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TEXTO PARA DISCUSSO N 1432

FRUM NACIONAL DA
PREVIDNCIA SOCIAL:
CONSENSOS E DIVERGNCIAS
Felix Garcia Lopez

TEXTO PARA DISCUSSO N 1432

FRUM NACIONAL DA
PREVIDNCIA SOCIAL:
CONSENSOS E DIVERGNCIAS*
Felix Garcia Lopez**
Braslia, novembro de 2009

A pesquisa contou com a colaborao de inmeras pessoas. Leonardo Rangel e Maria Tereza Pasinato foram meus
interlocutores permanentes, com sugestes e crticas. Fernando Gaiger deu apoio logstico para que eu pudesse acessar
documentos e pessoas que, de outra forma, no conseguiria. Paulo Tafner fez importantes ponderaes sobre as verses iniciais
do texto. O secretrio geral de polticas previdencirias do Ministrio da Previdencia Social, Helmut Schwarzer, colaborou como
comentador e crtico do texto em sua verso final, como entrevistado, e empenhando-se na cesso das atas das reunies, do
Documento Mster que orientou as discusses do frum e na permisso para consultar as gravaes das reunies. Por fim, o
parecerista annimo deste texto fez importantes observaes que foram, em sua maior parte, incorporadas na verso final do
texto. Agradeo a todos e, como si, eximo-os de qualquer responsabilidade por erros.
**
Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea.

Governo Federal

TEXTO PARA DISCUSSO

Secretaria de Assuntos Estratgicos da


Presidncia da Repblica
Ministro Samuel Pinheiro Guimares Neto

Publicao cujo objetivo divulgar resultados de


estudos direta ou indiretamente desenvolvidos pelo
Ipea,

os

quais,

por

sua

relevncia,

levam

informaes para profissionais especializados e


estabelecem um espao para sugestes.

As opinies emitidas nesta publicao so de


exclusiva e de inteira responsabilidade do(s)
autor(es), no exprimindo, necessariamente, o
ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econmica

Fundao pblica vinculada Secretaria


de Assuntos Estratgicos da Presidncia da
Repblica, o Ipea fornece suporte tcnico e
institucional s aes governamentais
possibilitando a formulao de inmeras
polticas pblicas e programas de
desenvolvimento brasileiro e disponibiliza,
para a sociedade, pesquisas e estudos
realizados por seus tcnicos.
Presidente
Marcio Pochmann
Diretor de Desenvolvimento Institucional
Fernando Ferreira
Diretor de Estudos, Cooperao Tcnica
e Polticas Internacionais
Mrio Lisboa Theodoro
Diretor de Estudos e Polticas do Estado, das
Instituies e da Democracia (em implantao)
Jos Celso Pereira Cardoso Jnior
Diretor de Estudos e Polticas
Macroeconmicas
Joo Sics
Diretora de Estudos e Polticas Regionais,
Urbanas e Ambientais
Liana Maria da Frota Carleial
Diretor de Estudos e Polticas Setoriais,
Inovao, Produo e Infraestrutura
Mrcio Wohlers de Almeida
Diretor de Estudos e Polticas Sociais
Jorge Abraho de Castro
Chefe de Gabinete
Persio Marco Antonio Davison
Assessor-chefe de Comunicao
Daniel Castro

URL: http://www.ipea.gov.br
Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria
ISSN 1415-4765

JEL I380.

Aplicada ou da Secretaria de Assuntos Estratgicos


da Presidncia da Repblica.

permitida a reproduo deste texto e dos dados


nele contidos, desde que citada a fonte.
Reprodues para fins comerciais so proibidas.

SUMRIO

SINOPSE
ABSTRACT
1 INTRODUO

2 FRUM NACIONAL DA PREVIDNCIA SOCIAL ESTRUTURA, DINMICA E OBJETIVOS

3 CONSENSOS E DIVERGNCIAS

16

4 O PAPEL DO GOVERNO

27

5 PERSPECTIVAS PARA UM NOVO FRUM

29

6 CONCLUSO

30

REFERNCIAS

33

ANEXO

35

SINOPSE
O texto analisa os debates ocorridos durante o Frum Nacional da Previdncia Social
(FNPS), em 2007, que teve por objetivo discutir reformas de longo prazo para o sistema
previdencirio brasileiro. O frum congregou representantes das principais instituies de
empregadores, trabalhadores e setores do Governo Federal. A pesquisa utilizou como fontes
analticas as atas e gravaes das discusses ocorridas nas dezesseis reunies do frum,
documentos oficiais gerados em funo de sua realizao e entrevistas com os principais
representantes dos trs setores. Os resultados mostram que houve pouco avano em favor de
mudanas, em especial por conta das divergncias em questes estruturantes das discusses.
Entre estas questes est a falta de acordo sobre distino entre benefcios assistenciais e
previdencirios; anlise e compreenso do oramento da seguridade social; e entendimento
acerca do propalado dficit potencial. Com relao ao dficit, indaga-se se sua origem seria
devida ao alto nvel de informalidade do mercado ou s mudanas na estrutura etria da
populao e aumento da expectativa de vida. O texto conclui ressaltando que a ampla
divergncia nestas questes estruturantes dificilmente ser saneada em discusses ocorridas
em estruturas como a do frum, em especial se os representantes do governo no assumirem
posio mais homognea e incisiva na proposio de mudanas que considerem
impostergveis para o sistema, o que no foi o caso neste FNPS.

ABSTRACT
This paper examines the discussions that took place during the 2007 National Social
Welfare Forum (Forum Nacional da Previdncia Social, FNPS) which aimed at discussing
long-term reforms to the General Social Security System (Regime Geral da Previdncia
Social, RGPS). The forum brought together representatives from key institutions,
including employers, workers and various sectors of the federal government. The research
utilized the following as empirical data; the minutes and transcriptions of the discussions
that were held during the sixteen forum meetings, official documents generated during the
forum, interviews with participants and the opinions of experts on the issues. The results
indicate that there was scant agreement on the reforms, particularly on how to structure the
issues for discussions concerning social welfare in Brazil. Among these questions was the
lack of agreement on (a) the differences between welfare and assistance benefits, (b) how to
analyze and understand the Social Security Budget (Oramento da Seguridade Social) and
(c) the nature of the so called deficit. The text concludes that the considerable disagreement
on conceptual and analytical issues will unlikely be agreed upon during discussions
structured in this type of forum. This is particularly true if government representatives do
not take a more homogeneous and incisive stance in proposing changes to the system that
they consider pursuing.

1 INTRODUO
A previdncia social tema recorrente na pauta de discusses e reformas a realizar por
sucessivos governos brasileiros. Desde a promulgao da Constituio de 1988,
diferentes atores governamentais e no governamentais passaram a debater de modo
mais intenso a necessidade de promover mudanas nos regimes de previdncia e no
sistema de seguridade social , mas divergem sobre o sentido das mudanas.
Dependendo da correlao de foras polticas, das circunstncias macroeconmicas e
do humor ideolgico dos formuladores de polticas pblicas e sociais, as propostas
podem caminhar em direes bastante divergentes. Conquanto o leque de alternativas
reflita, em grande medida, as anlises mais objetivas de especialistas, mesmo para estes
a interpretao dos nmeros e projees nem sempre determinante de suas escolhas
doutrinrias e preferncias reformistas.
H grande diversidade de preferncias sobre as melhores escolhas ou sobre as
escolhas possveis. Nelas se incluem o debate quanto s vantagens e desvantagens dos
regimes de repartio simples ou capitalizao, as divergncias sobre a natureza
contributiva ou no? dos benefcios outorgados, a eficcia social relativa de polticas
universalistas ou focalizadas, as mudanas incrementais necessrias adequao
atuarial e a critrios de justia previdenciria, as consequncias atuariais da evoluo
demogrfica nas prximas dcadas e, por fim, os condicionantes que a dinmica do
mercado de trabalho impe s decises no mbito dos regimes previdencirios.1
O conjunto de opes reflete no apenas diferenas interpretativas sobre dados
objetivos e uma natural dificuldade de antever o futuro; as alternativas expressam as
opes preferenciais por caminhos ideologicamente divergentes e, tambm, os
interesses econmicos e polticos, que emergem em qualquer sociedade democrtica.
No histrico das reformas ps-Constituio de 1988, as regras previdencirias
passaram por dois importantes momentos, entremeados por alteraes de menor
monta: a reforma realizada no governo FHC, em 1998 (Emenda Constitucional no
20), e aquela realizada no incio do primeiro governo Lula, em 2003 (Emenda
Constitucional no 41 e Emenda Constitucional no 47), ainda que esta ltima fosse
quase inteiramente restrita ao Regime Prprio de Previdncia Social dos Servidores
Pblicos (RPPS). Apesar das reformas constitucionais ou infraconstitucionais 2
realizadas nos ltimos vinte anos,3 os debates sobre o tema no se esvaneceram do
cenrio. Isto se d seja pela percepo de que alteraes nas regras so insuficientes
para adequar o sistema nova estrutura demogrfica, a constrangimentos fiscais do
oramento ou a princpios de justia social ou previdenciria, seja pela necessidade de
torn-lo um sistema mais generoso com os que j foram incorporados ao regime ou
mais inclusivo para aqueles que ainda se encontram dele excludos.4
Se em sistemas democrtico-representativos a esfera legislativa , por excelncia, a
arena onde ocorrem os debates e disputas entre representantes dos mais diversos
interesses ideais ou materiais (WEBER, 1998), que se traduzem em regras e leis,
1. Ver, entre inmeros outros, Tafner e Giambiagi (2007) e Fagnani et al. (2008) para snteses analticas bastante
divergentes acerca dessas questes.
2. Duas modificaes relevantes, entre outras, foram a criao do fator previdencirio e a substituio da mdia dos ltimos
36 salrios de contribuio pela mdia dos 80% maiores salrios de contribuio, ambas trazidas pela lei 9.876/99.
3. Ver Deud (2007; 2007a) e Henrique (2008) para uma anlise comparativa detalhada das mudanas.
4. Essas preocupaes no necessariamente so antagnicas, ainda que, na maioria das vezes, as posies tericas e
polticas de fato as oponham.

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possvel, alternativamente, que processos de reforma incorporem uma feio mais


participativa em seus procedimentos decisrios e deem voz e voto aos grupos da
sociedade civil organizada mesmo que de dentro e a partir da coordenao de
organizaes do Estado e sob sua tutela, em particular do Poder Executivo. Fruns de
discusso constituem uma destas alternativas. Eles representam uma forma ampliada de
participao pblica, do maior transparncia s posies dos grupos que participam
das discusses e configuram uma forma alternativa de tomada de deciso (AVRITZER,
2002, COHEN, 2003, BOHMAN, 1996). Por isso, fruns de discusso so formas de
ir alm da deliberao baseada apenas nas preferncias esposadas por representantes
legislativos e conferem, de certa tica, mais legitimidade s escolhas, porque resultantes
de consensos e/ou dilogo entre diferentes grupos da sociedade.
O objetivo deste texto apresentar as discusses, divergncias e resultados de
uma dessas experincias recentes de dilogo social, o Frum Nacional da
Previdncia Social (FNPS), realizado em 2007. Busca-se identificar os principais
pontos passveis de veto e possibilidades de acordo futuro, no caso de novas rodadas
de discusso sobre mudanas nas regras previdencirias. Para tanto, o texto est
divido em seis sees. A prxima seo, segunda, apresenta a estrutura e dinmica de
funcionamento do FNPS, as entidades representadas, os temas de discusso e os
objetivos oficiais definidos. A seo subsequente apresenta as posies dos
participantes sobre temas discutidos, propostas consensuais e pontos de maior
divergncia. Tenta-se sistematizar de modo breve e claro as principais diferenas
analticas e ideolgicas que emergiram durante as discusses. A quarta seo avalia o
papel do governo na conduo das discusses, com base em entrevistas realizadas com
participantes do Frum. A quinta seo, breve, apresenta os condicionantes
necessrios para aumentar a probabilidade de sucesso nas rodadas de negociao em
possveis fruns planejados para o futuro. A ltima seo apresenta as consideraes
finais e avalia os resultados do frum, seus desdobramentos e sua eficcia como
instrumento para tomada de decises consensuais em polticas previdencirias.
Os dados aqui apresentados esto baseados em anlise do seguinte material
emprico: 12 atas oficiais das reunies do FNPS; gravaes dos debates ocorridos nas 16
reunies do Frum; entrevistas realizadas com 20 integrantes do frum, entre os quais
especialistas na rea, que participaram de algumas reunies, e representantes dos trs
diferentes setores (governo, empregadores e empregados/aposentados/pensionistas);5
apresentaes feitas por especialistas ao longo das primeiras reunies; e documentos
5. Foram entrevistados, como especialistas, Fabio Giambiagi (Banco Nacional de Desenevolvimento Econmico e Social
BNDES), Paulo Tafner (Ipea e Agncia Nacional de Aviao Civil - ANAC), Guilherme Delgado (Ipea), Marcelo Caetano
(Ipea), Cludia Deud (Consultora Legislativa da Cmara do Deputados na rea de Previdncia Social). Como
representante da bancada dos empregadores, Rodolfo Tavares (Confederao da Agricultura e Pecuria do Brasil - CNA),
Cid Queiroz (Confederao Nacional do Comrcio CNC), Jos Augusto Fernandes (Confederao Nacional da Indstria
CNI), Marcos Borges de Castro, (Confederao Nacional das Instituies Financeiras - CNF). As entrevistas com os
representantes da bancada dos trabalhadores foram: Lindolfo Neto (Central Geral dos Trabalhadores do Brasil CGTB),
Lauro Marin (Comunicao de Acidente de Trabalho CAT), Jos Calixto Ramos (Nova Central Sindical de Trabalhadores
NCST), Joo Inocentini (Fora Sindical), Alessandra Lunas (Confederao Nacional dos Trabalhadores na Agricultura
Contag), Evandro Morello (Contag). Os membros do governo entrevistados foram: Helmut Schwarzer (Secretrio de
Polticas de Previdncia Social do Ministrio da Previdncia Social), Marcelo Estevo de Moraes (Secretrio de Gesto do
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto), Joo Donadon (Diretor do Departamento do Regime Geral de
Previdncia Social da Secretaria de Polticas de Previdncia Social), Bernard Appy (Secretrio de Poltica Econmica do
Ministrio da Fazenda). Uma vez que, em alguns casos, a condio para a entrevista era preservar o anonimato do
entrevistado, preferi manter, sempre que possvel, o anonimato de todos aqueles que tiverem partes de suas entrevistas
citadas neste texto. Nas passagens em que os nomes so mencionados, sem o que o texto seria ininteligvel, no houve
solicitao de anonimato.

