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Gerenciamento de riscos

2 Lugar
MARCUS VINICIUS VIDAL PONTE

Mestre em Planejamento de Transportes pela UFRJ.


AFRF ESPEI07 RJ.

Agradeo a Deus por todas as realizaes que


me tem permitido alcanar.

Gerenciamento

de riscos

Resumo
Objetivos bsicos
Discutir a abordagem do gerenciamento de riscos, tendncia atual
de modernas administraes tributrias, para subsidiar o processo de
deciso no nvel estratgico e operacional na Receita Federal do Brasil
(RFB).
Metodologia utilizada
1. Anlise da norma conjunta australiananeozelandesa AS/NZS
4.360, referncia internacional na implementao do processo de gerenciamento de riscos, empregada desde 1995
pela administrao pblica de diversos pases, em projetos
governamentais, por empresas de atuao global e na gesto
corporativa.
2. Reviso e anlise das principais discusses, em fruns internacionais, referentes aplicao do processo de gerenciamento de riscos na administrao tributria, em especial por
alguns pases-membros da Organizao para Cooperao e
Desenvolvimento Econmico (OCDE).

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Secretaria da Receita Federal 4 Prmio Schntag 2005

Adequao do trabalho aos critrios de julgamento


I Relao custo versus benefcios
Os custos relativos ao processo abordado na monografia esto relacionados:
1. difuso da cultura de gerenciamento de riscos na Receita
Federal do Brasil;
2. ao treinamento de pessoal para aquisio das competncias
necessrias para assumir responsabilidades e conduzir o
processo de gerenciamento de riscos; e
3. implementao da funo gerenciamento de riscos na RFB,
cuja orientao no nvel estratgico poderia ser concentrada
nos rgos centrais, em parte j iniciada com a criao da
Coordenao de Gerenciamento de Riscos (Cogec).
se:

Os benefcios esperados com a implantao do processo referem1. possibilidade de se criar uma base para o planejamento
estratgico;
2. otimizao de recursos empregados pela Receita Federal
do Brasil para cumprir sua misso, a partir dos resultados do
processo de gerenciamento de riscos, minimizando perdas
de natureza diversa na administrao tributria;
3. possibilidade de expressiva diminuio de perdas na arrecadao, a partir da adequada combinao de aes, definidas
a partir da etapa de tratamento dos riscos; e
4. ao aumento da percepo da autoridade tributria como um
competente gestor de matrias sob sua responsabilidade.

II Aumento da produtividade
1. O aumento da produtividade d-se pela racionalizao do
emprego de recursos a partir de um mtodo sistemtico
baseado na exposio aos riscos.

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2. Possibilidade de reviso de procedimentos e processos, e


mesmo de legislao, a partir do gerenciamento de riscos
associados a contenciosos. Os riscos mais expressivos so
identificados e avaliados, baseando-se no contraditrio apresentado pelos contribuintes, at que o tratamento apropriado
seja dado, resultando em aes corretivas e preventivas de
casos futuros e em andamento.
3. Emprego de estratgias integradas para alcanar os objetivos
da Receita Federal do Brasil, definidas a partir da exposio
aos riscos.
4. O tratamento dos riscos permite promover mudanas relacionadas aos procedimentos de fiscalizao e cobrana, aos
procedimentos internos, qualidade dos sistemas que tratam
as informaes da RFB e ao nvel de servio a ser oferecido
aos contribuintes.
III Viabilidade de implementao
O processo discutido na presente monografia tem sido empregado
amplamente, com sucesso, em aplicaes de natureza diversa, inclusive
pela administrao tributria de alguns pases-membros da OCDE.
O processo envolve a criao de infra-estrutura e cultura adequadas, com aplicao de mtodo sistemtico, a fim de permitir que
as decises sejam tomadas mediante o conhecimento dos riscos associados s atividades do Fisco. Com a recente criao da Cogec, a
Receita Federal do Brasil deu o primeiro passo para a implementao
efetiva do processo de gerenciamento de riscos no nvel estratgico e
operacional.
IV Valorizao do servidor
O processo de gerenciamento de riscos estimula a identificao
das causas-raiz que originam os riscos ao cumprimento da misso do
Fisco. Os servidores passam a compreender melhor a estrutura e o
contexto em que as decises so tomadas, desenvolvendo uma atitude
pr-ativa na identificao de novos riscos e de antecipao. A administrao tributria passa a lanar mo de um processo sistemtico para

