e extenso. Poderamos alinhar a essas
reivindicaes, que deflagram nitidamente as diferenas de classe promovidas pela
lgica de capitalismo, mais uma dupla que se ope, e que diz respeito ao tema
aqui tratado: universidades das capitais (ou de grandes centros urbanos) e
universidades do interior dos Estados (observe-se que falamos aqui de universidades
e no de IES).
A idia que queremos desenvolver aqui a seguinte: no processo de
interiorizao da educao superior e, mais recentemente, da interiorizao da
ps-graduao stricto sensu, as universidades comunitrias de pequeno ou mdio
porte, especialmente as do RS e de SC, vm desempenhando um papel central,
cuja importncia no tem sido suficientemente levada em conta pelas polticas
nacionais de ps-graduao, e que fica escamoteada sob a difundida oposio
entre pblico X privado. Tentaremos mostrar que tal oposio tornou-se, no atual
contexto da economia capitalista globalizada, genrica e polarizada, sendo
insuficiente para compreender o cenrio da educao superior brasileira.
A caracterizao das universidades comunitrias ainda bastante ambgua.

72

Instituies comunitrias

Uma das definies de que so pblicas de direito privado (gozam de filantropia,


sua gesto colegiada, os alunos pagam mensalidades, porm, o patrimnio
adquirido publico-municipal). At pouco tempo atrs, nas discusses da reforma
universitria, nos eventos e trabalhos apresentados em fruns de pesquisadores da
rea de educao, elas eram consideradas instituies privadas tout court. Da
mesma forma, no Censo da Educao Superior (INEP, 2006), elas figuram como
privadas, porm so diferenciadas das particulares, e equiparadas s confessionais10
e s filantrpicas. Essa distino , entretanto, insuficiente para caracterizar o
modelo comunitrio de universidade.
Em vista da expanso do sistema de ps-graduao e do conseqente
aumento de doutores titulados (16 mil por ano a meta governamental a atingir),
a insero de pesquisadores nesse tipo de IES no pblicas, e no interior dos
Estados, aumentou consideravelmente, fazendo com que as realidades dessas
instituies, seus problemas e conquistas se faam presentes em trabalhos
apresentados em eventos cientficos. Em conseqncia, algumas reivindicaes
comeam a ter eco e ganha visibilidade essa estrutura hbrida que caracteriza as
universidades comunitrias (de carter pblico e privado ao mesmo tempo), cuja
atuao tem respondido a uma necessidade histrica de formao superior em
regies no atendidas por IES pblicas. Como conseqncia do debate entre
pesquisadores, a sensibilidade para as diferenas entre os distintos modelos de IES
faz-se sentir. Em artigo publicado em 2005, por exemplo, Sguissardi e Silva Jr.
(2005, p.18) referem-se ao campo da educao superior, diferenciando-o em: setor
pblico federal e estadual, setor privado comunitrio-confessional ou privadocomercial, entidades cientficas ou de classe, o que abre perspectivas para o
reconhecimento das particularidades do modelo que aqui nos ocupa, e revela um
comeo de conscientizao, por parte dos intelectuais, da funo social que muitas
dessas instituies vm cumprindo nas regies que as criaram.
Essas consideraes so, entretanto, vlidas para um subgrupo de
universidades, e no para todas as que se autodenominam ou so hoje designadas
e oficialmente enquadradas como comunitrias. preciso estabelecer critrios para
operar as distines aqui necessrias. Distingui-las, por exemplo, das confessionais:
do conjunto estudado so trs apenas, todas no RS e apenas uma no interior, a
UCPEL. As outras duas esto dentro do permetro da grande Porto Alegre e so de
grande porte: PUCRS, UNISINOS. Em nossa anlise interessa-nos definir este
modelo pelo atendimento ao critrio de ter levado a educao superior ao interior
dos estados, pois esse carter que apresenta um valor histrico associado ao
cumprimento das metas dos PNPGs, permitindo ver no modelo comunitrio uma
inovao inteligente e de valor histrico. Porm, oficialmente e nos discursos polticoacadmicos, a falta de clareza na definio desse perfil institucional - ora considerado
do ponto de vista administrativo, ora acadmico, ora econmico - tem impedido
investimentos pblicos requeridos para o seu aprimoramento; mesmo assim, apesar
da escassez de recursos, esse modelo de universidade tem se desenvolvido, investido
em pesquisa e os resultados de exames nacionais como o ENADE, por exemplo,
revelam formao com qualidade.

Universidades comunitrias

73

2 Universidades comunitrias do RS e SC representam 10% do total


de Universidades brasileiras
Durante o V Seminrio de Pedagogia Universitria, promovido pela UNISINOS
(maio/2007), Dilvo Ristoff, ento diretor de Avaliao do INEP, apresentou, entre
numerosos dados estatsticos do INEP sobre a educao superior, um dado relevante
para refletir sobre o papel das universidades comunitrias na interiorizao da psgraduao na regio sul. Ristoff trouxe o seguinte percentual: apenas 8,1% das
instituies de ensino superior brasileiras so universidades; o que resulta em
aproximadamente 163 universidades, considerado o total de Instituies de
Educao Superior que , conforme o Censo da Educao Superior (INEP, 2006),
de 2013 IES11. As universidades comunitrias integram esse percentual
reduzido de 8,1% sobre o total de IES nacionais, o que j as coloca numa
posio de responsabilidade e compromisso com a excelncia na formao. Afinal,
na oposio entre IES voltadas para pesquisa e IES voltadas exclusivamente para
formao profissional, as universidades comunitrias ficam do lado da minoria, e
esto includas nesse nfimo percentual de 8,1%. Elas esto alinhadas, por serem
universidades, s pblicas; porm, muito diferente a sua condio, uma vez que
no recebem financiamento ou recursos pblicos (salvo algumas excees) apesar
de - para continuarem usufruindo da condio de universidade - precisarem manter
um quadro de docentes titulados, impulsionar a pesquisa, criar e sustentar programas
de ps-graduao stricto sensu, financiar viagens a eventos cientficos etc.
Conhecendo vrias dessas instituies de perto, sabemos que muitas esto em
busca de excelncia, mas certamente a distncias bem variveis do que se costuma
assim designar nas universidades consolidadas e mais conceituadas.
Quantas so as universidades que podem ser consideradas estritamente
comunitrias um dado difcil de ser apurado. Entretanto, no fazer a tentativa,
em funo das polmicas que se possa gerar, nos impede de avanar para
compreender a questo. Para tentar clarear a situao nos valemos de dados das
seguintes fontes: INEP, ABRUC (Associao Brasileira de Universidades
Comunitrias), COMUNG (Consrcio de Universidades Comunitrias Gachas) e
ACAFE (Associao Catarinense das Fundaes Educacionais).
Os dados do censo de 2004 do INEP acusam 60 universidades comunitrias
no Brasil (23 nas capitais e 37 no interior dos estados12). Nesse total de 60 IES
esto contabilizadas as comunitrias juntamente com as confessionais e as
filantrpicas, o que gera impreciso, uma vez que as duas primeiras podem ser
consideradas modelos de universidade, enquanto o termo filantrpico no um
modelo de universidade e sim uma condio que as instituies podem pleitear,
desde que garantam, por exemplo, no visar a fins lucrativos (entre outras). Cruzemos
os dados. Fazem parte da ABRUC13 52 IES, das quais 38 so universidades, sendo
as restantes, centros universitrios ou faculdades. Logo, depreende-se que 22
universidades consideradas pelo INEP como comunitrias no integram a ABRUC.

74

Instituies comunitrias

Nesse grupo de 38 universidades comunitrias14 vinculadas ABRUC tambm


esto includas as universidades confessionais de grande porte, tais como: seis
PUCs (Campinas, Minas Gerais, SP, PR, RJ, RS), duas metodistas paulistas
(UNIMEP, UMESP), a jesuta UNISINOS (RS), uma srie de outras catlicas bastante
reputadas como a UCB (Braslia) e UCG (GO), UCDB (MS). Considerando como
critrio distintivo a oposio entre confessional X laica, e considerando que as
comunitrias, em sua maioria so laicas, descontamos as 13 confessionais recm
citadas, de porte considervel, ficando com 25 universidades, situadas fora de
capitais estaduais. Dessas 25, chamativo que 18 (pouco mais de 70%) se
concentram no interior de dois estados da regio Sul: RS e SC. O Estado
do PR no mostrou ter nenhuma universidade comunitria no censo de 2004 do
INEP; a interiorizao da educao superior nesse Estado deu-se por meio das
universidades estaduais (cinco, todas no interior).
Por sua vez, fazem parte do COMUNG 12 IES do RS, das quais dez so
universidades e duas, centros universitrios. Das dez universidades, sete so
comunitrias/laicas (UNIJUI/Iju15, UPF/Passo Fundo, URI/Erechim, UNISC/Santa
Cruz, URCAMP/Bag, UCS/Caxias do Sul e UNICRUZ/Cruz Alta) e trs so
confessionais (PUCRS, UNISINOS e UCPEL). Todas as comunitrias no
confessionais esto localizadas no interior do RS. Com exceo da URCAMP, que
fica na regio do pampa e da fronteira sul (a 60km da fronteira com o Uruguai), as
demais se situam praticamente na metade norte desse Estado. Chama a ateno
que um centro universitrio confessional que faz parte da ABRUC (UNIFRA- Santa
Maria/RS) no participa do COMUNG. Tambm digno de nota, como mencionado
antes, que as duas maiores confessionais gachas, filiadas ao COMUNG, logo,
enquadradas como comunitrias, esto situadas na regio metropolitana da capital,
Porto Alegre.
No Estado de SC, fazem parte da ACAFE 16 IES, das quais 11 so
universidades. Dessas 11, apenas 6 so scias da ABRUC. chamativo que uma
das 11 universidades associadas ao sistema ACAFE totalmente pblica16: a UDESC
(Universidade do Estado de Santa Catarina).
Como vemos, a classificao das universidades est longe de obedecer a
critrios rigorosos. Das 38 universidades inscritas como comunitrias na ABRUC,
pelo menos 19 (50%) so confessionais. Somam 14 as universidades comunitrias
gachas e catarinenses associadas a essa entidade (lembremos que 5 universidades
comunitrias catarinenses no so filiadas ABRUC). Finalmente, o total de
universidades comunitrias no confessionais e no pblicas, catarinenses e gachas,
soma 18 (sete no RS e onze em SC), todas ligadas s suas respectivas associaes
estaduais (COMUNG e ACAFE). Exclumos desse total os casos atpicos: as trs
confessionais rio-grandenses (UCPEL, UNISINOS e PUCRS) e a estadual catarinense
(UDESC).
Se considerarmos que o total de universidades brasileiras soma 163 e que
so 18 as universidades estritamente comunitrias (pblicas de direito privado no
confessionais) gachas e catarinenses, temos que estas representam mais de 10%

Universidades comunitrias

75

do conjunto. Isto , pouco mais de 10% das universidades brasileiras so


estritamente comunitrias, laicas, e esto espraiadas no interior de dois
estados da regio Sul: SC e RS. Parece-nos que esse dado relevante e merece
ser analisado, interpretado e considerado quando se traam polticas pblicas para
interiorizao da educao superior e da ps-graduao, j que esse um problema
preocupante, levado em conta em todos os cinco PNPGs e que no foi ainda
resolvido.

3 Cobertura de universidades no interior da regio sul


Observando o mapa da regio sul, um panorama curioso pode ser
vislumbrado em termos de cobertura de universidades pblicas. A metade norte do
Paran relativamente bem servida, no interior, pelas universidades estaduais,
ficando a parte sul praticamente no atendida por instituies pblicas. A nica
universidade federal paranaense fica prxima da linha mediana do Estado. Em
Santa Catarina, temos uma nica universidade federal17 e uma nica estadual,
ambas situadas no litoral, na capital Florianpolis, isto , praticamente fora do
Estado (leia-se o continente, j que a capital fica em uma ilha18).
Por sua vez, no Rio Grande do Sul, um dos Estados da Unio melhor servidos
de universidades federais, conta-se nove IES federais e cinco universidades,
contabilizando a recente Universidade do Pampa. Praticamente todas esto situadas
abaixo da linha mediana que passa pela capital, Porto Alegre, isto , na metade
sul do Estado. A localizao merece comentrio: as pblicas federais se encontram
no territrio com menor densidade demogrfica, porm espao do tradicional poderio
econmico dos latifndios, hoje provavelmente o menos produtivo, enquanto as
comunitrias (com exceo da URCAMP) esto localizadas nas regies onde houve
colonizao alem e italiana e de outros imigrantes europeus, regio de pequenas
propriedades agrcolas e atualmente a mais populosa e tambm mais industrializada.
Durante a dcada de 1990, o RS teve a criao da UERGS (Universidade
do Estado do RS), com uma proposta de interiorizao bastante original, voltada
para o estabelecimento de parcerias com as IES comunitrias e para o
desenvolvimento econmico regional, que inclusive lembra o perfil das comunitrias.
Entretanto, a sua manuteno tem sido problemtica por questes ligadas a interesses
poltico-partidrios.
Como resultado desse cenrio da regio sul, tivemos durante muitas dcadas
um enorme territrio desatendido por universidades pblicas, um quadrngulo que
comporta o norte do RS, toda SC (com exceo da ilha/capital e algumas outras
situaes pontuais mais recentes19) e praticamente a metade sul do PR. Foi esse
espao o que foi sendo ocupado, h vrias dcadas, por progressivas iniciativas
que resultaram no perfil das universidades comunitrias gachas e catarinenses,
como vimos acima: 7 no RS e 11 em SC se desenvolveram e hoje so universidades.
Inicialmente foram criadas fundaes que funcionaram como mantenedoras de

76

Instituies comunitrias

faculdades isoladas que, integrando-se umas s outras, foram crescendo numa


trajetria de compromissos entre os vrios segmentos representativos de suas
localidades e a servio do desenvolvimento social, econmico e cultural de seu
entorno.
No resta dvida de que essas IES realizaram um trabalho de interiorizao
da educao superior durante as ltimas dcadas. Embora no tenhamos realizado
um levantamento formal e exaustivo da trajetria de verticalizao desse conjunto
de universidades, temos notcia de que grande parte delas j conta com Programas
de Ps-Graduao stricto sensu em Educao recomendados pela CAPES, por
exemplo. A URCAMP (Bag/RS), A UNIDAVI (Rio do Sul/SC) ainda no mantm
mestrados e para a UNC (Caador/SC) parece no ter ainda mestrado recomendado
pela CAPES.
Por um lado, contriburam para o desenvolvimento e verticalizao das IES
comunitrias as exigncias da LDBEN, ao estabelecer um percentual de mestres e
doutores como requisito para a manuteno da condio de universidade - criando
os elementos bsicos para a prtica da indissociabilidade entre ensino, pesquisa e
extenso - normatizaes que obrigaram as instituies a se mobilizarem para
investir em pesquisa, contratar doutores e criar programas de ps-graduao.
Por outro lado, a meta governamental em termos de formao de doutores
(a partir de 2006: 16 mil por ano) contribuiu para a ampliao do sistema de psgraduao e gerou um excedente de doutores em busca de postos de trabalho para
alm das universidades pblicas. Esse contingente de recm-doutores tem sido
absorvido, nos ltimos anos, por instituies do interior (especialmente as
comunitrias). Pesquisa de doutorado20 de autoria de Vnia Maria Alves (UFSC)
investigou a insero de doutores formados em SC na rea de Educao. Duas
constataes importantes se descortinam a partir dessa pesquisa. Por um lado, as
dificuldades que este tipo de universidade, que floresceu no interior dos estados do
sul do pas - de natureza hbrida: responsabilidades de pblica, mas sem
financiamento pblico -, enfrenta para manter por tempo prolongado os doutores
que contrata, profissionais estes que seriam os nicos capazes de contribuir para a
institucionalizao da pesquisa, caso permanecessem por perodo prolongado.
Constata-se, entretanto, que as universidades comunitrias vm se tornando campo
de estgio para recm-doutores, pois, assim que possvel, e medida que acumulam
produes e experincia, acabam migrando para as universidades pblicas, via
concurso, em busca de estabilidade21. As conseqncias dessa rotatividade so
prejudiciais ao desenvolvimento e consolidao das instituies como universidades
em seu pleno sentido. A pesquisa revelou tambm que a formao dos doutores
pouco prepara os novos pesquisadores para enfrentar o desafio que representa o
trabalho em IES emergentes na realidade do interior, tais como as comunitrias.
Nelas preciso promover aes e iniciativas para institucionalizar a pesquisa, em
um contexto de longa tradio de ensino superior, sobretudo noturno, com alunos
trabalhadores e que, em geral, tiveram uma educao bsica pouco exigente.
Muitos dos doutores inseridos nesse tipo de IES sentem-se desestimulados

Universidades comunitrias

77

ao no encontrar instaladas na instituio as condies para pesquisar: eles foram


formados para pesquisar em situao semelhante quela que vivenciaram na
instituio em que obtiveram a titulao (universidades consolidadas, pblicas ou
tradicionais confessionais). Esse dado relevante para ser pensado pelos Programas
consolidados, sobretudo porque os doutores que esto formando, dado seu grande
nmero, no encontraro postos de trabalho em IES com pesquisa institucionalizada,
e ser de sua alada contribuir para a sua instalao e implementao. O
desenvolvimento homogneo do pas ou, no mnimo, em condies menos desiguais,
exige investimentos qualificados justamente onde eles no existem ainda. Pode-se
afirmar que essa viso j estava presente no I PNPG (1975) e no iderio de Ansio
Teixeira.

4 Qualidade da formao e do desempenho em produo cientfica


das Universidades Comunitrias de SC e RS
Analisamos neste item alguns indicadores da qualidade da formao e do
esforo e resultados, em termos de produo cientfica, das Universidades
Comunitrias que estudamos neste trabalho, cujo modelo consideramos uma
inovao22 brasileira merecedora de ateno por parte do poder pblico, devendo
ser encarada como um patrimnio nacional e inclusive financiado, uma vez que se
reconhea a funo e os compromissos scio-histricos que elas vm desempenhando
na interiorizao da educao superior e da ps-graduao, qualificando as
populaes de nossa nao.
No incio de 2008 vem sendo amplamente divulgada, pelo MEC e pela
imprensa, uma lista de 60 cursos que formam professores no Brasil (49 cursos de
Pedagogia e 11 cursos Normal Superior) que obtiveram notas 1 e 2 no ENADE e
IDD23, notas consideradas insuficientes. Tais cursos sero monitorados visando
melhoria de sua qualidade ou tero de ser fechados. Analisando a listagem, que
traz o nome das instituies, o municpio e estado onde oferecido o curso, as
notas e o sistema (pblico ou privado), algumas constataes de interesse para
nosso argumento podem ser feitas.
A primeira e mais contundente que nenhum dos 60 cursos foi oferecido
no RS ou em SC. Os dois estados do sul esto fora da lista. Levando em
conta apenas os 49 cursos de Pedagogia com notas 1 e 2 no ENADE, temos o
seguinte panorama: 21 foram oferecidos na regio CO (cinco deles em Braslia),
14 na regio SE (oito em SP, trs em MG, trs no RJ, e um no ES), cinco na regio
NE (dois no CE, dois em SE e um em PE) cinco na regio NO (uma em cada um
dos seguintes estados: MA, RO, PA, AM e AC) e quatro na regio SUL (todos no
PR). Em um primeiro momento poder-se-ia justificar o fato pela afirmao de que
o sul mais desenvolvido. Porm, 14 cursos de Pedagogia da regio SE constam
na lista, a regio mais desenvolvida do pas.
Desse total de 49 cursos, 12 (24,5%) so oferecidos por Universidades (trs

78

Instituies comunitrias

delas pblicas federais: UFMT e UFAC). Os demais foram ofertados por IES privadas,
das quais trs so universidades confessionais (uma delas PUC/Campinas).
exceo de 4 centros universitrios, as demais IES responsveis pelos cursos com
baixa avaliao so faculdades isoladas. De fato, 93% dos cursos com qualidade
deficitria so de IES privadas. Mas, 100 % das universidades comunitrias do sul
ficaram fora dessa lista.
O dado sugere fortemente que o perfil das Universidades
Comunitrias do sul se distancia do perfil das IES privadas propriamente
ditas, no quesito qualidade da formao de docentes. Essa diferena ficar
ainda mais evidente ao apresentarmos o desempenho em produo cientfica. A
partir dos dados levantados possvel apresentar a hiptese seguinte: quem se
encarrega de boa parte da formao de professores do interior dos dois estados
meridionais do pas (SC e RS) so as Universidades Comunitrias e as suas notas
so satisfatrias! Os dados so indicadores do trabalho qualificado do modelo em
questo.
Passemos agora a analisar o desempenho em termos de produtividade das
universidades comunitrias (neste caso no mbito da rea de Educao),
comparando-o com os outros modelos de IES. Para tanto, mostraremos alguns
dados de um levantamento completo das instituies de origem dos autores que
apresentaram trabalhos e psteres na 30 ANPEd (2007). Apresentamos uma srie
de tabelas e grficos que revelam o desempenho dos diferentes Estados, dos diferentes
tipos de instituio e das diferentes regies, em termos de produtividade, a partir
do evento mais representativo da rea educacional no Brasil (Reunio anual da
ANPEd).
preciso dizer que apesar das dificuldades de financiamento para desenvolver
pesquisa, produzir e investir nos deslocamentos de docentes e discentes para
apresentarem seus trabalhos aprovados em eventos, as Universidades Comunitrias
do sul vm empreendendo esforos para conquistar legitimidade e insero nos
espaos nacionais. Contudo, a comunidade de pesquisadores da rea ainda no
tem clareza sobre os resultados desse esforo. Por isso, tornar visvel o desempenho
comparativo dos diferentes tipos de IES relevante para o aprimoramento do
sistema e para a minimizao do desperdcio de recursos. Os nmeros abaixo
demandam reflexo ao mostrar que a produo das Universidades Comunitrias24
do sul significativa e proporcionalmente no fica demasiado aqum das
universidades consolidadas do sul e do sudeste (pblicas e grandes confessionais).
Na tabela abaixo pode ser apreciado o conjunto e a diversidade de IES que
se fez presente com trabalhos e psteres aprovados no evento em questo em
2007.

79

Universidades comunitrias

Tabela 01: Quantidade de Trabalhos e Psteres e Mdia de Aprovao por


tipo de Instituio
Tipo de
N de
N de
Mdia de Trabalhos por
Universidade Universidades Trabalhos/psteres
IES
34
164
4,8
Federais
13
59
4,5
Confessionais
19
82
4,3
Estaduais
Comunitrias
13
47
3,6
9
15
1,66
Privadas
7
9
1,2
Outras
95
376
3,9
Total

|__________|__________|__________|__________|__________|
0

Federais
Confessionais
Estaduais
Comunitrias
Privadas
Outras

Grfico 01: Mdia de trabalhos por tipo de instituio


Observe-se que as Federais foram responsveis por 43% das produes na
ANPEd/2007. Federais e Estaduais somadas (as pblicas) atingem o percentual de
65% das aprovaes. Federais e Confessionais responderam por 59% das aprovaes.
As Comunitrias de SC e RS responderam sozinhas por 12% das aprovaes da
ANPEd/2007. Considerando-se que elas representam pouco mais de 10% do total
de Universidades brasileiras, como mostramos anteriormente, a sua produo
mostra-se proporcional, at um pouco acima do esperado. As privadas ficam bem
atrs, com 2,3%.
Na Tabela 02 v-se que as Universidades Federais que participaram com
trabalhos de seus pesquisadores do evento analisado esto presentes em todas as
regies. As Estaduais esto em p de igualdade com as Federais no Sudeste e no
figuram no Norte, sua presena se equiparando no Nordeste e no Sul (neste o
Paran o reduto das Estaduais, tendo RS e SC apenas uma cada um: UDESC e
UERGS).
As Confessionais parecem no estar presentes nas regies Norte e Nordeste.
Poder-se-ia pensar que se deve ao predomnio das etnias negra e indgena que
equilibra a influncia europia que no Sul domina desde a colonizao. A
religiosidade de inspirao africana certamente dificulta a instalao das IES
confessionais catlicas ou protestantes, alm da realidade econmica provavelmente

80

Instituies comunitrias

desfavorecer a instalao de iniciativas de ensino superior privadas para


trabalhadores, como se verifica no sul.
Como mostra a Tabela 02, as Universidades Comunitrias se fizeram
presentes com trabalhos, e apenas uma delas do sudeste, com um nico trabalho
aprovado.
Tabela 02: Distribuio de trabalhos/psteres aprovados na ANPEd, por
tipo de IES e Regio
Tipo de
Universidade
Nacional (UnB)

Federais
Subtotal
Estaduais

Subtotal
Confessionais

Subtotal
Comunitrias

Subtotal
Privadas

Subtotal

Regies

Trabalhos

CO
SU
SE
NE
CO
NO
SU
SE
NE
CO
NO
SU
SE
NE
CO
NO
SU
SE
NE
CO
NO
SU
SE
NE
CO
NO
-

6
31
40
20
11
8
116
7
44
7
1
59
10
26
7
43
34
1
35
1
8
9

Pster

Totais

10
20
7
10
2
49
3
17
2
1
23
3
12
2
27
12
12
1
5
6

6
41
60
27
21
10
165
10
61
9
2
82
13
38
9
60
46
1
47
2
13
15

81

Universidades comunitrias

Nessa tabela surpreende que as Comunitrias superem, em investida coletiva


(mais de cinco trabalhos aprovados), as confessionais (36 contra 25).

Tabela 03: IES com mais de cinco aprovaes ANPEd 2007, distribudas
por categoria institucional
Tipo de
Regies
Universidade
Nacional (UNB) CO
UFMG
UFSC
UFRGS
Federais
UFRJ
UFES
Subtotal
UERJ
USP
Estaduais
UNICAMP
Subtotal
PUCSP
Confessionais PUCRIO
Subtotal
UNIVALI
Comunitrias UDESC
UNIPLAC
FURB
UNIJUI
UFPEL
Subtotal

Trabalhos

Pster

Totais

6
16
8
11
6
6
47
11
11
8
30
11
10
21
5
3
3
3
5
5
24

6
6
12
13
13
4
4
3
6
2
1
12

6
22
14
11
6
6
59
24
11
8
43
15
10
25
5
6
9
5
6
5
36

Tabela 04: IES com mais de cinco aprovaes na ANPEd 2007, distribudas
por Regio e Estado
Regio

Sul

Estado Universidades Trabalhos Pster Totais Totais


UFSC
8
6
14
UNIVALI
5
5
SC
UNIPLAC
3
6
9
44
Subtotal
16
12
28
UFRGS
11
11
UNIJUI
5
5
RS
Subtotal
16
16
continua...

82

Instituies comunitrias

...concluso

Regio

Estado Universidades Trabalhos Pster Totais Totais


UFMG
16
6
22
Subtotal
16
6
22
MG
PUCSP
11
4
15
USP
11
11
SP
Sudeste
96
UNICAMP
8
8
Subtotal
30
4
34
UERJ
11
13
24
PUCRIO
10
10
UFRJ
6
6
RJ
Subtotal
27
13
40
UFES
6
6
6
Subtotal
6
6
Centro-Oeste
CO
6
61
Subtotal
6
6

Por Estado, o maior desempenho do RJ (40), seguido por SP (34) e por SC


(28). A UFMG sozinha responsvel pelo maior nmero de aprovaes (22).
Os nmeros apresentados nestas breves pginas so denotativos de um
diferencial que precisa ser percebido e levado em conta. Eles mostram que as
Comunitrias de SC e RS esto empenhadas, como dito anteriormente, em se
desenvolver como universidades no sentido pleno, rumando para a excelncia.
Cabe aos poderes pblicos repensar o mrito histrico dessas instituies e avaliar
a necessidade de elas receberem financiamento pblico, sem o qual sua sobrevivncia
est ameaada pela EAD e pela proliferao desregrada e, via de regra, pouco
qualificada das IES privadas.

5 Recapitulando as principais questes


Com uma histria de compromissos regionais, com financiamento pblico
escasso (salvo raras excees), dependendo basicamente das mensalidades dos
alunos de graduao, tendo que manter um quadro de docentes titulados e
programas de ps-graduao produtivos gerando pesquisas, a situao das
universidades comunitrias delicada no atual quadro da educao superior. A
expanso das IES privadas mercadolgicas que tratam a educao como negcio
e no como bem pblico foi autorizada pelas polticas governamentais, liberandoas do compromisso com a pesquisa, e permitindo que operem como instituies de
ensino apenas. Dessa forma, muitas praticam concorrncia que podemos considerar
desleal, resultando no esvaziamento das salas de aula das universidades comunitrias
que vo fechando gradativamente seus cursos, ficando os professores, em geral

Universidades comunitrias

83

horistas, sem trabalho.


Somado a esse panorama, as polticas governamentais parecem acreditar
que a educao a distncia adequada para interiorizar a educao superior.
Aqueles que conhecem de perto a defasagem educacional e cultural dessas
localidades interioranas percebem o quanto a educao presencial necessria
nesses casos, uma vez que a distncia das populaes dos pequenos municpios
das tecnologias significativa26, e no pode ser superada sem mediaes presenciais
intensivas e cuidadosas. Entretanto, as aparentes facilidades so atrativas, o que
tem tambm retirado alunos das comunitrias e diminudo ainda mais o trabalho
dos docentes, colocando em risco a sobrevivncia desse tipo de IES, que comea a
transfigurar-se e vai sendo empurrada a assumir um perfil competitivo, para o qual
no tem preparo, desvirtuando a sua vocao e misso, ambas voltadas para
promover uma educao para a cidadania e para o desenvolvimento regional.
Por ltimo, as polticas de federalizao vm ignorando a histria construda
por este conjunto de Universidades Comunitrias nas suas regies, muitas vezes
instalando campus federais prximos das comunitrias, sem estabelecer relao de
parceria ou cooperao entre ambas. Por um lado, a instalao de universidade
gratuita bem-vinda e importante nessas localidades. Por outro lado, seu perfil
elitizado, com vestibular exigente, atrai estudantes excedentes dos grandes centros
urbanos, deixando pouca chance para a populao local ocupar tais vagas. Os
nveis educacionais baixos do ensino fundamental e mdio tornam os candidatos
dos pequenos municpios pouco competitivos para conseguir aprovao em
vestibulares, excluindo-os. Nesse contexto, a presena de uma universidade federal
pode no significar que a populao local tenha acesso s vagas pblicas, ou que
o impacto de sua instalao gere desenvolvimento local.
O reconhecimento do esforo das comunidades do interior na construo
de parcerias para criar e manter as suas universidades regionais, que se constituem
em patrimnio cultural, poder permitir que elas se desenvolvam em termos de
pesquisa e ps-graduao, sem a precariedade que atualmente se verifica e sem o
risco de extermnio ao qual esto hoje sujeitas. Afinal, as 18 universidades
comunitrias do RS e SC, s quais nos referimos neste texto, fazem parte do
patrimnio nacional, constituindo-se em mais de 10% do total de universidades
brasileiras. Elas foram pioneiras em cumprir, at o momento, a meta da superao
das diferenas regionais, presente nos cinco PNPGs que as pblicas no conseguiram
atender e ainda no atingida. Estamos longe de superar as desigualdades entre
regies, mas certo que as universidades comunitrias tm minimizado a distncia
entre os nveis educacionais e culturais do interior e das capitais. Trata-se de um
modelo autenticamente brasileiro, nascido das prprias comunidades27, levando
em conta as suas necessidades regionais. Por isso, ele merece anlise criteriosa e
aperfeioamento, e seus problemas precisam ser encarados como questes de interesse
pblico.

84

Instituies comunitrias

Notas
1

Este texto atualizou verso em castelhano publicada em peridico do Mxico: MACHADO,


A.M.N. Universidades comunitrias: um modelo brasileo para interiorizar la educacin superior.
UNIVERSIDADES Publicacin de UDUAL, Unin de Universidades de Amrica Latina y el
Caribe, ao LVIII, n. 37, Mjico-DF, abril-junio 2008. p. 37-48.

Professora UNIPLAC. Doutora em Cincias da Linguagem pela Universit Paris X Frana


e Doutora em Educao pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul - UFRGS. Correio
eletrnico: laborescrita@uol.com.br.

Conforme Censo da Educao Superior (INEP, 2006), cujos dados so de 2004. A situao j
se configurava naquele ano, mas se acentuou significativamente nos ltimos quatro anos; dados
do Censo referentes a SC e Regio Sul mostram que os concluintes do ensino mdio foram, em
2004, 62.562 e o total de vagas de educao superior ofertadas de 80.366. O aumento de IES
pblicas na Regio Sul diminuiu de 44, em 1991, para 37 em 2004, enquanto as IES privadas
passaram de 87, em 1991, a 298 em 2004. O quadro comea a modificar-se com a recente
criao de universidades pblicas no interior (UNIPAMPA, UNILA, UNIVERSIDADE DO
MERCOSUL). Esta nova realidade ser alvo de estudos futuros.

As vagas ociosas no ensino superior no Brasil eram 20,2 %, em 1998, e passaram a 49,5 % do
total em 2006 (Folha on line, 18/04/2006).

Estes so em geral horistas, ficando seu trabalho na dependncia da formao de turmas.

O conceito desenvolvido por Milton Santos (2004) para pensar as economias urbanas em
pases subdesenvolvidos pode contribuir neste caso. Santos identifica dois circuitos econmicos
distintos que convivem em um mesmo espao urbano sem que um modifique o outro: o circuito
superior, avanado, como o dos pases mais desenvolvidos, e o circuito inferior, no qual funciona
uma economia informal. Em um mesmo estado brasileiro, por exemplo, convivem situaes
econmico-culturais contrastantes que podem ser entendidas luz da lgica identificada por
Santos.

O I PNPG, de 1975; o II PNPG, de 1982 a 1985; o III PNPG, de 1986 a 1989; o IV PNPG, que
foi um processo amplo de discusses que no resultou em um documento final como os demais,
mas preparou o ltimo: o V PNPG, com validade de 2005 a 2010.

Mendona (2003, p. 296) descreve o pensamento de Teixeira, para quem a universidade


contempornea deveria ser ao mesmo tempo uma universidade humanista, a exemplo da
universidade medieval, oferecendo, portanto, uma formao bsica geral; uma universidade
moderna, voltada para a pesquisa e a produo do conhecimento, como a universidade
humboltiana; e uma universidade de servio, voltada para os problemas prticos de sua sociedade
e educao e at uma multiversidade, ligada indstria e ao desenvolvimento nacional.

Nesse comentrio de Mendona h um trecho que carrega um equvoco da autora, erro que foi
favorecido pela formulao tortuosa do Teixeira (1964). importante explicit-lo como
contribuio com a produo cientfica em torno dos modelos de universidade, tema central
deste trabalho. No seu artigo, Mendona associa o nome de Newman ao modelo de
universidade de servio. Esclarecemos que, ao contrrio de uma universidade de servio,
a concepo de universidade de Newman, que se inspirou na Universidade de Oxford para
fundar a Universidade de Dublin (1852), era centrada na busca do saber pelo saber, condenando
toda e qualquer dimenso utilitarista da universidade. Tambm Whilhelm von Humboldt
descartava esta dimenso, porm, situava a pesquisa no centro das funes da universidade,
enquanto Newman a exclua de sua alada. Logo, a Universidade de Newman pode ser
considerada antpoda da universidade de servio, que vai se desenvolver nos Estados Unidos
posteriormente e influenciar a universidade brasileira.

10

Todas so de fato filantrpicas. Mas apenas uma confessional dita comunitria est no interior.

Universidades comunitrias

85

11

O nmero flutua, considerados diversos documentos oficiais publicados, entre 2013 IES (cf.
Sinopse Estatstica de 2004: acesso em 09/06/2007), 2380 IES (cf. Informativo Ano 4, n. 186,
de 19 de maro 2006) e 2165 IES (Boletim do INEP, divulgado em 12/12/2006). Lembre-se que
o Censo traz dados de 2004.

12

As confessionais tendem a estar nas capitais e as estritamente comunitrias tendem a estar


situadas no interior, sobretudo na regio sul que a que tem a maioria das comunitrias.

13

Dados obtidos na Revista da ABRUC, Ano XI, n. 41, fev/mar 2007.

14

Que representam 22% do total de 163 universidades brasileiras.

15

Vrias mantm cursos em outros municpios.

16

Note-se que a sigla ACAFE no contm, em seu nome, o termo comunitrias, nem se refere ao
carter pblico ou privado: associa fundaes educacionais. J o COMUNG consorcia
universidades comunitrias, mas no se refere ao carter laico ou confessional. Entende-se
assim que no h impedimento para a participao de uma pblica na ACAFE, nem de uma
confessional no COMUNG. Entretanto, o vnculo a tais associaes no suficiente para
conceituar com preciso as universidades comunitrias. Precisamos de outros elementos.

17

No Censo da Educao Superior (INEP, 2006) so repertoriadas, em SC, duas IES federais na
pgina 27 e trs na pgina 371. Apenas a UFSC universidade, sendo as outras duas a Escola
Agronmica Federal de Concrdia e o Centro Federal de Educao Tecnolgica de SC (com
oferta de cursos em diversos municpios). No contabilizamos para este trabalho cursos fora de
sede ou extenses das instituies.

18

H alguns campi da UDESC em outros municpios, como o caso em Lages, que oferece os
cursos de medicina veterinria e cincias agronmicas, e esto em curso alguns processos de
implantao de federalizao que no contabilizamos aqui.

19

Cefets e federalizaes em curso.

20

Tese intitulada Formao e Trabalho de Pesquisadores: um estudo dos processos de


institucionalizao da pesquisa em IES emergentes, defendida na UFSC em 01/09/2008, sob
orientao de Lucdio Bianchetti (UFSC) e Ana Maria Netto Machado (co-orientadora).

21

Estudos da rea da sade (DE MEIS, 2007) realizados com pesquisadores em formao ou em
exerccio constataram forte angstia em torno da insero profissional e, em decorrncia, a
busca por segurana faz com que acalentem, como ideal, um posto em universidade pblica,
submetendo-se a condies de trabalho, muitas vezes, aviltantes (voluntrio, ou na condio de
professor substituto durante tempo prolongado, o que praticamente corresponde ao horista em
IES no pblicas). Em processo seletivo para doutor em universidade comunitria (2008), um
dos 25 candidatos (com vnculos parciais nas mais prestigiosas universidades estaduais paulistas)
assim se apresentou: eu sou uma professora doutora bia fria, referindo-se explorao do
trabalho dos doutores, dado que corrobora os resultados encontrados por De Mis.

22

Durante Seminrio Internacional focalizando os estudantes da educao superior da Amrica


Latina (UNICAMP, 2005), distribu uma coletnea publicada pela UNIPLAC em co-edio com
o NUPE/UFSC, sobre os Mestrados Interinstitucionais do Sul (JANTSCH et al., 2005) conveniados
pela UFSC com duas comunitrias (UNOESC e UNIPLAC). O modelo de universidade
comunitria chamou a ateno do Secretrio da Unio de Universidades Latino-americanas,
presente no evento, (que o considerou original) e que inclumos entre os debatedores do primeiro
nmero da Carta Peridica.

23

Exame Nacional de Desempenho de Estudantes: o conceito apresentado em cinco categorias


(1 a 5) sendo que 1 o resultado mais baixo e 5 o melhor resultado possvel. O IDD a
diferena entre o desempenho mdio do concluinte de um curso e o desempenho mdio estimado
para os concluintes desse mesmo curso e representa, portanto, quanto cada curso se destaca da
mdia, podendo ficar acima ou abaixo do que seria esperado para ele baseando-se no perfil de
seus estudantes. Fonte: INEP. Disponvel em <http://enade2005.inep.gov.br/novo/Site/

86

Instituies comunitrias

?c=CUniversidade&m=pesquisar>. Acesso em 8/02/2008.


24

Os nmeros referentes s Universidades Comunitrias do Sul aparecem em negrito (bem como


os totais ou subtotais).

25

UNB.

26

Dissertao de Mrcia Xavier, em fase final e por ns orientada, intitulada Incluso/excluso


digital no campo: desafios na formao docente, realizada em municpio do interior da Regio
Serrana, revela a dificuldade destas populaes de se aproximarem da cultura virtual, mesmo
aps cursos e capacitaes de dois semestres.

27

O caso de Santa Catarina tem algumas particularidades que o distingue da situao no RS, no
que se refere s articulaes entre os poderes pblicos municipais, o setor privado, e suas
alianas estabelecidas, em alguns momentos histricos, com o poder estadual de SC. Tais
relaes complexas so analisadas por Maurcio Jose Siewerdt (2007) e por Valle (1996),
referncias que deixamos aqui como indicativos para aprofundamento.

Referncias
ABRUC. <http://www.abruc.org.br>. Acesso em 10/12/2007.
ACAFE. <http://www.acafe.org.br/new>. Acesso em 04/12/2007.
ALVES, V. M. Formao e trabalho de pesquisadores: um estudo dos processos de
institucionalizao da pesquisa em IES emergente, protagonizado por doutores
em educao titulados em Santa Catarina. Tese de doutorado em curso: UFSC.
ANPED. 30 anos de pesquisa e compromisso Social Programao. Caxambu/
MG, 2007.
BRASIL. Plano Nacional de Ps-Graduao (PNPG) 2005-2010. Braslia: CAPES,
dezembro de 2004.
BRASIL. Plano Nacional de Ps-Graduao (PNPG) 2005-2010. Braslia: CAPES,
dezembro de 2004.
COMUNG. <http://www.comung.org.br/1024/index.html>. Acesso em 06/12/2007.
DE MEIS, L. et al. The Growing Competition in Brazilian Science: Rites of Passage,
Stress and Burnout. Brazilian Journal of Medical and Biological Research. Disponvel
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JANTSCH, A. P.; ERN, E.; BIANCHETTI, L.; DAROS, M. D. (orgs.) Mestrado em
Educao: experincias interinstitucionais na Regio Sul. Lages/SC: UNIPLAC,
2005.
INEP. Educao Superior Brasileira: 1991-2004 Santa Catarina. Braslia: Instituto
Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira, 2006
MENDONA, Ana Waleska P. C. A Ps-Graduao como estratgia de reconstruo
da universidade brasileira. Educar em Revista. Curitiba, PR: Editora UFPR, n. 21,
p. 289-308, 2003.

Universidades comunitrias

87

SANTOS, B. Pela mo de Alice: o social e o poltico na ps-modernidade. So


Paulo: Cortez, 2003.
SANTOS, M. O espao dividido. So Paulo: EDUSP, 2004.
SEMINRIO INTERNACIONAL LOS NUEVOS ESTUDIANTES
LATINOAMERICANOS DE EDUCACIN SUPERIOR. Campinas: UNICAMP,
2006.
SGUISSARDI, V.; SILVA JR, J.R. A nova lei de Educao Superior: fortalecimento
do setor pblico e regulao do privado/mercantil ou continuidade da privatizao
e mercantilizao do pblico? Revista brasileira de educao. Rio de Janeiro. v. 11,
n. 29, p. 5-27, 2005.
SIEWERDT, M. J. Autonomia do trabalho docente no sistema fundacional
catarinense: questes histricas e ontolgicas para delineamento de anlise. IV
Simpsio Trabalho e Educao. Belo Horizonte, agosto, 2007.
TEIXEIRA, A. A universidade de ontem e de hoje. Revista brasileira de estudos
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VALLE, I. do. Burocratizao da educao: um estudo sobre o Conselho Estadual
de Educao do Estado de Santa Catarina. Florianpolis: UFSC, 1996.
VON NEUMANN, John. Disponvel em <http://twiki.im.ufba.br/bin/view/MAT150/
JohnVonNeumann>. Acessado em 23/01/06.
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john_von _neumann.htm>. Acessado em 23/01/06.
<http://enade2005.inep.gov.br/novo/Site/?c=CUniversidade&m=pesquisar>.
Acessado em 26/01/2008.

88

Instituies comunitrias

CONTRIBUIES DAS INSTITUIES DE EDUCAO SUPERIOR


DA ASSOCIAO CATARINENSE DE FUNDAES
EDUCACIONAIS A SANTA CATARINA E AO BRASIL

Luiz Gonzaga de Lima1

1 Uma pequena remisso histrica da gnese das Instituies de


Educao Superior associadas Associao Catarinense de Fundaes
Educacionais ACAFE
At o final da dcada de 50, o Estado de Santa Catarina no possua
sequer uma universidade. As pessoas, em sua maioria jovens, que demandavam
participao no ensino superior, tinham que se deslocar para os Estados vizinhos
do Paran e do Rio Grande do Sul, mas tambm ao Rio de Janeiro e a So Paulo.
Os nicos cursos superiores existentes, e em Florianpolis, eram os de Direito, de
Cincias Econmicas, de Odontologia, Medicina e Farmcia, de Filosofia e Servio
Social e de Engenharia Industrial, lecionados em faculdades isoladas que
compuseram a Universidade Federal de Santa Catarina- UFSC, criada em 1960 e
instalada oficialmente nos incios de 1962.
Reconhecidamente, a essa poca, os ventos polticos j sopravam na direo
da busca de uma integrao mais plena do Estado de Santa Catarina, ainda ento
prevalentemente centrado no desenvolvimento da regio litornea. So desse tempo
os primeiros grandes planejamentos governamentais, propondo a construo de
estradas que, cortando todo o Estado, possibilitassem o fluxo dos catarinenses e da
produo, preponderantemente agrcola, aqui gerada e outras obras estruturais
bsicas, como a eletrificao nas cidades e na rea rural e o desenvolvimento da
telefonia.
Fruto da viso da necessidade urgente de oferecer ensino superior populao
catarinense a criao, em 1964, pelo Governo Estadual, da Universidade para o
Desenvolvimento do Estado de Santa Catarina - UDESC, e da Fundao
Universidade Regional de Blumenau - FURB, pelo Governo daquela Municipalidade.
E, apesar de certo centralismo conservador, presente em boa parcela dos
governantes e das pessoas ligadas ao ensino, aos poucos as comunidades regionais
e microrregionais comearam a se organizar, dando vida a um sistema fundacional
de educao superior totalmente diferenciado de qualquer outra experincia vivida
nos demais estados da federao brasileira.
Do norte ao sul, do leste ao oeste catarinenses, diversos municpios criaram
suas fundaes educacionais, dotaram-nas com um certo patrimnio que, na grande

Contribuies das instituies de educao superior...

89

maioria das vezes, se resumia a uma rea de terras para a futura construo de
suas instalaes e estava dado o incio de uma instituio voltada administrao
do ensino superior. E que cada uma se mantivesse da forma que pudesse.
H trinta e quatro anos, exatamente no dia 24 de maio de 1974, nascia a
Associao Catarinense das Fundaes Educacionais - ACAFE, pensada pelas
lideranas das Fundaes Educacionais existentes no Estado de Santa Catarina
como uma entidade capaz de congreg-las e integr-las, na busca do fortalecimento,
da ordenao, das articulaes e do planejamento de um Sistema de Ensino Superior
Regionalizado.
A essa poca, tinham sido criadas pelos Governos Municipais, e estavam
em plena atuao, a Fundao Universidade Regional de Blumenau - FURB; a
Fundao Educacional do Alto Vale do Rio do Peixe - FEARPE, de Caador; a
Fundao Educacional e Empresarial do Alto Vale do Rio do Peixe - FEMARP, de
Videira; a Fundao Educacional do Oeste Catarinense - FUOC, de Joaaba; a
Fundao das Escolas Unidas do Planalto Catarinense - UNIPLAC, de Lages; a
Fundao Educacional da Regio de Joinville FURJ; a Fundao Educacional de
Brusque - FEBE; a Fundao Educacional de Cricima - FUCRI; a Fundao
Educacional Regional Jaraguaense FERJ; a Fundao Universitria do
Desenvolvimento do Oeste - FUNDESTE, de Chapec; a Fundao Educacional
para o Desenvolvimento do Alto Vale do Rio Itaja - FEDAVI, de Rio do Sul; a
Fundao Educacional do Norte Catarinense - FUNORTE, de Mafra; a Fundao
das Escolas do Planalto Catarinense - FUNPLOC, de Canoinhas; a Fundao
Educacional do Sul de Santa Catarina - FESSC, de Tubaro; a Fundao de
Ensino do Plo Geo-Educacional do Vale do Itaja - FEPEVI, de Itaja; e, ainda,
criada pelo Governo Estadual, a Universidade para o Desenvolvimento do Estado
de Santa Catarina - UDESC, com campi em Florianpolis, em Lages e em Joinville.
Note-se que a Fundao Educacional do Alto Uruguai Catarinense - FEAUC,
de Concrdia, e a Fundao Educacional do Planalto Central Catarinense - FEPLAC,
de Curitibanos, bem como, mais tarde, a Fundao Educacional Barriga Verde FEBAVE, de Orleans; a Fundao Educacional Hansa Hammonia - FEHH, de
Ibirama, e a Universidade de So Jos - USJ, institudas aps a criao da ACAFE,
a ela se integraram.
nas asas dessa unio e no esprito empreendedor de lderes comunitrios
idealistas, que estiveram frente dessas instituies educacionais, que aconteceu a
expanso do Ensino Superior em Santa Catarina.
Para a inteleco maior desse primeiro grande movimento de expanso, h
que se levar em conta toda a realidade da evoluo social das comunidades
microrregionais catarinenses, o desenvolvimento prodigioso da economia do Estado,
o equilbrio existente em seu modelo de distribuio empresarial na agricultura e
pecuria, na indstria e no comrcio e nos servios em geral, no modelo das
pequenas e mdias propriedades rurais e da fixao da populao em cidades de
pequeno e mdio porte, bem como a supervenincia de uma legislao federal que

90

Instituies comunitrias

desonerava as instituies de ensino de muitas prescries tidas anteriormente como


requisitos de execuo obrigatria.
Impulsionadas, ento, pela abertura das polticas educacionais e pela
necessidade de ampliao das ofertas de ensino superior em suas regies, foram
sendo erigidas e organizadas as Universidades Comunitrias do Sistema Catarinense
de Ensino Superior, algumas delas com a fuso de vrias fundaes educacionais
pertencentes a uma mesma rea geogrfica.
Hoje, somam ao todo 04 Centros Universitrios e 10 Universidades que,
junto com a UDESC, compem o Sistema ACAFE.

2 Contribuies no ensino
Inicialmente, necessrio que se tenha em mente que todas as fundaes
educacionais existentes no Estado, e, conseqentemente, todas as universidades
delas originadas, tm como principal mola propulsora e como base de atuao o
envolvimento com a sua regio e a inteno/misso de ser agente do desenvolvimento
regional. Essa caracterstica est j marcada desde a sua criao e inserida mesmo
em suas cartas instituidoras. Tm, atravs dos tempos, sido as parceiras constantes
das comunidades de suas regies em todo o processo de melhoria de vida e de
desenvolvimento, em todos os mbitos das realidades microrregionais, quer no
setor econmico propriamente dito, quer na ambincia humana e social.
Assim, ao se comentar os dados de expanso e da colaborao efetiva de
cada uma das instituies do Sistema ACAFE, caber referncia explcita aos
Arranjos Produtivos Locais - APLs especficos que compem o ncleo do esforo e
do resultado econmico das empresas e dos empreendimentos localizados na rea
de abrangncia das citadas entidades (SDS, 2008).
Analisando esses quase trinta e cinco anos de vida, ilustrar-se-, em seguida,
de forma quantitativa, a colaborao das IES da ACAFE no setor do ensino,
enunciando os dados do sistema em 1975 e o crescimento nos perodos subseqentes.
Naquela data, poucos eram os cursos existentes e eram oferecidas 4.301
vagas no vestibular, o primeiro concurso unificado e bancado pela Associao.
Para as citadas vagas inscreveram-se 6.161 candidatos. O bloco das Cincias
Sociais Aplicadas tinha a maior incidncia de pleitos. Naquele ano, os matriculados
nos diversos cursos existentes somavam 15.359 estudantes, ocorrendo a maior
concentrao dessas matrculas nos cursos da rea das Cincias Humanas e Sociais.
que as demandas regionais e microrregionais voltavam-se necessidade de
preparao dos docentes para os sistemas municipal e estadual de ensino e
igualmente para a qualificao de pessoal voltado s reas da administrao de
empresas, ao direito e contabilidade empresarial. No referido ano, houve 2.418
concluses de curso, acontecendo, poca, a maior concentrao de formandos
tambm no campo das Cincias Humanas e Sociais.

Contribuies das instituies de educao superior...

91

Outro dado importante a ser considerado o relativo titulao dos


professores. poca, de um total de 189 docentes, somente 7,94% eram possuidores
de mestrado ou doutorado; poucos eram tambm os especialistas e a maioria era
simplesmente de graduados (MUNIZ, 2006, p. 69).
Quanto ao regime de trabalho docente, o maior nmero era de horistas, e
apenas 6,35% cumpria tempo integral.
Em 1990, eram 2.220 docentes e 9.877 vagas oferecidas no vestibular, para
27.934 candidatos que se inscreveram, numa relao de 2,83 candidatos por vaga.
Foram 35.738 alunos matriculados e um total de 4.072 concluintes dos diversos
cursos.
Em 2000, os docentes atingiam um total de 7.318. As vagas oferecidas
para ingresso, nos j 645 cursos existentes, eram em nmero de 30.283 e a demanda
no vestibular foi de 61.661 candidatos, numa relao de 2,04 por vaga. O total de
matriculados somou 100.044, compondo uma relao aluno / docente de 13,07.
Os concluintes dos cursos somaram um total de 10.205.
Desde a dcada anterior, a concentrao da demanda por cursos superiores
saiu da rea das Cincias Humanas e Sociais para a das Sociais Aplicadas, com
uma boa percentagem de candidatos se orientando para os campos da Sade e
das Engenharias e Tecnologias.
a partir desse perodo que o Sistema ACAFE comea a sofrer uma aodada
competio das instituies privadas de ensino superior instaladas aqui em Santa
Catarina, tanto as que ministravam ensino presencial como as ligadas EaD. Isso
pela leveza de suas estruturas, pela rapidez de sua adaptao e pelas facilitaes
que apresentam clientela. Nos seus cursos de graduao, em 2004, matricularamse 35.127 alunos e, dois anos depois, j eram 48.069 estudantes (ACAFE, 2008).
Conforme os dados consolidados do Sistema ACAFE, ao final de 2006, as
quinze instituies associadas, presentes com unidades fsicas em 75 cidades do
Estado, abrigavam 137.131 alunos, matriculados em seus 928 cursos de graduao
e 21.174 estudantes em seus 498 cursos de ps-graduao. Nesse ano, as concluses
de cursos de graduao atingiram o total de 27.728 formandos. E 2.614 teses/
dissertaes/monografias foram defendidas (ACAFE, 2008).
Contavam, ento, as instituies da ACAFE com o trabalho de 6.423
funcionrios na rea tcnico-administrativa e com 9.184 docentes, entre os quais
1.298 doutores, 4.019 mestres, e cerca de 700 portadores de graduao, numa
relao aluno/professor de 17,23 (ACAFE, 2008).
Quanto procedncia dos universitrios, em uma grande parcela do Estado,
chegam a 80% dos matriculados os provenientes dos estabelecimentos de ensino
mdio dos sistemas municipais e estadual de ensino (Dados Vestibular ACAFE).
Um dos elementos presentes em todas as entidades associadas a
preocupao constante pela efetividade da qualidade do ensino presencial que

92

Instituies comunitrias

ministram. Algumas dessas instituies tm mesmo implantada e certificada sua


marca nessa dimenso, fato que plenamente reconhecido pela populao de sua
regio de abrangncia.
Entre os pontos altos da atuao das instituies filiadas ACAFE, o que
mais se evidencia a resposta de alto nvel que apresentam s necessidades de
formao humana e profissional dos que dela demandam o ensino. Tm elas
priorizado a qualidade nos processos de elaborao e execuo de seus projetos
pedaggicos. Possuem um corpo de docentes altamente competente, capaz e dotado
de alto esprito de cooperao. Por seus esforos terem sido sempre focados na
resoluo das dificuldades locais, elas esto abertas s mudanas e realidade
circundante, buscando superar, de forma cooperativa, as barreiras e as presses
que se apresentam nos tempos atuais.
Em uma rpida anlise dessa atuao por parte das Universidades e dos
Centros Universitrios, pode-se verificar uma grande consonncia entre o ensino
que apresentam e as necessidades da realidade econmica da regio onde se inserem.
Nos ltimos sete anos, concluram a graduao no Sistema ACAFE mais de 130.000
estudantes. Essa uma das suas contribuies altamente significativas ao
desenvolvimento do Estado e do Pas (ACAFE, 2008 e SDS, 2008).
A par da expressiva atuao no ensino de graduao, as instituies da
ACAFE tm desenvolvido uma ingente ao oferecendo cursos de ps-graduao
lato e stricto sensu, com a finalidade de promover maior qualificao e requalificao
pessoal e profissional tanto da populao que j se encontra no mercado de trabalho
como na formao daqueles que para ele se preparam ou aos que almejam ampliar
seu universo de conhecimentos.
Hoje, so mais de 50 cursos de Mestrado ofertados em 10 das Universidades
da Associao e um total mdio de 450 cursos de Especializao ou MBAs/ano.
Nos ltimos sete anos, mais de 120.000 alunos deles participaram, sendo elaborados,
no referido perodo, mais de 18.000 trabalhos cientficos, entre monografias e
dissertaes. Essa significativa produo um dos elementos responsveis pelo
lugar ocupado pelo ensino superior catarinense no contexto nacional (ACAFE,
2008).

3 Contribuies na pesquisa e na extenso


A legislao nacional, ao estabelecer as caractersticas fundamentais de
uma universidade, aponta, como divisor de guas entre ela e as demais instituies
de ensino superior, a indissociabilidade entre o ensino, a pesquisa e a extenso,
pilar da universidade como construtora do saber, de um saber que transforma e
que se comunica, que se irradia.
Considerando que sua misso est voltada ao desenvolvimento das regies
em que atuam, as universidades da ACAFE tm, juntamente com as aes de

Contribuies das instituies de educao superior...

93

ensino, organizado e executado programas de pesquisa e extenso que lhes conferem


amplo reconhecimento comunitrio.
A comear pelos programas de iniciao cientfica, a preocupao pela
investigao em geral com o intuito da intervenincia e da transformao da realidade
a orientao que fundamenta a ao dos mais de 400 grupos institucionais
voltados a essa rea. Os institutos de pesquisa existentes tm contribudo eficazmente
para a soluo de problemas, tanto no campo educacional, empresarial e tecnolgico
como no da conservao e preservao ambiental. Os mestrados e doutorados
que mantm so, sem dvida, a fora motriz dessa atuao na rea da investigao.
Essa diretriz tem esbarrado muitas vezes, porm, no fator financeiro. Sabese que a cincia, a produo cientfica, no acontece de um dia para o outro,
como num passo de mgica. um processo que exige tempo, maturidade intelectual,
tradio, resultados da constante e efetiva capacitao de pessoal, da existncia
de uma infra-estrutura adequada e de investimentos contnuos e de porte. Fazer
pesquisa de vulto, por outro lado, a condio sine qua non de se conseguir uma
base cientfica e tecnolgica que promova o desenvolvimento de uma regio e de
um pas. Ainda mais hoje, na era do conhecimento, do domnio da informao
(MORAES e FARA, 2000, p. 75).
Ento, na dificuldade de se atingir essa excelncia, fundamental este
trabalho institucional pelo fortalecimento dos programas de iniciao cientfica.
Estimular os jovens estudantes, que assim o queiram e que possuam certas
capacidades, a fugir da possvel rotina dos exerccios escolares, a aprender a ler as
bibliografias de forma crtica, a perder o medo do novo e a assumir compromissos
mais srios com o conhecimento, a manter uma postura sria de busca para intervir
na realidade, a ter uma preocupao em saber utilizar os bancos de informao
existentes, a aprender outros idiomas que lhes facilitem abeirarem-se de novas
informaes e, enfim, a se formar talvez como possveis futuros pesquisadores ou a
se colocar no mercado de trabalho como profissionais capazes de iniciativa, abertos
realidade e dotados de esprito crtico e de maturidade intelectual (MORAES E
FARA, 2000, p. 76).
Igualmente, na esteira das exigncias e tendncias da atualidade, h todo
um movimento nessas universidades para a instalao e consolidao de seus
Ncleos de Inovao Tecnolgica e na ampliao da ao de suas Incubadoras e
Parques Tecnolgicos, verdadeiros berrios dos novos e futuros empreendimentos
das economias regionais e, conseqentemente, da estadual.
no campo da prestao de servios que brilha de forma ainda mais
expressiva a ao das instituies do Sistema ACAFE. Presente de forma destacada
em suas misses institucionais est a comunicao do saber construdo para o
desenvolvimento das pessoas e das regies em que esto instaladas. Cursos de
extenso, palestras abertas ao pblico, semanas temticas, seminrios, simpsios,
encontros, congressos e colquios, em mbito local, regional, nacional e
internacional, so instrumentos utilizados para a comunicao cientfica, para o

94

Instituies comunitrias

aprimoramento da formao das pessoas para o desenvolvimento do prprio


conhecimento. todo um movimento de inter-relacionamento que enriquece o
prprio existir do homem sobre a terra, dando-lhe condies de bem aquilatar o
real e de poder posicionar-se frente ao mundo, exercitando assim a liberdade de
escolha, sua caracterstica maior.
Essas prticas de extenso propiciam, de fato, a convivncia, uma
convivncia focada no saber disponibilizado, que se recria a cada inter-relao.
Todas as instituies da Associao tm desenvolvido tais modalidades de ao
que so da mais alta significao s suas comunidades de abrangncia. Conforme
dados disponveis relativos ao ano de 2006, mais de 1,1 milho de pessoas
participaram de programas de educao comunitria e foram atendidas em
programas de promoo sociocultural. E mais de 250.000 receberam atendimento
de assistncia jurdica e de sade. de se notar, com especial relevo, as modalidades
de gesto que esto sendo usadas por universidades associadas em vrios hospitais
e ambulatrios mdicos em suas regies. H ainda a se considerar o grande
atendimento prestado nas clnicas de fisioterapia, de educao fsica e de psicologia
(ACAFE, 2008).
Alm desses servios, cerca de 50.000 de seus alunos receberam bolsas de
estudo, integrais ou parciais, e bolsas trabalho e ou pesquisa.
a dimenso da responsabilidade social presente nas Instituies do Sistema
ACAFE que aparece com grande destaque. Essa responsabilidade o fruto de uma
gesto tica e inteligente dos impactos que elas geram em seu entorno humano,
social e natural, e, por isso, figura como elemento bsico e estruturante de suas
estratgias e polticas. Ela o eixo fundamental da atuao voltada ao
desenvolvimento regional.
Merecem ser enunciadas algumas reas em que servios institucionais foram
e esto sendo apresentados s comunidades e a empresas do Estado. Aes no
desenvolvimento do Turismo Cultural e na preservao das riquezas culturais locais.
Apoio a Rotas Tursticas institucionalizadas. Centros de documentao histrica,
museus e arquivos histricos e fotogrficos, relatando costumes e o modus vivendi
de grupos de imigrantes colonizadores.
Promoo de festivais de teatro e dana, de msica e de canto coral.
Manuteno de orquestras de cmera e de grupos artsticos, de altssimo nvel, em
nada inferiores a companhias famosas. Trabalhos de promoo humana em
comunidades economicamente carentes, com oficinas pedaggicas de desenho,
artes plsticas, msica, capoeira, cermica, informtica, teatro, moda, costura.
Execuo de programas de alfabetizao de adultos e constituio das chamadas
Universidades da Terceira Idade. Programas de incluso digital direcionado a
crianas, a adolescentes, a jovens e a adultos. Atividades de promoo de esportes,
mantendo times de futsal, vlei, basquete e handebol, em diversas categorias,
incluindo crianas e adolescentes. Treinamentos para formao, qualificao e
requalificao de profissionais nas reas tcnicas. Manuteno de escolas de ensino

Contribuies das instituies de educao superior...

95

fundamental e mdio. Prticas no setor da sade animal e vegetal. Trabalhos de


assessoria e consultoria em vrias reas. Manuteno de Radiodifusoras e de TVs
Educativas. Atendimento especial a adictos e assistncia a doentes terminais.
Proposio e execuo de programas de gesto ambiental, com participao decisiva
nos Comits de Bacias Hidrogrficas e em outras aes de responsabilidade social.
Liderana na promoo dos dias de solidariedade, com voluntrios que prestam
comunidade os mais variados servios profissionais, naquele determinado perodo.
Para dar suporte e apoio s suas atividades de ensino, pesquisa, gesto e de
extenso, contam as unidades do Sistema ACAFE com bibliotecas cujo acervo
total de mais de 2 milhes de volumes, com centros de esporte e lazer e com o
nmero expressivo de mais de 16 mil computadores conectados internet. E, last
but not least, a utilizao, para a prestao de uma extensa gama de servios
comunidade, dos 2.089 laboratrios existentes (ACAFE, 2008).
Conforme apontam os expressivos nmeros citados, inegvel a contribuio
das IES do Sistema ACAFE no desenvolvimento do Estado de Santa Catarina.
Essas instituies criadas pelo poder pblico, mas gerenciadas sob as normas do
Direito Privado, exceto a UDESC e mais tarde a FURB, essa ainda mantida pelas
mensalidades dos estudantes exerceram e exercem muitas vezes o papel do Estado
em sua obrigao de promover o acesso ao ensino.
Constitudas e geridas pelas comunidades locais, so instituies
comunitrias, sem dono, sem fins lucrativos, de assistncia social e muitas delas
filantrpicas. Possibilitam o acesso Educao Superior aos estudantes das mais
longnquas regies do Estado, garantem o acesso e a permanncia aos estudantes
carentes; promovem o desenvolvimento local e regional atravs dos servios, da
pesquisa, da extenso, da interveno por meio de aes cientficas aplicadas nas
mais diversas reas.
No h dvida em afirmar que o desenvolvimento, no seu lato sentido, do
Estado de Santa Catarina muito se deve s Instituies do Sistema ACAFE.

4 Perigos e oportunidades ao / expanso das IES


Passados esses quase sete lustros da existncia da ACAFE, faz-se necessria
uma anlise da realidade e uma tomada de deciso a respeito da sade e da futura
presena atuante das Instituies do Sistema.
Algumas oportunidades esto se apresentando e decididamente esto a
indicar caminhos a trilhar e/ou a estender intensificadamente a ao. Inicialmente,
o fato da descentralizao administrativa do nosso Estado, com a conseqente
diviso do territrio em Secretarias Regionais de Desenvolvimento, propicia s IES
condies favorveis de um planejamento conjunto com o Poder Pblico Estadual,
que, constitucionalmente, tem muitos e inarredveis compromissos com o Ensino
Superior.

96

Instituies comunitrias

Vertentes a serem desenvolvidas apontam ainda para a expanso do ensino


tanto de graduao como de ps-graduao, stricto e lato sensu, nas reas
tecnolgicas e da sade, bem como no setor de alimentos. Torna-se uma urgncia
a prestao de servios na rea ambiental, tanto nos aspectos de gesto como de
pesquisa e utilizao de tecnologia.
Cada vez mais, e em unssono com as preocupaes e as linhas de
financiamento governamental, as iniciativas direcionadas inovao devem ser
incentivadas.
H, cada vez mais, a presena de um mercado exigente, de um lado, e de
outro, uma populao que cada vez mais sai em busca de formao. Parece existir,
no esprito do mundo, uma predisposio de procura por informaes, por parte
das pessoas e das comunidades. a era do conhecimento que chegou. As instituies
de ensino esto in. No podem, de forma alguma, por uma falta de insero e de
conhecimento da realidade, se fazerem out neste que um dos momentos mais
cruciais do ensino superior no Brasil.
Outro fator que est a apontar subsdios para uma linha estratgica de ao
das IES a tendncia de desenvolvimento da rea da biotecnologia. Aproveitar as
oportunidades para uma pesquisa aplicada e de interveno no real o grande
chamado. Assim, elas estaro ampliando sua rea de prestao de servios tcnicos
especializados, buscando parcerias tanto com instituies pblicas e privadas do
pas como do exterior, saindo assim de seu pequeno mundo e atuando
internacionalmente.
Alis, as Universidades, pela prpria razo de ser como Universidades, tm
como horizonte o Universo. em seu carter de Universitas que elegem seu
agir. E o universo, para elas, inicia com o mundo, com a internacionalizao das
relaes, com o intercmbio das idias, dos conceitos, do agir. Em todos os nveis,
local, regional, nacional e internacional. O carter internacional das Universidades
j existia desde a Idade Mdia, com a criao das primeiras escolas europias. Isso
ocorria em funo da busca de aventuras, mas j definia a questo da universalidade
do conhecimento e do importante papel das universidades na formao de cidados
com competncias globais. Essa caracterstica se evidencia ainda mais agora, face
ao intenso processo de globalizao, que se reflete na necessidade da
internacionalizao das Instituies de Ensino Superior.
A internacionalizao se refere a todo um processo de mudanas
organizacionais, de inovao curricular, de desenvolvimento profissional do corpo
acadmico e da equipe administrativa, e de desenvolvimento da mobilidade
acadmica, com a finalidade de buscar a excelncia na pesquisa, na docncia e
em outras atividades que so parte das funes universitrias (STALLIVIERI, 2004).
Nos ltimos tempos, tm-se efetuado grandes esforos para atingir uma
eficaz prtica de internacionalizao das universidades, sob a convocao da
UNESCO. Prova disso so os documentos da Conferncia Mundial sobre Educao
Superior (1998) e as Declaraes da Sorbonne (1998), de Bolonha (1999), de

Contribuies das instituies de educao superior...

97

Praga (2001) e a de Berlim (2003), que especificaram os compromissos na linha


da concretizao das Universidades Europias.
De outra parte, conforme a Declarao de Compostela2 (2004), resultado
da Conferncia Ibero-Americana de Reitores e Responsveis de Relaes
Internacionais,
o espao ibero-americano existe tambm como mbito comum dotado de
identidade prpria que foi forjada atravs de um processo histrico, cultural
e social, repleto de luzes e sombras, mas carregado de possibilidades
abertas ao futuro. A construo de um espao comum de educao superior
neste mbito constitui, antes de tudo, um bem social que se sustenta em
valores compartilhados e se nutre deles, ao mesmo tempo em que
reconhece a importncia da educao e do progresso cientfico e
tecnolgico no desenvolvimento integral, eqitativo e justo das nossas
sociedades. A educao superior no uma mercadoria, mas um bem
pblico que contribui para a melhoria da eqidade e da qualidade de
vida dos cidados, e a existncia prvia de uma identidade ibero-americana
deve servir como estmulo para reforar a cooperao entre as instituies
de educao superior europias e latino-americanas visando atingir esse
objetivo.

Coerentemente, essa Declarao aponta entre os compromissos assumidos,


a intensificao dos programas especficos de mobilidade de docentes e discentes e
a criao de redes de cooperao entre as universidades latino-americanas.
A UNESCO afirma ainda que uma universidade que quer marcar presena
e ter liderana no campo da educao superior e no desenvolvimento cientfico e
tecnolgico tem como imperativo o incremento das suas relaes internacionais e
interinstitucionais. Aponta tambm que as instituies devem tomar a iniciativa de
fazer a internacionalizao, concebendo a cooperao internacional como parte
integrante das suas misses institucionais. Para isso, portanto, necessitam criar
mecanismos e estruturas apropriadas para promov-la e organiz-la3. Sem dvida,
para que o processo de internacionalizao seja efetivo e eficaz fundamental que
haja o engajamento de toda a comunidade interna das instituies e que a sua
interlocuo com agentes externos promova realmente ao internacional.
A internacionalizao deve ser includa nos planos estratgicos; deve haver
uma poltica definida para sua implantao, com metas e prazos bastante claros;
deve ser de conhecimento pblico, fazendo parte dos documentos institucionais
(STALLIVIERI, 2004, p. 61).
Lanando um rpido olhar sobre o mundo, constata-se que as instituies,
tal como as pessoas, s crescem verdadeiramente se aprendem. Seno, vegetam e
se estiolam. E as relaes so a chave de sucesso das organizaes. A cooperao
vence a competio. E est na cooperao a grande possibilidade de
desenvolvimento que tem suas bases nas redes de relaes. Para o estabelecimento

98

Instituies comunitrias

de um plano de internacionalizao, porm, deve-se levar em conta tanto as


atividades em gesto universitria como as de graduao e de ps-graduao, de
pesquisa e de extenso. Sua efetivao trar ento resultados imediatos para a
qualificao institucional.
Uma universidade socialmente responsvel, que concaminha com suas
congneres na busca da excelncia da gesto de seus talentos humanos e de seus
recursos ambientais, da formao acadmica de seu corpo discente, da produo
do saber e dos modelos epistemolgicos escolhidos e da participao no
desenvolvimento sustentvel da comunidade regional, necessita expandir seus
intercmbios e inter-relacionamentos.
Um campo extraordinrio que se abre tambm o do ensino a distncia ou
semipresencial aproveitando todos os recursos disponibilizados pela tecnologia atual.
J que so instituies que primam pelo ensino presencial de qualidade, podem
estend-la, pela estrutura de que so dotadas, s diversas formas de ensino previstas
e possveis. Isso poder, sem dvida, baratear a sua prestao de ensino e desonerar
as suas contas, permitindo uma ao mais decisiva na investigao interventiva.
Um dos nichos que precisa ser cultivado o relativo aos egressos. A educao
continuada, em suas mltiplas possibilidades, pode ensejar um conjunto de aes
fundamentais s IES no cumprimento de suas misses institucionais. Uma pessoa,
j graduada, que solicita retorno a um novo curso, sinal eficaz de sua fidelidade
instituio. E contar com a fidelizao dos seus clientes precisa ser uma das
metas estratgicas de qualquer organizao.
Se essas facilidades so um fato, por outro lado, h algumas grandes ameaas
no ambiente externo que rondam a atuao das Universidades do Sistema ACAFE.
Inicialmente, a j citada concorrncia por parte da expanso do ensino
ministrado pelas instituies de ensino superior da rea privada e o crescimento
acentuado das formas de ensino virtual e a facilitao por parte dos mecanismos
legais para que os critrios de quantidade se sobreponham aos de qualidade,
favorecendo a expanso desenfreada, a venda de projetos pedaggicos, o jogo de
influncias e outras modalidades de corrupo.
Outro elemento ameaador se liga crucial falta de financiamento s aes
voltadas pesquisa e ps-graduao stricto sensu, que, como exigem grandes e
constantes investimentos, chegam a inviabilizar iniciativas j em andamento. Isso
tambm porque no h verdadeiro reconhecimento governamental da natureza
jurdica das instituies comunitrias criadas pelo Poder Pblico e por ele no
mantidas.
H ainda algumas razes de realidade que podem significar elementos
altamente restritivos ao das instituies do Sistema ACAFE. o fato da
diminuio do poder aquisitivo da populao conjugado ao xodo dos jovens para
outros centros urbanos e queda do nmero dos concluintes do ensino mdio. A
esse respeito, h mesmo um movimento para que os sistemas municipais de ensino

Contribuies das instituies de educao superior...