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oficiais apresentados pelas bancadas dos representantes de trabalhadores, empregadores e


governo federal, que oficializaram suas posies a respeito dos princpios desejveis para a
previdncia social brasileira.

2 FRUM NACIONAL DA PREVIDNCIA SOCIAL ESTRUTURA,


DINMICA E OBJETIVOS
O FNPS consistiu em uma experincia pouco comum nos procedimentos
tradicionais que antecedem projetos de reforma legal e institucional na rea
previdenciria. Apesar de o governo Lula ser inclinado convocao de fruns e
conselhos consultores para debater e informar sobre decises relacionadas s polticas
pblicas, no havia ainda sido experimentada a adoo de um arranjo consultivo na
forma de frum para discutir, de modo especfico, a reforma previdenciria.
Institudo em janeiro de 2007 e coordenado pelos ministros da Previdncia Social,
Nelson Machado e, posteriormente, Luiz Marinho, o frum teve por objetivo formal
reunir e estabelecer rodadas de discusso sobre possveis alteraes de longo prazo
para o sistema previdencirio brasileiro, ou seja, para os atuais ingressantes no
mercado de trabalho.6 De modo especfico, o frum cumpriria trs tarefas, a saber:
a) discutir com representantes dos trabalhadores, aposentados e pensionistas, dos
empregadores e setores do governo federal, propostas de aperfeioamento das regras
previdencirias, com vistas a manter o sistema previdencirio sustentvel no longo prazo;
b) aprimorar a coordenao entre as polticas previdencirias e as polticas de
assistncia social;
c) converter os resultados e propostas consensuais em projetos e normas a serem
enviados apreciao do Poder Legislativo (BRASIL, 2007).
Nos prembulos e discursos de abertura do FNPS, definiu-se que os debates
deveriam estar circunscritos aos seguintes pressupostos: quaisquer mudanas nas
regras previdencirias deveriam respeitar os direitos adquiridos e a expectativa de
direitos; seria mantido o carter pblico de uma previdncia social bsica, assentada
7
no princpio da solidariedade intergeracional. Implicitamente tambm se
convencionou que os valores relacionados ao teto e ao piso previdencirio no seriam
6. O decreto de criao do FNPS fala em discutir os regimes de previdncia, objetivo amplo que, por dificuldades na
obteno de consensos, foi abandonado, discutindo-se apenas o Regime Geral da Previdncia Social (RGPS).
7. Nos termos do ministro Machado, no passa pela nossa cabea a mais remota hiptese de se privatizar a previdncia
brasileira. Notadamente o Chile e a Argentina, bem como outros pases da Amrica Latina, que caminharam no sentido da
privatizao da previdncia social nos anos 1980 e 1990 hoje esto (...) envolvidos em processos de reforma previdenciria
que procuram remediar os graves erros cometidos, bem como a excluso social gerada, mediante a reintroduo e o
fortalecimento do pilar pblico bsico do sistema previdencirio. (...) A verdade que no surgiu nada, ainda, no mundo
previdencirio, que seja mais flexvel e estvel, do que a diviso de tarefas pblico-privado que o Brasil adota hoje:
previdncia pblica bsica, obrigatria, em repartio, com solidariedade, suplementada por previdncia complementar
privada, voluntria, em regime de capitalizao. (...) Em segundo lugar, importante frisar que, no curto prazo, ou seja, em
termos previdencirios, nos prximos trs ou quatro anos, a situao oramentria e fiscal da Previdncia brasileira no
fugir do controle. Temos um amplo repertrio de medidas de gesto j adotadas e por adotar, que permitiro esta
trajetria. Portanto, o Frum dever debruar-se no neste curto prazo, na gesto previdenciria, mas na anlise e
encaminhamento de propostas para o longo prazo. Em terceiro lugar, nenhuma reforma previdenciria democrtica
desrespeita os cidados. No h chance nenhuma de uma proposta ser aprovada em ambiente democrtico que no
respeite o direito adquirido. (...)No h necessidade de correr para a aposentadoria. (Disponvel em
www.previdencia.gov.br/agprev/docs/discurso-forum-nacional-prev.pdf, acessado em 20/11/08) Ressalte-se que foi
enfatizado que qualquer mudana ou reforma proposta deveria ser de carter to somente incremental ou paramtrico.

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discutidos, ou seja, no estava em questo tornar a previdncia pblica, de fato,


bsica, com limites bsicos tambm para o valor do benefcio mximo.
Iniciadas em maro, as reunies quinzenais do frum foram dividas em trs
etapas. A primeira, de maro a maio de 2007, apresentou os diagnsticos relacionados
s polticas previdencirias, objetivando nivelar o conhecimento bsico sobre o
sistema previdencirio, em suas diversas dimenses, pois nem todos os participantes
detinham conhecimento especfico sobre a questo, apesar de terem assento no
frum. As sesses debateram os seguintes temas:
a) O mercado de trabalho:

Guilherme Delgado (Ipea) Diagnstico do mercado de trabalho para a


previdncia social (1980-2006).

Jos Mrcio Camargo (Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro


PUC-Rio) Previdncia e assistncia social e o mercado de trabalho.

Carlos Henrique Corseuil e Lauro Ramos (Ipea) Trabalho: tendncias e


desempenho recente.

Clemente Ganz Lcio (Departamento Intersindical de Estatstica e


Estudos Socioeconmicos Dieese) Transformaes no mercado de
trabalho e desafios para a previdncia social no Brasil.

Mauro Eduardo Del Grossi (Universidade de Braslia - UnB) Trabalho


rural e nova ruralidade.

b) As transformaes demogrficas:

Ana Amlia Camarano e Solange Kanso (Ipea) Dinmica da Populao


Brasileira e Implicaes para a Previdncia Social.

Juarez de Castro Oliveira, Fernando Roberto P. de C. e Albuquerque e


Ivan Braga Lins (Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica IBGE)
Projeo da populao do Brasil por sexo e idade para o perodo 1980-2050
reviso 2004 - metodologia e resultados; Estimativas anuais e mensais da
populao do Brasil e das unidades da federao: 1980 2020
metodologia; Estimativas das populaes municipais metodologia.

Coronel Oswaldo Oliva (Ncleo de Assuntos Estratgicos - NAE) O


Brasil em 3 tempos e a previdncia.

c) A situao atual da previdncia pblica brasileira:

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Peter Spink (Fundao GetlioVargas de So Paulo FGV-SP) A gesto


da previdncia social: uma questo de governana.

Helmut Schwarzer (Ministrio da Previdncia Social MPS) Regimes


Prprios de Previdncia Social.

Artur Henrique (Central nica dos Trabalhadores CUT) Por uma


gesto democrtica e inclusiva da previdncia social pblica.

Joo Figueiredo (Conselho Nacional dos Dirigentes de Regimes Prprios


de Previdncia Social Conaprev) Regimes prprios de previdncia social.

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d) Suas regras atuais, em perspectiva comparada com outros pases:

Vincius Carvalho Pinheiro (Centro Internacional de Formao da


Organizao Internacional do Trabalho CIF/OIT) Previdncia dos
servidores pblicos: experincia internacional.

Fabio Bertranou (OIT) Reformas da previdncia social na Argentina e no


Chile; Seguridad social: un nuevo consenso.

Marcelo Caetano (Ipea) Comparativo internacional para previdncia


social.

Adolfo Jimnez Fernndez (Organizacin Iberoamericana de Seguridad


Social) Panorama de las reformas en el mundo: experiencia del Pacto de
Toledo.

Paulo Tafner (Ipea) Consideraes sobre reformas da previdncia.

Vincius Carvalho Pinheiro (CIF/OIT) Dilogo social e reforma da


previdncia nos pases da OCDE: casos da Itlia e Sucia.

Walter Ariel Ferrari (Banco de Previsin Social) Dialogo social sectorial:


la experiencia de Uruguay en el Banco de Previsin Social.

Heinz-Dietrich Steinmeyer (Universidade de Mnster) Social dialogue


and co-determination in the area of social security.

e) A relao entre assistncia, pobreza e previdncia:

Lenas Lavinas (Universidade Federal do Rio de Janeiro UFRJ)


Garantia de uma renda mnima para reduzir a pobreza e a vulnerabilidade.

Aldaiza Sposati (Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo PUC-SP


e Uniban) Assistncia social, previdncia, pobreza e distribuio de renda.

Ricardo Paes de Barros (Ipea) Previdncia, pobreza e desigualdade.

f) As questes de gnero e as regras previdencirias:

Simone Wajnman (Centro de Desenvolvimento e Planejamento Regional


de Minas Gerais, da Universidade Federal de Minas Gerais
Cedeplar/UFMG) Gnero e previdncia social no Brasil.

g) O financiamento da previdncia:

ipea

Fabio Giambiagi (Ipea) Previdncia social no Brasil: financiamento,


diagnstico e propostas.

Helmut Schwarzer (MPS) Financiamento da previdncia social.

Fernando Gaiger Silveira (Ipea) Impactos da desonerao das contribuies


trabalhistas sobre a formalizao do mercado de trabalho e a receita
previdenciria: survey de trabalhos recentes para o caso brasileiro.

Denise Lobato Gentil (UFRJ) A autossustentabilidade do Regime Geral


de Previdncia Social anlise financeira do perodo 1995-2006.

Luiz Awazu Pereira da Silva (Ministrio do Planejamento, Oramento e


Gesto - MPOG) Reflexo sobre o Oramento da Seguridade Social.

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Raul Velloso (Confederao Nacional do Transporte - CNT) O cobertor


curto... Nos oramentos familiares, no oramento pblico e na identidade
macrobsica.

h) A previdncia rural:

Mauro Eduardo Del Grossi (UnB) Trabalho rural e nova ruralidade.

Andras Uthoff (Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe


Cepal) Penses no contributivas.

i) As projees para o futuro:

Helmut Schwarzer (MPS) Sustentabilidade do contrato de geraes da


previdncia social; e Regime Geral de Previdncia Social: projees a longo
prazo.

A definio dos nomes dos especialistas e dos temas abordados foi feita, em sua
maioria, pelo secretrio de Polticas de Previdncia Social. Mas medida que as
reunies ocorriam, o secretrio consultava outros tcnicos ou as bancadas e ento
surgiam os nomes para compor os painis de apresentao. Como ele ressaltou, houve
a dupla preocupao de: i) evitar nomes que fizessem a defesa aberta de maior
privatizao do sistema pblico; e ii) resguardar alguma diversidade ideolgica dos
apresentadores, dentro das premissas que ordenaram a discusso no frum, j
8
mencionadas neste texto.
possvel observar pelos ttulos das apresentaes que nem sempre estas eram
compatveis com o tema proposto, ou seja, tratavam da temtica sem coordenao ou
mesmo conexo entre si. Em parte, isso se deve ao objetivo inicial das apresentaes,
conforme j mencionado, que era nivelar o conhecimento dos participantes,9 e no
apresentar dados sobre as temticas que seriam postas mesa como tema de reforma.
E, ainda menos, retratavam as diferentes concepes ou posies que os pesquisadores
tinham sobre o tema a respeito do qual foram apresentar. Se houve a excluso de
propostas de reformas privatizantes da previdncia, tambm houve algum desequilbrio
em desfavor dos defensores de propostas que ampliassem a cobertura e/ou benefcios
previdencirios, o que compreensvel, pois o pressuposto implcito inicial era produzir
8. Nos termos do prprio secretrio, ns tnhamos (...) como pressuposto que no amos fazer a discusso sobre
reformas estruturais do sistema previdencirio, alterar o papel do Estado, reduzir o sistema pblico de previdncia e
ampliar o sistema privado, [ento] no construmos nenhum painel e no convidamos nenhuma pessoa que falasse
[sobre] o quo maravilhoso seria fazer uma privatizao do sistema previdencirio.(...). A construo dos painis dos
seis primeiros encontros, (...) foi em boa parte feita por mim. (...) o Ipea nos ajudou fornecendo uma grande parte dos
debatedores, dos palestrantes, e a ns colocamos, indiscriminadamente, pessoas tanto com uma linha um pouco mais
conservadora, quanto pessoas com uma linha um pouco mais progressista, [para] conseguir abarcar o conjunto das
posies ideolgicas no campo, no s pesquisadores vinculados ao Ipea, mas tambm pesquisadores vinculados a
universidades, principalmente a universidades pblicas e pessoas vinculadas a organizaes internacionais. Ento, a
nossa escolha foi compor os painis sempre buscando alguma pluralidade, onde fosse possvel. Como a cada 15 dias
havia um painel, era necessrio fazer uma montagem de um painel, na maioria das vezes sem tempo suficiente para uma
preparao suficientemente profunda. (...) Ento, a gente foi construindo, como um eixo do Ipea, do IBGE, das
universidades federais, algumas instituies internacionais, como a Organizao Iberoamericana de Seguridade Social
OISS, que so nossos parceiros histricos, e fomos complementando convidando especialistas, em alguns casos
especialistas recomendados pelas bancadas, em outros casos especialistas que foram sendo recomendados por outros
especialistas (...). Embora eu prprio no conhecesse alguns dos expositores eu fui tendo recomendaes a partir de
outros pesquisadores que eu conhecia, e a a gente foi incluindo. (Helmut Schwarzer, Secretrio de Polticas de
Previdncia Social do Ministrio da Previdncia Social, entrevista pessoal).
9. Como mencionou o Secretrio Helmut Schwarzer, em conversa pessoal.