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a tomada de deciso, agregando valor ao trabalho desenvolvido por


seus servidores.
V Melhoria da qualidade do servio prestado
A presente monografia est vinculada aos objetivos gerais estabelecidos pela RFB, tais como otimizar o controle e a cobrana do crdito
tributrio, aprimorar a qualidade e a produtividade do trabalho fiscal e
aumentar a eficcia do controle aduaneiro.
O gerenciamento de riscos apia o processo de tomada de deciso
da administrao tributria, visando alcanar o equilbrio entre a atuao
como prestadora de servios sociedade e como autoridade constituda
para impor e fiscalizar o cumprimento da legislao.
VI Promoo da justia fiscal e social dos tributos
O processo possibilita o desenvolvimento de uma viso integrada das
atividades desempenhadas pela administrao tributria. A questo central
identificar os principais riscos incorridos pela administrao, a quais contribuintes esto relacionados e qual o modo mais eficaz de trat-los, a fim de
que a RFB cumpra sua misso. Assim, espera-se que seja possvel aplicar
a legislao de modo mais efetivo e eficaz, tarefa central para desenvolver
a confiana da sociedade no sistema tributrio e no Fisco.
Principais concluses
1. O ambiente de incertezas associado ao sistema tributrio impe
a necessidade de uma abordagem de gerenciamento de riscos
para enfrentar as ameaas dirigidas ao Fisco.
2. O processo de gerenciamento de riscos contribui para o incremento do entendimento, de forma integrada, das atividades
desenvolvidas pela administrao tributria, possibilitando o
emprego eficaz de seus recursos.
3. A metodologia discutida contribui para ampliar de forma justa
a arrecadao e incrementar a percepo de confiana dos
contribuintes no sistema tributrio.
4. O processo de gerenciamento de riscos induz as equipes a pensar nos controles e nos sistemas capazes de prevenir, detectar
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Gerenciamento de riscos

ou diminuir a probabilidade e as conseqncias de eventos


indesejados.
5. As prticas e as ferramentas empregadas por modernas
administraes tributrias na abordagem de riscos servem
de estmulo para que a Receita Federal amplie seu conhecimento na rea, o que parece ser a tendncia na atual gesto
do rgo.

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Gerenciamento

de riscos

Tema: Implantao de boas prticas de gesto e melhoria da qualidade dos servios prestados pela Receita
Federal do Brasil.

Captulo 1
Introduo
O objetivo principal de qualquer administrao tributria arrecadar os tributos devidos, lanando mo de estruturas e estratgias que
induzam os contribuintes a manter um nvel apropriado de cumprimento
de suas obrigaes tributrias. Aplicar a legislao de modo justo
tarefa central para desenvolver a confiana da sociedade no sistema
tributrio e no Fisco.
A Receita Federal do Brasil (RFB) est exposta a muitos riscos,
que podem impor perdas de ingressos aos cofres pblicos ou danos
imagem da autoridade tributria. A questo central identificar os
principais riscos incorridos pela administrao, a quais contribuintes
esto relacionados e qual o modo mais eficaz de trat-los, a fim de que
a RFB cumpra sua misso.
Grande parte dos sistemas tributrios prev o lanamento por homologao, para o qual a legislao atribui ao sujeito passivo o dever de
antecipar o pagamento sem exame prvio da autoridade administrativa,

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conforme previsto no art. 147 do Cdigo Tributrio Nacional. Caso assim