99

assumam de forma definitiva o ensino mdio. Essa poltica certamente traria grandes
implicaes a todo o sistema de ensino.
Altamente constritora do Sistema a tendncia cada vez mais sentida do
controle social e da fiscalizao exercidos, questionando direitos, benefcios e prticas
estabelecidas, bem como o aumento do custo da educao.
H ainda uma realidade a que as universidades da ACAFE precisam atentar
e que pode transformar todo o sistema de ensino superior no pas. Trata-se do
recente processo de capitalizao do setor pelo lanamento de aes em Bolsa de
Valores, da normatizao da presena do Brasil no Acordo Geral do Comrcio de
Servios - GATS e da presena de grandes conglomerados internacionais j operando
no mercado brasileiro de ensino. H instituies jogando pesado nesse que hoje
um mercado em formao, mas que certamente pode se tornar uma grande
alternativa para investidores (ESTEVES, 2007, p. 135).
Internamente, h alguns fatores que so sumamente favorveis ao e
ampliao das aes das universidades do Sistema ACAFE. Primeiramente, o
reconhecimento, por parte das comunidades regionais, do alto nvel de qualidade
do ensino proposto. Essa credibilidade trao fundamental para o estabelecimento
da fidelizao.
Esto todas as instituies associadas dotadas de uma capacidade instalada
que bem estrutura suas atividades e permite ampliar mais ainda suas atuaes no
ensino, na pesquisa e na prestao de servios.
Em sua maioria, os seus docentes - doutores, mestres e especialistas - tm
reconhecida a sua qualificao. E vige entre elas, no interior das organizaes,
bom relacionamento, embasado no respeito e na unio. Alm disso, grandes passos
tm sido dados em busca da padronizao de processos que facilitem a integrao
entre as associadas e de uma pauta de aes que a consolidem.
Por outro lado, h tambm elementos internos que podem enfraquecer tanto
a atuao individual de cada uma das universidades do Sistema ACAFE como a
do prprio Sistema.
A no-compreenso e a decorrente no-atuao conjunta, em que pese o
fato de que todas so responsveis pelo sucesso ou pelo fracasso dos
empreendimentos, eivam de vcio a realizao das proposies planejadas.
A burocracia, a lentido nas decises e as divergncias internas podem ser
instrumentos de desintegrao, impossibilitando a verdadeira comunicao e o
dilogo interpares, interna e externamente.
A falta de dinamicidade e de capacidade de gesto pode impedir que as
instituies vejam a realidade e saibam ler adequadamente os sinais dos tempos
(FLORES, 2005, p. 156).
preciso ter em mente que o medo da mudana e a incapacidade de
encontrar alternativas para realizar parcerias e prestar servios de forma mais flexvel,

100

Instituies comunitrias

e com menor custo, so freios por demais srios, que tornam pesada uma instituio
e a podem levar estagnao e mesmo morte.
As instituies do Sistema ACAFE, enfim, precisam tomar decises urgentes
a respeito da situao interna, no que tange ao grande nmero de vagas ociosas
mais de 48.500 vagas em seus cursos, em especial entre os endereados rea
das Cincias Humanas e Sociais e das Cincias Sociais Aplicadas (ACAFE,
2008).

Concluso
Por essa rpida incurso na caminhada que as Instituies associadas
ACAFE tm percorrido nestes quase trinta e cinco anos, tem-se a certeza de que
sua atuao foi e decisiva ao desenvolvimento da gente e da terra catarinense.
Suas contribuies so inequvocas, tanto na rea do ensino como na da
investigao e da extenso. H em suas gestes administrativas todo um profundo
respeito s comunidades circundantes e um constante olhar s suas expectativas,
necessidades e interesses, para, pedagogicamente, poder secund-los. E rduos
so os caminhos que ainda tm pela frente, dadas as tendncias socioeconmicas
nacionais e internacionais da atualidade. Mas o horizonte, que se depreende,
ainda um horizonte de amplas possibilidades de ser, cada vez mais e totalmente,
instituies plenas de esprito universitrio.
Parece oportuno chamar a ateno ainda a respeito de algumas atitudes e
atividades que podem ser decisivas no momento presente e no futuro da vida e
atuao das Instituies de ensino associadas a ACAFE :
a) a utilizao com efetividade dos laboratrios existentes para prestar servios de
qualidade comunidade empresarial da regio, do Estado e do Brasil. E aprender
a vender os servios que pode prodigalizar. E ter os poderes pblicos tambm
como parceiros a quem vender esses servios, com nfase especial na rea
ambiental;
b) anormalmente, as universidades se calam a seu prprio respeito. preciso
ultrapassar essa atvica barreira. sumamente necessrio dar visibilidade ao
que precisa ser visto. O marketing institucional primordial;
c) manter-se um banco de dados dinamicamente atualizado para possibilitar s
instituies esse bom falar de si;
d) efetuar sempre um estudo acurado de viabilidade para implantar qualquer curso.
Esta deciso no pode se estribar simplesmente na vontade discricionria de
algum ou de alguns poucos. Nem na beleza ou pomposidade do projeto;
e) afastar-se da prtica de amontoar tijolos sobre tijolos, construindo imobilizados
que podem fazer sucumbir o j meio debilitado sistema. Investir e investir nas
pessoas, chamando-as a exercer suas lideranas e, assim, ter delas o seu melhor

Contribuies das instituies de educao superior...

101

em termos de dedicao, trabalho firme e fidelizao;


f) desenvolver o processo de internacionalizao como uma das estratgias bsicas
da gesto universitria;
g) dar nfase aos Programas Institucionais de Iniciao Cientfica que podem ser
a base de uma futura e decisiva ao na pesquisa;
h) buscar incessantemente a integrao interpares. Abrir os canais de uma
comunicao verdadeira, s claras, sem peias nem meias verdades. Participar
de projetos conjuntos com as associadas nas reas do ensino, da pesquisa e da
prestao de servios.
E, talvez, prepararem-se todas as instituies do sistema ACAFE para, num futuro
no muito distante, se transformarem numa grande e nica universidade, presente
em todo o Estado e capaz de atuar plenamente como o grande pilar do ensino
superior, a indissociabilidade entre investigao, interveno, extenso e ensino.

Notas
1

Coordenador de Assuntos Interinstitucionais e professor da UNOESC. Especialista em orientao


educacional.

Cf. <www.belta.org.br/faubai/textos/compostela/declarao.html> .

Conferncia Mundial sobre o Ensino Superios Superior, 1998, Paris. Tendncias da Educao
Superior para o sculo XXI. Paris/UNESCO-Crub.

Referncias
ACAFE (2008). A fora da educao superior em Santa Catarina.
ESTEVES, Paulo Csar Leite. Fatores determinantes de mudanas na estrutura
competitiva do sistema de ensino superior em Santa Catarina. Tese de doutorado.
Programa de Ps-Graduao em Engenharia de Produo. UFSC: 2007.
FLORES, Luiz Carlos da Silva. Fatores de gesto que influenciam o desempenho
das universidades comunitrias do sistema fundacional de ensino superior em Santa
Catarina. Tese de doutorado. Programa de Ps-Graduao em Engenharia de
Produo. UFSC: 2005.
MORAES, Flvio Fava e FAVA, Marcelo. A iniciao cientfica: muitas vantagens e
poucos riscos. In: So Paulo em Perspectiva, vol. 14. n 1, So Paulo, 2000, p. 7377.
MUNIZ, Milton Divino. Educao superior em Santa Catarina: consolidao e
expanso. Tese de Doutorado. Programa de Ps-graduao em Engenharia de
Produo. UFSC, 2006.

102

Instituies comunitrias

ESTADO DE SANTA CATARINA. Secretaria de Estado do Desenvolvimento


Econmico Sustentvel (SDS). Panorama da economia catarinense 2008. Disponvel
em: <www.sds.sc.gov.br>. Acesso em 12/07/2008.
STALLIVIERI, Luciane. Estratgias de internacionalizao das universidades
brasileiras. Caxias do Sul: Educs, 2004.

As universidades confessionais e a sua natureza comunitria e pblica no-estatal

103

AS UNIVERSIDADES CONFESSIONAIS E A SUA NATUREZA


COMUNITRIA E PBLICA NO-ESTATAL

Jos Ivo Follmann1, SJ

J se passaram mais de vinte anos desde a realizao de uma das mais


polmicas sesses da Constituinte Nacional de 1987, quando se colocava na mesa
de discusso a questo do pblico e do privado na educao. Foi um debate
controvertido no qual o piv da questo era o desnudamento de algo muito forte
na cultura poltica brasileira, que a reduo do conceito de pblico ao de estatal.
Essa reduo era e continua sendo considerada insuficiente e geradora de equvocos.
O presente texto retoma, parcialmente, a reflexo ali desencadeada, concentrando
a ateno na natureza comunitria e pblica no-estatal das universidades
confessionais.
Por ser uma temtica que sugere um debate longo e talvez inesgotvel,
optou-se por identificar, de maneira simples, alguns breves atalhos na abordagem.

1 Ao mesmo tempo pblica e confessional


Diversas referncias poderiam ser feitas aqui. O texto poderia partir de
concepes elaboradas por uma multiplicidade de congregaes religiosas catlicas
que dirigem instituies de ensino superior, ou de concepes de diversas outras
confisses crists ou de tradies religiosas externas ao contexto cristo. O texto
restringe-se, no entanto, experincia jesuta. Em primeiro lugar, porque mais
familiar ao autor e, em segundo lugar, porque historicamente a Companhia de
Jesus ou a Ordem dos Jesutas pauta, sem dvida, uma tradio de destaque no
meio das iniciativas universitrias confessionais.
Beirando quase meio milnio de existncia, a Companhia de Jesus ocupouse, ao longo de sua histria, com o ensino universitrio, a pesquisa e as publicaes
cientficas. Da astronomia dana clssica, das humanidades teologia, os jesutas
tentam assumir a linguagem e a temtica das culturas herdadas ou emergentes,
diz o Decreto 17, um dos documentos oficiais da XXXIV Congregao Geral da
Ordem, realizada em 1995. Para os jesutas o ensino universitrio algo crucial
para a sociedade. O mesmo Decreto 17 assim se expressa:
Reconhecemos que as universidades continuam a ser instituies de
importncia crucial na sociedade. Servem como o principal meio para o
progresso social das classes pobres. Nelas e por meio delas realizam-se

104

Instituies comunitrias

importantes debates sobre a tica, as futuras orientaes da economia e


da poltica, e o sentido da existncia humana que molda nossa cultura. (n.
2)

Tornou-se usual, na tradio das universidades jesutas, a necessria ateno


ao substantivo universidade e ao adjetivo jesuta. Trata-se de duas realidades que
devem ser respeitadas. Tem-se muito claro qual o papel especfico de servio
(pblico) sociedade que uma universidade, sendo que o ser jesuta entra como
um atributo identitrio de reforo e de iluminao para esse servio. o que est
explicitado no mesmo Decreto 17, j referido:
O substantivo garante o compromisso com a autonomia fundamental, a
integridade e a honradez de uma universidade, precisamente enquanto
universidade: um lugar de busca serena e aberta da verdade e de discusso
sobre ela. Indica tambm objetivos prprios de toda universidade (pesquisa,
ensino, vrias formas de servio correspondentes a sua misso cultural)
como horizonte e contexto indispensveis para a autntica conservao,
renovao e comunicao do saber e dos valores humanos. Enquanto
jesutas buscamos o conhecimento por si mesmo, mas, ao mesmo tempo,
devemos perguntar-nos de quando em vez: conhecimento, para qu? (n.
6)

Dentro dessa mesma orientao, o Pe. Marcelo Fernandes de Aquino, em


2006, no incio de sua gesto como Reitor da Universidade do Vale do Rio dos
Sinos (Unisinos), assim se posicionou:
Somos uma universidade, ao mesmo tempo, pblica (no-estatal) e
confessional. Reconhecemos como nossos os fundamentos e os objetivos
da repblica brasileira: por um lado, a soberania, a cidadania, a dignidade
da pessoa humana, os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa, o
pluralismo poltico; por outro lado, a construo de uma sociedade justa,
livre e solidria, o desenvolvimento nacional, a erradicao da pobreza e
da marginalizao, a reduo das desigualdades sociais e a promoo do
bem de todos, sem preconceitos de origem, raa, sexo, cor, idade e
quaisquer outras formas de discriminao. Objetivos republicanos e valores
confessionais jesuticos se consubstanciam na nossa misso.2

O discurso todo esteve calcado no importante papel da universidade dentro


do atual momento de grandes mudanas que a sociedade humana est vivendo no
que tange ao seu modelo mental, no carter republicano (res publica) do que fazer
universitrio e na consonncia da misso da Companhia de Jesus nessa tarefa.
Trata-se de mudanas que perpassam a realidade humana em todos os seus mbitos,
desde os seus avanos cientficos e tecnolgicos sem precedentes at a formulao
do sentido ltimo da ao histrica, com as suas novas centralidades, colocando
em primeiro plano a horizontalidade da participao e da idia de valor,

As universidades confessionais e a sua natureza comunitria e pblica no-estatal

105

acompanhadas por um novo pensamento sobre Deus. A misso da Companhia de


Jesus, que est focada no dilogo entre f e justia, consubstanciado pelo dilogo
cultural e pelo dilogo inter-religioso, est posicionada, de forma coerente e atual,
dentro desse processo de mudanas, na opinio do Reitor.
um posicionamento integrado e coerente com a estratgia coletiva cultivada
por toda a rede internacional de instituies jesutas que, em sua expresso latinoamericana, atravs do texto do Plano Estratgico da Associao das Universidades
Jesutas da Amrica Latina (Ausjal), baliza o cerne do projeto das universidades
com uma trplice questo, que pode ser assim formulada: 1) Em nosso que fazer
universitrio, a primeira pergunta sempre deve ser: Que sociedade queremos?
Destacando-se que as universidades existem como um servio pblico sociedade.
No podemos perder isso de vista. Quem se envolve nesse servio deve, em primeiro
lugar, prestar contas sociedade. 2) Uma segunda pergunta seguir naturalmente:
Que sujeitos formar para essa sociedade que queremos? Que educao
necessitamos? Destacando-se que, mais do que nunca, os estudantes de hoje
necessitam do cultivo de valores que os chamem a serem sujeitos capazes de assumir
responsavelmente a construo da sociedade. Eles necessitam, para tal, vivenciar,
em nosso meio, uma efetiva formao integral. 3) E a terceira pergunta,
conseqentemente, far voltar o nosso olhar para as universidades enquanto tal:
Que universidade, para formar esses sujeitos? Que universidade, para ser
coerente com a educao proposta e a sociedade buscada? Certamente
necessria uma profunda ressignificao da relao entre universidade e sociedade
(FOLLMANN, 2008, p. 322).
Essas perguntas bem respondidas so contedos centrais do projeto polticopedaggico de uma universidade. De pouco, no entanto, valer um bom projeto
poltico-pedaggico se ele no estiver ancorado num sadio plano de gesto, munido
de procedimentos internos consistentes e de polticas transparentes, tanto em nvel
de suas prticas sociais ou de sua ao social, quanto em nvel de sua participao
no desenvolvimento da cincia e tecnologia. Somente um projeto poltico-pedaggico
bem explicitado, procedimentos de gesto consistentes e transparncia pblica, em
todos os nveis, podero produzir uma efetiva relao entre a gesto universitria e
a construo da cidadania.
Nesse sentido, a mesma Associao das Universidades Jesutas da Amrica
Latina encontra-se, hoje, num processo avanado de instalao de sua Rede de
Responsabilidade Social Universitria (RSU), como um mecanismo de gesto e
avaliao, estabelecendo linhas orientadoras comuns das Universidades jesutas,
no exerccio dessa sua responsabilidade. As Universidades se congregam num
detalhado sistema de avaliao em cinco grandes reas de impacto: a rea
educacional, a cognoscitiva e epistemolgica, a social, a organizacional e a
ambiental. (Vallaeys, 2006) Os critrios e indicadores so amplamente discutidos e
acordados em nvel latino-americano, sempre levando em conta as caractersticas
e orientaes da poltica educacional de cada pas. Trata-se, sem dvida, de um
ousado laboratrio de polticas pblicas de educao na Amrica Latina, inaugurado

106

Instituies comunitrias

por uma rede confessional.


Para concluir este item, cabe ressaltar que a mesma Associao das
Universidades Jesutas da Amrica Latina, em um de seus documentos orientadores
de base, demonstra com clareza o compromisso pblico das instituies nela
congregadas:
Desenvolver uma alta qualidade cientfica e um sentido agudo da aplicao
dos estudos a fim de lograr uma maior produtividade social na criao dos
bens e servios que so requeridos para melhorar a qualidade de vida de
nossas sociedades. Que o incremento da capacidade cientfica e tecnolgica
v animado de um humanismo que o leve efetiva soluo dos grandes
males que afligem nossas sociedades, particularmente s maiorias pobres.
Que o sentido do pblico, da responsabilidade, o esprito democrtico e o
incremento da capacidade organizativa de nossas sociedades, sejam sinais
do aporte tico de nossas universidades. (AUSJAL, 2000, n. 128).

2 Nem estatais, nem empresariais


A afirmao da expresso universidades comunitrias remonta, segundo
Moacir Gadotti, a meados da dcada de 1980 e surge de dentro do contexto das
universidades confessionais. O autor retoma a definio do presidente da ento
Associao Brasileira de Escolas Superiores Catlicas (Abesc), Pe. Waldemar Valle
Martins, que fala das universidades comunitrias como aquelas sob a
responsabilidade de uma associao ou fundao sem fins lucrativos, confessionais
ou no, dentro do pluralismo democrtico, reconhecidas como idneas para a
prestao de servios educacionais de interesse pblico, e que aplicam seus recursos
e resultados financeiros nas suas finalidades universitrias, buscando realizar, assim,
efetivamente, sua funo social. (GADOTTI, 1997, p. 94)
Moacir Gadotti mostra que, em meados de dcada de 1980, estava nascendo
um modelo novo de universidade, no Brasil, que ocupa o espao existente hoje
entre as universidades estatais e as universidades empresariais (GADOTTI, 1997,
p. 94). Ou seja, as universidades brasileiras estariam sendo divididas em universidades
estatais, universidades comunitrias e universidades empresariais, sendo que as
estatais agrupariam as federais, estaduais e municipais, as comunitrias estariam
constitudas pelas confessionais ou no-confessionais sem fins lucrativos e as
empresariais seriam as outras iniciativas privadas com fins lucrativos e comerciais.
Dentro do processo de democratizao que o Brasil viveu na dcada de
1980, nos anos ps-ditadura militar, um dos debates travados centrou-se sobre a
necessidade de desvincular a coisa pblica da coisa estatal. De um lado estava
claramente pautada a posio daqueles que, mesmo considerando que o pblico
extrapola o estatal, centravam o seu argumento na necessidade de haver um controle
da comunidade sobre o patrimnio da instituio que prestava o servio, para que
este pudesse ser efetivamente considerado um servio pblico. Por outro lado, estava

As universidades confessionais e a sua natureza comunitria e pblica no-estatal

107

o posicionamento daqueles que argumentavam que no a propriedade que define


a natureza do servio, mas a sua concepo e os destinatrios.
Rocha, em seu estudo sobre aquele embate, entre vrios outros protagonistas,
reporta-se a uma presena forte que foi a do bispo catlico da Diocese de Bauru,
Dom Candido Padin, para o qual a escola pblica no a que pertence ao
Estado, mas a que serve ao ideal do pblico, isto , ao ideal democrtico. Para
ele, dentro do processo de redemocratizao vivido pela sociedade brasileira, o
Estado no tinha como se apresentar com legitimidade para pretender assumir
com exclusividade o campo da educao. O processo vivido de afirmao do
pluralismo e da possibilidade de mltiplas iniciativas. O pblico, numa concepo
democrtica, aquele que aceita o pluralismo, a possibilidade de haver vrias
iniciativas, vrias responsabilidades, principalmente no campo da educao, para
satisfazer todo o povo. (ROCHA, 2001, p. 260-261).
A mesma autora refere tambm um texto de Jamil Cury, segundo o qual
uma escola se define como pblica pela amplitude do bem social que produz; e
nesse sentido, pode-se deduzir, na observao do mesmo autor, que pode haver
escolas privadas de carter pblico e escolas pblicas de carter privado... (ROCHA,
2001, p. 262).
O debate foi duro, mas resultou num avano que pode ser considerado
importante, ao distinguir as instituies privadas comunitrias, confessionais e
filantrpicas, por um lado, das instituies privadas de carter empresarial e lucrativo,
por outro lado. Em 1996, na Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional
(LDB), isso foi sancionado assim. Infelizmente, no entanto, a prtica adotada,
anteriormente, durante o Governo do Presidente Collor de Mello, jogando na mesma
vala comum todas as instituies de ensino superior privadas, sejam elas
comunitrias, confessionais ou filantrpicas, sejam elas puramente empresariais
de fins lucrativos, foi reforada, depois, pelo Governo do Presidente Fernando
Henrique Cardoso e perdura at hoje.
O mesmo Moacir Gadotti, j em 1997, afirmava que a polmica estril
pblico versus privado estava com os seus dias contados e conclua:
O que hoje se coloca a questo da qualidade do ensino para todos.
(...) No importa se o Estado ou se a sociedade civil que oferece uma
boa escola para todos: o que importa que todos tenham acesso a uma
escola de qualidade. Esse dever do Estado pode ser cumprido direta ou
indiretamente. O problema no est entre o pblico e o privado. Est entre
boa qualidade e m qualidade dos servios educacionais. (GADOTTI, p.
100)

3 Confessionalidade e laicidade
O Reitor Pe. Luis Ugalde3 relatou por escrito, num de seus textos, um fato

108

Instituies comunitrias

ao mesmo tempo pitoresco e muito significativo:


H uns seis anos recebi na Universidade Catlica de Caracas a visita de
um clrigo iraniano que ocupava um importante cargo no Governo. Fiquei
impressionado com a sua abertura e ilustrao. Havia vivido em Roma e
conhecia bem o Ocidente. Iniciou a conversa colocando com toda clareza
a razo do seu interesse por falar com um jesuta universitrio, porque
vocs, os jesutas, afirmam a modernidade e a f simultaneamente. No
Ocidente sinalizava a afirmao da modernidade trouxe a desapario
ou o ocultamento da f. No Ir (era a poca do liberal Jatami) queremos a
modernidade, mas sem perder a f; nisso coincidimos com os jesutas.
(UGALDE, 2007, p. 13)

Assim como na maioria dos campos houve avanos radicais, tambm no


campo das confisses religiosas, em sua postura com relao ao mundo, so notveis
os avanos. No caso brasileiro, o que foi visto em outras pocas como disputa pelo
domnio da educao, entre a Igreja Catlica e o Estado, no faz mais o mnimo
sentido. Temos, hoje, instituies catlicas, ao lado de outras instituies dando a
sua contribuio na soluo do grave problema da carncia educacional em nosso
pas, em todos os nveis. A polmica entre confessionalidade e laicidade na
educao, assim como a polmica privado e pblico, parafraseando Moacir Gadotti,
passa a ser estril, demonstrando ranos histricos, que deveriam estar superados.
Hoje, felizmente, temos um Estado bem aparelhado para prestar um bom
servio sociedade no controle da qualidade e na avaliao da educao que
oferecida. A prtica histrica veio demonstrando que os diferentes empreendimentos
confessionais sempre se esmeraram em desenvolver atividades educacionais de
boa qualidade, em todos os nveis, significando considerveis servios sociedade.
No mundo plural em que vivemos e no avano de conscincia percebido nas prprias
instituies confessionais, uma postura redutora que v a laicidade como condio
sine qua non para prestar um bom servio pblico, est, no mnimo, defasada na
histria.

4 Um quadro a ser considerado...


A proposta que Moacir Gadotti explicitou, a partir de suas reflexes sobre o
debate gerado na dcada de 1980, merece uma renovada ateno. O autor, em
seu texto publicado em 1997, classificava as universidades ou instituies de ensino
superior em: estatais, comunitrias e empresariais. Em outros termos, segundo o
autor, seriam as pblicas estatais, as pblicas no-estatais e as no-pblicas de
natureza empresarial.
Dentro dessa lgica, as estatais ou pblicas estatais estariam englobando
tanto as instituies de ensino superior federais quanto as estaduais e municipais;
as comunitrias ou pblicas no-estatais somariam todas as instituies confessionais

As universidades confessionais e a sua natureza comunitria e pblica no-estatal

109

e no-confessionais funcionando a servio da sociedade, sem fins lucrativos; as


no-pblicas seriam todos os demais empreendimentos de ensino superior, de carter
empresarial, comercial e com fins lucrativos.
Com um quadro assim delineado e um consistente acompanhamento
avaliativo de todas as instituies pblicas (estatais ou no-estatais), na prestao
da qualidade dos seus servios pblicos, proporcionando, para tal, os necessrios
suportes financeiros para um acesso democrtico dos que no tm condies de
pagar e para aqueles custos que no so possveis de serem sustentados a partir
das mensalidades escolares, certamente estaramos indo mais decididamente ao
encontro do esprito de um quadro legal digno de nossa histria e de nossa realidade.
A Constituio Federal de 1988 clara em seu artigo 213, quando afirma
como dever do Estado o repasse de recursos para as instituies de ensino
comunitrias, confessionais e filantrpicas que prestam o seu servio sociedade,
sem fins lucrativos. Na histria recente, no entanto, como anotamos anteriormente,
todas as instituies privadas foram jogadas, ao arrepio da Lei Maior, na mesma
vala comum, junto s empresas de fins lucrativos atuantes na rea do ensino
superior.
Para fazer justia aos esforos histricos e aos esforos presentes, so
necessrias medidas urgentes que reconheam, de direito e de fato, a natureza
comunitria e pblica no-estatal dessas instituies, como j sinalizava, com
pertinncia, o debate em meados da dcada de 1980.

Notas
1

Padre Jesuta. Doutor em Sociologia pela Universidade Catlica de Louvain, Blgica. Professor
do Programa de Ps-Graduao em Cincias Sociais e Vice-Reitor da Universidade do Vale do
Rio dos Sinos UNISINOS.

O discurso de posse est disponvel na pgina web da Universidade: <http://www.unisinos.br>.

Universidade Catlica Andrs Bello (Ucab), Universidade Jesuta de Caracas, Venezuela.

Referncias
AUSJAL. Plan estratgico 2001-2005. Caracas: Ucab/Ausjal, 2001.
______. Desafios de Amrica Latina y propuesta educativa. Caracas: Ucab/Ausjal,
2000.
BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil 1988. Braslia: Centro
Grfico do Senado Federal, 1988.
COMPANHIA DE JESUS. Decretos da Congregao Geral XXXIV. So Paulo:
Loyola, 1995.

110

Instituies comunitrias

FOLLMANN, Jos Ivo. Universidade e sociedade; uma relao que se ressignifica.


In: AUDY, Jorge Luis Nicolas; MOROSINI, Marlia Costa (orgs). Inovao e qualidade
na universidade. Porto Alegre: EdiPucrs, 2008, p. 313-323.
GADOTTI, Moacir. Universidade estatal, universidade comunitria: dois perfis em
construo da universidade brasileira. Revista Ceciliana, Santos: Universidade Santa
Ceclia, v. VII (7), 1997, p. 87-107.
ROCHA, Lcia Maria da Franca. Associao de Educao Catlica: uma proposta
de educao pblica no-estatal. Revista Linhas Crticas, Braslia: UnB, v. 7, n.
13, jul.-dez. 2001, p. 255-263.
UGALDE, Luis. Identidade universitria de inspirao crist e pertena catlica na
Amrica Latina. In: IVERN, Francisco (org). A inspirao crist e catlica das
universidades confiadas aos cuidados da Companhia de Jesus no Brasil. Rio de
Janeiro: EdiPucrj, 2007, p. 11-24.
VALLAEYS, Franois. Marco terico de responsabilidad social universitria. Texto
Mimeo, BID, 2006.

Faculdades comunitrias nos Estados Unidos da Amrica

111

FACULDADES COMUNITRIAS NOS ESTADOS UNIDOS


DA AMRICA

Marilia Patta Ramos1


Marcos Moura Baptista dos Santos2
Cristian Ricardo Wittmann3

Introduo

O presente captulo tem como objetivo trazer ao debate sobre os diferentes


tipos de instituies educacionais o exemplo das faculdades comunitrias norteamericanas, no decorrer do artigo referenciadas por sua denominao no idioma
ingls de community colleges. Preferiu-se manter tais nomenclaturas e traduzir
livremente os trechos citados dos originais em ingls para facilitar a compreenso
do contedo pela maior quantidade de pessoas.
Na primeira parte procura-se contextualizar historicamente os colleges e
tambm, de modo geral, o sistema educacional norte-americano. Nessa parte
aborda-se no s a origem, mas o desenvolvimento e as diferenas entre os colleges
e a forma pela qual oferecem o ensino, seja no modelo de ensino vocacional, seja
naquele de transferncia para as universidades.
Posteriormente, aborda-se como a legislao em geral d o suporte a essas
instituies, abordando tambm algumas perspectivas de interesse em aprimorar o
sistema legal, de forma a reconhecer o papel dos colleges na sociedade norteamericana. Num quarto momento, so tecidas reflexes sobre o financiamento e
as formas alternativas de sustentabilidade financeira, proporcionando uma viso
sistemtica da realidade dessas instituies educacionais.
Abordam-se, na quarta parte, a forma de governana e a estrutura decisria
dos colleges, bem como os conselhos e rgos de verificao que acabam dando o
direcionamento poltico a essas instituies. Por fim, como concluso, abordam-se
as tendncias para o futuro dessas instituies em meio ao complexo sistema
americano de ensino.

1 Aspectos Histricos
Embora pouco conhecidos do pblico brasileiro, os publicly supported
community colleges ocupam um lugar destacado no complexo e diversificado sistema
de educao superior nos Estados Unidos, abrigando algo em torno de 45% a 50%

112

Instituies comunitrias

de todos os estudantes de terceiro grau naquele pas.


Alm das suas mundialmente conhecidas universidades de pesquisa, que
atendem a no mais que 20% dos estudantes de graduao, os Estados Unidos da
Amrica (EUA) possuem um diversificado setor de colleges, incluindo os four-year
colleges (tanto pblicos como privados, com e sem fins lucrativos) e os two-year
colleges (entre os quais se incluem os community colleges). Alm dos public
community colleges, esse setor abrange ainda os independent two-year colleges ou
private junior colleges (categoria que inclui instituies ligadas a igrejas e a instituies
privadas sem fins lucrativos) e as proprietary schools ou business colleges (com fins
lucrativos, organizadas como corporaes de negcios).
Os publicly supported community college, considerados por alguns autores
como a mais genuna contribuio dos EUA para o ensino superior, somam hoje
cerca de 1200 instituies e abrigam aproximadamente 50% dos estudantes de
graduao dos Estados Unidos (MELLOW & HEELAN, 2008). Suas principais
caractersticas so a poltica de livre acesso; o comprometimento com a
acessibilidade do ensino superior; a nfase no ensino, sem maiores preocupaes
com pesquisa; a variedade de oferta de cursos em diferentes modalidades, de
forma a focar no pblico que no possui condies financeiras de deslocar-se para
cidades maiores ou de pagar o preo dos colleges tradicionais.
Com base nessas caractersticas, qualquer pessoa portadora de um diploma
de ensino mdio pode inscrever-se num community colleges, independentemente
de seu desempenho escolar e sem a necessidade de exames de seleo. A
acessibilidade se concretiza com a facilidade de horrios, a possibilidade de inscreverse em apenas uma disciplina por perodo, o funcionamento em horrios diversos,
os custos bastante mais baixos do que qualquer outra instituio de ensino superior
pblica ou privada. J a variedade de oferta relaciona-se com a oferta de cursos
que abrangem desde os primeiros dois anos dos cursos superiores tradicionais at
uma ampla gama dos chamados cursos ps-secundrios (cursos de aperfeioamento
profissional, cursos de ingls como segunda linguagem e diversas certificaes em
cursos tcnicos e de atualizao tecnolgica).

1.1 Origens e desenvolvimento


Os community colleges foram criados por recomendao da Presidents
Commission on Higher Education, estabelecida em 1946 para reexaminar a estrutura
de educao superior e avaliar sua capacidade de oferecer a educao necessria
para dar conta das mudanas na qualificao da fora de trabalho no ps-guerra.
Como resultado das recomendaes da Truman Commission como ficou conhecida
a comisso presidencial -, os community colleges foram criados com base na
experincia dos junior colleges, existentes desde o incio do sculo XX e que tinham
a misso de oferecer os dois primeiros anos de educao superior articulados com
um programa de transferncia dos estudantes para os chamados colleges de quatro
anos.

Faculdades comunitrias nos Estados Unidos da Amrica

113

Por recomendao da comisso, os community colleges foram criados com


sua misso ampliada para incluir, alm dos programas de transferncia para
universidades (aggregate degree), tambm o ensino vocacional (occupational
degrees), com a oferta de um leque de certificaes em cursos tcnicos e
paraprofissionais - tais como secretariado, tcnicos em engenharia automotiva e
aeronutica, enfermagem hospitalar-, financiados por uma combinao de suporte
financeiro estadual e local.
Inicialmente, os community colleges foram institudos ou por conselhos locais
de educao ou por grupos de cidados preocupados com o desenvolvimento local
e com a necessidade de oferecer acesso educao superior a todos os jovens da
localidade e quase todos tiveram origem como rgos adjuntos s high schools
locais, tornando-se gradativamente independentes durante os anos de 1960 e 1970.
Nas dcadas de 1960 e 1970, uma srie de fatores catalizaram o
desenvolvimento dos community colleges e sua criao por todo o pas. O movimento
de mulheres, o movimento pelos direitos civis e o retorno dos veteranos da guerra
do Vietn provocaram um extraordinrio aumento de matrculas nessas instituies.
Atualmente, mais de 50% dos estudantes de graduao negros e latinos estudam
em community colleges (Americam Association of Community Colleges, apud
MELLOW & HEELAN, 2008, p. 8) e seus estudantes so, em mdia, mais velhos
e mais pobres do que os de outros colleges ou universidades, alm de serem estudantes
de tempo parcial e geralmente o primeiro membro de suas famlias a cursar o
ensino superior. Para Mellow & Heelan, a figura que melhor descreve o estudante
tpico dos community colleges seria a de uma afro-americana de meia idade que
concentra suas aulas em duas noites por semana enquanto mantm um emprego
de tempo integral e cuida de sua famlia.

2 A legislao quanto ao funcionamento dos community colleges


A maioria das profisses nos EUA no controlada por leis ou acordos.
Aquele pas no tem tradio de certificao de alunos e credenciamento oficial de
cursos. Somente em algumas reas existe algum controle, como certas reas de
risco, tais como: todas as reas mdicas, pilotos de avio, motoristas de caminhes,
mecnicos de avio. H tambm alguns sistemas voluntrios de certificao, como
o caso dos mecnicos de automvel. Igualmente, reas onde os sindicatos operrios
tm muita fora, como a construo civil, tm tambm seus sistemas. Para a
maior parte das profisses, no h nada comparvel com a tradio europia de
certificar as ocupaes.
Quanto competncia para a regulamentao da educao nos EUA, ela
permanece aos Estados tendo em vista a Dcima Emenda Constituio daquele
pas que deixa claro que os poderes no delegados para os Estados Unidos pela
Constituio, no proibido por ela aos estados, so reservados aos estados
respectivamente, ou para as pessoas. Nesse sentido os cinqenta estados

114

Instituies comunitrias

estabeleceram provises em suas constituies e da mesma forma h uma srie de


jurisprudncias que auxiliaram na delimitao da competncia estadual para as
questes de educao (TOLLEFSON, 1994, p. 74).
Levando em considerao este aspecto da competncia legislativa da
educao estipulada pela Dcima Emenda Constituio americana, por padro
o sistema educacional daquele pas regido por sistemas, e no por um sistema
nacionalmente integrado por normas gerais, a exemplo do que acontece no Brasil.
A idia de livre mercado e de pouca interveno na sociedade por parte do
Estado tambm tem reflexos na educao norte-americana. Salvo nos casos em
que h incentivos fiscais e at subsdios financeiros por parte dos fundos de penso
pblicos que geram uma interveno mdica por parte do Estado, no h grande
controle estatal sobre os colleges privados e confessionais.
Nas profisses em que os community colleges atuam h muito pouco controle,
seja de certificao, seja de credenciamento de instituies. Os cursos so criados
e modificados livremente, sem quaisquer exigncias legais, principalmente nas reas
novas e onde as mudanas tecnolgicas so muito rpidas.
No Brasil tal sistema diferente, as profisses regulamentadas so as de
quatro anos, enquanto os chamados tcnicos ou tecnlogos ainda tm certa
autonomia. A rea da construo civil uma das mais comprometidas com
regulamentos e certificaes profissionais.
Da mesma forma que as universidades comunitrias brasileiras buscam um
reconhecimento legal especfico pelo seu papel desenvolvido junto s comunidades
locais e regionais, h tambm uma perspectiva semelhante nos colleges. Existe um
movimento entre essas instituies norte-americanas que busca um desenvolvimento
legal que as relacione com os servios de utilidade pblica por eles desempenhados,
visualizando os colleges como instrumentos para servir aos interesses especiais de
determinados governos (MARTORANA, 1994, p. 47).
No incio os community colleges eram visualizados como instrumentos para
servir primeiramente comunidade local ou para uma regio especificamente
definida, viso essa que permanece at os dias atuais enraizada na sua misso
educacional. Posteriormente essas instituies foram adquirindo relevncia e
aumentando compromissos com servios pblicos que acabaram por permitir uma
relao mais ampla com os interesses e legislaes locais e federais, alm do
primariamente definido por normas estaduais.
Nesse contexto as movimentaes polticas para buscar bases legais locais
tm por fundamento a influncia do formato dos cursos e servios que emergem
dos community colleges que servem ao pblico local. Da mesma forma, reconhecendo
que suas instituies servem ao governo federal quando da promoo do seu interesse
nacional, os colleges possuem anseios de afiliar-se aos trs mbitos estatais (local,
estadual e federal) com diferentes propores e esforos em momentos diferentes
(MARTORANA, 1994, p. 50-51).

Faculdades comunitrias nos Estados Unidos da Amrica

115

O movimento da federalizao teve incio quando o governo federal iniciou


programas nacionais para o desenvolvimento econmico e autorizava organizaes
locais e regionais a trabalhar com os community colleges, entre outros recursos de
forma a contribuir para com o objetivo imposto. Tal direo foi fruto de esforos
coordenados da American Association of Community and Junior Colleges.
Uma das preocupaes, reforando a base liberal de livre mercado, desse
movimento poltico de aumentar os contextos legais dos community colleges
tentar manter separadas as questes como a do nvel de apoio financeiro recebido
pelo governo ou outras fontes e o nvel de controle sobre a direo poltica da
instituio.
Dessa forma, existem contnuos esforos no sentido de reconhecer, mesmo
que os estados sejam os primeiros focos de ateno para questes relacionadas
aos aspectos legais dessas instituies, o papel fundamental desempenhado, local
e regionalmente, servindo largamente ao interesse nacional. Levando isso em
considerao, os lderes polticos caminham para a busca de polticas pblicas que
reconheam tais papis de acordo com planos estratgicos para a educao.

3 Financiamento
Uma das principais razes para a existncia dos community colleges manter
uma educao ps-secundria com os custos baixos e a qualidade alta. Para isso
so necessrios crescentes aportes de dinheiro pblico. Na realidade, a manuteno
dos community colleges depende da combinao do pagamento de anuidades
pelos estudantes com a entrada regular de fundos pblicos.
Associada idia legal de falta de um padro nacional de financiamento
para a educao superior, a estrutura de entrada de recursos para os community
colleges varia de estado para estado e de localidade para localidade, de modo que
cada college tem uma estrutura oramentria especfica, sempre combinando
recursos estaduais e locais.
Dados de pesquisas citados por Douglas & Harmening, 1999 (apud MELLOW;
HEELAN, p. 35) permitem determinar que as principais categorias de entradas de
recursos so dos estados, apoiador local (municpio ou condado), anuidades e
taxas, bolsas e doaes.
H uma mnima contribuio federal, constituda basicamente por bolsas e
outros tipos de ajuda financeira para os estudantes e por financiamento de
programas de treinamento para tcnicos, reciclagem de trabalhadores e qualificao
profissional para diversas categorias de cidados subprivilegiados. Sabedores desses
programas de financiamento e com experincia e capacidade instalada nessas
reas, os community colleges desenvolveram cursos especialmente desenhados para
compor as exigncias dos programas.
Os community colleges tm um modelo diferenciado de financiamento

116

Instituies comunitrias

comparado ao do ensino superior pblico convencional. Eles so financiados atravs


de uma combinao de fontes que incluem, em mdia, o estado (45%), apropriaes
locais (menos de 20%) e mensalidades dos estudantes (20%), com a maior parte
do restante vindo do governo dos Estados Unidos (6%) e de empresas auxiliares
(COHEN; BRAWER, 2008).
Cabe destacar que aqueles percentuais de participao podem variar
consideravelmente de estado para estado. Os colleges, em muitos estados com
grandes sistemas (Califrnia, Colorado, Flrida, Carolina do Norte, Virginia e
Washington), recebem 75% ou mais de fundos oriundos do estado. Naqueles
estados, os community colleges dividem a verba vinda do estado para toda a
educao superior, variando ao redor de 18% no estado do Colorado at 37% em
Washington (Palmer e Gillian, 2000). Os colleges em vrios grandes estados (Arizona,
Illinois, Michigan e Oregon) ainda recebem uma grande percentagem de verba
oriunda dos distritos locais. Por exemplo, em 2004, o custo anual por estudante
nos community colleges de Kansas era da ordem de U$8.275, dos quais 48%
vinham de fontes locais (COHEN; BRAWER, 2008, p. 160). Apesar de as
mensalidades contabilizarem 1/5 dos oramentos dessas instituies nos EUA, os
colleges em vrios estados derivam mais de de suas receitas das mensalidades
de seus estudantes, enquanto, por exemplo, na Califrnia os estudantes pagam 1/
10 do custo de sua educao.
Watternbarger e Starnes (apud COHEN; BRAWER, 2008, p. 161) apontam
quatro modelos tpicos do apoio do estado:
a) Oramento negociado: organizado anualmente com o estado (legislativo).
usado especialmente nos estados onde todos ou quase todos os fundos dos
community colleges vm do estado. Esse tipo de suporte demanda grande nvel de
accountability institucional.
b) Frmula da taxa por unidade: o estado aloca fundos para os colleges com base
na frmula que especifica um certo nmero de dlares por unidade de medida, a
qual pode ser o equivalente ao custo de um aluno tempo integral, ou nmero de
alunos em certos programas, ou alguma combinao de medidas. Esse padro
usado na maioria dos estados.
c) Plano do financiamento mnimo: uma modificao do anterior. As alocaes
do estado so feitas por uma taxa varivel que depende da quantidade de fundos
locais disponveis para a instituio. A alocao pode ser expressa tanto por uma
quantidade de dlares predefinida, menos o total de fundos locais disponveis por
estudante, ou pela proporo do oramento aprovado do distrito, menos as
contribuies locais. A inteno fornecer mais fundos dos estados onde o suporte
local seja menor.
d) Frmula do financiamento baseado nos custos: prov fundos baseada nos
investimentos atuais. Nesse modelo, os fundos do estado so alocados com base
nas funes dos programas, especificamente nos objetivos orados. Tudo depende
dos custos dos programas que so oferecidos.

Faculdades comunitrias nos Estados Unidos da Amrica

117

Nos ltimos anos, os agentes de financiamento dos community colleges tm


tentado resolver uma srie de problemas bastante complexos relacionados com o
financiamento, alm do mencionado com relao poltica institucional de
direcionamento da estrutura interna independente dos colleges. O primeiro diz
respeito necessidade de o suporte estatal ser equalizado, de modo que colleges de
locais com menos arrecadao de impostos no sofram com baixos financiamentos.
Outro problema a ligao entre financiamento e matrculas, o que um problema
porque os custos com instruo so constantes, enquanto as matrculas so
flutuantes.
Os community colleges tm que prestar contas comunidade. Em geral, a
comunidade cobra resultados atravs de prestaes de contas (gastos e resultados)
que os vereadores devem aprovar ou no. Essa uma das fontes de legitimidade e
de aderncia do funcionamento dessas instituies.
A cobrana dos alunos universal no ensino superior norte-americano pblico
e privado. Em geral, o custo total do ensino dos community colleges da ordem de
quatro mil dlares por aluno ao ano. Isso corresponde metade da mdia de
anuidade dos cursos pblicos de quatro anos.
Hoje em dia um aluno de um community college gasta em mdia U$2.361
por ano em mensalidades (COHEN; BRAWER, 2008, p. 166). Mas isso pode variar
muito de estado para estado, indo de U$721 na Califrnia at U$5.338 em New
Hampshire. Cabe destacar que h uma oferta abundante de crdito educativo, em
boa parte financiado pelo governo federal. H tambm muitas bolsas de estudo e
muitas possibilidades de conseguir abatimento no valor das anuidades em geral
38% de todos os estudantes de todos os community colleges recebem algum tipo
de ajuda financeira para estudar.
Estatsticas demonstram que 50% dos alunos de tempo integral recebem
bolsas e 17% recebem emprstimos. Dentre esses alunos de tempo integral, 35%
recebem bolsas federais (21% so estudantes pobres e 14% vocacionais), 19%
bolsas estaduais, 14% suporte institucional e 10% recebem fundos de outras fontes
(normalmente locais). Em geral, os critrios de elegibilidade para receber bolsas se
dividem em dois: alunos vocacionais quando possuem alguma aptido artstica
ou esportiva; e alunos carentes - com renda familiar inferior a U$10.000 por ano
(COHEN; BRAWER, 2008, p. 169).
O ensino dos community colleges voltado para uma clientela com poucos
recursos. Em mdia um aluno de tempo integral recebe cerca de U$2.000 em
bolsas e benefcios. No entanto, esses alunos tm gastos com moradia, transporte,
material didtico, alimentao, o que eleva o custo para atender a um community
college ao redor de U$ 10.500 (COHEN; BRAWER, 2008, p. 166). Em
contrapartida, os alunos no residentes nos estados onde esto os community
colleges ou os estrangeiros pagam mensalidades mais caras que os demais.
Com relao distribuio dos custos nos community colleges, cabe destacar
que, em geral, 46% deles so direcionados para instruo, 24% para administrao,

118

Instituies comunitrias

11% para servios oferecidos aos estudantes, 10% para manuteno geral e da
planta fsica, 4% para bolsas e menos e 2,5% para bibliotecas e outros servios
pblicos (COHEN; BRAWER, 2008, p. 172).
Um dos fatores que permitem que os cursos, em geral, sejam muito mais
baratos que nas universidades de quatro anos, o uso de professores de tempo
parcial. Muitos desses professores tm outros empregos paralelos, freqentemente
tidos como principais e melhor remunerados. Como abordado no primeiro captulo,
os colleges no possuem muito contexto em pesquisa, de forma que no priorizam
doutores em sala de aula. A falta de interesse dos pesquisadores em trabalhar
nessas instituies tambm existe, j que em geral os colleges exigem uma carga
excessiva de aula. Todavia, a recusa aos doutores no universal, havendo muitos
community colleges que os preferem.
A pesquisa cientfica no central nos community colleges, uma vez que
apenas 4% dos professores tm alguma atividade de pesquisa. Em geral, os
professores so menos qualificados do que nos cursos de quatro anos. A maioria
tem mestrado e no doutorado.
interessante ressaltar que boa parte do sustento dos community colleges
vem de fundos locais. Dessa forma, h grupos que entendem e advogam que por
isso no deveria ser cobrada a mensalidade dos alunos. Mas, essa posio no
aceita pela maioria. Essa ltima postura se justifica, dado que os custos dos
community colleges vm aumentando.
Os salrios dos professores no so to baixos e eles trabalham por contratos
que so negociados periodicamente. Alm disso, os custos com estudantes aumentam
constantemente junto com gastos na infra-estrutura (segurana em funo das
aulas noturnas e outras facilidades estruturais). Para lidar com essas dificuldades,
novas alternativas de financiamento vm sendo adotadas.

3.1 Formas alternativas de financiamento: o treinamento por contrato


Uma das formas efetivas que os community colleges tm encontrado para
driblar os gastos excessivos estabelecer suas prprias fundaes universitrias, as
quais servem como meio para arrecadarem fundos de ex-alunos, de outros doadores
e de agncias filantrpicas.
A maioria dos colleges tm fundaes, as quais tm, em mdia, uma
arrecadao anual ao redor de U$250.000 e um valor de mercado de U$2 millhes.
Seus fundos vm de comerciantes locais e de pessoas no afiliadas a eles bem
como dos membros da diretoria da fundao. A maioria dos recursos dessas
fundaes distribuda na forma de bolsas de estudos, de manuteno dos
estudantes, dos programas, bem como dos equipamentos.
Essas instituies, alm das formas mencionadas anteriormente, tm
comeado a obter doaes solicitando recursos de doadores voluntrios, assim

Faculdades comunitrias nos Estados Unidos da Amrica

119

como fazem os colleges de quatro anos desde o incio de sua histria. Outra forma
inovadora encontrada para arrecadar recursos financeiros alugando suas
instalaes para utilizao por grupos locais durante horrios de intervalo.
Uma fonte alternativa de financiamento vem sendo o treinamento contratado
com agncias pblicas e indstrias. Os community colleges fornecem pessoal e
instalaes para treinar a polcia local, os bombeiros e servidores municipais e
regionais. Outra forma seria atravs do treinamento de funcionrios de indstrias
locais, realizado no campus ou mesmo nas instalaes das indstrias.
Atualmente, 95% dos community colleges tm contratos com governos ou
empresas para treinamento do seu pessoal. Um quinto dos alunos esto estudando
sob contrato com alguma organizao externa. No resta dvida que esses contratos
ajudam a aproximar essas instituies das empresas, beneficiando-se assim de
uma posio privilegiada para entender as suas necessidades.
Cada prdio abriga uma escola que prepara os quadros tcnicos e
administrativos das revendas da empresa. Em montadoras de carros, por exemplo,
os alunos desmontam automveis, estudam manuais, usam ferramentas escolhidas
pela empresa e seguem currculos desenvolvidos pela empresa. Cabe destacar que
as empresas impem o currculo, os horrios de aula e os materiais. Empresas de
outros ramos, que no somente o automobilstico, esto caminhando nessa direo,
tais como empresas de mquinas agrcolas e mesmo montadoras de aeronaves.

4 Governana e organizao
O campo da gesto das instituies de ensino superior - incluindo as
dimenses acadmica e no-acadmica e os aspectos de estrutura, organizao,
funcionamento e administrao - tem uma longa tradio de estudos e pesquisas
de alta qualidade a subsidiar diferentes teorias e concepes. Destacam-se, entre
outras, as anlises da gesto universitria com base no modelo da mquina
burocrtica ou da burocracia profissional, com base no modelo de arena poltica e
com base na colegialidade ou, ainda, nos modelos da anarquia organizada
(SANTOS, 2003).
No caso dos community colleges, os modelos burocrtico e poltico parecem
mais adequados para descrever o processo decisrio e de gesto. Afinal, os
community colleges so instituies sociais com suas prprias regras e, apesar de
uma forte retrica sobre a satisfao das necessidades dos estudantes ou da
comunidade, os procedimentos tendem a priorizar o bem-estar, o conforto e os
interesses do pessoal administrativo. Nas palavras de Cohen e Brawer, o modelo
participatrio ou colegial uma iluso; a idia de que os Estudantes tem grande
voz na administrao dos colleges tem pouca base na realidade (COHEN; BRAWER,
2008, p. 115).
Referindo-se s formas de controle dos colleges, todos os autores referem-se
pequena ou a nenhuma regulao federal e diversidade de legislaes estaduais,

120

Instituies comunitrias

cada uma com diferentes modos de organizao da educao superior, como


demonstrado anteriormente. Nesse quadro, a gesto dos community colleges situase nos interstcios entre o controle local e a crescente centralizao/federalizao
da educao nos EUA, de modo que o equilbrio entre as necessidades de
centralizao dos distritos e os desejos de autonomia das administraes de cada
campus continua sendo um desafio.
Especialmente difcil a questo da participao na tomada de decises.
Embora essa possa, idealmente, ser difundida em todos os nveis, desde o rgo
central at os departamentos de cada campus, o poder continua a tender para a
administrao central do distrito. O princpio do controle local, que foi estabelecido
pelos grupos de cidados ou schools boards que iniciaram o movimento dos
community colleges, vem sendo crescentemente reduzido pela crescente federalizao
da educao nos EUA.
Apesar da diversidade, possvel observar certos padres. A maioria dos
community colleges do pas esto organizados em distritos nos quais um conselho
(board of trustees), eleito localmente ou indicado por uma agncia governamental,
estabelece polticas para a instituio e contrata um executivo para ocupar a
presidncia do college e organizar toda a sua estrutura. Obviamente, o tamanho
da estrutura administrativa de cada college tem relao com o tamanho da
instituio (e podem-se encontrar tanto community colleges com 2.000 alunos
como com 20.000 alunos), mas sempre se manter ao menos um presidente, um
diretor administrativo, um diretor acadmico (ensino/aprendizagem e
desenvolvimento estudantil) e um diretor para educao comunitria e profissional.
Existem tambm distritos multiunidades (multicolleges), isto , em que mais de um
college controlado por um organismo de governo centralizado.
Outros estados, ao invs de ligar os community colleges aos distritos, preferiram
estabelecer autoridades de mbito estadual. Essa, alis, uma tendncia em
expanso. Em 1965, os publicly supported colleges estavam sob controle de um
conselho estadual em 20 estados e em seis subordinavam-se a um departamento
ou a uma superintendncia estadual de educao (Blocker, Plummer e Richardson,
apud COHEN; BRAWER, 2008, p. 123). Em apenas seis estados existiam comisses
ou conselhos separados para os two-year colleges e em 13 estados os colleges
subordinam-se a um conselho de educao superior ou ao conselho de uma
universidade estadual. Em 1980, havia 15 estados com conselhos responsveis
apenas pelos community colleges (Kintzer, 1980 apud COHEN; BRAWER, 2008,
p. 123).
Em 1999, conforme a tendncia centralizao do controle j referida
anteriormente, em todos os 50 estados havia uma forma de coordenao de nvel
estadual responsvel pelos publicly supported community colleges. Cohen e Brawer
(2008) referem-se a resultados de pesquisa de Tollefson, Garret e Ingram (1999)
que permitem identificar cinco modelos primrios de controle estadual: em sete
estados existe um sistema de community colleges governado por um comit estadual
de educao (state board of education); em 12 estados, o sistema coordenado

Faculdades comunitrias nos Estados Unidos da Amrica

121

por um comit estadual ou comisso para educao superior (state board or


comission of higher education); em outros 12 estados o sistema governado por
um comit inter-estadual de coordenao (statewide coordinating board); 5 estados
tm seus sistemas controlados por um comit estadual de coordenao (state
governing board); e 10 estados tem seus sistemas de universidades comunitrias
(community college systems) coordenados por um comit estadual de regentes
(state board of regents).
Existem alguns estados que no tm nem um dos cinco modelos tpicos,
mas possuem rgos coordenadores que sobrepem sua autoridade. Por fim, diversos
estados desenvolveram um sistema de governana dual, em que community colleges,
vocational colleges e os cursos de dois anos das universidades so controlados por
conselhos de universidades.
Conforme destacam Cohen e Brawer (2008), esses modelos continuavam
valendo para 2007 com pequenas variaes, entre as quais se destacam os sistemas
combinados de community colleges e universidades estaduais que podem ser
encontrados, com algumas especificidades locais, em 18 estados. Nesse processo,
a autonomia dos community colleges vem sendo comprometida na maioria dos
estados, j que bastante tnue a distino entre coordenao estadual e controle
pelo estado.
Os estados em que h um organismo centralizado em nvel estadual tendem
a definir os oramentos, as grades salariais e todos os aspectos financeiros, deixando
aos colleges uma relativa autonomia para tratar das questes acadmicas e do
planejamento curricular.
Internamente, a gesto dos community colleges tem uma variedade de
mecanismos que estruturam a tomada de decises, todos seguindo a tradio
acadmica de amplas consultas e forte participao dos professores no processo
de tomada de decises, especialmente em questes relacionadas a programas
acadmicos e currculos. Alm de um local board of trustees, encontram-se diferentes
conselhos e comits na constituio do corpo diretivo dos community colleges. E,
em quase todos, tem-se presena de um senado que se assemelha bastante, em
termos de composio e funes, aos conselhos superiores das IES brasileiras.
Para os fins deste artigo importante destacar os local board of trustees. A
idia de conselhos de leigos (os lay board of trustees), que existem desde os primrdios
dos community colleges, de constituir um corpo diretivo composto por um grupo
de cidados preocupados com as questes da educao e que possam formar uma
espcie de escudo protetor dos colleges diante das vicissitudes da poltica local e da
volatilidade dos interesses no jogo poltico.
Segundo a idia original - e que parece manter-se ainda hoje -, a escolha
dos cidados para fazer parte dos local board of trustees feita com base em sua
competncia e habilidade para assessorar a instituio. Assim, espera-se desses
conselhos que tragam para o college a expertise de seus membros em levantamento
de fundos, administrao fiscal e gerenciamento organizacional. justamente na

122

Instituies comunitrias

rea da gesto que os local board of trustees costumam exercer maior influncia,
assessorando estreitamente o presidente do college, que normalmente escolhido
pelo prpro board, em funo de seus predicados acadmicos.
A natureza local dos community college trustees coloca, no entanto, algumas
dificuldades em funo das suas interaes sociais com famlias, vizinhos,
companheiros de trabalho, muitos deles com interesses diretos ou indiretos nos
negcios do college. Por isso, como advertem Mellow e Heelan, isso requer que
community college trustees tenham um nvel de confidencialidade, tato e discrio
bastante maior do que os de outros colleges. Hoje so cerca de 6.500 cidados
que, eleitos ou indicados, servem em mais de 600 community college governing
boards (MELLOW; HEELAN, 2008, p. 83).
Existe uma associao nacional, a Association of Community College
Trustees, criada para promulgar padres nacionais de melhores prticas e prover
atividades de desenvolvimento profissional para os membros dos boards. Em suas
recomendaes, essa associao estabelece que os board members devem ser lderes
ativos em prol da comunidade ao mesmo tempo que do ao presidente do college
tanta autonomia e autoridade quanto possvel. Conforme a Policy Governance
estabelecida pela ACCT em 2006, os boards devem desenvolver polticas e prticas
para a criao de agendas de trabalho consensuais, a realizao de auto-avaliao
do board, a realizao de avaliao do presidente do college, o estabelecimento de
polticas de relacionamento entre o board e as fundaes que aportam recursos, a
orientao de novos membros, o desenvolvimento de oramento, a manuteno
de prticas ticas, a conexo coma comunidade e a avaliao do impacto do
college na comunidade.
Entre as diferenas dos publicly supported community colleges para os private
or proprietary colleges, podem-se destacar a existncia de lay board of trustees, a
participao dos professores nas tomadas de decises, a existncia de professores
em tempo integral, a prestao de contas autoridade local, a regulao de seus
programas acadmicos por autoridades externas. Porm, independentemente de
forma organizacional ou de controle, a varivel mais importante a distinguir os
community colleges dos proprietary colleges parece ser o tamanho. Nas palavras
de Cohen e Brawer (2008), as diferenas mais significativas entre as publicly supported
institutions e os private junior colleges esto relacionadas muito mais ao tamanho
do que ao controle.

Concluses: tendncias para o presente e o futuro


A tendncia mais facilmente identificvel de continuidade dos community
colleges tal como vem existindo nos ltimos 30 a 40 anos. Provavelmente, seu
nmero no sofrer alteraes significativas nem haver alterao na tendncia de
centralizao do controle pelos estados. Tambm em termos demogrficos o quadro
no dever sofrer grandes alteraes. As revises de planejamento estratgico da

Faculdades comunitrias nos Estados Unidos da Amrica

123

American Association of Community Colleges e da Association of Community College


Trustees apontam para cerca de 7 milhes de alunos matriculados em 2015, o que
perfaz aproximadamente 43% das matrculas de todo o sistema de educao
superior.
Isso se explica pela tendncia de continuidade da demanda por trabalhadores
em setores em que se faz necessrio algum treinamento ps-secundrio, mas no
se necessita de um certificado de bacharel. Conforme dados do U. S. Bureau of
Labor Statistics, das dez ocupaes que tero maior crescimento de oferta de
empregos na dcada de 2004-2014, seis esto em campos nos quais os community
colleges tm programas e expertise: higiene dental, terapia fsica, cuidados
domiciliares em sade, assistentes de mdicos, assistentes de dentistas e personal
and home care aide.
As principais alteraes, portanto, sero em termos de mudanas de nfase
e no de espcie. Algumas instituies esto dirigindo-se para a expanso de suas
operaes de educao comunitria, desenvolvendo programas especficos com
gesto e financiamento separados e que tm condies de crescer mais e mais
rapidamente do que os programas tradicionais (trata-se do nicho dos contratos
para cursos in company e dos programas governamentais de reciclagem profissional).
Destaca-se tambm a chamada expanso vertical, pela qual os community
colleges esto iniciando a operar tambm as grades 10 a 12 (ensino mdio) e 15 e
16 (dois ltimos anos do ensino superior) atravs de programas de early college e
de bacharelado. Conforme resumem Cohen e Brawer, onde as universidades estatais
constrem diversos campus e de certa forma tornando fcil aos Estudantes se
matricularem, os colleges acabam enfatizando estudos vocacionais e educao
continuada. Complementam os autores dizendo que aonde os colleges servem
amplamente como introdutrios para as universidades, a funo deles vai
permanecer forte (COHEN; BRAWER, 2008, p. 451).
Os programas de early college so voltados para estudantes de ensino mdio
de baixo desempenho e consistem em programas de dupla matrcula, em que os
estudantes cursam ao mesmo tempo as sries finais do ensino mdio e cursos de
acelerao com professores e metodologias prprias do ensino superior. Com isso
pretende-se diminuir a desistncia dos jovens em situao de risco de continuar
seus estudos cursando um college.
Tambm a oferta de grau de bacharelado completo pelos community colleges
tem sido justificada em termos de evitar a desistncia de estudantes em situao de
risco, uma vez que a progresso para um grau acadmico dentro da mesma
instituio facilita para que o estudante complete seus estudos. Ou seja, mesmo
quando partem para novos nichos, os community colleges tm seu foco nas
necessidades educacionais de suas comunidades.
Enfim, o que se pode perceber que os community colleges iro continuar
existindo em seu formato atual, porque a existncia de instituies oferecendo
colegial vocacional, colegial, desenvolvimento, e educao comunitria, com grau

124

Instituies comunitrias

associativo como seu alto reconhecimento (COHEN & BRAWER, 2008, p. 451)
tornou-se bem aceita pelo pblico, pelas agncias de coordenao estadual e pelas
agncias de financiamento. E enquanto os community colleges permanecerem
acessveis e relativamente baratos, continuaro atrativos no s por pessoas
procurando formao ps-secundria e superior, como tambm para empregadores
e para a comunidade como um todo.

Notas
1

Professora e pesquisadora do Programa de Mestrado e Doutorado em Desenvolvimento Regional


da Universidade de Santa Cruz do Sul. PhD em Sociologia pela Purdue University, EUA e Psdoutora em mtodos quantitativos aplicados avaliao de polticas pblicas pela Universidade
do Texas, EUA.

Professor do Departamento de Cincias Humanas da Universidade de Santa Cruz do Sul.


Mestre em Cincias Sociais pela Pontifcia Universidade Catlica do Rio Grande do Sul e
Doutorando em Sociologia na Universidade Federal do Rio Grande do Sul.

Bacharel em Direito e mestrando em Direito - Bolsista CAPES, pela Universidade de Santa Cruz
do Sul.

Referncias
BOLGART, Quentin J. The community college mission. In: BAKER, George A.
(Ed.). A handbook on the community college in America: its history, mission, and
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Faculdades comunitrias nos Estados Unidos da Amrica

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126

Instituies comunitrias

VARIAES DENSIFICATRIAS DO ESPAO PBLICO NOESTATAL ENQUANTO MODELO DE DEMOCRACIA DELIBERATIVA


NO BRASIL1

Rogrio Gesta Leal2

Notas Introdutrias
Tenho me ocupado nos ltimos tempos de pesquisar os fundamentos de
legitimidade e validade do Estado Democrtico de Direito Brasileiro, a partir de
reflexes que se sustentam na idia de Democracia como processo de deliberao
pblica.3 Para o aprofundamento desta pesquisa, notadamente no mbito ainda
de sua fundamentao, afigura-se-me necessrio o enfrentamento do tema que
envolve o debate sobre a Democracia Deliberativa como categoria poltica e jurdica,
o que pretendo fazer neste ensaio e na seqncia de algumas outras problematizaes
que se seguiro. Para tal mister, vou em primeiro plano delimitar algumas matrizes
tericas que tem se proposto a esta discusso, buscando verificar at que ponto se
pode precisar bases epistemolgicas moldura da Democracia Deliberativa enquanto
declinao do processo de deliberao pblica de interesses sociais.

1 Possibilidades filosfico-demarcatrias do espao pblico noestatal e da democracia deliberativa


H certo consenso desde a Idade Moderna no sentido de que a Democracia
se consolida no tempo e na histria do Ocidente para muito alm de um simples
regime de governo distinto do autoritrio ou desptico -, constituindo-se como
verdadeira forma de vida e organizao social (institucional ou no), fundada em
valores, objetivos e finalidades compartidos comunitariamente, os quais so o
resultado de um processo de maturao histrica da prpria natureza humana e de
compreenso racional sobre a importncia e o significado de uma vida humana
digna.4
Esta maturao e processo, por sua vez, vieram sempre seguidos de
formataes polticas e jurdicas as mais diversas, em especial no que tange
regulao normativa pela via da deliberao legislativa e representativa e suas
formataes jurdicas propriamente ditas. Estou falando, por exemplo, da convico
de que

Variaes densificatrias do espao pblico no-estatal...

127

Em termos extremamente amplos, o estado de direito requer que o estado


sujeite os cidados somente lei promulgada publicamente, que a funo
legislativa do estado saia separada daquela jurisdicional, e que nenhum
no interior da comunidade poltica seja superior lei. As trs caractersticas
essenciais do constitucionalismo moderno so a legitimao dos poderes
do governo, a adeso ao estado de direito, e a proteo dos direitos
fundamentais. Sem estado de direito, a democracia constitucional
contempornea ser impossvel. (ROSENFELD, 2006, p. 117, traduo
livre).5

O prprio autor lembra, todavia, que a relao entre Estado de Direito e


Democracia no foi e no absolutamente pacfica na prpria histria, haja vista
as questes que envolvem interesses contra-majoritrios, por exemplo, 6
principalmente se levado em conta que a noo de Estado de Direito tem sido
dotada de extrema fluidez a despeito de contar com contornos conceituais
demarcados pela dico constitucional e dos direitos fundamentais.7
Alm disto, no se pode deixar de ter presente os paradoxos que vo se
formando ao longo da chamada democracia representativa, em face de sua
progressiva perda de legitimidade e identidade social, causadas por desvios de
finalidade da prpria representao (corrupo de agentes pblicos, privatizao
do Estado, processo legislativo pautado por interesses muito mais privados do que
comunitrios, etc.)8.
De qualquer sorte, inexorvel a relao umbilical que h entre Democracia
e Estado, hoje, no Brasil, acentuada pela idia de Estado Democrtico de Direito,
aqui entendido como aquele que excede os limites formais tradicionalmente postos
ao Estado de Direito (legalidade, separao de poderes, representao poltica
exclusiva pelo sufrgio, etc.), de um lado, sendo garante de direitos e garantias
individuais e sociais plasmados no Texto Poltico; de outro lado, experimentando
interlocutivamente direitos que ainda no lhe esto incorporados, no se
conformando conservao de um pacto tacitamente estabelecido, mas se formando
a partir de lugares que o poder institudo no pode dominar inteiramente. Estou
falando, pois, de um Estado que assegura a oportunidade de criao e autocriao
incessante de novos direitos na sociedade, e a transgresso de um futuro j conhecido
e determinado por instncias oficiais do poder poltico. Esse Estado tem como
pressuposto de democracia o acontecer poltico em busca de sua prpria definio.9
Assim que no h dvidas sobre o fato de que inerente ao conceito moderno
e contemporneo de poder a sua legitimao e os procedimentos pelos quais isto
ocorre, at porque, a legitimao baseada no consenso parece ser o meio
otimizandor, se no exclusivo, da justificao normativa para a democracia
constitucional no estado de direito na sociedade pluralista de fato (ROSENFELD,
Op. cit., p. 122, traduo livre)10. E isto ocorre em face inclusive do que posso
chamar de paradoxo democrtico, ou seja, igualmente da natureza da democracia
moderna e contempornea (a constitucional) certo grau de opresso domesticada,
eis que impe ao menos dois tipos de coeres institucionais, a saber: (1) o fato de

128

Instituies comunitrias

que a democracia constitucional d atuao diferenciada vontade de maiorias


polticas conjunturais, o que diverge e restringe a vontade de minorias polticas
conjunturais, obrigando-a a contribuir na realizao dos objetivos daquelas maiorias
(a despeito da contrariedade e desacordo destas minorias); (2) o fato de que a
democracia constitucional elege e desenvolve a proteo de certos direitos
fundamentais (individuais, sociais, coletivos, difusos, etc.), os quais podem frustrar
expectativas e projetos de maiorias polticas (e econmicas) conjunturais, obrigando
a estas maiorias a aceitao de tais circunstncias.
no mbito destes cenrios reflexivos e discursivos que surge o debate sobre
o que se tem chamado de espao pblico no estatal de deliberao poltica social
e compartida sobre a gesto dos interesses comunitrios, concebendo a poltica
aqui numa perspectiva diferenciada, ou seja, poltica no um espao
institucionalizado de escolhas privadas, mas um esforo pblico concentrado de
decidir sobre escolhas moralmente justificadas.11 So estas preferncias morais
justificadas publicamente que vo constituir as bases instituio do campo
democrtico de deliberao pblica (esfera pblica e poltica), no qual a cidadania
ativa assume sua co-responsabilidade no trato dos interesses pblicos indisponveis,
fazendo com que a esfera pblica da poltica adquire, associada sua base na
sociedade civil, um significado estratgico; isso deveria assegurar as fora autnoma
e integradora das prticas comunicativas dos cidados. (PATEMAN, 2005, p. 72)12
Assim que as bases matriciais de aprofundamento do conceito de espao/
esfera pblica que envolve de forma mais direta o tema da democracia deliberativa
e da sociedade civil, ao menos no contexto de um novo paradigma de filosofia do
Direito que estou aqui explorando (procedimental13), fundam-se na Teoria da Ao
Comunicativa habermasiana.14 Foi aqui que Habermas materializou o que se
convencionou chamar de viragem lingustica, iniciada j h alguns anos antes da
dcada de 1980, e que estabeleceu as bases de seu modelo terico de comunicao
poltica, o que fundamental para poder-se interpretar o conceito de esfera pblica,
por um lado, integrado num modelo terico em que a comunicao e a linguagem
so as traves mestras; por outro, mantidas as suas caractersticas essenciais de
forma privilegiada de emancipao democrtica.
Esta esfera pblica, por sua vez, encontra-se alicerada na idia de poltica
democrtica deliberativa, baseada em um modelo terico dual, relacionado no
apenas com a formao da vontade institucionalizada no complexo parlamentar,
mas tambm com uma noo de esfera pblica que reenviada a um conjunto
espontaneamente gerado de arenas polticas informais, dialogicamente discursivas
e democrticas, e ao prprio contexto cultural social respectivos, afigurando-se
esta democracia deliberativa como uma oposio binria entre o plano formal e
institucionalizado da democracia e os domnios informais (espontneos ou
articulados) de formao da opinio.15
a partir de tais reflexes que se consegue entender a idia de democracia
procedural/procedimental como resultado de uma comunicao no coatada entre
os sujeitos sociais, o que remete para uma interpretao da vida poltica que difere

Variaes densificatrias do espao pblico no-estatal...