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um ajuste de longo prazo da previdncia social pblica brasileira, para incorporar as


mudanas ocorridas na estrutura societria. Naturalmente, tais mudanas implicariam
em definir regras que ampliassem as exigncias para a concesso do benefcio, como,
por exemplo, elevar a idade mnima para aposentadoria.
O objetivo das apresentaes, em cada um dos temas, foi retratar aos
participantes do frum tendncias observadas na evoluo da previdncia social no
Brasil, de modo a subsidiar, com informaes tcnicas, as rodadas de discusses que
seriam estabelecidas entre as bancadas a partir das reunies subsequentes.
Aps a apresentao tcnica, seguia-se um debate entre o palestrante e as bancadas,
no qual questionamentos, dvidas e divergncias eram apresentadas e discutidas.
A representao no frum foi diversificada e plural. Os representantes
10
11
agruparam-se em trs bancadas, tal como discriminado a seguir.
Bancada do governo:
a) MPS*:

Ministro Nelson Machado

Ministro Luiz Marinho

Secretrio Geral de Poltica Previdenciria Helmut Schwarzer

Diretor de Poltica Previdenciria da Secretaria Geral de Poltica


Previdenciria Joo Donadon

b) Casa Civil da Presidncia da Repblica:

Luiz Alberto Santos

c) Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE)*

Remgio Todeschini

Rogrio Constanzi

d) MPOG*:

Marcelo Viana Estevo de Moraes

Luiz Antonio Tauffer Padilha

e) Ministrio da Fazenda*:

Bernard Appy

f) Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS):

Maria Jos de Freitas

g) Secretaria Especial de Polticas para as Mulheres, da Presidncia da Repblica:

Tereza Cristina Nascimento Souza

Bancada dos trabalhadores, aposentados e pensionistas:


10. Bancada foi o termo oficial utilizado no frum.
11. Os representantes das instituies assinaladas com asterisco (*) concederam entrevista pessoal.

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a) Central Autnoma de Trabalhadores (CAT)*:

Lauro Marin;

b) Central Geral dos Trabalhadores (CGT)*:

Antonio Carlos dos Reis

Edmundo Benedetti Filho

c) Central Geral de Trabalhadores do Brasil (CGTB)*:

Luiz Lindolfo dos Santos Neto

Oswaldo Loureno

d) CUT;

Artur Henrique da Silva Santos

e) Confederao Brasileira de Aposentados, Pensionistas e Idosos (Cobap):

Benedito Marcilio Alves da Silva

f) Confederao Nacional dos Trabalhadores na Agricultura (Contag)*:

Manoel Jos dos Santos

Alessandra Lunas

g) Fora Sindical*:

Joo Batista Inocentini

Cludio Renato Guimares Silva

h) Nova Central Sindical de Trabalhadores (NCST)*:

Jos Calixto Ramos

Celso Amaral de Miranda Pimenta

i) Social Democracia Sindical:

Sidney Miguel

Bancada dos empresrios/empregadores :


a) Confederao Nacional da Agricultura e Pecuria do Brasil (CNA)*:

Rodolfo Tavares

Clvis de Queiroz Neto

b) Confederao Nacional do Comrcio (CNC)*:

Cid Queiroz

Roberto Nogueira Ferreira

c) Confederao Nacional das Instituies Financeiras (CNF)*:

Thomas Tosta de S

d) Confederao Nacional da Indstria (CNI)*:

14

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Armando de Queiroz Monteiro Neto

Jos Augusto Coelho Fernandes

e) CNT:

Otvio Viera da Cunha Filho


12

A segunda etapa do frum dividiu os representantes das bancadas e seus assessores


em pequenos grupos tripartites, para debater algumas teses compiladas por organizadores
do frum, em um documento que, doravante, ordenaria as discusses. Este documento,
intitulado Documento Mster (cf. anexo), gerado naquele momento, fruto das
apresentaes da primeira fase, apresentava nove temas, que foram divididos em
subtemas. Cada subtema era levado a discusso nos grupos tripartites para que, a seguir,
os resultados do debate fossem apresentados e a partir deles se analisasse a possibilidade de
posies em comum. No caso de consensos sugeridos, estes eram apresentados em uma
redao previamente acordada que, aps constar no documento final dos resultados
conclusivos do frum, nortearia as propostas de mudana nas regras previdencirias,
objetivo ltimo do frum. A dinmica era a seguinte: a coordenao apresentava o tema e
sugeria uma redao. A partir dela, os grupos e bancadas debatiam e apresentavam suas
posies convergentes ou divergentes. Os temas apresentados foram:
1) Mercado de trabalho;
2) Benefcios por incapacidade;
3) Regimes prprios de previdncia social;
4) Transio demogrfica;
5) Penses por morte;
6) Gnero;
7) Gesto do sistema previdencirio e seu financiamento;
8) Coordenao entre previdncia e assistncia social; e
9) Previdncia rural.
Observa-se alguma dissonncia entre os temas da apresentao tcnica dos
expertos e os temas acima listados. Se verdade que a apresentao teve o objetivo de
nivelar o conhecimento bsico sobre a previdncia social, tambm razovel supor
que a incluso de novos temas no documento mestre colaborou, em uma medida que
difcil precisar, para ampliar as dificuldades de conciliao entre os grupos mesa,
uma vez que o objetivo inicial das apresentaes tcnicas tambm foi subsidiar os
debates que ocorreram na segunda etapa. Por exemplo: no houve discusso especfica
sobre os benefcios por incapacidade que, contudo, foram incorporados discusso da
segunda etapa do frum.
O objetivo da segunda fase foi construir convergncias13 sobre reformas de
longo prazo na previdncia. Para facilitar as discusses, um moderador colaborava
para estruturar as discusses dos trs grupos de trabalho. Cada grupo recebeu a
12. Cada bancada poderia contar com a ajuda de trs assessores.
13. Nos termos do ministro Luiz Marinho.

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incumbncia de discutir os nove temas mencionados, que iam sendo apresentados


pelo moderador. Pedia-se aos participantes que abandonassem os interesses
corporativos de curto prazo na anlise das questes.
Vale a pena reproduzir o momento em que so apresentados os pressupostos que
deveriam nortear as discusses a se iniciar, apresentados na ata da reunio:
O Sr. Klaus Schubert (moderador) props que os membros do Frum se reunissem em
grupos de trabalho, com o objetivo de aferir as concordncias e discordncias, visando
ao posterior encaminhamento das discusses, considerando a sustentabilidade do
contrato entre geraes na Previdncia Social e utilizando-se como premissas a
combinao entre Previdncia pblica, bsica, obrigatria e solidria e Previdncia
privada e suplementar, em regime de capitalizao, esclarecendo que a privatizao deste
setor no est em discusso; o respeito ao direito adquirido dos aposentados; o respeito
expectativa de direito dos ativos, considerando-se longos perodos de transio e
gradualidade nas medidas a serem propostas, a definio de medidas de longo prazo,
desconsiderando-se temas atuais e prementes. (Ata 8, p. 8)

A terceira e ltima etapa, a mais breve, formularia as propostas finais e definiria o


relatrio de encerramento, apresentando os resultados conclusivos do FNPS, isto , suas
convergncias e divergncias. Nesse nterim, trabalhadores e empregadores apresentaram
publicamente documentos em que definiam suas posies e sugestes para a previdncia
social no Brasil. Esta etapa resumiu-se ltima reunio do frum, dedicada redao do
documento final que incorporaria os resultados dos debates.

3 CONSENSOS E DIVERGNCIAS
As primeiras rodadas de debates da segunda etapa do FNPS j apontavam que alguns
temas da pauta de discusso poderiam ser rapidamente pacificados, uma vez que no
atingiam interesses especficos, no impunham nus e eram de carter socialmente
desejveis, pelo menos do ponto de vista do discurso pblico. Outros temas, tambm
objeto de consenso, tiveram carter mais retrico que prtico, dadas as dificuldades
para encontrar acordo nas regras especficas para sua implementao futura. Exemplo
do primeiro foram as sugestes para: i) condicionar polticas de emprstimo que
estimulem a criao de empregos formais; e ii) reforar o aparato fiscalizador e agilizar
a cobrana de dbitos com a previdncia. So sugestes que dificilmente
encontrariam resistncia nas bancadas, porque expressam polticas que no impem
perdas e so inatacveis do ponto de vista das expectativas sociais. O exemplo mais
expressivo de um consenso retrico o item acordado que dispe sobre promover a
formalizao do trabalho e universalizao da cobertura. Universalizar a cobertura
previdenciria implica, entre outras medidas, adotar regras flexveis para setores da
populao economicamente ativa (PEA) que esto em condies de trabalho
precrias.14 Estas regras dificilmente criaro equilbrio atuarial entre contribuies e
benefcios dos novos ingressantes, no mdio ou longo prazo; ao contrrio, tero forte
14. A bancada dos trabalhadores fala em criao de novos mecanismos de incentivo incluso previdenciria para as
diferentes formas de ocupao (informal, intermitentes, sazonais etc.). Fala em incluso previdenciria pelo direito ao
trabalho e pela eliminao da informalidade e promoo da formalizao do trabalho e universalizao da cobertura
previdenciria (BANCADA DOS TRABALHADORES, 2007). Os empregadores tambm falam em ampliar cobertura via
desonerao de tributos e de folha de pagamentos. Eles defendem reformar o sistema previdencirio sem aumento da
carga tributria, previdncia financiada pelas contribuies de segurados e empregadores, desoneraes sobre a
folha de pagamento no devem ser compensadas com quaisquer outras alteraes tributrias (BANCADA DOS
EMPREGADORES, 2007).

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impacto fiscal nas contas previdencirias. Se as regras no so atuarialmente


equilibradas, ou bem i) se eleva a receita; ou ii) se define os benefcios como sendo de
natureza assistencial; ou iii) se restringem benefcios para os aproximadamente 60%
da PEA que esto no sistema previdencirio e se realoca o volume de recursos
economizado com regras mais restritivas para os potenciais ingressantes. A primeira
alternativa no encontra apoio em nenhuma das trs bancadas, a segunda e a terceira
so pontos de veto explcito da bancada dos trabalhadores. Se assim , a defesa
comum da necessidade de universalizar a previdncia, sem que qualquer parte ceda
em seus interesses, torna-se um arranjo que, na prtica, no se aplica.
Um debate iniciado nas ltimas reunies tratava do custo de universalizao de
um benefcio bsico para as pessoas com mais de 65 anos. O prprio Ministrio da
Previdncia estimou este custo em 32 bilhes de reais, valor alto, que torna difcil a
universalizao, a menos que o valor do benefcio bsico possa ser inferior ao valor do
atual salrio mnimo. H, pois, uma escolha a fazer entre reduzir o benefcio mnimo
e maximizar a cobertura. Mas no houve conciliao entre as bancadas quanto
desvinculao entre o piso previdencirio e o piso assistencial, ou entre o piso
previdencirio e o salrio mnimo. Este um dos problemas com os quais preciso se
defrontar, se efetivamente o objetivo a universalizao do acesso e a incorporao ao
sistema previdencirio.
Uma vez que a estrutura do dilogo procedia a partir da apresentao de pontos
de debate especficos os nove itens j enumerados acima mais adequado
proceder anlise sequencial, a partir de cada tema, ainda que deixando em segundo
plano as discusses sobre temas menos relevantes. A lista dos temas e subtemas que
guiaram a discusso consta no anexo.
a) O primeiro e mais importante consenso foi a reafirmao da ideia de que deve
haver patamares mnimos universais que protejam o cidado, tal como
expressa a noo de seguridade social da Constituio Federal e seus
princpios, conforme os artigos 195 e 196 da Carta Magna. As controvrsias
comeam quando a discusso se dirige s regras para concesso de benefcios
de tipo assistencial, natureza do benefcio assistencial e definio de regras
mais ou menos restritivas para concesso de benefcios previdencirios. H
um ncleo comum de princpios, porm, sobre o qual no h dissenso, que
postula a necessidade de patamares universais mnimos de proteo social,
abaixo dos quais nenhum cidado deve estar.15 o caso do consenso quanto
necessidade de manter um sistema de proteo bsico e universal, que inclui
aposentadoria por idade mesmo para no contribuintes e a manuteno do
status diferenciado das regras para obteno de benefcios previdencirios por
parte dos trabalhadores rurais, ainda que exista alguma mescla no clculo
envolvendo regras contributivas e no contributivas16.