no fosse, seriam necessrios recursos fantsticos para que a administrao tributria revisse todos os atos e negcios praticados pelos
contribuintes, a fim de valid-los. Dessa forma, a verificao no pode
ser completa e universal, mas baseada em fundamentados critrios de
seleo que minimizem as perdas de ingresso no Errio.
tarefa extremamente rdua alcanar cada real sonegado na
economia e punir os infratores legislao tributria. Considerando tal
impossibilidade e o largo emprego da modalidade de lanamento por
homologao, emerge a necessidade de se utilizar algum processo
para alocao de recursos no intuito de maximizar os resultados do
Fisco. Para esse fim, administraes tributrias modernas voltam-se
ao emprego do processo de gerenciamento de riscos como ferramenta
de apoio deciso.
No mbito do controle aduaneiro, tambm no se justifica a verificao de toda e qualquer carga que ingresse ou deixe o solo ptrio,
razo pela qual so estabelecidos critrios de controle e conferncia,
que em sua forma mais aparente esto materializados no sistema de
canais empregado pela aduana brasileira.
O gerenciamento de riscos no se confunde com a anlise de
riscos. A segunda representa uma das etapas daquele processo de
gerenciamento. A anlise presta-se ao entendimento da natureza
e do nvel de risco, enquanto o gerenciamento, muito mais amplo,
o processo que reflete as estruturas, os mtodos e a cultura da
organizao, direcionando-se para a realizao de oportunidades
enquanto administra aspectos adversos. Por meio desse processo,
os riscos so identificados, analisados, estimados, categorizados e
tratados.
Existem muitos participantes e intervenientes no sistema tributrio,
dentre eles contribuintes que adotam posturas diferentes em relao
ao cumprimento de suas obrigaes. Ainda que tecnicamente o contribuinte possa considerar-se cumpridor das normas tributrias, o Fisco
pode ter entendimento diferente, o que representa um risco de perda
de arrecadao. A abordagem deve levar em conta a natureza dessas

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Gerenciamento de riscos

relaes, diferenci-las de modo coerente e dar o tratamento em funo


dos riscos estimados.
A administrao tributria incorre em riscos de perda de arrecadao, ainda que constitudo o crdito tributrio e iniciada sua cobrana,
haja vista a possibilidade de o contribuinte impugnar a pretenso do
Fisco, pela via administrativa ou judicial, ou meramente optar pelo no
pagamento dos crditos lanados.
O gerenciamento de riscos um processo proativo que permite
a anlise sistemtica de eventos que produzem impactos positivos
e negativos na organizao. A abordagem, por ser um processo sistemtico, permite que a administrao tributria aplique estratgias
e desenvolva atividades de maior prioridade, maximizando a possibilidade de sucesso no cumprimento da misso, alm de responder
mais rapidamente s mudanas externas que produzem impactos nos
objetivos do Fisco.

Captulo 2
Gerenciamento

de riscos

2.1 O risco
O risco normalmente associado a impactos negativos ou a perigos, mas sua melhor abordagem quando se refere exposio a
conseqncias incertas ou a desvios potenciais do que era esperado
ou planejado, ligados a ameaas e oportunidades.
2.2 Razes para se gerenciar riscos
O gerenciamento de riscos pode ser definido como um processo
formal no qual fatores de incerteza presentes em determinado contexto
so sistematicamente identificados, analisados, estimados, categorizados e tratados. Procura-se alcanar um equilbrio entre a concretizao
de oportunidades de ganhos e a minimizao de perdas. Trata-se de
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atividade interativa que permite o aprimoramento contnuo do processo


de deciso e a melhora crescente do desempenho da organizao.
O processo envolve a criao de infra-estrutura e cultura adequadas, com aplicao de mtodo sistemtico, a fim de permitir que as decises sejam tomadas mediante o conhecimento dos riscos associados
s atividades da organizao.
2.3 O mtodo
As melhores prticas indicam que o gerenciamento de riscos se
d por meio de mtodo sistemtico que estabelece um contexto para
depois identificar, analisar, estimar, tratar, monitorar e comunicar os
riscos associados a alguma atividade, funo ou processo da organizao. Tal gerenciamento deve ser visto como parte da cultura interna,
tomando lugar em sua filosofia, prticas e processos, a fim de se tornar parte da gesto estratgica. Organizaes que gerenciam riscos
de maneira eficaz e eficiente tendem a alcanar seus objetivos com
menores custos.
Simplificadamente, o processo envolve a definio do contexto no
qual a organizao atua, ou seja, objetivos, estratgias, valores e cultura,
estabelecendo-se, assim, a estrutura sobre a qual as decises se apiam.
Ento, passa-se identificao dos riscos e sua anlise, estimando-se
a expectativa de ocorrncia dos eventos e os impactos que estes causam
organizao. Concluda a anlise, os riscos so avaliados e categorizados para que lhes seja dado o tratamento adequado.
Essa abordagem exige que os administradores da organizao
conheam a natureza e a magnitude dos riscos, identificados e analisados em um processo sistemtico, evitando-se abstraes e complexidades que dificultem seu entendimento. Entenda-se que, em alguns
casos, se torna necessrio utilizar tcnicas mais sofisticadas para a
adequada anlise dos riscos, a exemplo da modelagem por meio de
cenrios prospectivos, pelas cadeias de Markov, por indutores de rvore
de deciso ou por mtodos bayesianos, as quais no sero tratadas
nesta monografia.
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Gerenciamento de riscos