129

da perspectiva liberal do Estado, enquanto garante de uma sociedade regulada


pelo mecanismo do mercado e pelas liberdades privadas, concebendo o processo
democrtico como o resultado de compromissos entre interesses privados concorrentes
(portanto, sem jamais negar os conflitos sociais, admitindo-os como prprios das
relaes sociais complexas), o que implica que as regras deste processo poltico
sejam responsveis pela sua transparncia e honestidade, bem como sejam
justificadas atravs dos direitos fundamentais, como da concepo republicana de
uma comunidade tica institucionalizada no Estado, em que a deliberao
democrtica se assenta num contexto cultural que garante uma certa comunho
de valores.16
Por certo que o esgaramento da esfera pblica no como lcus do Estado,
mas da poltica, espao em que todos os agentes sociais tm o dever e direito de
participar de forma efetiva, no implica a substituio ou derrocada das esferas
institucionais de representao poltica tradicionais (Executivo, Legislativo e
Judicirio), at porque, como adverte Habermas, o poder comunicativo no pode
substituir a lgica sistmica da burocracia, e a solidariedade no pode substituir o
poder administrativo, na medida em que a responsabilidade da tomada de deciso
s pode ser garantida eficazmente pelo processo poltico institucionalizado (sob
pena de anarquia desgovernada). esfera pblica esgarada, pois, fica reservado
o poder de influenciar, de forma indireta ou mesmo direta, os corpos polticos
formais, mecanismo nico de legitimao do Poder Poltico e de seu exerccio.17
A esfera pblica aqui toma feies de um verdadeiro sistema de deteco
de problemas sociais, devendo ser capaz, para ser efetiva na perspectiva
habermasiana -, de enfrentar estes problemas por si identificados. Para que
desempenhe corretamente esta funo, todavia, dever convencer e influenciar
elas, auxiliar elas com possveis solues, e dramatizar elas de forma que elas so
domadas e decididas por contextos parlamentares (Idem, p. 67).
Na medida em que a esfera pblica no pode ser representada enquanto
uma instituio social ou jurdica propriamente dita, mas sim enquanto uma rede
para a comunicao de informao e prontos de vista (por exemplo, opinies
expressando atitudes positivas ou negativas) (Idem, p. 69), pode-se identificar
uma outra funo especfica dela, a saber, a filtragem e a sintetizao dos fluxos
comunicativos e opinies pblicas tematicamente pertinentes comunidade. Advm
daqui um dos caracteres pontuais da esfera pblica habermasiana que me interessa
explorar neste ensaio, i.., o fato de que, ao contrrio dos sistemas de ao e
conhecimento inscritos no mundo da vida (educao, famlia e Direito), que remetem
quer para funes gerais de reproduo (cultural, socializao e integrao social),
quer para os aspectos de validade da ao comunicativa do quotidiano (verdade,
justificao normativa e sinceridade), a esfera pblica refere-se ao espao social
gerado pela ao comunicativa, no qual ela prpria se constitui, formatando
permanentemente as possibilidades de sua existncia e desenvolvimento.
Tal perspectiva retira, epistemologicamente, das instncias institudas do
poder poltico tradicional, as rdeas exclusivas da deliberao sobre a delimitao

130

Instituies comunitrias

das prioridades pblicas e das polticas que devero atend-las, bem como a forma
com que sero operacionalizadas e controladas. Em outras palavras, isto evita o
auto-fechamento sistmico dos corpos polticos burocrticos, que impedem uma
participao democrtica mais profunda por parte dos cidados.
Como j disse em outra oportunidade (LEAL, 2008), est em jogo aqui
uma concepo mais ampliada de Estado Democrtico de Direito, associada,
necessariamente, existncia de uma Sociedade Democrtica de Direito, o que de
uma certa forma resgata a tese de que o contedo do conceito de democracia se
assenta na soberania popular (poder emanado do povo) e na participao popular,
tanto na sua forma direta como indireta, configurando o que chamo de princpio
participativo, ou, em outras palavras: democratizar a democracia atravs da
participao significa em termos gerais, intensificar a optimizao das participaes
dos homens no processo de deciso (SOARES, 1997, p. 34).
Para tanto, a densificao da democracia sociedade brasileira implica,
salvo melhor juzo, no s oportunidades materiais de acesso da populao
gesto pblica da comunidade, mas fundamentalmente de frmulas e prticas de
sensibilizao e mobilizao dos indivduos e das corporaes participao, atravs
de rotinas e procedimentos didticos que levem em conta as diferenas e
especificidades de cada qual.
Mas de quem a responsabilidade neural implementao no mnimo das
condies objetivas e subjetivas destas medidas todas que estou referindo? Se tal
responsabilidade no pode se encontrar exclusivamente nas mos de um nico
sujeito social, porque est dispersa sobre todas as representaes e presentaes
(individuais e coletivas) existentes, tenho que ainda o Estado enquanto espao
legtimo de debate pblico igualitrio sobre o que se quer da e na sociedade o
locus privilegiado de impulso constituio de uma Sociedade Democrtica de
Direito, haja vista tanto os vetores axiolgicos desta sociedade que j esto postos
em termos constitucionais (com os direitos humanos e fundamentais explcitos e
implcitos vigentes hoje no Texto Poltico brasileiro), como os compromissos
emancipatrios republicanos, desenhados pelos princpios do mesmo Diploma Legal.
Estou falando, pois, que mais do que nunca, impe-se hoje um Estado
Democrtico de Direito que opere a partir de alguns princpios de experimentao
poltica, dentre os quais, o da garantira de igualdade de oportunidades s diferentes
propostas de institucionalidade democrtica, convertendo a luta democrtica em
luta por alternativas democrticas, contra o dogmatismo democrtico.18
Na dico de Boaventura ainda, quero insistir com a idia de que o Estado
como novssimo movimento social um Estado articulador que, no tendo o
monoplio da governao, retm o monoplio da meta-governao, ou seja, o
monoplio da articulao, fundado nos princpios constitucionais que o informam,
notadamente os atinentes aos direitos e garantias fundamentais, no interior da
nova organizao poltica. A experimentao externa do Estado nas novas funes
de mobilizao societal deve igualmente ser acompanhada por experimentao

Variaes densificatrias do espao pblico no-estatal...

131

interna, ao nvel do desenho institucional que assegura com eficcia democrtica


essa articulao.
Estes temas, todos, esto relacionados com o antigo e ainda indispensvel
debate entre o liberalismo e o republicanismo que discutem, entre si, a liberdade
dos modernos ou a liberdade dos antigos. O que deve vir antes: os direitos subjetivos
de liberdade dos cidados da sociedade econmica moderna ou os direitos de
participao poltica dos cidados democrticos? (HABERMAS, 2003)19
A proposta de Habermas, e com ele concordo, que h uma relao de cooriginariedade entre estes direitos e entre a autonomia pblica e privada, configurando
uma verdadeira relao de implicao material, pois,
para fazerem uso adequado de sua autonomia pblica, garantida atravs
de direitos polticos, os cidados tm que ser suficientemente
independentes na configurao de suas vidas privadas, asseguradas
simetricamente. Porm, os cidados da sociedade s podem gozar
simetricamente sua autonomia privada, se, enquanto cidados do Estado,
fizerem uso adequado de sua autonomia poltica uma vez que as
liberdades de ao subjetivas, igualmente distribudas, tm para eles o
mesmo valor. (Idem, p. 155)

Por tais razes que a teoria da comunicao habermasiana pressupe


uma rede de processos comunicativos, tanto dentro como fora do complexo
parlamentar e dos seus corpos deliberativos, sustentando a existncia de palcos
(espao pblico) dialogicamente discursivos em que ocorre a formao da vontade
e da opinio democrticas (aqui, a noo de que a comunicao via linguagem
origina e legitima prticas democrticas evidente). Significa dizer que precisamente
o fluxo de comunicao que evolui desde o plano da formao da opinio pblica,
atravs de discusses racionais orientadas para o entendimento mtuo, passando
pelas eleies democrticas, reguladas por procedimentos que garantem a sua
validade e legitimidade democrticas, at ao nvel das decises polticas, em forma
de lei ou outras deliberaes gerenciais e executivas, que asseguram que a opinio
pblica e o poder comunicativo sejam convertidos em poder administrativo, atravs,
justamente, do Direito. (HABERMAS, 1997)
A idia segundo a qual os destinatrios do direito tm que se entender, ao
mesmo tempo, como os seus autores, no coloca nas mos dos cidados
unidos de uma comunidade democrtica uma carta de alforria voluntarista,
para que eles possam tomar qualquer deciso arbitrria, pois a garantia
jurdica segundo a qual permitido, no quadro das leis, fazer ou omitir o
que se queira o ncleo da autonomia privada, no da pblica. Na base
desta liberdade de arbtrio, atribui-se aos cidados a autonomia no sentido
de uma formao racional da vontade mesmo que ela no possa ser
exigida legalmente. (HABERMAS, 2003, p. 155)

132

Instituies comunitrias

Assim, quando o autor alemo faz referncia importncia na esfera pblica


de um seu elemento constitutivo autnomo e espontneo, est se referindo, por
certo, manifestao da sociedade civil dentro de estruturas mnimas de controle
das regras do dilogo emancipador que prope, configuradas por pautas normativas
asseguradoras das possibilidades do carter espontneo da esfera pblica geral
(est falando o autor das diretrizes constitucionais), uma vez que s estas possuem
a capacidade necessria e suficiente de generalidade, abstrao e incluso para
defender o conjunto pluralista de pblicos que se desenvolvem no seio das
organizaes da sociedade civil. Vale no ponto lembrar, com Zagrebelsky, que
estratgias necessrias para assegurar de forma mnima e racional as regras do
jogo democrtico. As instituies nascem do temor da possibilidade de liberdade.
Preservam, mas limitam; do segurana, mas bloqueiam; asseguram um futuro,
mas no entanto mortificam o presente (ZAGREBELSKY, 2005, p. 31, traduo
livre), estratgias necessrias para assegurar de forma mnima e racional as regras
do jogo democrtico.
Nesta rede de esferas pblicas, ocorrem processos discursivos de formao
da opinio e da vontade cujo principal objetivo a difuso do conhecimento e da
informao, bem como a sua interpenetrao. Desta forma, as fronteiras entre
estas mltiplas esferas pblicas so, por definio, permeveis, dado que cada
uma delas est aberta a todas as outras e aos seus agentes sociais (sujeitos de
direitos). (HABERMAS, 1989, p. 73)20
Com isto, pode-se pensar de forma mais pragmtica naquele conceito to
caro a Habermas no Faticidade e Validade, que o de patriotismo constitucional
que, alis, no s dele, mas de uma srie de outros constitucionalistas
contemporneos, dentre os quais: Dolf Sternberger (2001), Gabriel Almond (1995;
2000), Anthony Smith (1999), Richard Falk (2003), Jos Gonzales (2001)21. Tal
conceito de natureza poltica e constitucional, eis que pretende destacar a
importncia do sentimento de pertencimento do cidado sua realidade espacial
e temporal, no sentido de co-responsvel pela constituio do espao pblico em
que vive, a partir de pautas normativas que ele ajudou a demarcar, com objetivos,
finalidades e valores a serem perseguidos. Quais os efeitos pragmticos destas
questes at aqui tratadas no mbito da radicalizao da democracia deliberativa
e da participao social no mbito do espao pblico? o que passo a abordar a
partir daqui.

2 Efeitos pragmticos da radicalizao democrtica e constitutiva


dos espaos pblicos de deliberao poltica no Brasil: ensaios
experimentais
Este patriotismo constitucional tem se observado em algumas experincias
democrticas nos ltimos anos no Brasil, notadamente em face do crescimento
significativo dos movimentos sociais e suas participaes no espao pblico de
debate e deliberao poltica. Como assevera Jacob:

Variaes densificatrias do espao pblico no-estatal...

133

Diversos estudos destacam o fato de os movimentos estarem desafiando


as prticas polticas tradicionais, propondo novas alternativas de
comportamentos polticos. Se, de fato, isto ocorre, principalmente a partir
do momento em que os movimentos sociais urbanos chamam a ateno
para temas tais como a participao popular, as demandas sociais e a
identidade popular, o seu impacto institucional e o seu potencial
transformador dependem no apenas de um reconhecimento de sua
legitimidade, mas de uma avaliao dessa legitimidade, que medida por
sua capacidade de respeitar e promover os direitos que a populao est
se atribuindo. (JACOB, 1993, p. 17)22

Este universo composto por associaes, organizaes no governamentais,


sem fins lucrativos e de voluntariado, dedicadas a distintos campos de atuao,
legalizadas sob diferentes formas jurdicas e diferentes mecanismos de financiamento,
com distintas origens e igualmente diversas tendncias ideolgicas, conforma um
quadro heterogneo e complexo, prprio da sociedade contempornea, internacional
e brasileira. Em face disso, suas existncias no se enquadram num sistema fechado
e auto-suficiente de normatividade e jurisdicidade. Pelo contrrio, as estreitas relaes
destas organizaes com a sociedade so uma de suas caractersticas principais
das mais apreciadas e defendidas. Nesta rede de relaes sociais deve-se sublinhar
a crescente importncia do Estado, estabelecida por meio de mecanismos como as
parcerias, o financiamento compartilhado, a regulamentao e o ordenamento
jurdico. Ou seja, o Estado no precisa estar perdendo o controle da gesto ou o
poder que o caracteriza, mas pode/deve to-somente reconfigurar seu perfil e
significado em face de uma deciso que lhe constitutiva, a saber, a da soberania
popular articulada em termos de representao no necessariamente institucional.
Em termos de experincia e mesmo nomenclatura estrangeira, se pode citar
aqui as possibilidades de articulao social advinda de um movimento poltico,
nominado de setor, alternativo ao Estado (primeiro setor), Mercado (segundo setor),
que a Sociedade (terceiro setor), conforme se v na histria mais recente de
alguns pases europeus e mesmo dos Estados Unidos da Amrica.23
Este campo do Terceiro Setor no , tambm, homogneo, a no ser pelo
fato de incluir uma grande variedade de organizaes com caractersticas distintas
como as Associaes de Moradores, os Grmios, as Associaes de Pais, as
organizaes beneficentes e as Organizaes No Governamentais entre outras.
Com o intuito de compreender melhor as caractersticas comuns e diferenciadas
dessas organizaes formadoras do chamado Terceiro Setor que a literatura
especializada faz uso de numerosas tipologias que, de acordo com o aspecto que
posto em destaque, categoriza as organizaes conforme os propsitos da anlise24.
Todas as nomenclaturas sinalizadas evidenciam o mesmo fenmeno, a saber,
a capacidade da sociedade civil alcanar um grau de articulao e ao poltica
capaz de propor uma interlocuo eficaz com o poder institudo e o mercado,
perseguindo sempre a maximizao da sua qualidade de vida e de suas prerrogativas
fundamentais.

134

Instituies comunitrias

No destaque apropriado de Cli Pinto, pode-se notar que nas ltimas trs
dcadas o Brasil tem experimentado um processo de amadurecimento da sociedade
civil, eis que nunca tantos grupos e vontades coletivas e associativas foram to
manifestas como neste perodo. Neste sentido, a organizao da sociedade civil
pode ser pensada como a expresso do transbordamento do campo poltico, quer
pela robustez da sociedade quer pelo raquitismo do campo poltico (leia-se aqui
partidos), de qualquer forma a construo de discursos reinvidicatrios atravs de
canais de participao alternativos s instituies representativas indicam, sem
dvida, a existncia de um fenmeno novo a ser considerado. (PINTO, indito, p.
04)
Na definio destes movimentos sociais em suas mltiplas formas, figura,
em primeiro plano, sua pressuposta independncia frente aos poderes institudos.
No entanto, eles no podem prescindir absolutamente dos governos para realizar
algumas aes, at em face da natureza dos interesses que os identificam
especificamente pblicos. Assim que, por um lado, tem havido uma preocupao
em constituir marcos normativos que determinam o modelo organizacional,
operacional, jurdico e fiscal pelo qual devem guiar-se. Por outro lado, est o
problema das relaes institucionais (nacionais ou internacionais) e a poltica geral
do pas a respeito, por exemplo, do aporte de recursos por parte de organismos
internacionais e as ingerncias exteriores nas questes nacionais.
A relao institucional entre as administraes pblicas e as organizaes
sociais varia muito segundo o contexto de cada poca e pas. Entre os pases
europeus, as diferenas so marcantes e vai desde uma patente debilidade no
ordenamento jurdico especfico at a regulamentao especfica consolidada
(FUNES RIVAS, 1993).
Para Paulo Modesto (2001), por exemplo, as organizaes sociais representam
uma forma de parceria do Estado com as instituies privadas de fins pblicos
(perspectiva ex parte principe) ou, sob outro ngulo, uma forma de participao
popular na gesto administrativa (perspectiva ex parte populi). Na mesma direo,
refere o autor que, no aspecto da parceria, as organizaes sociais definem-se
como instituies do terceiro setor (pessoas privadas de fins pblicos, sem finalidade
lucrativa, constitudas voluntariamente por particulares, auxiliares do Estado na
persecuo de atividades de relevante interesse coletivo), pois possuem o mesmo
substrato material e formal das tradicionais pessoas jurdicas privadas de utilidade
pblica, com a diferena fundamental de possuir um ttulo jurdico especial,
conferido pelo Poder Pblico, em vista do atendimento de requisitos gerais de
constituio e funcionamento previstos expressamente em lei25.
No Brasil, foram aprovadas a Lei Federal n 9.637/1998, que regulamenta
matria atinente s organizaes sociais, bem como a Lei Federal n9.790/99, que
normatiza, de forma mais pontual, as relaes entre Estado e as organizaes
sociais, flexibilizando o acesso destas aos recursos pblicos, desde que assumam a
condio de organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico/Oscip, mais a
Lei 9.608/98, denominada Lei do Voluntariado26.

Variaes densificatrias do espao pblico no-estatal...

135

Pelos termos da Lei n 9.637/98, as organizaes sociais so conceituadas


como entidades privadas pessoas jurdicas de direito privado sem fins lucrativos,
destinadas ao exerccio de atividades dirigidas ao ensino, pesquisa cientfica, ao
desenvolvimento tecnolgico, proteo e preservao do meio ambiente, cultura
e sade. A partir desta conceituao, o Poder Pblico, desde que solicitado, deve
qualificar como tais as organizaes que se enquadrarem em tal tipificao, pena
de, aceita a facultatividade da qualificao por parte do Estado27, criar-se uma
sria possibilidade de arbitrariedades e favoritismos corporativos aos amigos do
poder que desejarem constituir uma entidade com tal perfil.
Veja-se que ainda demanda a lei que o pretendente qualificao atenda
os seguintes requisitos constitutivos: (a)comprove o registro de seu ato constitutivo,
dispondo sobre os requisitos previstos no artigo 2, entre os quais, a natureza social
de seus objetivos, finalidade no lucrativa, obrigando-se a investir o excedente
financeiro no desenvolvimento das prprias atividades; (b) preveja a existncia de
um conselho de administrao28 e uma diretoria, como rgos de deliberao
superior e direo29; (c) o Poder Pblico e a comunidade devero estar representados
nessas entidades, cujos membros sero de notria capacidade profissional e
idoneidade moral.
O conselho de administrao exigido pela lei supracitada (art.4) tem um
amplo leque de aes e responsabilidades, dentre ais quais: aprovar a proposta
oramentria e o programa de investimentos da organizao, bem como o contrato
de gesto (art.5) entre o Poder Pblico e a organizao social, para a formao
de parceria, com o objetivo de fomentar a execuo de atividades correspondentes
as suas reas de atuao; este contrato dever ser aprovado pelo Conselho de
Administrao e submetido ao Ministro de Estado ou autoridade supervisora da
rea correspondente atividade fomentada, observados os princpios da legalidade,
moralidade, impessoalidade, publicidade, economicidade (art.7)30. Ao largo disso,
demanda a norma que esses contratos disponham sobre a especificao do programa
de trabalho e estipulao dos limites e critrios para a despesa com remunerao e
vantagens dos dirigentes e empregados.
Em termos de fomento constituio e desenvolvimento das organizaes
sociais, a Lei n 9.637/98 elenca uma srie de prerrogativas, dentre as quais: (1)
podem ter destinadas ao seu favor recursos oramentrios e bens pblicos necessrios
execuo do contrato de gesto (e de acordo com seu cronograma de desembolso)
por bvio que respeitado o plexo oramentrio existente, e bens pblicos; (2) tal
disposio de recursos e bens tem dispensada a prvia licitao, mediante permisso
de uso, de acordo com clusula expressa no contrato de gesto; (3) podem ter
servidores pblicos cedidos pelo poder pblico para o desenvolvimento de suas
atividades, com nus ao cedente31.
Em nome da transparncia das suas atividades e do controle pblico delas,
as organizaes sociais se obrigam (nos termos do art.17, da Lei sob comento), a
partir da assinatura do contrato de gesto, em noventa dias, a publicar o regulamento
que enuncia os procedimentos que vai utilizar contratao de obras e servios,

136

Instituies comunitrias

compras e emprego de recursos provinientes do Poder Pblico, pena de ver


comprometido o prprio contrato. Esta publicao, salvo melhor juzo, deve se dar
a fim de garantir um mbito de publicidade atinente ao interesse e patrimnio
pblico envolvidos, adotando-se como critrio de veculo de publicao o mesmo
da Lei de Licitaes.
Em meu sentir, quando a Lei, em seu art.20, estabelece que ser criado o
programa nacional de publicizao social, com o fito de estabelecer critrios e
diretrizes para a qualificao de organizaes sociais, a fim de absoro de atividades
desenvolvidas por entidades ou rgos pblicos que atuem nas reas agora prprias
das organizaes, o faz mal, eis que, primeiro, estabelece como instrumento de
deciso desta matria o Decreto do Poder Executivo, enclausurando um tema dessa
complexidade ao convencimento do Presidente da Repblica, e impedindo o
Parlamento de refletir maturadamente sobre ela; segundo, no prev a participao
das organizaes e mesmo de segmentos sociais interessados para discutir tais
critrios.
Estes entes devero obrigatoriamente prestar contas ao Tribunal de Contas,
nos termos do art. 70, da Constituio Federal, principalmente seu pargrafo nico.
Qualquer cidado, partido poltico, associao ou sindicato pessoa legtima para
denunciar irregularidades ou ilegalidade perante o TCU, aplicando-se, no que couber,
aos Tribunais de Contas dos Estados e do DF e aos Tribunais de Contas e Conselhos
de Contas dos Municpios. Todavia, penso que a prpria Lei deveria ter previsto
formas mais duras de controle e prestao de contas, como talvez a do
acompanhamento do Ministrio Pblico de suas contas e gesto, dada a importncia
dos compromissos e responsabilidades que so outorgados s organizaes sociais.
Com o advento da Lei federal n 9.790, de 23 de maro de 1999, teve-se
um detalhamento muito importante sobre o tema das organizaes sociais, agora
denominadas de organizaes da sociedade civil de interesse pblico sem fins
lucrativos32. Estas organizaes so definidas em termos de suas finalidades, a
saber (art.3): promoo da assistncia social; promoo da cultura, defesa e
conservao do patrimnio histrico e artstico; promoo gratuita da educao,
observando-se a forma complementar de participao das organizaes de que
trata esta Lei; promoo gratuita da sade, observando-se a forma complementar
de participao das organizaes de que trata esta Lei; promoo da segurana
alimentar e nutricional; defesa, preservao e conservao do meio ambiente e
promoo do desenvolvimento sustentvel;promoo do voluntariado; promoo
do desenvolvimento econmico e social e combate pobreza; experimentao,
no lucrativa, de novos modelos scio-produtivos e de sistemas alternativos de
produo, comrcio, emprego e crdito; promoo de direitos estabelecidos,
construo de novos direitos e assessoria jurdica gratuita de interesse suplementar;
promoo da tica, da paz, da cidadania, dos direitos humanos, da democracia e
de outros valores universais; estudos e pesquisas, desenvolvimento de tecnologias
alternativas, produo e divulgao de informaes e conhecimentos tcnicos e
cientficos que digam respeito s atividades mencionadas neste artigo.

Variaes densificatrias do espao pblico no-estatal...

137

Ademais, de forma bastante pontual, em seu art.2, a lei veda a condio


de organizaes sociais dessa natureza s seguintes pessoas jurdicas: I - as sociedades
comerciais; II - os sindicatos, as associaes de classe ou de representao de
categoria profissional; III - as instituies religiosas ou voltadas para a disseminao
de credos, cultos, prticas e vises devocionais e confessionais;IV - as organizaes
partidrias e assemelhadas, inclusive suas fundaes;V - as entidades de benefcio
mtuo destinadas a proporcionar bens ou servios a um crculo restrito de associados
ou scios;VI - as entidades e empresas que comercializam planos de sade e
assemelhados;VII - as instituies hospitalares privadas no gratuitas e suas
mantenedoras;VIII - as escolas privadas dedicadas ao ensino formal no gratuito e
suas mantenedoras;IX - as organizaes sociais; X - as cooperativas; XI - as
fundaes pblicas; XII - as fundaes, sociedades civis ou associaes de direito
privado criadas por rgo pblico ou por fundaes pblicas; XIII - as organizaes
creditcias que tenham quaisquer tipo de vinculao com o sistema financeiro
nacional a que se refere o art. 192 da Constituio Federal33.
Vai mais longe ainda a Lei quando disciplina, em seu art.4, clusulas mnimas
que devem conter os estatutos dessas organizaes, descendo a mincias
interventivas, tais como: (1) <small>a adoo de prticas de gesto administrativa,
necessrias e suficientes a coibir a obteno, de forma individual ou coletiva, de
benefcios ou vantagens pessoais, em decorrncia da participao no respectivo
processo decisrio; (2) as normas de prestao de contas a serem observadas pela
entidade, que determinaro, no mnimo: a) a observncia dos princpios fundamentais
de contabilidade e das Normas Brasileiras de Contabilidade; b) que se d publicidade
por qualquer meio eficaz, no encerramento do exerccio fiscal, ao relatrio de
atividades e das demonstraes financeiras da entidade, incluindo-se as certides
negativas de dbitos junto ao INSS e ao FGTS, colocando-os disposio para
exame de qualquer cidado; c) a realizao de auditoria, inclusive por auditores
externos independentes se for o caso, da aplicao dos eventuais recursos objeto
do termo de parceria conforme previsto em regulamento; d) a prestao de contas
de todos os recursos e bens de origem pblica recebidos pelas Organizaes da
Sociedade Civil de Interesse Pblico ser feita conforme determina o pargrafo
nico do art. 70, da Constituio Federal.
Ao lado dessas questes, tambm exige a Lei comentada que os estatutos
prevejam a observncia dos princpios constitucionais insculpidos no art.37, caput,
da CF/88; a existncia de conselho fiscal ou rgo equivalente; o repasse do
patrimnio34, em caso de dissoluo ou perda da caracterizao de organizao35,
para outra entidade com tal caracterizao, preferencialmente com o mesmo objeto
social.
Preenchidos todos esses requisitos, o interessado poder requerer ao Ministrio
da Justia a qualificao instituda pela Lei.
O mecanismo jurdico que a Lei regulamenta para que as organizaes
sociais descritas por ela possam desenvolver atividades de natureza pblica,
repassadas pelo Estado, vem nominado de termo de parceria (art.9), identificado

138

Instituies comunitrias

como o instrumento passvel de ser firmado entre o Poder Pblico e as entidades


qualificadas como Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico destinado
formao de vnculo de cooperao entre as partes, para o fomento e a execuo
das atividades de interesse pblico previstas no art. 3o desta Lei.
O referido termo apresenta algumas clusulas necessrias, descritas no art.
10, pargrafo 2, a saber: a do objeto, que conter a especificao do programa
de trabalho proposto pela Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico; a
de estipulao das metas e dos resultados a serem atingidos e os respectivos prazos
de execuo ou cronograma; a de previso expressa dos critrios objetivos de
avaliao de desempenho a serem utilizados, mediante indicadores de resultado; a
de previso de receitas e despesas a serem realizadas em seu cumprimento,
estipulando item por item as categorias contbeis usadas pela organizao e o
detalhamento das remuneraes e benefcios de pessoal a serem pagos, com recursos
oriundos ou vinculados ao Termo de Parceria, a seus diretores, empregados e
consultores; a que estabelece as obrigaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico,
entre as quais a de apresentar ao Poder Pblico, ao trmino de cada exerccio,
relatrio sobre a execuo do objeto do Termo de Parceria, contendo comparativo
especfico das metas propostas com os resultados alcanados, acompanhado de
prestao de contas dos gastos e receitas efetivamente realizados, independente
das previses mencionadas no inciso IV; a de publicao, na imprensa oficial do
Municpio, do Estado ou da Unio, conforme o alcance das atividades celebradas
entre o rgo parceiro e a Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico, de
extrato do Termo de Parceria e de demonstrativo da sua execuo fsica e financeira,
conforme modelo simplificado estabelecido no regulamento desta Lei, contendo os
dados principais da documentao obrigatria do inciso V, sob pena de no liberao
dos recursos previstos no Termo de Parceria.
Em termos de execuo do objeto do termo de parceria, resta claro na Lei
(art.11) o necessrio acompanhamento e fiscalizao, e no a insuficiente prestao
de contas posterior, o que amplia a possibilidade eficacial do controle e gesto do
interesse pblico levado cabo pela organizao, fazendo meno explcita
competncia solidria para o monitoramento permanente do andamento do termo
dos nominados Conselhos de Polticas Pblicas envolvidos. Na mesma direo, o
3, do art.11, da Lei, faz meno a outras formas de controle da execuo do
termo, os chamados mecanismos de controle social previstos na legislao.
Aqui, alis, convm explorar um pouco os significados dessa figura intitulada
de Conselho de Polticas Pblicas, sua concepo, natureza, finalidades,
competncias, constituio, etc. . Nesse sentido, se pode fazer uma analogia, no
que tange aos conselhos de polticas pblicas, com a forma de organizao e
mesmo concepo dos Conselhos Municipais (ou Estaduais) que operam no mbito
da gesto pblica com os poderes institudos como os conselhos municipais da
criana e do adolescente, da mulher, de sade, de educao, etc. . Tais instituies
so concebidas a partir da idia de co-gesto da cidadania em temas que lhe
dizem respeito, com intuito de participar efetivamente do processo de formao de

Variaes densificatrias do espao pblico no-estatal...

139

polticas pblicas e suas execues.36


Aqueles responsveis pela fiscalizao do termo de parceria esto obrigados
a denunciar ao Ministrio Pblico e ao Tribunal de Contas qualquer irregularidade
ou ilegalidade cometida na utilizao dos recursos ou bens de origem pblica pela
organizao parceira, sob pena de responsabilidade solidria, nos termos do art.12
da Lei.37
Da mesma forma que a Lei das organizaes sociais (Lei n9.637/98), a
presente Lei est a exigir que a organizao parceira publique, no prazo mximo de
trinta dias, contado da assinatura do Termo de Parceria, regulamento prprio
contendo os procedimentos que adotar para a contratao de obras e servios,
bem como para compras com emprego de recursos provenientes do Poder Pblico,
nos termos de seu art.14.
Dada a novidade do instituto, a norma est permitindo que as j existentes
organizaes jurdicas de direito privado sem fins lucrativos, com base nos
instrumentos normativos anteriores ao novo estatuto, possam qualificar-se pelos
termos ora comentados, desde claro - que atendidas as exigncias anteriormente
referidas.
A despeito de toda a natureza pblica dessas organizaes, notabilizadas
pela sua constituio societal, importa lembrar que sua natureza jurdica
inexoravelmente de direito privado, no se confundindo - como j se disse antes
com as atividades descentralizadas do prprio Estado, atravs das suas autarquias
ou paraestatais. Assim, elas no possuem qualquer tipo de privilgios ou
prerrogativas pertinentes s pessoas de direito pblico, sejam processuais ou de
autoridade; da mesma forma, no se expem tutela policialesca do Estado,
respondendo to-somente pela execuo das atividades pactuadas e pela regular
aplicao dos recursos pblicos outorgados.
interessante o registro feito por Dez e Yaez (1995, p. 31), quando lembram
que, sujeitas s exigncias das subvenes pblicas para a execuo dos projetos,
as organizaes sociais sob comento comeam a funcionar como empresas e
intermedirios financeiros, o que significa que, ao tempo em que contam com um
importante nmero de voluntrios, necessitam de pessoal fixo e especializado que
obtenha seus salrios dos projetos aprovados. Em outras palavras, a burocratizao
dessas organizaes sociais, por vezes, faz aumentar os custos de pessoal, de infraestrutura e comunicao, junto aos de marketing e arrecadao de fundos,
igualando-as em diversos nveis s demais pessoas jurdicas de direito privado e at
pblico que esto no mercado h mais tempo.

Concluses
O tema esboado neste ensaio se apresenta to-somente como uma tentativa
de problematizar, dentre outras coisas conexas, diretamente a questo da

140

Instituies comunitrias

Democracia contempornea e suas formas de densificao na vida das pessoas


comuns, efetivamente as que so mais alvo do que sujeitos de governo e de gesto
pblica. Nesse particular, destaca-se em especial as possibilidades de participao
da sociedade civil no exerccio do poder poltico que, at agora, esteve centrado
fundamentalmente na rbita dos poderes institudos do Estado, em sua forma
mais clssica e moderna (Poder Executivo, Judicirio e Legislativo).
Os ndices de artificialidade e distanciamento com que aquele Estado Moderno
manteve-se em face da sociedade administrada, no mbito da Administrao
Pblica, foram fortes suficientes para dar causa a profundas crises de legitimidade,
identidade e eficcia dos lugares tradicionais de Administrao Pblica, gerando
uma conseqente reao societal, tanto individual como coletiva, algumas mais
passivas, outras mais ativas e de mobilizao intensa, todas visando ou a satisfao
de suas demandas localizadas e fragmentas, ou mudanas estruturais na forma de
organizao e exerccio daquele poder poltico38.
Diante de um quadro muitas vezes de desrespeito por parte dos governantes
em face dos governados, foi-se construindo ao longo das ltimas dcadas a
perspectiva de que os governos e gestores pblicos efetivamente democrticos so
aqueles que buscam garantir um alto nvel de engajamento e participao cvica
nas aes de constituio de polticas pblicas e de atendimento de demandas
prioritrias comunitrias eliminando os resultados negativos do controle social,
que surgem onde os nveis de participao so baixos ou quase inexistentes. Todavia,
para que se garanta este novo padro de governo/governante/governado, mister
que sejam fomentados outros valores e princpios informativos de organizao
coletiva.
Estou falando, por certo, de uma Democracia Comunicativa, fundada na
tica discursiva habermasiana, que estabelece a justificao das normas de conduta
da vida dos cidados e do Estado a partir do acordo racional daqueles que esto
sujeitos a elas, eis que o igual respeito pelos indivduos se reflete na liberdade de
cada participante para admitir ou rechaar razes oferecidas por via de justificao,
enquanto que o interesse pelo bem comum funda-se no sentido de exigir que cada
partipante leve em considerao as necessidades, interesses e sentimentos de todos
os demais e lhes conceda igual peso que aos seus prprios.
O poder pblico deve operar com a lgica de que, levando em conta os
novos agentes sociais que interagem no cenrio pblico (cada vez mais amplo e
includente), a administrao pblica est diluda numa nova correlao de foras,
cujos interlocutores so migratrios e polifnicos, desde os tradicionais sujeitos/
mecanismos de democracia representativa (parlamento, executivo e judicirio, voto,
partidos polticos), como os sujeitos de organizao e presso sociais (ongs,
associaes civis, movimentos sociais no-institucionais, etc. ), formando cenrios
que no mais se adaptam s formas de controle ou coao estatais (polcia, exrcito
e ordens judiciais), mas que demandam o entendimento e comunicao o menos
coatada possvel.

Variaes densificatrias do espao pblico no-estatal...

141

Em sntese, a participao popular na administrao dos interesses pblicos


deixa de ser retrica e eleitoral e passa a ser condio de possibilidade governamental,
sob pena da anomia institucional em face do seu descrdito e a agudizao dos
flagelos e excluses sociais.

Notas
1

Este trabalho foi desenvolvido por conta do projeto de pesquisa intitulado A delegao da
prestao de servios pblicos a agentes privados e sua regulao pelo poder pblico: modelos,
fundamentos e contedos numa perspectiva comunitria e da cidadania, desenvolvido junto ao
Centro de Estudos e Pesquisas de Energia Alternativas e Servios Pblicos, do Programa de
Mestrado em Direito da Universidade de Santa Cruz do Sul UNISC, RS, Brasil.

Desembargador do Tribunal de Justia do Estado do Rio Grande do Sul. Professor Titular da


Universidade de Santa Cruz do Sul, Professor Colaborador da Universidade Estcio de S.
Professor Visitante da Universit Tlio Ascarelli Roma Tr, Universidad de La Corua
Espanha, e Universidad de Buenos Aires. Doutor em Direito pela Universidade Federal de Santa
Catarina.

Neste ponto ver meus livros: (LEAL, 2007) e (LEAL, 2006).

Neste particular ver dois trabalhos pontuais: (CUNHA, 2005) e (HORN, 2005).

Na mesma direo ver um outro texto do autor: (ROSENFELD, 2000).

E neste sentido, esclarecedora a abordagem de (ETZIONI, 2003).

Nas palavras do autor: no existe um consenso sobre a denotao acerca da locuo estado
de direito, tambm no muito claro que ela se contrape. Uma parte importante do
problema que o estado de direito um conceito essencialmente controverso, dotado de um
contedo mais descritivo que prescritivo sobre o que no um acordo co-diviso. No interior de
uma mesma tradio no claro se o estado de direito deva ter um carter prevalente, se no
exclusivamente, processual ou substancial, ou se deve ser principalmente concentrado sobre a
certeza ou sobre a eqidade. (Op.cit., p.161, traduo livre)

Ver a reflexo que faz David Held em dois textos: (HELD, 2001) e (HELD, 1995).

Ver meu texto (LEAL, 2001), bem como o texto de (BOLZAN DE MORAIS; STRECK, 2004). Na
mesma direo o texto de (LEFORT, 1993), e de (WARAT, 1994).

10

Lembra Rosenfeld que para parecer legtimo, o estado de direito parece ter necessidade de
responsabilidade democrtica, de justia processual, e talvez tambm de fundamentos
substanciais. Portanto, o desenvolvimento destes requisitos podem ser necessrio sem todavia
ser suficiente a determinar legitimidade.[...] em uma democracia constitucional todas as leis
so passveis de serem consideradas vantajosas ou aceitveis da parte de alguns e opressiva ou
coercitiva da parte de outros. Traduo livre.

11

Cf. ELSTER (2006, p. 09). No mesmo sentido ver os textos de Benhabib (2002, p. 7398) e de
Habermas (2002, p. 2130). Elster insiste com a idia de que enquanto verdade que poltica
precisa ser baseada em razes publicamente deliberadas, essas razes no devem ser vistas
como constituintes de intenes coletivas e substantivas. Razes pblicas podem vincular somente
assuntos se eles so o resultado de um alto nvel de intersubjetividade, significados por um
procedimento justo que guia processos de formao de vontade democrtica. Traduo livre.

12

O autor ainda lembra que, na experincia americana, na tradio liberal a esfera pblica da
poltica proporciona menor participao ou funo estratgica, e mais significado constitucional
ou jurdico. O foco o grau correto de liberdade e proteo que os cidados tm e recebem do

142

Instituies comunitrias

governo. Ainda isso acontece porque a tradio republicana to crtica quanto a tradio
liberal: uma mera noo jurdica ignora o direito poltico de decidir e deliberar
democraticamente. Traduo livre.
13

Ou democracia procedural, nas palavras do autor: Nossas reflexes do ponto de partida da


teoria legal revelou que o elemento central do procedimento democrtico reside no procedimento
de poltica deliberativa. Traduo livre (Idem, p.45).

14

Estou usando aqui a traduo espanhola (HABERMAS, 1999).

15

Lembre-se que este modelo de comunicao tem por objetivo descrever e interpretar, por um
lado, a inscrio do indivduo num contexto intersubjetivo concreto e, por outro, a referncia a
uma audincia idealmente universal que incentiva os participantes a adotar posies sim ou
no, que transcendem os jogos de linguagem contingentes e as formas de vida particulares em
que foram socializados. (HABERMAS, 1999, p. 81)

16

Ao fazer este debate, Habermas se vale tanto da experincia liberal quanto da republicana, da
Alemanha e Norte-americana. Em relao a elas, sustenta a possibilidade de uma sntese a
partir de alguns elementos de cada qual, afirmando que a teoria do discurso possui elementos
dos dois lados e integra eles no conceito de um procedimento ideal para a deliberao e tomada
de deciso. Sustenta o autor, com o que concordo novamente, que as razes de justificao e
fundamentao para tal sntese (enquanto superao qualitativa dos argumentos que sustentam
cada uma delas) no reside nem nos direitos humanos, tal como defendido pelas teses liberais,
nem na noo de soberania popular, enquanto a substncia tica de uma determinada
comunidade poltica, tal como o republicanismo argumenta, mas remete para as regras do
discurso e formas da argumentao que empresta seu contedo normativo da base de validade
da ao orientada compreenso. (HABERMAS, 1979, p.62)

17

Cf. Habermas (Op.cit., p. 67). Alerta o autor que poder comunicativo no consegue ter lugar
de administrao, mas somente influenciar ela (traduo livre). Vai na mesma direo
Zagrebelsky (2005, p. 18), quando afirma que Entre sociedade e instituies tem uma relao
de implicao direta visto que somente as instituies podem aportar vida em comum com
estabilidade e garantia que o jogo espontneo de recprocas expectativas no consegue assegurar.
Em face disto, as instituies so pontos fundamentais da estabilizao (tensions stabilises,
segundo a expresso do antroplogo Jean Przyluski) que consistem no andar das incertezas que
o jogo das recprocas expectativas subjetivas podem determinar. Traduo Livre.

18

Nesta direo que vai Santos (1999, p.112). preciso ter claro, no entanto, que neste novo
modelo experimental de Estado e Sociedade Civil, a funo do primeiro no s garantir a
igualdade de oportunidades aos diferentes projetos de institucionalidade democrtica, mas
deve tambm garantir padres mnimos de incluso, que tornem possvel cidadania ativa
criar, monitorar, acompanhar e avaliar o desempenho dos projetos de governo e proteo da
comunidade. Esses padres mnimos de incluso so indispensveis para transformar a
instabilidade institucional em campo de deliberao democrtica.

19

Lembra o autor que uma das partes insiste no fato de que a autonomia privada dos cidados,
que inaltervel em sua natureza e garantida pelo poder annimo das leis, assume forma nos
direitos fundamentais. Na interpretao da outra parte, porm, a autonomia poltica dos
cidados incorpora-se na auto-organizao de uma comunidade que cria as suas prprias
leis. (HABERMAS, 2003, p. 13)

20

Aqui o autor, ao reconhecer a existncia desta pluralidade lingisticamente unificada de espaos


pblicos, vai alertar para o fato da necessidade dela desenvolver uma combinao prudente
entre poder e auto-limitao, entre ao/influncia e reflexo/tematizao, localizando a
soberania popular, entendida enquanto um fluxo de comunicao, no poder dos discursos
pblicos que tematizam problemas de interesse geral.

21

Neste texto pode-se ver claramente a idia de que pelas condies de igualdade de direito e
participao nos recursos da comunidade os cidados podiam, efetivamente, reconhecerem-se

Variaes densificatrias do espao pblico no-estatal...

143

como amigos do Estado. (Op.cit., p.43, traduo livre).


22

Ver tambm, na perspectiva da ampliao da capacidade organizacional da sociedade civil, o


texto de James (2002).

23

Temos nos Estados Unidos o pas lder em termos de desenvolvimento do Terceiro Setor ainda
que este seja um setor com caractersticas diferentes do que aqui se consideram. Conforme
Heider (2004).

24

Neste sentido importante o trabalho de Offe (2002).

25

Ver o excelente texto de AYALA (1994).

26

Considera-se servio voluntrio, para os fins dessa Lei, a atividade no remunerada, prestada
por pessoa fsica a entidade pblica de qualquer natureza, ou a instituio privada de fins no
lucrativos, que tenha objetivos cvicos, culturais, educacionais, cientficos, recreativos ou de
assistncia social, inclusive mutualidade. A Lei deixa claro que este servio no gera vnculo
empregatcio, nem obrigao de natureza trabalhista, previdenciria ou afim. De outro lado, o
servio voluntrio ser exercido mediante a celebrao de termo de adeso entre a entidade,
pblica ou privada, e o prestador do servio voluntrio, dele devendo constar o objeto e as
condies de seu exerccio. Nos termos do art.3, da norma, o prestador do servio voluntrio
poder ser ressarcido pelas despesas que comprovadamente realizar no desempenho das
atividades voluntrias, desde que expressamente autorizadas pela entidade a que for prestado
o servio voluntrio.

27

Registro que a dico do art.1, da referida lei, permite deduo sobre a natureza facultativa da
qualificao, dependendo da ateno e disponibilidade do Poder Pblico.

28

O Conselho de Administrao tem, entre suas atribuies privativas, a de aprovar, por maioria
de no mnimo dois teros de seus membros, o regulamento contendo os procedimentos a serem
adotados na contratao de obras, servios, compras e alienaes, a proposta do contrato de
gesto dessa entidade e os demonstrativos financeiros e contbeis e as contas anuais da entidade,
com o auxlio de auditoria externa, bem como fiscalizar o cumprimento das diretrizes e metas
definidas.

29

O conselho dever, segundo os estatutos, ter composio e atribuies normativas e de controle


bsicas, previstos nesse diploma legal.

30

Interessante destacar que os bens pblicos necessrios ao cumprimento do contrato de gesto e


destinados a essas organizaes, mediante permisso de uso, ficam dispensados da licitao.

31

Na hiptese de cesso de servidor pblico, este poder obter privilgios de vencimentos se a


organizao social assim dispuser, o que no ser repassado em termos de suportabilidade
posterior ao Poder Pblico cedente, consoante os termos do art.14 da Lei.

32

O conceito de sem fins lucrativos aqui especificado como prprio da pessoa jurdica de direito
privado que no distribui, entre os seus scios ou associados, conselheiros, diretores, empregados
ou doadores, eventuais excedentes operacionais, brutos ou lquidos, dividendos, bonificaes,
participaes ou parcelas do seu patrimnio, auferidos mediante o exerccio de suas atividades,
e que os aplica integralmente na consecuo do respectivo objeto social, nos termos do art.1 da
Lei.33 Ao que tudo indica, no basta to-somente as pessoas jurdicas se organizarem,
formalmente, prevendo tais atividades como objeto de suas existncias, mas necessrio explicitar
de forma muito direta que compromissos e modalidades de efetivao desenvolvem, eis que h
a exigncia de que a dedicao s atividades nele previstas configure-se mediante a execuo
direta de projetos, programas, planos de aes correlatas, por meio da doao de recursos
fsicos, humanos e financeiros, ou ainda pela prestao de servios intermedirios de apoio a
outras organizaes sem fins lucrativos e a rgos do setor pblico que atuem em reas afins
(pargrafo nico do art.3). 34 Registre-se que caso a organizao adquira bem imvel com
recursos provenientes da celebrao do Termo de Parceria, este ser gravado com clusula de
inalienabilidade, conforme o art.15 da Lei.

144

Instituies comunitrias

33

Ao que tudo indica, no basta to-somente as pessoas jurdicas se organizarem, formalmente,


prevendo tais atividades como objeto de suas existncias, mas necessrio explicitar de forma
muito direta que compromissos e modalidades de efetivao desenvolvem, eis que h a exigncia
de que a dedicao s atividades nele previstas configure-se mediante a execuo direta de
projetos, programas, planos de aes correlatas, por meio da doao de recursos fsicos,
humanos e financeiros, ou ainda pela prestao de servios intermedirios de apoio a outras
organizaes sem fins lucrativos e a rgos do setor pblico que atuem em reas afins (pargrafo
nico do art.3).

34

Registre-se que caso a organizao adquira bem imvel com recursos provenientes da celebrao
do Termo de Parceria, este ser gravado com clusula de inalienabilidade, conforme o art.15 da
Lei.

35

de se notar que a perda da condio de Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico,


d-se a pedido ou mediante deciso proferida em processo administrativo ou judicial, de
iniciativa popular ou do Ministrio Pblico, no qual sero assegurados, ampla defesa e o devido
contraditrio, nos termos do art.7 da Lei. Alm disso, vedado o anonimato, e desde que
amparado por fundadas evidncias de erro ou fraude, qualquer cidado, respeitadas as
prerrogativas do Ministrio Pblico, par te legtima para requerer, judicial ou
administrativamente, a perda da qualificao instituda por esta Lei. 36 Falo em concepo
dessas instituies porque possvel ter-se situaes em que os referidos espaos de participao
social na administrao dos negcios e interesses pblicas seja mais formal do que material, isto
, apesar de ser garantido um lugar de participao institucional, ele cooptado, manipulado,
induzido pelo prprio Estado ou outros interesses corporativos hegemnicos, utilizando-se dos
conselhos como instrumentos de gerenciamento de projetos mais privados do que pblicos.

36

Falo em concepo dessas instituies porque possvel ter-se situaes em que os referidos
espaos de participao social na administrao dos negcios e interesses pblicas seja mais
formal do que material, isto , apesar de ser garantido um lugar de participao institucional,
ele cooptado, manipulado, induzido pelo prprio Estado ou outros interesses corporativos
hegemnicos, utilizando-se dos conselhos como instrumentos de gerenciamento de projetos
mais privados do que pblicos.

37

Nesse aspecto, a lei prev recursos drsticos para responsabilizar responsveis por fraudes ou
desvios de verbas e bens destinados quelas atividades, como seqestro de bens, exame e
bloqueio de bens, contas bancrias e aplicaes, no pas e no exterior art.13.

38

Ver o texto de Utzig (1999). Refere o autor que o amplo catlogo de direitos que usualmente
vigora nas democracias representativas permite, em tese pelo menos, grande debate pblico e
mobilizao popular para influenciar os processos de deciso poltica. Entretanto, nada disso
invalida a assuno bsica de que os mecanismos da democracia representativa terminam por
favorecer a dupla face de fraca participao popular e a transformao da poltica em atividade
profissional. Mais ainda, a aguda e incontornvel separao entre eleitores (cidados) e
representantes (polticos profissionais) que caracteriza a democracia representativa tem de fato
se constitudo em combustvel para aprofundar a burocratizao do estado, quer dizer, para
reduzir a influncia da sociedade nos assuntos pblicos.

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148

Instituies comunitrias

A PARTICIPAO SOLIDRIA GLOBAL E A TUTELA DO MEIO


AMBIENTE NO ESTADO TRANSNACIONAL AMBIENTAL

Paulo Mrcio Cruz1


Zenildo Bodnar2

Introduo
Ulrich Beck, em especial na sua obra Qu es la globalizacin: falcias del
globalismo, respuestas a la globalizao (2004, p. 98), principalmente comentando
Roland Robertson (1992, s/p), explica que o local e o global no se excluem
mutuamente. Pelo contrrio, o local deve ser entendido como um aspecto do
global.
A globalizao, acrescenta Ulrich Beck, significa tambm aproximao e
mtuo encontro das culturas locais, as quais se devem definir de novo no marco
desta nova realidade mundial.
A sntese verbal glocalizao expressa ao mesmo tempo aquela exigncia
por excelncia da teoria cultural contempornea. Segundo Beck, no exagerado
afirmar que a linha divisria que separa a nova e culturalmente aceita sociologia
da globalizao de, por exemplo, outras questes mais antigas da teoria do sistema
mundial, decorrncia da constatao de que o universal fruto da partcula
(2004, p. 80).
Pensar globalmente e agir localmente: preciso considerar que as
generalizaes em nvel mundial, assim como a unificao de instituies, smbolos
e modos de conduta e a nova nfase, o descobrimento e, inclusive, a defesa das
identidades culturais no constituem nenhuma contradio, segundo o autor alemo.
Assim, natural que o Estado Constitucional Moderno, concebido para
atuar em ambiente internalizado e confortado pela Soberania do conflito
internacional, passe a sofrer um crescente processo de obsolescncia.
O objetivo do presente captulo demonstrar como o autor alemo trabalha
a passagem do Estado Nacional para o Estado Transnacional e para as relaes de
colaborao solidria e a sua importncia para a tutela do ambiente em escala
global que inclua a sociedade civil como principal protagonista deste processo.
A hiptese aventada para este trabalho diz respeito a uma nova configurao
da ordem mundial que melhor recepcione o espao privado como parceiro decisivo
no tratamento das questes globais como o caso da proteo e da defesa do
meio ambiente.

A participao solidria global e a tutela do meio ambiente...

149

1 Desenvolvimento
Logo de incio deve-se destacar a proposta do socilogo alemo Ulrich Beck
com relao substituio das relaes internacionais de conflito e/ou disputa
por relaes transnacionais de solidariedade e de cooperao.
O autor alemo aponta que a dita globalizao pe o tema da
compreenso e da organizao da sociedade novamente na ordem do dia dentro
do debate pblico, e isso com uma urgncia que no se conhecia desde o marxismo
e as disputas sobre a luta de classes (BECK, 2005, p. 97).
Em outras palavras, a sociedade mundial formada a partir da planetarizao
promovida pela hegemonia capitalista, consolidada a partir de 1989, remete a um
mundo novo, uma espcie de continente no investigado que se abre a uma terra
de ningum transnacional, a um espao intermedirio entre o nacional e o local.
Como conseqncia, Beck indica o surgimento de uma faixa de ao prpria das
sociedades mundializadas. Isso pode ser percebido na relao dos estados nacionais
para com as empresas multinacionais, o que acaba vinculando um possvel futuro
Direito Transnacional, por conta da persecuo da criminalidade transnacional,
das possibilidades de realizao de uma poltica ambiental e cultural transnacional,
das possibilidades de ao dos movimentos sociais transnacionais, entre outros.
Muitos autores, como Jean-Marie Guhenno, vem o advento da era global
como o fim do Estado Nacional e, com ele, da Democracia. Segundo Ulrich Beck,
o autor francs prev que enquanto a solidariedade e os interesses comuns deixam
de ter um lugar de acolhida, vem abaixo a bonita ordem da Sociedade na qual as
diferentes violncias esto imbricadas umas nas outras em forma de pirmide. J
no existem grandes decises das quais possam derivar pequenas decises, nem
fronteiras das quais emanem regulamentos especficos. Assim como as comunidades
j no esto mais contidas na regio, a prpria regio j no est mais abarcada
pelo Estado nacional. A pequena deciso j no deriva da grande. A crise do poder
determinado espacialmente encontra, desse modo, sua expresso na busca por
decises. As decises j no so mais tomadas de forma linear, no sentido de que
cada corporao possui uma competncia bem definida, mas sim se decompem
em diferentes fragmentos, e o tradicional debate poltico, as disputas sobre princpios
e diretrizes, ideologias ou o ordenamento social se decompem. Isso o fiel reflexo
do processo de fragmentao do processo de deciso, com a sua progressiva
profissionalizao e desestatizao (BECK, 2004, p. 153).
Ulrich Beck chama a posio de Ghhenno de neosplenglerismo francs da
era global, por ser a expresso de uma restrio mental inconfessada: no se pode
e nem se quer elaborar teorias sobre uma arquitetura nova para o Estado, que
substitua a construo constitucional moderna do poltico e da Democracia como
mero procedimento. Beck diz que contra este vrus mental do necessrio no h
nada to importante e que ele prescreve seja feita por cada um pelo menos trs
vezes ao dia como a pergunta implacvel sobre quais so as alternativas possveis.

150

Instituies comunitrias

O vrus mental citado por Beck acomete grande parte dos juristas brasileiros,
por exemplo. Muitos constitucionalistas brilhantes se recusam, sistematicamente, a
sair do Estado Constitucional Moderno. Esto apegados a ele de maneira
umbilical.
O conceito de Estado Transnacional, trazido por Beck, uma das alternativas
possveis ao fenecimento do Estado Constitucional Moderno e globalizao. Ele
aponta ainda que h uma racionalizao subjacente: o Estado Constitucional
Moderno est no s antiquado, mas tambm irrenuncivel como espao pblico
garantidor das polticas internas e internacionais de transio, o que configurar
politicamente o processo de globalizao e o regular transnacionalmente.
O Estado Transnacional ser um Estado forte, cujo poder de configurao
poltica fruto de respostas cooperativas solidrias globalizao (BECK, 2000, p.
183). Segundo Beck, com estas premissas possvel conceber, e desenvolver, Estados
transnacionais como utopias realistas, como teorizado por Giddens, de uma
terceira via contra os bloqueios mentais do monoplio poltico constitucional
moderno e a horrorosa representao de um Estado mundial imperial cujas
pretenses de poder no podem tornar-se realidade.
A alternativa apresentada pelo autor alemo reivindica a reformulao e
reforma do espao poltico internacional franqueador de uma nova arquitetura
completa da soberania e de sua identidade. Mas sua realizao dependeria de uma
condio prvia: os estados, como espaos pblicos de colaborao e solidariedade,
deveriam estar, como na inflexo de Jurgen Habermas (1998), implicados
perceptivelmente no plano poltico interno em processos de colaborao que vinculem
uma comunidade estatal obrigatria. A pergunta decisiva seria, portanto, se nas
sociedades civis e no mbito das polticas pblicas de regimes que se movem em
grandes espaos pode surgir a conscincia de uma necessria solidariedade
cosmopolita. Somente sob essa presso por mudanas eficazes em nvel de poltica
interior da conscincia civil se poderia mudar tambm, rapidamente, a autocompreenso de atores capazes de atuar globalmente no sentido de que se
compreendam cada vez mais como membros de uma comunidade que no tem
outra alternativa que a colaborao solidria e a superao recproca dos interesses
prprios.
Semelhante mudana de perspectiva, que iria desde as relaes internacionais
at uma poltica transnacional prpria, no se poderia esperar das elites governantes
se nas respectivas esferas pblicas no se articulasse semelhante preocupao por
cima e mais alm das fronteiras nacionais e se no existisse nenhum interesse srio
por parte dos diferentes grupos sociais aptos a gerar opinio nesse sentido (BECK,
1998, p. 37). A pior omisso seria a dos juristas apegados ao Estado Constitucional
Moderno. Dito de outra maneira, o Estado Transnacional, para Beck, s seria
possvel a partir da conscincia e da conscientizao sobre a necessidade de uma
nova arquitetura estatal ps-moderna.
O modelo do Estado Transnacional seria andrgino ou hbrido, no qual se

A participao solidria global e a tutela do meio ambiente...

151

combinariam e fundiriam outra vez, de maneira ideal, caractersticas fundamentais


que talvez parecessem excluir-se reciprocamente na arquitetura atual. O Estado
Transnacional seria, em primeiro lugar, um no estado nacional moderno e,
portanto, tambm no estados territoriais (pelo menos no sentido estrito).
Em segundo lugar, o Estado Transnacional negaria o Estado Constitucional
Moderno e se libertaria da armadilha territorial e da soberania moderna e se teria
assim um conceito de Estado que: a) (re) conheceria a globalidade em sua dimenso
plural como elemento fundamental irreversvel; e b) tornaria a norma e a organizao
do transnacional na chave de uma redefinio e revitalizao do poltico (e no s
enquanto Estado, mas tambm enquanto Sociedade Civil). (BECK, 2000, p. 139).
Em terceiro lugar, o Estado Transnacional no seria internacional ou
supranacional (no seria, portanto, um Estado mundial regional) porque, em
semelhante configurao da organizao internacional, do multilateralismo ou
da poltica multisetorial no seio de um sistema supranacional o Estado
Constitucional Moderno continuaria sendo o ponto de referncia para o jogo de
adversrios do internacionalismo moderno, do jogo de alianas oportunistas no
multilateralismo e das polticas autnomas multisetoriais. O Estado Transnacional
deveria ser visto como modelo de colaborao e de solidariedade interestatal.
Mas a diferena fundamental est radicada no fato de que, no interior da
teoria dos Estados Transnacionais (que Ulrich Beck faz questo seja expresso no
plural), o sistema de coordenadas polticas j no seria resultado da delimitao e
do contraponto nacional, mas fluiria ao longo dos eixos da globalizao/localizao
(BECK, 2004, p. 91).
E, em quarto lugar, os estados transnacionais seriam ao mesmo tempo
globais e locais, por terem como seu princpio diferenciador o da incluso social.
Com relao a outros modelos de colaborao interestatal, o modelo de
Estado Transnacional seria notado no seguinte e isso, segundo o autor alemo,
importante ressaltar mais uma vez: com essa concepo, a globalidade se converteria,
de maneira irreversvel, em fundamento do pensamento e da prtica poltica. No
modelo aproximativo do Estado Transnacional de Beck ocupariam lugar de destaque
a Teoria Poltica e a poltica da era global que poderiam dizer adeus necessidade
fictcia de uma poca poltica que transfigurou o Estado Constitucional Moderno
(BECK, 2006, p. 127). Com a proposta do Estado Transnacional como arquitetura
ps-moderna, provvel que haja mais perguntas do que a capacidade de respondlas.
Ao discutir os pilares bsicos para a discusso sobre o Estado Transnacional,
Beck alerta que, ao colocar-se na trincheira contra a globalizao e reagir-se utilizando
o protecionismo, alm de ser uma atitude fadada ao fracasso, significaria tambm
agir como cegos e mudos diante dos brotes de esperana que so anunciados
como possveis alternativas ao colapso. Essas oportunidades histricas, que
facilmente poderiam ser perdidas ou abortadas, so vistas como o trauma da
violncia da modernidade estatal nacional constitucional que pode ser suavizado

152

Instituies comunitrias

ou isolado. Eis o primeiro pilar.


A humanidade encontrar-se-ia no umbral de uma sociedade cosmopolita,
apesar das catstrofes possveis. Ao no ver as possibilidades que se apresentam
com a globalizao, se estaria numa espcie de fixao pouco realista pela catstrofe
(BECK, 2003, p. 207). Seria importante acrescentar que um decidido ceticismo
com relao ao otimismo precipitado de uma pacificao da sociedade mundial
seria a necessria condio prvia para uma efetiva compreenso do que seria
possvel com o Estado Transnacional.
A pergunta seria: como so possveis as formas de Sociedade em uma viso
cosmopolita? O segundo pilar pediria esta resposta, ou seja, atravs da colaborao
e da solidariedade transnacionais nas dimenses, poltica, jurdica, cultural, ambiental,
econmica, etc. A modernidade funcionou a partir do princpio de que em um
mundo de atores nacionais s h uma forma de lograr a estabilidade: atravs do
equilbrio, atravs do medo, ou da hegemonia. Para Beck, na idade da globalizao,
a alternativa a seguinte: perda de Soberania ou colaborao e solidariedade
transnacional.
Nessa perspectiva, a Soberania mantida seria de outro matiz. Pode-se falar
em Soberania Compartilhada ou Solidria - ou at de Soberania Transnacional,
essa que no se encaixa muito bem em termos conceituais.
Os axiomas: participao, colaborao e solidariedade transnacional ensejam
novas bases de discusso do Estado Transnacional com o reconhecimento de uma
nova sociedade mundial orientada sob uma nova dinmica e com a Soberania
estatal concebida sob outros parmetros tericos. Na argumentao poltica
transnacional, a globalizao seria entendida como politizao, ou seja, que o grau
de imbricao alcanada se converte na base de (re)orientao e reorganizao do
espao poltico. Segundo esse argumento, seriam considerados negativos, e assim
abandonados, dois princpios fundamentais do Estado Constitucional Moderno: a
equao Estado-Sociedade e a vinculao a um territrio concreto do Estado.
No existiria qualquer resposta uniestatal globalizao. A poltica
exclusivamente nacional-estatal seria a mais falsa, ou seja, teriam maiores custos
(e aqui custos no devem ser entendidos como apenas econmicos). A atitude
solitria do Estado Constitucional Moderno destruiria a poltica estatal, enquanto
que a colaborao transnacional a reavivaria.
Do nacional-nacional ao global-local. O marco de referncia teria mudado. A
proposta seria pensar globalmente e agir localmente. O ncleo do pensamento
poltico no seriam as pretenses de soberania tampouco as limitaes de identidade,
mas a translocalizao ao interior do nexo da sociedade mundial, assim como
da globalidade e das globalizaes ecolgicas, econmicas, culturais e sociolgicas.
Seriam fundamentais os novos conceitos-chave de Poltica e Sociedade (BECK,
2005, p. 93).
Na perspectiva ambiental, a colaborao e a solidariedade transnacional

A participao solidria global e a tutela do meio ambiente...

153

tambm so imperativos categricos para uma tutela global e eficaz do meio


ambiente. A intensificao do fenmeno da globalizao apresenta desafios
importantes aos Estados e exige uma readequao qualitativa e estratgica do
Direito, pois esse enquanto mera tcnica de controle social, emanado de um ente
isolado no planeta, j no d mais respostas minimamente eficazes para assegurar
um futuro com mais sustentabilidade para toda a comunidade de vida e em escala
global.
O que infelizmente se constata na atual sociedade do risco que o equilbrio
ecolgico jamais ser o mesmo no planeta, pois o mundo j atingiu os limites mais
crticos e ameaadores da sua trajetria. Essas ameaas decorrem do esgotamento
dos recursos naturais no renovveis, da falta de distribuio eqitativa dos bens
ambientais, do crescimento exponencial da populao, da pobreza em grande escala,
do surgimento de novos processos tecnolgicos excludentes do modelo capitalista.
Todos esses fatores contribuem com a consolidao de uma tica individualista e
desinteressada com o outro, com o distante, com as futuras geraes e com um
desenvolvimento justo e duradouro.
Esse quadro desafiante impe a necessidade no apenas de aes locais e
isoladas, mas de uma especial sensibilizao, tambm globalizada, que contribua
com a internalizao de novas prticas e atitudes, principalmente nas aes dos
Estados. S com a criao de um Estado Transnacional Ambiental que ser
possvel a construo de um compromisso solidrio e global em prol do ambiente
para que seja assegurada de maneira preventiva e precautria a melhora contnua
das relaes entre o homem e a natureza.
Michel Bachelet (1995, p. 19) enftico ao afirmar que: A menos que a
sociedade internacional aperfeioe e, sobretudo, aplique as normas de uma
solidariedade multissectorial escala de todos os habitantes do planeta, populaes
inteiras desaparecero pura e simplesmente pelos efeitos conjugados da sida e dos
jogos da economia mundial.
O mundo caminha em direo ao colapso pela constatao mope da crise
ecolgica, pois a maioria das pessoas e dos governantes, que elaboram e executam
importantes polticas pblicas, ainda no conseguem pensar globalmente os
problemas ambientais. A pauta de preocupaes ainda est restrita aos problemas
visveis, relacionados com fatos concretos e ocorridos no entorno prximo, como
caso dos lixes, desmatamentos e queimadas. Falta uma sensibilizao adequada
das pessoas para a real dimenso da crise ecolgica e da sua real ameaa
garantia da vida no planeta.
Para situar a gravidade da atual crise ecolgica global, Canotilho adota a
idia de uma segunda gerao de problemas ecolgicos, no mais preocupada
apenas com os problemas de mbito local, mas tambm com os seus efeitos
combinados por vrios fatores e com as suas implicaes globais e duradouras,
como ocorre no caso da destruio da camada de oznio, aquecimento global.
Esses desafios esto a exigir uma especial sensitividade ecolgica da comunidade

154

Instituies comunitrias

global para que no sejam comprometidos de forma insustentvel e irreversvel os


legtimos interesses das futuras geraes (BECK, 2007, p. 02).
Por isso fundamental a consolidao de um Estado Transnacional de
proteo do meio ambiente, estruturado como uma grande teia de proteo do
planeta, regido por princpios ecolgicos e que assegure alternativas e oportunidades
democrticas mais inclusivas, participativas e emancipatrias.
Ao estudar os postulados jurdico-analticos para a compreenso dos
problemas ambientais e o papel dos Estados, Canotilho (2004, p. 05-06) destaca
a importncia do postulado globalista o qual, em resumo, significa que: a proteo
do ambiente no deve ser feita em nvel de sistemas jurdicos isolados estatais, mas
sim em nvel de sistemas jurdico-polticos, internacionais e supranacionais, de forma
a que se alcance um stantard ecolgico ambiental razovel em nvel planetrio e,
ao mesmo tempo, se estruture uma responsabilidade global (de Estados, organizaes
e grupos) quanto s exigncias de sustentabilidade ambiental.
Nessa mesma linha de raciocnio explica Leff que hoje o conceito de ambiente
se defronta necessariamente com estratgias fatais de globalizao e que a reinveno
de um mundo (conformado por uma diversidade de mundos) abre o cerco da
ordem econmica-ecolgica globalizada. Destaca que o princpio de
sustentabilidade surge como uma resposta fratura da razo modernizadora e
como uma condio para construir uma nova racionalidade produtiva, fundada
no potencial ecolgico e em novos sentidos de civilizao a partir da diversidade
cultural do gnero humano (2005, p. 31).
Essa idia de um direito de ambiente mundial no dispensa e muito menos
exclui o papel dos Estados e das instituies sociais locais, desde que se consiga
alcanar um patamar protetivo mnino do ambiente, conforme inicialmente
destacado.
O direito do ambiente a maior expresso de solidariedade que corresponde
era da cooperao internacional, a qual deve manifestar-se ao nvel de tudo o
que constitui o patrimnio comum da humanidade. Assim, somente com a
consolidao de um verdadeiro Estado Transnacional Ambiental, como estratgia
global de participao, cooperao e solidariedade, que ser possvel assegurar
um futuro com mais justia e sustentabilidade.
O Estado Transnacional no poder abrir mo da parceria efetiva da
sociedade civil na tutela do ambiente, pois foi exatamente da tomada da conscincia
coletiva, da crise ecolgica do planeta que surgiu o Direito Ambiental.
O princpio da participao um dos princpios ambientais mais importantes
segundo o qual os cidados devem participar dos procedimentos e das decises
ambientais, no apenas por serem os destinatrios diretos dessas, mas tambm
pelo compromisso que todos devem ter para com a defesa e a proteo do meio
ambiente.
A participao de todos na proteo dos bens ambientais salutar para o

A participao solidria global e a tutela do meio ambiente...