15. O prprio discurso de abertura do frum, proferido pelo ministro Nelson Machado, sublinha esse aspecto.
16. Schwarzer (2000) compara modelos e regras de concesso de benefcios de aposentadoria para trabalhadores do setor rural em
diferentes pases e reporta-se ao caso brasileiro da seguinte forma: O Brasil apresenta um desenho muito peculiar em relao
experincia internacional, uma vez que seu regime previdencirio urbano contributivo e, na rea rural, o pas aproxima-se, de fato, de
uma aposentadoria bsica universal no contributiva: o benefcio de valor nico (...) e no apresenta correlao com rendimentos da
fase ativa ou com a base de incidncia da contribuio. (...) o regime [de aposentadoria rural brasileiro] no assistencial residual, uma
vez que o direito de acesso ao benefcio no se d por teste de necessidade, mas pela circunstncia de o(a) segurado(a) ter trabalhado
na agricultura. Este o evento mais prximo do conceito de cidadania por residncia, adotado nos casos de modelo universal bsico j
vistos. Parece equivocado, portanto, afirmar que a previdncia rural brasileira seja assistencial. (SCHWARZER, 2000, p. 38)

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b) Na discusso sobre a necessidade de encontrar novas formas de estimular e


aumentar a formalizao do mercado de trabalho, tambm unanimemente
defendida, houve uma discusso especfica sobre as regras do segurodesemprego. Combinou-se que a legislao deveria permitir computar a
fruio do benefcio como tempo de contribuio. O debate do tema surgiu
porque, como argumentaram os trabalhadores, a alta rotatividade dos postos
de trabalho, que de modo intermitente tornava o trabalhador desempregado,
criava lacunas em seu histrico contributivo, pois ele deixava de contribuir
para a previdncia social nesses momentos. Estas lacunas eram entraves para
requerer a aposentadoria no futuro. A bancada dos trabalhadores sustentou
que este tempo como beneficirio do seguro-desemprego deveria ser
considerado contributivo independente da contribuio efetiva, uma vez que o
trabalhador j estava penalizado pela falta de emprego. A bancada do governo
e dos empregadores argumentou que era preciso manter o vnculo
contributivo, mesmo com valores menores. Foi aventada a ideia de se
estabelecer uma alquota de 11% sobre o salrio. A dissonncia quanto a este
ponto resultou na redao final inespecfica a seguir: Devem-se efetuar
mudanas na legislao do seguro-desemprego, de sorte a permitir que o
tempo de fruio desse benefcio seja computado como tempo de
contribuio a ser definida.17
Ainda nas discusses sobre mercado de trabalho, tratou-se da acumulao de
benefcios de aposentadoria e salrio, para aqueles que se aposentam e permanecem
ativos no mercado de trabalho. Um dos itens iniciais da discusso, no documento
mestre que ordenava o debate, rezava o seguinte:
O acmulo de aposentadorias futuras com renda do trabalho deve estar sujeito a alguma
forma de limitao, pois o acmulo conflita com o princpio de que a aposentadoria
substitui a renda do trabalho e que a aposentadoria deve abrir novas vagas no mercado
de trabalho.

O desacordo se deu pela discordncia da bancada dos trabalhadores em definir


critrios inibidores do acmulo de aposentadoria integral e salrio, mesmo que
indicassem a possibilidade de discutir este assunto no futuro.18 A falta de harmonia
neste item reflete dois aspectos. O primeiro diz respeito falta de clareza quanto
natureza solidria do sistema previdencirio, substituda pela concepo segundo a
qual o benefcio pago pela previdncia um bnus recebido pelo trabalhador, que
pode ser livremente acumulado com renda do trabalho. Esta ltima forma de
conceber a previdncia, bem como sua consequncia legal, que a possibilidade de
acmulo de salrio e benefcio, mostra o paradoxo das regras. Se a previdncia um
fundo que os trabalhadores alimentam para prover benefcios a pessoas em situao
de vulnerabilidade, a manuteno no mercado, em tese, retira o segurado desta
condio. Apesar de a lei que introduziu o fator previdencirio no clculo para a
concesso do benefcio ter elevado a idade de aposentadoria (DELGADO et al.,
17. Essa proposta, como outras apresentadas, defende quem protegido e no quem est fora do sistema de cobertura previdenciria.
18. Um dos cdigos implcitos, mas muito utilizados no frum, era a meno necessidade de discusso futura de
algumas questes. Geralmente, ela expressava a falta de fundamentos slidos para se opor mudana proposta, ou
para sustentar o status quo, mas tambm a relutncia em aceitar as mudanas. Desse modo, no caso exemplar da
acumulao de aposentadorias e salrios, como havia dificuldade em refutar o argumento de que a acumulao se ope
ao princpio solidrio do sistema previdencirio, a estratgia adequada era empurrar a discusso para o futuro, mesmo
que, formalmente, fosse do futuro que o frum tratasse.

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2006), possvel, ainda assim, afirmar que o benefcio previdencirio tem forte
associao com a noo de bnus/renda complementar em lugar da previdncia
enquanto reposio de renda por perda da capacidade laboral. Ainda, preciso
considerar que esta percepo social, que, em ltima instncia, est enraizada na
cultura,19 diminuir em alguma medida os impactos potenciais de novas regras que
visem dar incentivos econmicos postergao da aposentadoria.
A discusso sobre novas formas de incorporao de trabalhadores informais ao
sistema previdencirio passou ao largo de definies mais especficas e concretas. A
rigor, conforme redao do 12 do artigo 40 da Emenda Constitucional n47 e a Lei
Complementar 123, de 2006, passou a vigorar na competncia 04/2007 uma nova e
reduzida alquota de 11% sobre o salrio mnimo para trabalhadores autnomos que
desejem cobertura previdenciria com benefcios mais restritos, contudo. Foi uma
medida com objetivo de aumentar a cobertura previdenciria. Apesar de sua
pertinncia discusso, estas regras especficas no foram tratadas no frum, o que,
ao cabo, coerente com a orientao inicial de tratar apenas de questes relacionadas
ao longo prazo e evitar discusses mais tpicas e circunstanciais. Em geral, procuravase combinar a defesa da necessidade de desonerar a folha de pagamentos e formalizar
o mercado de trabalho, mas sem posies especficas sobre regras. J na sexta reunio,
um representante dos trabalhadores discordou quanto necessidade de elevar idade
mnima para adequar o regime previdencirio nova estrutura etria. Apesar dos
argumentos favorveis mudana apresentados nos painis iniciais do frum, a
posio da bancada divergia do argumento apresentado:
(...) na hora em que se analisar o primeiro tema, que a demografia, no haver acordo
aqui ao dizer que preciso mudar a idade, porque as pessoas vo ficar mais velhas. Estou
dizendo que tambm temos uma posio: diante da pirmide brasileira, a grande sada
formalizar os trabalhadores, inserindo-os no mercado de trabalho. E o outro lado deve
fazer com que os que no contribuem passem a contribuir. (representante da bancada
dos trabalhadores, gravao da sexta reunio)

c) No houve, portanto, concordncia quanto s implicaes das mudanas na


estrutura demogrfica; sequer se elas impem a necessidade de se discutirem
regras novas para aplicar aos ingressantes no sistema, mesmo com a garantia
governamental de que haveria respeito s expectativas de direitos e aos
direitos adquiridos.20 Por isso, embora o documento oficial o arrole entre os
temas em que houve consenso, a redao final do texto clara quanto ao
dissenso sobre o tema.21 As gravaes das reunies, que permitiram recobrar
as posies das bancadas, atestam isto.
19. E se alimenta do reduzido valor mdio do benefcio mnimo maior parte dos beneficirios, uma vez que os empurra
para encontrar fontes alternativas de renda. Aqui temos um caso tpico de um valor cultural que se reproduz por se alimentar
dos constrangimentos econmicos e do incentivo institucional que a possibilidade de acumular benefcio e salrio.
20. Observa-se que a garantia da preservao de expectativas de direitos, alm dos direitos adquiridos, imps um forte
veto a qualquer proposta de reforma mais ousada e atava o debate do frum a mudanas de cunho unicamente
incremental. Ainda assim os consensos foram difceis.
21. A certa altura, um dos membros do governo chegou a demonstrar forte irritao por observar no haver consenso em um
dos aspectos para os quais, inicialmente, se esperava maior concordncia, qual seja, forte alterao na estrutura demogrfica
da populao. O prprio ministro Luiz Marinho, cuja proximidade com o sindicalismo notria, sustentou a necessidade de
reforma. Mas os trabalhadores, com toda clareza a partir da 6 reunio e com alguma clareza, desde o incio do frum se
mostravam contrrios a qualquer mudana restritiva. A bancada dos trabalhadores ia em direo diametralmente oposta
expectativa de setores do governo e da bancada dos empregadores. Argumentava que a previdncia precisava ser reformada
para as prximas dcadas, mas isso no significaria adotar qualquer regra mais restritiva. Significava adotar polticas de

incorporao e formalizao do mercado, que, por si, retiraria a necessidade de reformas restritivas para o futuro.

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Ulterior ao debate sobre a relao entre previdncia e as novas perspectivas


demogrficas, iniciou-se a discusso sobre a definio de critrios de idade mnima
para aposentadoria, a eliminao/manuteno do fator previdencirio ou a definio
de novas regras de combinao de tempo de contribuio com idade mnima para o
clculo dos benefcios de aposentadoria. A bancada dos trabalhadores, como vimos,
argumentou no haver unanimidade quanto aos impactos fiscais negativos, no mdio
e longo prazos, da chamada transio demogrfica para as contas futuras da
previdncia. Antes pelo contrrio, a bancada props abrandar as regras atuais, com a
eliminao da regra do fator previdencirio enquanto critrio de clculo para
concesso de benefcios. A posio contrria dos trabalhadores ao fator previdencirio
no clculo das aposentadorias conhecida. No frum, lanou-se mo do argumento
que relaciona o fator previdencirio imprevisibilidade dos futuros beneficirios
quanto ao valor de suas aposentadorias, tendo em vista haver atualizao peridica da
tbua de mortalidade, calculada pelo IBGE. A discusso deste tema se prolongou e foi
retomada at a penltima reunio do frum, quando a bancada do governo
argumentou ser necessrio definir para o futuro: i) um prazo maior de contribuio;
ii) idade mnima de aposentadoria; ou iii) combinao das duas. Os trabalhadores
reergueram a bandeira em favor do fim do fator previdencirio, condio prvia para
discutirem a introduo de critrios de idade mnima. Uma das propostas da bancada
foi a extino do fator e a definio de uma regra que definisse 58 anos como idade
mnima para aposentadoria. Aps alguma negociao, os trabalhadores propuseram
manter o fator, mas reduzir o prazo para se atingir o fator 1 que indica concesso de
benefcio previdencirio com valor integral para aposentadoria aos 58 anos,
preservados 35 de contribuio. A posio contrria do governo e dos empregadores
resultou em nova proposta, com idade de 60 anos e 35 anos de contribuio, o que
implicaria reduo em trs anos para o recebimento do valor integral, se comparada
com a frmula de aplicao do fato poca da discusso ( poca, o fator chegava a 1
com 63 anos). Sessenta anos de idade e 35 de contribuio foi o limite da oferta da
bancada dos trabalhadores, que fazia renascer a frmula 95, j aventada no
relatrio Brito (BRASIL, 1993), um conjunto de propostas de reforma para a
previdncia e a seguridade social. A bancada dos empregadores se recusou a discutir a
eliminao do fator previdencirio sem o estabelecimento de uma idade compatvel
com a nova realidade demogrfica, que, argumentavam, sofreu uma mudana drstica
nas ltimas dcadas. O governo destacou que a frmula 95 j havia sido proposta no
relatrio Brito, de 1993. A falta de comunho entre as bancadas resultou
no enunciado conclusivo estril, a seguir:
(...) deve-se aprofundar o debate sobre as regras de clculo decorrente da relao entre
tempo de contribuio, idade mnima de aposentadoria e a funo reguladora do fator
previdencirio para as geraes atuais e futuras. (Documento Mster e relatrio final)

d) Discutiu-se tambm a definio de novos critrios para concesso de penses


por morte. Os itens mais importantes diziam respeito necessidade de
especificar critrios diferentes para concesso das penses no caso de haver
cnjuges com filhos ou sem filhos e/ou a considerao sobre a idade de incio
de recebimento da penso por parte do cnjuge. Neste ltimo caso, cnjuges
jovens teriam um perodo de carncia para inserir-se no mercado de trabalho.
Aps a carncia, o recebimento da penso seria encerrado. Haveria, ento,
um critrio de diferenciao entre cnjuges jovens e cnjuges no jovens. Assim
como nos pontos anteriores, a discusso no entrou em propostas mais

20

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precisas, por exemplo, proposies sobre o nmero de anos para vigncia da


penso para cnjuges jovens ou mesmo a definio de um limite de idade
para que esta se enquadrasse na categoria cnjuge jovem, mantendo-se a
estratgia deliberada pelos coordenadores do frum em se deterem os
participantes apenas em princpios em vez de regras especficas. Seja como
for, a bancada dos trabalhadores se ops discusso neste sentido e no
houve avano. Outro item da pauta propunha readequar critrios para inibir
a acumulao de penses com outros benefcios previdencirios. O governo
props regras que estabelecessem a necessidade de escolher o benefcio mais
vantajoso, mas no acumular. O argumento destacava que a acumulao de
benefcios e salrios fere o princpio do sistema de solidariedade
intergeracional, uma vez que ele se baseia em um fundo comum dos que
trabalham hoje para financiar benefcios de aposentadoria para os
aposentados e pensionistas atuais, que, em tese, perderam capacidade de
trabalho ou de gerao de renda familiar, no caso da penso por morte.
Acumular benefcios e salrios contrariava o princpio da perda da capacidade
laboral, alm de eliminar vagas de trabalhadores que procuram ingresso no
mercado de trabalho. Exceto por um item das discusses sobre penso por
morte, todos eles foram rejeitados pela bancada dos trabalhadores.
e) Houve consenso de que os benefcios de natureza assistencial deveriam ser
financiados com recursos no provenientes da folha de pagamentos,
diferentemente dos recursos previdencirios. A divergncia ocorre quando se
trata de definir se a previdncia deve ser financiada apenas pelos recursos
arrecadados em folha de pagamentos ou tambm por outras receitas que
integram o Oramento da Seguridade Social. Da tica dos trabalhadores, no
h necessidade estrita da vinculao entre folha e previdncia, uma vez que o
artigo 195 da Constituio Federal se refere ao financiamento da previdncia
com recursos da Seguridade Social. Entretanto, o artigo 167, cuja redao

atual foi dada pela Emenda Constitucional n 20/1998, faz referncia


explcita vinculao entre contribuies de empregadores e empregados
sobre a folha e as despesas previdencirias. Se a vinculao entre as duas no
for especfica, h o risco futuro de reas como sade e previdncia entrarem
na luta por apropriao de recursos daquela rubrica, como ressaltou um
representante da bancada do governo.
f) Quanto definio dos valores mximos para contribuio e percepo de
benefcio, houve um previsvel descompasso entre trabalhadores e
empregadores. A bancada dos empregadores sustentou a necessidade de criar
sistema de capitalizao para faixas de renda mais elevadas e rebaixar o teto
para estimular a previdncia complementar privada. Props um teto de trs
salrios mnimos para a aposentadoria pblica, acima do qual haveria um
misto de sistema de repartio e capitalizao, em que, nesta ltima
modalidade, poderia se optar entre administrao pblica ou privada. Os
empregadores argumentaram que diminuiria a arrecadao do RGPS no
curto e no mdio prazos, mas tambm as obrigaes futuras.22 No houve
22. A estimativa era um custo de transio da ordem de 1% do produto interno bruto (PIB), nos prximos quarenta anos
(BANCADA DOS TRABALHADORES, 2007).

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21

acordo, ou mesmo possibilidade disto, com os trabalhadores (BANCADA


DOS EMPREGADORES, 2007).
g) Verificou-se desacordo quanto desvinculao do salrio mnimo do piso
previdencirio e diferenciao dos pisos previdencirios e pisos assistenciais.
A bancada dos empresrios argumentou ser necessria a desvinculao do
piso previdencirio ao salrio mnimo para se preservar a equivalncia entre
contribuio e renda de aposentadoria, no caso de crescimento do valor real
do mnimo. Concebendo a aposentadoria como renda diferida no tempo,
ajustes reais no valor do salrio mnimo que o valor do piso
previdencirio conferem ao aposentado renda superior quela acumulada
23
sobre uma base salarial menor. Este argumento foi rechaado de forma
contumaz pela bancada dos trabalhadores, que associam a elevao do piso
salarial s polticas de redistribuio de renda, seja como piso previdencirio,
seja como piso dos benefcios assistenciais. A previdncia e assistncia no so
pensadas apenas enquanto sistema securitrio, mas tambm redistributivo,
mesmo considerando-se apenas a previdncia urbana, sem se inclurem os
segurados especiais, cuja natureza redistributiva mais clara. O governo teve
posio indefinida na questo. O prprio ministro da Previdncia
argumentou ser um entrave elevao do valor real do salrio mnimo a
vinculao do piso previdencirio aos benefcios assistenciais. Contudo,
governo e trabalhadores redigiram posio consensual onde consta que devese preservar o piso assistencial vinculado ao salrio mnimo conforme
estabelecido na Constituio Federal de 1988, respeitando seus direitos
bsicos de cidadania, que, de qualquer modo, no avanou, por discordncia
da bancada dos empregadores.
h) Uma das discusses mais intensas, a qual acabou por resultar em dissenso,
relativa especificao do que sejam benefcios assistenciais e benefcios
previdencirios. O relato do participante de uma das mesas de debate
sintomtico das dificuldades:
Na discusso sobre financiamento, houve um consenso no grupo: a parte dos benefcios
claramente assistencial tem que ser financiada com recursos que no sejam cobrados
sobre a folha de pagamentos e a parte dos benefcios previdencirios tem que ser coberta
com contribuio sobre a folha.24 Porm, no houve consenso sobre o que exatamente
benefcio assistencial e benefcio previdencirio. Portanto, houve acordo de que aquilo
que assistencial deve ser financiado com recursos que no sejam sobre a folha de
pagamentos; aquilo que for claramente previdencirio deve ser financiado sobre a folha
de pagamentos. Mas (...) em funo dessa grande confuso sobre o que previdencirio
e o que assistencial, no est claro o que previdencirio e assistencial.

i) O debate sobre benefcios assistenciais e previdencirios leva discusso a


respeito do clculo do dficit, na qual tambm no h consenso. O dissenso
tamanho, que a coordenao do frum inseriu uma exposio, em carter
extraordinrio, para apresentar as regras de financiamento da previdncia
23. Uma sntese dos resultados contraproducentes da indexao do piso previdencirio ao valor do salrio mnimo est
em Tafner e Giambiagi, 2007, 10-12.
24. O consenso mencionado sobre a vinculao entre benefcios previdencirios e recursos da folha de pagamento foi
consenso naquela mesa, mas no nas demais.

22

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social. Neste momento, dois representantes, um da bancada dos


trabalhadores e outro da bancada dos empregadores, apresentaram seus
pontos de vista sobre a previdncia social, o que provocou ainda maior
acirramento ideolgico e divergncia conceitual; doravante, as chances de
consenso substancial diminuram.
No h clareza, posto que se tenha avanado, sobre como deve ser feito o clculo
do dficit da Previdncia. Sem haver nitidez quanto diferena entre benefcio
25
previdencirio e benefcio assistencial, torna-se difcil discutir o que e se h ou no
dficit do sistema previdencirio, como, de resto, ressaltou um representante da
bancada do governo. A aparente clareza quanto natureza do benefcio
previdencirio torna-se turva se observada mais de perto. Como bem ressalta Oliveira
(1992), a simples observao de vnculo contributivo no suficiente para dirimir a
questo. Para o autor,
(...) a incidncia indireta dificulta extraordinariamente a apurao da exata carga
contributiva de cada segmento dos contribuintes, fazendo tambm com que nosegurados paguem ao sistema previdencirio contribuies embutidas no preo dos bens
e servios que adquirirem, sem usufruir qualquer beneficio.

Como exemplo, o autor ressalta que, em que pese o alegado subsdio dos
trabalhadores rurais por trabalhadores urbanos, aqueles pagam indiretamente
previdncia uma frao da contribuio do empregador, ao adquirirem bens e servios
produzidos pela economia urbana, pois supe-se que o empregador incorpora ao
preo do bem individual o valor necessrio reposio do imposto pago enquanto
contribuio patronal previdncia.
Os temas discutidos nos itens g e h tornaram-se motes para os embates que
polarizaram as posies no frum. A bancada dos trabalhadores, assessorada pela
Associao Nacional dos Auditores Fiscais da Receita Federal do Brasil (Anfip) e pelo
Dieese, sustentou a posio falsa de um ngulo, verdadeira de outro segundo a qual
o Oramento da Seguridade Social (OSS) superavitrio, mantidas todas as vinculaes
constitucionais. Por um lado, h razo nisso, no s porque o OSS no deficitrio,
mas tambm porque ele no pode ser deficitrio, porque impe previso de receita para
toda despesa gerada.26 Por outro lado, ao conceber os regimes previdencirios como
parte indissocivel da seguridade social, possvel argumentar que, sendo deficitria a
previdncia isoladamente, a seguridade no seria, se olharmos seu oramento integrado.
Assiste-lhes razo nisso. H, ainda, razo em postular a potencial inexistncia de dficit
na previdncia urbana, ou seja, se forem excludos do clculo os segurados especiais do
27
meio rural, segurados recm-incorporados ao sistema, como domsticas, inscritos no
25. importante frisar: no h clareza terminolgica entre os interlocutores do frum. Cada um cultiva concepes
diferentes; alguns acham que se no houver estrita relao entre vnculo contributivo e benefcio, este se insere na
rubrica assistencial. Outros acham que a relao estrita no definida na lei e nem era a motivao original do
legislador, sob pena de elidirmos, se assim for concebido, a prpria ideia de seguridade. O caput do artigo 201 da
Constituio Federal os planos de previdncia social, mediante contribuio, atendero, nos termos da lei (...)
to debatido por municiar legalmente os defensores da natureza exclusivamente contributiva do sistema previdencirio e
da correspondncia entre contribuio e valor do benefcio. Cf. Tafner, 2007.
26. Lei Orgnica da Previdncia Social (Lei 8.212/91 , art. 16).
27. O segurado especial o produtor, o parceiro, o meeiro e o arrendatrio rural, o pescador artesanal e o
assemelhado, que exeram essas atividades individualmente ou em regime de economia familiar, ainda que com auxlio
eventual de terceiros, bem como seus respectivos cnjuges ou companheiros e filhos maiores de 16 anos de idade ou a
eles equiparados, desde que trabalhem, comprovadamente, com o grupo familiar respectivo (BRASIL, 2005).

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Simples (Sistema Integrado de Pagamento de Impostos e Contribuies das


Microempresas e das Empresas de Pequeno Porte) e trabalhadores autnomos que
pagam alquotas de 11% no os 20% exigidos dos demais autnomos , como vem
sendo adotado pelas novas formas de apresentao contbil das contas previdencirias.
Depurando todas estas categorias, a previdncia urbana tende ao supervit, pelo menos
no curto prazo, se houver crescimento continuado no cadastro de empregos formais.
Todavia, o frum se props discutir regras de longo prazo, e a disputa pela capacidade
de impor definies, que passou a mobilizar as bancadas e seus assessores, inibiu
discusses mais frteis para reforma previdenciria. Se logo no incio do frum o
universo temtico da discusso se estreitou, quando a previdncia dos servidores
pblicos foi excluda e preservou-se a discusso apenas do regime geral da previdncia,
gradualmente tambm ocorreu uma atrofia no horizonte temporal das mudanas em
debate, de modo que a perspectiva de longo prazo, to enfaticamente mencionada
pelos coordenadores do frum, perdeu-se e frustrou as expectativas de alguns
organizadores, como, por exemplo, do Secretrio de Polticas Pblicas de Previdncia:
Minha expectativa era de que as pessoas participantes do frum fossem ser capazes de
raciocinar em termos de relaes entre geraes, em que a previdncia social um pacto
de geraes, no uma relao dos que vivem hoje com o Tesouro Nacional, (mas) sim
uma relao dos aposentados de hoje com os que trabalham hoje, os quais, por sua vez,
vo ser os aposentados de amanh, que vo receber uma transferncia de renda dos
trabalhadores de amanh por sua vez; [um] pacto de geraes. Eu acho que isso era um
conceito abstrato demais para as pessoas (...) num momento em que a gente est
aprendendo a raciocinar a longo prazo poderem trabalhar isso concretamente no
frum. (Schwarzer)

A orientao para o presente elidiu do debate a necessidade de repensar regras


para o futuro, em parte porque a discusso ocorreu em uma conjuntura de
crescimento econmico e conforto fiscal por parte do governo. Provavelmente, em
momentos de crise econmica e maior restrio fiscal, haver novas presses para
rediscutir as questes acima apresentadas.
j) Quanto definio/separao entre assistncia e previdncia, a posio dos
empregadores em defesa do carter exclusivamente contributivo para o sistema
previdencirio clara. Para esta bancada, o que deve reger o sistema
previdencirio o princpio da concesso de benefcios programveis
proporcionais s contribuies e expectativa de vida. Para tal, os empregadores
evocam sempre o artigo 201 da Constituio Federal, que menciona o carter
contributivo e a necessidade de equilbrio financeiro e atuarial do sistema
previdencirio. Conforme observado por um dos representantes da bancada dos
empregadores, se eu pago como trabalhador, aquele recurso meu e no deve
ser usado para fazer distribuio com ele; deve ser usado para bancar a minha
aposentadoria (representante no identificado). Esta vinculao estrita e
especfica entre folha de pagamento e benefcios previdencirios no foi recebida
de bom grado pela bancada dos trabalhadores.
Da mesma forma, no houve entendimento sobre as fontes de custeio da
previdncia social, se ela deve obter recursos exclusivamente da contribuio sobre