155

desenvolvimento de uma tica ambiental comprometida com um modo de vida


ambientalmente correto e afinada com os princpios da ecologia, os quais religam
o homem com a teia da vida.
O princpio da participao conforme Fiorillo (2003, p. 39) o agir em
conjunto que contempla dois elementos fundamentais: a informao e a educao.
A participao relevante para que o cidado seja informado acerca de suas
responsabilidades para com o meio ambiente.
A participao dos cidados, inclusive nos procedimentos judiciais,
fundamental para que tenham a plena convico de que no processo tudo acontece
pelo esforo srio, justo e intenso na investigao da verdade e na busca da justia.
A importncia da participao nas aes judiciais como forma de acesso
justia destacada por Machado (2000, p. 77) o qual aps apontar como
fundamentos para a participao a Conveno de Aarhus (Art. 9, 1-5) e a
Declarao do Rio de Janeiro de 1992, enfatiza que: a possibilidade de as pessoas
e de as associaes agirem perante o Poder Judicirio um dos pilares do Direito
Ambiental.
A relevncia da participao no procedimento destacada por Luhmann,
(1980, p. 66-67) segundo o qual o que tem um valor especial cooperao de
todos, fato que serve no apenas para a compreenso das premissas obrigatrias
de comportamento e de compromisso pessoal. O devido processo legal substancial
aplicado ao meio ambiente deve ser construdo a partir da concretizao dos direitos
e garantias fundamentais e da participao dos cidados nos procedimentos
administrativos e judiciais.
A participao o ponto de partida para a proteo efetiva do meio
ambiente. Ningum vai salvar o planeta sozinho, pois somente o engajamento de
todos na gesto dos recursos naturais e do potencial ecolgico do planeta que
garantir um projeto civilizatrio mais promissor para o futuro da humanidade.
Neste contexto, fundamental o engajamento das instituies comunitrias que
melhor conhecem os problemas locais e podem fazer a diferena em escala global.
A construo das decises em matria ambiental, principalmente nos temas
relacionados gesto de riscos da modernidade, no pode prescindir da efetiva
participao, especialmente considerando as suas necessrias imbricaes dos fatores
econmicos, polticos e sociais. A interao desses fatores potencializa o interesse
da populao na construo das decises quer seja no plano legislativo,
administrativo ou judicial.
Para que os cidados reconheam a importncia das normas e das decises
ambientais de fundamental importncia que participem da sua construo, pois
como principais destinatrios delas precisam antes de tudo de informao e de
tomada da conscincia.
Na atual sociedade de riscos incertos, globais e futuros fundamental a
participao de todos os atores na tomada de deciso. Essa necessidade destacada

156

Instituies comunitrias

por Morato Leite e Patrick Ayala (2004, p. 121) segundo os quais a composio de
interesses e ponderaes completas somente sero possveis mediante processos
bem informados, que garantam participao pblica e democrtica no momento
da seleo das escolhas adequadas, especialmente porque a cincia no fornece
respostas corretas e conclusivas acerca das complexas questes da atual sociedade
do risco, sendo imprescindvel uma abordagem transdiciplinar. Isso tudo porque a
gesto ambiental democrtica, alm de imprescindvel, um convite ao dos
cidados para participar na produo de suas condies de existncia e em seus
projetos de vida (Idem, p. 57).
A possibilidade de convocao de audincias pblicas, para a discusso de
importantes temas de interresse coletivo, passou a ganhar especial ateno do
legislador a partir da Constituio de 1988. O artigo 58, 2, inciso II, prev a
possibilidade de convocao de audincias pblicas pelas comisses legislativas,
com entidades da sociedade civil e com especialistas em determinadas matrias. A
Lei Orgnica da Sade (8.080/90) e a Lei de Assistncia Social (8.742/93) tambm
disciplinam a possibilidade de audincias e conferncias pblicas.
O Direito Ambiental Brasileiro, seguindo uma tendncia mundial3, assegura
ao cidado a possibilidade de participar da poltica ambiental, nas diversas esferas
de poder do Estado: a) Legislativo: no processo de criao do Direito Ambiental
por meio de iniciativa popular, referendo e plebiscito; b) Executivo: composio de
rgos colegiados, a exemplo do CONAMA, e a participao em audincias pblicas
realizadas na execuo dos Estudos de Impactos Ambientais e na apresentao
dos respectivos relatrios (nos casos de impacto ambiental mais significativo,
conforme resolues de n 001/86 e 009/87 do CONAMA); c) Judicirio: legitimidade
para propor: ao popular, mandado de segurana e mandado de injuno.
Apesar dessas possibilidades, formalmente garantidas ao cidado, o que se
observa na prtica um grave dficit democrtico, especialmente no que se refere
ao acesso justia. No h notcia de participao popular no processo de criao
do Direito Ambiental no Brasil, pois os rarssimos casos em que ocorreu a iniciativa
popular, plebiscito e referendo, trataram de outros temas. A participao do cidado
nas audincias pblicas realizadas na fase do licenciamento, apesar de constituir
um importante avano essa estratgia de legitimao ainda no vem sendo utilizada
adequadamente. Especialmente pela falta de conscientizao da populao, pela
falta de oportunidade de manifestao qualificada para o pblico em geral e at
em funo dos locais e horrios em que essas audincias so realizadas.
Apesar das possibilidades anteriormente mencionadas, ainda constata-se
importante carncia de legitimao democrtica na gesto e implementao das
polticas pblicas ambientais e das decises em matria ambiental no mbito da
jurisdio.
No Direito Brasileiro o cidado, apesar de o maior interessado na tutela do
ideal meio ambiente, foi praticamente esquecido pelo legislador que somente
reservou algumas hipteses restritas que possibilitam a sua interveno ativa no

A participao solidria global e a tutela do meio ambiente...

157

mbito jurisdicional.
A Lei da Ao Civil Pblica, numa opo infeliz e autoritria, no incluiu o
cidado no rol dos legitimados para a propositura desse tipo de ao. Assim no
permite a participao ativa do cidado na tutela do meio ambiente ao negar ao
maior advogado do meio ambiente o poder de ao que uma forma de exerccio
substancial de democracia.
Uma forma estratgica e qualificada de participao popular, e que pode
ser exercida em todas as esferas de poder, d-se por intermdio de instituies
comunitrias, associaes e grupos de cidados. Trata-se de importante instrumento
de controle social de polticas pblicas ambientais que deve ser especialmente
protegido e estimulado pelo Estado Transnacional Ambiental. Afinal, a fora da
inteligncia coletiva utilizada na defesa de um bem global, humanitrio indispensvel
para que a vida resplandea em plenitude.

Concluses
Como desiderato, importante destacar a proposta do socilogo alemo
Ulrich Beck com relao substituio das relaes internacionais de conflito e/
ou disputa por relaes transnacionais de solidariedade e cooperao (2004, p.
153).
O autor alemo aponta que a globalizao pe o tema da compreenso e
organizao da sociedade novamente na ordem do dia dentro do debate pblico, e
isso com uma urgncia que no se conhecia desde o marxismo e as disputas sobre
a luta de classes.
Como foi visto no desenvolvimento deste captulo, o grande conjunto de
interesses mundiais, que se convencionou chamar de Globalizao, potencializada
pela hegemonia capitalista consolidada com o fim do denominado Segundo Mundo
(liderado pela extinta Unio Sovitica), nos remete a uma nova ordem, uma rea
desconhecida, a ser investigada, que se abre a uma terra de ningum transnacional,
a um espao intermedirio entre o nacional e o local. A conseqncia indicada por
Ulrich Beck (2004, p. 121) seria o surgimento de uma faixa de ao prpria das
sociedades mundializadas.
O autor alemo chama a ateno para a relao dos estados nacionais
para com as empresas multinacionais, o que acaba tornando possvel a criao de
um Direito Transnacional, por conta da persecuo da criminalidade transnacional,
as possibilidades de realizao de uma poltica cultural transnacional, as
possibilidades de ao dos movimentos sociais transnacionais e o compartilhamento
solidrio de responsabilidade para a proteo global de toda a comunidade de
vida, dentre outros, como foi visto no desenvolvimento do presente trabalho.
Os ataques ao potencial democrtico de monitoramento em meio a crises
vm de todos os lados. A soberania dos parlamentos e governos nacionais se

158

Instituies comunitrias

reduz, e em escala mundial faltam meios polticos democrticos para estabilizar o


frgil sistema de uma economia de livre mercado. O sistema do capitalismo assim
avanado revela ser absolutamente destrutivo (MULLER, 2000, p. 32) e ameaador
ao patrimnio ecolgico da humanidade. A fome e a misria aumentam e a extenso
do consumo de recursos e da destruio do meio ambiente, em continuao
quantitativamente ampliada, podem determinar um colapso em escala global.
A crise financeira que se abateu sobre o mundo ocidental, em 2008,
demonstra bem o grau de risco global e suas possibilidades de repercusso em
todos os mbitos da vida no planeta.
Nesse contexto, de extrema relevncia a proposta de Ulrich Beck com
relao substituio das relaes internacionais de conflito e/ou disputa por
relaes transnacionais de participao, solidariedade e cooperao que
necessariamente devem incluir o cidado como o principal protagonista deste porvir.
Como afirma Boaventura de Sousa Santos, (2006, p. 1) o movimento
transnacional uma das poucas esperanas da Sociedade mundial contra a
iniqidade da globalizao desteorizada e excessivamente voltada ao econmico.
Buscar a boa globalizao para que o local possa ser contemplado , talvez, o
grande desafio que se est vivendo.

Notas
1

Professor do Programa de Mestrado em Cincia Jurdica da Universidade do Vale do Itaja.


Professor visitante nas Universidades de Alicante, Espanha e de Perugia, Itlia. Doutor em
Direito do Estado pela Universidade Federal de Santa Catarina. Ps-Doutor em Direito do
Estado pela Universidade de Alicante, Espanha.

Professor do Programa de Mestrado em Cincia Jurdica da Universidade do Vale do Itaja.


Doutor em Direito do Estado pela Universidade Federal de Santa Catarina. Ps-Doutor em
Direito Ambiental pela Universidade Federal de Santa Catarina.

A participao no processo de licenciamento assegurada como estratgia democrtica de


implementao ambiental nos seguintes pases: Canad, Frana, Sua, Noruega, Itlia, Grcia
e recomendada por diretiva para todos os pases da Unio Europia.

Referncias
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A participao solidria global e a tutela do meio ambiente...

159

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160

Instituies comunitrias

A SUBSIDIARIEDADE COMO FATOR DE REFORMA


DA ADMINISTRAO ITALIANA

Gregorio Arena1

1 Subsidiariedade e reformas administrativas


A tese que este ensaio quer demonstrar que na Itlia a subsidiariedade,
alm de ser um importante princpio constitucional, tambm um fator fundamental
de reforma da administrao, uma vez, que modificando radicalmente a estrutura
das relaes entre os cidados e as administraes, muda tambm o modo de
operar e a organizao dessas ltimas.
A disposio, cuja inverso nas relaes entre cidados e administraes
mais evidente, est no art. 118, ltimo pargrafo da Constituio. Tal disposio,
no entanto, por sua vez, nada mais que o ponto de chegada de um processo,
desenrolado no curso dos anos noventa do sculo passado, de gradual
reconhecimento aos cidados de uma relao assaz diversa a respeito daquele seu
tradicional reconhecimento no ordenamento.
Tratou-se de um processo relativamente breve (ao menos no que diz respeito
aos tempos da burocracia), iniciado com a lei sobre o procedimento n. 241 / 1990,
que tornou o processo decisrio aberto a todos os sujeitos interessados no xito do
procedimento. O reconhecimento seja do direito de participar do processo, seja
dos outros direitos que so o inevitvel corolrio desse (qual por exemplo o direito
de acesso), foi essencial para comear aquela reviso do paradigma tradicional
que culminou de fato com a introduo na Constituio do principio de
subsidiariedade.
A lei sobre o processo, de fato, forou a nossa administrao a considerar os
cidados no mais somente como administrados, pois portadores unicamente de
necessidades e exigncias a satisfazer, mas tambm como co-administradores,
portadores, enquanto tais, de informaes, competncias, interesses, cuja
administrao deveria ter em conta antes de decidir.
Fundamentalmente no processo de redimensionamento do paradigma
tradicional foi, entre as leis de reforma dos anos noventa do sculo passado, a lei
n. 59/1997 (chamada lei Bassanini) cujo art. 4, pargrafo 3, reconhece
explicitamente entre os princpios fundamentais da ordem italiana o principio de
subsidiariedade na sua dupla acepo, vertical e horizontal.
Dispe de fato o art. 4, pargrafo 3 que as atribuies de funes dos

A subsidiariedade como fator de reforma da administrao italiana

161

pargrafos 1 e 2 ocorrem na observao dos seguintes princpios fundamentais:


a) o principio de subsidiariedade, com a atribuio da generalidade das tarefas
e das funes administrativas aos municpios, s provncias e s comunidades da
montanha, segundo as respectivas dimenses territoriais, associativas e organizativas,
excluindo as funes incompatveis com as mesmas dimenses, atribuindo as
responsabilidades pblicas, tambm a fim de favorecer o desempenho de funes e
tarefas de relevncia social por parte de famlias, associaes e comunidades,
autoridade territorialmente e funcionalmente mais vizinha aos cidados interessados
(grifo meu).
A estrutura e os contedos da segunda parte de tal disposio antecipam o
ncleo essencial do art.118, pargrafo nico da Constituio, constitudo pela
imposio aos poderes pblicos da obrigao de favorecer as atividades dos
cidados voltadas ao alcance do interesse geral (Estado, Regies, Cidades
Metropolitanas e Municpios favorecem a iniciativa autnoma dos cidados,
individuais e associados, para o desenvolvimento de atividades de interesse geral,
sobre a base do principio de subsidiariedade). O art. 4, pargrafo 3 da lei n. 59/
1997, utiliza uma frmula mais indireta daquela sucessivamente adotada pela
Constituio, prevendo que as responsabilidades pblicas sejam atribudas
autoridade territorialmente e funcionalmente mais prxima aos cidados
interessados no somente para respeitar de tal modo o principio de subsidiariedade
vertical, mas tambm a fim de favorecer o cumprimento de funes e tarefas de
relevncia social por parte das famlias, associaes e comunidades.
Essa ltima parte da disposio em exame apresenta dois perfis de particular
interesse. De um lado, esta representa uma evidente aplicao do princpio de
subsidiariedade horizontal, na ausncia de um reconhecimento explcito at aquele
momento na Constituio Italiana. Encontra porm sua legitimao constitucional
no art. 2 da Constituio que, ao reconhecer a funo essencial das formaes
sociais para o pleno desenvolvimento da pessoa (art. 3, pargrafo 2 da Constituio),
implicitamente reconhece tambm o principio de subsidiariedade no seu sentido
horizontal. Para tanto, o art. 4, pargrafo 3 da lei n. 59/1997, que prev que
formaes sociais, entre as quais famlias, associaes e comunidades, possam
cumprir a funo e tarefa de relevncia social, fundamenta a disposio em
exame diretamente no art. 2 da Constituio, que se constitui numa aplicao
inovadora mas absolutamente coerente com o ditado constitucional.
O segundo perfil de interesse da disposio em questo diz respeito formula
adaptada para identificar a finalidade da atividade de tais formaes sociais. Nesse
caso os termos utilizados so ao mesmo tempo mais circunscritos mas tambm
mais diretos e concretos da frmula atividade de interesse geral sucessivamente
adotada pelo art. 118, pargrafo nico.
Afirmar que as formaes sociais em questo podem desempenhar as
funes e tarefas de relevncia social significa, de fato, implicitamente, circunscrever
a ao de tais formaes s funes e s tarefas atribudas pelos legisladores

162

Instituies comunitrias

s administraes. Dispor como faz o art. 118, pargrafo nico da Constituio,


que os poderes pblicos devem favorecer as iniciativas dos cidados para o
desenvolvimento de atividades de interesse geral, significa consentir a esses ltimos
mobilizarem-se, tambm, por fins de interesse geral, no (e no ainda) figurando
entre as funes e as tarefas desenvolvidas pelas administraes pblicas.
Por outro lado, a frmula adotada pelo art. 4, pargrafo 3 da lei n.59/1997,
mais direta e concreta daquela que ser sucessivamente utilizada pelo art. 118,
pargrafo nico, porque em vez de remeter a um conceito abstrato como aquele
de interesse geral utiliza a relevncia social das atividades desenvolvidas pelas
famlias, associaes e comunidades como critrio pelo qual justificar a atribuio
de responsabilidades pblicas... s autoridades territorialmente e funcionalmente
mais prximas aos cidados interessados. A relevncia social de tais atividades
de fato muito facilmente verificvel, sobretudo em nvel local, de qualquer maneira
mais verificvel do que no seja o seu ser ou menos de interesse geral.

2 Os cidados como recurso


A lei n. 59/1997 representa, como ficou constatado no item anterior, uma
articulao essencial do processo que, partindo da lei n. 241/1990, levou introduo
na Constituio do princpio de subsidiariedade horizontal.
E no casual que tenha sido uma lei de reforma da administrao a
antecipar o reconhecimento no ordenamento italiano de tal princpio, considerados
os efeitos que a subsidiariedade pode ter sobre o funcionamento e sobre a
organizao dos aparatos administrativos, sobretudo naquele nvel local que ainda
segundo a lei n. 59/1997 representa o mbito privilegiado de aplicao do princpio
em questo.
Alm disso, a lei n. 59/1997 antecipa a disposio do art. 118, pargrafo
nico da Constituio, tambm sob o perfil terico, como essa implicitamente
reconhece aos cidados e s suas formaes sociais uma funo completamente
nova na sua relao com as administraes, aquela funo que apenas consente
hoje de reconhecer no princpio da subsidiariedade um fator fundamental para a
reforma da administrao.
Prevendo que as responsabilidades pblicas devam ser atribudas tambm
a fim de favorecer o cumprimento de funes e de tarefas de relevncia social por
parte das famlias, associaes e comunidade, a lei em questo reconhece nos
fatos que os cidados podem ser para as administraes no um problema, mas
um recurso. Se de fato a norma impe favorecer as formaes sociais no
cumprimento de tarefas de relevncia social, isso implicitamente indica que se
julgue que os cidados em vrias formas associados possam contribuir com as
suas especficas competncias e capacidades para a soluo de problemas que
interessam a referida comunidade.

A subsidiariedade como fator de reforma da administrao italiana

163

Esse modo diverso de considerar os cidados no mais como administrados,


mas como portadores de capacidades e recursos preciosos para o bem da
comunidade, que aparece talvez pela primeira vez de modo assim lmpido na lei n.
59/1997, representa tambm este um momento daquele processo de profundas
mudanas nas relaes entre administraes e cidados de quem se falava acima,
que se desenrolou no curso dos anos noventa do sculo passado e que teve como
ponto de chegada a introduo na Constituio Italiana do princpio de
subsidiariedade horizontal; portanto, o pleno reconhecimento dos cidados como
recurso ou, melhor, como portadores de recursos.
No mbito desse processo de mudanas iniciado pela lei n. 241/1990,
colocando-se a partir do ponto de vista das relaes entre administraes e cidados,
pode-se identificar quatro modelos de administrao, sucessivos no tempo, mas
no momento todos contemporaneamente presentes e operativos no nosso sistema
administrativo. Eles so em ordem cronolgica de surgimento: o modelo bipolar
tradicional; o modelo bipolar mitigado; o modelo policntrico compartilhado e o
modelo paritrio pluralista.

3 Quatro modelos de administrao


O primeiro modelo, aquele definido bipolar tradicional, fundado sobre um
paradigma fundamental que dominou o Direito administrativo europeu (e no
somente aquele) nos ltimos duzentos anos, aquele paradigma dito bipolar
segundo o qual se espera unicamente da administrao pblica o cuidado do
interesse geral, porque os privados, os administrados, so por definio egostas e
incompetentes, isto , incapazes de ocuparem-se daquilo que est fora da sua
esfera imediata de interesses.
Da a idia corrente no sculo XIX da administrao como mquina annima
e imparcial, rigidamente subordinada s prprias cpulas polticas, geridas por
funcionrios pblicos selecionados para aplicar normas, separada da sociedade
tambm graas aos seus dois segredos, de Estado e de Ofcio, mas a essa
subordinada, em nome da superioridade daquele interesse pblico cuja tutela
confiada exclusivamente administrao, ainda que custa, se necessrio, de
lesar interesses privados.
Uma estrutura piramidal, hierrquica, de tendncia autoritria seja
internamente, seja nas relaes com aqueles que no casualmente so chamados
administrados, no cidados, para enfatizar a posio de passividade e subordinao
nos confrontos de decises em cuja adoo no podem de nenhum modo participar
e em cujos confrontos podem se proteger unicamente recorrendo a um terceiro
sujeito, a magistratura.
Tambm nesse modelo o cidado , a seu modo, um recurso para a
administrao, mas segundo modalidades influenciadas pelo fato de que a relao
com a administrao do tipo autoritrio. E de fato no modelo bipolar tradicional

164

Instituies comunitrias

os cidados so um recurso essencialmente sob dois perfis, aquele dos recursos


financeiros e aquele dos recursos humanos ou pessoais que se queira dizer. Dito em
outros termos, o fiscal e o militar obrigatrio. So essas as duas modalidades de
relao tpicas do modelo bipolar que transformam o cidado em um recurso para
a administrao.
Por um lado, so tirados recursos econmicos para fazer funcionar os aparatos
burocrticos que por sua vez deveriam satisfazer s exigncias dos cidados
contribuintes. Por outro lado, aqueles que so por assim dizer retirados, so recursos
no econmicos, mas de outro tipo: o tempo, as energias e em caso de guerra at
mesmo a vida ou a integridade fsica dos cidados-soldados.

3.1 O modelo bipolar mitigado


A definio da relao comea a mudar no modelo bipolar mitigado, que
no por acaso emerge somente depois que a lei sobre o procedimento de 1990
altera pela primeira vez no ordenamento italiano a verticalidade e autoridade do
modelo tradicional, reconhecendo no administrado um sujeito portador de interesses
cuja administrao deve considerar durante o procedimento administrativo.
A administrao gradualmente se reorienta e nos primeiros anos da dcada
de noventa do sculo passado comeou-se a falar de clientes em vez de usurios,
um modo talvez ingnuo para dizer que a administrao deve passar da cultura da
execuo burocrtica cultura do resultado e da qualidade para satisfazer s
exigncias daqueles que, mesmo que continuem a ser os administrados, comeam
a ser considerados em uma nova perspectiva, coerente com a nova cultura
administrativa que est construindo seu caminho.
Segundo tal perspectiva, os usurios comeam a ser vistos como portadores
de um precioso recurso para as novas administraes, mais atentas (muitas vezes
infelizmente apenas em palavras) s exigncias dos seus clientes. Esses ltimos,
de fato, tm um conhecimento do servio a eles prestado, que pode ser precioso
administrao para melhorar a qualidade da prpria prestao.
Existe um ditado segundo o qual alguns vem somente a floresta, outros
somente os arbustos. Conseguir combinar ambas as perspectivas significa ter uma
viso completa do problema.
A administrao tende a ver somente a floresta, isto , tem a viso geral do
servio que esta fornece, mas no consegue ver facilmente tambm os detalhes do
servio, aqueles que os usurios conhecem muito bem por experincia cotidiana.
Estes ltimos normalmente no conhecem o servio na sua totalidade, mas conhecem
as pequenas falhas cuja soma resulta na total ineficincia do servio.
As administraes tm, portanto, o problema de como conseguir saber sobre
o servio aquilo que sabem os usurios. E eis que esses ltimos tornam-se os
recursos, ou melhor, so portadores de um recurso precioso, as informaes sobre

A subsidiariedade como fator de reforma da administrao italiana

165

o servio visto por parte dos usurios, com o acordo, porm, que as administraes
saibam fazer frutificar esse recurso escutando os usurios. No , portanto, um
acaso se precisamente nos anos noventa do sculo passado desenvolveu-se no
sistema administrativo italiano uma nova funo pblica, aquela de comunicao,
com a criao do gabinete para as relaes com o pblico e, em geral, o crescimento
dentro das administraes de novo profissionalismo no campo da comunicao,
da customer satisfaction e, em geral, das relaes com os cidados.
As administraes (ou ao menos algumas entre elas) colocam-se em atitude
de escuta em direo aos cidados-usurios, reconhecidos como portadores de
saberes, que so um recurso precioso para o melhoramento do servio para eles
fornecido. nesse sentido, portanto, que se pode dizer que o modelo bipolar
tradicional evolui em direo a um modelo mitigado pela escuta.
Os cidados ainda esto em uma posio passiva em respeito
administrao, destinatrios de prestaes e de servios em uma tica bipolar, mas
so tambm um recurso enquanto detentores de um patrimnio de informaes
das quais as administraes necessitam.

3.2 O modelo policntrico compartilhado


O terceiro modelo, aquele definido como policntrico compartilhado, mais
conhecido com o seu nome ingls, governance.
O governance representa essencialmente uma forma de governo
compartilhado, no qual tem-se o envolvimento de sujeitos no pblicos na assuno
e no exerccio de responsabilidade do governo. Neste modelo os sujeitos pblicos
no gerenciam ou gerenciam menos do que acontece no modelo tradicional. Eles
desenvolvem, se tanto, o papel de catalisadores de energias que provm de outros
sujeitos, enquanto a estes ltimos solicitada a assuno de responsabilidades e
um envolvimento nas polticas pblicas que no modelo bipolar era impensvel. As
funes de governo no so mais voltadas para um nico centro, mas vm difundidas
entre diversos centros de referncia de interesses, os quais esto todos envolvidos
no definir, pr em prtica e avaliar as polticas pblicas.
No governance os cidados no so mais, como nos modelos precedentes,
meros destinatrios de medidas ou de prestaes. Eles tornam-se de qualquer modo
participantes do processo pblico de tomada de decises, em modos e formas
diversas, mas certamente mais incisivos, mais polticos do que as formas de
participao previstas pela lei sobre o procedimento. Nesse modelo os cidados
representam um recurso para a administrao, enquanto portadores de pontos de
vista, de interesses, de experincias s quais dada voz no mbito daquele processo
decisrio envolvido no qual consiste o governance.
No modelo bipolar mitigado os cidados so um recurso enquanto portadores
de conhecimentos dos quais se utiliza a administrao. No modelo policntrico

166

Instituies comunitrias

compartilhado os cidados so um recurso enquanto participam com as prprias


competncias e pontos de vista nas definies, avaliaes e colocao em prtica
de polticas pblicas.

4 O modelo pluralista e paritrio


O quarto e ltimo modelo, aquele definido pluralista e paritrio, baseia-se
no art. 118, ltimo pargrafo da Constituio (Estado, Regies, Cidades
Metropolitanas, Provncias e Municpios favorecem a iniciativa autnoma dos
cidados, individuais e associados, para o desenvolvimento de atividades de interesse
geral, sob a base do principio de subsidiariedade) e representa o ponto de chegada
da evoluo tracejada at agora.
Na verdade mais que ponto de chegada precisaria falar de uma verdadeira
e real revoluo nas relaes entre administraes e cidados. O art. 118, pargrafo
nico da Constituio, substancialmente reconhece de fato que os cidados no s
possuem as capacidades, mas esto tambm dispostos a utiliz-las para resolver
junto com as administraes problemas que dizem respeito coletividade (e portanto
tambm a eles mesmos), porque os cidados no so absolutamente incompetentes
e, sobretudo, no so sempre egostas.
Isso significa que no mbito desse modelo de administrao, os cidados
no so mais, como nos modelos vistos acima, essencialmente destinatrios dos
recursos pblicos, mas ao contrrio so eles que conferem recursos para a soluo
de problemas que dizem respeito comunidade. Dessa comunidade, obviamente,
fazem parte tambm os cidados ativos e, portanto, tambm eles desfrutam, em
maior ou menor medida, dos efeitos positivos de sua interveno.
Mas o objetivo de seu empenho cvico o cuidado e a produo de bens
comuns, no de bens privados. E tal cuidado se realiza de modos e formas inditas
e impensveis no mbito terico e prtico dos modelos vistos, que, contudo, isto
bom esclarecer, continuam obviamente todos a operar no sistema administrativo
italiano. So modelos nascidos em fases histricas diversas, mas no momento
todos coexistentes, com diferentes papis e funes.
Definiu-se pluralista este modelo porque envolve uma pluralidade de sujeitos
que, graas ao princpio de subsidiariedade, so todos (cidados, empresas e
administraes) sujeitos ativos, aliados na perseguio do interesse geral. Alm
disso, definiu-se paritrio porque tais sujeitos relacionam-se entre si sob a base de
um princpio, aquele da autonomia relacional, que cria relaes paritrias segundo
um esquema em rede, no qual cada sujeito recebe e d algo dentro da rede de
relaes.
O que trazem os cidados, quais competncias e capacidades? Em que
sentido, afinal, no mbito deste modelo, os cidados ativos so realmente um
recurso que as administraes devem ainda em grande parte descobrir?

A subsidiariedade como fator de reforma da administrao italiana

167

Os cidados que se empenham pelo interesse geral aplicando o art. 118,


pargrafo nico da Constituio Italiana, so portadores daquelas que Amartya
Sen chama capabilities, que no so exatamente aquelas que em italiano
chamaremos capacidades, ainda que, para todos os efeitos se trate de
capacidades, muito embora seja em sentido amplo, visto que os cidados ativos
levam no cuidado dos bens comuns idias, experincias, competncias, tempo,
relaes, saberes e necessidades que normalmente no so usados no interesse
geral.
Naturalmente depende muito do contexto social, cultural, territorial,
econmico no qual se realiza o seu compromisso pelos bens comuns; do tipo de
bem comum do qual se tem cuidado; da resposta das administraes e dos polticos
ao seu empenho cvico e assim por diante. Mas no existe dvida de que eles
conferem de modo geral recursos e que, portanto, a sua contribuio para a obteno
do interesse geral deva ser considerado pelas administraes como precioso, tambm
porque muitos destes recursos so nicos, so recursos que somente os cidados
possuem e que somente eles podem colocar, se assim o quiserem, disposio do
interesse geral.
O valor econmico daquilo que poderemos definir como recursos cvicos
pode ser ainda muito significativo e um dos motivos que deveriam induzir os
poderes pblicos e aqueles locais, em particular, a favorecer a atuao do princpio
de subsidiariedade. Os cidados que so ativados com base nesse princpio colocam
disposio da coletividade recursos de gneros variados, alguns quantificveis,
outros menos (pensando-se na dificuldade de avaliar economicamente o tempo
que os cidados dedicam a uma iniciativa, ou ento o valor das relaes sociais
que eles utilizam para resolver um problema coletivo); todos, a seu modo, so
recursos que se acrescentam espontaneamente queles que a administrao dispe,
portanto representam para essa ltima um ganho sob todos os pontos de vista.
Nessa perspectiva pode-se at argumentar que existe um nexo entre o art.
118, pargrafo nico, e o quanto dispe o art. 119 da Constituio, onde afirma
que os municpios, as provncias, as cidades metropolitanas e as regies possuem
recursos autnomos... (2 pargrafo) e que os recursos derivados das fontes cujos
pargrafos precedentes consentem aos municpios, s provncias, s cidades
metropolitanas e s regies de financiar integralmente as funes pblicas a eles
atribudas (4 pargrafo). Desde o momento em que as iniciativas autnomas dos
cidados singulares e associados, realizadas sobre a base do princpio de
subsidiariedade horizontal, so voltadas a alcanar o interesse geral, exatamente
como assim so as funes pblicas atribudas aos sujeitos pblicos at agora
elencados, os recursos que esses cidados colocam de tal modo disposio da
coletividade so de considerar-se para todos os efeitos como fazendo parte dos
recursos autnomos sobre os quais podem confiar municpios, provncias, cidades
metropolitanas e regies.
Sobre o fato que eles sejam recursos no deveriam existir dvidas,
porquanto difceis de quantificar e s vezes tambm de identificar com preciso; e

168

Instituies comunitrias

tambm sobre o fato que sejam autnomas, em se tratando de recursos que no


derivam de sujeitos externos, mas sim daquelas mesmas fontes (os cidados) cujos
municpios, provncias, cidades metropolitanas e regies tiram, direta ou
indiretamente, mediante imposio fiscal, os prprios recursos financeiros.
Segundo essa perspectiva, portanto, municpios, cidades metropolitanas e
regies possuem disposio duas modalidades para encontrar os recursos
necessrios ao desenvolvimento das funes pblicas a eles atribudas: a primeira
consiste na aplicao de tributos e entradas prprias ( art. 119, 2 pargrafo),
graas aos quais eles foradamente tiram dos cidados os recursos financeiros
necessrios ao prprio funcionamento; a segunda consiste em incentivar e favorecer
as iniciativas autnomas dos cidados orientadas realizao do interesse geral
sobre a base do art. 118, pargrafo nico.
Nessa segunda hiptese no se tem uma transferncia de recursos financeiros
dos contribuintes para um sujeito pblico que depois as utiliza para explicar as
funes pblicas que, por sua vez, realizam o interesse geral, porm mais
simplesmente se tem a realizao direta do interesse geral por parte daqueles mesmos
sujeitos que de outro modo seriam meros destinatrios da interveno pblica.

5 Os cidados ativos e a inovao administrativa


Apurado que o princpio de subsidiariedade consente aos cidados serem
por assim dizer um recurso para as administraes, ou melhor, para a comunidade
a que eles pertencem, de que modo este constitui tambm um fator de inovao
administrativa?
E primeiro porque a ao dos cidados ativos muda o contexto no qual a
mesma administrao atua. Eles de fato produzem capital social criando novas
formas de participao, sendo exemplo aos outros, encorajando, simbolizando uma
sociedade menos egosta e individualista.
Vale tambm para os cidados ativos tudo o que foi dito com referncia
especial ao setor non-profit, que representa um potente instrumento de coeso
social, um produto de capital social e uma infra-estrutura insubstituvel do pluralismo
institucional do nosso pas... as organizaes non-profit produzem bens e servios
que ...apresentam um elevado valor social... muitas destas atividades... geraro
sem dvidas influncias positivas e representaro uma preciosa contribuio criao
de um ambiente social harmnico e coeso... porque constituem uma ocasio de
encontro, de socializao e de interao significativa para grupos muito numerosos
de pessoas que, alm de produzirem bens e servios, encontram ocasies de
confronto, de cooperao e de escuta... alm do que para os bens materiais ou
imateriais que produz, a existncia de um terceiro setor amplo, vital e pluralstico
deva ser considerada um bem em si. De fato, mesmo atravs destas organizaes...
exercita-se aquele pluralismo das instituies e das opinies que constituem um
excelente tnico para a nossa democracia2.

A subsidiariedade como fator de reforma da administrao italiana

169

Tudo isso vale tambm para os cidados ativos, que introduzem aquilo que
se poderia definir como um valor cvico agregado no sistema social, poltico e
econmico, criando confiana, coeso social, ocasies de encontro e de confronto,
pluralismo das opinies.
Os cidados ativos, alm disso, mudam o contexto em que opera a
administrao porque no cuidado dos bens comuns de tipo tradicional eles produzem
novos bens comuns, no do tipo material, mas de tipo relacional. De fato os bens
comuns pelos quais os cidados ativos tm cuidado normalmente no so
classificveis segundo os esquemas organizativos das administraes ou, contudo,
tais esquemas no conseguem compreender a riqueza e a complexidade de tais
intervenes. Os cidados ativos em outras palavras recuperam no na teoria, mas
na prtica, o sentido original do interesse pblico como interesse geral, da
comunidade, no como interesse desta ou daquela articulao institucional.
Isto torna mais difcil, sob o ponto de vista operativo, individualizar dentro
das administraes o departamento ou a estrutura que deve favorecer o empenho
dos cidados ativos, porque nem sempre ser fcil estabelecer uma correspondncia
precisa entre os interesses pblicos (aos quais correspondem outras tantas
articulaes administrativas) e o objeto das iniciativas autnomas dos cidados.
Mas sob um outro ponto de vista pode haver efeitos benficos, obrigando os vrios
departamentos a coordenarem-se entre si, saindo da auto-referencialidade e da
tendncia a setorialidade que normalmente afligem as administraes pblicas.
Este ltimo aceno faz entender que, alm destas mudanas no mesmo
contexto em que operam as administraes, muito provvel que este novo
relacionamento com os cidados ativos produza efeitos tambm sobre as
organizaes administrativas, sobretudo em nvel local. provvel, por exemplo,
que os balanos das administraes que valorizam as capacidades dos cidados
ativos no cuidado aos bens comuns, devam ser modificados para ter em conta que
o favoream da Constituio pode implicar despesas de outra forma no
imputveis a nenhum dos captulos de balano tradicional, por exemplo, para
assegurar os cidados ativos contra eventuais danos ou leses derivados das suas
atividades, ou para reembolsar as despesas.
Alm disso, tais administraes devero quase seguramente dotar-se de um
funcionrio ou de um departamento que sirva de interface, por assim dizer, com os
cidados individuais e sobretudo associados que pretendam agir sob a ao do art.
118, pargrafo nico da Constituio. E seria por bem que tal departamento fosse
colocado no nvel mais alto da estrutura, no pessoal da cimeira poltica da
administrao, para legitim-lo na atividade de colaborao com os cidados nos
confrontos com os outros departamentos que, provavelmente, so pouco inclinados
a considerar os cidados ativos como aliados.

170

Instituies comunitrias

Notas
1

Presidente do Laboratrio pela Subsidiariedade LABUS (www.labus.org). Presidente Nacional


do Cittadinanzattiva (www.cittadinanzattiva.it). Professor ordinrio de direito administrativo
junto Universidade de Trento Facolt Di Giurisprudenza, Itlia.

G.P. Barbetta F. Maggio, Nonprofit, Il Mulino, Bologna, 2002, 82 ss.

A subsidiariedade como fator de reforma da administrao italiana

171

O PRINCPIO DE SUBSIDIARIEDADE NA ITLIA E NA EUROPA


E A QUESTO DA DEMOCRACIA PARTICIPATIVA

Francesco Bilancia1

1 Premissa
O princpio de subsidiariedade um princpio poltico presente h tempo na
tradio de pensamento da doutrina social da Igreja catlica, recentemente
introduzido no mbito do ordenamento comunitrio e, por ltimo, no mbito do
direito interno italiano2. O seu significado essencial, reside na idia de que uma
sociedade, uma organizao ou uma instituio de ordem superior outra, no
deva interferir na atividade desta ltima, quela inferior, limitando-a nas suas
competncias, mas deve, ao contrrio, sustent-la em caso de necessidade e ajudla a coordenar a sua ao com a das outras componentes sociais, em vista do bem
comum. Estas so as expresses com as quais o princpio descrito na Carta
Encclica Centesimus Annus do Papa Joo Paulo II3.
Em mbito estritamente jurdico, ao princpio de subsidiariedade so
direcionados objetivamente significados diferentes. De um lado ele de fato assinala
a oportunidade de que, nos relacionamentos entre o Estado, as instituies pblicas
em geral e a autonomia dos cidados, considerados singularmente ou em forma de
agregao espontnea, na perseguio das finalidades do ordenamento, seja deixado
preferencialmente o maior espao possvel autonomia privada (pensemos
liberdade de imprensa, ao associacionismo no campo da assistncia, ao voluntariado
Terceiro setor) se comparada interveno pblica (subsidiariedade em sentido
horizontal). Do outro lado, ao invs, o princpio interpretado como critrio de
repartio das competncias polticas e administrativas entre diversos nveis do
poder pblico, em modo tal a privilegiar os centros de deciso mais prximos dos
cidados, a menos que os objetivos preestabelecidos no possam ser melhor
realizados num nvel mais alto do que o do aparato poltico-institucional
(subsidiariedade em sentido vertical).
Com o Tratado sobre a Unio Europia (Maastricht, 1992) o princpio de
subsidiariedade formalizado em nvel normativo4. Prev-se, de fato, que as matrias
que no sejam de competncia exclusiva da Comunidade europia devam ser
disciplinadas em nvel comunitrio, somente se os mesmos objetivos no possam
ser perseguidos em maneira satisfatria por parte dos Estados membros
individualmente, nem em nvel central, nem em nvel regional e local, mas possam
ser melhor conquistados em nvel de Unio (veja-se o art. 3 introduzido pelo Tratado
de Lisboa de dezembro de 2007). Como tambm a recente reforma constitucional
de 2001, que ser vista melhor em seguida, em matria de repartio das atribuies

172

Instituies comunitrias

entre Estado, Regies e entes locais na Itlia, inspira o seu desenho completo na
idia de valorizar cada forma de autonomia. Porm, como fcil de entender, este
princpio, que tem um forte significado poltico, de difcil atuao prtica, pois
de fato confiado s boas intenes e ao bom senso das partes em controvrsia, que
deveriam modular as prprias intervenes em cada um dos setores, que no sejam
de competncia exclusiva deste ou daquele nvel de administrao, sobre a base de
acordos e de leal colaborao recproca. E pelo fato de que a comprovao da
falta de deferncia a este mesmo princpio, caso possa ser confiado a um juiz
(como exemplo, na Europa, a Corte de Justia nos relacionamentos entre
Comunidade europia e Estados membros) venha a depender, de qualquer maneira,
da valorizao discricional do prprio juiz, no podendo jamais ser definida, por
via normativa, nos seus contedos concretos, de uma vez por todas.

2 O princpio de subsidiariedade no direito da Unio europia.


Como notrio entre as fontes do direito comunitrio, os regulamentos so
aqueles que, mais do que qualquer outros, incidem sobre a soberania dos Estados,
impondo aos sistemas jurdicos nacionais um disciplina idntica para todos os
ordenamentos internos, disciplina que se sobrepe quela do Estado, a ela
substituindo, determinando assim, a realizao de uma regulamentao perfeitamente
igual no territrio da Comunidade. Quando na Comisso avana a proposta de
adoo de um regulamento, preferindo este instrumento quele da diretiva, isto
significa que os Tratados comunitrios impem sobre o ponto uma soluo normativa
unvoca para todos os ordenamentos de Estado, no sobrando ento, qualquer
espao ao exerccio de autonomia dos legisladores nacionais, em obedincia ao
princpio de subsidiariedade.
At mesmo os atos jurdicos emanados dos rgos da Unio europia,
diretivas (direttive), enquanto atos vinculadores e mesmo que somente em
determinadas condies diretamente aplicveis, so enumerados, juntamente
com os regulamentos (regolamenti), entre as principais fontes comunitrias.
Diversamente dos regulamentos, que tem valor geral para os estados membros e
so obrigatrios em todos os seus elementos, as diretivas, porm no esto em
linha de princpio imediatamente aplicvel, pois so vinculadoras, para os Estados
membros, somente com relao aos objetivos a serem alcanados, limitando-se a
fixar alguns princpios a cuja atuao devero prover individualmente os Estados,
adotando posteriormente disposies especficas detalhadas, com atos normativos
internos prprios. O Tratado instituidor da Comunidade europia prev que os
Estados sejam livres para escolher as formas e os meios mediante os quais perseguiro
os objetivos fixados nas diretivas, cuja disciplina originria previa, portanto, que a
sua entrada em vigor fosse subordinada notificao do ato ao Estado destinatrio.
Atualmente, considerando-se a importncia tambm das diretivas, se estabelece a
entrada em vigor das mesmas em seguida publicao na Gazeta Oficial da
Comunidade (Gazzetta Ufficiale), ficando a obrigao de notificao ligada hiptese

O princpio de subsidiariedade na Itlia e na Europa...

173

nica de diretivas encaminhadas aos Estados individualmente. Este instrumento


normativo, dotado de tal estrutura, tem o objetivo de consentir uma maior
flexibilidade no processo de uniformizao dos ordenamentos nacionais, considerados
singularmente, em direo definio de uma disciplina comum nos setores
interessados, e por isto que deixa na disponibilidade dos Estados, considerados
singularmente, a definio das disposies especficas detalhadas, a fim de consentir
aos mesmos uma adaptao ao direito comunitrio que seja mais consonante
com as suas prprias tradies. Por isto, deste ponto de vista, a diretiva o primeiro
instrumento da subsidiariedade na atuao do direito comunitrio. Assim, em
matria de reaproximao das legislaes, a diretiva o instrumento mais idneo
para consentir o procedimento de uniformizao das disciplinas nacionais, nos
diversos setores interessados pelo fenmeno, sem que isto implique o resultado de
uma idntica disciplina para cada um deles.
Junto ao princpio de proporcionalidade, o princpio de subsidiariedade
codificado nos Tratados europeus, assumiu com o tempo uma importncia
vinculadora frente s instituies comunitrias no mbito deste mesmo procedimento
legislativo. J com o Tratado de Maastricht (1992) e, ainda hoje, no novo Tratado
de Lisboa de dezembro de 2007 (mas que ainda no entrou em vigor), um apropriado
Protocolo sobre a aplicao dos princpios de subsidiariedade e de proporcionalidade,
ligado ao Tratado, estabelece a vinculao deste critrio na construo do sistema
das fontes do direito comunitrio em relao ao direito dos estados membros.
Antes de propor um ato legislativo, a Comisso deve consultar amplamente os
Estados membros, transmitindo aos Parlamentos nacionais os projetos de atos
legislativos, assim como so obrigadas a faz-lo todas as outras instituies europias
que assumam uma iniciativa legislativa, no mbito dos diversos procedimentos
normativos. O Protocolo obriga, ento, a Comisso a incentivar, segundo os princpios
de subsidiariedade e proporcionalidade, os projetos de atos legislativos, com a
finalidade de demonstrar que a adoo daquele ato normativo seja necessria
para conseguir um objetivo da Unio, sendo ele melhor em nvel comunitrio do
que em nvel de Estado. Cada Parlamento nacional pode, ento, transmitir
Comisso um parecer acerca da observncia do princpio de subsidiariedade por
parte do ato legislativo projetado e, se ao menos um tero dos Parlamentares
nacionais exprime a sua contrariedade, o projeto dever ser reexaminado segundo
um procedimento agravado descrito no Protocolo (art. 7).
Na hiptese de que um ato legislativo comunitrio seja aprovado violando o
princpio de subsidiariedade, a Corte de justia competente com relao aos
recursos apresentados conforme o Tratado UE. A disciplina das modalidades de
atuao dos princpios de subsidiariedade e de proporcionalidade tem, portanto, o
objetivo de reduzir a presso da legislao comunitria sobre os ordenamentos dos
Estados membros, determinando a preferncia por aqueles tipos de interveno
que sejam menos invasivos da autonomia dos Estados em dar atuao ao direito
comunitrio. Inicialmente privilegia a autnoma realizao dos objetivos
comunitrios por parte de cada um dos Estados, que freqentemente inicia mediante
a elaborao e a difuso, pela Comisso, de um Livro branco, contendo as linhas-

174

Instituies comunitrias

guias das prprias iniciativas futuras em cada um dos setores das polticas
comunitrias; em seqncia, o mtuo reconhecimento da legislao de cada Estado
considerado individualmente por parte de cada um dos outros, em referncia s
diretivas; promovendo ento, o recurso ao uso das diretivas relativas aos
regulamentos, enquanto justamente mais prximas ao princpio de subsidiariedade.

3 ... e no Direito constitucional italiano


Como sede de primeira atuao da citada reforma do Ttulo V da
Constituio italiana, vistos os defeitos estruturais da lei const. n. 3 de 2001, a
Corte constitucional terminou assumindo um importante papel de suplncia frente
a j denunciada ineficincia das frmulas normativas de distribuio das novas
competncias legislativas entre o Estado e as Regies (art. 117 const.). A
ambigidade destas frmulas gerou um riqussimo contencioso perante Corte
constitucional, com a conseqente elaborao de uma complexa relao
jurisprudencial de casos anlogos que, resolvendo os problemas de aplicao da
reforma, normalmente caso por caso, gerou tambm a formulao de algumas
teorias interpretativas do novo Ttulo V, reformulando-lhe em parte a disciplina, de
acordo com a leitura feita pela Corte constitucional.
Em comparao com o modelo de definio do sistema das competncias
legislativas construdo, conforme indicado, sobre base de catlogo de matrias
nominadas e descritas com frmulas que supem uma clara linha de limite entre
atos de competncia do Estado e atos de competncia regional a nica soluo
possvel para resolver os conflitos interpretativos dos papis do Estado e das Regies
hoje representado na Itlia, de fato, pelo recurso Corte constitucional. A tal
rgo foi confiado, efetivamente, a tarefa de julgar a invalidade dos atos legislativos
que tenham invadido a esfera de competncia do Estado ou regional, resolvendo
as problemticas relativas competncia de disciplinar as zonas limtrofes,
intermdias ou interpostas entre mais matrias, em um juzo de anulao da fonte
legislativa do Estado ou de uma Regio eventualmente incompetente.
Assim, na sentena n. 282 de 2002, a Corte constitucional, aplicando as
novas disposies do Ttulo V, confirmou a tese sustentada j em doutrina
acerca da particular natureza de algumas das chamadas matrias no elenco do
art. 117, vrgula 2 Const. especialmente a da determinao dos nveis essenciais
das prestaes concernentes aos direitos civis e sociais, que devem ser garantidos
sobre todo o territrio nacional, lit. m) qualificando-as em realidade, como
capazes de individualizar uma competncia do legislador do Estado, idnea a
investir todas as matrias. Tese que se sublima em duas sucessivas pronncias, na
qual a Corte chega a qualificar a noo de ambiente, contida na carta) do citado
elenco, no mais como matria, no sentido tcnico, mas como valor
constitucionalmente protegido, que, como tal, delineia um tipo de matria
transversal (sent. n. 407 de 2002) em funo da tutela de interesses unitrios
ou, todavia, de exigncias que merecem disciplinas uniformes sobre o inteiro

O princpio de subsidiariedade na Itlia e na Europa...

175

territrio nacional (ainda sent. n. 222 de 2003). Tal paradigma, em quanto valor,
consente prpria Corte constitucional formular juzos de ponderao entre os
interesses implicados a partir do entrelaamento de relaes com ele pressupostas
pelo ordenamento.
Outro importante expediente apto a flexibilizar o rgido sistema de repartio
das competncias legislativas entre o Estado e as Regies disposto pelo novo art.
117 const. elaborado pela Corte, aquele baseado sobre a adoo de elementos
procedimentais de coligao entre os diversos entes envolvidos. Assim aconteceu,
por exemplo, no importante caso da revisitao do princpio de subsidiariedade,
art. 118, primeira vrgula, segundo uma interpretao particularmente original por
parte da Corte, que procedeu, de fato, a uma verdadeira e prpria integrao
substancial do texto da Constituio. A sentena em questo a de n. 303, de
2003.
A Corte constitucional italiana julgou que, quando uma lei do Estado
estabelea que uma determinada funo administrativa regional deva ser absorvida
pelo Estado para assegurar-lhe o exerccio unitrio, assim como previsto pelo art.
118, o princpio de subsidiariedade, que invocado por esta disposio com o
objetivo de vigiar a distribuio das funes administrativas entre Estado e Regies,
Cidades metropolitanas, Provncias e Municpios, se expanda tambm em nvel
legislativo. Ainda que no expressamente previsto pelo art. 117 const., isto , este
princpio superintenderia tambm uma melhor e mais correta distribuio das
competncias legislativas entre o Estado e as regies, comportando a possibilidade
de que uma competncia legislativa regional, arrastada pela subordinada
competncia administrativa, seja tambm absorvida primeiramente pelo Estado
por exigncias de carter unitrio do ordenamento republicano.
Ora, a declinao normativa deste princpio j presente, come lembrado,
no Tratado sobre a Unio europia de 1992 em relao composio dos
relacionamentos de competncia da Unio e dos Estados membros, e sucessivamente
transitado no ordenamento italiano se articula em dois distintos significados: o
princpio de subsidiariedade pode ser declinado, como vimos, em sentido vertical
ou em sentido horizontal. O conceito de subsidiariedade em sentido vertical diz
respeito aos relacionamentos entre os entes de autonomia e o Estado, referindo-se
distribuio das funes em um ordenamento institucional articulado sobre a
base do princpio de autonomia. Assim, justamente, no caso do art. 118, vrgula 1
const. it., agora mesmo citado, e do art. 120, segunda vrgula, nos quais se exige
que a interveno da administrao do Estado, em matria de competncia regional
ou dos entes locais e o exerccio dos poderes substitutivos do Estado, no confronto
dos mesmos entes, em caso de inrcia dos mesmos, se mantenha nos limites do
estritamente necessrio, objetivando a melhor obteno dos interesses tutelados
pelo ordenamento, justamente para proteger da autonomia de tais entes.
O conceito de subsidiariedade em sentido horizontal, ao contrrio, considera
os relacionamentos entre o Estado e a sociedade civil, a fim de confiar determinadas
competncias autnoma iniciativa dos cidados, individuais e associados, para

176

Instituies comunitrias

o desenvolvimento de atividades de interesse geral (art. 118, ltima vrgula,


const.it.). O princpio, que tem origem na doutrina social da Igreja, tinha
originalmente a funo de invocar a interveno das instituies pblicas e privadas,
em subsdio dos indivduos sem condies de enfrentar as prprias exigncias
primrias, todavia respeitando a autonomia dos indivduos, que deveriam ser
socorridos somente na hiptese de incapacidade de prover a si mesmos. Na
declinao normativa atual, ao contrrio, torna-se instrumento de promoo da
iniciativa privada, no desenvolvimento das funes pblicas, l onde se julgue que
essas possam ser eficazmente servidas sem a necessidade de interveno dos poderes
pblicos. Assim, por exemplo, na Itlia se sustentou que tal princpio pudesse
favorecer o desenvolvimento do setor tercirio nos casos da Associao de promoo
social, das Cooperativas sociais, do Voluntariado, das Fundaes de objetivo, das
Instituies pblicas de assistncia e beneficncia, das Organizaes no
governamentais e da Empresa social5.
No contexto da subsidiariedade vertical, ao contrrio, o contedo do princpio
expressaria ento, uma preferncia do ente subordinado ao ente hierarquicamente
superior, estabelecendo que a interferncia deste em relao a um determinado
problema possa determinar-se somente quando ele esteja em grau de oferecer uma
soluo mais eficiente daquela que se teria, caso interviesse o ente subordinado.
Mas a interpretao e a aplicao que a Corte constitucional italiana deu
sobre o princpio de subsidiariedade na citada sentena n. 303 de 2003, no so
aquelas tradicionais e ora descritas, dando preferncia a um significado
procedimental. No juzo da Corte, quando exista dvida sobre qual deva ser o
limite da possibilidade de interferncia do Estado, com respeito s margens de
competncia regional, enquanto certo que exista, porm, um entrelaamento de
interesses da Regio com aqueles do Estado, o exerccio das competncias do
Estado com relao ao princpio de subsidiariedade comporta a necessidade de
que a Regio seja envolvida procedimentalmente na deciso assumida pelo Estado.
No opinio da Corte, este envolvimento procedimental da Regio na assuno
de uma determinao por parte do Estado, deve desenvolver-se no seio do sistema
das Conferncias Estado Regies. Em atuao do princpio de leal colaborao,
princpio este que deve inspirar os relacionamentos entre o Estado e as autonomias,
segundo a Constituio italiana (art. 5 e 120), junto Presidncia do Conselho dos
ministros, foi instituda com lei6 a Conferncia permanente para os relacionamentos
entre o Estado, as Regies e as provncias autnomas de Trento e de Bolzano,
sucessivamente ladeada tambm pela Conferncia Estado, Cidade e autonomias
locais, com a possibilidade de uma unificao deles pelas matrias e pelas tarefas
de interesse comum de todos os entes de autonomia. A Conferncia, presidida pelo
Presidente do Conselho ou, por meio de delegao, pelo ministro dos negcios
regionais ou por outro ministro, composta pelos presidentes das Regies especiais
e ordinrias e das Provncias autnomas, com tarefas de informao, consulta e
coligao em relao s orientaes de poltica geral e suscetveis de incidir nas
matrias de competncia regional. A Conferncia desenvolve um papel fundamental

O princpio de subsidiariedade na Itlia e na Europa...

177

na elaborao e na aprovao de todos aqueles instrumentos de coligao e de


sntese entre o Estado e as autonomias necessrias para dar atuao, desde o
processo legislativo, ao princpio de leal colaborao, comeando com as intenes
e acordos entre os executivos, previstos pela legislao vigente e pela jurisprudncia
constitucional.
Ento, nas hipteses de absoro subsidiria de uma competncia legislativa
regional, por parte do Estado, como justo nos casos em que se verse em uma das
chamadas matrias transversais, o princpio j nominado exige que seja
previamente atingida uma inteno entre o Estado e a Regio interessada, inteno
qualificada em sentido forte para indicar a necessidade de um verdadeiro e prprio
acordo neste sentido.
Este expediente procedimental, nascido na sede administrativa, mas que
ora projeta a sua funo de coligao entre o Estado e as Regies, tambm em
nvel legislativo, consente circular a rigidez do sistema de repartio das competncias
entre o Estado e as Regies em ausncia de instrumentos de coligao poltica, do
tipo de uma Cmera das Regies ou de um Senado federal. Porm, o principal
defeito de tal sistema, reside na evidente presso interpretativa do sentido e da
carta da Constituio e na prevalncia do papel que os executivos do Estado e
regionais terminam com assumir frente vontade do Parlamento, obrigado, por
respeitar as competncias legislativas regionais, em regime de flexibilizao das
respectivas fronteiras, a fundar as prprias escolhas sobre os contedos da inteno
que tais rgos atingem em sede de Conferncia Estado Regies.
Assim, hoje interpretado e aplicado, pela Corte constitucional italiana, o
princpio de subsidiariedade nos relacionamentos entre o Estado e as Regies.
Na sentena n. 6 de 2004, a Corte constitucional, novamente investida de
complexas questes ligadas ao entrelace das competncias entre o Estado e as
Regies, formulando uma soluo concreta para o especfico caso submetido ao
seu juzo, acreditou argumentar a confirmada oportunidade de recurso verso
procedimental do princpio de subsidiariedade, com respeito ao princpio de leal
colaborao, sobre a base da perdurvel ausncia de uma transformao das
instituies parlamentares. Esta frmula pareceria garantir a sensao, difundida
em doutrina e jurisprudncia, de parcialidade e provisoriedade da reforma do Ttulo
V da Constituio, com referncia particular oportunidade de reconsiderar a
estrutura do bicameralismo italiano, conforme lembrado acima. Como dizer, isto
, que a leitura procedimental do princpio de subsidiariedade poderia ser superada
somente por uma configurao diferente da estrutura do Parlamento italiano, que
consentisse s Regies e s Provncias autnomas a participao direta ao
procedimento legislativo de Estado nas matrias de interesse deles.
Aps, a Constituio prev que o Governo pode substituir-se aos rgos
das Regies, das Cidades metropolitanas, das Provncias e dos Municpios em caso
de desrespeito s normas e tratados internacionais, ou da normativa comunitria,
ou de perigo grave para a incolumidade e para a segurana pblica, ou

178

Instituies comunitrias

verdadeiramente quando o exijam a tutela da unidade jurdica ou a da unidade


econmica e, em particular, a tutela dos nveis essenciais das prestaes concernentes
aos direitos civis e sociais, desconsiderando os limites territoriais dos governos locais
(art. 120, vrgula 2, Const. It.). Quanto aos objetivos internacionais ou derivantes
do direito comunitrio, os poderes substitutivos encontram fundamento na
circunstncia segundo a qual o direito internacional e comunitrio fazem, de qualquer
maneira, recair sobre o Estado a responsabilidade pelo desrespeito s relativas
disposies, desconsiderando a distribuio interna das competncias normativas.
Os casos posteriores de poderes substitutivos so, ao contrrio, conectados
ao essencial valor das prestaes de unidades, que justificam uma interveno do
Estado, rompendo a subsidiariedade a fim de garantir a manuteno de adequados
nveis de prestaes sobre todo o territrio nacional.
A formulao literal do artigo, consente ao Governo substituir-se aos rgos,
entre os outros entes de autonomia, das Regies, com uma expresso que pareceria
compreender ento tambm o Conselho regional. Logo, esta disposio legitimaria
o Governo a intervir, em via substitutiva, tambm no exerccio de competncias
legislativas das Regies. A ltima parte da disposio constitucional reserva, de
qualquer modo lei, a disciplina de tais poderes substitutivos, a fim de definir os
procedimentos aptos a garantir que sejam exercitados, em respeito ao princpio de
subsidiariedade e ao princpio de leal colaborao. A lei do Estado que previu dar
atuao a tal disposio a lei n. 131 de 2003, cujo art. 8 estabelece as modalidades
de tais intervenes, de um lado definindo limites procedimentais como garantia
dos entes de autonomia prorrogada com trmino congruente, para adotar as
medidas disciplinares devidas ou necessrias, consulta ao rgo interessado, respeito
aos princpios de subsidiariedade e de leais colaboraes, envolvimento das
Conferncias Estado Regies e Estado Cidade, respeito ao critrio de
proporcionalidade todavia, estendendo expressamente os poderes de interveno
at a hiptese de adoo de atos normativos.

4 Os direitos participao poltica e assim chamada democracia


deliberativa
Como se viu, na realidade, a perspectiva de atuao do princpio de
subsidiariedade, seja na Itlia ou na Europa, fortemente esmagada sob a dimenso
vertical do instituto, para governar os conflitos de competncia interna da
organizao dos poderes pblicos entre centro e periferias. Mas, alm desta
perspectiva, o princpio, na sua declinao horizontal, tende a valorizar a participao
dos cidados privados, sobretudo em forma de associao, na administrao dos
interesses pblicos, tanto na esfera poltica quanto na esfera mais propriamente
administrativa, como previsto pela implementao do papel do chamado Setor
Tercirio.7 Alis, a valorizao desta perspectiva terica teria energia potencial,
segundo alguns estudiosos, para integrar a mesma noo de cidadania em sentido
poltico, que hoje poderia at mesmo arriscar de inclinar-se frente s novas teses de

O princpio de subsidiariedade na Itlia e na Europa...

179

sustentao de uma presumida funo sub-rogatria dos mdulos participativos


aos processos de deciso, por parte dos interesses privados8, tese tanto mais
compartilhada, quanto mais forte se apresente a evidente crise de eficincia das
tradicionais instituies representativas. Coloco logo como premissa, que a idia
de que a participao direta dos interesses envolvidos no decision-making process
represente uma forma diferente de democracia, no me convence. No me convence
porque no acredito nela. No parece crvel, isto , que os cidados europeus
considerados individualmente, as empresas, as associaes privadas, os sindicatos,
as igrejas, enfim, a sociedade civil da qual fala o Livro branco sobre a Governance
europia9 possam realmente participar dos processos de deciso comunitrios,
substituindo eficazmente um Parlamento representativo. Tentarei explicar o porqu
em seguida.
Em primeiro momento, quero recordar que a idia no nova. Por exemplo,
Niklas Luhmann, no seu famoso ensaio intitulado Legitimation durch Verfahren
(1969), j h tempo havia proposto uma reconstruo crtica deste modelo. Este
livro particularmente importante pelos seus efetivos contedos, no somente pelo
seu ttulo. Digo isto porque freqentemente, ao menos na literatura italiana, usouse o ttulo do volume como sntese dos seus contedos. Como se o livro quisesse
demonstrar que a participao dos cidados individualmente no procedimento de
deciso fosse suficiente para legitimar politicamente cada deciso. Mas esta no
a sntese correta do quanto Luhmann reconstri criticamente no seu famoso ensaio.
O ilustre estudioso, ao contrrio, pretendia descrever o papel da participao
dos cidados nos processos de deciso como categoria da justia. A idia aquela
da luta dos direitos individuais contra o poder, no dos direitos como instrumento
para legitimar o poder. A participao, isto , deve ter o significado de paridade de
oportunidades para todos os interesses comprometidos pela deciso; justia
substancial; pesquisa da verdade objetiva atravs das regras (due process of law).
Franco Ledda descrevia a participao ao procedimento em termos opostos queles
assumidos hoje pelo Livro Branco da Comisso europia. Qualificava a contribuio
dele, em termos de liberdade e de democracia, sob forma de elogio da divergncia,
de resistncia dos interesses envolvidos pela deciso assumida no ordenamento
da autoridade e no de manifestao do consenso, enquanto fruto de uma
participao paritria do cidado nos contedos da deciso, frmula esta ltima,
reveladora de uma substancial traio da verdade objetiva na realidade dos efetivos
relacionamentos materiais entre cidado e autoridade pblica10.
Este o ponto fundamental, a objeo ao modelo proposto. Os direitos de
participao, neste contesto, so instrumentos de garantia contra as formas legtimas
de exerccio do poder. O modelo deveria prever a) direito de participao poltica
dos cidados considerados singularmente, que garantam a democraticidade do
sistema; b) direito de defesa dos direitos individuais contra as agresses aos prprios
bens e aos prprios interesses substanciais por parte do mesmo poder democrtico;
democrtico enquanto exercitado atravs da participao individual dos cidados.
O constitucionalismo nos habituou assim. O Estado de direito defende os direitos

180

Instituies comunitrias

individuais tambm contra as decises democrticas. Mas o modelo da governance


(basta uma palavra nova para resolver os problemas?) est atento somente a um
dos dois elementos, alis, os confunde um no outro.
Direi mais. A participao dos interesses no procedimento no ser nunca
igual para todos. Nem todos os interesses envolvidos pelas decises tm a mesma
fora, a mesma capacidade, as mesmas informaes. A concluso bvia, no
deve ser demonstrada: na realidade os direitos de participao, de fato, so
privilgio de alguns ou so direitos de todos os cidados?11. A ausncia de igualdade
nos direitos de participao poltica incompatvel com a democracia, pretendo
dizer com o conceito contemporneo de democracia. Querem um exemplo prtico?
Os cidados europeus, com o tempo, tornaram-se consumidores12. O significado
das duas palavras talvez o mesmo?
Somente em um caso especfico, e em um contesto terico em tudo diferente,
consideraria til um aprofundamento temtico que prestasse ateno concreta
prxis participativa dos interesses enquanto legitimao das decises de carter
geral13. Me refiro a cada forma de acordo setorial que possa facilitar a obteno de
solues de compromisso sempre que o sistema dos interesses envolvidos pelo
processo de deciso seja composto por tenses complexas e sobre base radicalmente
contraposta. Penso agora, nas hipteses de negociao entre as partes sociais e as
instituies polticas perseguidas com sucesso na Itlia no curso dos anos 90 mas
sucessivamente abandonadas a fim de programar os desenvolvimentos das
principais polticas econmicas e de financiamento, envolvendo nos processos de
deciso os atores privados e as partes sociais mais diretamente interessadas, enquanto
mais fortemente representativos dos interesses envolvidos. Ao ato prtico, sem
comprometer a alta taxa de representatividade do sistema institucional, este modelo
pde de fato garantir um elevado consenso comum na direo das polticas pblicas,
at mesmo em situaes de particular rigor das escolhas assumidas, tambm l
onde eram efetivamente dolorosas para os interesses tocados pelas decises.
Este modelo de processo de deciso conhecido como prxis da concertao14,
que, por exemplo, no contexto europeu, poderia ser utilizada para dar atuao s
diretivas comunitrias em relao s polticas sociais e de trabalho (segundo as
frmulas do Tratado de Amsterdam de 1997).
Esta forma de participao alternativa aos processos de deciso deveria
encontrar o consenso e a aprovao tambm por parte dos mais rigorosos apoiadores
da exclusividade do papel dos institutos da representao poltica tradicional,
enquanto forma real de manifestao do consenso por parte dos interesses privados
e de categoria, em direo s decises pblicas, graas alta taxa de capacidade
representativa dos sujeitos envolvidos no processo referente operao jurdica
negocial (estou falando, antes de mais nada, dos sindicatos dos trabalhadores e
dos empregadores). E tambm graas importncia, no sentido da democracia
substancial, destes interesses, transferindo assim a ateno sobre as categorias da
igualdade substancial no exerccio dos direitos de participao poltica.
Permanece ento, em uma perspectiva diversa, a anlise das numerosas e

O princpio de subsidiariedade na Itlia e na Europa...

181

ricas experincias de governo local atravs da participao popular, que reconduzem


ao contexto terico qualificado hoje como democracia deliberativa15. Entre os
exemplos mais relevantes conhecido, por ser sempre mais objeto de valorizao,
justo o caso de Porto Alegre e a polidrica experincia dos governos locais em
alguns Pases da Amrica Latina16.

5 Ainda sobre a participao da sociedade civil nos processos


pblicos de deciso
Em confronto com a atual crise da democracia representativa e com o
deslizamento do governo democrtico-representativo em direo a uma forma de
governo a mera legitimao popular, com fortes doses de plebicitarismo, os discursos
em torno da democracia participativa merecem, todavia, certa ateno crtica. A
poltica hoje freqentemente reduzida, na Europa e no mundo, a mera investidura
de um leader, ao qual se confere uma procurao em branco, e ao uso das televises
como instrumento de propaganda, o que termina acentuando a afirmao de uma
forte simplificao das anlises pblicas, a fim de manipular o consenso, que arrisca
de comprometer a concreta leitura crtica da efetiva complexidade dos fenmenos
econmico-sociais. Juntamente creio que seja, em propsito, assaz relevante tambm
a grave crise na qual encontra-se hoje o sistema dos partidos polticos, tradicional
instrumento de seleo dos interesses populares, absorvidos e sintetizados
internamente na elaborao das diversas propostas polticas e, sucessivamente,
atores nas sedes parlamentares dos processos de negociao poltica e de sntese
do interesse geral. A perda do essencial dos partidos polticos, geralmente
comprometeu, ao menos na Europa, a valncia dos mesmos como meio para uma
efetiva participao de todos os cidados na determinao da poltica nacional
(assim o art. 49 da Constituio italiana).
Esta premissa acentua a relevncia dos diversos modelos de legitimao
construdos em torno da democracia deliberativa e da participao popular
direcionada s decises pblicas, at a assuno de tarefas de gesto de servios
pblicos por parte da sociedade civil, em direo construo daquilo que comea
a ser definido como espao pblico no estatal17. Justo com a finalidade de levar
a srio tal hiptese, portanto, consideramos til assinalar alguns elementos
caractersticos de tal fenmeno, prprios dos procedimentos de deciso dos quais
participam diretamente os cidados, ponto de partida para ulteriores futuros
desenvolvimentos de pesquisa. A tal fim me servirei de alguns importantes estudos
sobre o assunto18, reenviando a eles para qualquer reconstruo mais detalhada do
fenmeno indagado.
A frmula democracia deliberativa faz aluso a uma srie de distintos
fenmenos geralmente aproximados pela centralidade dos mdulos participativos
dos cidados individualmente associados, ao exerccio de funes pblicas:
concertao, partenariado consulta, governance, podem todos ser reconduzidos a
tal noo. Naturalmente, ao ato do concreto desenvolvimento de tais prticas de

182

Instituies comunitrias

legitimao dos processos decisionais pblicos, o intrprete obrigado a compararse com ao menos duas ordens de problemas: como obter todos os sujeitos envolvidos
pelos efeitos da deciso final, os quais possam fazer parte da arena deliberativa
com paridade de chances e como conseguir que a deciso seja assumida em base
a argumentos imparciais, com respeito posio de cada um dos sujeitos
participantes. Incluir ento, todos os sujeitos envolvidos e escolher um mtodo de
deciso realmente igualitrio.
A partir da leitura dos ensaios citados h pouco19 emergem numerosos
problemas prticos: quais interesses e opinies envolver na discusso? Como
individualiz-los? Como fazer funcionar a arena deliberativa? Nem todos os
participantes entram, de fato, em tal arena com uma opinio especfica: alguns
tero uma posio preconcebida a defender, outros no; nos sistemas com
procedimento regulado com formas demasiado frgeis, as minorias arriscam de ser
sistematicamente excludas da deciso; em confronto a posies estavelmente
contrapostas e inconciliveis se pode discutir, mas ao ato do voto no se produzir
qualquer sntese de mediao entre as posies assumidas prejudicialmente; os
interesses fortes, organizados e financeiramente mais slidos sairo sempre vitoriosos
se contrapostos aos interesses frgeis ou alta taxa de isolamento e disperso;
assim como os interesses informados prevalecero sobre os interesses totalmente
desinformados.
E como construir ento, os contextos deliberativos frente atual fragmentao
da sociedade civil, na qual, junto aos partidos polticos e aos sindicatos esto em
crise as mesmas instituies representativas? Uma coisa so as arenas totalmente
abertas aos interesses da inteira coletividade, sobre temticas de carter geral, com
muito atores em potencial a sustentar interesses muito heterogneos entre eles
(pensemos s questes econmicas, sociais e ambientais), outra coisa so os
fenmenos seletivos de interesses muito homogneos entre eles, mesmo que
contrapostos em blocos (pensemos na Itlia com os casos da TAV20, ou da
construo dos incineradores para a eliminao dos refugos slidos, ou dos
regasificadores).
Alm disso, quanto ao mtodo da deciso, o modelo terico oscila entre a
aspirao por um dilogo aberto, imparcial, desinteressado e racional, de fato
impossvel na realidade; e um contexto polmico, no qual decide a maioria. Mas
tal hiptese normalmente contaminada por situaes nas quais a deciso
remetida a terceiros sujeitos, frente a um amaciamento das posies para o xito
da discusso, em direo a uma espcie de recproco envolvimento, de fato mero
enfraquecimento do valor polmico das contrapostas posies. O nico contexto
no qual a arena deliberativa parece, em realidade, funcionar bem aquele no qual
se devam assumir deliberaes meramente distributivas de recursos, por bvia razo
da divisibilidade do objeto de deciso. Ou em referncia a escalas de dimenso
local. De fato os sucessos mais freqentemente propagados pelos tericos da
democracia deliberativa, dizem respeito ao caso dos balanos sociais, nos quais,
em funo da ausncia de conflitos agudos e desorganizados, e vista a finalidade

O princpio de subsidiariedade na Itlia e na Europa...