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folha ou haveria outros recursos da seguridade a ela destinados. Os empresrios


postulam um sistema previdencirio exclusivamente contributivo, autossustentvel,
em cujas regras existam incentivos para contribuio por parte dos trabalhadores
formais. Tais incentivos, dizem os empregadores, so inibidos pela paridade no valor
do piso e nas exigncias de idade para concesso de benefcios assistenciais e
previdencirios. Neste sentido, enquanto a assistncia tem por escopo reduzir a
pobreza e a desigualdade social, alm de amparar pessoas em situao de fragilidade
social e ser financiada por tributos gerais, a previdncia, que deve ser financiada por
contribuies de trabalhadores e empregadores, tem o objetivo exclusivo de ser uma
contrapartida ao trabalhador e sua famlia, em razo das contribuies acumuladas ao
longo do perodo contributivo (grifo do autor). Os representantes dos empresrios
sustentam que qualquer subsdio no previdencirio deve ser financiado por tributos
gerais, ainda que seja consensual a necessidade de um benefcio mnimo universal de
natureza assistencial, que independa de contribuies.
A divergncia mais importante diz respeito a se devemos ter uma previdncia
pblica de carter contributivo e autossustentvel, ou como uma perna do trip em um
sistema mais amplo, de seguridade social, nos moldes definidos pela Constituio
Federal. Como se sabe, a Constituio, ao mesmo tempo em que ressalta o carter

solidrio do sistema de seguridade, define tambm desde a Emenda Constitucional n


20/98 a necessidade de equilbrio financeiro e atuarial da previdncia social. Sobre tal
dualidade repousam as mais importantes divergncias entre trabalhadores e
empregadores. assim que, nas discusses do frum, a bancada dos trabalhadores se
apegou ao conceito de seguridade social, a fim de ressaltar que a indissociabilidade entre
previdncia, assistncia e sade impossibilita discutir regras previdencirias de modo
isolado. Este argumento entravou a discusso sobre mudanas incrementais que
visassem tornar as regras para concesso dos benefcios previdencirios mais restritivas.
A dificuldade em discutir nesses termos era reforada pelo argumento da
bancada dos trabalhadores de que o OSS, se considerado de modo integral e sem as
realocaes, isenes, subvenes, desvinculaes e destinaes para outras fontes
realizadas pelo governo federal, seria efetivamente superavitrio, o que desqualificaria
os argumentos em defesa de alteraes mais restritivas, com vistas a reduzir um dficit
que, de fato, no existiria. Antes pelo contrrio, a bancada dos trabalhadores
propunha tornar as regras menos restritivas, eliminado o fator previdencirio,28
aumentando o benefcio mnimo, ampliando o prazo de concesso do segurodesemprego, entre outras medidas, j tratadas no texto.
A nfase na universalidade de acesso independente de contribuio foi frisada
pela bancada dos trabalhadores inmeras vezes. Desta tica, a previdncia concebida
como um sistema aberto, cujos dficits eventuais podem ser cobertos pelo supervit
do sistema global de seguridade. Ademais, a bancada ressaltou em especial a partir
da apresentao, nos painis da primeira fase, do representante da CUT o fato de o
28. Um dos representantes da bancada dos trabalhadores argumentou que os representantes no querem levar para os nossos
filhos, amanh, uma cobrana para que ele pague mais, idade maior, novo sistema, novas regras. (COBAP). Outro representante
sindical argumentou: no podemos ficar restritos previdncia social esquecendo da seguridade social. Ou, ainda, a posio de
bancada aps a discusso deste tema, que ressaltou a divergncia dos trabalhadores, para que o conceito de seguridade social
relevante e deve ter como referncia o definido na Constituio Federal de 1988. Ou seja, de que importante manter o conceito de
seguridade social e avaliar a solidez financeira da seguridade social. (Gravao da 12 reunio)

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Brasil no ter regras mais restritivas que outros pases, e que este seria mais um dos
mitos construdos sobre o sistema previdencirio brasileiro.29
V-se onde residem alguns problemas conceituais, que no podero ser
resolvidos sem esclarecimento e entendimento prvio entre os atores que sentam
mesa. No se consegue definir a natureza do benefcio assistencial ou previdencirio.
Esta precondio para se discutirem abertamente regras previdencirias e seus
eventuais ajustes. Mas como no se acorda sobre se alguns benefcios so assistenciais
ou previdencirios, a discusso estanca. Sendo ou no um recurso instrumental que
grupos de interesse utilizam para entravar reformas ou uma discordncia
genuinamente conceitual, o fato que houve pouco progresso nas discusses acerca
do assunto. A previdncia discutida como sistema aberto, parte indissocivel da
seguridade, ou como sistema fechado, que deve buscar equilbrio atuarial entre
contribuies e benefcios concedidos, outro imbrglio no resolvido no frum.
Recorrer ao supervit da seguridade, como faz a bancada dos trabalhadores, um
artifcio pouco adequado, porque o relevante observar o volume das despesas
previdencirias em relao a todo o gasto e ao produto interno bruto (PIB). Mas no
houve entendimento quanto a isto.
A discusso dos pontos 7.1 e 7.2 (cf. Anexo I) expressa bem as divergncias entre a
bancada dos empregadores, trabalhadores e governo, que ora inclina-se posio dos
primeiros, ora dos trabalhadores. O item 7.1 do documento norteador do frum diz:
A Previdncia Social deve seguir sendo parte integrante do conceito de Seguridade
Social, financiando-se em geral, com recursos de contribuies dos trabalhadores e
empregadores, sendo seus elementos redistributivos do plano de benefcios
previdencirios financiados com recursos do Oramento da Seguridade Social,
conforme previsto na Constituio Federal.

O item 7.2 estabelece que elementos redistributivos do plano de benefcios


devem ser financiados com recursos do Oramento da Seguridade Social. Para os
empresrios, a previdncia deve ter regras de financiamento que excluam benefcios
de carter redistributivo. Todos os itens de carter redistributivo sejam benefcios
assistenciais, sejam aposentadorias especiais, ou alquotas subsidiadas para
trabalhadores com insero precria devem ser financiados por tributos gerais. Os
trabalhadores se opem separao formal entre os benefcios contributivos
vinculados folha e demais recursos do oramento da seguridade. Percebe-se que, em
alguma medida, h mais rudo conceitual que divergncias reais entre empregadores e
empregados. Pois os empregadores, se bem que apoiem uma previdncia que seja
assentada exclusivamente na relao contributiva, no se opem utilizao de
recursos de outras fontes para financiar polticas redistributivas e assistenciais. O que
defendem a separao formal na contabilidade e na apresentao formal da
destinao dos recursos arrecadados.30 A bancada dos trabalhadores tambm defende
29. A Carta da bancada dos trabalhadores, aposentados e pensionistas, relativa aos resultados do frum, manifesta a
convico na sustentabilidade da Previdncia e da Seguridade Social, conforme as fontes de financiamento estabelecidas na
Constituio Federal. A resoluo da executiva nacional da CGTB defende recuperar e assegurar o direito constitucional de
que as contribuies previstas em lei sejam destinadas Seguridade Social e Previdncia (CGTB, 2007). Vale notar que a
nfase no carter no contributivo da previdncia uma posio paradoxal para a bancada dos trabalhadores, pois ela viola o
princpio contributivo expressamente previsto na CF, sobre a qual a bancada tambm se arvora em outros momentos. O mesmo
paradoxo h quando se ataca o Fundo de Estabilizao Fiscal que, como regra constitucional, tem a mesma validade e
legitimidade que as demais leis presentes na Carta.
30. A questo mais complexa, mas no foi suficientemente discutida no frum: i) quanto de redistribuio desejvel? ii) a
seguridade o veculo de melhor custo-efetividade? e iii) atingem-se realmente os mais pobres?

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mais clareza na apresentao contbil da destinao de recursos e gastos


previdencirios, mas no abre mo da noo de que a seguridade um fundo comum
que envolve todos os recursos definidos em lei. Talvez o ponto seja to disputado
porque aceitar a separao entre previdncia e demais reas componentes da
seguridade, vinculando a sustentabilidade da primeira s contribuies oriundas da
folha de salrios, municia a defesa de reformas mais restritivas que possam adequar
receitas e despesas no obstante estas sejam analisadas j desconsiderando as
despesas com aposentados especiais e renncias previdencirias.
Quando a bancada dos trabalhadores insiste de modo veemente na necessidade
de conceber a previdncia enquanto parte da seguridade, o faz exatamente como
estratgia de defesa contra reformas mais restritivas, porquanto, segundo alegam, a
seguridade superavitria, dado o qual refora o argumento daquela bancada quanto
sustentabilidade da previdncia com as regras atuais, mesmo no mdio e no longo
prazos. E ambas as bancadas evocam a Constituio Federal para sustentar seus
argumentos divergentes, o que mostra a ambiguidade interpretativa possvel no texto
da prpria Carta Magna.

4 O PAPEL DO GOVERNO
Em pactos sociais que renam mesa grupos com interesses to dspares quanto
representantes de trabalhadores e empregadores, e tratem de um tema to sujeito a
divergncias como a reforma previdenciria, o papel do mediador decisivo para
explicar os resultados da negociao. Enquanto mediadora em busca de resultados
concretos, a bancada do governo no conseguiu atingir seus objetivos, na hiptese,
aqui pressuposta, de que era seu desgnio avanar nas reformas cujo encaminhamento
inicial fora proposto no documento mestre.
A estrutura do frum foi construda com o objetivo oficial de extrair
concordncias sobre questes previamente apresentadas, mas os coordenadores no
conduziram a discusso para um conjunto de propostas acerca das quais as bancadas
deveriam concordar ou discordar. Ou seja, os participantes, por mais que orientassem
a discusso para temas apresentados pelos coordenadores do FNPS, no discutiam a
aceitao ou no de propostas, mas a necessidade ou no de formulao de propostas,
em diferentes reas. assim que, tal como o secretrio da previdncia enunciou na
sexta reunio,
o governo no possua consenso sobre as propostas e sua inteno era participar de um
processo de entendimento com a sociedade, extraindo contribuies para elaborar um
produto final, visando sustentabilidade da previdncia social no longo prazo, sem
sobrecarregar os futuros trabalhadores (Schwarzer).

No mesmo sentido, outro representante da bancada governista apresentou o


seguinte argumento, durante as reunies do frum:
O governo tem consenso em torno das propostas? No. No tem consenso em torno das
propostas. O governo tambm est discutindo qual a sua posio de entendimento
interno do governo para construir o entendimento da sociedade. Agora, aqui, o mais
importante na figura do governo construir um processo de entendimento, o melhor
possvel, aproxim-los, tirar de vocs. (...) Construirmos um produto, termos aqui um
produto final. De repente o governo traz uma proposta. Em vez de construir, ele
desconstri, porque em vez de trabalhadores, empregadores trazerem as suas

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contribuies, pode passar a elogiar ou criticar as propostas do governo, que no seria


objetivo do frum.

Tal dinmica, se por um lado permite ampliar a possibilidade de dilogos e


negociaes entre as partes e pode prevenir entrincheiramentos ideolgicos precoces,
por no colocar logo no incio propostas definidas, por outro lado torna o processo de
construo de consensos mais custoso e difcil.31 Um pressuposto para a postura
pouco propositiva do governo a existncia de certa capacidade colaborativa entre os
demais atores mesa, o que no existia, no tocante discusso de novas regras. O
frum, como experincia primeira na rea previdenciria, talvez tenha colaborado
para dar maior dose de realismo procedimental a rodadas de discusses futuras.
Desse modo, acresceu s dificuldades de consenso a prpria fragmentao do
governo, em suas diferentes reas representadas no frum. O governo tinha uma
bancada composta por representantes que expressavam diferentes vises sobre a
previdncia, o que explica o movimento de sua bancada em ziguezague, ora
esposando posies dos trabalhadores, ora dos empregadores, se bem que este ltimo
caso era mais frequente. O mais importante sinal de dissenso, na tica da maior parte
dos entrevistados, foi a substituio do ministro Machado pelo ministro Marinho,
cuja origem poltica o prprio meio sindical.
Um integrante do governo, que participou de modo assduo das reunies do
frum, destaca que:
realmente, no havia uma sintonia entre as diversas reas de governo. O prprio Palcio
do Planalto (...) emitia sinais de que no estava muito interessado em realizar reformas
e, evidentemente, esta situao, quando um personagem mais expressivo do governo
sinaliza no sentido contrrio, enfraquece muito o prprio objetivo da discusso e ao
mesmo tempo sinaliza e fortalece as pessoas que no esto muito interessadas em realizar
ou sabem que poderiam sair perdendo nessa negociao.32

Reforando a opinio tanto dos empresrios quanto de alguns membros do


governo, um dos participantes avalia: O Executivo se omitiu olimpicamente para
aquilo que lhe caberia, que organizar o processo para chegar a alguma coisa.
Um representante dos trabalhadores ainda mais enftico. Para ele, o governo
apresentava-se em duas frentes: os representantes da Fazenda de um lado e o ministro
da Previdncia, Luiz Marinho, de outro, representando a posio dos empregadores e
dos trabalhadores, respectivamente. A percepo de que cada setor do governo
caminhava em direes opostas contribuiu para que os vetos recprocos entre
empresrios e trabalhadores fossem potencializados. Nos termos do entrevistado:
Como o governo se dividiu, ento os empresrios pegaram uma parte do governo e se
juntaram e ns pegamos outra parte do governo e nos juntamos a eles. Agora, se o
governo tivesse uma posio firme, eu poderia ceder um pouco e voc poderia ceder um
31. Assim, nos termos de um dos representantes da bancada governamental, o governo tambm no forou, o governo
trabalhou pra ver se tinha algum consenso, mas no forou tambm pra ter um [consenso], um resultado para o frum,
para um lado ou para outro.
32. De acordo com o entrevistado, a neutralidade governamental tende a tornar incuos os resultados encontrados em
fruns do tipo aqui analisado. No d pra deixar. Se voc deixar os empresrios discutindo com os trabalhadores, d
um dilogo de surdos, no leva a nada. Se o governo forar um pouco mais a discusso, forando do ponto de vista dos
trabalhadores, eles verem o que que um desenho socialmente justo, mas que contemple tambm a preocupao em
no ter um volume excessivo de despesas que so socialmente custosas, e forar pro lado dos empresrios a importncia
de ter um modelo inclusivo, eu acho que esse tipo de frum pode ser produtivo. Agora, se o governo adotar uma posio
neutra, e se ele quiser que esse debate avance apenas pela apresentao das posies dos trabalhadores e empresrios,
no Brasil, hoje, acho que no. O frum tende a ser improdutivo como foi esse ltimo de 2007.

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pouco. Ento, como no tinha uma proposta, no houve conduo de como chegar l,
ento ningum chega. Agora, se o governo tivesse fechado e unido, poderia dar em algo.
No fundo, no fundo, a Fazenda queria fazer uma reforma. O Marinho [ministro da
Previdncia] no. Era uma briga de gente grande (entrevista pessoal).

preciso considerar, como hiptese, que o governo aufere o benefcio de delegar


aos setores representativos da sociedade o papel decisrio na reforma, permite a
mobilizao social permanente, sem que esta implique, necessariamente, reformas
impopulares. Nesta chave, o frum permitiu aos setores que pressionam por
mudanas na previdncia sentarem mesa e apresentarem suas propostas, dando
resposta presso reformista, em especial por parte do empresariado, sem que a
reforma, de fato, tenha avanado.
Um aspecto a ressaltar, para registro, que antes ou paralelamente s reunies do
frum houve articulaes intrabancadas para definir posies que, inicialmente, no
eram consensuais. A concertao intrabancada era necessria, uma vez que as
bancadas de trabalhadores e empregadores deveriam emitir documentos oficiais
apresentando suas posies e sugestes relativas reforma previdenciria, o que
forou a resoluo de divergncias entre as confederaes dos empregadores e entre os
representantes dos sindicatos dos empregados rurais, urbanos e aposentados. assim
que, como expressa um dos assessores da bancada dos empregadores, a bancada
observou, no frum, dados importantssimos que ela no tinha noo e construiu
algumas posies.
Mesmo no empresariado, a representao das confederaes patronais, em pontos que
no eram consensuais, chegou-se a um documento de consenso assinado pelos
presidentes das cinco confederaes. um documento de negociao, posies
diferentes [que] (...) caminharam no debate para esse documento,

comenta o assessor. Ele ressalta como reunies pr-frum foram relevantes para a
posio unificada dos empregadores apresentada no frum:
Ns nos reunimos, foi criado um grupo, no s dos que participaram [do FNPS], mas
dos especialistas da previdncia, de todas as confederaes, e as discusses foram longas.
Antes de cada reunio do frum, dois dias antes, ns comeamos a nos reunir e debater
e definir pontos e definir questes.

5 PERSPECTIVAS PARA UM NOVO FRUM


A maioria dos entrevistados ressaltou a importncia do frum, curiosamente, mais
como instrumento de ampliao da sociabilidade entre grupos com interesses
discrepantes (trabalhadores x empregadores) do que enquanto instrumento efetivo
para proposio de reformas legais. A expectativa que se poderia nutrir de que grupos
com interesses bem consolidados abririam mo de seus ganhos imediatos em favor de
outros segmentos sociais, ou em favor das geraes vindouras, uma expectativa que
pode ou no ser realista, a depender de trs fatores. O primeiro fator o nvel de
defesa corporativa dos interesses dos grupos, ou seja, a maior ou menor inclinao dos
setores sociais a se conceberem como parte de uma sociedade que vive sob um
oramento fiscal definido em que, portanto, concesses para A implicam em menores
concesses para B. Em segundo lugar, preciso desideologizar o debate, de modo a
haver posies conceituais em comum e o menor nvel de desconfiana possvel sobre
interesses potenciais no revelados. Por fim, talvez seja necessrio bancada do
governo conduzir o debate de modo mais pr-ativo, indo alm do estabelecimento de

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princpios que orientem a formulao de novas regras, princpios que estavam


expressos no Documento Mster. Esta posio tanto mais importante quanto mais
arraigadas forem as resistncias corporativas mudana e o apego a posies
ideolgicas, i.e., sem sustentao factual. A democrtica inclinao a propor
mudanas que surjam das negociaes entre trabalhadores e empregadores, sem partir
de uma definio precisa e especfica sobre o que deve mudar, louvvel, do ponto de
vista normativo, mas difcil de alcanar, do ponto de vista prtico.

6 CONCLUSO
Os resultados do FNPS foram abaixo das expectativas daqueles que iniciaram a
discusso com ambies reformistas.33 Mesmo que os assim chamados consensos
mnimos obtidos no fossem, em alguns casos, figura de retrica, eles nunca foram, de
fato, objeto de grande disputa, ou seja, prescindiam de um frum. Da tica dos que
almejavam a manuteno do status quo o frum foi bem-sucedido. O mesmo vale
para os representantes dos trabalhadores rurais, que iniciaram o frum na defensiva,
fosse pelo risco potencial da adoo de regras que convergissem com os critrios de
aposentadoria para os trabalhadores urbanos, fosse pela possibilidade de adoo de
critrios que exigissem regras contributivas mais rgidas, o que no ocorreu.
Os representantes dos trabalhadores rurais (CONTAG e CNA) extraram
consensualmente o reconhecimento das bancadas quanto importncia de manter as
regras que preservem um modelo contributivo especfico para a previdncia rural,34
mesmo diante da argumentao de que a expectativa de vida dos trabalhadores rurais
tornou-se quase a mesma dos trabalhadores urbanos.
Se os alinhamentos possveis entre as bancadas tiveram as chances de sucesso
reduzidas medida que o dissenso ganhava terreno sobre questes estruturantes da
previdncia, preciso considerar que a premncia por mudanas tambm se deve ao
fato de o frum ter transcorrido em um perodo que conjugou um ambiente
econmico virtuoso a uma conjuntura demogrfica favorvel, nos termos de um dos
representantes do Governo Federal. O ambiente econmico virtuoso produziu,
durante quase uma dcada e at 2008, um expressivo e contnuo crescimento da
formalizao do mercado de trabalho, com impactos bastante positivos nas contas
previdencirias. A conjuntura demogrfica nos d o que geralmente se denomina
janela de oportunidades, que expressa o perodo da evoluo demogrfica com
grande contingente de populao em idade ativa (PIA) vis--vis os dependentes.35
Ambos resultaram em uma conjuntura fiscal mais confortvel, que imprimiu nos
atores um sentido de urgncia menor e elidiu o mpeto por acordos reformistas, nos
setores que j tinham predisposio para sustar acordos mais restritivos, como o
33. Nas palavras de trs diferentes entrevistados: (...) teses extremamente extravagantes e teses absolutamente
contrrias a essa levam a uma resultante zero. O que aconteceu no frum foi um zero. Outro entrevistado mencionou
que j no primeiro dia da abertura, foi uma sucesso de vetos. A declarao de inteno dos agentes relevantes foi
uma sucesso de vetos. Ento, da j no sai nada, no sai nada. Por fim, um terceiro entrevistado observou: do meu
ponto de vista, o frum, da forma como ele acabou sendo feito, foi basicamente uma perda de tempo.
34. Os aposentados do setor rural tm uma dupla dificuldade: representam a parte mais substancial do dficit
previdencirio e seu estoque de benefcios est sempre transitando pelo limbo conceitual dos que so de natureza
assistencial ou previdenciria.
35. Se no curto prazo a janela de oportunidade, no longo prazo ela se converter em forte crescimento de estoque de
benefcios previdencirios em manuteno, que foi o prprio objeto de discusso do FNPS e um dos motivos para sua criao.

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caso dos representantes dos trabalhadores e aposentados. Da parte do governo, a


conjuntura fiscal a favor gerou maior acomodao poltica.36
Por fim, preciso considerar a especificidade do governo, em parte aludida na
seo anterior. O frum deve ser observado no bojo da lgica de atuao do governo
Lula, cuja dinmica incorpora, nas esferas decisrias, setores antagnicos e
conflitantes no aparato estatal, como ressaltou um dos representantes governamentais:
(...) o governo Lula um governo especialmente heterogneo, dada a sua porosidade. Todo
governo pressupe ser uma arena de embate de diversos interesses. S que h a um
processo de seletividade, da qual os interesses da sociedade penetram no debate na arena
governamental. (...) o governo Lula consegue trazer pra dentro de si um conjunto de
interesses da sociedade. Voc tem o Ministrio da Agricultura, que, de certa maneira,
expressa os interesses do agrobusiness, como voc tem o Ministrio do Desenvolvimento
Agrrio, que representa os interesses dos sem-terra. Voc tem o Ministrio da Indstria e
Comrcio, que representa os interesses do setor industrial, do setor produtivo da burguesia.
Voc tem os ministrios da rea social, que hoje representam os direitos trabalhistas, que o
Ministrio da Previdncia, que at recentemente estava com o ex-presidente da CUT sua
frente [trata-se de Luiz Marinho], como o Ministrio do Trabalho, com Carlos Lupi, que o
presidente de um partido trabalhista (...). Ento, mesmo na rea econmica, voc v que h
um setor com uma viso um pouco mais tradicional, monetarista, de gesto econmica, e um
setor econmico que um setor com uma vocao mais desenvolvimentista. O que eu diria
que o governo Lula, ao trazer toda essas contradies e conflitos de interesses que existem
na sociedade para que eles participem da arena interna de disputa dentro do governo na
formulao e elaborao de polticas pblicas, de certa maneira tambm na rea
previdenciria, tem dentro de si todos esses interesses e posies. Segmentos que acham que
a reforma no necessria e segmentos que acham que a reforma absolutamente
imprescindvel. (...) E nesse contexto os poderes de vetos das bancadas ou dos grupos de
interesses ali representados se maximizam (...) de modo que a margem do consenso e de
ao tende a se estreitar e a ser uma parcela pequena, que abrange a interseo em que no
houve vetos recprocos. O frum, de certo modo, apenas mais uma expresso setorial de
37
um processo mais amplo que caracteriza a lgica de funcionamento desse governo .

O FNPS foi, ento, um perodo de baixa fertilidade em decises concretas


quanto reforma previdenciria. Aos participantes e observadores, definiu com
clareza os limites que demarcam as trincheiras das diferentes posies dos setores mais
representativos da sociedade brasileira acerca dos modelos previdencirios desejveis e
das formas de mudana possveis. Quando menos, ele nos permitiu atualizar quais
propostas e ideias tm possibilidades de avanar. Estas propostas, geralmente, esto
nos pontos em que o consenso indicava necessidade de aprofundar a discusso.
Tendo em vista que o poder de veto daqueles representantes nas instncias legislativas
grande, a compreenso de suas posies permite vislumbrar o sentido das mudanas
possveis para o sistema previdencirio brasileiro.
Ao cabo, avaliar se o FNPS teve resultado positivo ou negativo faz mais sentido
se perguntarmos antes qual o modelo desejado por cada ator sentado mesa. Para
quem deseja um sistema que pretende estender benefcios aos j includos quer pela
extino de regras previamente aprovadas (fator previdencirio), quer pela ampliao
36. De qualquer modo, a inexistncia de consensos quanto a mudanas paramtricas mnimas e sua inevitabilidade
fizeram o frum malograr. A oportunidade era mpar. Qualquer possibilidade de reforma mais radical foi de antemo
descartada. Asseverou-se a preservao de direitos adquiridos e mesmo da expectativa de direitos. As mudanas se
aplicariam apenas a novos ingressantes no mercado de trabalho. Apesar de todas as condies restritivas, nenhuma
mudana incremental foi aprovada.
37. Posio similar e que, a meu ver, a melhor anlise da lgica do funcionamento do governo Lula, est em Vianna
(2006; online).

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de garantias e direitos, que o economista Guilherme Delgado (em entrevista pessoal)


denomina viso corporativa da previdncia , o frum no foi bem sucedido. Para a
bancada que sustenta reformas por mais restrio, sem mais, aqui compreendidos os
que defendem regras que adquem o estoque de benefcios concedidos ao volume
arrecadado exclusivamente em folha de pagamento, o frum foi tambm incuo. A
discusso de uma previdncia mais inclusiva, seja pela formalizao do mercado, seja
pela criao de regras diferenciadas para setores ainda fora do sistema, ficou no
horizonte das intenes e sequer foi objeto de debate. Tambm estavam excludos, de
antemo, no momento de inaugurao do frum, aqueles que defendem mudanas
mais radicais nas regras por exemplo a adoo de regras mais afinadas com regimes
de capitalizao, maior participao do setor privado no regime previdencirio,
rebaixamento do valor do teto de benefcio, entre outras mudanas. Ganharam os que
apostaram na manuteno do status quo.
Qualquer discusso sobre as mudanas possveis no futuro dos regimes de
previdncia social no Brasil passa por articulaes bem-sucedidas dos grupos de
interesse e das escolhas ideolgicas de atores-chaves com posies de poder em cada
governo. A discusso sobre os caminhos a seguir exige, contudo, que o debate se trave
em terreno comum, a partir de onde as escolhas ideolgicas possam ser postas mesa
de modo legtimo, sem obscuridade e manipulao. Nesse sentido, a maior
transparncia que gradualmente se obtm na apresentao da contabilidade da
seguridade e da previdncia social um aspecto a louvar. A falta de clareza ofusca e
contribui para validar tanto os argumentos em favor pura e simplesmente da adoo
de regras mais restritivas, quanto os dos corporativos, que alegam ser o sistema atual
precrio, o que requer ampliar benefcios para os j includos. Se os primeiros
defendem que o sistema preserve equilbrio atuarial entre contribuies e estoque de
benefcios, desconsiderando o relevo que tm, para a construo deste dficit, as
regras diferenciadas como so os trabalhadores rurais, algumas categorias urbanas
(os inscritos no Simples) e outras , os corporativistas desconsideram que no realizar
reformas que estruturem as regras para enfrentar as mudanas inescapveis, impostas
por transies na estrutura demogrfica, implica fazer uma concesso para os j
includos, retendo recursos que permitiriam incluir os excludos do sistema. O frum
no deu resposta satisfatria a esta questo. O resultado observado foi o
fortalecimento das posies j conhecidas.
Por fim, como nota de otimismo, importante frisar que o processo de dilogo
social, em especial aquele que se trava em um terreno to candente e delicado como
a previdncia social, tende a ser um processo moroso, que demanda esforo gradual
e delicado de aproximao entre as partes para a construo de acordos. Nesse
sentido, o frum deve ser entendido enquanto a primeira de outras etapas futuras do
processo custoso de definio de novas regras previdencirias, cuja lentido, imposta
pelo dilogo entre todas as partes, o preo da negociao democrtica.
Seno pelas virtudes envolvidas nos eventos de dilogo social, como o reforo
participao coletiva nas esferas decisrias e maior mobilizao social, o frum
reproduziu mais do mesmo. Com isto, perdemos o que o ministro Nelson Machado
disse, com razo, ser uma oportunidade histrica para discutir uma previdncia mais
justa e sustentvel.