183

de promoo e sustentao da instituio governativa, que abre participao


popular a qual se delega ento, de fato, a deciso final, aparece menos o perigo de
que o conflito comprometa a funcionalidade do processo21. Mas em contextos de
contraposio frontal sobre base identitria, o risco de rompimento em funo de
autolegitimao dos grupos , em oposio, altssimo.
Em tese geral, ento, e para concluir estas breves notas, o principal problema
dos processos decisionais pblicos abertos participao direta dos interessados,
consiste na garantia da efetiva igualdade na participao como incluso, na tutela
da paridade de alternativas e de recursos de todas as partes em contraste, a fim de
evitar que os grupos mais fortes, com ampla disponibilidade de recursos e com o
controle de meios idneos de informao, se apropriem de fato do processo
deliberativo, reduzindo a funo participativa a mero instrumento de legitimao
da arena. Os riscos de uma instrumentalizao das posies mais frgeis, de mais
fcil manipulao miditica, so realmente muito elevados, a ponto de reduzir a
democracia deliberativa a mero instrumento do consenso legitimador da deciso j
previamente declarada como sendo do interesse de todos os participantes. Mas, de
resto, no acontece hoje talvez o mesmo no mbito da democracia representativa?

Notas
1

Professor de Direito Constitucional junto Facolt di Economia dellUniversit Degli Studi G.


DAnnuzio di Chieti e Pescara.

Uma detalhada anlise crtica pode ser lida nos numerosos ensaios aprofundados da coleo V.
Baldini (a cura di), Sussidiariet e diritti, Napoli, 2007.

1991, como j na Encclica Rerum novarum, de Leone XIII 1891.

Para um estudo aprofundado vejam-se pelo menos I. Massa Pinto, Il principio di sussidiariet.
Profili storici e costituzionali, Napoli, 2003; A. Moscarini, Competenza e sussidiariet nel
sistema delle fonti. Contributo allo studio dei criteri ordinatori del sistema delle fonti, Padova,
2003..

Indiquei os ttulos dos captulos do volume Aa.Vv., Dove lo Stato non arriva. Pubblica
amministrazione e Terzo settore, a cura di C. Cittadino, Firenze 2008, ao qual reenvio tambm
para a anlise da disciplina legislativa italiana de referncia para cada um destes setores.

Lei n. 400 de 1988, art. 12 e decreto legislativo n. 281 de 1997.

o caso, tambm, das assim chamadas autonomias funcionais, como as Cmaras de


Comrcio, as Universidades e os Institutos escolsticos em regime de autonomia em referncia
l. n. 59 de 1997, como recordado recentemente por A. M. Poggi, Principio di sussidiariet e
autonomie funzionali, em www.astridonline.it/Sussidiari/Contributi/Poggi-sussidiariete-autfunzionali.doc, mas j difusamente em idem, Le autonomie funzionali tra sussidiariet verticale
e sussidiariet orizzontale, Milano, 2001. Vejam-se, por ltimo, os resultados da pesquisa contidos
no volume Aa.Vv., Dove lo Stato non arriva, citado.

A hiptese mais estruturada de tal processo poltico hoje encarnada pelas tentativas de
garantia dos processos de integrao europia frente opinio pblica, mediante os expedientes
retricos construdos em torno das novas, no sempre claras, categorias da chamada Governance,
sobre a qual alguns acenos em seguida.

184

Instituies comunitrias

Comisso das Comunidades europias, La Governance europea. Un libro bianco, COM (2001),
428 definitivo/2, Bruxelles, 5 agosto 2001, sobre o qual se veja o recente debate publicado pela
revista European Law Journal com referncia especfica s novas formas de democracia,
alusivamente evocadas pelas novas frmulas lexicais utilizadas: J. Scott, D.M. Trubek, Mind the
Gap: Law and New Approaches to Governance in the European Union, em Eu.LawJourn.,
2002, 1 ss.; K.A. Armstrong, Rediscovering Civil Society: The European Union and the White
Paper on Governance, ibidem, 102 ss.; C. Joerges, Deliberative Supranationalism two Defences,
ibidem, 133 ss.

10

Veja-se ao menos Dellautorit e del consenso nel diritto dellamministrazione pubblica, in Foro
amm., 1997, 1273 ss., desde o incio.

11

Em modo mais articulado j expressei as minhas reservas sobre este modelo de participao em
funo de democratizao dos processos de deciso em La crisi dellordinamento giuridico
rappresentativo, Padova, 2000, 158 ss. Sobre a natureza necessariamente plural do fenmeno
representativo nos sistemas polticos contemporneos G. Zagrebelsky, La sovranit e la
rappresentanza politica, in Aa.Vv., Lo stato delle istituzioni italiane. Problemi e prospettive,
Milano, 1994, 85 ss., 97 ss.; G. Azzariti, Lo stato costituzionale schmittiano, in Studi in onore di
Gianni Ferrara, I, Torino, 2005, 2.2.

12

Palavras inaceitveis porque realmente feias definia estas operaes Franco Ledda, referindose justamente reduo do cidado a ouvinte, em Alla ricerca della lingua perduta del diritto,
in Dir.pubbl., 1999, 6, e ainda 22 ss. Veja-se, querendo, o meu Statuto del consumatore ed
evoluzione della societ politica, in Scritti in onore di Michele Scudiero, em curso de publicao.

13

Veja-se, tambm, a perspectiva de anlise do ensaio de A. Papa, La rappresentanza politica.


Forme attuali di esercizio del potere, Napoli, 1998, spec. 177 ss.

14

Sobre a recente experincia italiana, ao menos, G. Fontana, Crisi della legge e negoziazione
legislativa nella transizione istituzionale italiana, in F. Modugno (aos cuidados de), Trasformazioni
della funzione legislativa, II, Crisi della legge e sistema delle fonti, Milano, 2000, 117 ss. Cassese,
La nuova costituzione economica, Roma-Bari, 2004; AA.VV., Concertazione e unit sindacale,
nmero monogrfico da Revista Lavoro e diritto, 2/2004.

15

Veja-se, por exemplo, a reflexo hoje recolocada em particular chave interpretativa por P.
Ginsborg, La democrazia che non c, Torino, 2006, 76 ss., com expressa referncia tambm
experincia de Porto Alegre, 85 ss. Vejam-se tambm, os ensaios de L. Bobbio, La democrazia
non abita a Gordio. Studio sui processi decisionali politico-amministrativi, Milano, 2003; Id., La
democrazia deliberativa nella pratica, in Stato e Mercato, 2005, 67 ss.; G. Allegretti, M.E.
Frascaroli, Percorsi condivisi. Contributi per un atlante di pratiche partecipative in Italia, Firenze,
2006; N. Verola, LEuropa legittima. Principi e processi di legittimazione nella costruzione
europea, Passigli, Firenze, 2006.

16

Portanto, no posso fazer mais do que reenviar literatura sobre o assunto, a partir do belo
ensaio de R. Gesta Leal, Estado, Administrao Pblica e Sociedade, Porto Alegre, 2006, spec.
139 ss. Para uma anlise das concretas experincias em diversos Pases da America Latina R.
Gesta Leal (organizador), Administrao Pblica e Participao Social na Amrica Latina,
Santa Cruz do Sul, 2005.

17

Esta frmula me hoje sugerida pelo desenvolvimento das ditas instituies comunitrias
evoludas da experincia brasileira recente, enquanto formas de atuao das disposies da
Constituio de 1988, dedicadas aos instrumentos de participao da sociedade civil na
planificao e na gesto das polticas sociais e na descentralizao dos relativos servios segundo
a subsidiariedade.

18

Alm dos estudos citados na precedente nota 14) vejam-se ao menos M. Bombardelli, Decisioni
e pubblica amministrazione. La determinazione procedimentale dellinteresse pubblico, Torino,
1996, spec. 175 ss.; G. Arena, Cittadini attivi, Roma-Bari, 2006; R. Gesta Leal (Org.), A
administrao pblica compartida no Brasil e na Itlia: reflexes preliminares, Santa Cruz do

O princpio de subsidiariedade na Itlia e na Europa...

185

Sul, 2008.
19

Particularmente sigo o registro crtico proposto no ensaio de L. Bobbio, La democrazia deliberativa


nella pratica, in Stato e Mercato, n. 73, aprile 2005, 67 ss., ao qual devo a atribuio de muitas
das questes problemticas levantadas no texto.

20

Veja-se o amplo e articulado estudo de A. Algostino, Il movimento NO TAV e le forme della


democrazia, in http://www.costituzionalismo.it/articolo.asp?id=254.

21

Ainda L. Bobbio, op. ult. cit., 83 ss.

186

Instituies comunitrias

AS ASSOCIAES SOCIAIS NAS SOCIEDADES AVANADAS:


dilemas tericos, problemas empricos e desafios jurdicos

Jaime Rodrguez-Arana Muoz1


Manuel Herrera Gmez2

1 Algumas consideraes sobre o conceito de associao social


Falar de associaes sociais um problema. Certamente se trata de uma
categoria que comea a emergir no conhecimento sociolgico e nas primeiras
tentativas de regularizao jurdica. Mas h de ser dito, sua distino apresenta-se
laboriosa e, de certa forma, incerta. O mais comum que os lexemas associao
e associacionismo, geralmente ligados ao adjetivo social ou autnomo, ou
inclusive a non profit, freqentemente considerados sinnimos, indiquem o universo
das formas associativas de terceira dimenso, terceiro setor ou privado social. Hoje,
como se sabe da crise do espao pblico, a invaso destas novas experincias de
vitalidade cidad ajudam sobremaneira a recuperar a necessria pluralidade, que
deve caracterizar um espao pblico dominado pelas estruturas burocrticas, de
poder, seja esse poltico ou econmico.
Atualmente, para as associaes sociais, esta a definio dominante, tanto
no terreno sociolgico como no discurso jurdico. Como aproximao, identifica-se
com a categoria das associaes voluntrias, denominao tpica de um nmero
importante de investigaes realizadas no mbito da sociologia americana. Aqui,
as associaes sociais so apresentadas dentro do tipo das associaes dotadas
de autonomia, como ao voluntria de baixo nvel de remunerao econmica
para os atores e de alto nvel de organizao. Tal definio desenha uma classificao
possivelmente til em primeira instncia, mas ao mesmo tempo incerta sobre o
que diferencia, ao mesmo tempo em que insuficiente para distines posteriores3.
No ltimo extremo, a mensagem mais relevante contida nessas reflexes
pode agrupar-se nos trminos de uma recente reformulao, que identifica os traos
especficos da associao da seguinte forma: autonomia (constitutiva, estrutural,
processual); liberdade/responsabilidade na ao; estilo relacional capaz de
vinculaes vitais; e estrutura reticular. Dito em outros termos, uma associao
deve ter identidade, valores que orientem os objetivos no tempo e, estruturalmente,
deve viver das prprias dinmicas, isto , gerar por si mesma as prprias estruturas
e processos.
Concretamente, a abordagem peculiar da sociologia relacional permite revelar
que o especfico da realidade social das associaes o prprio tecido conectivo

As associaes sociais nas sociedades avanadas

187

relacional entendido como fenmeno originrio, que realiza combinaes especficas


de comunidade e sociedade. Tal elemento especfico no entendido, portanto,
como produto de uma delegao dos aparelhos pblicos ou de outras entidades. A
configurao deste tecido relacional em um estado peculiar o que permite
identificar a associao.
Em resumo, a associao deve expressar uma efetiva realidade associativa,
e no algo diferente, derivado de outras foras ou agentes sociais. Isso , e desde
outra perspectiva, fazer da associao uma associao o fato de que os scios a
sintam e a vivam como bem prprio, pelo que a mesma associao se converte
num bem relacional4 que ajuda a conformar um espao pblico mais plural e
participativo.
Nestas pginas entenderemos o termo-conceito associao social no sentido
estrito, ou seja, no sentido de uma forma especfica, um cristal associativo que
est junto a outros por exemplo, as organizaes de voluntariado , como sujeito
localizado sobre o mesmo nvel hierrquico de uma taxonomia das associaes de
Terceiro Setor. Devemos chegar, ento, a distinguir a associao social, j que se
diferencia de outros sujeitos e formas organizativas, de privado social, quanto
finalidade, os campos e a modalidade de interveno, os recursos mobilizados, a
organizao interna e as relaes entre os scios, e a cultura associativa. Identificar
empiricamente uma associao social nos termos aqui referidos no uma tarefa
fcil. Supe conhecer bem seu funcionamento interno, as relaes que se estabelecem
entre seus membros e entre os diferentes atores sociais, e os processos particulares
de construo de identidade associativa e reivindicao como subjetividade social5
autnoma.
As dificuldades inerentes a essa operao so notveis. Revelam, entre outras
coisas, o carter emergente da forma em questo. As definies existentes at a
data, segundo as quais os traos distintivos do associacionismo social
substancialmente poderiam resumir-se em solidariedade, democracia, gratuidade e
projeo, no diferenciam a associao social nem do voluntariado, nem das
cooperativas, nem dos movimentos sociais, nem do self-help. O problema de muitas
observaes que a multifuncionalidade e a morfognese complexa, que
caracterizam as associaes sociais, possivelmente utilizam-se de todas as tipologias
para delimitar campos empricos de investigao, mas o fazem de maneira insuficiente
para tirar concluses sobre o fato de que grupos organizados com finalidades,
funes, estruturas, formas organizativas e jurdicas e membership possam ou devam
ser tratados sociologicamente como homogneos ou no6.
Falar de uma categoria de associao social diferenciada no interior do
Terceiro Setor, no como genus que tem, por exemplo, o voluntariado como species,
mas ao mesmo nvel de generalidade taxonmica, significa apostar no fato de que
aquelas que denominamos associaes sociais expressam uma forma de ser relacional
dos atores, que especfica e indica a associao daquele gnero como configurao
peculiar de um sistema relacional.

188

Instituies comunitrias

Uma primeira e fundamental distino orientadora a seguinte: no mbito


do campo j delimitado do Terceiro Setor, as associaes sociais consistem em
uma comunidade de indivduos que se associam para ativar um sistema de
aes coletivas encaminhadas a perseguir bens relacionais comuns aos membros
e, eventualmente, a terceiros. Tal distino permite dar um passo frente, j que:
Ajuda a compreender que a distino-chave do associacionismo social , quanto
ao voluntariado, aquela anteriormente citada.
Consente tra-la de forma relativamente unvoca, afirmando que as associaes
sociais so formas associativas que desejam atuar sobre si mesmas e no de
acordo com um cdigo imediata e formalmente altrusta , produzindo, de
forma contextual, bens tambm para a sociedade, graas a (se e enquanto se
realiza) uma determinada forma de associar-se. Sua prioridade, portanto,
buscar uma forma de vida prpria, em funo da qual criam e geram organizaes
sociais especficas.
No entanto, isso no exime de fazer posteriores tentativas de compreender
se e como as associaes altrustas e aquelas dirigidas em primeira instncia
aos prprios scios e aos seus problemas diferem no nvel dos processos associativos,
das relaes perseguidas e ativadas entre os scios, e entre os scios e o exterior; e,
ainda mais, como a diferente abordagem, finalidade e orientao original influem
sobre a estruturao, a cultura e os percursos de desenvolvimento das diferentes
formas associativas.
No difcil entender o interesse emprico e normativo de tal investigao;
relevante, por exemplo, para compreender se e em que medida uma legislao
sobre associaes sociais que as equipare a outras formas e grupos de Terceiro
Setor, possa distorcer a natureza social e, portanto, a eficcia, e, mais em geral, o
output que licitamente possa esperar-se delas. Tambm, sobre esse ponto, possvel
encontrar, concretamente nos pases de cultura latina, uma substancial inrcia no
debate das Cincias Sociais e em geral, ainda que com bvios matizes e variaes
nacionais nos princpios orientadores da legislao.
Portanto, atualmente difcil caminhar mais alm dessas conotaes
preliminares, ainda que se possa tentar uma primeira sistematizao, sempre modesta
e provisional. Essa pode ser representada pela seguinte tabela (1):

189

As associaes sociais nas sociedades avanadas

Tabela 01: Caractersticas que diferenciam as associaes sociais das


associaes de voluntariado
Terce iro

Associaes
sociais

Origem

Cdigo

Futuro

uma pessoa ou No nasce ao Comunidade Estabilidade ou


uma coisa; um redor de um
desenvolvimento
terceiro
problema ou
da forma;
dficit social
abertura a fins
interno - com o
ulteriores
qual existem
relaes estveis

sempre uma
pessoa; um
Associaes de
terceiro externo
voluntariado
a alcanar

Problemas
e/ou
patologias
sociais

Altrusmo

Estabilidade ou
esgotamento da
forma; tendncia
estabilidade

Fonte. Elaborao prpria

O esquema da tabela sugere uma distino entre associaes sociais e grupos/


organizaes de voluntariado, fundamentada em quatro dimenses. A dimenso
Terceiro faz pensar na idia de que a solidariedade interna numa associao
pode analisar-se como uma trilogia, ou seja, caracterizada pela comum posio
dos indivduos associados frente a uma terceira instncia, geralmente entendida.
No que diz respeito s associaes sociais, sugere-se que o terceiro pode
ser uma pessoa ou uma coisa, em sentido muito genrico uma situao, uma
caracterstica da vida e/ou das relaes, etc.; se se trata de um indivduo, a pessoa
em questo um terceiro interno , com quem pr-existiam relaes estveis e
que j se percebia precedentemente como formando parte de um conjunto. Por
exemplo, se os pais se associam para formar escolas especiais para seus prprios
filhos, estes, inclusive se so deficientes, so concebidos e tratados como filhos e
familiares, e no como pacientes, usurios, cidados, etc.
Posteriormente, a associao social no nasce ao redor de um problema ou
dficit social; aqui entendemos o termo problema social no sentido tcnico, como
dficit, patologia social e/ou desvio, e no em sentido generalizado; neste ltimo
caso seria bvio que ali onde existe ao social (verdadeiramente, ao humana
tout court), enquanto voluntria, existe tambm, em sentido extenso, um
problema a resolver, no rumo de um curso de acontecimentos que o agente tenta
orientar de forma diferente de como prev que seguiria na ausncia da prpria
interveno.
No entanto, o que se destaca que a associao social no nasce
(necessariamente) para suprir um dficit ou uma patologia social, seno da
considerao de objetivos e valores por parte da comunidade em relao a um
bem que se considera que possvel conseguir associando-se, talvez, inclusive,
como melhora do ambiente de um dos ambientes em que se projeta a vida

190

Instituies comunitrias

dos indivduos; que se pretenda resolver uma patologia naturalmente possvel,


mas apenas um caso entre tantos outros. Sua origem baseia-se mais numa
natureza cultural e operativa relacionada com as necessidades internas dos mundos
vitais da vida cotidiana. Ordinariamente, a associao responde necessidade de
expressar socialmente um determinado objetivo, o valor que se considera relevante
para um desenho mais aberto e real do espao pblico.
Ao contrrio, o voluntariado nasce sobre um problema ou dficit social; o
terceiro sempre uma pessoa, ainda que aparentemente possa ser uma situao
de perigo ou de precariedade (por exemplo, no caso de alguns grupos de voluntariado
no campo de proteo civil); e um terceiro externo, com o qual no existem
relaes estveis precedentes e normais; um terceiro a ser alcanado,
diversamente construdo pela ideologia associativa: importante definir que esta
diversa distncia no implica um maior afastamento, frieza ou
estranhamento; o terceiro externo tambm pode ser considerado como um irmo,
com o qual a reciprocidade segundo o cdigo do altrusmo tende a ser
generalizada, o que no impede que o outro possa, ao mesmo tempo, ser annimo,
sendo isso devido a certa cultura da caridade perfeita.
O cdigo, respectivamente da comunidade e do altrusmo, aquele que
delimita, traa as fronteiras da gama de figuras do alter (no sentido de construes
culturais) compatveis com a lgica das formas associativas em questo.
Por ltimo, resulta interessante colocar a questo do futuro, no sentido do
destino implcito na lgica interna das duas formas associativas em relao
varivel tempo. A associao social parece implicar um sentido de desenvolvimento
que busca alcanar a forma relacional desejada, com um progresso, em princpio,
sempre posteriormente aperfeiovel, e que pode resultar em uma posio de novos
fins e projetos. O voluntariado parece configurar-se como mais esttico (sem
conotao negativa e sem excluir a evoluo do mesmo voluntariado em direo a
outras configuraes). crucial compreender que com desenvolvimento e
esttico no se pretende designar aqui a possibilidade de que a forma associativa
em questo se desenvolva em direo a outras formas ou possa gerar outros bens,
seno distinguir que uma forma pode mudar fins e desenvolver projees diferentes
sendo a mesma. Dito em outros termos, no se trata de uma distino emprica,
e sim puramente analtica.
Nesse sentido, lgico pensar que o xito pleno de uma organizao
puramente de voluntariado coincidiria com a eliminao do problema e, portanto,
com a extino da forma associativa ou bem com a capacidade de estar sempre
disponveis a outros sempre a mais numerosos terceiros , elaborando servios
cada vez melhores. No momento em que isso levasse, por exemplo, realizao de
uma comunidade (em sentido prprio) com os destinatrios dos servios,
deveramos lavrar uma ata da mutao da configurao relacional.

As associaes sociais nas sociedades avanadas

191

2 As associaes sociais na Europa


Existem, empiricamente, no contexto europeu, associaes sociais como as
que foram destacadas? Desde o ponto de vista qualitativo, a resposta afirmativa;
desde o ponto de vista quantitativo, no entanto, o universo de referncia
desconhecido atualmente, ainda que, no que diz respeito aos pases individualmente,
deve-se aos atrasos e ambigidades da teoria que indicamos.
No caso espanhol, por exemplo, na literatura sobre associacionismo, no h
unanimidade sobre quantos so os grupos que devem ser diferenciados e com que
critrios isso deveria ser feito (objeto social, tipologia jurdica, etc.). Os ltimos
trabalhos realizados sobre o tecido associativo e organizaes do Terceiro Setor
utilizam diferentes formas de classificao, que do maior nfase sua situao
jurdica ou ao seu campo de atuao, sua formao como associao social,
com uma cultura, uma organizao autnoma e um projeto para levar a cabo7.
Ao articular conceitos que se referem a realidades sociais diferentes, elimina-se a
possibilidade de comparar cifras de forma especfica entre distintos trabalhos e
pases.
Alm dos problemas derivados da falta de uma classificao decidida por
consenso entre investigadores e pases, tambm preciso advertir sobre os fatos
significativos em relao a este fenmeno: a evoluo experimentada pelo tecido
associativo na Europa nas ltimas dcadas e o contexto heterogneo no qual se
encontram as associaes sociais em funo das caractersticas associativas
diferentes de um pas a outro.
No que diz respeito ao primeiro aspecto, a partir da Segunda Guerra Mundial
o fenmeno associativo experimenta uma fase de expanso, consolidando-se
simultaneamente com os sistemas democrticos. Os novos movimentos sociais
do final da dcada de 70 desvinculam-se da concepo classista anterior e
encontram-se unidos pela idade e o gnero com questes mais ps-modernas,
como o pacifismo, a educao, a ecologia e o feminismo. Surgem associaes de
diferentes tipos, em todos os mbitos e em torno de mltiplos objetivos.
Em geral, pode-se afirmar que os anos 80 e 90 representaram uma vertente
relevante no trnsito desde formas de ao coletiva mais ligadas aos movimentos,
que atuam a partir de um cdigo mais poltico e/ou conflituoso, a formas associativas
de Terceiro Setor, e, em concreto, difuso das associaes sociais. Em sua origem,
j no tm como referncia os eixos da modernidade (Estado/Mercado), e sim
emergem a partir de questes da vida cotidiana.
Portanto, h algum tempo, o arquiplago associativo registra um crescimento
de longo perodo: naturalmente isto no exclui pontos mximos e momentos de
consolidao, como parece ser o que ocorreu no incio dos anos 90, com uma
perda de inscries no seguida, no entanto, de uma queda dos militantes efetivos8.
Nesse contexto, as associaes sociais parecem ter seguido a mesma tendncia.

192

Instituies comunitrias

No que diz respeito aos traos associativos distintivos de uns pases


comparados a outros, que conformam um marco desigual para o desenvolvimento
das associaes sociais, Archambault (2000) estabeleceu uma classificao dos
modelos associativos europeus em funo de diferentes categorias, como: as
caractersticas organizativas, os mbitos de agrupao, as fontes de financiamento
ou a influncia religiosa, e seu impacto nas diferentes regies europias (Tabela 2).
Tabela 02: Modelos associativos na Europa
Modelo
Modelo
Renano
Anglo-Saxo
Associaes fortes; Importncia das
antigas e
associaes
Caractersticas
institucionalizadas voluntrias; filosofia
Organizadoras
individualista,
puritana e caritativa

mbitos de
Agrupao

As associaes se
agrupam
ideologicamente
(religiosa) e
tambm poltica e
sindicalmente

Importante apoio
estatal (princpio de
Financiamento
subsidiariedade);
poucas doaes e
venda de servios;
rol crescente das
fundaes

Influncia
Religiosa

Importante, a
concorrncia da
Igreja catlica e
protestante uma
provocao ao
desenvolvimento

Modelo
Escandinavo
Associaes
recentes; a servio
de seus membros,
mais que da
coletividade

Modelo
Mediterrneo
Associaes menos
desenvolvidas;
importncia de
organizaes
profissionais,
sindicais e rede
cooperativa

Associaes
agrupadas por
proximidade
ideolgica e
atividade

As associaes
renem-se em
funo de seu meio
de interveno e
no de sua ideologia

Pouco
desenvolvimento
associativo; a ajuda
informal se exerce
no nvel de famlia,
parquia e
municpio

Variada; a pblica
em competitividade
com o mercado e
outras associaes;
a privada
mltipla; papel
ativo das fundaes

Fraco financiamento
pblico; importncia
de doaes e venda
de servios; rpido
desenvolvimento
das fundaes

Financiamento
pblico importante,
poucas doaes e
diversidade das
fontes privadas;
escasso nmero de
fundaes

Reduzida influncia
Presena de
mltiplas religies e religiosa
comunidades
tnicas

Influncia religiosa
importante,
sobretudo na rede
escolar e na
prestao de
servios sociais

Fonte. Elaborao prpria a partir de Archambault (2000)

O modelo renano caracteriza-se pela presena de associaes fortes muito


institucionalizadas e burocratizadas. So organizaes histricas com muita
influncia de variveis ideolgicas, religiosas, polticas e sindicais que concentram
a grande parte das associaes. Tradicionalmente esto muito integradas ao Estado
de Bem-Estar e costumam receber importante financiamento pblico. Em sua
formao, a concorrncia da religio catlica, protestante e judia considerada
uma forma de incitao, de provocao ao seu desenvolvimento. As associaes

As associaes sociais nas sociedades avanadas

193

sociais, nesse contexto, tm a vantagem de encontrar um marco favorvel para


sua presena em todos os campos, mas tambm um risco de perda de autonomia
se se deixam levar pela cultura pilarstica existente.
O modelo anglo-saxo levanta-se sobre as bases de uma forte instaurao
do voluntariado. Esse setor tradicionalmente desenvolveu-se seguindo princpios
caritativos e de beneficncia, como uma importante tradio individualista e de
iniciativa privada. As associaes contam com numerosos voluntrios e pessoal
profissionalizado que trabalham dentro delas. Em seu financiamento, competem
com outras associaes e organizaes empresariais, assim como com empresas,
para a consecuo de subvenes pblicas. Muitas delas nascem ao redor de
diferentes comunidades religiosas e tnicas. As associaes sociais inglesas
desenvolvem um grau de autonomia significativo que lhes permite articularem-se
como organizaes sociais fortes em alguns mbitos. No obstante, em seu
progresso, muitas delas correm o risco de serem colonizadas pelo mercado e
converterem-se em empresas privadas, esquecendo seu sentido associativo original.
No modelo escandinavo sobressai o carter relativamente recente no
desenvolvimento dessas associaes que surgem amparadas pelo Estado de BemEstar. Sua principal caracterstica que tm por objetivo principal ajudar membros
concretos dentro da coletividade. Em sua articulao predominam os campos de
interveno social antes que a unio ao redor de variveis ideolgicas. Apesar de
sua importante dependncia do Estado, no existe um financiamento pblico to
forte como caberia esperar, ativando vias privadas, como as doaes ou a venda
de servios. Nesse contexto, as associaes sociais gozam de reconhecimento social,
mas correm o risco de transformarem-se exclusivamente em organizaes de
voluntariado e/ou converterem-se em apndices do Estado, dando vida a uma
nova organizao burocratizada e perdendo o carter relacional caracterstico de
toda associao social.
Por ltimo, no modelo mediterrneo onde o desenvolvimento associativo
tem sido mais tardio. Tradicionalmente caracterizaram-se por uma escassa
secularizao e pela presena de regimes autoritrios que deram lugar a uma
desconfiana generalizada nas associaes civis. A presena de organizaes
relacionadas com o mundo do trabalho importante, como o caso de associaes
profissionais, sindicais ou o cooperativismo de certas regies. Quanto ao
financiamento, essas associaes apresentam uma significativa dependncia do
Estado, no sendo muito altas as doaes nem as vendas de servios. A importncia
religiosa foi crucial na formao do associacionismo nestes pases de clara vocao
catlica e onde a convivncia com outro tipo de religies ocorreu de forma muito
discreta. As associaes sociais desses pases mostram um crescimento significativo
nos ltimos anos, adotando diferentes formas jurdicas e expandindo-se em diferentes
reas. No entanto, ainda existem barreiras estruturais e culturais que freiam uma
autntica exploso dessas formas sociais.
Cada um desses modelos associativos supe um marco distinto para o
desenvolvimento das associaes sociais. Tais associaes encontram-se muito

194

Instituies comunitrias

influenciadas pelas variveis socioculturais dos pases nos quais esto inseridas,
encontrando potencialidades para sua expanso e tambm diferentes obstculos
para seu desenvolvimento. Por exemplo, existem regies com uma alta taxa de
associacionismo e uma cultura cvica dirigida a constituir associaes autnomas
que so reconhecidas pela sociedade em geral e pelo Estado em particular, somando
legitimao social uma legitimao pblica. Nessas zonas ocorre uma maior
predisposio a que existam todo tipo de associaes, inclusive as sociais.

3 Organizao interna, atividade e estrutura das associaes sociais


Se nos projetamos dentro da organizao interna das associaes, a pergunta
que surge a seguinte: Quais so as caractersticas dos seus associados? Muitas
investigaes tendem a mostrar a centralidade desde o ponto de vista
socioeconmico. O que se sabe que esto sobre-representadas entre os indivduos
com alto nvel de instruo, so mais numerosas entre os ocupados do que entre os
desocupados, entre aqueles que tm algum rendimento e um status mais elevado.
H mais homens que mulheres. Essa a imagem clssica da membership
associativa. Sem coragem para destituir seu fundamento ou relevncia, fcil ver
como, no que diz respeito aos traos culturais, as respostas da investigao emprica
so menos precisas e detalhadas. Na verdade, ainda no est claro, exceto em
algumas anlises setoriais, o que significa e representa a mencionada
centralidade. Em alguns casos, trata-se de jovens com elevado nvel de instruo e
competncias profissionais, no entanto, marginais por motivos contingentes e por
orientaes de valores com referncia ao mercado de trabalho; o que, por outro
lado, permite dedicar tempo suficiente s atividades da associao social.
Para citar um exemplo, este o caso dos profissionais da biologia e das
cincias naturais, em sentido amplo, que trabalham em associaes e/ou cooperativas
ecolgicas, possivelmente depois ou seja, numa fase de vida sucessiva de
outras militncias e outras experincias profissionais. Est claro que nesses casos a
(suposta) centralidade assume conotaes singulares; segue percursos complexos;
em ltima instncia, o mesmo continuum centro/periferia que j se apresenta
como uma categoria insuficiente (embora til) para caracterizar a membership das
associaes sociais.
Por outro lado, a participao associativa geralmente est caracterizada
como expressiva no sentido de uma busca de identidade desde baixo, mais
alm e depois do compromisso dos grupos dos anos 60 e 70, e transposto o
horizonte ideolgico totalizador. uma busca, como se costuma dizer, de identidade
ligada ao presente e ao concreto, mais que ao futuro e ao abstrato; identidade
tambm ligada ao parcial, ao pequeno problema, aos mbitos de vida e de
experincia diversificados (e por eles capazes de conferir identidade)9. Igualmente,
nota-se que as motivaes dos scios so fundamentalmente instrumentais, no
comunitrias, ainda que dirigidas ao objetivo.

As associaes sociais nas sociedades avanadas

195

Se essas observaes captam determinados aspectos da realidade social,


sua leitura muito problemtica, concretamente se aplicada s associaes sociais.
Em primeiro lugar, deve-se dizer que, em muitos aspectos, essas imagens convergem
em uma espcie de refluxo, de derrota ou fraqueza, e no individualizam o trend
autonomista de longa data da morfognese associativa, e que simplesmente tem
como base a investigao de outras reciprocidades, distncias, dimenses sobre
as quais constri uma identidade. Por outro lado, como tratamos de argumentar,
presente e futuro podem ter diferentes declinaes em diferentes formas associativas,
e, entre essas, as associaes sociais no parecem legitimar a idia de uma
orientao ao concreto e ao presente se esta orientao entendida como renncia
a (ou incapacidade de) uma projeo que tambm possa considerar-se a partir
de uma esfera particular objetivos e horizontes universais e de longo perodo.
As associaes sociais, em primeira instncia, no aparecem como formas
especializadas nos contedos da ao; ao contrrio, atuam nos setores mais
diversos. Nesse campo, a variedade impressionante. Desde essa perspectiva, seu
estudo pode ser descritivamente til e interessante, mas no serve para distinguilas. No so, em outros termos, mbitos dedicados ou, ao contrrio,
impermeveis forma associativa que estamos tratando: educao e formao,
tempo livre, promoo esportiva, ecologia, proteo civil, defesa dos consumidores
e usurios, assistncia social e promoo da sade, imigrao, cooperao
internacional, normalmente so os campos registrados nos quais se desenvolve a
atividade das associaes sociais.
Por outro lado, toda associao atua, em mdia, em quase trs setores de
atividades, e a grande maioria das associaes sociais elabora um ou mais servios.
Os servios desenvolvidos freqentemente esto dirigidos a um pblico mais amplo
do que a base associativa. Tambm muito difcil individualizar (apenas) uma
funo especfica das associaes sociais, que se caracterizam pela difcil reduo
a um nmero discreto de funes. Ocorrem dois grandes conjuntos de funes:
advocacy e produo de servios. Atualmente, defesa/promoo dos direitos e ofertas
de servios aparecem em todo o privado social, mas nas associaes sociais
provavelmente mais caracterstico.
Trataremos brevemente da estrutura das associaes sociais, concretamente
a partir de duas perspectivas; por uma parte, a amplitude (nmero de afiliados) e,
por outra, pelo tipo e grau de profissionalizao, captado atravs dos procedimentos
participativos e decisivos, a retribuio dos leader e as fontes de financiamento.
Em primeiro lugar, existe uma dimenso tpica para as associaes sociais?
A resposta negativa. As associaes sociais na Europa esto muito dispersas
sobre um espectro muito amplo no que diz respeito ao nmero dos afiliados. Alm
disso, convm ressaltar que no est claro nas investigaes realizadas at hoje
qual deveria ser o critrio discriminante do pequeno e do grande 10.
Mencionaremos dois exemplos muito distantes entre si, embora alusivos a um
mesmo contexto nacional: na Itlia, os informativos do IREF11 definem como
grandes as associaes com mais de 10.000 membros; por outro lado, uma

196

Instituies comunitrias

investigao dirigida por Donati e Rossi em 1995 sobre as associaes familiares


na Itlia define como grandes as associaes com mais de 100 scios.
Poder observar-se que as duas definies esto intimamente vinculadas
com o campo emprico investigado. No entanto, tambm convm salientar que a
afirmao de que as associaes familiares so sistematicamente menores que
outras formas associativas no tem fundamento, no justificvel em primeira
instncia (no o , por exemplo, em nvel europeu12). Portanto, evidente que,
atualmente, a investigao emprica no se encontra orientada de forma unvoca
referente ao problema das dimenses associativas, com tudo do que disso deriva,
com respeito no-identificao das variveis dependentes que, a partir dessas
dimenses, poderiam ser estudadas. De qualquer maneira, existem associaes
sociais grandes e estruturadas, mas so mais numerosas as realidades pequenas ou
muito pequenas e pouco estruturadas no sentido formal-profissional, ainda que
extremamente vitais e significativas pelas atividades que realizam e pelo simbolismo
elaborado.
Verificao e avaliao dos programas operativos so parmetros teis para
precisar o que foi dito: no caso italiano, por exemplo, esta verificao quase
anual, mas pode acontecer em mais de uma ocasio ao ano. De qualquer forma,
essa no est presente apenas em alguns casos, constitudos por associaes sociais
pequenas que, no entanto, tambm esto sobre-representadas entre as que realizam
mais de uma vez ao ano (IREF, 2005). Isso leva a concluir que no seria correto
imputar dimenso pequena, ou de escassa formalizao, a pior, mais ineficiente/
ineficaz gesto das atividades associativas. A realidade das associaes sociais
polimrfica; necessrio diferenciar os casos em que a pequenez e a informalidade
so o resultado de uma incapacidade de consolidao da forma associativa, e os
casos em que simplesmente representam a dimenso, o tipo e o grau de estruturao
timos em relao ao fim e ao estilo associativos perseguidos.
A essas consideraes se soma uma modalidade de estruturao que s
amplamente, e talvez de maneira imprpria, pode ser definida como democrtica.
Por exemplo, muito rara a eleio dos leader. A organizao dos rgos centrais
ocorre mediante escrutnio secreto em quase a metade dos casos (preferentemente
entre as associaes sociais grandes); no entanto, em quase um tero trata-se de
acordos conseguidos em forma de assemblia (modalidade dominante entre as
associaes pequenas). As modalidades so, pois, freqentemente mltiplas.
O quadro que resulta poderia levar-nos a concluir que a democracia o
ponto fraco das associaes sociais. Em parte isso certo, ainda que tal afirmao
deva ser matizada segundo os contextos nacionais: no contexto italiano pode-se
dizer, por exemplo, que as associaes sociais suavizam a fraqueza e a no-realizao
das estruturas democrticas presentes na mesma sociedade (IREF, 2005). No entanto,
sociologicamente tambm necessrio observar que seria imprprio pretender para
as associaes sociais requisitos democrticos assimilveis, na quantidade e no
tipo de garantias, as quais so vlidas para um Parlamento ou para uma instituio
pblica. Isso no quer dizer que as associaes sociais devam ser antidemocrticas

As associaes sociais nas sociedades avanadas

197

no sentido substancial, seno que a natureza do associacionismo seja tal que no


possa ser reorientada de forma imperativa aos tipos de controle interno
democrticos no sentido poltico e procedimental, tendo como pena a perda de
sua especificidade.
No caso da Espanha, esse aspecto foi abordado recentemente para o caso
das Organizaes No-Lucrativas de Ao Social (ONLAS) no contexto do Pas
Basco. Esse trabalho revela que os dirigentes das organizaes so eleitos
democraticamente pelos scios em 70% dos casos; a composio do corpo social
de base, e da mesma forma a composio de seu corpo diretivo, respondem a
cnones de um estilo democrtico, e em trs de cada quatro casos (75%) essas
organizaes funcionam como instituies de ndole democrtica, nas quais se
pratica e fomenta a liberdade de opinio, a participao social e a mediao social
de conflitos (RUIZ OLABUNAGA, 2003, p. 388).
No que diz respeito gesto dos recursos, nos deteremos uma vez mais no
caso italiano: em dois teros das associaes sociais as prestaes voluntrias
constituem mais de 50% do pessoal disponvel. Os scios voluntrios predominam,
nesse mbito, sobre os scios voluntrios externos que trabalham dentro de uma
organizao. Os scios dependentes esto mais presentes nas associaes sociais
pequenas, e os dependentes externos, nas associaes sociais grandes, o que favorece
o nascimento de uma espcie de burocracia associativa (IREF, 2005).
Aproximadamente a metade dos leader no compensada com um
deslocamento a favor das associaes sociais grandes, que colocam a seus leader,
entre outras coisas, maiores exigncias de viagens e de coordenao de atividades
extensas e ramificadas. Nota-se, enfim, o permanente problema da no-diversificao
das fontes de entradas, que geralmente so pblicas ou procedentes de cotas
associativas (IREF, 2005). Encontramo-nos diante de um trao distintivo do Terceiro
Setor europeu. O exemplo espanhol paradigmtico. Os ingressos procedentes do
setor pblico ascendem a 45,3% do total em Entidades No-Lucrativas e a 56,6%
no caso de Organizaes de Terceiro Setor de Ao Social (GARCA DELGADO,
2004, p. 60). Essa porcentagem ainda mais significativa nas associaes menores
(ingressos inferiores a 6.000 euros), onde as cotas dos scios e as subvenes
pblicas representam entre 85% e 90% dos ingressos anuais das associaes, e
essas duas formas de receita tm um peso equivalente. medida que vo crescendo
os ingressos das associaes, ocorre uma queda dos gerados a partir das cotas dos
scios e aumenta significativamente o peso das subvenes pblicas (PREZ DAZ;
LPEZ NOVO, 2003, p. 257).

4 Mutaes e tendncias nas associaes sociais


A morfognese complexa das associaes sociais pode ser observada e lida
fundamentalmente desde duas perspectivas: externa, das relaes de redes com
outros sujeitos que so ativadas; e interna, ou seja, da evoluo da forma associao

198

Instituies comunitrias

social, de suas configuraes e de seus problemas, como percebidas no mesmo


interior das associaes e de seus membros.
Desde o primeiro dos dois perfis, oferecer um quadro geral da rede interorganizativa na qual as associaes sociais esto implicadas significa analisar as
relaes dessas com quatro categorias de sujeitos: os entes pblicos, os sujeitos
econmicos, as instituies e os movimentos religiosos, e as outras associaes de
Terceiro Setor.
A complexidade de tal fenomenologia muito difcil de sintetizar,
especialmente se temos em conta as diferenas ligadas aos contextos nacionais.
Deve ser considerado, por outro lado, que desde este perfil tambm muito
diferenciada a posio de associaes ativas em diferentes setores. Em sntese,
impossvel resumir em uma nica frmula o modelo de reticularidade implicada.
Limitamo-nos a algumas consideraes gerais, referentes ao caso italiano e espanhol;
no primeiro, as associaes sociais mantm relaes muito intensas com ministrios,
regies e outros entes pblicos. Quase todas so percebidas como negativas,
especialmente aquelas mantidas com as regies e prefeituras, os mais prximos s
experincias e atividades associativas enquanto localizadas em um determinado
territrio. Os sujeitos econmicos so praticamente ignorados empresas comerciais,
cooperativas, bancos. Poucas tm relaes com os partidos polticos. Depois dos
entes pblicos e, como veremos, as outras associaes sociais, um grupo de sujeitos
com quem se tem relaes com instituies e movimentos religiosos, e estas
relaes so mais positivas do que com o setor pblico (IREF, 2005).
Uma tendncia muito semelhante encontra-se no caso das associaes
familiares no contexto espanhol, sobretudo naquelas mais identificadas com a
pragmtica familiar. Nessas, as relaes com as distintas administraes pblicas
so percebidas com receio; as associaes costumam aproximar-se a elas buscando
subvenes e um maior reconhecimento pblico, no se estabelecendo, em muitos
casos, uma autntica relao horizontal de colaborao, seno de pretendida
colonizao. Sua vinculao com partidos polticos costuma ser escassa e, nesse
caso, costuma ter por objetivo tornar-lhes partcipes de suas necessidades e
demandas. Quanto ao setor mercantil, o grau de interao praticamente
insignificante, no sendo as empresas, em muitas ocasies, sequer contempladas
em seu discurso. Como no caso italiano, as relaes que gozam de maior valor so
aquelas mantidas com outras organizaes de Terceiro Setor, como as fundaes,
outros movimentos sociais e religiosos, e, obviamente, com outras associaes
familiares (sobretudo quando compartilham uma mesma idia sobre a famlia);
especialmente significativas (por sua valorizao e intensidade) so as relaes de
muitas destas associaes com suas homnimas no exterior (AYUSO, 2005).
Portanto, e em geral, so muitas e positivas as relaes com outras
associaes sociais e tambm com outras formas associativas. A associao social
parece estar ligada geneticamente a outras formas: da vida a empresas sociais,
devido, diz-se, obra de promoo desenvolvida pelas associaes sociais; percebese que a osmose observada tanto em nvel coletivo como em nvel individual; no

As associaes sociais nas sociedades avanadas

199

raro, os indivduos freqentam antes uma associao social e posteriormente uma


empresa social, e a mesma forma da associao social est sujeita a transformarse em empresa social. No entanto, no parece que o volume e o carter positivo
das relaes tenham dado lugar, at hoje, a uma coordenao real e sistemtica
dos recursos e das estratgias. De certa forma, isto , por definio, impossvel,
uma vez que as associaes sociais constituem bolhas sociais particulares, ainda
que intencionalmente universais, cuja identidade apenas dentro de certos limites
pode apostar em um marco mais geral de coordenao. No entanto, em parte se
trata de um autoconhecimento ainda escasso: da prpria identidade como setor
dentro do sistema societrio, do que se tem em comum e as potencialidades, do rol
que se poderia desenvolver se se adquirisse uma maior auto-refletividade.
Uma cultura de associar-se provavelmente tem a necessidade do confronto
interassociativo para chegar organizao do associar-se, do elemento
associativo. Ou seja, porque os scios e as mesmas formas associativas conseguem
desenvolver esse nvel de autoconhecimento, construindo a associao como
valor em si, como bem relacional. A interpretao relacional destas solidariedades
autnomas, enraizadas nas estruturas do ethos, chave para entender o que
significa a chamada nova cidadania, como fator de integrao e responsabilidade
cvica na presente complexidade social (LLANO, 2002).
A chamada operao de autoconhecimento e de construo cultural do
sentido de associar-se, que apenas pode ter lugar nas e atravs das relaes intra
e interassociativas, apresenta particular relevncia nessa fase, na qual o elementochave da morfognese interna s formas associativas a exigncia da
profissionalizao. Essa manifesta e urgente se as associaes sociais devem
assumir um rol societrio de auto-organizao e ascenso como prprio (ou seja,
no com sinais de mera suplncia com respeito ao dficit pblico) dos objetivos
sociais cada vez mais complexos.
Por outro lado, parece abrir-se o clssico gap entre burocracia e exigncias
de participao. So trs as dimenses do problema ou, melhor ainda, os pontos
de vista a partir dos quais fica visvel:
A tenso percebida pelos scios entre defesa dos direitos-deveres de cidadania
(advocacy) e oferta de servios acordada com entes pblicos.
O crescimento dos voluntrios como singulares e grupos espontneos, e a
contextual queda da atividade voluntria nas grandes organizaes. Na mesma
direo, observa-se uma maior distncia produzida entre voluntrios uti singuli
e organizaes formalizadas. Possivelmente esta assinala o fato de que certas
organizaes no realizam aquela sociabilidade que os membros consideravam
adequada.
A distncia entre ideais-objetivos-finalidade do grupo e prxis de gesto,
aumentada a causa de alto nmero de dependentes no-scios nas associaes
grandes, que percebido tambm no pensamento reflexo como
rotinarizao do carisma associativo (IREF, 2005, p. 72), (AYUSO, 2005).

200

Instituies comunitrias

Desse este perfil, resulta evidente uma anotao relativa aos critrios de
acesso, muito significativa no caso italiano: no ter critrios seletivos aparece em
42,1% das grandes associaes e em 27,9% das pequenas. Por outro lado, o fato
de compartilhar princpios enquanto critrio de adeso demandado em 51,5%
das associaes pequenas e apenas em 36% das grandes (IREF, 2005, p. 85).
Isso sugere dois modelos diferentes de expanso da membership, que parecem
configurar-se como divergentes: concretamente, a ampliao simplesmente numrica,
no qualificada, da base associativa parece afirmar-se entre as associaes de
maiores dimenses. Isso corresponde a exigncias (tambm financeiras)
compreensveis, no entanto equivale a reconhecer que a dimenso dos grupos prope
o problema da dissoluo e do declinar, ou ainda da transformao da gerao
original da associao social, entendida como capacidade de uma forma associativa
produzir determinados bens que definam a identidade de finalidade.

5 Autonomia e juridicidade das esferas sociais


Tendo presente o carter emergente e a difcil classificao do fenmeno, o
perfil jurdico das associaes sociais incerto e, ainda mais, o rol que lhes
determinado nas diferentes legislaes europias problemtico. Em geral, pode-se
afirmar que, no que se refere s associaes sociais, a incapacidade (intrnseca?)
do subsistema poltico para observar o privado social se manifesta no mesmo nvel,
talvez enquanto se trata de reconhecer o rol e a relevncia de finalidades e atividades
no em primeira instncia altrustas ou de beneficncia. Mas a questo das
relaes entre o sistema jurdico e as esferas associativas autnomas muito
complexa, necessitando de uma prolongao do campo onde estiver corretamente
implantada.
A configurao dos sistemas de welfare, que emerge depois da profunda
crise que marcou as sociedades europias das ltimas duas dcadas, parece revelar
ao observador, entre seus traos fundamentais, o crescimento da complexidade,
constituda atravs de novas formas de diferenciao, em concreto das polticas
sociais e dos atores das mesmas (HERRERA, 2001).
Isto implica, por parte dos atores institucionais, se se quer desenvolver essa
dinmica de forma democrtica e no regressiva, uma capacidade de fazer entrar,
no jogo societrio e no conjunto de suas relaes em nvel macro, novos processos
e novos sujeitos autnomos, sabendo produzir e sustentar esses jogos de tipo
cooperativo, e no de soma zero13.
Essa evoluo tambm leva consigo exigncias mais especficas,
transformaes e tenses localizadas no nvel dos sistemas e das normas jurdicas.
Na configurao societria atual, e cada vez mais na emergente, o direito sempre
est chamado a uma nova refletividade, onde possa atuar como mdium simblico
capaz de oferecer s esferas sociais emergentes no que diz respeito a ns, as
associaes sociais um ambiente relacional adequado; em outros termos, onde

As associaes sociais nas sociedades avanadas

201

configurar diversamente as relaes entre os novos sujeitos de cidadania e os


outros subsistemas da sociedade mais relevantes para eles e para a completa
configurao das sociedades avanadas14. Em sntese, o direito faz-se necessrio
para oferecer s esferas associativas privado-sociais input adequados e para favorecer
a intrnseca vitalidade e o desenvolvimento em sentido no particularista.
Por um lado, est o direito como elemento de liberdade e de reconhecimento
para as associaes. Por outro, as tentativas do subsistema jurdico de afrontar
essa tendncia maior complexidade das sociedades avanadas, aqui observadas,
em concreto, como sistemas de welfare, deram lugar a uma ampla gama e articulada
fenomenologia que se introduz, normalmente, abaixo da etiqueta de juridicidade.
Devemos enfrentar-nos com esse problema agora e, para isso, apelaremos a um
amplo debate, muito rico em vozes e interpretaes15. Quando o direito facilita e
estimula as expresses genunas e vitais de objetivos e valores que pulsam na
sociedade, e que seu surgimento enriquecer o acervo geral da comunidade, ento
pode-se dizer que o direito, como organizao racional da vida social de acordo
com a justia, cumpre seu papel. Tambm, quando o direito, especificamente o
administrativo, tenta fazer das associaes apndices do poder atravs de um
emaranhado de controles, supervises e inspees desproporcionais, ento o que
inicialmente pde expressar a livre expresso de um bem social acaba convertendose, nada mais, nada menos, do que num sistema de forte controle social que utiliza
as associaes para sua totalitria conformao da ordem social.
A juridicidade um fenmeno antigo. No entanto, necessrio captar os
aspectos peculiares referentes ao nosso problema. Desde essa perspectiva, como
recorda Teubner (1987), no assumida uma definio de juridicidade dirigida
aos aspectos exclusiva e preferentemente quantitativos. De acordo com esse ponto
de vista, o crescimento das legislaes e os conseguintes fenmenos de confuso,
burocratizao, irracionalidade e colapso dos sistemas administrativos no representa
uma novidade para os Estados europeus.
O novo sentido da juridicidade capta-se, no entanto, situando-a na atual
fase de desenvolvimento das sociedades ocidentais, como problema especificamente
histrico. Portanto, necessrio esclarecer o mais amplo contexto histrico do
atual fenmeno da juridicidade. Seguindo a anlise de Habermas (1985; 1987),
podem-se destacar quatro pocas marcadas por outras tantas fases do processo de
juridicidade: a primeira delas levou ao Estado burgus, desenvolvendo-se na
forma de absolutismo na Europa ocidental. Nele, a lei resiste diferenciao de
dois grandes subsistemas econmico e poltico , protegendo a autonomia; aqui
se desenvolve o moderno sistema formal do civil law, que serve de plataforma para
as sucessivas diferenciaes de reas materiais, como o direito do trabalho, a
previdncia social, etc.
As trs fases sucessivas da juridicidade so definidas por Habermas como
contramovimentos histricos comparados primeira diferenciao, tendentes
constitucionalizao jurdica, democrtica e social dos subsistemas anteriores. Na
segunda fase, o sistema do civil law coordenado com o exerccio do poder de

202

Instituies comunitrias

forma que o princpio da legalidade da administrao possa ser interpretado nos


termos do rule of law; na terceira fase existe uma democratizao do sistema
poltico tambm introduzida no sistema jurdico e atravs dele. Na ltima fase, que
alude ao Estado social, tenta-se constitucionalizar o sistema econmico: o Estado
social prope um controle sobre o sistema econmico, assim como antes tentava
controlar o sistema poltico.
Dessa forma, parece mais claro que a juridicidade no seja entendida e
analisada como fenmeno universal, seno historicamente especfico; trata-se do
tipo particular de juridicidade que existe no moderno Welfare State; no controle dos
grupos autnomos, expressa-se a ambivalncia de uma garantia de liberdade de
uma valorizao por parte do Estado , que, ao mesmo, tempo implica privatizao
da mesma.
Por outro lado, a juridicidade, como est caracterizada nesta anlise,
compreendida como um fenmeno irreversvel e necessrio em sua tendncia, o
que no exclui, naturalmente, a contingncia de adaptao a diferentes situaes
e possibilidade de assumir formas prejudiciais ou no para o ambiente e para o
mais amplo contexto societrio; em resumo, para a possibilidade de distinguir formas
fisiolgicas e patolgicas, e de tentar promover as primeiras e evitar as segundas.
Que transformaes do mesmo direito, em sua ordem interna, ocorreram
neste movimento?
Nessa ltima fase, a lei j no tem (somente) a velha funo de resoluo
de conflitos, seno que deve responder s exigncias de interveno poltica tpicas
do Welfare State; em outros termos, a lei se converte explicitamente em instrumento
para os propsitos do poder poltico, que tende a assumir a responsabilidade dos
processos sociais. Isso significa a definio dos objetivos, a escolha dos meios, a
proviso de programas de conduta concretos e a implementao da norma.
Ali onde o direito formal se limitava delimitao de esferas abstratas
para a ao autnoma privada, agora sua legitimao depende dos resultados
sociais obtidos atravs do regulamento. A legitimao move-se desde a autonomia
at o regulamento; a justia legal-liberal transforma-se em justia normativotecnocrata (TEUBNER, 1987).
Essa transformao na estrutura e nas funes da mesma lei tambm modifica
a ordem interna do sistema jurdico. Aqui no nos interessam os aspectos internos
da doutrina jurdica. O que precisa estar presente como a lei reguladora transforma
o mbito da formao histrico-social do Welfare State. Suas caractersticas podem
ser sintetizadas da seguinte maneira: sua funo est orientada pelas exigncias de
guia do Welfare State; na legitimao, os resultados sociais de suas
regulamentaes so predominantes; sua estrutura tende a ser particularista,
orientada ao objetivo e dependente da assistncia por parte das Cincias Sociais.
Por outro lado, no momento em que o direito deve responder s exigncias
cada vez mais diferenciadas por parte de seu ambiente poltico, tambm sofre um

As associaes sociais nas sociedades avanadas

203

processo de diferenciao que o leva a desenvolver a prpria autonomia num


sentido cada vez mais autopoitico e auto-referencial. As esferas sociais, por sua
vez, aceitam o controle jurdico apenas como estmulos externos a desenvolvimentos
internos que j no so controlveis pela lei. Como diz Teubner (1987), o direito
nas sociedades de welfare avanado encontra-se diante de um tridilema regulador.
Se se superam os limites impostos pela autopoiesis dos subsistemas sociais,
incorre-se na tripla alternativa entre indiferena das esferas sociais ao controle,
desintegrao social atravs do direito e desintegrao jurdica atravs da
sociedade. Portanto, o problema como legislar de tal maneira que se supere a
indiferena, sem com isso incorrer na falta de respeito com a autogerao dos
sistemas. Trata-se, em outros termos, de conceber alternativas jurdicas que faam
justia, ao mesmo tempo, aos imperativos de guia social da administrao pblica,
s propriedades peculiares das respectivas reas sociais e s capacidades intrnsecas
do direito.
O problema da desintegrao atravs do direito pode apresentar-se nos
seguintes termos: quando o direito se converte no mdium de controle dos sistemas
welfare, tem sua disposio modalidades de funcionamento, critrios de
racionalidade e formas organizativas no apropriadas para as estruturas de mundo
vital das reas reguladas, e por isso corre o risco de errar completamente o alvo,
no obtendo os resultados predeterminados, ou ainda alcan-los, mas pagando o
preo de distorcer de forma excessiva as esferas sociais que deve regular e as a que
tem que garantir liberdade e reconhecimento (em medida e sentido diferenciados).
Essa questo foi expressa classicamente por Habermas com o termo-conceito de
colonizao dos mundos vitais (HABERMAS, 1987). E preciso ser dito que as
mesmas questes e problemas apresentaram-se no apenas nas esferas do mundo
vital e nos grupos sociais primrios, mas tambm nas redes de relaes secundrias
com certo grau de estruturao, como so as associaes sociais (e privado-sociais
em geral). Mas, por outra parte, est tambm o direito, esmagado entre as exigncias
do Estado e as resistncias das esferas sociais, podendo ser posto em perigo quanto
s suas capacidades de auto-regenerao (LUHMANN, 1985).
possvel elaborar linhas orientadoras para uma configurao do direito
que permita garantir um crescimento e uma evoluo jurdica menos prejudicial
para o ambiente social no qual atua? Muito diferentes foram as respostas ao
problema. Apenas trataremos de resolver brevemente as coordenadas essenciais
do debate.
As respostas se concentraram em trs diferentes possibilidades: a nfase foi
posta uma e outra vez (a) na implementao, na efetividade do controle, (b) na
necessidade de um descontrole e, por fim, (c) nos problemas propostos pelo
acoplamento estrutural de todos os subsistemas em jogo.
A. A linha da implementao (MAYNTZ, 1980-83) define o problema
como um dficit de atuao (enforcement dficit). Tal teoria acopla-se naturalmente
com a teoria da guia poltica da sociedade, segundo a qual a poltica ainda

204

Instituies comunitrias

considerada o centro e o vrtice da mesma sociedade (ARDIG e DONATI, 1982).


Nesse quadro, o problema do acoplamento estrutural reduzido a um problema de
eficcia tcnica. Os efeitos desejados de uma lei so perseguidos, se o caso, com
mais fundos e maiores atribuies de poder aos entes delegados. A viso da lei
aqui uma viso de engenharia social, ou seja, como um instrumento que deve
diretamente provocar e guiar determinadas mudanas sociais. Um objetivo poltico
traduzido em um programa jurdico que, supe-se, dever modificar os
comportamentos daqueles que esto controlados em uma determinada direo.
Tudo isso est presente ao mesmo tempo com o excesso de complexidade da
sociedade avanada, que faz possvel atuar desta maneira, esperando efeitos
previsveis. Em linhas mais gerais, este ponto conecta-se com as transformaes de
longa data da configurao histrica do Welfare State nas sociedades avanadas.
So, em outros termos, os modelos condicionais de poltica social que, atualmente,
devem ser considerados como superados (HERRERA e CASTN, 2003).
B. A linha do descontrole encontra-se, no entanto, com a irreversibilidade
histrica do fenmeno da juridicidade apenas assinalada. Por outro lado,
extremamente problemtica quanto sua proposta de conceber o acoplamento
estrutural de forma que a lei deva elaborar apenas as regras-eixo do jogo, ressentindo
excessivamente o domnio da racionalidade econmica. Duas observaes,
retomadas de Teubner (1987), consideramos compatveis:
Aceitar uma simples competio entre os fins e os atores que so portadores
inaceitvel desde o ponto de vista do direito constitucional; diante de um conflito
de fins, no parece aceitvel resolver simplesmente afirmando a mxima liberdade
de competio como valor prioritrio referente a todo fim econmico e social.
Por outro lado, o problema do acoplamento estrutural precisamente o problema
de como introduzir, num jogo possivelmente cooperativo, subsistemas diferentes
da sociedade com suas prprias racionalidades. Desde esse ngulo, a perspectiva
do descontrole aparece como uma reduo exagerada do problema.
C. Existe uma terceira possibilidade, e esta a que consideramos coerente
com a abordagem terica assumida, j que se apresenta mais adequada para
captar as verdadeiras razes da crise das capacidades reguladoras do direito e para
prover uma soluo que no seja posteriormente distributiva das esferas sociais
interessadas. Esta pode ser definida como controle do autocontrole; trata-se de
entender a lei como controle dos processos auto-reguladores. Em outros termos,
referente situao atual, preciso transmitir desde uma concepo da lei orientada
ao objetivo (purpose oriented) a um incentivo dos processos auto-reguladores
(triggering of self-regulatory processes).
Os programas jurdicos concebidos dessa forma tambm podem ser descritos
como a investigao de um correto acoplamento estrutural mediante uma
autolimitao do direito. O objetivo chegar a programas relacionais16, que
permitam coordenar as diferentes racionalidades dos diversos subsistemas. Isso
implica, mais alm da nfase do controle indireto, que as leis saibam adquirir uma

As associaes sociais nas sociedades avanadas

205

maior refletividade como sensibilidade aos efeitos das prprias disposies sobre
esferas sociais reguladas e, ao mesmo tempo, produzir refletividade no interior
das esferas sujeitas ao controle, onde acrescentar sua capacidade de autodesenvolvimento e especialmente observar os efeitos que a maximizao da prpria
racionalidade especfica poderia provocar.
Chegando a este ponto, oportuno observar que esta estratgia pode
desenvolver-se ao longo de duas diretrizes diferentes. Por um lado, devemos
considerar a possibilidade de que esta abordagem coincida com uma radical
procedimentalizao da lei17. No so estas as pginas para analisar a fundo a
questo. Basta observar que os numerosos problemas do caso sugerem o contrrio,
que a procedimentalizao da lei no oferece muitas garantias de desenvolvimentos
no-patolgicos; o profundo problema moderno precisamente o de conceber
uma legislao que saiba conservar melhor ainda, recuperar a capacidade de
fazer afirmaes prprias. Por outro, a perspectiva a de uma lei que oriente para
modelar desde o interior a autopoiesis das associaes, mediante normas
procedimentais; isto implica uma forte aposta em favorecer sua comunicao e
coordenao interorganizativa; uma anlise profunda requereria muito espao e
nos levaria mais alm dos objetivos especficos destas pginas. Portanto, acreditamos
que se possa afirmar que um desenvolvimento nessa direo representaria o risco
de uma forte debilitao ainda que no desejada e indireta da autonomia e
da mesma natureza social das associaes sociais18.
Sobre o outro lado da diferenciao, fica aberto o caminho da aceitao do
no-isomorfismo entre as associaes e o subsistema poltico-institucional (para
no falar do econmico), que pode levar a concentrar a ateno da legislao
sobre relaes interativas entre os subsistemas. Isso significa propor a autonomia
das associaes orientadas a um (circunscrito e concreto) bem comum como
problema e ponto-chave do controle. Apesar do que foi dito at agora, este ponto
no deve ser considerado descontado ou ainda unvoco.
O debate sobre a juridicidade das esferas sociais, brevemente reconstrudo,
levou a identificar, no controle da auto-regulao, o modelo parecido ao que a
legislao deveria possuir se deseja encontrar solues no diferenciadas e no
patolgicas ao problema das interaes e intersees entre os novos sujeitos
associativos emergentes e os outros subsistemas da sociedade. No entanto, tambm
conclumos, descartando as hipteses procedimental-tecnocrticas, que, de qualquer
forma, seriam um grande obstculo autonomia das esferas sociais em questo.
necessrio, posteriormente, elaborar um esclarecimento.
Os mesmos atores que propem um internal modelling dos processos de
auto-organizao das associaes por parte de normas do tipo procedimental, no
reconhecem nela uma notvel importncia da autonomia social das organizaes
em questo? O caso que a autonomia pode ser entendida (e ativada) em mltiplos
sentidos e modalidades. Quem considera possvel uma guia procedimental orientada
para fazer das associaes cada vez mais isomrficas com os sujeitos pblicos,
sem por isso provocar a burocratizao, manifesta entender a autonomia como

206

Instituies comunitrias

pura capacidade de auto-organizao, que pode ser guiada em qualquer direo


sem ter presente a natureza social da esfera interessada. Desde essa perspectiva,
o fator que poderia cruzar o limiar, superando os limites da capacidade autogeradora
de uma associao, no a direo em que essa induzida a desenvolver-se, ou a
distncia entre essa e a identidade, as potencialidades e o sentido das relaes
associativas para aqueles que as ativaram, seno exclusivamente o mtodo, o
mecanismo utilizado para obter esse resultado. Em outros termos, a identidade de
uma associao no outra que no a sua operacionalidade interna. Se essa
respeitada, a funo de guia exercida pela lei pode ser considerada totalmente
relacional, indireta, no purpose oriented.
No entanto, oportuno esclarecer que nossa investigao assume um ponto
de vista atravs do qual a autonomia algo mais e diferente de um mecanismo
auto-organizativo, e compreende dimenses relacionais mais do que funcionais.
Por outro lado, pode ter relevncia e sentidos diferentes dentro de diversas formaes
histrico-sociais, nas quais o rol e a posio do associacionismo social no contexto
societrio geral apresentam-se modificados.
Certamente, as Cincias Sociais tm muitos caminhos a percorrer para poder
esclarecer que configuraes da relao direito-sociedade sero possveis e provveis;
mas est claro que tal interao ser cada vez mais central na interpretao da
autonomia social e na representao das tendncias de fundo das sociedades
europias que esto na base do nosso trabalho.
Na morfognese complexa das mltiplas inter-relaes que assinalamos,
contingente ainda que ligada a trajetrias socioculturais no casuais, poder decidirse a direo que tomar a galxia associativa e a associao social em seu
interior no futuro das sociedades avanadas: se saber encontrar em si a fora
necessria para tomar a via do afastamento19, ou se deveremos registrar um
fallout de formas associativas reconduzidas a princpios, estilos e regras incapazes
de produzir mudana social.

Concluses
Alguns dos especialistas europeus especializados no estudo da sociedade
civil se perguntam atualmente se nos encontramos diante do incio de uma nova
era da participao (BARTHMELY, 2003). Desde o ponto de vista quantitativo,
a questo no difcil de responder, haja vista os ltimos trabalhos internacionais
sobre o Terceiro Setor em nvel nacional, europeu e mundial20. O dilema ocorre em
conhecer qual a direo dessa participao e se existe um contexto apropriado,
que respeite a especificidade de muitas dessas novas formas sociais e, ao mesmo
tempo, permita seu desenvolvimento na esfera pblica. O problema, o grande
problema, que o interesse dos cidados por dedicar parte do seu tempo a articular
objetivos e valores deixa muito a desejar. O welfare tambm conseguiu adormecer
as qualidades democrticas e sociais mais elementares das pessoas para instalar

As associaes sociais nas sociedades avanadas

207

um ambiente de consumismo anti-solidrio, o que dificulta enormemente a


canalizao para o espao pblico de numerosas dimenses e pontos de vista que
ajudariam a conformar um espao pblico mais aberto e plural.
A bssola que indica a direo na qual caminham as associaes do sculo
XXI mostra que no existe uma preferncia especial dirigida formao de
organizaes caracterizadas pela elaborao explcita de um projeto poltico, seno,
melhor dizendo, ao desenvolvimento de um sentido comunitrio e auto-organizativo.
Isso supe superar as articulaes prprias dos movimentos sociais clssicos e dos
movimentos protestantes que protagonizaram as redes associativas mais importantes
at o final dos anos 70. Nas sociedades complexas, junto com a maior segmentao
e diferenciao da sociedade, tambm aparecem novas formas de sociabilidade
ao redor de diferentes culturas e novas necessidades. Essas associaes desenvolvemse com os processos de modernizao social a partir de uma conscincia reflexiva
capaz de elaborar inovaes.
Muitas das chaves da nova configurao da sociedade civil apontam para o
surgimento de organizaes privado sociais, que seguem lgicas de ao totalmente
diferenciadas das anteriores, por exemplo os movimentos sociais utilizam o capital
social para aumentar sua influncia, enquanto que o privado social usa sua influncia
para aumentar o capital social (DONATI e COLOZZI, 2004). Estas iniciativas
sociais articulam-se a partir de subjetividades sociais que surgem de redes relacionais
da vida cotidiana e que criam e gerem organizaes sociais especficas.
Sua presena na realidade social no se manifesta de forma homognea, e
sim dando vida a uma realidade extremamente fragmentada e heterognea que
pode, inclusive, fazer-nos duvidar da real existncia do Terceiro Setor. Essa uma
de suas debilidades mais destacadas, mas, ao mesmo tempo, uma de suas mais
importantes fortalezas. O emaranhado social que se configura na ps-modernidade
est carregado de ambivalncias e sua leitura no isenta de dificuldades. Ele
supe um novo objetivo para os cientistas sociais que devem responder com novas
teorias e abordagens.
Um problema muito maior que a heterogeneidade dessas organizaes referese a no saber observar essa galxia associativa nos termos apropriados. Limitar a
anlise a vises centradas exclusivamente na participao poltica, na contribuio
do setor non-profit ao PIB, no capital social que mobilizam ou no mero
voluntariado altrusta significa conhecer apenas um lado do poliedro de mltiplas
arestas. A multiplicidade associativa muito rica e difere de acordo com as variveis
que se analisa; o desejvel em sua configurao como setor, tal e como recorda
Prez Daz (2005), o desenvolvimento da capacidade dos indivduos que compem
esses coletivos para exercer sua responsabilidade e liberdade, de forma que possam
gerar em si mesmos um princpio de energia e de atividade que os impulsione a dar
e no apenas a receber, a colaborar nas tarefas, a implicar-se em suas modalidades,
a refletir nesse sentido e a propor alternativas e variveis.
As associaes sociais nos termos que referimos nestas pginas podem ser

208

Instituies comunitrias

consideradas sujeitos caractersticos dentro do privado social. No entanto, so


tremendamente difceis de observar sem as ferramentas sociolgicas apropriadas.
A partir da teoria relacional, estas formas sociais emergentes se inserem dentro de
uma nova cultura cidad, cuja motivao e inspirao seguem os princpios da
solidariedade, do altrusmo, do dom, da confiana e da reciprocidade. Constituem
identidades sociais que se formam em estreita relao com interesses, e que no
podem ser definidas exclusivamente ou principalmente em sentido instrumental, e
tampouco podem ser consideradas a priori como puramente gratuitas ou
simplesmente altrustas (DONATI, 1997).
Em sua configurao formal, o surgimento dessas associaes responde
necessidade de maiores doses de autonomia para as esferas informais. O Mercado
no tem o monoplio da eficcia, nem o Estado o da benevolncia; existem espaos
que conjugam o formal e o informal, os quais podem gerir-se de forma autnoma
por seus prprios participantes, fomentando sua criatividade e a implicao da
cidadania na sociedade. A nova cultura cidad demanda, diante da presente
complexidade social, formas originais de integrao que tomem como referncia
as responsabilidades cvicas, ser cidado hoje no apenas pagar impostos, receber
prestaes sanitrias, etc., seno o que se refere ao livre protagonismo cvico na
configurao da sociedade (LLANO, 2002, p. 20). Como organizaes sociais
autnomas, as associaes sociais representam fielmente essa cultura associativa,
expressando formas de governo privado de interesses, inspiradas no princpio de
subsidiariedade e dentro de uma concepo da sociedade como conjunto
diferenciado e plural de grupos sociais.
Apesar da sua invisibilidade quantitativa, as associaes sociais esto
presentes em todos os pases europeus, articulando-se de forma muito diversa por
todo o continente e dentro de cada pas. Seu campo de desenvolvimento muito
diferente e compreende desde o mbito do lazer e do tempo livre, at a famlia, a
educao e a assistncia social. Desde o ponto de vista estrutural, configuram-se
em diversos tamanhos, ainda que predominem as mdias e pequenas, pouco
formalizadas e muito prximas a seus prprios scios. Em sua ao social, combinam
a lgica do interesse com a lgica da identidade, seguindo os princpios da cultura
do bem relacional. Em nvel interno, em suas relaes no prevalece o princpio
de utilidade; a sociabilidade dessas associaes se dirige mais produo de bens
relacionais, os quais so elaborados e desfrutados pelos prprios produtores e
usurios, ainda que em muitas ocasies os ditos bens sejam oferecidos tambm a
terceiros. Toda a sociedade se beneficia de sua ao, mas principalmente seus
prprios associados.
Muitas so as vantagens e as potencialidades destas novas formas sociais
que ainda no foram descobertas nem refletidas em legislaes apropriadas. O rol
no qual podem jogar estas configuraes sociais no se reduz apenas ao meio
poltico como formas de expresso da cidadania, nem ao pblico como meros
atores de assistncia social; a partir desta forma de conceber a cidadania, tal e
como mostram algumas experincias21, potencializa-se a formao de grupos

As associaes sociais nas sociedades avanadas

209

autnomos e responsveis que favorecem a integrao da pessoa e do bem-estar


social geral. Desde a esfera pblica, ainda h muito por fazer para romper o corpete
restritivo do que se observa, e caminhar na linha de um controle do autocontrole
que tenha por objetivo o incentivo dos processos auto-reguladores e o desenvolvimento
de uma espiral associativa livre e responsvel.
Definitivamente, junto com o processo de globalizao econmica, as
sociedades mais avanadas assistem de forma silenciosa, mas contnua, a uma
paulatina globalizao das formas de sociabilidade. Com isso se reflete a vitalidade
da prpria sociedade para expressar-se e o surgimento de uma cidadania mais
comprometida e orientada a modelos de boa sociedade. As associaes sociais
dirigem-se nesse sentido; o caminho no est isento de dificuldade, mas acaba de
comear, como recorda Barthlemy (2003, p. 85) a conquista da sociedade pelas
associaes que ainda esto grande parte por fazer. Esperemos que tal senda
transite a partir do respeito autonomia que deve existir em toda associao civil
que se preze.