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REFERNCIAS
AVRITZER, L. Democracy and the public space in Latin America. Princeton:
Princeton University Press, 2002.
BANCADA DOS EMPREGADORES. Princpios e recomendaes para um novo
modelo previdencirio. Mimeo, 2007.
BANCADA DOS TRABALHADORES. Carta da bancada dos trabalhadores, dos
aposentados e pensionistas. Mimeo, 2007.
BRASIL. Ministrio da Previdncia Social. A previdncia social e a reviso
constitucional. Braslia: CEPAL, 1993.
______. Anurio Estatstico da Previdncia Social, 2005.
______. Frum Nacional da Previdncia Social Sntese das atividades
desenvolvidas.
2007,
disponvel
em:
<http://www.previdenciasocial.gov.br/arquivos/office/4_081010-120045-048.pdf
______. Sntese das atividades desenvolvidas no FNPS. Braslia: MPS, 2007.
BRASIL. DECRETO N 6.019 DE 22 DE JANEIRO DE 2007 DOU de 22 de
janeiro de 2007. Dirio Oficial da Repblica Federativa do Brasil, Poder Executivo,
Braslia, 22 de janeiro de 2007; 186o da Independncia e 119o da Repblica.
BOHMAN. J. Public deliberation, pluralism, complexity and democracy. London:
MIT Press, 1996.
CENTRAL GERAL DOS TRABALHADORES DO BRASIL. Resoluo da
executiva nacional da CGTB sobre o Frum Nacional da Previdncia Social.
Mimeo, 2007
COHEN. Public deliberation. 2003
DEUD, C. Quadro comparativo da legislao previdenciria. Braslia: Consultoria
Legislativa da Cmara dos Deputados, abril, 2007.
______. Previdncia Social, dez anos de reformas: anlise das normas adotadas e
seus impactos sobre a despesa com benefcios. Texto apresentado FLACSO,
novembro, 2007a.

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DELGADO, G. et al. Avaliao de resultados da lei do fator previdencirio.


Braslia: Ipea, Texto para Discusso n. 1161, 2006.
FAGNANI. E, et al. Previdncia social: como incluir os excludos?. So Paulo, LTr,
2008.
MAGALHES, H. J. Evoluo histrico-legislativa da previdncia social brasileira
(1960-2008) Benefcios. A ser publicado.
OLIVEIRA, F. Proposta de um referencial bsico para a discusso da Seguridade
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RANGEL, L. et al. A desonerao da folha de pagamentos e sua relao com a
formalidade no mercado de trabalho. In: FAGNANI. E, et al. Previdncia Social:
como incluir os excludos?. So Paulo: LTr, 2008.
SCHWARZER, H. Paradigmas de previdncia social rural: um panorama da
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TAFNER, P.; GIAMBIAGI, F. Uma agenda parcial de reformas para 2009:
procura de um Pacto de Toledo brasileiro. Rio de Janeiro: Ipea, Texto para
Discusso n. 1299, 2007.
______. Previdncia no Brasil: debates, dilemas e escolhas. Rio de Janeiro, Ipea,
2007a.
VIANNA, Luiz Werneck. O Estado Novo do PT. Disponvel
<http://artigosacademicos.wordpress.com/2007/08/01/o-estado-novo-do-pt/>.
Acesso em: 25 de junho de 2009.

em:

______. Ziguezagues, linhas retas e voltas redondas. Boletim do CEDES. Rio de


Janeiro, outubro, 2006.
WEBER, M. Economia e sociedade. Braslia: EdUnB, vol. 1, 1998.

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ANEXO
Tpicos de debate, em sua formulao inicial, do Frum Nacional da Previdncia Social
Abaixo so reproduzidas as consideraes iniciais apresentadas em um documento
denominado Documento Mster, que eram as formulaes iniciais de onde se
iniciavam os debates dos grupos tripartites e bancadas para extrair posies
consensuais. Ressalte-se que esta no a redao final, cuja apresentao consta no
documento de concluso do frum (BRASIL, 2007).
1. Relacionadas ao Mercado de Trabalho
1.1. Deve-se construir um pacto social tripartite pela formalizao do trabalho
e universalizao da cobertura previdenciria.
1.2. Setores econmicos e empresas beneficiadas com recursos pblicos
(incentivos fiscais, subsdios, isenes, emprstimos, polticas focalizadas,
etc.) devem cumprir metas de gerao de empregos formais.
1.3. Deve haver mudana na lei do estgio, evitando abusos, simulao e
sonegao de contribuies, resgatando seu carter pedaggico.
1.4.Deve-se fortalecer a fiscalizao contra a informalidade e rever a legislao
para acelerar os mecanismos de cobrana de dvidas.
1.5. Devem-se efetuar mudanas na legislao do seguro desemprego, de sorte
a preservar a relao de segurado durante a percepo daquele benefcio.
1.6. O acmulo de aposentadorias futuras com renda do trabalho deve estar
sujeito a alguma forma de limitao, pois o acmulo conflita com o
princpio de que aposentadoria substitui a renda do trabalho e que a
aposentadoria deve abrir novas vagas no mercado de trabalho.
1.7. Recomenda-se criar modelos de transio entre a vida ativa e a condio
de aposentado (p. exemplo: uma "aposentadoria parcial").
2. Relacionadas a Benefcios por Incapacidade
2.1. Deve-se construir um pacto social tripartite para a implementao de
polticas de preveno de acidentes e doenas ocupacionais em todos os
segmentos - pblicos e privados - da economia brasileira, inspirado nas
decises da III Conferncia Nacional de Sade do Trabalhador (2005).
2.2. Deve-se manter a diferenciao de critrios para aposentadoria em casos
de exposio do trabalhador condio de insalubridade.
2.3. Deve haver aprofundamento das polticas de preveno de invalidez e
reabilitao mdica e profissional dos segurados em auxlio-doena e
aposentadoria por invalidez.
2.4. Deve-se compatibilizar critrios de clculo dos benefcios por incapacidade
para evitar abusos e vantagens pecunirias em relao aos salrios da ativa e
a outros benefcios programveis.

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3. Regimes Prprios de Previdncia Social38


3.1. Deve-se manter o processo de convergncia de longo prazo entre o
Regime Geral e os Regimes Prprios dos servidores.
3.2. Em contrapartida continuidade da existncia de Regimes Prprios e da
opo de no haver fuso administrativa entre estes e o Regime Geral,
deve haver um fortalecimento da superviso sobre os Regimes Prprios
para evitar descumprimento da legislao, ensejar boas prticas de gesto
e garantir sua sustentabilidade no longo prazo.
3.3 admissvel reavaliar a aposentadoria com requisitos de tempo de
contribuio diferenciados para professores, conforme a situao.
3.4 Deve-se ajustar tambm os sistemas de previdncia das Foras Armadas
transio demogrfica.
4. Relacionadas Transio Demogrfica
4.1.Transio Demogrfica torna necessrio que os segurados contribuam por
mais tempo Previdncia Social
4.2.Transio Demogrfica torna necessrio instituir idade mnima para as
aposentadorias.
4.3.Regras de clculo de benefcios devem valorizar mais o tempo de
contribuio, em especial no caso de trabalhadores que comearam cedo
no mercado de trabalho.
4.4.Devem-se criar mecanismos de incentivo a uma maior contribuio
individual
4.5.Deve-se criar mecanismo de incentivo voluntrio postergao da
aposentadoria
4.6.Alteraes de regras relativas a benefcios de aposentadoria por idade ou
tempo de contribuio devem afetar somente a futura gerao
5. Relacionadas s Penses por Morte
5.1. admissvel reavaliar as regras das penses por morte, para evitar abusos e
distores na concesso deste benefcio.
5.2.O beneficio de penso no deve ser acumulado de forma ilimitada com
outros benefcios da Previdncia.
5.3.Deve haver uma opo pelo benefcio mais vantajoso no caso de se
acumular direito a penso e aposentadoria.
5.4.Deve-se passar a presumir a condio de dependncia apenas no caso de
dependentes menores de idade no emancipados.
5.5. As regras de concesso e os tempos de durao das penses devem tratar
diferenciadamente os seguintes casos: 1) cnjuge jovem sem filhos; 2)
cnjuge jovem com filhos; 3) cnjuge no jovem
38. Todo este item foi excludo das discusses.

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5.6.A regra de clculo da penso deve levar em considerao o nmero de


dependentes do(a) segurado(a) falecido(a).
5.7.Deve-se reconhecer o direito penso por morte de casais homoafetivos
no RGPS.
6. Relacionadas a Questes de Gneros
6.1. admissvel diminuir a diferena de tratamento entre homens e mulheres
nos requisitos para aposentadoria, desde que haja compensao para as
mulheres que trabalham (por meio de polticas que facilitam a
participao das mulheres no mercado de trabalho).
6.2. A diferena de tratamento para mulheres nos requisitos para aposentadoria
deve ser individualizada e estar vinculada ao nmero de filhos que a
segurada teve.
6.3.Devem-se estudar alternativas de polticas para os cuidados de longo
prazo que se tornaro necessrios a partir do momento em que a
expectativa de vida no Brasil gerar idosos em condies muito frgeis de
sade, requerendo assistncia mdica e social permanente e custosa.
6.4. NOVO
7. Relacionadas Gesto do Sistema Previdencirio e seu Financiamento
7.1. A Previdncia Social deve seguir sendo parte integrante do conceito de
Seguridade Social, financiando-se com recursos de contribuies dos
trabalhadores e empregadores e das demais fontes do Oramento da
Seguridade Social.
7.2. Elementos redistributivos do plano de benefcios devem ser financiados
com recursos do Oramento da Seguridade Social.
7.3. A desonerao da folha de salrios deve ser buscada sem aumento da
carga tributria e casada com aes voltadas para a formalizao.
7.4. Deve-se buscar o fortalecimento da gesto quadripartite da Previdncia.
7.5. Deve-se recriar o Conselho Nacional da Seguridade Social junto
Presidncia da Repblica.
7.6. Deve-se adotar modelo de contrato de gesto e mandato para dirigentes
no INSS.
7.7. Deve-se adotar nova forma de contabilizao do resultado da
Previdncia, que d maior transparncia s suas fontes de financiamento
e suas despesas
8. Relacionadas Coordenao Previdncia-Assistncia Social
8.1. Benefcios assistenciais devem ser financiados por recursos gerais do
Oramento da Seguridade Social.
8.2. Deve haver um beneficio mnimo universal no contributivo, desenhado
de modo a no desestimular a contribuio ao Regime Geral de
Previdncia Social.

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8.3. possvel diferenciar os pisos previdencirio e assistencial, para


diferenciar benefcio contributivo e no contributivo.
8.4. Deve-se preservar a vinculao do piso previdencirio ao salrio mnimo,
sabendo-se que isto significa uma poltica de reajustes reais do salrio
mnimo de acordo com a capacidade de financiamento da economia no
longo prazo.
8.5. Deve-se buscar maior correlao entre benefcios e contribuies,
destinando-se um subsdio Previdncia para garantir o piso
previdencirio de um salrio mnimo.
9. Relacionadas Previdncia Rural
9.1. Devem-se preservar os critrios diferenciados de contribuio e
determinao do valor do benefcio para o segurado especial rural.
9.2. Deve-se, em contrapartida, eliminar para futuros trabalhadores rurais a
diferena de tratamento na idade de aposentadoria, pois as diferenas de
expectativa de vida no pas so regionais e no urbano-rurais.
9.3. Devem-se criar mecanismos que promovam e facilitem a formalizao
dos trabalhadores assalariados rurais, em particular dos trabalhadores
temporrios.

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Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2009

EDITORIAL
Coordenao

Iranilde Rego
Reviso

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Luciana Dias Jabbour
Marco Aurlio Dias Pires
Reginaldo da Silva Domingos
Leonardo Moreira de Souza (estagirio)
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Editorao

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