Notas
1

Professor de Direito Administrativo na Universidad de La Corun, Espanha. Doutor em Direito


pela Universidad de La Corua, Espanha. M Membro da Comisso de Especialistas em
Administrao Pblica das Naes Unidas, Presidente do Instituto Nacional de Administrao
Pblica, Diretor da Escola Galega de Administrao Pblica e do Instituto Canrio de
Administrao Pblica.

Doutor em Cincia Poltica e Sociologia pela Universidade de Granada e Professor de Sociologia


da Universidade de Granada, Espanha.

Leia-se a classificao de Smith, Reddy y Baldwin (1972).

O conceito de bem relacional est, h alguns anos, no centro de uma reflexo levada a cabo no
mbito da sociologia, com alguma contribuio tambm por parte da teoria da eleio racional.
Leia-se Uhlaner (1989), Donati (1991), (1993).

Quanto a subjetividades sociais, estas organizaes podem considerar-se como: expresso da


solidariedade de grupo, surgimento de um novo sentido comunitrio de propriedade e associaes
que expressam formas de governo privado dos interesses inspirados no princpio de auxlio e
dentro de uma concepo da sociedade como conjunto diferenciado e plural de esferas de
justia (HERRERA, 1998b).

Este limite tambm est presente naquelas investigaes que reconstroem de forma mais
sistemtica o desenvolvimento histrico e os estilos de interveno do Terceiro Setor em diferentes
pases da Europa e nos Estados Unidos. Leia-se, por exemplo, Salomn y Anheier (2001),
Kendall y Knapp (2000).

Este critrio mltiple na hora de classificar as organizaes do Terceiro Setor pode ser
observado nas ltimas investigaes realizadas na Espanha. Prez Daz e Lpez Novo (2003)
diferenciam quatro grandes tipos de entidades de ao social: as associaes, as fundaes, as
entidades religiosas e as Caixas Econmicas que participam no setor atravs de sua obra de
assistncia social. Por sua vez, Rodrguez Cabrero e outros (2003), em sua obra sobre as
entidades voluntrias de ao social, concentram-se principalmente nas organizaes que se
beneficiam com 0,52% do IRPF na Espanha. Outra contribuio recente tem sido aquela
coordenada por De Lorenzo (2003), que distingue entre: entidades altrustas (Fundaes, entidades

210

Instituies comunitrias

religiosas, Cruz Vermelha, Caixa Econmica e Organizaes No-Governamentais de


Desenvolvimento ONGD) e entidades cooperativistas (Associaes, Organizao Nacional de
Cegos Espanhis ONCE, cooperativas de previdncia social, cooperativas de acidentes de
trabalho e doenas profissionais da Previdncia Social). Por ltimo, a obra mais recente realizada
por De La Torre (2005) considera uma delimitao muito ampla do Terceiro Setor, na qual so
includos vinte tipos de entidades (associaes e grupos esportivos, organizaes e grupos
juvenis, associaes e organizaes de assistncia social, grupos ecologistas, sindicatos, partidos
polticos, organizaes de direitos humanos, grupos feministas, organizaes de apoio a grupos
com problemas de integrao social, associaes locais e regionais, associaes de pais e
alunos, organizaes no-governamentais de ajuda ao desenvolvimento, associaes de vizinhos
e de bairro, associaes de carter religioso, cooperativas de previdncia social, cooperativas e
sociedades trabalhistas, organizao de consumidores e usurios, associaes de apoio a
portadores de necessidades especiais, associaes ou colgios profissionais, e associaes de
empresrios).
8

Leia-se sobre a crise do setor associativo na Espanha no final dos anos 80 e comeo dos 90 os
trabalhos de: Casado (1992), Rodrguez Piero (1993), Prieto-Laccaci (1994), Villasante (1994),
Alberich (1994).

Leia-se autores como Melucci (2001) ou Laraa y Gusfield (2001), que destacaram como
caracterstica constitutiva bsica dos novos movimentos sociais a busca de identidade a partir
dos mundos de vida cotidianos.

10

Este um problema caracterstico do Terceiro Setor. Entre as formulaes mais completas para
o caso da Espanha, destaca-se o critrio utilizado por Prez Daz y Lpez Novo (2003) sobre o
tamanho das associaes de ao social, onde se tm em conta trs aspectos: o nmero de
pessoas atendidas, o nmero de trabalhadores assalariados e o nmero total de efetivos humanos.
A combinao destes indicadores permite diferenciar entre o que os autores denominam as
maiores entre as grandes (os gigantes do setor) e as menores entre as pequenas (os anes).

11

Desde o final da dcada de 80, estes informes costumam ser realizados a cada trs anos e
constituem um bom instrumento para estudar a evoluo experimentada pelas associaes
sociais neste pas. At hoje foram realizados oito informes: 1985, 1988, 1990, 1993, 1996,
1999, 2002 e 2005. Deste ltimo que extramos os dados aqui comentados, assim como
algumas concluses.

12

Leia-se o trabalho coordenado por Martin y Hassenteufel (1997) sobre as associaes familiares
na Europa, onde se pe em evidncia a heterogeneidade quanto ao tamanho, ao nvel organizativo
e s funes destas associaes em relao aos distintos pases do continente.

13

Uma nova configurao do bem-estar passa por potencializar grupos sociais mais prximos ao
cidado (autonomias sociais), como as organizaes de Terceiro Setor ou a famlia, e a busca
de novos modelos de poltica social, mais equilibrados, como o welfare mix. Os objetos-sujeitos
da poltica social no podem ser nem os indivduos como tais nem as categorias sociais
artificialmente construdas, seno os grupos sociais, uma vez que formam redes primrias e
secundrias (DONATI y LUCAS, 1987, p. 64).

14

Sobre o tema dos novos desenvolvimentos da cidadania nas sociedades europias, leia-se Le
Grand y Robinson (1984), Jordan, (1987), Lee y Raban (1988) Zincone (1992), Donati
(1993), Balibar (1994), Walzer (1997), Bauman (1998), Ferrajoli (2001), Herrera y Soriano
(2005).

15

Como exemplo, leia-se Fuller (1969), Abel (1980), Willke (1983), Teubner (1985), (1987),
Luhmann (1990).

16

Utilizamos a terminologia de Willke (1983), Teubner, Willke (1984).

17

Leia-se Sciulli (1992), que precisamente prope uma mudana de procedimento, no direito e
na organizao social, para garantir um desenvolvimento em sentido democrtico das grandes
organizaes no respeito sua autonomia e ao mesmo tempo um desenvolvimento em sentido

As associaes sociais nas sociedades avanadas

211

no-autoritrio do contexto societrio. O volume apresenta uma teoria sociolgica, com fortes
implicaes jurdicas. Para as bases jurdicas do discurso sciulliano, leia-se Fuller (1975).
18

Aqui acreditamos ser oportuno distanciarmo-nos do discurso de Teubner (1987) que, no


entanto, prope esta linha de desenvolvimento como um dos caminhos a percorrer. Para uma
abordagem muito similar da coordenao entre atores institucionais e sujeitos associativos
dentro de um novo setor pblico diferenciado e complexo, leia-se as contribuies compiladas
em Kaufmann, Majone y Ostrom (1986).

19

Referimo-nos ao conceito de afastamento, especificado como possvel objetivo social das


associaes, tal e como articulado por Donati (1991:152-167). O socilogo italiano esclarece
que o sentido em que se pode dizer que as associaes do Terceiro Setor excedem sociedade
se d e pode analisar-se sob dois aspectos: a) a redefinio do bem comum, como pode ser
entendido no mbito das polticas sociais; e b) a ativao de aes coletivas que promovam
uma perspectiva solidria, para a qual o Estado e o Mercado resultem inadequados.

20

Estes trabalhos coincidem em afirmar uma exploso associativa nos ltimos anos. Leia-se
estudos como os de Slamon y Anheier (2001) em nvel global, os resultados do estudo-piloto
sobre mutualidades, cooperativas, fundaes e associaes realizado para a Unio Europia
por Eurostat (2001), ou o ltimo trabalho para Espanha realizado por De La Torre (2005)
sobre a participao cidad.

21

Um claro exemplo pode observar-se na interessante prtica levada a cabo na Itlia, numa das
regies mais desenvolvidas do pas (Lombarda), onde foi posto em prtica uma legislao
favorvel s associaes de solidariedade familiar (Lei 23/1999), que potencializa atividades
relacionadas nos termos aqui referidos (Leia-se CARR, 2002).

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Instituies comunitrias

PARTE 2
A Experincia das Universidades Comunitrias
no Sul do Brasil

217

Centro Universitrio FEEVALE

CENTRO UNIVERSITRIO FEEVALE:


a prtica do social e o papel da instituio comunitria
Cristina Ennes da Silva1

Em Braslia, 19h.... Nesse momento, no dia 26 de fevereiro de 1970, uma


parcela significativa da populao de Novo Hamburgo aguardava atenta a voz do
locutor noticiar: ... por volta das 16 horas , em Braslia, o Presidente da Repblica,
general Emlio Garrastazu Mdici, sancionou o decreto de autorizao dos
Estabelecimentos de Ensino Superior em Novo Hamburgo. Toda a expectativa
no era sem motivo de ser, pois havia se passado um ano desde que o recmempossado prefeito de Novo Hamburgo, Alceu Mosmann, propusera a alguns
membros da comunidade que fosse reunida uma comisso para a criao de um
estabelecimento de ensino superior que preenchesse a lacuna educacional da regio.
No final da dcada de sessenta, Novo Hamburgo era uma cidade que se
destacava no cenrio estadual e nacional por ter uma economia em
desenvolvimento; possua indstria e comrcio florescentes e servios que abasteciam
a populao em suas necessidades. A cidade contava com uma populao que
chegava a quase 80.000 habitantes e, no mbito escolar, possua escolas de excelente
qualidade nas esferas do ensino fundamental e mdio, todavia no possua escolas
de ensino superior, tendo como nica exceo o Instituto de Belas Artes.
A importncia da formao de profissionais de nvel superior, bem como a
lacuna existente desses quadros na cidade, era conhecida pela comunidade que,
na medida do possvel, encaminhava seus filhos para a formao em outras cidades.
Por outro lado, o censo escolar realizado no final da dcada de 1960 havia deixado
exposto um potencial de mais de 2.500 estudantes com condies de ingressar no
ensino superior.
Nesse contexto, fcil compreender o acolhimento dado pela comunidade
idia de instalao de uma instituio de ensino superior na cidade, bem como
formao de uma comisso denominada Associao Pr-Universidade de Novo
Hamburgo ASPEUR, formada por membros da comunidade que se propunham
a promover os estudos necessrios criao de uma Universidade Regional. Segundo
reportagem do jornal local,
O futuro comeou a ser forjado num sbado, no dia 28 de junho de 1969,
numa grande assemblia comunitria realizada no ginsio coberto do
Colgio So Jac. Foi um dia memorvel para a regio, do qual participaram
como que imantadas num processo inexorvel as foras vivas da sociedade,
representadas por prefeituras, clubes de servio, associaes de classe,

218

Instituies comunitrias

empresas, entidades educacionais pblicas e privadas. (Jornal NH, 27/


06/1994)

Assim, por quase um ano, representantes dos mais diversos setores da


comunidade local dedicaram seu tempo e sua energia ao bem comum, empenhando
esforos no sentido de obter resultados satisfatrios em curto prazo.
O projeto elaborado comunitariamente pressupunha a implantao dos cursos
de Cincias Contbeis, Administrao de Empresas, Educao (Pedagogia) e
Relaes Pblicas, que, na percepo dos envolvidos, eram as reas prioritrias
para a regio naquele momento. O projeto da Universidade Regional foi encaminhado
pelo Ministro Tarso de Moraes Dutra ao Conselho Federal de Educao no Rio de
Janeiro. Aps os trmites de praxe, houve o aconselhamento de que a solicitao
fosse alterada, no sentido de requerer a implantao de faculdades isoladas ao
invs de uma universidade.
A FEEVALE foi a primeira Federao de Ensino Superior a organizar-se de
forma direta no Brasil. J havia uma Federao de escolas no Rio de
Janeiro, s que aquela federao do Rio foi uma reunio de escolas e
mantenedoras j existentes. A FEEVALE foi a primeira a partir do zero, a
criar os cursos. Isso histrico para a educao brasileira. (SCHMITZ,
2004)

Acolhida a indicao do Conselho Federal de Educao e tendo aprovado


seu funcionamento, a Federao necessitava de um local onde pudesse realizar
suas atividades. O prdio mais cotado era aquele no qual funcionava a Escola So
Jac, sob administrao dos Irmos Maristas, pois era um cone do esforo da
comunidade que o tinha construdo e havia sido doado aos maristas em prol da
educao na regio, tendo, posteriormente, contribudo para o seu reerguimento
aps dois incndios que o tinham assolado. As negociaes feitas entre o Sr. Gasto
Spohr e os irmos maristas, com o apoio estratgico da prefeitura local, garantiram
Federao a ocupao do prdio, dotado de 6.433,60 m de rea construda,
alm de um ginsio coberto para a realizao de atividades desportivas, com 988,90
m, e uma rea de ptio livre, contendo 47.819 m. Esse espao, que tinha em sua
estrutura a possibilidade de expanso tanto no sentido vertical quanto no horizontal,
era perfeitamente adequado s eventuais necessidades que os cursos viessem a ter.
Entre as instalaes com as quais os alunos podiam contar estava a biblioteca
que, nos seus primeiros momentos, contava com um acervo de 3.165 volumes,
direcionados especificamente para os cursos existentes.
Nessa perspectiva, em fevereiro de 1970, ou seja, em menos de um ano
aps a formao da ASPEUR, realizaram-se os primeiros exames vestibulares da
FEEVALE, denominao pela qual passou a ser conhecida pela populao local.
Naquele vestibular, foi registrada a presena de 202 candidatos. Em 24 de maro,
o excelentssimo reitor da PUC-RS, Irmo Jos Oto, proferiu a primeira aula magna

Centro Universitrio FEEVALE

219

da instituio, destacando a importncia do Ensino Superior e a criao dos Cursos


Superiores em Novo Hamburgo. Na finalizao de sua fala, que tinha por ttulo: A
Universidade no Mundo Atual, o palestrante destacou: [...] dada a segurana
com que os cursos comearam a entrar em funcionamento, teremos uma atividade
universitria que honrar a cidade. Os fatos diro em breve. (Jornal NH, 27/03/
1970). No mesmo ano, deu-se a incorporao do Instituto de Belas Artes IBA
Feevale e o conseqente acrscimo do corpo docente e discente, que passou a
contar com quase 50 professores e mais de 400 alunos.
Em 24 de maro de 1973, trs anos aps a primeira aula magna, ocorreu a
formatura dos acadmicos de Relaes Pblicas que, envolvendo os atos solene e
religioso, representou um marco importante de reafirmao da parceria e efetivao
do apoio entre a instituio e a sociedade, visto que a comunidade que criou a
instituio e acreditou em seu potencial viu materializarem-se os primeiros resultados
de seus esforos.
Nos anos que se seguiram, a instituio foi crescendo gradativamente e
agregando ao seu patrimnio humano professores, funcionrios e alunos, assim
como ao seu patrimnio material, laboratrios diversos, campo de atletismo,
gabinete mdico e de fisioterapia, piscina, entre outros. Contudo, aps quinze anos
de existncia, a Feevale, no tocante ao seu espao fsico, demonstrava sinais de
exausto, sendo que o Campus existente no era mais capaz de suprir as necessidades
institucionais. Assim, em 1984 iniciou-se o processo de seleo e negociao de
outro espao para o desenvolvimento das atividades da instituio.
Dessa vez, alm dos diversos segmentos da comunidade regional e dos
membros dirigentes da instituio, foram envolvidos nas negociaes a Prefeitura e
a Cmara de Vereadores do municpio, o Governo Estadual e o Ministrio dos
Transportes. A rea onde se localizaria o novo campus possua 90.228 metros
quadrados, sendo localizada na RS-239. Os esforos reunidos obtiveram sucesso
e, em 12 de setembro de 1985, foi lanada uma campanha comunitria visando
obteno de recursos para a construo de um novo campus. Mais uma vez a
comunidade mostrou-se atuante e comprometida com a causa do ensino e em 24
de maio de 1991 o mdulo I do Campus II foi inaugurado.
Nesse contexto, a dcada de 1990 apresentou-se como terreno frtil para o
crescimento institucional. Em 1999, a transformao de Federao de
Estabelecimento de Ensino Superior para Centro Universitrio trouxe em si a
ampliao das possibilidades de atuao da instituio, visto que o processo de
implantao de novos cursos tornava-se mais simplificado. Assim, a Feevale que,
na sua origem, no incio da dcada de 1970, ocupou o prdio de uma escola de
ensino fundamental e mdio, adaptando a construo s necessidades do ensino
superior, atualmente coloca disposio dos aproximadamente 18 mil alunos de
todos os nveis de ensino uma infra-estrutura que conta com dois campi que possuem
30 prdios com mais de 190 salas; 160 laboratrios de diferentes especialidades;
duas bibliotecas, que somam um acervo de 188.961 volumes; um centro de
convivncia, que abriga restaurante, farmcia, agncia bancria, vdeolocadora,

220

Instituies comunitrias

salo de beleza, livraria e objetiva proporcionar mais conforto aos alunos e a


possibilidade de passarem mais tempo na instituio. No mbito educacional, a
instituio oferece comunidade mais de 40 cursos de graduao, nos quais atuam
aproximadamente 600 docentes, em torno de 35 cursos de Ps-Graduao Lato
Sensu, trs Cursos de Ps-graduao Stricto Sensu, aproximadamente 190 cursos
e eventos de extenso que envolveram, apenas no primeiro semestre de 2008,
7.384 pessoas.
No tocante estrutura administrativa responsvel pela trajetria da
instituio, no perodo de implantao das faculdades, foi decidido que a
responsabilidade formal pelo andamento das atividades seria bipartida em dois
cargos: diretor de ensino e diretor administrativo. Essas diretorias, por sua vez,
poderiam agregar subdiretorias, que contribuiram para atender crescente demanda
de tarefas. Essa organizao, no entanto, rapidamente mostrou suas limitaes e,
na primeira oportunidade que se apresentou, materializada na incorporao do
IBA Instituto de Belas Artes, promoveu-se a alterao do regimento institucional,
adotando o Regimento Unificado, que prev apenas um Diretor Geral, assessorado
por dois vice-diretores, um para a rea educativa e o outro para a administrativa.
Com o estabelecimento do Regimento Unificado, os princpios determinados
desde a elaborao do projeto universidade regional foram reafirmados e
mantiveram-se como norteadores da postura assumida pela instituio frente
comunidade que a criou. Esses princpios determinavam a autonomia didtica e
pedaggica do corpo docente, bem como sua integrao social de forma a aprimorar
a poltica estudantil, dinamizando as atividades socioculturais e a participao na
administrao escolar e acadmica. Com base nos princpios determinados e
observando sua vocao regional nascida da unio e vontade da comunidade, a
Federao estabeleceu objetivos e metas a serem cumpridos ao longo dos anos de
funcionamento. Nesse sentido, a FEEVALE props-se a:
a) ser uma comunidade de professores, alunos e funcionrios;
b) desenvolver a instruo, a educao, o ensino e a pesquisa;
c) promover a cultura nos planos intelectual, artstico, moral e espiritual,
em funo do compromisso com os valores da civilizao e como
instrumento de realizao da vocao integral do homem;
d) preparar profissionais competentes, habilitados ao eficiente desempenho
de suas funes, com sentido de responsabilidade e participao;
e) estender comunidade, sob a forma de cursos e servios, as atividades
de ensino e as pesquisas que visem elevao do nvel de educao e
cultura da populao;
f) incentivar o intercmbio com as Universidades e outras instituies
cientficas e culturais, nacionais e estrangeiras;
g) dar atendimento especfico comunidade que a compe, destinandose a ser centro permanente de formao de recursos humanos e de

Centro Universitrio FEEVALE

221

lideranas, estudar problemas encaminhados pelos municpios e constituir


plo de fixao. (do art. do Estatuto da FEEVALE, adaptado)

Na atualidade, a instituio, na condio de Centro Universitrio, estruturase a partir da Reitoria, que assessorada por quatro pr-reitorias: de Ensino; de
Pesquisa, Tecnologia e Inovao; de Planejamento e Administrao; e de Extenso
e Assuntos Comunitrios. A partir delas, ramificam-se as assessorias, as coordenaes
e os institutos acadmicos.
As aes oriundas do complexo administrativo institucional apiam-se e
direcionam a instituio no sentido de fornecer qualidade e excelncia ao trip
ensino, pesquisa e extenso. Nesse contexto, possvel compreender por que as
propostas lanadas pela instituio encontram eco na comunidade:
A Feevale participa de quase tudo na nossa regio. Como temos pluralidade
de competncias, somos solicitados a participar de inmeras questes.
Ns temos iniciativas que so prprias da instituio e, tambm, a
colaborao em iniciativas que so de outras instituies ou, at mesmo,
do poder pblico. Ento, formamos muitas parcerias com empresas, com
a sociedade civil organizada, com o poder pblico, com os poderes
constitudos e independente de partido ou de orientao poltica. Formamos
parcerias naquilo que atende aos nossos princpios e s necessidades da
comunidade. (Ramon Fernando da Cunha Reitor)

importante ressaltar, entretanto, que o apoio e a confiana expressa, atravs


de inmeros exemplos, pela sociedade regional instituio no se deu ou se d
apenas pela participao que a comunidade teve na implantao das faculdades.
Desde a instalao da Feevale, h uma preocupao com os anseios e as
necessidades da comunidade. A instalao de novos cursos, a proposio de eventos
de extenso e a pesquisa institucional apresentam, desde a formulao dos projetos
at a execuo, uma preocupao com as questes regionais, inserindo-as em
contextos mais amplos.
H uma relao amigvel de solidariedade e forte comprometimento com
o local e esta uma percepo muito clara, inclusive para quem no a
conhece em profundidade. A preocupao com o regional est no cerne
de suas decises estratgicas, percebidas fortemente tambm pela sua
dimenso inovadora que teve sua origem pensada tambm em funo
das demandas de seu contexto geogrfico mais prximo. (Inajara Vargas
Ramos Pr-Reitora de Ensino).

No projeto Institucional Pedaggico, a contextualizao do espao de insero


institucional expressa claramente a preocupao com a sociedade, destacando
que o Centro Universitrio Feevale mantm-se atento para as questes sociais da
sua rea de abrangncia, criando projetos especiais e parcerias que venham contribuir

222

Instituies comunitrias

para a melhor qualidade de vida aos que vivem e dos que dele dependem. (PIP,
2002, p. 16) Nesse sentido, destaca-se a sociedade como forjadora dos destinos da
instituio que dela se originou e para ela se volta ao estabelecer estratgias e
direcionamentos.
Os cursos so criados a partir de uma demanda e no de uma oferta. A
instituio no tem um apelo de mercado, uma coisa de marketing apenas
para vender. Ao contrrio, normalmente quando sai algum tipo de novo
curso, seja extenso, ensino ou mesmo de pesquisas, eles surgem a partir
da necessidade do conjunto da sociedade, ou seja, para atender uma
demanda que existe na sociedade, e isso contribui principalmente para o
desenvolvimento regional. Essas atividades andam paralelamente ao
contexto, no esto dissociadas dele. Quando eu falo em demandas, no
so s as demandas do presente, mas, tambm, as demandas de futuro,
pois o mundo est caminhando para um determinado lado e a nossa
regio talvez no tenha visto isso em alguns pontos. Esse o papel que a
Feevale, me parece, tem feito atravs da internacionalizao. A Pr-Reitoria
de Pesquisa, Tecnologia e Inovao, por exemplo, veio atender essas
demandas. [...] Eu acho que todas essas aes convergem para o
desenvolvimento regional, algumas de forma mais simples e outras de
forma mais complexa, com uma viso bem mais de futuro. (Alexandre
Zeni Pr-Reitor de Planejamento e Administrao).

O envolvimento e a integrao com as questes regionais perpassam toda a


histria e so a base para o funcionamento da instituio. Das demandas regionais
nascem os desafios enfrentados pela Feevale, pois a busca por solues inovadoras
para a soluo das lacunas e o preenchimento dos espaos de atuao existentes
no conjunto social impulsionam as aes do ensino, da pesquisa e da extenso.
Nosso envolvimento total. Inclusive se ns remontarmos ata fundacional
da ASPEUR e da Feevale, l est colocado que ela tem um carter regional.
Os participantes desse ato fundacional, eles tambm eram de vrios
municpios da regio, j previam esse envolvimento regional. Hoje ns
estamos presentes em todas as principais demandas e aes das nossas
comunidades, principalmente aquelas de contato direto com a nossa sede
em Novo Hamburgo. Ento, toda a nossa ao voltada no apenas para
o desenvolvimento de uma cidade, mas para o desenvolvimento regional.
Na rea de diagnsticos, na formao de professores e de profissionais,
na busca de alternativas para a diversificao e para o desenvolvimento
regional, em tudo isso aparece essa insero regional da Feevale. Tambm
fazem parte do nosso corpo docente, do nosso corpo dirigente, da nossa
mantenedora, pessoas das vrias cidades que compem a regio, e nosso
planejamento tambm aponta muito claramente isso: ns temos um perfil
regional. Um perfil regional e um perfil inovador. (Cleber Cristiano
Prodanov Pr-Reitor de Pesquisa, Tecnologia e Inovao).

Centro Universitrio FEEVALE

223

Nesse contexto, percebe-se claramente que as preocupaes da Feevale no


se restringem criao de cursos de graduao ou mesmo de ps-graduao,
sendo patente o mbito ampliado da ao institucional.
Se avaliarmos os investimentos da instituio em Pesquisa e Extenso,
para alm do ensino, fica claro que todas as aes convergem para um
envolvimento da instituio com programas e projetos que visam ao
desenvolvimento social, cultural, econmico e/ou tecnolgico da regio,
seja atravs de projetos sociais, como o Crianas de Canudos, seja atravs
de programas em parcerias com os governos, como o Redes de
Cooperao ou Extenso Empresarial, ou ainda em seminrios ou misses,
que visam, alm de desenvolver novas parcerias e identificar
oportunidades, conscientizar gestores ou legisladores pblicos, assim como
empresrios, rgos de classe e a sociedade em geral para uma mudana
de paradigma fazer o que possvel enquanto for possvel. (Angelita
Renck Gerhardt Pr-Reitora de Extenso e Assuntos Comunitrios).

Ao se definir como uma instituio dedicada prestao de servio pblico,


de interesse coletivo e sem fins lucrativos, a Feevale alicera seu compromisso na
qualidade acadmica, na pertinncia social, na democracia e na participao no
processo de desenvolvimento social, cultural e econmico da Regio,
(Institucionalizao da pesquisa e da Ps-graduao, 2007, p. 13). Assim, ela
expressa sua misso que : Promover a produo do conhecimento, a formao
dos indivduos e a democratizao do saber, contribuindo para o desenvolvimento
da sociedade e avana na direo da plenitude da viso institucional de Consolidarse como uma universidade inovadora que contribua para o desenvolvimento
regional.
Assim sendo, passado e presente confundem-se, pois a fora motriz que
gerou a implantao da Universidade na regio e o elemento que a impulsiona e
que direciona suas aes o mesmo, ou seja, a comunidade e a regio onde se
insere.

Nota
1

Presidente do Conselho de Pesquisa e Ps-Graduao (CONPPG) e Coordenadora do grupo


de pesquisa Cultura e Memria da Comunidade da FEEVALE. Doutora em Histria pela Pontifcia
Universidade Catlica do Rio Grande do Sul.

Referncias
FEEVALE. Guia acadmico do Centro Universitrio Feevale. Novo Hamburgo:
Feevale, 1971/2007.
______. Institucionalizao da pesquisa e ps-graduao stricto sensu: inovao e

224

Instituies comunitrias

desenvolvimento regional. Feevale (2003-2006). PROPTEC Pr-Reitoria de


Pesquisa, Tecnologia e Inovao. Novo Hamburgo: Feevale, 2007.
______. Programa de avaliao institucional do Centro Universitrio Feevale. PROIN.
In: Cadernos Prograd Pr-Reitoria de Ensino de Graduao. Vol 1. Novo Hamburgo:
Feevale, 2002.
______. Projeto institucional pedaggico. PIP. In: Cadernos Prograd Pr-Reitoria
de Ensino de Graduao. Vol 2. Novo Hamburgo: Feevale, 2002.
______. Regimento do centro universitrio FEEVALE. In: Cadernos Prograd
Pro-Reitoria de Ensino de Graduao. Vol 3. Novo Hamburgo: Feevale, 2002.
JORNAL DA FEEVALE, Novo Hamburgo: ano IV, n. 32, abr 2007.
JORNAL NH, Novo Hamburgo, 27/03/1970.
JORNAL NH, Novo Hamburgo, 27/06/1994.
RELATRIOS de atividades ASPEUR/FEEVALE. Novo Hamburgo:1970 a 2007.
SCHEMES, C.; SILVA, C. S. ASPEUR: uma trajetria comunitria. Memria de
seus colaboradores. Novo Hamburgo: Feevale, 2003.
______. FEEVALE: 1969/1999. Federao de Estabelecimento de Ensino Superior
em Novo Hamburgo. Novo Hamburgo: Feevale, 2007.

Depoimentos:
CUNHA, R. F. Ramon Fernando da Cunha: [set.2007] Novo Hamburgo. Entrevista
concedida ao Projeto Histria e Memria Institucional/Centro Universitrio Feevale.
GERHARDT, A. R. Angelita Renck Gerhardt: [jul. 2006] Novo Hamburgo. Entrevista
concedida ao Projeto Histria e Memria Institucional/Centro Universitrio Feevale.
PRODANOV, C. C. Cleber Cristiano Prodanov: [Mar. 2006] Novo Hamburgo.
Entrevista concedida ao Projeto Histria e Memria Institucional/Centro Universitrio
Feevale.
RAMOS, I. V. Inajara Vargas Ramos: depoimento [set.2007] Novo Hamburgo.
Entrevista concedida ao Projeto Histria e Memria Institucional/Centro Universitrio
Feevale.
SCHMITZ, J. C. Joo Carlos Schmitz: depoimento [jul.2004] Novo Hamburgo.
Entrevista concedida ao Projeto Histria e Memria Institucional/Federao de
Estabelecimentos de Ensino Superior em Novo Hamburgo.
ZENI, A. Alexandre Zeni: depoimento [Dez. 2005] Novo Hamburgo. Entrevista
concedida ao Projeto Histria e Memria Institucional/Centro Universitrio Feevale.

Pontifcia Universidade Catlica do Rio Grande do Sul

225

PONTIFCIA UNIVERSIDADE CATLICA DO RIO GRANDE DO SUL:


um histrico de aes comunitrias
Luiz Antonio de Assis Brasil1

A Pontifcia Universidade Catlica do Rio Grande do Sul tem praticado, ao


longo das suas seis dcadas de existncia, uma consistente ao comunitria que
beneficia vrios setores da sociedade. Essa modalidade de atuao, intrnseca
sua misso, compreende diversos mbitos: o acadmico, incluindo a pesquisa, o
cultural, o ambiental e o de extenso em sentido estrito. O compromisso da
Instituio de manter a tradio comunitria, catlica e marista, alinhada ao cenrio
contemporneo, encontra-se expresso em sua misso e viso de futuro:

1 Misso
A PUCRS, fundamentada em princpios da tica e do Cristianismo e na
tradio educativa marista, tem por Misso produzir e difundir conhecimento e
promover a formao humana e profissional, orientada por critrios de qualidade
e relevncia, na busca de uma sociedade justa e fraterna.

2 Viso
Em 2010, a PUCRS ser referncia nacional e internacional pela relevncia
das pesquisas e excelncia dos seus cursos e servios, com a marca da inovao e
da ao solidria, promovendo a interao com a comunidade, a qualidade de
vida e dilogo entre cincia e f.
Em suas mltiplas atuaes, a Universidade formou mais de 130 mil alunos,
e hoje o total de seus discentes de graduao e de ps-graduao, somados, chega
casa dos trinta mil. As conquistas da PUCRS, verificveis pelos ndices
quantitativos, foram norteadas pelo princpio do entrelaamento orgnico com a
sociedade, nutrindo-se dela, dialogando com ela e, principalmente, a ela devolvendo
os resultados de seu trabalho, sob a forma de aes pblicas que necessariamente,
e de h muito, ultrapassam os muros acadmicos. A PUCRS, ao lado de outras
universidades comunitrias, tem suprido espaos que no so preenchidos pela
atuao estatal, fundamentalmente pela expanso do Ensino Mdio em todo o
territrio nacional. No se trata, contudo, de apenas preencher lacunas, mas de
preench-las com qualidade tcnica, eficcia nos resultados e, sobremaneira, com
acurado respeito aos valores culturais da sociedade brasileira.

226

Instituies comunitrias

A ateno ao coletivo no uma novidade na tradio educacional dos


Irmos Maristas, mantenedores da PUCRS. Essa perspectiva ilumina um percurso
que vem desde 1817, desde os primrdios da Sociedade fundada por Marcelino
Champagnat em plena Frana da Restaurao, ultrapassado o vendaval
revolucionrio e, posteriormente, napolenico. Tudo estava por ser feito, em especial
junto ao povo mais carente, relegado pelas guerras situao de miserabilidade. A
pequena e seminal escola fundada por Champagnat j surgia com o propsito de
ao comunitria, e esse propsito foi mantido at hoje nas instituies maristas.
A Sociedade de Champagnat encontrou caminho frtil no Brasil e, em
especial, no Rio Grande do Sul. Os maristas para c vieram nos finais do sculo
XIX, expandindo-se por todo o estado gacho. Somando-se aos esforos dos
religiosos da Companhia de Jesus e de outras instituies confessionais e
comunitrias, lograram a consolidao de um desempenho que permitiu a criao,
em Porto Alegre, no ano de 1931, da Faculdade de Cincias Polticas e Econmicas.
importante sublinhar que essa escola, que viria a ser a matriz da PUCRS, surgiu
de uma expressa demanda da comunidade, mais especificamente, de seus formandos
do Curso de Comrcio, os quais no encontravam outro espao para a seqncia
superior de seus estudos. Desse passo inicial, e sempre na inteno de acolher as
solicitaes pblicas, a PUCRS chega hoje a uma realidade compatvel com as
exigncias de um mundo em que a educao deve ser mltipla e atenta diversidade
e multiplicidade dos atores sociais.
Como se percebe, a Universidade, desde sua gnese, pautou-se por uma
ao no-estatal mas, e ao mesmo tempo, pblica; ao no-estatal porque
desvinculada da estrutura do poder civil, a qual regida pela hierarquia poltica do
Pas e definida na Constituio; no-estatal porque desenvolvida com intenes de
ministrar um ensino que estabelece sua prpria dinmica e filosofia de trabalho;
ao pblica porque consoante com as necessidades sociais e a elas atenta , o
que vem a gerar intervenes decisivas. Nesse sentido a PUCRS apresenta-se
sociedade como uma universidade comunitria. Esta, como diz PAVIANI (2007,
p. 36),
nasce como um modelo alternativo entre o modelo estatal de universidade
e a universidade privada. um modelo que tem origem na prtica social
e histrica de algumas comunidades, surge de iniciativas comunitrias
diante da ausncia governamental [...]

A Pontifcia Universidade Catlica do Rio Grande do Sul adotou, desde o


incio, uma forma de gesto eminentemente colegiada, cujas decises passam por
instncias representativas dos diferentes segmentos operativos de sua construo
organizacional. Essa no apenas uma exigncia da lei ou de saudvel prtica
administrativa, mas uma caracterstica necessria para que sejam acolhidas as
demandas pblicas da comunidade. Os alcances sociais dessa ao so verificveis
nas diferentes perspectivas a seguir expostas de maneira sumria.

Pontifcia Universidade Catlica do Rio Grande do Sul

227

3 Perspectiva acadmica
Razo de existir de qualquer universidade, o ensino tem obtido resultados
constatveis2: 25.896 alunos de graduao e 3.243 alunos de ps-graduao. No
que se refere ps-graduao stricto sensu, a Universidade concedeu, at 2007,
6.722 ttulos de Mestre ou de Doutor, e 25.573 concluintes nos cursos de lato
sensu. Hoje so 665 mestres e 674 doutores [84,21% dos professores] em atuao
nos cursos de graduao e de ps-graduao alm da docncia em cursos de
graduao. Os projetos de pesquisa em andamento somam mais de um milhar,
envolvendo alunos-bolsistas de iniciao cientfica, mestrado e doutorado. Por outro
aspecto, a abertura s cooperaes possibilitou convnios com instituies federais
e com programas especficos [CAPES, CNPq, crditos educativos federais e
estaduais, FIES, PICDT e PQI e PROUNI], excedendo a casa dos quatro mil acordos.
Relevo especial tem o PROUNI que, at 2007, concedeu 4.034 bolsas de estudo
para alunos que se incluam nas condies legais. Alm dessas bolsas, a Universidade
instituiu um programa de incentivo ao estudo, contemplando com iseno integral
das mensalidades todos os primeiros colocados nas 71 opes de cursos de
graduao, reforando, assim, a continuidade do Ensino Mdio de onde esses alunos
so egressos. Em 2007, os benefcios concedidos diretamente pela PUCRS bolsa
familiar, bolsa tcnico-administrativo ou dependente, bolsa professor ou dependente,
bolsa mrito, bolsa licenciatura, bolsa diplomado PUCRS, bolsa diplomados em
outras instituies, CREDPUC, convnios internacionais, programa de benefcios
somaram, em seu conjunto, 19.010 contemplados, que pode ser considerado um
nmero mdio de bolsas concedidas, o que reflete bem a ao da instituio nos
ltimos 10 anos.
A integrao com o mundo empresarial ocorre fundamentalmente pelo
TECNOPUC [Parque Cientfico e Tecnolgico], que rene 57 empresas das mais
diversas reas, e, ainda, o BNDES e FINEP, com vrias incubadoras, o que
movimenta um total de aproximadamente 2.500 pessoas. Na Agncia de Gesto
Tecnolgica [AGT] so desenvolvidas pesquisas que visam qualificao crescente
das instituies industriais da sociedade civil. Atuam nessas pesquisas 480 estagirios
de graduao, mestrado e doutorado, para alm de 81 professores.
Para otimizao de suas funes, a Universidade mantm polticas de
qualificao e integrao que unem seus 1.590 professores e 2.118 tcnicos
administrativos. Papel importante tem o Projeto Reflexes, que visa discutir as
dinmicas de atuao e o repensar contnuos de suas atribuies. Da mesma
forma, o projeto Capacitao Docente prev a atualizao permanente de seu quadro
de professores, tendo em vista a qualificao da gesto dos processos que envolvem
a dinmica do ensinar e do aprender. Uma fonte importante de subsdio para a
qualificao dos processos acadmicos e a capacitao docente a Avaliao de
Disciplinas da Graduao, que ocorre semestralmente e constitui uma das
modalidades de Auto-Avaliao Institucional na PUCRS.

228

Instituies comunitrias

4 Perspectiva comunitria em sentido estrito


As aes de interveno social mais diretas indicam iniciativas desenvolvidas
tanto pelos campi Central, de Uruguaiana e de Viamo, como pelas atuaes na
Vila Ftima, na Vila Joana dArc, ambas na periferia de Porto Alegre, e no Hospital
So Lucas. Este ltimo foi responsvel por aproximadamente 30 mil internaes e,
em torno de dois milhes e meio de atendimentos ambulatoriais (consultas mdicas
e exames). Pelo Centro de Extenso Universitria Vila Ftima realizaram-se mais
de quarenta mil atendimentos mdicos [inclusive a pacientes acamados em
domiclio], nutricionais, de enfermagem, fisioterpicos, psicolgicos, entre outros.
Todos so dados de 2007, mas muito semelhantes aos dados da Instituio na
rea da sade nos ltimos dez anos.
O Servio de Assistncia Jurdica Gratuita [SAJUG] oferece, comunidade
externa, assistncia nas reas cvel e penal, totalizando 2.307 processos em
andamento. No Servio de Atendimento e Pesquisa em Psicologia, a PUCRS atendeu,
em seus diversos espaos, mais de mil pessoas, e o Projeto Litoral realizou
atendimentos na rea da sade odontolgica.
O reconhecimento mais visvel da comunidade deu-se pela atribuio do
Prmio Fato Literrio RBS/BANRISUL/2007 [o maior prmio estadual na rea] ao
projeto Literatura Infantil e Medicina Peditrica: uma aproximao de integrao
humana, realizado h dez anos junto aos pequenos enfermos do Hospital So
Lucas; o Projeto o oportuniza vivncias de leitura, mantendo uma biblioteca e um
trabalho de contao de histrias.
J o Projeto Joana dArc em luta pela dignidade, desenvolvido em parceria
com a Petrobrs-Fome Zero tem a contribuio de alunos da PUCRS no
desenvolvimento de atividades que colaborem com a melhoria das condies de
vida da Vila Joana dArc. O mesmo acontece com a j consolidada Semana da
Solidariedade, com mais de uma centena de atividades com enfoque na incluso
de portadores de necessidades especiais [deficientes visuais e cadeirantes, entre
outros]. O atendimento odontolgico das populaes mais necessitadas da orla
atlntica realiza-se pelo Projeto Litoral, que atendeu a 3.125 pessoas pertencentes
a quatro municpios da regio.

5 Perspectiva ambiental
No Centro de Pesquisa e Conservao da Natureza- Projeto Pr-Mata, em
So Francisco de Paula, so desenvolvidas inmeras pesquisas junto s reservas
naturais. A regenerao de florestas e o ressurgimento da fauna integram as principais
conquistas realizadas em mais de dez anos de atuao do Projeto Pr-Mata em
prol da recuperao e preservao da biodiversidade e do desenvolvimento
sustentvel de ecossistemas naturais.
Em convnio com a Eletrobrs, o Centro de Excelncia em Iluminao

Pontifcia Universidade Catlica do Rio Grande do Sul

229

Pblica da PUCRS permite o acesso de seus dados a prefeituras de todo o Pas,


pretendendo, com isso, solucionar os problemas decorrentes do acrscimo
populacional. Em 2007, a Universidade firmou importante convnio com a
Petrobrs, criando o Centro de Excelncia em Pesquisa sobre Armazenamento de
Carbono; esta ao ir juntar esforos para a melhoria da qualidade de vida da
comunidade, posto que estudar o uso sustentvel dos combustveis fsseis. O
Centro de Energia Elica, tambm em parceria com a Petrobrs, desenvolve
importantes pesquisas que beneficiam a sociedade.
A PUCRS mantm, desde 1998, o Instituto do Meio Ambiente [IMA], o
qual tem a seu cuidado a educao e a conscientizao ambiental atravs de um
desenvolvimento sustentvel. Seus objetivos principais so apoiar, incentivar e
promover atividades relacionadas com o meio ambiente na Universidade e na
Comunidade que a envolve. Os projetos relacionados com o Desenvolvimento
Sustentvel da Regio Nordeste do Estado do Rio Grande do Sul implica temas
vitais, como o uso e ocupao do solo, os recursos florestais, os ecossistemas e
patrimnio biolgico [biodiversidade], os hdricos, os recursos marinhos costeiros,
o ambiente em assentamentos humanos, a energia, os recursos minerais noenergticos, a indstria e o armazenamento geolgico de CO2. Entre as atividades
mais notrias do IMA est a Administrao do Centro de Pesquisas e Conservao
da Natureza, o PR-MATA, que atendeu, em 2007, 1.700 pessoas.

6 Perspectiva cultural
Inegavelmente o Museu de Cincias e Tecnologia, com seus 12.500 m2,
ocupa um lugar de destaque dentre as aes da PUCRS, atendendo em sua sede
no Campus Central milhares de jovens da Regio Sul do Brasil; sua unidade mvel,
o Projeto Museu Itinerante, viaja aos diferentes pontos da geografia do Rio Grande
do Sul, atendendo in loco as demandas de populaes que no tm condies
para deslocarem-se a Porto Alegre. Em 2007, o Museu foi visitado por 171.175
pessoas, (mdia esta que se mantm constante desde sua criao em 2000), que
experimentaram as centenas de jogos cientficos ali oferecidos. Considerado o maior
museu interativo da Amrica Latina, o Museu de Cincias e Tecnologia da PUCRS
foi escolhido pelo Guia Quatro Rodas-2007, da editora Abril, a segunda melhor
atrao turstica gacha, ficando atrs somente do Parque Aparados da Serra.
Criado em 2007 e plenamente implementado em 2008, o DELFOS [Espao
de Documentao e Memria Cultural], mantido integralmente pela Universidade,
rene 23 acervos culturais na maior parte literrios, mas tambm cinematogrficos,
jornalsticos e arquitetnicos e os coloca disposio de pesquisadores de todo o
Pas e do estrangeiro, num espao de 800 m, situado no 7 andar na ampliada e
modernizada Biblioteca Central Irmo Jos Oto.
Ainda no plano cultural, cabe destacar a Orquestra Filarmnica da PUCRS,
que se apresenta em espaos internos, mas tambm externos; quanto a esses ltimos,

230

Instituies comunitrias

citem-se igrejas, teatros, associaes, fbricas, supermercados e os plos tursticos


do Estado. No que se refere divulgao da diversidade cultural para a comunidade,
esta acontece em rgos como o Instituto de Cultura Hispnica e o Instituto de
Cultura Japonesa, os quais promovem cursos, palestras e exposies destinados
fundamentalmente ao pblico externo.
Pensando no bem-estar fsico, o Parque Esportivo, alm de oferecer condies
de excelncia para os alunos dos cursos de educao fsica e fisioterapia, apresenta
uma infra-estrutura apta a prestar servios comunitrios, que totalizaram, em 2007,
109 eventos para um pblico de aproximadamente 21 mil pessoas.
No mbito da produo literria, oportuno referir o trabalho de 23 anos
que vem desenvolvendo a Oficina de Criao Literria da PUCRS, a mais antiga
em funcionamento ininterrupto no Brasil, aberta comunidade externa, e da qual
so egressos grandes nomes da literatura nacional. A Oficina obteve a validao
da comunidade cultural com a atribuio do Prmio Fato Literrio RBS/BANRISUL/
2005.
Inmeros cursos de extenso so oferecidos comunidade interna e externa,
com o propsito de aproximar a sociedade das diversas reas do saber produzido
na Universidade, alicerando, em grande parte, a educao continuada.
Todas essas aes so coordenadas por um Plano Estratgico pensado e
decidido de forma colegiada, que prev desafios a serem enfrentados numa
economia mundial ora em inquietante turbulncia. Nesse sentido, mais do que
nunca, misso da PUCRS ampliar sua atuao comunitria, somando seus esforos
ao poder pblico e sociedade civil organizada, estabelecendo laos com essas
duas instncias, para estar apta, mais do que nunca, a atuar junto s populaes
necessitadas que, mais do que todas, estaro sentindo as repercusses dos possveis
abalos da estrutura financeira dos pases mais avanados.
Acrescente-se a esses fatores um outro desafio, que nos faz refletir diretamente
sobre a sustentabilidade de uma instituio universitria como a PUCRS. Sem ter
as despesas de sua atividade-fim asseguradas pela Unio ou pelos estados da
Federao Brasileira, e sem desenvolver as estratgias das universidades empresariais,
a PUCRS decide manter em operacionalidade todo o amplo espectro de aes que
vem desenvolvendo no cumprimento de sua destinao histrica e filosfica, qual
seja, o compromisso com o ensino, a pesquisa e a extenso. Sabe-se que esse
propsito no fcil, demandando uma srie de decises que muitas vezes devem
ser tomadas levando em conta fatores variveis e, muitas vezes, imprevisveis mesmo
ao melhor modelo de gesto.
Uma Universidade cujos eventuais excedentes so aplicados na ntegra no
aperfeioamento de suas funes; uma universidade que atua de maneira efetiva
junto sociedade em que se situa, essa mesma universidade demonstra colaborar,
de modo inequvoco, para a promoo do bem-estar da COMUNIDADE e, por
isso, inscreve-se junto s instituies coirms que formam o Consrcio das
Universidades Comunitrias do Rio Grande do Sul, COMUNG.

Pontifcia Universidade Catlica do Rio Grande do Sul

231

Notas
1

Coordenador-Geral do DELFOS - Espao de Documentao e Memria Cultural e Professor


titular da PUCRS. Doutor em Lingstica e Letras pela Pontifcia Universidade Catlica do Rio
Grande do Sul. Ps-Doutor em Letras pela Universidade dos Aores, Portugal.

Os dados a seguir so referentes ao ano de 2007; tais subsdios tm a inteno de, apenas,
evidenciar a natureza e o alcance das aes da PUCRS no tanto que estas envolvem a comunidade
na qual a instituio se insere.

Referncias
PAVIANI, J. Os desafios da universidade comunitria. Cronos, v. 34, n. 1, UCS,
jan/jun 2007.

232

Instituies comunitrias

UNIVERSIDADE CATLICA DE PELOTAS:


uma universidade confessional comunitria

Wallney Joelmir Hammes1

Universidade confessional comunitria. Renem-se, aqui, trs conceitos


perfeitamente definidos que nos situam fora daquela categoria de que fala Chesterton,
a dos homens que perderam o prprio endereo. No nos inclumos entre aqueles
indivduos vagos sem domiclio ideolgico. Consideramo-nos estruturados dentro
de um sistema por igual afastado da inflexibilidade materialista e da inconsistncia
vacilante e incolor da gelatina relativista. No cremos nas divinas perfeies da
matria, na existncia sem finalidade do homem, na verdade volvel que a
mentira, nem numa evoluo de estados da humanidade, mas, por uma filosofia
perene, chegamos certeza de uma Verdade imutvel e, por isso, nosso apelativo
no rtulo de apresentao mercantil, mas um nome que, como todo nome,
exprime essncia e qualidade do objeto percebido verazmente pela inteligncia.
Somos, sim, uma Universidade, na sua estrutura, Confessional, na sua origem,
e Comunitria, nas suas aes. E da anlise desses termos que lhe atingiremos
a funo e o escopo.
Somos uma Universidade com a responsabilidade da promoo do
conhecimento, da criatividade e do intercmbio com a comunidade, contribuindo,
de modo vigoroso e crtico, para a defesa, o aperfeioamento e o desenvolvimento
da dignidade humana e a preservao da herana cultural.
O Decreto presidencial n. 49.088, de 7 de outubro de 1960, oficializou a
criao da Universidade Catlica Sul-Rio-Grandense de Pelotas, fundada por Dom
Antnio Zattera, 3. bispo da Diocese de Pelotas. A instalao solene, como primeira
universidade do interior do Estado do Rio Grande do Sul, ocorreu no dia 22 do
mesmo ms e ano. Em sua constituio, foram includas a Faculdade de Cincias
Econmicas, em funcionamento desde 1937, a Faculdade de Filosofia, criada em
1953, a Faculdade de Comunicao Social, criada em 1958, formando o ncleo
pelotense. Somaram-se a essas a Faculdade de Filosofia, Cincias e Letras de
Bag, que comeou a funcionar no ano letivo de 1959, e a Faculdade de Direito
Clvis Bevilacqua, de Rio Grande, legalmente autorizada a funcionar no incio
de 1960. Os ncleos de Bag e Rio Grande desmembraram-se posteriormente da
Universidade de origem, cedidas para formarem, respectivamente, a Universidade
Federal de Rio Grande (FURG) e a Universidade da Regio da Campanha
(URCAMP). Em vista disso, a Instituio passou a ter o seu nome simplificado, por
deciso do Conselho Universitrio, para Universidade Catlica de Pelotas (UCPel).
No decorrer do tempo, a Universidade procedeu a reformulaes estatutrias,

Universidade Catlica de Pelotas: uma universidade confessional comunitria

233

adaptando-se, assim, s novas realidades do pas. Em conseqncia, sua estrutura


tambm passou por alteraes e, atualmente, compe-se de quatro centros, a
saber: Centro de Cincias da Vida e da Sade; Centro de Cincias Jurdicas,
Econmicas e Sociais; Centro de Educao e Comunicao; e Centro Politcnico;
e trs institutos superiores: de Filosofia, de Cultura Religiosa e de Teologia Paulo
VI.
A UCPel mantida pela Sociedade Pelotense de Assistncia e Cultura
(SPAC), personalidade jurdica de direito privado, com inscries federal, estadual
e municipal, registrada no Conselho Nacional de Assistncia Social, e como Entidade
de Fins Filantrpicos, considerada de utilidade pblica pelos governos federal e
municipal.
Alm das atividades de graduao, a UCPel oferece cursos e programas de
ps-graduao. Em 2001, a CAPES reconheceu os mestrados em Letras e em
Sade e Comportamento, implantados na dcada de 90 do sculo passado. Em
2005, obteve autorizao de funcionamento dos mestrados em Poltica Social e
Cincia da Computao, bem como o seu primeiro doutorado, na rea de Letras.
Neste ano de 2008, o doutorado em Sade e Comportamento foi aprovado pela
CAPES com a nota 5 (cinco), pontuao mxima que um curso estreante pode
alcanar. No ensino de ps-graduao lato sensu, a UCPel mantm uma significativa
oferta de cursos, com base na demanda regional. Em decorrncia dos programas
de ps-graduao, multiplicam-se as atividades de pesquisa na Instituio.
O Conselho Superior o rgo responsvel pela observncia dos princpios
da doutrina e moral catlica, pela ordem econmico-financeira e pela aprovao
do Estatuto da Universidade, com a seguinte constituio: o Chanceler, como
presidente; o Reitor e o Vice-Reitor; os pr-reitores; representantes da entidade
mantenedora, da comunidade e do corpo discente. O Conselho Universitrio o
rgo de natureza deliberativa de ltima instncia na conduo da poltica e da
administrao ordinria da Universidade e na superviso e coordenao das
atividades de ensino, pesquisa e extenso, respeitada a competncia do Chanceler
e do Conselho Superior.
Nesse complexo, procuramos atingir a totalidade, a universalidade, a
universidade do saber conhecido. com esse conceito, portanto, de UNIVERSIDADE,
merecedor de uma ateno peculiar, que compreendemos o que constitui a alma
dominante de uma instituio de ensino superior cujo propsito o de formar
cabeas bem feitas antes que cabeas bem cheias.
Somos uma Universidade Confessional, catlica, que se rege pelos
princpios cristos, de cuja prtica possvel discordar, mas cuja perfeio
impossvel desconhecer. A caridade, que rebrilha no seu braso institucional, vnculo
de unio entre a sublimidade do ideal e o calor do entusiasmo constante, paciente
e benigna sem nada roubar justia, a essa justia que no oferece esmolas, mas
reconhece direitos, inclusive o de discordar quando a opinio livre. Segundo o
papa Joo Paulo II, na Constituio Apostlica sobre as Universidades Catlicas

234

Instituies comunitrias

(1991): No mundo de hoje, caracterizado por um desenvolvimento to rpido da


cincia e da tecnologia, as tarefas da Universidade Catlica assumem uma
importncia e uma urgncia cada vez maiores. Com efeito, as descobertas cientficas
e tecnolgicas, se por um lado comportam um enorme crescimento econmico e
industrial, por outro exigem evidentemente a necessria e correspondente procura
do significado, a fim de garantir que as novas descobertas sejam usadas para o
bem autntico dos indivduos e da sociedade humana no seu conjunto. Se da
responsabilidade de cada universidade procurar tal significado, a Universidade
Catlica chamada de um modo especial a responder a esta exigncia: a sua
inspirao crist consente-lhe incluir a dimenso moral, espiritual e religiosa na sua
investigao e avaliar as conquistas da cincia e da tcnica na perspectiva da
totalidade da pessoa humana.
E somos uma Universidade Comunitria, pois, alm do ensino e da
pesquisa, h uma terceira vertente no menos importante: a funo social que
implica a produo do conhecimento para promover a cultura, cincia, tecnologia,
mas, sobretudo, o prprio homem em sua individualidade como protagonista no
papel que desempenha na sociedade. A universidade configura-se, portanto, como
um espao no s de criao e troca de conhecimento, mas de convvio social.
Como tal, juntamente com os demais contextos educacionais, responsvel pela
promoo da cidadania numa estreita relao com a comunidade onde atua com
trocas que se fortalecem com base na mtua colaborao.
Aldo Vannucchi (2004) afirma que o pressuposto primeiro para se definir
uma universidade comunitria que ela seja, verdadeiramente, uma universidade.
E continua mais adiante: Outra via de identificao de uma universidade
comunitria deve ser buscada nos seus ordenamentos jurdicos, especialmente no
Estatuto e no Regimento Geral. Mostra-se a a carteira de identificao da instituio.
Nesses documentos se delineia seu projeto institucional, sua marca poltica e
pedaggica.
A UCPel cumpre perfeitamente o que estabelece o art. 20 da LDB na
caracterizao de uma instituio comunitria, e sua mantenedora, a SPAC,
preenche cumulativamente todos os requisitos previstos no Estatuto da Associao
Brasileira das Universidades Comunitrias (ABRUC).
Ainda segundo Vannucchi (2004), tanto a LDB como o Estatuto da ABRUC
pem o acento comunitrio no na universidade a mantida , mas no poder
instituidor e mantenedor, no enfocando traos caractersticos, entre eles a forte
coeso da comunidade com os objetivos propostos pela instituio, pois esta deve
ser um bem da sociedade, antes e acima de tudo. O ensino de qualidade e a
pesquisa marcada pelo empenho permanente de captar, interpretar e transformar
a sociedade local e regional constituem-se no compromisso primordial da
universidade. Pode parecer redundante lembrar tambm que o carter comunitrio
se revela na prtica extensionista, como efetivo compromisso social, mas cumpre
insistir sempre nisso, porque representa um dos compromissos mais vividos e mais
visveis da universidade comunitria, desde que no se confunda extenso com

Universidade Catlica de Pelotas: uma universidade confessional comunitria

235

assistencialismo ou com obra de caridade.


Essa abrangncia comunitria da UCPel pode ser observada em sua Misso:
Investigar a verdade, produzir e transmitir o conhecimento e formar seres humanos,
profissionais ticos e competentes, orientados pelos valores cristos a servio da
pessoa e da sociedade; em sua Viso: Ns queremos ser uma Universidade
reconhecida como plo de referncia em educao, tecnologia, desenvolvimento e
sade. Um centro de empreendedorismo voltado para a soluo dos problemas
locais e regionais, com nfase nas questes urbanas; e em seus Valores: verdade,
justia, liberdade, amor.
A origem da Universidade Catlica de Pelotas est intimamente ligada
sua comunidade. Assim nasceu a Faculdade de Filosofia, uma reivindicao da
regio, visto que no existia, no interior do Estado, nenhuma escola superior para
a formao de professores para os ensinos fundamental e mdio. Os professores
obtinham licena para o magistrio de duas maneiras: ou matriculavam-se para
estudos regulares nas universidades da capital, ou submetiam-se aos denominados
exames de suficincia realizados em locais prximos capital. Com o constante
aumento da populao em idade escolar, era foroso que novas vagas fossem
oferecidas, muito alm da capacidade dos estabelecimentos de ensino j existentes.
Abria-se, com isso, a perspectiva de criao de novas escolas com a conseqente
contratao de profissionais do magistrio. Atendendo aos apelos da comunidade,
Dom Antnio Zattera, ento bispo titular da diocese de Pelotas (que abrangia
tambm Bag e Rio Grande), comeou a definir as tarefas para a criao de uma
Faculdade de Filosofia, com incio de funcionamento em 1953. Sempre atento e
disposto a levar adiante as reivindicaes da comunidade, que reconhecia nele o
articulador por excelncia na rea da educao e do ensino, o apstolo da
educao, como ficou conhecido, desdobrava-se no trabalho conjunto em busca
das solues almejadas. Assim, foram surgindo escolas de ensino mdio e faculdades
com forte ligao comunitria. De igual forma, as comunidades de Rio Grande e
Bag obtiveram as suas faculdades instaladas pela direta interveno de Dom
Antnio.
A criao de uma Faculdade de Medicina em Pelotas era uma antiga
aspirao comunitria, visto que a cidade se considerava apta a acolher o curso,
pois dispunha de excelentes hospitais e um corpo mdico altamente qualificado.
Alm disso, situava-se distante da capital do Estado e da cidade de Santa Maria,
nicas a oferecer o ensino mdico. Dom Antnio foi procurado insistentemente por
jovens, suas famlias e entidades de classe, fazendo-lhe apelo para agilizar a criao
de um curso de Medicina em Pelotas. Novamente o clamor comunitrio ecoou
forte e, em 1963, iniciava-se o funcionamento de to almejado curso superior.
Para contratao do corpo docente e administrativo, bem como a elaborao
completa do currculo escolar, contou com o apoio decisivo dos mais expressivos
expoentes da medicina local. Entre eles, merecem meno especial o Dr. Franklin
Oliv Leite e o Dr. Joaquim Assumpo Osrio, colocando ambos a capacidade e
o prestgio ao inteiro servio do bom desempenho da novel Faculdade.

236

Instituies comunitrias

A Universidade Catlica de Pelotas nunca se desvinculou da comunidade


ao longo de seus 48 anos de profcua existncia, que completa neste ano. Pelo
contrrio, o ideal de Dom Antnio Zattera continua vivo em todas as suas aes.
Se os cursos foram criados em decorrncia das reivindicaes comunitrias e no
por uma desenfreada mercantilizao, os liames continuam firmes em virtude da
marcante presena da Universidade Catlica em praticamente todos os setores
produtivos e de servios de Pelotas. Um registro especial deve ser feito ao Hospital
Universitrio So Francisco de Paula (HUSFP), uma referncia regional do cuidado
sade. Alm de prestar atendimento a 90% dos pacientes pelo Servio nico de
Sade, administra, juntamente com o curso de Medicina, postos mdicos espalhados
pelos principais bairros da cidade, assistindo, com exclusividade, a populao
socialmente fragilizada, reconhecidos pelos pacientes como de excelente padro de
acolhimento e procedimentos ambulatoriais. O grande complexo mdico situado
no Campus Dr. Franklin Oliv Leite recebe uma grande parte da populao de
baixa renda, proporcionando-lhe atendimento ambulatorial e fisioterpico. Por a
se faz, certamente, uma Universidade de carter pblico no-estatal.
essa Universidade que se insere plenamente no contexto regional do sul do
Estado do Rio Grande do Sul por meio de aes concretas em programas diversos,
salientando-se as atividades realizadas pelo Escritrio de Desenvolvimento Regional
(EDR), com o objetivo de criar mecanismos de interao com o setor produtivo,
coordenando as aes entre a oferta e a demanda por conhecimentos cientficos e
tecnolgicos, informao e servios especializados, e exercendo suas atividades
sob a forma de projetos em parcerias com entidades de classe, rgos pblicos e
privados, com abrangncia regional.
Desde 1969, o Instituto Tcnico de Pesquisa e Assessoria (ITEPA) desenvolve
estudos nas reas de Cincias Econmicas, Contbeis e Administrativas, liderando
eventos e disponibilizando informaes relevantes, por intermdio de seu Banco de
Dados, com indicadores sociais e econmicos dos vinte e oito municpios polarizados
pelo eixo Pelotas/Rio Grande, a autoridades, entidades de classe, empresrios,
pesquisadores e comunidade em geral. Executa, ainda, estudos e pesquisas nas
reas de desenvolvimento regional do Mercosul, do agronegcio e da conjuntura
econmica.
A Universidade Catlica de Pelotas mantm convnios com vrios municpios,
realizando cursos por demanda das comunidades, cooperando, assim, de maneira
efetiva, na formao de profissionais capazes de atender s necessidades de recursos
humanos e ao desenvolvimento da regio. Todas essas aes e muitas outras
identificam, claramente, a insero regional e a liderana da UCPel no Sul do
Estado, como vm expressas na declarao de sua VISO.
indiscutvel, em toda empresa humana, e mais ainda num estabelecimento
de ensino superior, o efeito da boa orientao. Muito mais respeitvel, porm, o
efeito da boa receptividade. somente do conbio desses dois elementos que
poderemos ver consumada a mais desejvel das ingratides e a nica que se perdoa:
a dos discpulos que superam os mestres.

Universidade Catlica de Pelotas: uma universidade confessional comunitria

237

Nota
1

Ex-Reitor da Universidade Catlica de Pelotas e Diretor da Editora Educat. Especialista em


Lingstica Aplicada.

Referncia
VANNUCCHI, Aldo. A Universidade comunitria: o que , como se faz. So Paulo:
Loyola, 2004.

238

Instituies comunitrias

UNIVERSIDADE DE CAXIAS DO SUL:


um exemplo do modelo de universidade comunitria

Isidoro Zorzi1

Este texto pretende demonstrar que a Universidade de Caxias do Sul (UCS)


um exemplo do modelo comunitrio de universidade e uma alternativa vivel
para ampliar significativamente o acesso ao ensino superior em nosso pas.
Mostraremos resumidamente o histrico do processo de formao da
Universidade, sua natureza jurdica e seu funcionamento.
existncia da UCS antecederam iniciativas isoladas. Em 1949, o municpio
de Caxias do Sul criou a Escola Superior de Belas Artes; em 1958, a Mitra Diocesana
criou a Faculdade de Cincias Econmicas; a Escola Superior de Enfermagem
data de 1957, e foi iniciativa das Irms da Congregao So Jos. No ano de
1960, surge a Faculdade de Direito, criada e mantida pela Sociedade Hospitalar
Nossa Senhora de Ftima.
Nos anos 60, iniciaram as articulaes das entidades mantenedoras dessas
faculdades com vistas criao de uma universidade. Formam a dianteira trs
instituies da comunidade caxiense: a Prefeitura Municipal, a Mitra Diocesana de
Caxias do Sul e a Sociedade Hospitalar Nossa Senhora de Ftima: um prefeito,
um bispo da igreja catlica e um representante da doutrina esprita. Assim foi
concebida a UCS, sob o signo da pluralidade e do respeito s diferenas, como
deve ser uma universidade: a unidade na diversidade da sua universalidade. O
Decreto Presidencial n. 60.200, de 10 de fevereiro de 1967, instituiu a Universidade
de Caxias do Sul que, na concepo de seus idealizadores, deveria ter um carter
regional.
Esse ideal persistiu. J em 1968 e no incio de 1969, a UCS criou trs campi
universitrios: um em Bento Gonalves, um em Lajeado, no Vale do Rio Taquari,
e o terceiro na regio dos Campos de Cima da Serra, em Vacaria, estendendo a
esses municpios o ensino superior, com sete cursos de graduao.
Mais tarde, e em decorrncia da poltica do MEC e do interesse das
comunidades, esses campi transformaram-se em faculdades, com mantenedoras
prprias.

239

Universidade de Caxias do Sul

1 UCS, uma fundao de direito privado


Em 1973, aps uma crise administrativa e financeira, que culminou com a
designao de um reitor pro tempore pelo MEC, a Associao UCS foi transformada
em fundao. Foram instituidoras da Fundao Universidade de Caxias do Sul as
trs entidades que formavam a Associao: Mitra Diocesana de Caxias do Sul,
Sociedade Hospitalar Nossa Senhora de Ftima e municpio de Caxias do Sul, e
mais o Estado do Rio Grande do Sul, a Cmara de Indstria, Comrcio e Servios
de Caxias do Sul e a Unio, pelo Ministrio da Educao, que aportaram recursos,
sob vrias formas, para sanar as finanas da instituio e apoiar a melhoria da sua
infra-estrutura com vistas expanso e consolidao da Universidade.
Hoje, a UCS uma fundao de direito privado, reconhecida de utilidade
pblica pelo Municpio de Caxias do Sul, pelo Estado do RS e pela Unio, conforme
Lei Municipal 2.219/75 (18/6/75), Decreto Estadual 23.463/74 (12/11/74) e processo
MJ 9.791/96-14 (23/1/98), respectivamente.
A composio do Conselho Diretor da Fundao (FUCS) resulta na
distribuio equilibrada do poder entre o setor pblico e a sociedade civil. Dos nove
votos, subtrado o do reitor, quatro so do Estado e quatro da sociedade, conforme
demonstrado na tabela a seguir.
Tabela 01: Distribuio do poder no Conselho Diretor da FUCS
Eleitores
MEC
Estado RS
Municpio de Caxias do Sul
CIC Caxias do Sul
Sociedade Ftima
Mitra Diocesana Caxias do Sul
Reitoria
To tal

N de Votos
2
1
1
2
1
1
1
9

%
22,2
11,1
11,1
22,2
11,1
11,1
11,1
99,9

As funes do Conselho Diretor so benemerentes, no recebendo seus


membros nenhuma remunerao ou qualquer tipo de auxlio ou apoio, direta ou
indiretamente, para o seu exerccio.
Pelo reconhecimento de utilidade pblica nos trs nveis Municpio, Estado
e Unio -, a universidade isenta do pagamento de impostos, como, por exemplo,
o imposto de renda sobre o lucro, a contribuio social, a quota patronal do INSS,
o ICMS, IPVA, ISSQN, IPTU, entre outros. O montante dessas isenes representa,
aproximadamente, 13,84% da receita bruta da Instituio. Em contrapartida, as
aes assistenciais da Universidade, atravs da adeso ao Programa Universidade

240

Instituies comunitrias

para Todos PROUNI, do Governo Federal, e de sua participao no Sistema


nico de Sade SUS, por meio de convnios com instituies do setor pblico,
acarretam uma despesa prevista para o exerccio de 2008 no valor aproximado de
58 milhes de reais, ou seja, 40% superior ao valor das isenes.

2 UCS, uma universidade regional


Mesmo com o desmembramento de seus antigos campi, a UCS seguiu
praticando uma poltica de ao regional. Desenvolveu cursos de
graduao e ps-graduao em carter temporrio, em convnio com IES
isoladas de Bento Gonalves, Vacaria e Lajeado. Instalou o Curso Superior
de Tecnlogo em Hotelaria na cidade de Canela. E realizou um sem nmero
de atividades extensionistas em toda a regio, especialmente nos campos
da educao e da sade.
Na dcada de 1980, foram realizadas duas tentativas de voltar a integrar a
UCS com as IES regionais de Bento Gonalves e de Vacaria. Essas tentativas
nasciam da conscincia de que s atravs da integrao as IES da regio
teriam condies de atender crescente demanda da comunidade por
cursos de nvel superior e por crescimento tecnolgico. A primeira tentativa,
em 1983, no chegou a termo por no ter havido uma adequada
composio dos interesses das partes. A segunda tentativa, em 1987,
realizou-se sob a forma de projeto enviado ao Conselho Federal de
Educao, no qual, alm da regionalizao, era pleiteado o reconhecimento
formal da condio de Universidade Comunitria de acordo com o preceito
constitucional. Este segundo pleito, no resolvido por falta de normas
especficas para ser atendido, gerou transitoriamente tambm um compasso
de espera no processo de regionalizao pela integrao das IES.
A partir de 1990, invocando a prerrogativa da autonomia universitria, e
no esprito do artigo 60, pargrafo nico, das Disposies Transitrias da
Constituio Federal, a Universidade de Caxias do Sul iniciou um processo
de regionalizao, agora de forma institucionalizada. (UCS, 1992, p. 1718)

O processo de regionalizao previu o desenvolvimento de duas estratgias:


Integrao Universidade das IES existentes na regio, transformando-as em campi
universitrios, e a criao de uma nova rede de Ncleos Universitrios e CidadesPlo de vrias microrregies que integram a regio da UCS.
Em 1993, o Conselho Federal de Educao formalizou o Projeto de
Regionalizao da UCS, aprovando e transferncia dos cursos de graduao
mantidos pela Fundao Educacional da Regio dos Vinhedos e pela Associao
Pr-Ensino Superior dos Campos de Cima da Serra FUCS e cedncia de
patrimnio atravs de Termo de Comodato.
Em decorrncia, foram criados: o Campus Universitrio da Regio dos

241

Universidade de Caxias do Sul

Vinhedos, em Bento Gonalves, e o Campus Universitrio de Vacaria; os Ncleos


Universitrios de Guapor, Nova Prata/Veranpolis, Farroupilha, So Sebastio do
Ca e da Regio das Hortnsias, com sede em Canela.
A partir de 2004, foram implantados Plos de Educao a Distncia nos
Municpios de Antnio Prado, Montenegro, So Marcos, Terra de Areia e nas demais
Unidades.

3 UCS em nmeros
Nascida na regio que tem a economia mais diversificada e dinmica do
Estado do Rio Grande do Sul, a UCS vem cumprindo a misso de contribuir para
o desenvolvimento sustentvel da regio. Nesse sentido, desenvolve suas atividades
de ensino, de pesquisa e de extenso em dezenas de municpios, sem perder a
perspectiva da Universidade, como diz seu lema: Ps na regio, olhos no mundo.

Tabela 02: Cursos de Graduao e alunos da UCS, por unidade universitria,


2008
Campus
Bento Gonalves
Canela
Caxias do Sul
Farroupilha
Guapor
Nova Prata
So Sebastio do Ca
Vacaria
Veranpolis
Total

Cursos de
Graduao
20
7
46
6
4
4
5
11
3

Cursos de
curta durao
0
1
15
2
2
0
3
1
1

Total de
alunos
4.632
1.091
22.031
849
412
550
795
1.263
27
31.650

Fonte: Sistema de Informaes Gerenciais (SIG) e Setor de Reconhecimento de Cursos


(17-11-08)

242

Instituies comunitrias

Tabela 03: Cursos de Ps-Graduao e alunos da UCS, por campus, 2008


Campus
Bento Gonalves
Canela
Caxias do Sul
Farroupilha
Guapor
Nova Prata
So Sebastio do Ca
Vacaria
Veranpolis
Total

Cursos de
Lato Sensu
7
4
59
2
1
3
5
-

Programas de
Stricto Sensu
10
-

N Alunos
138
91
1.723
45
19
73
0
125
0
2.214

Fonte: Sistema de Informaes Gerenciais (SIG) e Setor de Reconhecimento de Cursos


(17-11-08).

Em concluso, podemos afirmar com segurana que a UCS o resultado


do esforo coletivo da sociedade local e regional; mantida pelos alunos, pelos
professores, pelos funcionrios tcnico-administrativos e, indiretamente, pelos
cidados brasileiros.
uma universidade particular sem ser propriedade privada; uma
universidade pblica sem ser universidade estatal; uma universidade comunitria
e regional. A UCS um modelo jurdico de IES alternativo para o ensino superior
do pas.

Nota
1

Reitor da Universidade de Caxias do Sul. Especialista em Sociologia e Cincia Poltica pela


Universidade Federal do Rio Grande do Sul.

Referncias
Atas e Registros da Associao Universidade de Caxias do Sul.
Atas e Registros do Conselho Diretor da Fundao Universidade de Caxias do Sul.
Atas do Conselho Universitrio da Universidade de Caxias do Sul.
UNIVERSIDADE DE CAXIAS DO SUL. A regionalizao da universidade: conceitos
e perspectivas. Caxias do Sul: UCS, 1992.

243

Universidade de Cruz Alta: um ponto na rede comunitria

UNIVERSIDADE DE CRUZ ALTA:


um ponto na rede comunitria

Elizabeth Fontoura Dorneles1

A coragem nos falta quando estamos sozinhos e isolados,


mas no quando mergulhamos na realidade dos outros
de tal maneira que impossvel voltar atrs.
Ernesto Sabato
1 Histrico e contexto
A Universidade de Cruz Alta tem sua origem na dcada de quarenta. Naquele
perodo, religiosas encerraram o curso de formao de tcnicos em Contabilidade.
A partir disso, professores renem-se agregando interesses individuais e comunitrios
e fundam uma associao que se constitui no embrio da Universidade de Cruz
Alta.
Professores associaram-se e fundaram, em 1947, a Associao dos
Professores da Escola Tcnica do Comrcio de Cruz Alta, cujo patrimnio passou
a ser constitudo por recursos financeiros dos prprios professores e por bens mveis
e imveis buscados junto comunidade. Constituram tambm um pequeno capital
de giro atravs da venda de ttulos emitidos pela Associao.
Tem-se, portanto, no s o embrio da Universidade, mas a emergncia de
um modelo onde pblico e privado se confundem na busca de espaos educacionais
capazes de atenderem s demandas da sociedade. At a criao da Fundao
Universidade de Cruz Alta se instalaram conflitos decorrentes exatamente dessa
ambigidade entre o pblico e o privado, prevalecendo, entretanto, hoje o carter
de instituio que trabalha pelos interesses comunitrios.
Ainda na dcada de 1950, a Associao passou a denominar-se APROCRUZ
Associao de Professores de Cruz Alta, condio para que fosse constitudo o
primeiro curso superior. Nesse contexto, foi criada, em 1959, a Faculdade de Cincias
Econmicas e, em 1968, a Faculdade de Direito de Cruz Alta.
Em 1969-1970 so autorizadas as licenciaturas de Estudos Sociais,
Matemtica e Filosofia, todas como extenso da Faculdade de Filosofia Imaculada
Conceio, de Santa Maria % FIC. O convnio com a Faculdade de Filosofia foi
extinto e os cursos se instalaram sob a forma de extenso da Universidade Federal
de Santa Maria. Conforme Bronzatti (2002), formou-se uma comisso de professores
da UFSM, composta por duas religiosas, tambm do corpo diretivo da FIC, para

244

Instituies comunitrias

avaliarem as instalaes da APROCRUZ. Embora as licenciaturas fossem


supervisionadas pela UFSM, o corpo docente era formado por professores
selecionados pela APROCRUZ e o ensino era pago.
Na criao e instalao do curso de Direito e das licenciaturas operaram
gestes poltico-administrativas em que os interesses da sociedade estavam
representados. O amplo envolvimento de segmentos da sociedade foi sendo
consolidado na organizao estatutria que colocou a comunidade, representada
pelos scios benemritos, nas instncias decisrias da Associao.
A criao de novos cursos e faculdades continua. Em 1972 criada a de
Educao Fsica que possibilita a revitalizao da Instituio, uma vez que, pelas
caractersticas da rea do conhecimento, estabelece-se uma diferena em relao,
no s rea de conhecimento, mas tambm pelo fato de que muitos professores
vm para a cidade, especialmente para trabalharem no curso. Acredita-se que isso
fez enorme diferena, porque, at ento, os professores eram, na maioria, profissionais
das mais variadas reas que tambm davam aulas em carter de colaborao.
O Curso de Educao Fsica tambm contribui para a expanso da rea construda
da APROCRUZ, j que demandou novas instalaes. A partir disso, e, considerando
a doao da rea de terra feita pelo municpio de Cruz Alta, iniciam-se, em 1974,
as obras do atual Campus Universitrio.
A APROCRUZ entra na dcada de 80 com seis cursos, distribudos em
quatro faculdades: Direito; Cincias Polticas e Econmicas; Filosofia, Cincias e
Letras; Educao Fsica. Nessa dcada, tambm ganha fora o movimento pela
Universidade de Cruz Alta e cria-se, em 1987, o Curso de Fisioterapia.
O movimento pela criao da Universidade intensifica-se em 1988. Nesse
ano, um Ato Presidencial cria a Fundao Universidade de Cruz Alta, Instituio a
ser mantida com verbas pblicas federais, que vetado. Atravs de um novo Decreto
Presidencial, o de nmero 97.000, de 21 de outubro de 1988, assinado por Ulysses
Guimares, Presidente da Repblica, em exerccio, a APROCRUZ transforma-se
em Fundao Universidade de Cruz Alta, instituio de direito privado, mantenedora
da Universidade de Cruz Alta. Junto cria-se o Curso de Agronomia. Hoje a
Universidade oferece cursos que cobrem quase todas as reas do conhecimento,
congregando em torno de quatro mil alunos e mantendo um nmero significativo
de empregos. Os dados, a seguir, mostram esses nmeros.
O quadro funcional da universidade constitudo por 277 professores e por
293 funcionrios, totalizando 570 servidores.
Os alunos, distribudos em diversos nveis, esto apresentados na Tabela 01.

Universidade de Cruz Alta: um ponto na rede comunitria

245

Tabela 01: Alunos da UNICRUZ nos diversos nveis


Nvel
N de alunos
Ensino Infantil
07
Ensino Fundamental
61
Ensino Mdio
40
Tcnico em Enfermagem
60
Tcnico em Radiologia
34
Seqenciais
55
Tecnlogo
15
Graduao (24 cursos)
3.139
Ps-Graduao (16 cursos)
315
Total
3.726
Os cursos da Universidade constam na Tabela 02.
Tabela 02: Cursos oferecidos pela UNICRUZ
Centro de Cincias Sociais
Aplicadas
Arquitetura e Urbanismo
Administrao
Cincias Contbeis
Cincias Econmicas
Direito
Gesto de Empresas Rurais (Curso
Seqencial de 2 anos)
Servio Social
Turismo
Centro de Cincias da Sade
Biomedicina
Cincias Biolgicas - Licenciatura
Cosmetologia e Esttica (Curso
Tecnlogo de 2 anos)
Educao Fsica -Licenciatura
Enfermagem
Farmcia
Fisioterapia
Medicina Veterinria
Nutrio

Centro de Cincias Agrrias


Exatas e da Terra
Agronomia
Cincia da Computao
Matemtica - Licenciatura
Qumica - Licenciatura

Centro de Cincias Humanas e


Comunicao
Dana
Jornalismo
Publicidade e Propaganda
Relaes Pblicas
Histria - Licenciatura
Letras - Portugus / Ingls
Letras - Portugus / Espanhol
Pedagogia - Licenciatura

A organizao administrativa da Fundao e da Universidade, desde sua


criao at o ano de 2007, apresentava certo acmulo no que diz respeito aos

246

Instituies comunitrias

papis de Presidente e de Reitor. Uma s pessoa detinha os dois cargos. Nesse ano
houve reforma estatutria e cada uma das instituies passa a ter pessoas distintas
nos cargos superiores. Com essa reforma a presena de instituies representativas
da sociedade amplia-se.
A administrao da Fundao est organizada em trs rgos: Conselho
Curador, Conselho Diretor e Conselho Fiscal. O Conselho Curador tem vinte e seis
membros, dos quais treze representam instituies da comunidade externa
Universidade. Participam desse conselho desde representantes do setor pblico
Poder Executivo Municipal e Poder Legislativo at representantes do setor produtivo
e de rgos de classe. A esse conselho compete eleger o Conselho Diretor, cujo
presidente preside tambm a Fundao. O Conselho Curador tem ainda como
competncia estabelecer as diretrizes e as metas da instituio, assim como fiscalizar
sua execuo. No que diz respeito ao Conselho Fiscal, esse escolhido pelo Curador
e a ele compete fiscalizar a administrao contbil-financeira da Fundao.
A gesto da Universidade feita pela Reitoria, composta pelo Reitor, ViceReitor de Graduao, Vice-Reitor de Ps-Graduao, Pesquisa e Extenso e Vice
Reitor de Administrao. So todos eleitos em chapa, por um colgio eleitoral
composto por professores, funcionrios, alunos e representantes da comunidade
externa. A instncia deliberativa mxima o Conselho Universitrio, composto
pela Reitoria, por representantes dos trs segmentos da comunidade acadmica,
pelos coordenadores de Curso, pelos diretores de Centro e por representantes do
Conselho Curador. A administrao intermediria se faz atravs dos quatros centros
que tm seus respectivos conselhos de centro, onde tambm esto representados
todos os cursos mais os trs segmentos da comunidade acadmica. A administrao
bsica se d no mbito dos cursos com seus respectivos conselhos, compostos com
as representaes nos mesmos moldes do anterior. Em termos de rgos de natureza
normativa e deliberativa, a Assemblia Geral a instncia mxima e composta
por todo o corpo docente da Universidade, por representantes dos funcionrios, do
corpo discente e da comunidade externa.
Cabe ainda ressaltar que a UNICRUZ uma Instituio filantrpica, sem
fins lucrativos e declarada de utilidade pblica.

2 Insero regional
A Universidade de Cruz Alta integra o Consrcio das Universidades
Comunitrias Gachas COMUNG , instncia articuladora de projetos coletivos,
construtores de alternativas de solues aos problemas estruturais comuns s
universidades consorciadas. O sentido da Universidade Comunitria, no contexto
do Ensino Superior no Brasil, explicita-se pela relevncia do seu papel social de
Instituio, abrangendo diversas comunidades e trilhando um caminho que busca
a qualificao cada vez maior de seu trabalho, j que tem consolidada sua insero
de forma participativa na sua regio de abrangncia.

Universidade de Cruz Alta: um ponto na rede comunitria

247

A UNICRUZ integra o Conselho Regional de Desenvolvimento Alto Jacu


COREDE Alto Jacu , o Conselho Regional de Desenvolvimento do Alto da Serra
do Botucara, e o Plo de Modernizao Tecnolgica, contribuindo com diversas
aes e procurando diagnosticar os interesses fundamentais da regio em termos
de educao, pesquisa cientfica e tecnolgica, sade, agricultura, agroindstria,
indstria, comunicao, ecologia, transporte, entre outros. Apesar de ter uma regio
de abrangncia, a Universidade no se restringe s aos municpios que compem
os COREDEs, uma vez que contempla estudantes e professores de mais de cem
municpios.
Com o objetivo de ultrapassar a mera insero fsica nas localidades de
abrangncia dos dois COREDEs, a Universidade tem a pretenso de que, pelo
carter comunitrio, possa articular-se aos interesses das comunidades e colaborar
na busca conjunta de sadas e alternativas aos problemas e ao desenvolvimento
qualitativo da regio, atravs de projetos de pesquisa, ensino, extenso e prestao
de servios.
O propsito institucional de comprometimento permanente e de sintonia
com a realidade sociorregional, tendo em vista seu desenvolvimento e a formao
dos profissionais, de forma que possam estar integrados ao seu meio e contribuam
para o seu crescimento e a melhoria da qualidade de vida, como tambm da
comunidade em geral, atravs de aes na agricultura, no comrcio, na indstria,
na educao, na sade, nas artes, no desporto, na ecologia, na cultura.
A gesto da Universidade de forma planejada, participativa e sustentvel
um dos principais eixos de atuao dos gestores. O crescimento e amadurecimento,
somados complexidade da situao em que as universidades comunitrias vivem,
conformam um momento propcio e necessrio para uma ampla reflexo, de forma
integrada e por meio de um amplo processo de discusso participativa, sobre
entraves, perspectivas e diretrizes para o desenvolvimento da Instituio.
Um dos principais desafios da UNICRUZ ampliar e fortalecer a capacidade
de executar suas aes de forma participativa e transparente, bem como procurar
construir meios eficientes e permanentes de anlise, acompanhamento e avaliao
de suas atividades e dos processos de deciso, de maneira qualificada e eficaz.

3 Misso
A Universidade de Cruz Alta, enquanto Instituio comunitria com
caractersticas do pblica no-estatal, tem como propsito contribuir para o
desenvolvimento do Estado do Rio Grande do Sul. Nesse sentido, vem se
consolidando como Instituio capaz de implementar processos democrticos de
deciso e de buscar instrumentos sistemticos para lidar, de forma qualificada,
com suas decises dirias.
A produo e difuso de conhecimento contribuem para o exerccio pleno

248

Instituies comunitrias

da cidadania, mediante formao humanista, crtica e reflexiva. A misso


alcanada com o preparo de profissionais capazes de atender s necessidades e
demandas da comunidade regional.
Como Instituio de ensino, pesquisa e extenso, sua funo precpua
fornecer e aperfeioar fatores de produo (principalmente capital humano e
tecnologia) para provocar e sustentar, no que lhe diz respeito, o desenvolvimento
regional.
O cenrio educacional em processo de expanso, onde muitas universidades
privadas de cunho estritamente mercadolgico esto ampliando suas aes para o
interior e iniciando nos plos de maior desenvolvimento econmico, orienta a
UNICRUZ a trilhar o caminho para a urgente busca da construo e socializao
do conhecimento, como forma de gerar a excelncia acadmica e o desenvolvimento
de sua microrregio.
A finalidade que justifica a sua existncia e que baliza seus objetivos consiste
em proporcionar, comunidade local e regional, profissionais capazes de interagir
poltica, tcnica e socialmente, de forma crtico-reflexiva, criativa e propositiva.
Tambm seu objetivo produzir, sistematizar, socializar e difundir conhecimentos;
articular saberes e formar pessoas mediante aes integradas de ensino, pesquisa e
extenso, com o intuito de contribuir para a melhoria da qualidade de vida, a
formao de uma conscincia crtica e de cidadania, visando a uma sociedade
igualitria e democrtica.
O propsito da UNICRUZ de primar pela excelncia no ensino, na pesquisa
e na extenso d-se pela urgncia em fortalecer a formao de seu estudante como
profissional que possua embasamento terico, sem perder de vista a formao
especfica, em que a tica, a justia, como tambm a percepo da importncia
de seu papel e do impacto de suas aes na sociedade, faam parte do seu cotidiano.
Outro aspecto diz respeito preocupao com as questes ecolgicas e
com a devida noo da importncia da preservao ambiental para a garantia da
qualidade de vida de todos os seres humanos e a sustentabilidade do planeta. A
cultura e a arte tambm devem estar presentes em todas as aes da Universidade.
A Universidade de Cruz Alta quer reestruturar-se como referncia pela
qualidade de seu trabalho na comunidade local e regional. Para isso, busca constituirse em ncleo de excelncia acadmica, cientfica, tecnolgica, artstica e cultural,
caracterizando-se pela busca permanente da qualificao do fazer universitrio,
voltado para a construo de prticas inovadoras e ao processo de desenvolvimento
em suas diversas instncias e formas de manifestaes. A autonomia universitria
realiza-se atravs do exerccio democrtico da gesto da Instituio e da
sustentabilidade do Projeto Institucional, bem como atravs do carter comunitrio
e regional que define a dimenso pblica no-estatal da Universidade e refora seu
compromisso social.

Universidade de Cruz Alta: um ponto na rede comunitria

249

Nota
1

Reitora da Universidade de Cruz Alta. Doutora em Letras pela Universidade Federal do Rio
Grande do Sul.

Referncias
BRONZATTI, Maria de Ftima. Cruz Alta e Unicruz: um binmio cheio de
possibilidades. Porto Alegre, PUCRS, 2002.
UNIVERSIDADE DE CRUZ ALTA. Estatuto da Universidade de Cruz Alta. Cruz
Alta: UNICRUZ, 2007.
______. Estatuto da Fundao Universidade de Cruz Alta. Cruz Alta: UNICRUZ,
2007.
______. Plano de Desenvolvimento Institucional. Cruz Alta: UNICRUZ, 2006.

250

Instituies comunitrias

UNIVERSIDADE REGIONAL DO NOROESTE DO ESTADO


DO RIO GRANDE DO SUL:
a insero comunitria como sua marca fundamental
Gilmar Antonio Bedin1

Apresentar a histria de uma Universidade sempre um desafio muito


significativo, pois essas instituies so, por natureza constitutiva, estruturas muito
complexas, que permitem diversos olhares e vrias interpretaes sobre uma trajetria
especfica. Este texto busca resgatar, de forma breve, o caminho percorrido pela
Universidade Regional do Noroeste do Estado do Rio Grande do Sul UNIJU2 e
sua relao com a comunidade regional.3

1 A UNIJU e a Sociedade Literria So Boaventura


A origem da UNIJU est ligada ao amadurecimento do processo de
modernizao do Pas e de sua agricultura e presena na regio noroeste do
Estado do Rio Grande do Sul dos Freis Menores Capuchinhos, vinculados
Sociedade Literria So Boaventura, sua entidade civil representativa4.

1.1 O contexto histrico


O contexto histrico de surgimento da UNIJU ainda como Faculdade de
Filosofia, Cincias e Letras de Iju o da dcada de 50 do Sculo XX. Esse
perodo marcado, por um lado, pelo otimismo gerado pela superao do sofrimento
decorrente das grandes perdas provocadas pela Segunda Guerra Mundial e, por
outro, pelos avanos econmicos resultantes da modernizao do Pas (que gerou
um novo padro industrial, voltado para a substituio das importaes)5 e de sua
agricultura.
A convergncia desses fatores gerou um clima propcio ao desenvolvimento
do Pas, que resultou na estruturao do mercado nacional e aprofundou os vnculos
da economia nacional com o exterior. Em decorrncia desse fato, o Pas agrrio
apressava o ritmo de sua transio para o pas urbano-industrial, trazendo na
bagagem novas demandas e novos desafios (BRUM, 1998, p. 26).
Na regio noroeste do Estado do Rio Grande do Sul, o impacto dessa
transformao do Brasil foi muito grande e, inicialmente, muito negativo. De fato,
a agricultura tradicional, at ento a base da economia local, entrou em declnio e
fragilizou os demais setores da economia. A desesperana se tornou predominante

Universidade Regional do Noroeste do Estado do Rio Grande do Sul

251

e novas alternativas tiveram que ser construdas.


As novas alternativas foram construdas a partir de um pacote tecnolgico,
importado dos Estados Unidos (sob a denominao de Revoluo Verde) e financiado
pelo governo brasileiro (BRUM, 1998)6. A convergncia entre novas tecnologias e
recursos abundantes e baratos revolucionou a agricultura local7 e produziu um
novo ciclo de desenvolvimento em toda a regio.
Esse novo ciclo de desenvolvimento provocou grandes mudanas na regio.
As grandes mudanas referidas foram produzidas pelo fato de que a lentido do
arado e da carroa de trao animal passou a ser rapidamente substituda pelo
ritmo mais dinmico do trator e dos veculos motorizados (BRUM, 1998, p. 27).
Em conseqncia dessa transformao, foi produzida tambm a substituio da
variada policultura tradicional da regio pela especializao das culturas do trigo e
da soja e, em decorrncia desse fato, foi acelerado o xodo rural e o processo de
urbanizao da regio noroeste do Estado do Rio Grande do Sul.
A mudana estrutural referida colocou na ordem do dia novos desafios,
entre os quais, se destaca a necessidade de qualificao dos setores mdios da
sociedade e o atendimento de seus anseios de ascenso social pela educao superior.
A criao da Faculdade de Filosofia, Cincias e Letras de Iju - FAFI, em 1957,
primeira instituio de ensino superior da regio noroeste do Estado, foi uma resposta
a esse novo desafio. A FAFI ser, posteriormente, transformada na atual Universidade
Regional do Noroeste do Estado do Rio Grande do Sul - UNIJU.

1.2 A iniciativa dos capuchinhos


Alm de ser uma resposta aos anseios da regio, a criao da FAFI foi
tambm o resultado do trabalho dos Frades Menores Capuchinhos, vinculados
Sociedade Literria So Boaventura. De fato, os Frades Menores Capuchinhos,
desde o incio de sua presena em Iju, se preocupavam, alm das aes diretamente
voltadas evangelizao, com a educao de seus quadros mais jovens e com a
transformao da vida dos diversos setores da sociedade a partir da educao8.
A convergncia desses fatores foi fundamental para a criao da Associao
Ijuiense Pr-Ensino Superior, em 1956, e para a constituio da Faculdade de
Filosofia, Cincias e Letras de Iju, em 1957. Nesse sentido, lembra Mrio Osrio
Marques em seu discurso de implantao da FAFI9 que
Esta solene assemblia ... marca o encontro feliz de duas aspiraes. De
uma parte, toda a regio noroeste do Estado, num af de progresso e
renovao, face necessidade de imprimir a seu espantoso
desenvolvimento um rumo definitivo, sentindo a urgncia de um centro
de cultura superior que viesse dar alma civilizao que aqui se constri
econmica e industrialmente esta imensa regio semeada de
estabelecimentos de ensino de grau mdio a reclamarem professores

252

Instituies comunitrias

idneos e capazes, em nmero cada vez maior. De outro lado, a Ordem


dos Frades Menores Capuchinhos no Rio Grande do Sul, sequiosa de
ministrar a seus membros jovens, uma formao sempre mais aprimorada
e um contato mais ntimo e cordial com as multiformes vivncias do homem
moderno. Do encontro dessas aspiraes nasceu... [a Faculdade de
Filosofia, Cincias e Letras de Iju] (MARQUES, 2003, p. 13-4).

Fruto, portanto, tambm da iniciativa da Ordem dos Frades Menores


Capuchinhos, a FAFI teve uma grande influncia da doutrina e do mtodo educativo
especficos dos franciscanos: um conjunto de idias e de prticas norteadas por um
alto senso de realidade10. Em outras palavras, a influncia de um conjunto de
princpios e de prticas sociais preocupados em no perder o contato com a vida,
incapaz de esquecer o homem concreto com seus problemas concretos e nicos,
aliada intuio e simpatia, como mtodo de procura e de comunicao do
saber de maneira direta, despojada de preconceito (...) (MARQUES, 1984, p.
35).11 Essa opo histrica se tornar, em sua configurao leiga, uma das grandes
marcas da UNIJU.

1.3 A insero social


A FAFI, resultante dos anseios da regio e influenciada pelas idias
franciscanas, se consolidar, de fato, ao longo de sua histria, como uma das
instituies de ensino superior do Pas diferenciada e caracterizada por sua
extraordinria vinculao com a comunidade e seus problemas. Nesse sentido,
destaca Mrio Osrio Marques em seu discurso de implantao da FAFI, em 1957,
que a Faculdade de Filosofia, Cincias e Letras de Iju deve se constituir em uma
faculdade para servir a esta regio. Dever, portanto, responder aos apelos da
realidade local (MARQUES, 2003, p. 14).
Por isso, insiste Mrio Osrio Marques que a FAFI deve abrir as portas para
todos. H de falar
ao povo a linguagem do povo. H de ministrar cursos de extenso
universitria para difundir a cultura, h de incrementar cursos populares,
como preparao para o casamento, de psicologia prtica, de pedagogia
para pais e educadores, h de penetrar todos os lares atravs da imprensa
escrita e falada. Tudo isto para edificar, para construir para salvar o homem
do interior. Numa palavra: a Faculdade de Filosofia, Cincias e Letras de
Iju pertence a esta regio: para resolver problemas especficos, para conjurar
perigos, para influenciar atitudes... (MARQUES, 2003, p. 17).

Aps a implantao da FAFI, essa caracterstica foi ainda mais desenvolvida,


em especial a partir da descoberta de que o povo tambm tem cultura (e que essa
cultura deve ser respeitada) e que coletivamente construda. Com isso, ficou claro

Universidade Regional do Noroeste do Estado do Rio Grande do Sul

253

que a Faculdade no deve apenas querer ensinar o que sabe, mas que deve tambm
estar aberta ao dilogo e ao aprendizado das experincias da comunidade. Essa
necessidade de abertura demonstrou a insuficincia das idias psicolgicas defendidas
pela FAFI, demasiadamente centrada na anlise individual dos sujeitos, e a
necessidade da adoo de uma perspectiva sociolgica, voltada compreenso da
experincia dos diversos grupos humanos (sejam formais ou informais).
A experincia coletiva passa a ter uma grande relevncia na compreenso
da realidade. Com isso, fica mais clara a necessidade de participao da FAFI nas
diversas atividades da comunidade. Ampliada essa participao, vai se formando
aos poucos um grande movimento social na regio: o Movimento Comunitrio de
Base MCB. Esse movimento envolveu praticamente todos os setores da sociedade
(organizao de estudantes, associao de bairros, escolas, sindicatos de
trabalhadores urbanos e rurais) e articulou-se a partir da reivindicao de maior
participao da populao na construo de solues para os problemas da regio
noroeste.
O Movimento Comunitrio de Base marcou profundamente a regio e a
Faculdade de Filosofia, Cincias e Letras de Iju. Alm disso, impulsionou a criao
do Museu Antropolgico Diretor Pestana12 e legou um forte esprito associativo e
cooperativo ainda hoje muito vivo na regio13.

1.4 A primeira tentativa de regionalizao


Concludo o processo de implantao da FAFI e consolidado o Movimento
Comunitrio de Base - MCB, as principais lideranas envolvidas nas atividades
entenderam que era fundamental a ampliao das atividades da Faculdade para
as cidades de Cruz Alta e Santo ngelo14.
A idia bsica era criar as condies necessrias para construir uma instituio
de ensino superior de alcance regional, que permitisse melhores condies de
freqncia s aulas das turmas de alunos daquelas duas cidades e a descentralizao
das atividades de extenso da FAFI.
O Instituto Superior de Cultura de Santo ngelo foi criado em 1963 e o de
Cruz Alta em 1964. Com os mesmos cursos e os mesmos professores, os trs campi
permitiam maior proximidade da FAFI com seus alunos e melhor aproveitamento
dos docentes existentes na Faculdade.
A criao dos Institutos revelou-se uma experincia inovadora de
descentralizao e regionalizao do ensino superior. Contudo, no conseguiu se
consolidar em decorrncia da mudana da legislao federal (1969), que restringiu
a criao de estruturas multicampi apenas para as Universidades. Com isso, a
FAFI voltou a ter um nico campus, em sua sede, na cidade de Iju.

254

Instituies comunitrias

2 A nova mantenedora da FAFI


O amadurecimento da FAFI, a complexidade poltico-administrativa de sua
estrutura multicampi e o volume de novas demandas por novos cursos superiores
fez com que a estrutura institucional proporcionada pela Sociedade Literria So
Boaventura chegasse, no final dos anos 60 do sculo XX, ao seu limite. Esse fato
fortaleceu a percepo das principais lideranas da comunidade envolvidas que
era necessrio ser criada uma nova instituio mantenedora. Percepo idntica
era partilhada tambm pelos Frades Menores Capuchinhos e por sua entidade
representativa15.
Nesse sentido, em 1968 foi lanada a idia de criao de uma entidade
regional para manter a Faculdade. A proposta realava a importncia de ser uma
entidade representativa de todos os setores da comunidade, num esforo coletivo
e articulado, com vistas conduo e instrumentalizao de seu prprio
desenvolvimento, alicerado numa instituio de ensino superior, aberta e
descentralizada, embrio da futura Universidade Regional (BRUM, 1998, p. 58).
Amplamente discutida essa possibilidade, a idia da entidade regional foi adquirindo
forma e se corporificando em seus documentos fundamentais, sempre atendendo
aos padres legais em vigor.
Esse processo culminou, em 1969, com a criao da Fundao de Integrao,
Desenvolvimento e Educao do Noroeste do Estado - FIDENE -16 e com a
transferncia, por parte da Sociedade Literria So Boaventura, dos cursos e do
patrimnio da Faculdade para a Fundao. Foi encerrada, assim, a fase religiosa
da FAFI e transferida a responsabilidade pela gesto da Instituio17.
Com isso, novas oportunidades se abriram, mas tambm grandes desafios
se apresentaram. As novas oportunidades diziam respeito ampliao da
possibilidade de criao de novos cursos e ao fortalecimento dos espaos
democrticos institucionais de gesto18. Os novos desafios foram de ordem
econmica (principalmente em como manter a Faculdade) e de ordem poltica
(como dialogar com a comunidade e saber o que a regio necessita). Esses dois
desafios se tornaram questes recorrentes e permanecem como fundamentais at
o momento atual.

3 A ampliao do ensino e os Centros Integrados


A criao da FAFI, em 1957, foi acompanhada da criao dos seus dois
primeiros cursos superiores: Curso de Filosofia e Curso de Pedagogia19. Em 1967,
foram criados os Cursos de Letras, Cincias e Estudos Sociais. Em 1973, novos
cursos de licenciatura foram criados na rea das Cincias Naturais (Matemtica,
Fsica, Qumica e Biologia) e das Cincias Sociais (Histria e Geografia). Nesse
ano, os Cursos de Licenciatura passaram a ser oferecidos tambm no Regime
Especial20.

Universidade Regional do Noroeste do Estado do Rio Grande do Sul

255

Ao lado da FAFI, criada, em 1970, a Faculdade de Cincias


Administrativas, Contbeis e Econmicas de Iju FACACEI. O objetivo diversificar
as reas de formao, indo alm apenas da formao de professores. A nova
faculdade tem incio com a criao do Curso de Administrao. Em seguida,
implantado pela FACACEI o Curso de Cincias Contbeis (1975).
Consolidada a entrada da Instituio na nova rea (Cincias Sociais
Aplicadas), o momento de nova ampliao. Nesse sentido, criado, em 1977, o
Centro de Cincias Agrrias. Os seus primeiros dois Cursos so o de Tecnlogo em
Administrao Rural e o de Tecnlogo em Cooperativismo. Esses dois novos cursos
permitiram que a Fundao qualificasse, agora com instrumentos tcnicos mais
avanados, um de seus pblicos tradicionais (agricultores familiares da regio) e
que h mais tempo a Instituio queria qualificar com formao superior.21
A quarta faculdade criada foi a Escola de Enfermagem, em 1980. O primeiro
curso implantado na nova unidade acadmica foi o Curso de Enfermagem (1980)
e o segundo, o Curso de Nutrio (1981). A implantao desses dois cursos tinha o
objetivo de melhorar as condies de sade dos grupos populares e era uma
reivindicao bastante antiga dos diversos setores da regio.
A diversificao das reas de formao e sua articulao em quatro
faculdades tornaram possvel a elaborao da proposta de criao dos Centros
Integrados de Ensino Superior de Iju CIESI. Essa unificao ocorreu em 1981,
quando foi aprovado o Regimento Unificado22.
Com a entrada em vigor do novo regimento, as quatro faculdades foram
substitudas por cinco centros:
a) Centro de Cincias Exatas e Naturais, com os Departamentos de Cincias
Biolgicas, de Cincias Fsicas e Qumicas, e de Matemtica e Estatstica;
b) Centro de Cincias Humanas, com os Departamentos de Cincias Sociais, de
Filosofia e de Letras;
c) Centro de Cincias da Sade, com o Departamento de Enfermagem
especializada;
d) Centro de Educao, com os Departamentos de Educao e de Metodologia de
Ensino;
e) Centro de Estudos Sociais e Econmicos, com os Departamentos de Cincias
Agrrias, de Cincias da Administrao e de Cincias Contbeis, Econmicas e
Jurdicas (Marques, 1984).
A existncia dos centros se revelou, rapidamente, uma estrutura inadequada
para a Instituio. Por um lado, aumentou a complexidade de sua estrutura
administrativa e, por outro, esvaziou as funes dos departamentos. Constatado
esse fato, essas unidades acadmicas so, em 1984, extintas, permanecendo apenas
os departamentos como unidades acadmico-administrativas. Essas foram

256

Instituies comunitrias

reagrupadas23 e passaram a desempenhar um papel fundamental no preparo da


futura Universidade.

4 A UNIJU - Universidade de Iju


A integrao das quatro Faculdades nos Centros Integrados de Ensino
Superior de Iju - CIESI - foi um passo importante no processo de criao da
Universidade de Iju UNIJU. De fato, com a entrada em vigor, no incio do ano
letivo de 1984, das reformulaes do regimento, a Instituio ganhou maior unidade
institucional, dinamicidade administrativa e visibilidade externa.
Esse fato reforou a Carta-Consulta enviada ao Ministrio da Educao,
em 1983, sobre a possibilidade de transformar os Centros Integrados de Ensino
Superior - CIESI na Universidade de Iju UNIJU. Sensvel proposta de CartaConsulta, o Conselho Federal de Educao decidiu acompanhar as atividades da
Instituio e, explicitamente, reconheceu que atender ao pedido da Instituio era
apenas a concretizao de direito do trabalho que vem sendo desenvolvido de
fato (DOCUMENTA 272).
Nesse contexto, o Conselho Federal de Educao decidiu tambm que era
necessrio acompanhar as atividades dos Centros Integrados por trs semestres
para a experimentao da estrutura proposta na Carta-Consulta e para o
aprofundamento do debate interno sobre a transformao da Instituio em
Universidade. Vencido esse prazo e cumpridas todas as exigncias apresentadas
pelo Conselho Federal de Educao, a Universidade de Iju criada em 28 de junho
de 198524.
Com isso, a UNIJU reconhecida como a primeira Universidade da Nova
Repblica e realizado o sonho dos fundadores da FAFI de ter uma Universidade
na regio noroeste do Estado do Rio Grande do Sul. Com esse reconhecimento, a
Instituio ganha maturidade e complexidade institucional25. Estabelece que, alm
da funo de Reitor, a Universidade ter trs Pr-Reitorias (Pr-Reitoria de Ensino,
Pr-Reitoria de Ps-Graduao, Pesquisa e Extenso e a Pr-Reitoria de
Administrao) e volta a experimentar a idia de Centros ou Institutos e de
Departamentos convivendo ao mesmo tempo.

5 A UNIJU - universidade regional


Consolidada como Universidade de Iju, a UNIJU continua a discutir com a
regio o futuro do ensino superior. A principal reivindicao das lideranas
comunitrias envolvidas com o tema que seja retomada a idia, muito forte nos
anos 60 do Sculo XX, da constituio de uma Universidade Regional, com uma
estrutura multicampi e integrada nas diversas microrregies.

Universidade Regional do Noroeste do Estado do Rio Grande do Sul

257

Essa possibilidade retomada em 1991 e, rapidamente, avana no sentido


da regionalizao da UNIJU. O dilogo com o Instituto Educacional Dom Bosco26,
de Santa Rosa, se aprofunda, sendo construdo, em 1992, o compromisso de
transferncia dos cursos do Instituto Dom Bosco para a UNIJU. Alm disso,
tambm se consolida a possibilidade de serem criados os Campi Panambi e Trs
Passos, bem como o Ncleo Universitrio de Santo Augusto27.
Em 1993, foram revistos o Estatuto e o Regimento Geral da UNIJU e, em
1994, o Ministrio da Educao autorizou a mudana da denominao da
Universidade de Iju para Universidade Regional do Noroeste do Estado do Rio
Grande do Sul UNIJU, mantida pela Fundao de Integrao, Desenvolvimento
e Educao do Noroeste do Estado FIDENE. Alm disso, o Ministrio reconheceu
os campi de Iju, Panambi, Santa Rosa, Trs Passos, todos no Rio Grande do Sul,
e aprovou o novo Estatuto e o novo Regimento Geral da Universidade28. Com isso,
a UNIJU torna-se, de fato e de direito, a Universidade Regional do Noroeste do
Estado29.

6 A UNIJU e sua insero comunitria


As caractersticas marcantes da UNIJU so muitas, entre as quais se
destacam as seguintes:
a) uma universidade aberta e democrtica (sempre disposta a experimentar idias
novas e adequadas a seu tempo e pautada pelo princpio da eleio e da
participao nas decises institucionais);
b) uma universidade pblica no-estatal (pautada pelo princpio republicano do
predomnio da res pblica, da transparncia de suas aes e atividades e da
destinao pblica de seu patrimnio);
c) uma universidade compromissada com o desenvolvimento de sua regio
(vinculada aos anseios de sua comunidade, a UNIJU sempre esteve sintonizada
com problemas da regio);
d) uma universidade regional e multicampi (voltada para a macrorregio noroeste
do Estado, nunca aceitou ficar restrita ao municpio de Iju e sempre tentou se
inserir num espao mais amplo);
e) uma universidade preocupada em qualificar os seus docentes e incentivar a
pesquisa e a produo intelectual.
Alm dessas caractersticas, uma ainda deve ser destacada: a sua vocao
para a insero social e para a extenso. De fato, desde sua origem, a UNIJU
procurou superar os limites impostos pelos muros clssicos da Universidade e se
envolver com os diversos setores da comunidade. Esta a sua marca mais
importante e sua forma de cumprir sua misso histrica30: de ser um centro irradiador
de cultura e de humanizao do homem no interior do Estado do Rio Grande do
Sul.

258

Instituies comunitrias

7 Consideraes finais
O texto buscou destacar alguns elementos da trajetria da UNIJU. possvel
perceber que muitas das observaes feitas ao longo do mesmo podem valer tambm
para outras experincias de Instituio de Ensino Superior Comunitria do Estado
ou do Pas. O importante que, nascidas da vontade dos diversos setores da
sociedade e vinculadas aos seus problemas e s potencialidades, as Universidades
Comunitrias (como a UNIJU) tm cumprido um papel fundamental no processo
de desenvolvimento de suas regies e garantido o acesso ao ensino superior de
significativos grupos de estudantes. Nesse sentido, so experincias que devem ser
apoiadas pelo Estado e pela sociedade, e no simplesmente substitudas.

Notas
1

Reitor da UNIJU. Professor. Doutor em Direito pela Universidade Federal de Santa Catarina.

A UNIJU situa-se na regio noroeste do Estado do Rio Grande do Sul e tem sede na cidade de
Iju e Campi em Santa Rosa, Trs Passos e Panambi. Suas aes tm como referncia direta os
50 municpios que integram os Conselhos Regionais de Desenvolvimento do Noroeste Colonial,
da Fronteira Noroeste e da Regio Celeiro do Estado.

Sua marca distintiva fundamental.

A Ordem dos Frades Menores Capuchinhos o terceiro grande ramo em que se desdobrou a
Ordem dos Frades Menores, fundada por So Francisco de Assis no sculo XIII, como um dos
mais autnticos e representativos movimentos populares da Idade Mdia (Marques, 1984, p.
26). A presena dos capuchinhos no Brasil se d a partir de 1612, no Estado do Maranho. No
Estado do Rio Grande do Sul essa presena registrada no final do sculo XIX. Em 1909,
criada a Provncia dos Frades Menores Capuchinhos do Rio Grande do Sul, com Sede em
Caxias do Sul, e sua entidade jurdico-representativa, denominada Sociedade Literria So
Boaventura. Em Iju, os Frades Capuchinhos se fazem presentes a partir de 1949, tendo sido
constituda a nova fraternidade em 1951. Em 1952, os Frades Capuchinhos assumiram a
Parquia So Geraldo e passaram a ministrar aulas em diversas instituies de ensino.

Nesse sentido, destaca Argemiro Jacob Brum que no Brasil vivia-se um momento de
transformaes. Numa atmosfera de otimismo, confiana e esperana, olhava-se para o futuro.
Com a participao do capital e de tecnologia estrangeiros implantou-se a indstria automotiva,
de eletrodomsticos e eletroeletrnica. O Estado construiu Braslia, grandes siderrgicas, grandes
hidroeltricas, a Petrobrs, portos e aeroportos, expandia as comunicaes e rasgava estradas
de rodagem, ligando as grandes distncias (BRUM, 1998, p. 25).

No mesmo sentido, esclarece Mrio Osrio Marques que ... j na dcada de 1950 inicia-se o
trnsito do ciclo colonial para uma nova fase de expanso capitalista, sob a forma de
modernizao induzida de fora, ante as injunes da integrao da agricultura na dinmica
dos mercados mais amplos (MARQUES, 1984, p. 21-2).

Nesse sentido, relata Argemiro Jacob Brum que os empresrios e profissionais liberais foram os
primeiros a aderir ao processo de modernizao da agricultura, caracterizado pelo uso crescente
de mquinas e insumos qumicos, arrendando ou comprando reas de campo e transformandoas em lavoura de trigo. Os pequenos agricultores tradicionais, descendentes dos antigos imigrantes
europeus mais desconfiados, principalmente em relao dependncia bancria s foram
aderir ao novo projeto agrcola, na segunda metade da dcada de 60/incio dos anos 70,
sobretudo quando a soja tambm passou a receber incentivos oficiais (BRUM, 1998, p. 26).

Universidade Regional do Noroeste do Estado do Rio Grande do Sul

259

Alm das aulas e dos estudos voltados formao de seus quadros religiosos mais jovens, os
Frades Menores Capuchinhos assumiram as aulas de filosofia, histria e psicologia na Escola
Normal do Colgio Sagrado Corao de Jesus, a Direo da Escola Normal Rural Assis Brasil,
a Direo do Ginsio Soares de Barros e a direo do Centro de Estudos Pedaggicos Antnio
Balbino.

O professor Mrio Osrio Marques era, na poca de criao da FAFI, representante da Sociedade
So Boaventura e da Ordem dos Frades Menores Capuchinhos e atendia pelo nome religioso de
Frei Matias de So Francisco de Paula.

10

Apesar disso, a FAFI nunca aceitou ser rotulada de faculdade catlica, como se fora gueto em
um mundo a parte, resqucio do regime da cristandade. Torn-la mais aberta e integrada no
dinamismo da sociedade abrangente era mais cristo... (Marques, 1984, p. 117).

11

Essa opo pela doutrina e pelo mtodo de ensino franciscano ficou clara tambm com a
adoo do lema da FAFI: cor ad cor loquitur (do corao do mestre ao corao do discpulo).
Posteriormente, esse lema passou a ser o lema da FIDENE, que se mantm at na atualidade.

12

O Museu foi organizado, como nos lembra Argemiro Jacob Brum, para ser o repositrio das
razes e da obra cultural comum, patrimnio da comunidade e testemunho histrico-cultural da
regio para as geraes futuras (BRUM, 1998).

13

claro que o Movimento Comunitrio de Base tambm legou algumas dificuldades, como a
diviso entre os que participavam de suas atividades e os grupos tradicionais da regio,
preocupados com as conseqncias das aes do Movimento.

14

Tambm havia a previso de criao de Campus da FAFI em Santa Rosa. Essa projeo,
devido mudana na legislao, em 1969, no ocorreu na poca. Com o processo de
regionalizao da Universidade de Iju UNIJU, em 1994, essa iniciativa foi realizada.

15

A Sociedade Literria So Boaventua entendia que seu trabalho estava concludo na rea do
ensino superior e que a comunidade deveria, a partir desse momento, responsabilizar-se pela
Instituio e continuar as atividades iniciadas em 1957.

16

Entre os 50 municpios da regio noroeste do Estado do Rio Grande do Sul, apenas dois
confirmaram sua filiao FIDENE: Iju e Santo Augusto. Esse fato levou ao aumento do peso
poltico do corpo docente da FAFI e das demais faculdades na constituio da direo da
fundao e em seus rgos superiores (Assemblia Geral, Conselho Diretor e Conselho Curador).
Esse fato foi importante para a garantia da autonomia da Instituio, mas tambm gerou um
processo de endogenia.

17

claro que muitos Frades Menores Capuchinhos continuaram a dar aulas na FAFI, mas a
Ordem j no tinha mais qualquer responsabilidade sobre a Instituio.

18

Principalmente em relao eleio do Presidente e do Vice-Presidente da Fundao e dos


membros de seus Conselhos Superiores (Conselho Diretor e Conselho Curador).

19

Alm da criao de Cursos, a FAFI, e depois tambm as outras Faculdades, sempre tiveram uma
forte preocupao com a pesquisa e a extenso. Na verdade, o ensino, a pesquisa e a extenso
estiveram sempre inter-relacionadas e se desenvolveram de forma concomitante e integrada no
decorrer da trajetria histrica da UNIJU.

20

Regime que concentrava as aulas nos meses de janeiro, fevereiro e julho de cada ano.

21

A Fundao havia tentado criar, alguns anos antes, a Faculdade de Agronomia e Veterinria,
com a previso de implantao imediata do Curso de Agronomia. Essa iniciativa, contudo, no
foi autorizada pelo Ministrio da Educao. A Instituio, nesse mesmo perodo, preparava
tambm recursos humanos para a implantao de um Curso de Graduao na rea da
informtica, que tambm no foi possvel de ser operacionalizado pelo mesmo motivo.

22

O Regimento Unificado somente entrou em vigor, contudo, no incio do ano letivo de 1982

260

Instituies comunitrias

(MARQUES, 1984).
23

Os seis Departamentos que permaneceram foram os seguintes: de Filosofia, Letras e Artes; de


Cincias Sociais; de Cincias Exatas e Naturais; de Educao; de Cincias da Sade e de
Cincias Administrativas, Contbeis, Econmicas e Jurdicas.

24

Continua a ser mantida pela FIDENE.

25

Nesse perodo so criados tambm novos Cursos de Graduao e so intensificadas as atividades


de pesquisa e de extenso.

26

Mantenedor da Faculdade de Filosofia, Cincias e Letras de Santa Rosa e da Faculdade Salesiana


de Educao Fsica.

27

Mais tarde foram criados os Ncleos Universitrios de Tenente Portela e de Campina das
Misses (este ncleo foi extinto em 2007).

28

Com o novo Estatuto e Regimento Geral, os Centros ou Institutos so novamente extintos e os


Departamentos tornam-se as unidades acadmicas fundamentais da Instituio.

29

Nesse perodo so criados novos Cursos de Graduao e suas ofertas regionalizadas, a pesquisa
e a extenso so fortalecidas e so criados os primeiros Cursos de Mestrado (Curso de Mestrado
em Modelagem Matemtica e em Educao nas Cincias). Atualmente, a UNIJU possui trinta
e dois Cursos de Graduao, mais de trinta Cursos de Especializao e trs Cursos de Mestrado,
que, no seu conjunto de ofertas, tm aproximadamente onze mil estudantes matriculados.

30

Misso projetada pelos seus fundadores.

Referncias
BRUM, Argemiro Jacob. UNIJU: uma experincia de universidade comunitria:
sua histria, suas idias. Iju: UNIJU, 1998.
MARQUES, Mario Osorio. Discurso de Inaugurao da FAFI. In: BRUM, Argemiro
Jacob (Org.). Trajetria de uma vida. Iju: UNIJU, 2003.
______. Universidade emergente: o ensino superior brasileiro em Iju (RS) de 1957
a 1983. Iju: UNIJU, 1984.
MINISTRIO DA EDUCAO. Documento 272. Brasil: Braslia, 1983.

261

Universidade de Santa Cruz do Sul

UNIVERSIDADE DE SANTA CRUZ DO SUL:


uma instituio comunitria de carter pblico no-estatal

Vilmar Thom1
Ana Karin Nunes2

Introduo
A trajetria da Universidade de Santa Cruz do Sul UNISC foi iniciada no
ano de 1962 com a fundao da sua mantenedora, a Associao Pr-Ensino em
Santa Cruz do Sul APESC. Seu rpido crescimento, com a multiplicao de
cursos e de servios, e o reconhecimento por parte de rgos governamentais e da
comunidade acerca das aes que desenvolve, comprovam que o projeto da
Universidade tem relevncia cientfica e social.
Esse projeto de universidade pblica no-estatal tem dois elementos
especficos que so fundamentais: o comunitrio e o democrtico. O comunitrio3
tem como premissa bsica o fato de ser mantida por organizaes da sociedade
civil e por rgos pblicos da regio e manifesta-se no conjunto da sua vida
institucional, vinculada estreitamente dinmica regional. O democrtico expressase na forma de escolha dos seus gestores e nas amplas oportunidades de participao
dos diversos segmentos da comunidade acadmica no processo decisrio, associado
transparncia dos atos administrativos.
No incio do novo milnio, a UNISC, de forma similar s outras instituies
comunitrias, encontra-se diante da necessidade de enfrentar as rpidas mudanas
no cenrio da educao superior em condies bastante desafiadoras. O novo
momento exige uma verdadeira recriao da universidade.
O esforo pela sustentabilidade no uma opo, uma necessidade de
sobrevivncia. No entanto, as medidas nesse sentido devem ser compatveis com a
busca permanente de realizao da misso, da viso, dos compromissos e dos
valores institucionais.
Este texto apresenta, de forma sucinta, a trajetria de uma Instituio
Comunitria que, mesmo frente s dificuldades, tem mantido vivos os princpios
de uma educao como bem pblico, de qualidade, presente e atuante junto
comunidade, comprometida com o desenvolvimento das regies onde atua.

262

Instituies comunitrias

1 Retrospectiva histrica
A trajetria da UNISC inicia no ano de 1962, com a fundao da sua
mantenedora, a Associao Pr-Ensino em Santa Cruz do Sul APESC, por
lideranas de organizaes da sociedade civil e do poder pblico local.
Em 1964 foi aprovado o funcionamento da primeira Faculdade, a de Cincias
Contbeis. Novos cursos de graduao foram sendo criados e, em 1980, as quatro
faculdades mantidas pela APESC passaram a constituir as Faculdades Integradas
de Santa Cruz do Sul FISC.
At 1986, o Diretor-Geral era nomeado pelo Presidente da APESC dentre
uma lista trplice de docentes titulares em exerccio na Instituio. Naquele ano, a
comunidade acadmica, com o apoio da sociedade civil regional, conquistou o
direito de escolher diretamente os dirigentes, tanto da Direo-Geral quanto das
direes de Faculdades e das chefias de Departamento, bem como de participar
das decises dos colegiados superiores.
A transformao das Faculdades Integradas em Universidade acontece no
incio dos anos 1990. Em 1991 foi aprovada pelo ento Conselho Federal de
Educao CFE a Carta-Consulta com vistas criao da Universidade. O
reconhecimento da Instituio como Universidade acontece em 1993.
A partir da, a administrao da Universidade, em nvel executivo, passou a
ser exercida pelo Reitor, compreendendo ainda as Pr-Reitorias que, atualmente,
so cinco: de Graduao; de Pesquisa e Ps-Graduao; de Administrao; de
Planejamento e Desenvolvimento Institucional; e de Extenso e Relaes
Comunitrias.
Em 1998, a UNISC passou a oferecer cursos de graduao fora de sede,
com a provao, pelo MEC, dos campi de Sobradinho e de Capo da Canoa. Em
2003, houve a aprovao do campus de Venncio Aires. Em 2006, iniciaram as
tratativas para a estruturao do campus de Montenegro. Em 2008 est sendo
estudada a possibilidade de instalao de um campus na cidade de Porto Alegre.
Em junho de 2003, com o propsito de consolidar a atuao da Universidade
na rea da educao e construir condies para a criao de um plo regional de
sade, a APESC adquiriu o Hospital Santa Cruz, a maior e mais antiga casa de
sade do municpio de Santa Cruz do Sul e da regio.
O desenvolvimento da pesquisa na Universidade foi um processo gradual,
acelerado a partir de 1987 com o Programa de Qualificao Docente, com a
concesso de bolsas de afastamento para a realizao de cursos de mestrado e
doutorado em Universidades do pas e do exterior.
A evoluo da pesquisa viabilizou, aos poucos, a criao de programas de
ps-graduao stricto sensu. Em 1994 foi criado o primeiro Programa de Ps-

Universidade de Santa Cruz do Sul

263

Graduao Stricto Sensu: o Mestrado em Desenvolvimento Regional, que desde


2001 abriga tambm o primeiro Doutorado. Em 1998 teve incio o Mestrado em
Direito. A partir de 2005, passaram a ser oferecidos trs novos programas: os
Mestrados em Letras, Sistemas e Processos Industriais e Tecnologia Ambiental.
Em 2008, passou a ser oferecido o Mestrado em Educao.
As aes de extenso caracterizam a Instituio desde antes do seu
reconhecimento como Universidade. Bairros populares, comunidades rurais, escolas,
empresas e os diversos segmentos da sociedade regional so espaos em que a
atuao dos docentes e tcnicos da Universidade usual. s aes extensionistas,
com carter de apoio aos diversos segmentos sociais, somam-se a importante atuao
da Universidade atravs dos setores prestadores de servio.
A valorizao profissional de docentes e tcnicos administrativos traduz-se
pela implantao do Plano de Carreira do Pessoal Docente, em 1985, e pelo Plano
de Carreira do Pessoal Tcnico-Administrativo, em 1996, os quais passaram por
vrias reformulaes ao longo dos anos.
Em todas as atividades, a UNISC busca distinguir-se pela qualidade. A
obteno da nota mxima, em 2006, no processo de avaliao institucional externa
e os bons resultados apresentados pelos estudantes e pelos cursos no Sistema
Nacional de Avaliao da Educao Superior SINAES, bem como o destaque
obtido na lista das 150 Melhores Empresas para Voc Trabalhar de 2008 do Guia
Voc S/A - Exame, constituem-se em marcos simblicos dessa busca e em desafio
para os anos vindouros.

2 A UNISC hoje
O segmento comunitrio e privado da educao superior brasileira viveu um
processo de grande expanso no final dos anos 1990 e no incio dos anos 2000. No
entanto, a partir de 2003, houve uma forte desacelerao dessa expanso.
No caso da UNISC, em particular, a expanso da rea construda e o
rpido incremento dos cursos de graduao foi um fato marcante nos primeiros
anos que sucederam o reconhecimento como Universidade. No entanto, atualmente,
vive-se uma fase de consolidao e qualificao desses espaos e cursos, na
perspectiva de crescimento e expanso de forma sustentvel.
Os nmeros relativos ao tamanho fsico da Universidade revelam que os
quatro campi da UNISC Santa Cruz do Sul, Sobradinho, Venncio Aires e Capo
da Canoa possuem uma rea total construda de 56.431,44 m2. Esse espao
abriga mais de 180 laboratrios e salas especiais, 190 salas de aula em sua
grande maioria, climatizadas e com recursos audiovisuais disponveis e Bibliotecas
com 300 mil exemplares.
A Universidade atende, de forma permanente a cerca de 50 municpios que
compem as regies de abrangncia dos seus campi. S no ano de 2007 foram

264

Instituies comunitrias

realizados 84.941 atendimentos atravs da Clnica de Odontologia, da Clnica de


Fisioterapia, dos servios de Enfermagem, Psicologia e Nutrio, das Feiras de Sade,
do Servio de Assistncia Judiciria Gratuita, entre outros.
Atualmente a UNISC conta com pouco mais de 11.000 estudantes,
distribudos entre 46 cursos de graduao, 26 cursos de ps-graduao lato sensu e
6 programas de ps-graduao stricto sensu sendo 5 em nvel de mestrado e um
em nvel de mestrado e doutorado.
Na pesquisa, a Universidade investiu, s no ano de 2007, cerca de R$
3.435.728,45, em bolsas de iniciao cientfica, crditos para os docentes,
equipamentos e material de consumo. Nesse perodo foram desenvolvidos 150
projetos nas diversas reas do saber conhecimento.
Em 2007 foram desenvolvidos 45 projetos de extenso. O investimento
institucional, nesse perodo, nessas atividades, foi de aproximadamente R$
1.733.729,52, destinados a bolsas, crditos para docentes e material de apoio. Em
2007, estima-se que foram beneficiadas, de forma direta, aproximadamente 112.399
pessoas da comunidade atravs de programas e projetos continuados de extenso.
Com relao ao corpo funcional, a Universidade mantm, atualmente, 546
professores, dos quais 76,17% so mestres ou doutores, e 629 tcnicos
administrativos com qualificao adequada ao atendimento de suas funes.

3 Gesto democrtica
A forma de funcionamento e a representatividade dos Conselhos e Colegiados,
a autonomia da Universidade na sua relao com a mantenedora e a adequao
dos processos decisrios s caractersticas institucionais so aspectos fundamentais
da gesto democrtica na Universidade.
A UNISC tem na democracia interna uma de suas principais caractersticas,
que se efetiva por intermdio de questes como: eleio direta de seus dirigentes;
administrao participativa e descentralizada; participao de representantes de
toda a comunidade acadmica e de segmentos da sociedade civil organizada nos
rgos colegiados superiores da Universidade e da mantenedora; comprometimento
constante com a transparncia administrativa; elaborao coletiva dos oramentos
e dos planos anuais de ao.
A Administrao da Universidade ocorre em dois nveis: Administrao
Superior e Administrao Bsica.
A Administrao Superior representada, em nvel deliberativo, por rgos
colegiados, cujo funcionamento determinado pelo Regimento Geral. O Conselho
Universitrio CONSUN, rgo mximo de deliberao da universidade, possui
representaes dos diversos segmentos das comunidades acadmica e civil, todos
com direito a voto. Em nvel executivo, tem-se a Reitoria, da qual fazem parte o
Reitor, o Vice-Reitor e os Pr-Reitores.

Universidade de Santa Cruz do Sul

265

A Reitoria compartilha o poder de deciso de todas as questes importantes


da Instituio com dezenas de gestores, no podendo adotar por sua conta, de
forma isolada, nenhuma deciso que modifique algum elemento significativo da
vida institucional.
A limitao das prerrogativas da Reitoria j est assentada nas regras
eleitorais. O peso dos votos para escolha de Reitor e Vice-Reitor de 40% para os
professores, 40% para os estudantes, 10% para os tcnicos administrativos e 10%
para os representantes da comunidade regional.
J a Administrao Bsica, na atual estrutura organizacional, representada
por 17 Departamentos que se ligam diretamente Administrao Superior. Aos
departamentos cabem funes como a gesto do corpo docente e a viabilizao de
atividades de pesquisa e extenso.
A gesto dos cursos de graduao e dos programas de ps-graduao stricto
sensu exercida por coordenadores com horas dedicadas a esse fim.
Sob o ponto de vista da gesto de recursos humanos, a UNISC constitui um
caso raro entre as instituies de ensino superior do pas. A proposta de contratao
e demisso de docentes, por exemplo, da responsabilidade dos Colegiados de
Departamento e a modificao do Plano de Carreira do Pessoal Docente depende
de aprovao da Assemblia dos professores.
No tocante aos recursos financeiros, o grau de descentralizao da gesto
alcana um patamar muito elevado. Apenas 11% dos recursos esto diretamente
sob responsabilidade de gestores que integram a Reitoria.
Amparada em dispositivos legais, que incluem o Estatuto e o Regimento
Geral, a Universidade goza de autonomia administrativa, didtico-pedaggica,
disciplinar e financeira, de modo que somente decises acerca do patrimnio so
postas apreciao da mantenedora.

4 O compromisso regional
A regio do Vale do Rio Pardo e Centro-Serra, no Rio Grande do Sul, abriga
os campi da UNISC de Santa Cruz do Sul, Sobradinho e Venncio Aires. A regio
destaca-se no Estado pela sua produo agropecuria e pelos ndices expressivos
em termos de emprego industrial formal.
Santa Cruz do Sul, a maior cidade da regio, situada a 155 km da capital
do Estado, abriga o campus sede da UNISC. O municpio tem na produo e na
industrializao do fumo o principal expoente da sua economia. O patamar de
desenvolvimento atingido pela cidade, hoje com pouco mais de 115 mil habitantes,
teve na educao um dos seus pilares fundamentais.
Sobradinho apresenta, paralelamente ao seu potencial, alguns dos ndices
de desenvolvimento social mais preocupantes do Estado. Tendo em vista essa situao

266

Instituies comunitrias

e o grande nmero de estudantes que se deslocava diariamente da regio para


estudar em Santa Cruz do Sul, a UNISC decidiu pela implantao de um campus
na cidade, em 1998.
Venncio Aires a segunda maior cidade do Vale do Rio Pardo. A economia
forte baseada nos setores agrcola e industrial, com destaque nos segmentos de
beneficiamento (especialmente de fumo) e de transformao (incluindo-se setor
metalrgico e de plsticos). Tendo em vista o potencial socioeconmico, a UNISC
iniciou as suas atividades na cidade no ano de 2003.
A Regio Litornea do Rio Grande do Sul, caracterizada pelo seu grande
potencial turstico, abriga o campus da cidade de Capo da Canoa. O incio das
atividades da UNISC no municpio se deu no ano de 2000, em razo de seu
potencial de desenvolvimento e pela perspectiva de ampliar e diversificar sua atuao.
Atualmente a UNISC trabalha no encaminhamento da edificao de um
campus na cidade de Montenegro, localizada na Regio do Vale do Ca, e de um
campus na cidade de Porto Alegre, capital do Estado. A concretizao desses novos
campi vai ampliar a regio de abrangncia da Universidade para mais 29 municpios.
Os campi assumem um papel marcante nas comunidades onde esto
inseridos, promovendo e incentivando o desenvolvimento social, tendo uma viso
do potencial de desenvolvimento daqueles municpios e pela necessidade de ampliar
e diversificar sua atuao.
Parte do impacto da Universidade nas cidades onde atua foi mensurado,
nos anos de 2004 e 2005, pelo Estudo do Impacto Social e Econmico em Santa
Cruz do Sul, que teve por objetivo demonstrar o que a cidade ganha, do ponto de
vista social e econmico, com a presena da Instituio no municpio.
O levantamento revelou que a UNISC uma das principais instituies
prestadoras de servios e uma das grandes foras econmicas da cidade. S no
ano de 2004, a Universidade injetou um montante de R$131.827.640,56 na
economia de Santa Cruz do Sul. Estudantes, docentes e tcnicos administrativos
foram responsveis pela movimentao de R$115 milhes no comrcio e nos servios
locais.
O enraizamento da Universidade junto comunidade pode ser verificado
ainda a partir de alguns projetos e programas institucionais como, por exemplo: o
Programa UNISC-Escolas que apofunda o vnculo com as escolas da regio, por
meio de atividades e aes que visam construo do conhecimento e cidadania;
os projetos na rea de esportes que beneficiam atletas nas modalidades de
basquetebol, futebol, atletismo, jud, ginstica rtmica, entre outros; o projeto
Atividades Fsicas e de Lazer na Busca da Qualidade de Vida na Longevidade
que realiza um trabalho direcionado aos grupos de terceira idade, incluindo atividades
fsicas, recreativas, aquticas, scioculturais e desportivas; e os servios prestados
nas Clnicas da rea da sade.

Universidade de Santa Cruz do Sul

267

5 O compromisso com a sade


O passo fundamental para a transformao da cidade de Santa Cruz do
Sul em um plo regional de sade foi dado no ano de 2003, quando a APESC
adquiriu o Hospital Santa Cruz. Com o investimento, a Universidade passou a
contar com um importante aliado na realizao de aes na rea da sade,
ampliando o espao para estgios dos cursos de graduao e oferecendo um
atendimento de qualidade para a populao.
A aquisio do Hospital impulsionou a criao do Projeto do Curso de
Medicina, cuja aprovao pelo Conselho Nacional de Educao CNE se deu em
fevereiro de 2006.
Outro elemento fundamental para a constituio de um plo regional de
sade a criao do Hospital de Ensino. O curso de Medicina e os de residncias
mdicas (cursos de especializao mdica) so os principais pr-requisitos para a
concretizao desse projeto. Ao ser transformado em Hospital Universitrio, o
Hospital Santa Cruz contar com importantes aportes financeiros que iro permitir
o aperfeioamento do atendimento prestado populao.
O compromisso da UNISC com a criao do Hospital de Ensino dever
resultar no incremento quantitativo e qualitativo dos servios j existentes, bem
como no acesso de todos da populao s mais modernas tecnologias da rea da
sade. Alm disso, sero geradas centenas de empregos diretos para mdicos,
docentes, enfermeiros, tcnicos em enfermagem e tcnicos administrativos.

Concluses
A UNISC constitui-se como protagonista do desenvolvimento social,
econmico, cultural e ambiental das suas regies de abrangncia, responsvel pela
formao de recursos humanos qualificados e por importantes aes de inovao
tecnolgica.
A falta de um tratamento adequado, por parte do Poder Pblico, que faa
jus ao seu carter pblico, limita, por muitas vezes, a abrangncia das aes da
Instituio. No entanto, mesmo estando merc das foras de mercado e das
transformaes rpidas que ocorrem no cenrio da educao superior de forma
similar, por exemplo, quelas que fazem da educao um meio de obteno de
lucro a UNISC mantm o compromisso com as suas comunidades.
Espera-se que o debate em torno do reconhecimento das universidades
comunitrias, iniciado com a proposta de Reforma Universitria, nos anos de 2004
a 2006, torne cada vez mais evidente a importncia dessas instituies para o
desenvolvimento do pas.

268

Instituies comunitrias

Notas
1

Reitor da UNISC. Mestre em Engenharia de Produo pela Universidade Federal de Santa


Maria.

Assessora de Avaliao Institucional da UNISC. Mestre em Comunicao Social pela Pontifcia


Universidade Catlica do Rio Grande do Sul

A Constituio Federal de 1988 reconhece no seu art. 213 a educao comunitria como
distinta de outras formas jurdicas como a confessional e a filantrpica , podendo inclusive
receber recursos pblicos. Porm, comum encontrar em documentos oficiais a dicotomia
pblico x privado. As instituies comunitrias so de direito privado, mas suas caractersticas
so prprias de um ente pblico.

Referncias
ASSOCIAO PR-ENSINO EM SANTA CRUZ DO SUL. Relatrio de
responsabilidade social e balano social 2007. Santa Cruz do Sul: Apesc, 2008.
KIPPER, M.H.; RIZATTO, E. P.; VOGT, O. P. UNISC: a construo de uma
universidade comunitria. Santa Cruz do Sul: Edunisc, 2003.
UNIVERSIDADE DE SANTA CRUZ DO SUL. Projeto poltico-pedaggico
institucional. Santa Cruz do Sul: Unisc, 2008.
______. Plano de desenvolvimento institucional IV - 2008-2012. Santa Cruz do
Sul: Unisc, 2008.
______. Relatrio de auto-avaliao 2004-2006. Santa Cruz do Sul: Unisc, 2006.
______. Relatrio de gesto 1998-2006. Santa Cruz do Sul: Unisc, 2006.

269

Universidade do Vale do Rio dos Sinos

UNIVERSIDADE DO VALE DO RIO DOS SINOS:


uma universidade pblica no-estatal o registro de uma experincia confessional
Pedro Gilberto Gomes, SJ 1

O Rio Grande do Sul possui uma excelente rede de universidades comunitrias


e confessionais, sem similar no pas. Essas instituies, muito embora sejam de
natureza jurdica particular, na verdade configuram-se como pblicas no-estatais,
pois no distribuem renda e aplicam o resultado operacional positivo integralmente
na qualificao das melhores condies que pautam as diversas ofertas educacionais.
Essas universidades lutam com enormes dificuldades para manter a qualidade
de ensino, pesquisa e extenso, distintivos do carter universitrio a que fizeram
jus. Cabe lembrar que o desenvolvimento da pesquisa demanda volume considervel
de recursos e so poucas as Instituies de Ensino Superior dispostas a investir
nessa rea. As Universidades Comunitrias no recebem verbas do oramento do
estado e da unio, portanto, contam apenas com o aporte da mensalidade de seus
alunos e dos projetos de pesquisa e parcerias que conseguem propor e estabelecer.
Nesse contexto de universidades comunitrias, pblicas no-estatais, inserese a Universidade do Vale do Rio dos Sinos - UNISINOS. A UNISINOS est situada
na cidade de So Leopoldo, distante cerca de trinta quilmetros da capital do
estado do Rio Grande do Sul, Porto Alegre. Em seu cmpus, de quase cem hectares,
acolhe aproximadamente trinta mil alunos em seus 60 cursos de graduao e 18
programas de ps-graduao. Ela faz parte das obras educacionais mantidas pela
Companhia de Jesus, cuja misso, O servio da F e a promoo da Justia no
dilogo intercultural e religioso, e se mostra em consonncia com os anseios de
formao de homens e mulheres, em grande nmero de naes, nas mais diversas
circunstncias sociais, polticas e econmicas.
Faz-se referncia Companhia de Jesus porque essa Instituio Religiosa,
desde os seus primrdios, assumiu a tarefa educativa como uma forma de melhor
realizar a sua misso no mundo de ento, mundo esse que vivia uma encruzilhada
to significativa quanto a estamos vivendo hoje. Como exemplo dessa compreenso,
trago um trecho de uma carta de Francisco Xavier, desde Goa, para Incio de
Loyola em 1541. Dizia ele:
Nesta cidade de Goa, Deus Nosso Senhor moveu algumas pessoas para
que lhe servissem em fazer um colgio, o qual mais necessrio nestas
partes que outra coisa; e cada dia vai se fazendo mais. coisa para dar
muitas graas ao Senhor, que manda seus servos fazer tais edifcios materiais

270

Instituies comunitrias

para a edificao de muitos templos espirituais, doutrina e converso de


muitos infiis. (SCHURHANNER, 1992, p. 350. Traduo livre. O grifo
nosso.)

Xavier conclui a sua carta a Incio, dizendo:


Disse-me o Senhor Governador que vos escrevesse longamente sobre
esse colgio e sua fundao. Foi fundado para que ali fossem ensinados
na f os naturais destas terras, e destes que fossem de diversas naes de
gentes; (...) O senhor Governador est contente com a nossa Companhia
e seu modo de proceder, que no poderia deixar de vos escrever. Parecelhe (...) que cumpre com Deus e com sua conscincia apresentando-vos a
necessidade que existe, para ensinar aos deste colgio, que venham alguns
de nossa Companhia, e que vos toca esta empresa de prover de
fundamentos espirituais para este colgio, e a Sua Senhoria de acabar e
acrescentar os edifcios dele. (Idem, p. 351)

No podemos esquecer que Francisco Xavier havia apenas chegado ndia.


Entre os muitos trabalhos a fazer, considerou que a educao estava entre os
primeiros. Sobre o Japo, escreveu: Ah! No lhes havia contado? Estamos
comprometidos com um novo pas que encontrei, chamado Japo. Estamos
comprometidos numa nova linha de trabalho: dirigir escolas. (apud LOWNEY,
2004, p. 190)
Inspirados e animados pelo esprito empreendedor de Incio de Loyola,
fundador da Ordem dos Jesutas, os religiosos e leigos responsveis pela criao da
UNISINOS, em 1969, multiplicaram-se e empenharam-se em desenvolv-la e
consolid-la frente aos desafios e s necessidades da regio do Vale do Rio dos
Sinos.
preciso notar que a vinculao dos religiosos jesutas histria do Vale
data do perodo da imigrao alem, poca em que estes religiosos assumiram o
compromisso de propiciar ministrio religioso e educao crist s populaes que
se formavam s margens do rio dos Sinos. Em 1869, fundaram o Colgio Conceio,
em So Leopoldo. Esse colgio foi responsvel pela formao de vrias lideranas
leigas no sul do Brasil, com projeo nacional. Desde ento, eles se mantiveram
fiis tarefa de preparar lderes, pessoas a servio de outras pessoas, articulando,
para isso, recursos humanos, tecnolgicos e materiais, conhecimentos e habilidades,
engenho e arte.
A viso abrangente do mundo e a crena incondicional na dignidade e na
capacidade da pessoa humana abriram novas perspectivas de educao de nvel
superior comunidade laica, antes restrita a um nmero muito pequeno de
instituies no Rio Grande do Sul. A resposta foi intensa, justificando o esforo
para oferecer uma ampla carteira de cursos, destinada capacitao de jovens ao
exerccio profissional e fruio da vida com qualidade.

Universidade do Vale do Rio dos Sinos

271

necessrio, aqui, fazer referncia s transformaes por que vem passando


a regio do Vale do Rio dos Sinos nos ltimos trinta anos, muitas delas
acompanhando as alteraes no cenrio mundial: a conexo de vrios dos seus
municpios regio metropolitana de Porto Alegre; a obsolescncia do parque
fabril de origem familiar e a modernizao da indstria; o impacto dos novos
materiais e tecnologias; o aumento do nvel de exigncia de escolarizao para o
acesso ao emprego e, em conseqncia, o incremento do desemprego causado
pelo analfabetismo tecnolgico, mesmo para pessoas detentoras de educao mdia
e at superior; a crescente concorrncia para os produtos regionais devido
mundializao dos mercados. Essas condies estabeleceram novos parmetros
para a preparao formal de profissionais de todos os campos.
A UNISINOS tem procurado aprender a dar respostas a todas essas
necessidades e a antecipar outras, por mais que isso lhe custe. Nem sempre conseguiu
faz-lo da melhor forma e em tempo hbil, mas capacitou-se tambm com seus
erros. As consideraes que seguem registram a evoluo de um aprendizado, para
que sirvam de base s discusses sobre a inter-relao entre um processo de
planejamento estratgico e a mudana organizacional efetivamente obtida. Visando
diversificao da matriz econmica da regio, a UNISINOS liderou um projeto
sinrgico de universidade, poder pblico e mundo empresarial que culminou com a
criao do Parque Tecnolgico de So Leopoldo.
Em 2002, uma anlise do ambiente interno e externo conduz a um
posicionamento estratgico apresentado comunidade. As reflexes que
antecederam o desenvolvimento da nova estratgia denominaram-se Transformando
o Concceito de Universidade. Foram priorizadas trs grandes opes: compromisso
com o desenvolvimento regional; eixos acadmicos transdisciplinares; educao por
toda a vida.
A UNISINOS amadureceu em quatro dcadas e meia de existncia. V-se
vocacionada e preparada a acelerar, melhorar e fortalecer o processo de
desenvolvimento integral da sua regio de abrangncia, aberta que est cooperao
com todas aquelas pessoas, organizaes, instituies e entidades que compartilhem
desse ideal. Como instituio de ensino superior, prope-se a conhecer amplamente
sua regio de insero, possibilitando acesso a seu grande ativo social, que o
conhecimento, e desenvolvendo lideranas que possam induzir ou fortalecer os
arranjos produtivos regionais. Todo projeto de desenvolvimento sustentvel decorre
de uma leitura das aes, tendncias, eventos direcionadores e rupturas que levaram
uma determinada regio ao estado em que se encontra no momento da elaborao
de um diagnstico. Para isso importante equacionar as fontes e transformar os
dados em informaes significativas, efetuando cortes que produzam resultados
indutores de boas decises.
medida que se acelera o desenvolvimento do conhecimento cientfico e
tecnolgico e que multiplicam suas aplicaes e impactos, intensifica-se a
necessidade de romper com paradigmas de compartimentalizao do saber em
reas e a subseqente fragmentao em disciplinas e especialidades. Essa profuso

272

Instituies comunitrias

de recortes torna impossvel a viso do todo ou sua recomposio, porque no


mais vivel o esgotamento do material produzido sobre determinado objeto de
pesquisa. A evoluo das cincias, da tcnica e da tecnologia traz luz sobre os
fenmenos, muito alm das reas de conhecimento em que essas formas de produzir
saberes ficaram artificialmente circunscritas por sculos. Essa aproximao e invaso
das bases do conhecimento disciplinar revelam novas possibilidades de articulao
e de integrao de temas e problemas, de superao de fronteiras, de considerao
do todo, em sua complexidade.
A UNISINOS assume o compromisso de ser um ambiente de formao
integral por toda a vida, com abertura para atender s necessidades de educao
formal, capacitao profissional e desenvolvimento pessoal, mediante a atualizao
do conhecimento e da oferta de produtos e servios educacionais diversificados.
Assim, a Universidade se compromete com um novo modelo pedaggico, baseado
no desenvolvimento regional, na perspectiva transdisciplinar na construo do
conhecimento, bem como na deciso de ser referncia em educao continuada.
Isso implica a concepo de formatos inovadores de cursos e demais atividades
acadmicas, o realinhamento de seus cursos de graduao e ps-graduao, o
direcionamento e a focalizao de suas pesquisas, a potencializao das atividades
de extenso, a qualificao da atuao social e a diversificao das formas de
diplomao e certificao.
Nesse sentido deve-se compreender a misso que a Unisinos hoje explicita:
Promover a formao integral da pessoa humana e sua capacitao ao exerccio
profissional, incentivando o aprendizado contnuo e a atuao solidria para o
desenvolvimento da sociedade. Mais ainda, compreenda-se a sua viso mais prxima,
na qual afirma que deseja ser referncia na promoo da educao por toda a
vida, estar comprometida com o desenvolvimento regional e ser impulsionada por
pessoas solidrias, criativas e inovadoras.
Uma universidade que assim se posiciona desenvolve uma educao que
toca as fronteiras do humano. As perguntas que, talvez, devamos responder so:
Onde esto os limites da fronteiras do humano? Quais os limites em que se redesenha
a prpria compreenso do humano? Que contribuio a Unisinos, como instituio
educativa jesuta, pode dar para o equacionamento de questes de tal relevncia?
Em primeiro lugar, apresentemos alguns aspectos que caracterizam hoje o
humano. De um lado, esto os avanos tecnolgicos e cientficos no campo da
gentica que conferem s pessoas um poder de manipulao enorme. Hoje no
mais se deixa a natureza seguir o seu curso, mas existe um desejo mais profundo de
permanncia que faz com que se borrem os limites do possvel e do impossvel. De
outro lado, existe um exacerbamento da conscincia individual, indo ao extremo o
individualismo. A grande conquista da humanidade a conscincia da prpria
individualidade e a afirmao dos direitos humanos chegou ao limite do
esgaramento das relaes sociais. A mxima sofista, o homem a medida de
todas as coisas, atingiu, hoje, o seu ponto culminante.

Universidade do Vale do Rio dos Sinos

273

No gozo do prprio bem-estar, a sociedade vive a tirania do prazer.


(GUILLEBAUD, 1999) Tudo permitido ao indivduo. Nas relaes sociais, as
pessoas no aceitam nenhuma justificativa externa, transcendente para a sua
atuao. Ao contrrio, todas as fundamentaes do agir humano so procuradas
imanentemente. Isto , a pessoa busca atingir a libertao prescindindo de qualquer
referncia externa a ela mesma. Na sociedade desse incio de milnio, Deus (ou um
ser superior que referencie as aes) uma hiptese intil e desnecessria. Tal
situao configura um panorama tal como expresso por Bauman (2004) em
Amor Lquido2. Os laos humanos encontram-se fragilizados. Nada permanente,
tudo relativo. Para ele,
em nosso mundo de furiosa individualizao, os relacionamentos so
bnos ambguas. (...) No lquido cenrio da vida moderna, os
relacionamentos talvez sejam os representantes mais comuns, agudos,
perturbadores e profundamente sentidos da ambivalncia. (BAUMAN,
2004, p. 8)

Essa situao deve ser revertida atravs da educao.


Diante desse diagnstico que questiona os limites do humano e desafia a
educao, qual a proposta da UNISINOS, quando se afirma como preocupada
com a formao integral da pessoa humana? Enraizada na tradio da pedagogia
inaciana (de Santo Incio de Loyola), nossa Universidade busca formar pessoas
que respondam a quatro imperativos:
Conheam suas fortalezas, suas fraquezas, seus valores e com viso do
mundo. Noutras palavras, pessoas com profundo conhecimento de si
mesmas;
Inovem confiadamente e se adaptem a um mundo em mudana. Ou
seja, pessoas criativas e livres.
Tratem o prximo com amor e uma atitude positiva. Isto , pessoas com,
capacidade de amar;
Fortaleam a si mesmos e aos demais com aspiraes hericas. Quer
dizer, pessoas que, com herosmo, busquem sempre mais. (LOWNEY,
2004, p. 12)

As pessoas formadas nessas dimenses tero condies de, compreendendo


os limites do humano, transcender-se a si mesmas e de serem agentes de
transformao social para alm dos limites tacanhos de um individualismo estril.
A Universidade do Vale do Rio dos Sinos, no seu projeto pedaggico, deseja
formar homens e mulheres para os demais, integradas profundamente num processo
de transformao que envolva o humano em todas as suas dimenses.

274

Instituies comunitrias

Fiel a esse iderio, a UNISINOS desenvolve, atravs do Instituto Humanitas,


um amplo debate sobre questes que tocam a essncia mesma do ser humano.
Aqui acontece um debate pblico e um tratamento democrtico e plural desses
temas. O dilogo inter-religioso e cultural encontra guarida nas aes universitrias.
O mesmo se deve dizer das polticas afirmativas oficiais que propugnam a incluso
social e a educao das relaes tnico-raciais.
Na esteira dessa experincia, a UNISINOS configura a sua identidade como
sendo uma universidade pblica no-estatal!

Notas
1

Pr-Reitor Acadmico, Professor do Programa de Ps-Graduao em Cincias da Comunicao


da Universidade do Vale do Sinos e Doutor em Cincias da Comunicao pela Universidade de
So Paulo.

Temtica semelhante tratada e desenvolvida por Melman (2003).

Referncias
BAUMAN, Zygmunt. Amor lquido. Sobre a fragilidade dos laos humanos. Rio de
Janeiro: Zahar Editor, 2004.
GUILLEBAUD, Jean-Claude. A tirania do prazer. Rio de Janeiro: Bertrand Brasil,
1999.
LOWNEY, Chris. El liderazgo al estilo de los jesuitas. Bogot: Grupo Editorial
Norma, 2004.
MELMAN, Charles. O homem sem gravidade. Gozar a qualquer preo. Entrevistas
por Jean-Pierre LEBRUN. Rio de Janeiro: Companhia de Freud, 2003.
SCHURHANNER, Georg. Francisco Jabier. Su vida y su tiempo. Tomo II. Navarra:
Gobierno de Navarra, Companhia de Jesus, Arzobispado de Pamplona, 1992.

275

Centro Universitrio Univates

CENTRO UNIVERSITRIO UNIVATES:


um centro universitrio comunitrio
Roque Danilo Bersch1

1 A regio de insero da Univates: apanhado sociopoltico e


geogrfico2
Situado na Encosta Superior do Nordeste do Rio Grande do Sul, o Vale do
Taquari (VT) foi colonizado em suas plancies adjacentes ao rio Taquari por
aorianos, a partir do Sculo 18. A partir de 1850, recebeu levas de imigrantes
alemes e, depois, italianos, as quais se estabeleceram na agropecuria em regime
de pequenas propriedades (em mdia em torno de 25 hectares).
A falta de presena do poder pblico na oferta de infra-estrutura levou a
populao a criar e instalar por conta prpria os meios de subsistncia e as condies
de dignidade cidad que os imigrantes conheceram em suas terras de origem
(estradas, ensino formal, sade, lazer, cultura). Dessa forma fortaleceu-se na regio
o associativismo.
Na dcada de 1940, comearam a florescer, ao lado das instituies
comunitrias, as cooperativas de produo, hoje aglutinadas em trs unidades
prsperas. Estas, por meio das reunies de suas assemblias, alm de terem
promovido ao longo das dcadas intensa integrao entre as trs etnias
predominantes, por si s representam forte elo entre os muitos municpios, ampliando
o conceito de comunidade para alm dos pequenos espaos locais.
A Regio constituda de 37 municpios, direta ou indiretamente banhados
pelo rio Taquari. Abrangendo uma rea de 4.839,9 Km (1,7% da rea do Estado),
abrigava em 2005 cerca de 320 mil habitantes (2,97% da populao do Estado).
Dista, em mdia, 150 km de Porto Alegre. A densidade demogrfica registra em
torno de 66 habitantes por km e a populao reside em sua maioria na zona
urbana (70%), entendida esta como o conjunto das sedes municipais e distritais. O
Produto Interno Bruto (PIB) da Regio provm da agropecuria (23,57%), da
indstria (47,06%) e do setor de servios (29,37%). (Banco de Dados Regionais BDR/UNIVATES, 2005)
A partir da virada do Sculo 19 para o Sculo 20, o municpio de Lajeado
passou a se destacar, gradativamente, na economia do Vale, apesar da perda
sucessiva de cerca de 80% do seu territrio pelo processo emancipatrio por que o
Vale todo passou. O conjunto de Lajeado com outros nove municpios (Arroio do
Meio, Bom Retiro do Sul, Cruzeiro do Sul, Encantado, Estrela, Muum, Roca

276

Instituies comunitrias

Sales, Taquari e Teutnia), representa aproximadamente 73% do total do PIB do


Vale. Uma constatao significativa a relativa estabilidade, ao longo dos anos
acima mencionados, da representatividade da economia da Regio no total do
PIB Estadual. Em 2004, 3,8% do produto gacho foi gerado no VT.
Houve, na regio, uma ligeira queda no nmero de matrculas no ensino
fundamental e mdio, no perodo 2002-2005. Essa situao deve ter relao com
a diminuio do nmero de habitantes jovens, comprovada em ndices como a
variao negativa (-1,02%) da populao na faixa etria de at 14 anos entre os
anos de 2001 e 2005 (FEE). Diversas cidades do VT vm recebendo expressivo
nmero de imigrantes, nas duas ltimas dcadas, face intensificao local do
processo de industrializao. Constata-se tambm um aumento nas taxas de
longevidade da populao. A faixa etria de 60 anos ou mais teve um crescimento
de 8,58% entre 2001 e 2005. (Fundao de Economia e Estatstica - FEE/RS)
O processo de emancipaes atuou fortemente no VT e produziu resultado
extremamente positivo, especialmente quando se consideram os ndices de
qualificao em Educao e Sade pblicas, tambm das reas rurais, bem como
o incremento da infra-estrutura para comunicao e produo econmica. O ndice
de Desenvolvimento Socioeconmico (Idese), elaborado pela FEE, inclui vrios
municpios do Vale entre os que contam com melhor desenvolvimento
socioeconmico, no RS, com destaque para Lajeado, Estrela, Teutnia e Encantado.
Arroio do Meio e Imigrante foram recentemente destaque nacional em Educao.
Em 1961, os lderes polticos dos municpios do VT resolveram fortalecer o
sentimento de identidade regional do Vale. Estimulados por iniciativas similares de
outras regies, constituram a Associao dos Municpios do VT (AMVAT). Entre
outros objetivos, buscava-se o reforo da representao poltica do conjunto dessas
comunidades nos mbitos estadual e nacional. Trinta anos depois, apoiada por
projeto de extenso das faculdades de Lajeado, mantidas pela Fundao Alto
Taquari de Ensino Superior - FATES, a AMVAT logrou afirmar-se no mapa do
Estado como uma Regio de Desenvolvimento (Lei Estadual 10.283 de 1994),
constituindo o Conselho de Desenvolvimento do Vale do Taquari (CODEVAT).

2 Origem, denominao, caractersticas legais e credenciamento


da Univates
O surgimento da Univates segue a mesma lgica que comandou o surgimento
das escolinhas de alfabetizao nas reas rurais de imigrao alem e italiana no
sul do Brasil ao longo de um sculo, a partir de 1825.
Tais escolas foram implantadas pelos colonizadores em uma poca em que
inexistia iniciativa oficial para a oferta de escolarizao da infncia. Fortemente
apoiadas em sua fase inicial nas instituies religiosas, as quais lhes ofereciam
garantia de sustentabilidade atravs de um regramento merecedor do crdito da
sociedade e, alm disso, as assistiam com conhecimento e recurso tcnico-

Centro Universitrio Univates

277

pedaggico, em sua ltima fase as escolas comunitrias tornaram-se laicas, isto ,


acessveis a todos, portanto pblicas, ainda que dependentes da manuteno dos
servios por parte das comunidades, por meio do pagamento de mensalidades.
Quando o Estado brasileiro passou a se fazer presente, elas passaram pelo ritual do
credenciamento pblico e, posteriormente, foram gradativamente substitudas pelo
sistema estatal de Educao.
Em localidades vilas, cidades em formao de economia bem sucedida,
a escolinha assim criada tendia a evoluir, a partir de incios do Sculo 20, para um
curso ginasial; e, alguns anos aps, para curso colegial, completando dessa forma
o ciclo da hoje chamada Educao Bsica, sempre sob a chancela do
credenciamento pblico. Entretanto, a partir das etapas que se seguiam ao ensino
primrio, o investimento e a manuteno extrapolavam as condies das pequenas
comunidades e, alm disso, a prpria complexidade da oferta dos ensinamentos
exigia recurso tcnico inexistente nas reas interioranas, razo por que se chamavam
as congregaes religiosas para assumir plenamente a atividade.
Foi assim que se estabeleceram, h cerca de um sculo, o Colgio So Jos,
o Colgio Evanglico Alberto Torres e a Escola Normal Madre Brbara, no municpio
de Lajeado, alm do Colgio So Miguel em Arroio do Meio, todos margem
direita do rio Taquari, e, na mesma altura do Rio mas na margem oposta, em
Estrela, os colgios Santo Antnio, Cristo Rei e Martim Luther. Chegava-se assim
rapidamente a um total anual de cerca de 300 egressos do Ensino de Segundo
Grau somente nesse raio de cinco quilmetros, sem contar aqueles provenientes de
dois ncleos populacionais distantes trinta quilmetros, um a norte (Encantado,
Roca Sales e Muum) e o outro a sul (Venncio Aires).
Na dcada de 1950, comearam a surgir especulaes a propsito do
potencial local para abrigar cursos superiores. Os diversos servios, pblicos e
privados, eram executados por profissionais leigos em muitas reas: Contabilidade,
Magistrio, Enfermagem e Gesto, principalmente. Os jovens, em sua imensa
maioria, passavam do Curso Ginasial ou Colegial diretamente para a atividade
profissional.
Aps idas e vindas, em que no faltaram rivalidades, um grupo constitudo
em Associao conseguiu a oferta dos primeiros cursos superiores em 1969:
Licenciatura em Letras e Bacharelado em Cincias Contbeis e em Cincias
Econmicas, atravs de projeto de extenso da Universidade de Caxias do Sul
(UCS).
Trs anos aps, por sugesto do Ministrio da Educao e Cultura, a
associao foi transformada na FATES, com a entrega do comando a uma
assemblia formada de professores dos cursos em funcionamento e de lideranas
do municpio de Lajeado. Este destinou Fundao uma rea de 12 ha. e um
prdio com 2.500m2 e, a partir da, a administrao do convnio com a UCS
ficou entregue quela assemblia, rotativa, sem influncias externas diretas. Aps
mais dois anos, a pedido da prpria UCS, os cursos passaram chancela oficial de

278

Instituies comunitrias

duas faculdades reconhecidas pelo MEC e administradas pela FATES.


Devido a dificuldades administrativas internas, tanto na UCS como
posteriormente na FATES, a dcada de 1970 transcorreu sem acrscimo de novas
reas de formao. A partir da dcada seguinte, a legislao federal para a
interiorizao do Ensino Superior tornou-se particularmente inibidora e, por mais
um decnio, a instituio de Lajeado permaneceu acanhada.
Na dcada de 1990, obtendo pequena ampliao do leque de outros cursos
oferecidos, as lideranas do VT, com base na retrospectiva de sua histria em
Educao, acreditaram na capacidade de consolidar as duas IES e orient-las
para um projeto de desenvolvimento regional. As pesquisas entre os concluintes do
Ensino Mdio da Regio apontaram o primeiro rumo da expanso acadmica: as
reas da Sade, das Engenharias, da Comunicao Social e a complementao
da rea das Cincias Sociais.
A partir de meados da dcada de 1990, j com sete cursos em funcionamento,
o ritmo de crescimento comeou a tomar impulso. Reunidas as duas faculdades na
Unidade Integrada Vale do Taquari de Ensino Superior (UNIVATES), a FATES
encaminhou projeto ao MEC, visando autonomia universitria, que foi obtida
em 1999, em tramitao embalada pelos resultados dos alunos da Instituio no
ENEC. Exitoso o processo, a Instituio adotou a sigla da Unidade Integrada como
seu nome: Centro Universitrio Univates.
A abertura de cursos superiores ganhou, ento, o impulso previsto no projeto
de credenciamento, em ritmo muito mais acelerado do que nas dcadas anteriores.
O resultado dos nmeros ficou acima do previsto: confirmava-se, com a mdia de
idade dos alunos ingressantes, a enorme demanda, reprimida por anos, em sua
aspirao pela formao em nvel superior.

3 Estrutura e funcionamento do Centro Universitrio Univates


A Univates pertence regio do Vale do Taquari atravs da sua fundao
mantenedora, cujo nome foi alterado em 2000, por razes diversas, para Fundao
Vale do Taquari de Educao e Desenvolvimento Social (FUVATES).
A FUVATES consiste em uma assemblia de 123 pessoas: 56 docentes, 19
alunos e 6 funcionrios da Univates e 42 representantes da Regio. Os docentes,
que representam seus pares, so escolhidos para um mandato de representao de
quatro anos, por um conjunto de critrios que assegura a rotatividade e prioriza o
tempo de atividade na Instituio. A cada quatro anos, a assemblia escolhe um
conselho de administrao, o qual, aps delegar a execuo oramentria da Univates
ao reitor, acompanha as atividades restringindo-se ao seu papel: aconselhamento.
O reitor e o vice-reitor so eleitos por um colgio eleitoral constitudo de
quatro segmentos, cada um com peso diferente no cmputo do resultado: corpo
docente (45%); corpo discente (25%); corpo tcnico-administrativo (5%); e

Centro Universitrio Univates

279

assemblia da FUVATES: (25%).


O reitor escolhe seus auxiliares diretos, os pr-reitores de rea.
A organizao das atividades distribuda por centros institucionais.
Do rgo superior de deliberao da Univates, o Conselho Universitrio
(CONSUN), participam, alm da comunidade acadmica, cinco representantes da
regio: FUVATES, AMVAT, CODEVAT, Sindicatos e Cmara de Indstria e
Comrcio (CIC/VT).

4 Atividades atuais da Univates


4.1 Cursos de graduao
4.1.1 Em funcionamento
Em seus quatro centros, a Univates abriga, em 2008, os seguintes cursos:
Centro de Cincias Humanas e Jurdicas (CCHJ): Licenciatura em 1- Educao
Fsica; 2- Histria; 3- Letras; 4- Pedagogia, Anos Iniciais; 5- Pedagogia, Educao
Infantil; e 6- Formao Pedaggica de Docentes. Bacharelado em Comunicao
Social (7- Jornalismo; 8- Publicidade e Propaganda; e 9- Relaes Pblicas);
10- Educao Fsica; e 11- Direito.
Centro de Cincias Biolgicas e da Sade (CCBS): Bacharelado em 1- Cincias
Biolgicas; 2- Enfermagem; 3- Farmcia; 4- Fisioterapia; 5- Biomedicina; 6Nutrio; e 7- Psicologia. Tecnlogo em 8- Esttica e Cosmetologia.
Centro de Cincias Exatas e Tecnolgicas (CETEC): Licenciatura em 1- Cincias
Exatas (habilitao em Matemtica, Fsica e Qumica). Bacharelado em 2Qumica Industrial; 3- Arquitetura e Urbanismo; 4- Design (linhas de formao
em 5- Design Grfico; e 6- Design de Produtos); 7- Engenharia Ambiental; 8Engenharia de Controle e Automao; 9- Engenharia da Computao; 10Engenharia da Produo; e 11- Sistemas de Informaes.
Centro de Gesto Organizacional (CGO): Bacharelado em Administrao (linhas
de formao em 1- Administrao de Empresas; 2- Negcios Agroindustriais;
3- Anlise de Sistemas; 4- Comrcio Exterior; 5- Gesto de Turismo; e 6- Relaes
Internacionais); 7- Cincias Econmicas e 8- Cincias Contbeis. Tecnlogo
em 9- Logstica e Operaes; e 10- Turismo. Curso Seqencial em 11- Gesto
de Cooperativas; 12- Gesto de Microempresas; e 13- Gesto Imobiliria.

4.1.2 Previstos para 2009


1- Bacharelado em Engenharia Civil. Tecnlogo em 1- Produo Cnica; 2- Produo
Multimdia; e 3- Gesto Comercial.

280

Instituies comunitrias

4.2 Cursos de ps-graduao stricto sensu


4.2.1 Em funcionamento
Programa de Mestrado em Ambiente e Desenvolvimento (Conceito CAPES 4);
Programa de Mestrado em Ensino de Cincias (Conceito CAPES 3).

4.3 Cursos de ps-graduao lato sensu


1- Dietoterapia nos ciclos da vida; 2- Aes em estimulao precoce; 3- Bases
ecolgicas para a gesto ambiental - nfase em licenciamento ambiental; 4Controladoria & finanas; 5- Dana, corpo e arte, 6- Direito ambiental; 7- Direito
do trabalho, previdencirio, e processo do trabalho; 8- Docncia para a educao
profissional de nvel tcnico na rea da sade; 9- Educao e psicopedagogia:
poder, diferenas e rupturas; 10- Educao especial; 11- Filosofia e educao na
contemporaneidade; 12- Gesto em sade; 13- Gesto estratgica de pessoas; 14Linguagem, ensino e tecnologias; 15- MBA em gesto de cooperativas; 16- MBA
em gesto empreendedora de negcios; 17- Processo civil; e 18- Tecnologia de
alimentos.

4.4 Cursos Tcnicos (Ensino Mdio)


1- Edificaes; 2- Enfermagem; 3- Higiene dental; 4- Informtica; 5- Nutrio; 6Qumica; 7- Segurana do trabalho; 8- Telemtica; e 9 - Vendas.

4.5 Principais projetos de pesquisa institucionais


1- Anlise ecolgica da paisagem da bacia hidrogrfica do rio Forqueta; 2Gerenciamento integrado de resduos: processos oxidativos avanados e gerao
de energia; 3- Evoluo do conhecimento profissional prtico de futuros professores
de Cincias Exatas por meio de vivncias interdisciplinares e de investigao; 4Cadeias produtivas de alimentos orgnicos e desenvolvimento sustentvel na regio
do Vale do Taquari.

4.6 Extenso universitria - atividades permanentes


1- Interlnguas: Cursos de ingls, francs, italiano, alemo, espanhol e portugus
para estrangeiros, e libras; 2- Centro de Treinamento de Tecnologia da Informao
(CTTI): Educao continuada e acesso s novidades tecnolgicas; 3- Gastronomia
gacha (300 horas): Culinria e cultura gachas e servios em restaurantes; 4-

281

Centro Universitrio Univates

Programa de Aes Comunitrias: transformao e incluso social nos bairros


Santo Antnio e Loteamento 17, de Lajeado; 5- Escritrio de relaes com o
mercado: Interao entre a UNIVATES e os setores de produo econmica da
Regio, com prioridade para o agronegcio; 6- Laboratrio Unianlises: Prestao
de servios na rea da produo de alimentos, credenciada pelo Ministrio da
Agricultura para fins de exportao; 7- Repensando o agro: Bons procedimentos de
produo, gesto e comercializao no setor primrio, associativismo e sucesso
na pequena propriedade rural.

5 Consolidao qualitativa3
Em processo que envolveu os docentes, uma representao de alunos e de
funcionrios da Instituio e representantes da Regio, a Univates buscou um
entendimento comum sobre qualidade de ensino. Segundo o estudo, o ensino de
boa qualidade contempla prioritariamente os princpios e conta com as condies
conforme segue: busca reflexiva do saber baseada na investigao cientfica;
conhecimento crtico e promotor da autonomia individual e da qualidade de vida;
esforo individual estimulado pela competio empreendedora, aliado viso de
tica e de solidariedade social como pressupostos sustentabilidade da vida; viso
da vida como processo em transformao constante; liderana de professores
competentes, atualizados e engajados; infra-estrutura compatvel com a
modernidade; criatividade; viso de aprendizagem como a modificao das
condies pessoais ou grupais de ser e de agir; reforo do saber local e regional por
meio da insero global.

6 Indicadores numricos
Tabela 01: Indicadores do crescimento numrico da Univates 1999-2008
Graduao e Seqenciais
Especializao
Mestrado
Tcnicos
Discentes
Bolsa/ crdito
Docentes
Egressos da graduao
Funcionrios e estagirios

1999
18
9
3
2.648
370
122
2.253
123

Fonte: Banco de Dados Institucional da Univates.

2008
43
18
2
9
9.197
1.049
294
4.839
416

282

Instituies comunitrias

Tabela 02: Indicadores do crescimento numrico da Univates 1999-2008

Receita Lquida (R$)


rea construda (m)
Investimento em pesquisa (R$)**
Livros (vol.)
Laboratrios
Cadeiras/ auditrio
Projetores multimdia
Computadores

1999
7.086.155
9.960,10
416.000,00***
41.570
13
250
2
106

2008
59.870.441*
49.594,98
1.300.000,00
104.300
109
1.860
81
1.183

Fonte: Banco de Dados Institucional da Univates


* estimativa ** valores aproximados
*** valor referente a 2001

7 Opo estratgica da Univates


Ao longo dos anos de 2007 e 2008, em seus seminrios institucionais
regulares que renem os dirigentes e demais docentes, a Univates definiu a rea da
produo de alimentos processos produtivos com ateno para a sustentabilidade,
como seu foco estratgico, estando no momento a discusso institucional voltada
ao planejamento estratgico das aes que a opo impe.

Notas
1

Presidente da Fundao Vale do Taquari de Educao e Desenvolvimento Social FUVATES,


mantenedora do Centro Universitrio Univates. Mestre em Letras/Lingstica pela Pontifcia
Universidade Catlica do Rio Grande do Sul.

Texto baseado em Impacto econmico, social e cultural dos centros universitrios em suas
regies: um estudo de caso, elaborado por Eloni Jos Salvi e Roque Danilo Bersch e publicado
em O impacto dos centros universitrios brasileiros: 1997 2007, p 93-112 edio de
ANACEU- Associao Nacional dos Centros Universitrios, 2007, Braslia, DF.

Texto baseado na publicao interna da Univates Conceito de qualidade de ensino e outros


elementos importantes na elaborao do plano de desenvolvimento institucional do Centro
Universitrio Univates (2005), redigido por Roque Danilo Bersch.

283

Universidade de Passo Fundo

UNIVERSIDADE DE PASSO FUNDO:


modos de ser universidade - comunitria, por que no?

Solange Maria Longhi1


Agostinho Both2

Diversas so as marcas deixadas pelas Instituies de Educao Superior


IES, no desenrolar da vida das comunidades que constituem nosso pas,
independente de sua caracterizao mais recente em decorrncia da LDB, seja
como faculdade, centro universitrio ou universidade.
Entretanto, algumas instituies de educao superior possuem marcas que
lhes so prprias, pois, desde suas origens, vm construindo um modo de ser
institucional enraizado em suas regies, que se expressa no profundo compromisso
social com a preservao do nosso habitat e com o desenvolvimento humano,
social, econmico, cientfico, tcnico, cultural das comunidades em que se inserem.
Para entender melhor essa realidade, interessante examinar experincias de
diferentes instituies que aglutinam muitas caractersticas comuns.
A presente exposio trata da Universidade de Passo Fundo - UPF, cujo
modelo comunitrio pode ser entendido como alternativo. Embora a universidade
comunitria exera uma funo pblica, ela no estatal; pela legislao em vigor
fica enquadrada como instituio privada, no sendo, entretanto, de propriedade
privada, nem visando ao lucro como finalidade das organizaes empresariais.
Existe, de fato, um modo de ser universidade comunitria ao qual no
corresponde um modo de reconhecimento nacional que a autorize e estimule a
realizar esse modelo, em sua plenitude. O desejo de ser uma universidade Comunitria
(-por que no o ser?) se expressa no apenas pela busca de realizar sua misso3,
mas desde o modo como construiu essa identidade. Como isso se sucedeu? Quais
seus impasses hoje? Assim o presente texto inclui, inicialmente, uma concisa
retomada das condies originais da instalao da UPF e da sua trajetria, atravs
do destaque a alguns fatos significativos ocorridos em algumas dcadas de sua
existncia para, em sua parte final, situando-a no contexto atual da educao
superior brasileira, apresentar alguns dos impasses que enfrenta enquanto instituio
privada, porm pblica (LONGHI, 1998).

1 Razes da educao comunitria - primeiros passos da UPF


A origem da educao formal da regio noroeste e nordeste do Rio Grande
do Sul deve-se preocupao dos imigrantes em preservar e aprimorar a cultura

284

Instituies comunitrias

escolar trazida da Europa. Como no houve preocupao do Estado em oferecer


condies educacionais coube-lhes a responsabilidade do ensino, inicialmente,
fundamental e mdio. A partir da segunda metade do sculo XX os imigrantes, em
iniciativas confessionais e civis, comeam a assumir tambm o ensino superior.
Pelo fenmeno da enxamagem, das colnias alemes, a partir de 1900,
comearam a afluir descendentes para a regio Geoeducacional 38. Os imigrantes,
nessa poca, j haviam realizado sua experincia com mais de sessenta anos com
escola comunitria. J dominavam a administrao e a educao formal, havendo,
inclusive, escolas de preparao de professores. As Igrejas Catlicas e Protestantes
eram mediadoras dessa experincia alem, a qual foi sendo repassada aos imigrantes
italianos e poloneses. A escolha do professor, o salrio do professor, a construo
da escola, o contedo do ensino, a avaliao pedaggica eram questes a serem
resolvidas pela comunidade. Entretanto, o padre ou o pastor tinha decisiva
participao em todos os momentos decisivos da educao formal. As escolas de
ensino fundamental, porm, a partir de 12 de dezembro 1938, passaram ao domnio
do Estado. Sob a lgica da racionalidade instrumental e do interesse do Estado em
mediar o conhecimento e a ideologia das escolas, as comunidades perderam sua
presena nesse nvel de ensino. Rambo (1984 p. 21) diz: a partir daquela data a
educao deixou de preparar as crianas para a comunidade e passou a servir,
direta ou indiretamente, aos interesses amplos do Estado.
O ensino mdio, em Passo Fundo, testemunha, da mesma maneira que o
ensino fundamental, a presena decisiva dos esforos civis juntamente com os
esforos confessionais. Passo Fundo comea com escolas de ensino mdio, em
1919, com Instituto Educacional da Igreja Metodista, colgio Notre Dame das
irms de Nossa Senhora, em 1923, Colgio Marista Conceio, em 1929 e, em
1950, as irms salvatorianas comeam sua atuao nos dois nveis de ensino.
Apenas em 1943 surge a Escola Osvaldo Cruz, por iniciativa do Estado, com a
tarefa de atender ao ensino mdio. Outras escolas de ensino mdio surgem, na
regio, lideradas, em sua maioria, por esforos confessionais.
Os recursos materiais, fsicos e humanos e as proposies pedaggicas
constitudas pelas escolas e pelos pais traduziam uma autoridade legtima e
apropriada aos seus interesses.
A partir de 1950 iniciou-se o movimento em favor do ensino superior,
prosseguindo com iniciativas prprias, atendendo aos apelos comunitrios na
conquista do conhecimento e na formao profissional de jovens egressos das
escolas de ensino mdio. Os primeiros esforos organizados partiram da sociedade
civil. Em janeiro de 1950 formou-se a Sociedade Pr-universidade (SPU). Somente
em 1956, porm, foi autorizado o curso de Direito e logo a seguir foram autorizados
outros cursos de maior relevncia. Na comunidade surgiu outro movimento, cujo
interesse voltava-se para a rea de educao. A diocese assumiu, juntamente com
diversas congregaes religiosas, a proposta da formao de professores em diversas
reas de conhecimento. Em 1955 nascia o Consrcio Universitrio Catlico (CUC).
J em 1956 foram autorizados diversos cursos na rea de formao de professores.

Universidade de Passo Fundo

285

Pleiteava-se em ambas as instituies a inteno da formao de uma


Universidade; entretanto, nenhuma das entidades reunia as condies ideais. Para
tanto, ento, em 1962, os presidentes da SPU e do CUC, ouvidos seus professores,
assinaram acordo, reunindo ambos os esforos para a criao de uma Universidade.
Muitos projetos e aes foram levados a efeito tanto para a criao de uma
Universidade Estadual como Federal; porm, as resistncias do Estado resultaram
nulos os esforos da regio. O Ministro da Educao, Tarso Dutra, sugeriu que a
fuso de entidades se transformasse em Fundao. Estudos foram feitos e o projeto
foi consolidado e levado ao Conselho Federal, aps ter sido aprovado, em assemblia
dos professores, o Estatuto da Fundao no dia 13 de julho de 1967. Surgia a
Universidade de Passo Fundo, cuja mantenedora serviria aos auspcios de sua
Fundao, cujos esforos redundariam, em todos os casos, em favor do
aperfeioamento universitrio. No mesmo ano de 1968 o Ministrio da Educao
aprovou o projeto da Universidade de Passo Fundo. Em 2 de abril de 1968 foi
assinado, pelo Presidente da Repblica, o Decreto de sua criao.

2 UPF resultado do esforo coletivo e progressivo


A par de sucessivos cursos aprovados, caracterizando-se, de fato, o perfil de
Universidade no que dizia respeito universalidade de conhecimentos, a UPF
prosseguiu concretizando seu perfil comunitrio. Sua identidade comunitria e
regional foi sendo projetada e executada atravs de diversas formas na extenso e
na pesquisa. Diversos planos de capacitao docente, em cursos de especializao,
foram sendo delineados e executados a partir da dcada de 70, diversos deles
integrados a outras IES do DGE-384. No que diz respeito extenso e pesquisa,
foram criadas aes qualificando-se melhor o perfil pblico, comunitrio e regional.
Ainda em 1968 a UPF cria o Ncleo Universitrio de Erechim, onde
funcionaram os cursos de Licenciatura em Letras, Estudos Sociais, Cincias e o
curso de Cincias Econmicas at 1975, ento transferidos para a Fundao Alto
Uruguai para a Pesquisa e Ensino Superior(FAPES).

3 Integrao e expanso regional


A partir de 1970, diversos municpios da comunidade regional
progressivamente manifestaram interesse em oferecer cursos superiores. Para tanto,
foram criadas a Associao Carazinhense Pr-ensino Superior ACAPESU, (1970);
a Sociedade de Ensino Superior da Zona da Produo SESP, em Palmeira das
Misses, (1974); e a Fundao Educacional do Nordeste Riograndense, em Lagoa
Vermelha, (1977). A UPF ofereceu alguns cursos de graduao e especializao
em regime de frias e em perodo regular nessas entidades; entretanto, cursos
permanentes comearam a ser promovidos a partir de 1983 com a criao dos
Centros de Extenso Universitria, os quais ensejaram a formao multicampi da
UPF, consolidada em 1990 com os seguintes campi: Passo Fundo, Lagoa Vermelha,

286

Instituies comunitrias

Palmeira das Misses, Carazinho, Soledade e Casca.


No ano de 1973 a UPF levou a efeito um Plano Regional de Estudos
Adicionais, atravs das Escolas Normais para os municpios de Soledade, Palmeira
das Misses, Lagoa Vermelha e Carazinho. No menos significativas foram as
experincias de habilitao de professores leigos para os municpios de abrangncia
de Casca e de Palmeira das Misses. Desde 1969 a UPF comeou a oferecer a
habilitao de professores de licenciatura em regime de frias, em todas as reas,
recebendo alunos oriundos do Paran, de Santa Catarina e do Rio Grande do Sul.
Em 1969 foi criado o Instituto de Pesquisa e Planejamento (Ipeplan). Apesar
da falta de capacitao de professores voltados para a pesquisa, foram iniciadas
as primeiras propostas. As experincias estavam voltadas para a caracterizao da
rea de influncia da UPF. Somente a partir de 1983 a Vice-Reitoria Acadmica,
atravs de sua coordenadoria de Pesquisa, organizou um plano de capacitao
docente em nvel de mestrado e doutorado. Na Extenso, ainda quando existiam
as instituies isoladas, foram geradas atividades de insero comunitria. A partir
de 1972 oficializaram-se na UPF, em forma de Centros de Extenso, atividades,
principalmente na rea da educao. O Centro Regional de Educao centralizava
todas as propostas de apoio ao sistema de ensino em todos os nveis desenvolvidos
na regio. Destacam-se os seminrios do ensino rural e municipal. A partir desse
modelo outras reas comearam a desenvolver suas atividades extensionistas.

4 Dificuldades em tempo de globalizao - uma guinada?


As dcadas subseqentes foram de grande expanso, conforme se pode
visualizar na tabela a seguir.
Tabela 01: Evoluo da UPF: alguns indicadores 1968 2008
Indicadores
Total de alunos
Cursos de
Graduao
Funcionrios
Professores

1968* 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2008


2.127 5.829 6.766 8.307 7.566 8.146 13.204 17.158 19.650
15

23

29

35

30

35

50

51

53

64

93

366

537

556

712

1.044

1.088

208

406

514

533

615

705

960

1.198

1.050

Bibloteca -volumes

- 44.725 74.898 94.971 113.410 121.061 210.446 230.040

Computadores

Extenso e Campi
rea
Construda (m2).

1 C.
Ext.
-

225

667

1.506

1.687

1 C.
2 C.
4C
6
6
6
7
Ext.
Ext.
Ext. Campi Campi Campi Campi
8.021 44.757 54.978 60.053 69.567 136.764 202.532 211.022

Fonte:LONGHI, 1998. Pesquisa. Relatrios Anuais de Atividades FUPF. Setor de


Informaes Institucionais.
*Ano de criao da UPF. Dado numrico no disponvel.

Universidade de Passo Fundo

287

As preocupaes em atender a novas demandas por formao em reas


diversas (humanas e sociais aplicadas, agrrias e da vida, exatas e tecnolgicas, da
sade, das artes e da comunicao), em consolidar sua integrao com a regio
pelas atividades de extenso, bem como em solidificar o processo de construo de
conhecimentos pela pesquisa, levaram a instituio a desenvolver programas de
ps-graduao, inicialmente apenas de lato sensu, posteriormente de stricto sensu.
Esse tipo de atividade requer capacitao docente, espaos especializados, infrainstrutura fsica, administrativa e gerencial diferenciadas, o que exige, alm de
grande aporte de recursos, determinao de prioridades gerando, como conseqncia,
crescimento nos custos e o decorrente repasse s mensalidades.
Paralelo a esse crescimento e s dificuldades inerentes a sua complexificao,
a instituio, ao mesmo tempo em que adequou sua estrutura administrativa
expanso, deparou-se com inmeras tenses decorrentes dos processos mais amplos
de globalizao concretizados na forte expanso e mercantilizao da educao
superior. Nos ltimos anos intensificou-se a instalao de diversas empresas
educacionais presenciais e de educao a distncia, advindas de outras regies,
bem como da presena de instituies pblicas que at bem pouco tempo inexistiam
nessa rea geogrfica. Isso lhe retira inmeros alunos, tornando suas vagas ociosas,
esvaziando muitos de seus projetos. Alm disso, salientam-se as dificuldades
decorrentes da inadimplncia corrosiva, cujos efeitos se fazem sentir na sade
econmica da instituio. Cabe destacar, tambm, que nem sempre a instituio
recebeu a compreenso e o aporte de recursos pblicos que poderiam diferenci-la,
fortalecendo seu modelo como alternativo.
Tais fatos, alm de implicaes de ordem interna, parecem ter alimentado
uma guinada em direo ao modelo privado, expresso muitas vezes pelo marketing
utilizado nos moldes de outras organizaes. instituio que a est, no se exclui
de seu contexto, cabe, conforme estudo de Franco e Longhi (2007), entender o que
amalgamou a proposta de universidade comunitria, como ela se encontra hoje,
quais suas fragilidades e suas foras a fim de perseguir um futuro mais digno da
educao superior, promotora de um desenvolvimento humano e social sustentvel.
Na perspectiva de uma contestao em torno de uma universidade submetida
ou alinhada ordem social vigente nesse incio de sculo XXI, torna-se indispensvel
que a universidade em geral, e, nesse caso, a prpria universidade comunitria se
questione - Vamos deix-la empresariar-se e globalizar-se, por completo, porque
assim j se encontra ou ainda temos chance de lutar para que ela possa repensarse... (LONGHI, 2008, p. 356), procurando vislumbrar o que poderia ser melhor
com base em sua experincia desperdiada. (SANTOS, 2004)

5 O empenho em manter-se comunitria, apesar da crise - por que


no?
expectativa de expanso progressiva instala-se um perodo de insegurana.

288

Instituies comunitrias

A instituio depara-se com a necessidade de redefinir prioridades. O que fazer


para torn-la sustentvel sem perder sua identidade comunitria? Essa identidade,
ainda em construo, encontra no comunitrio a gestao do sentido de pblico,
diferenciando-o do que utilizado privativamente. O compromisso do Estado com
a educao dos cidados no pode ver a universidade comunitria da mesma
forma como entende a rede privada empresarial. (LONGHI, 1998).
Como j enfatizado, seu patrimnio como um todo e no apenas sua infraestrutura fsica no pertencem a um dono; so propriedade das comunidades que
a constituem. Para que sua origem e trajetria sejam respeitadas, para que a estrutura
democrtica de seus conselhos no somente continue, mas se aperfeioe promovendo
maior participao da comunidade, para que a renovao e a alternncia na
gesto interna permitam o exerccio do poder partilhado, para que priorize uma
cincia e tecnologias dela decorrentes, que contribuam de forma integrada em
projetos construdos de forma coletiva e auto-sustentvel, para que acolha e permita
a permanncia de estudantes universitrios que acreditam em suas propostas, sero
necessrios muito empenho e muita dedicao institucional e da prpria
comunidade, reacendendo os esforos coletivos que a caracterizaram em suas origens.
Esse modelo
[...] continua presente no cenrio gacho, entretanto, poderia ter sido mais
bem entendido no conjunto do sistema da educao superior e ter sido
mais valorizado como uma alternativa vivel e complementar s pblicas
federais. de se questionar se seria possvel a universidade comunitria
representar um esforo contra-hegemnico ( globalizao econmica da
educao superior), como Santos (2005) preconiza. (FRANCO; LONGHI,
2008, p. 195).

Apesar das dificuldades e fragilidades, tem foras e potencialidades para


buscar o seu reconhecimento como um modelo alternativo - o Comunitrio.
Entretanto, o empenho em manter esse tipo de instituio excede os limites
institucionais, requerendo ateno das autoridades instituidoras do corpo jurdicosocial da nao.

Notas
1

Professora titular III da UPF. Doutora em Educao e Ps-Doutora pela Universidade Federal
do Rio Grande do Sul.

Professor titular da UPF. Doutor em Educao pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul.

Produzir e difundir conhecimentos que promovam a melhoria da qualidade de vida e formar


cidados competentes, com postura crtica, tica e humanista, preparados para atuar como
agentes transformadores. (UPF/ PDI 2006-2011).

O Distrito Geoeducacional-38 abarcava diversas IES com as mesmas caractersticas: Uniju,


Unicruz, Setrem, Fapes, Fenorg.

Universidade de Passo Fundo

289

Referncias
BOTH, Agostinho. Criao da Universidade de Passo Fundo. Passo Fundo: EDIUPF,
1993.
BOTH, A.; FRANTZ, T. As escolas particulares do DGE-38: sua natureza pblica
e comunitria. In. Distrito Geo-educacional 38. Razes da educao e da cultura
no Distrito Geo-educacional 38, uma reviso e prospeco, 1985.
FRANCO, M.E.D.P.; LONGHI, S.M. A universidade comunitria: foras e
fragilidades. In: BITTAR, M. et al. (orgs.) Educao superior no Brasil 10 anos
ps-LDB. Braslia: Inep, 2007. p. 183 212.
FUPF. Relatrios de atividades. Passo Fundo: Fupf, 2000 e 2005.
GUARESCHI, Elydo Alcides. O processo de construo da universidade de Passo
Fundo. Passo Fundo: EDIUPF, 2001. (8 v.).
LONGHI, Solange M. Universidade e conhecimento: ainda um espao de reflexo
e de possibilidades. In: DALBOSCO, C. A. et al (orgs.) Filosofia e pedagogia:
aspectos histricos e temticos. Campinas, SP: Autores Associados, 2008. p.354
366.
______. A face comunitria da universidade. Tese de doutorado. Porto Alegre:
PPGEdu/Ufgrs, 1998.
RAMBO, Arthur B. A escola comunitria teuto-brasileira: gnese e natureza. In
Estudos Leopoldenses. So Leopoldo, 1984.
SANTOS, Boaventura S. Para uma sociologia das ausncias e uma sociologia das
emergncias. In: _____.(org.). Conhecimento prudente para uma vida decente um
discurso sobre as cincias revisitado. So Paulo: Cortez, 2004.
UNIVERSIDADE DE PASSO FUNDO. Plano de desenvolvimento institucional 2007
2011. Passo Fundo: UPF, 2006.

290

Instituies comunitrias

UNIVERSIDADE DA REGIO DA CAMPANHA:


recortes de uma trajetria

Francisco Arno Vaz da Cunha1


Rita de Cssia Cssio Rodriguez2

A primeira manifestao de Educao Superior em Bag verificou-se em


1953 com a criao da Faculdade de Cincias Econmicas, mantida pela Associao
de Cultura Tcnica e Econmica; posteriormente, em 1955, surgiu a Faculdade
Catlica de Filosofia, Cincias e Letras, extenso da Universidade Catlica de
Pelotas.
Nesse tempo, coexistiam, isoladamente, cursos de ensino superior, mantidos
por instituies diversas.
O ano de 1969 registrou a criao da Fundao Universidade de Bag FUB, depois transformada em Fundao Attila Taborda, integrando, gradativamente,
sob uma nica dependncia administrativa, os cursos superiores existentes e
lanando, ento, as bases e os fundamentos da futura Universidade.
Num processo natural de expanso foram autorizados novos cursos e,
conseqentemente, surgiram novas unidades de ensino: Faculdade de Direito (1969),
Faculdade de Educao Fsica (1972), Faculdade de Medicina Veterinria (1976) e
Faculdade de Agronomia (tambm em 1976).
Configurou-se, em decorrncia, a estrutura das Faculdades Unidas de Bag
FunBA mantidas pela Fundao Attila Taborda, caracterizada como instituio
educacional autnoma do ponto de vista administrativo, didtico, financeiro e
disciplinar, constituda por 07 (sete) Unidades de Ensino, integradas funcionalmente,
conforme Regimento Unificado. Naquela oportunidade, a Instituio oferecia
comunidade regional 18 (dezoito) cursos superiores, todos reconhecidos pelo
Conselho Federal de Educao.
A aproximao institucional entre a Faculdade de Filosofia, Cincias e
Letras e a Faculdade de Cincias Econmicas, na preparao para a reforma
universitria, determinada pela Legislao vigente, lanou as bases da
compreenso da misso social da Universidade humanizao e
comprometimento com a realidade regional e as reencaminhou numa
trajetria comum, que foras circunstanciais haviam, de certa forma,
distanciado. (SILVEIRA, 2001, p. 15)

Instada por imperativos legais a excluir a palavra universidade de sua


denominao social, considerando que sua categorizao verdadeira reunia vrias

Universidade da Regio da Campanha: recortes de uma trajetria

291

faculdades de ensino superior na norma estatutria da Fundao ttila Taborda,


aproveita-se a sigla FUnBA, para denominar a entidade mantida como
FACULDADES UNIDAS DE BAG, recebendo, em 1971, a certificao de entidade
filantrpica e a declarao de instituio de utilidade pblica.
A partir da, buscando ampliar seus fundamentos, suas aes e atuaes,
inicia o processo de consolidao do ensino superior na regio e a ascendncia
para a condio de Universidade, alcanada em 1989.
A Universidade da Regio da Campanha URCAMP, instituio comunitria,
multicmpus e regional, sediada na fronteira sudoeste e oeste do Rio Grande do
Sul, foi reconhecida oficialmente em 1989 Portaria MEC n 052/89. A conquista
do nvel de universidade resultou de um projeto coletivo, nas dimenses acadmica
e comunitria, construdo ao longo de mais de 03 dcadas de histria institucional
e elaborado, oficialmente, em 03 anos (Carta-Consulta do Projeto URCAMP).
A Universidade da Regio da Campanha para alm de Bag, mas inserida
e identificada com a Regio, apresenta estrutura multicmpus, atuando de forma
direta em oito municpios, mas com reflexos significativos em toda a regio de
abrangncia, definindo-se como comprometida com a elaborao do saber, com a
integrao de saberes regionais, sem descuidar da dimenso universal do
conhecimento humano.
A identidade institucional instituda lhe proporcionou sustentao poltica
ao longo dos seus primeiros 19 anos de existncia e tem se constitudo em referencial
interno e externo para todos os encaminhamentos organizacionais. Caracterizouse, portanto, em sua origem, como fundao privada, dedicada ao ensino e
pesquisa que prestava servio pblico em todo o seu aspecto legal, sem contudo
ser entidade estatal, na estrita concepo do termo.
Entre os objetivos do Projeto URCAMP se inclua: criar mecanismos de
constante reavaliao organizacional tendo como referenciais a corresponsabilidade
no processo decisrio e a regionalizao efetiva (Carta-Consulta Projeto URCAMP,
1987, p. 32).
Atualmente, apresenta como objetivo precpuo promover a formao do
cidado, atravs do ensino, da pesquisa e da extenso, comprometido com o
desenvolvimento regional e com a transformao da sociedade em todas as suas
dimenses.
A partir da, entende-se a Universidade da Regio da Campanha URCAMP
como uma instituio educacional viva e dinmica que visa elaborao,
reelaborao e disseminao do conhecimento e do saber, em todas as suas formas
e modalidades.
Apresenta como misso a busca formao de cidados comprometidos
com o desenvolvimento regional, com uma percepo global da sociedade nas
dimenses polticas, sociais, econmicas e culturais, atravs do ensino, da pesquisa
e da extenso. (URCAMP, 2004)

292

Instituies comunitrias

E aponta em seus princpios de gesto os compromissos permanentes com:


Valorizao do Homem consciente, crtico e comprometido consigo mesmo e
com os outros.
Primazia do Bem Comum sobre os interesses individuais, num esprito
essencialmente democrtico.
Educao Transformadora, nas dimenses de compreenso e de interveno
na realidade.
Pluralismo de Idias e de concepes pedaggicas, garantindo a liberdade de
ensino, de pesquisa e extenso em todas as reas do conhecimento.
Relao entre o compromisso universal e a vocao regional da Instituio.
A URCAMP, nos termos da Lei 9394/96, Art. 43, I VII, tem por finalidade
promover o ensino, a pesquisa e a extenso, favorecendo o desenvolvimento das
cincias em todos os ramos do conhecimento, das letras e artes e a formao de
profissionais de nvel superior, apoiada em valores de transformao e comprometida
com a extenso dos benefcios do desenvolvimento a todos os membros da
comunidade regional. Visa, portanto:
estimular a criao cultural e o desenvolvimento do esprito cientfico e do
pensamento reflexivo;
formar diplomados nas diferentes reas do conhecimento, aptos para a insero
em setores profissionais e para a participao no desenvolvimento da sociedade
brasileira, e colaborar na sua formao contnua;
incentivar o trabalho de pesquisa e de investigao cientfica, para o
desenvolvimento da cincia e da tecnologia e para difuso da cultura,
desenvolvendo, desse modo, o entendimento do homem e do meio em que
vive;
promover a divulgao de conhecimentos culturais, cientficos e tcnicos que
constituem patrimnio da humanidade e comunicar o saber atravs do ensino,
de publicaes ou de outras formas de divulgao;
suscitar o desejo permanente de aperfeioamento cultural e profissional e
possibilitar a correspondente concretizao, integrando os conhecimentos que
vo sendo adquiridos numa estrutura intelectual sistematizadora do conhecimento
de cada gerao;
estimular o conhecimento dos problemas do mundo presente, em particular os
nacionais e regionais, prestar servios especializados comunidade e estabelecer
com esta uma relao de reciprocidade.
Nesse sentido, o Plano de Gesto da FAT/URCAMP 2005-2008 definiu como
princpios, referendados e reassumidos no plano de gesto 2009-2012:
-

a qualidade acadmica;

Universidade da Regio da Campanha: recortes de uma trajetria

a gesto participativa;

a conscincia de pertinncia social.

293

Dessa forma, a Universidade da Regio da Campanha, atravs de um modelo


de gesto participativa, pretende promover uma poltica de gerenciamento que
garanta a participao de todos os envolvidos, a partir da misso e das diretrizes
estabelecidas, tendo como foco o processo identitrio da Instituio e o compromisso
com a formao de cidados, capazes de agir e pensar de forma crtica e criativa,
modificando o seu meio, a qualidade de vida das pessoas e o desenvolvimento da
sociedade.
A Urcamp est localizada na fronteira sudoeste do Rio Grande do Sul;
estende sua rea de influncia por 21 (vinte e um) municpios da Regio e sua
estrutura multicampi configura-se em campi universitrios sediados nos municpios
de Bag Campus Sede da URCAMP -, Alegrete, So Borja, Caapava do Sul,
So Gabriel, Dom Pedrito, SantAna do Livramento e Itaqui.
A URCAMP, alm de exercer o seu compromisso originrio de
desenvolvimento da Educao Superior na Regio, mantm uma rede de escolas
de Ensino Fundamental, de Ensino Mdio e Tcnico Profissional tambm em Nvel
Mdio.
Em nvel de Educao Superior oferece cursos de graduao, abrangendo
todas as reas do conhecimento humano, e cursos de ps-graduao, comprometidos
com a crescente demanda social de contnua atualizao de conhecimentos.
Em seus oito campi, apresenta um total de 7.250 alunos, distribudos em 78
cursos de graduao e 450 alunos, em 28 cursos de ps-graduao.
Os Centros Universitrios da URCAMP realizam estudos, exercendo as funes
de ensino, pesquisa e extenso, na abrangncia de diversas reas de conhecimento:
Centro de Cincias da Economia e Informtica (rea de Cincias Sociais
Aplicadas);
Centro de Cincias da Educao, Comunicao e Artes (rea de Cincias
Humanas e Sociais);
Centro de Cincias Jurdicas (rea de Cincias Humanas e Sociais);
Centro de Cincias Exatas e Ambientais (rea de Engenharias e Tecnologias);
Centro de Cincias Rurais (rea de Cincias Exatas e da Terra);
Centro de Cincias da Sade (rea de Cincias Biolgicas e Sade).
No campo especfico da pesquisa, o momento atual da Universidade de
ampliao de perspectivas cientfico-culturais, caracterizando-se pelo delineamento
de significativos focos de pesquisa, especialmente nas reas de cincias agrrias e
ambientais, em consonncia com o predomnio econmico da Regio. Alm do
incentivo produo cientfica de professores, a Urcamp oportuniza bolsas e auxlios

294

Instituies comunitrias

para o desenvolvimento de projetos de pesquisa e extenso.


A extenso, plenamente identificada com a vocao comunitria da
URCAMP, constitui-se em funo revitalizadora da ao universitria, conferindo
Instituio posio de vanguarda na poltica de desenvolvimento regional.
A Urcamp pertence ao segmento das instituies de Ensino Superior ditas
comunitrias, sendo integrante do Consrcio das Universidades Comunitrias
Gachas COMUNG.
Alm das condies de origem, as universidades comunitrias apresentam
em comum o fato de exaltarem a diferenciao do chamado ensino privado
empresarial ou comercial e, pelo fato de prestarem um servio pblico, procuram
aproximar-se do setor pblico estatal, justificando a autodenominao de instituies
pblicas no-estatais. (CSSIO, 2008, p. 37)
Segundo a autora, os representantes de universidades comunitrias e de
entidades que congregam tais instituies reivindicam o estatuto de instituies
pblicas no-estatais, por terem como finalidade a prestao de um servio
pblico de interesse coletivo, especialmente junto s populaes de baixa renda, e
por no terem fins lucrativos e nem pertencerem a famlias ou a indivduos isolados,
mas s comunidades. Oferecem um servio pblico sem vinculao direta com o
Estado.
As universidades integrantes do COMUNG tm em comum o fato de no
terem fins lucrativos, realizarem aes de extenso de acordo com as demandas
das respectivas comunidades, terem uma estrutura multicampi, com forte vinculao
regional, apresentarem gesto participativa e democrtica, e, no geral, terem sido
originadas da aglutinao de faculdades e cursos isolados criados por volta da
dcada de 60, como o caso da URCAMP.
Em verdade, a Universidade da Regio da Campanha constitui-se em plo
regional, catalisador e irradiador de aspiraes comunitrias, atendendo plenamente
s suas premissas de comprometimento com a qualidade de vida da Regio, sem
descuidar da dimenso universal da realidade humana. Atualmente, busca definirse como instituio pblica no-estatal, designao cujo teor abriu a
possibilidade jurdica de que as escolas comunitrias, confessionais ou filantrpicas,
definidas em lei, recebam recursos pblicos, estabelecendo uma figura indita de
entidade pela tolerncia constitucional de destinao de recursos e imposio de
condies a serem preenchidas.
A URCAMP, antecipando algumas caractersticas de Instituio Pblica noestatal, em razo das alteraes introduzidas nos Estatutos da Fundao Attila
Taborda, j vem obtendo resultados efetivos, como o caso do Programa de
Ensino Superior Comunitrio PROESC, concebido na URCAMP e reconhecido
pelo Poder Pblico Federal pelo clebre convnio que envolveu os oito municpios
de nossa rea de atuao e que, atualmente, beneficia 750 estudantes carentes
financiados por recursos pblicos da Unio, atravs de uma verdadeira engenharia

Universidade da Regio da Campanha: recortes de uma trajetria

295

poltico-institucional.
O Programa Porta de Entrada PROPEN, tambm criado pela URCAMP,
em parceria com o Municpio de Bag, acaba de ser selecionado para concorrer ao
Prmio Prticas Inovadoras na Gesto do Programa Bolsa Famlia, criado pelo
MDS - Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome, como programa
diferencial no Brasil.
Ainda, nesse contexto, podemos considerar que o incio dos debates sobre a
adoo da figura legal de Instituies Pblicas no-estatais com certeza aconteceu
no universo das tratativas da URCAMP com o Governo Federal, em especial com
o Ministrio da Educao, situao documentada quando do anncio, na cidade
de Bag, da criao da UNIPAMPA, momento em que foi entregue comunidade
documento manifestando que
o MEC est disposto a apoiar e trabalhar para que a URCAMP transformese em um caso exemplar de instituio pblica no-estatal, mediante
alterao estatutria, que assegure no Conselho Superior da Fundao a
participao de representantes dos municpios, nos quais a URCAMP tem
unidades administrativas, representantes da comunidade acadmica e da
sociedade civil, configurando-se, a um s tempo, um experimento de
natureza pblica, comunitria e cooperativa (Trecho do discurso do
presidente Luis Incio Lula da Silva)

A concepo de instituio pblica no-estatal embora no seja um modelo


novo no cenrio da educao superior nacional, mas da forma como vem sendo
pensado nas Universidades Comunitrias, por suas prprias identidades e
caracterizaes, se institui como um projeto ainda em construo, porm apontando
alternativas possveis e viveis para o oferecimento de um ensino superior
qualificado, competente, comprometido e identificado com o desenvolvimento
regional.

Notas
1

Reitor da Universidade da Regio da Campanha. Especialista em Metodologia do Ensino e da


Pesquisa Jurdica (PRODERF) e tambm em Administrao Universitria (FUNBA).

Pr-Reitora de Ps-Graduao, Pesquisa e Extenso da Universidade da Regio da Campanha.


Biloga. Mestre e Doutora em Educao pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul.

Referncias
COSSIO, Maria de Ftima. Polticas institucionais de formao pedaggica e suas
implicaes na configurao da docncia e na qualidade universitria: um estudo
sobre as IES comunitrias do RS. Tese de doutorado. Porto Alegre: UFRGS, 2008.

296

Instituies comunitrias

CUNHA, Arno F. V. Plano de gesto 2009-20012. Bag: URCAMP, 2008.


SILVEIRA, Gilda M. Processo identitrio da URCAMP. Dissertao de Mestrado.
Porto Alegre: PUC, 2001.
URCAMP. Plano de desenvolvimento institucional 2005-2009. Bag: URCAMP, 2004.

297

Universidade Regional Integrada do Alto Uruguai e das Misses

UNIVERSIDADE REGIONAL INTEGRADA DO


ALTO URUGUAI E DAS MISSES
Helena Confortin1
Cleusa Salete Boeira2

A Universidade Regional Integrada do Alto Uruguai e das Misses uma


instituio multicampi, comunitria, reconhecida pela Portaria n 708, de 19 de
maio de 1992, com sede da administrao na cidade de Erechim, Estado do Rio
Grande do Sul. Mantida pela Fundao Regional Integrada, entidade de carter
tcnico-educativo-cultural, com sede e foro na cidade de Santo ngelo/RS, CGC
96.216.841.0001-00, a URI goza de autonomia didtico-cientfica, administrativa
e de gesto financeira e patrimonial. luz de disposies estatutrias, norteia-se
pela unidade de patrimnio e de administrao; estrutura-se com base em
departamentos acadmicos que integram as funes de ensino, pesquisa e extenso
e exercitam a indissociabilidade entre elas.
A URI nasceu com uma vocao para a integrao e consolidou-se pelo
trabalho desenvolvido ao longo de mais de vinte anos pelos Centros de Ensino
Superior de Erechim, Frederico Westphalen, Santo ngelo e Santiago, com adeso
de Movimentos Pr-Ensino Superior de So Luiz Gonzaga e de Cerro Largo. Originada
da cooperao tcnico-cientfica de IES do Distrito Geo-Educacional 38, da
integrao e insero regional, modelo multicampi comunitrio, no seu processo
de criao, a URI congregou o conhecimento e a diversidade cultural do seu contexto
e constituiu um projeto institucional que assume o compromisso do desenvolvimento
pleno e integral da populao, a partir do resgate cultural e da recuperao
econmica. Da a sua MISSO: formar pessoal tico e competente, inserido na
comunidade regional, capaz de construir o conhecimento, promover a cultura, o
intercmbio, a fim de desenvolver a conscincia coletiva na busca contnua da
valorizao e solidariedade humanas.
A Universidade identifica-se como comunitria porque se originou da
necessidade e do anseio da populao que se associou na consecuo de objetivos
comuns, porque sua vocao a integrao, porque essa foi a sua origem, ou seja,
o resultado do trabalho espelhado na experincia das redues missioneiras e no
processo de colonizao da regio, onde se desenvolveu o sistema comunitrio;
associativista, porque as operaes efetuadas em conjunto resultam em melhor
qualidade de suas aes; cooperativista, pois busca o bem comum; regional integrada
em duplo sentido: por integrar comunidades de distintas regies geogrficas (norte
e noroeste do RS) e, porque seus campi, em sua histria, tm forte integrao com
a comunidade e so comprometidos com o desenvolvimento da regio em que se
inserem.

298

Instituies comunitrias

Com ncleos localizados em diferentes pontos geogrficos abrange mais


de 100 municpios das regies Alto Uruguai, Mdio Alto Uruguai e Misses a URI
busca uma integrao efetiva e de cooperao com os organismos pblicos e privados,
ratificando a experincia de trabalho interinstitucional comunitrio desenvolvido
desde sua origem. A participao solidria dos elementos que a integram, e das
comunidades num rgo de deciso representativo desse esprito cooperativo e
comunitrio, reverte num planejamento mais adequado e democrtico e numa
resposta mais criativa aos anseios da populao da regio, ratificando a postura de
universidade transformadora da realidade.
Assim, est facilitada a busca de uma sociedade identificada culturalmente,
participativa e solidria, em que o homem se desenvolve como sujeito de sua
histria e que, com liberdade e autonomia, define uma hierarquia de valores onde
os seus direitos fundamentais, tais como o civismo, a honradez, o sentimento e a
aspirao ao transcendente, tenham primazia. A par disso, a URI oferece um
conjunto de cursos de nvel superior que se caracterizam pela universalidade do
conhecimento, atendendo demanda da sociedade moderna.
A URI, que se identifica com o legado missioneiro, com princpios espirituais
e materiais prprios dos imigrantes alemes, italianos, poloneses, russos e outros
que sintetizam os valores do homem desbravador e construtor de uma comunidade
regional tpica, um espao de ensino e de saber universal. Comprometida com o
desenvolvimento da comunidade, insere-se no seu meio e atua atravs do ensino
de qualidade, da pesquisa de resultados, da extenso, da prestao de servios,
assinalando sua vocao para o trabalho integrado desenvolvido nas comunidades.
Considerando-se as premissas apresentadas, a URI direciona sua atuao
buscando atender aos seus objetivos definidos no seu Plano de Desenvolvimento
Institucional, quais sejam: promover o ensino, a pesquisa e a extenso, levando em
considerao as Cincias, as Artes, a Filosofia e as Tcnicas; oferecer situaes de
educao ao homem como sujeito e agente de seu processo de autoconhecimento
e desenvolvimento, atravs do cultivo do saber em suas nuances, e em suas diferentes
modalidades e origens; formar profissionais de nvel superior, nos diversos campos
do conhecimento, aptos a participar do processo cientfico, tecnolgico, social e
cultural da regio e do pas; resgatar, preservar, disseminar e promover a cultura,
em suas diversas formas de expresso, principalmente o legado missioneiro e os
valores tnicos dos imigrantes construtores da comunidade regional; realizar
pesquisas que conduzam descoberta de novos domnios cientficos, encorajando
a investigao livre, independente; exercer o papel crtico em relao s suas prprias
funes polticas, econmicas, sociais, culturais e espirituais da sociedade humana;
incentivar e promover o intercmbio com outras instituies e organizaes cientficas
e educacionais, nacionais e estrangeiras, visando ao desenvolvimento das Cincias,
Letras, Artes e Tcnicas; promover aes regionais integradas, buscando a
participao do homem, das instituies, num trabalho cooperativo com vistas ao
desenvolvimento do bem comum; realizar estudos junto s empresas da regio,
diagnosticando suas necessidades, unindo esforos na formao de recursos humanos

Universidade Regional Integrada do Alto Uruguai e das Misses

299

que atendam aos interesses das foras produtivas regionais, nas reas consideradas
prioritrias, atravs de treinamentos profissionais, pesquisas, cursos dinmicos e
servios; promover a realizao de trabalhos integrados entre ensino fundamental,
mdio e superior, visando ao desenvolvimento de um ensino mais inovador e
produtivo; realizar um ensino conseqente, capaz de assegurar ao aluno a sua
atuao como sujeito e agente de um processo educativo; pensar com profundidade
o seu desempenho enquanto Universidade, na perspectiva de criar, planejar,
coordenar e conceber uma filosofia de educao que permita a gerao de uma
poltica educacional de ao sociocultural.
Norteando-se pelos princpios de tica, co-responsabilidade, formao e
desenvolvimento humano competente, inovao e compromisso regional, a
Universidade tem definido, em seu planejamento: pelo ensino, em todos os nveis,
ser uma instituio formadora de Recursos Humanos demandados pela sociedade
com qualificao acadmica; pela pesquisa, ser um centro incentivador da
investigao em todas as suas formas e modalidades como instrumento de
construo de novos conhecimentos com vistas ao desenvolvimento cientfico e
tecnolgico; pela extenso, ser instituio comprometida com o desenvolvimento
integral da comunidade de onde emerge como instituio social.
No Ensino, a URI oferece cursos em todas as reas e t