Em muitas situaes, quantificar os riscos uma tarefa rdua e


incerta, at mesmo para especialistas. Nesses casos, a soluo adotada o emprego de mtodos qualitativos, nos quais as expectativas de
ocorrncia de eventos e as conseqncias so expressas por meio de
termos descritores. Um consenso para a anlise qualitativa dos riscos
pode ser obtido por meio de tcnicas adequadas, como o mtodo Delphi.
Conforme ensina Grumbach (1997), o Delphi emprega especialistas,
consultados seguidas vezes, de modo que expressem seu julgamento
em face de determinado problema a ser resolvido. Aps cada rodada
de consulta, os resultados so consolidados em torno de valores mdios, sendo feita depois uma nova consulta. Aqueles que se afastarem
muito da mdia sero instados a convergir para ela, ou a justificar sua
opinio divergente de maneira circunstanciada. O processo interativo
termina ao se alcanar um consenso, usualmente aps trs ou quatro
rodadas.
2.4 Tratamento dos riscos
Aps a categorizao dos riscos, deve-se decidir qual tratamento
a dar e quais recursos alocar. Conceitualmente, quatro opes esto
disponveis:
evitar o risco, pela modificao do sistema, de modo que
desaparea;
reduzir o risco, atuando-se sobre os fatores que influenciam
a expectativa de ocorrncia ou as conseqncias;
transferir o risco, por meio de seguros, cooperao ou outro
ato; e
reter o risco, quando for impossvel ou economicamente
invivel trat-lo de modo diferente.
As trs primeiras opes so medidas preventivas, enquanto a
ltima de carter contingencial ou mitigatrio.

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Captulo 3
A norma as/nzs 4.360/2004
3.1 Evoluo
A norma conjunta australiananeozelandesa AS/NZS 4.360, inicialmente editada em 1995, foi a primeira a tratar de gerenciamento de riscos.
Logo atraiu a ateno da comunidade internacional, em razo da conscincia, poca, da necessidade de se formalizar um processo de gesto
voltado para a governana corporativa em um ambiente de incertezas.
Normas tcnicas refletem o progresso da cincia, da tecnologia e
de sistemas, razo pela qual so periodicamente revistas. A AS/NZS
4.360 sofreu sua primeira reviso em 1999, sob influncia da norma canadense equivalente, editada em 1997, que preconizava a necessidade
da comunicao e da consulta a stakeholders. Esse conceito foi ento
considerado pelo comit que reviu a AS/NZS 4.360 no ano de 1999. Com
esse refinamento, a norma tornou-se, de fato, um padro mundial de referncia, sendo ento adotada por diversas empresas de atuao global,
por rgos pblicos de natureza diversa, em programas governamentais e
no gerenciamento de risco corporativo. A reviso mais recente da AS/NZS
4.360 ocorreu em 2004, na qual se ressaltou a importncia de se disseminar as prticas de gerenciamento de risco na cultura das organizaes
e em seus processos. Alm disso, foram expandidos e transferidos para
um manual de referncia exemplos de aplicao da norma.
3.2 Escopo e aplicao da norma
Conforme consta no corpo da AS/NZS 4.360, a norma fornece um
guia genrico para gerenciar riscos. Pode ser aplicada a uma grande
gama de atividades, decises ou operaes de qualquer empresa pblica, privada, grupo ou indivduo.
Apesar de especificar elementos presentes no gerenciamento de riscos, a norma AS/NZS 4.360 no objetiva estabelecer padres universais,
haja vista que o projeto e a implementao do sistema de gerenciamento
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Gerenciamento de riscos

dependem fortemente das necessidades da organizao, de seus objetivos, atividades, produtos e servios. A norma descreve um processo que
pode ser aplicado tanto s perdas quanto aos ganhos potenciais.
3.3 Termos empregados
Para a exata compreenso do presente trabalho, sero reproduzidos aqui alguns termos definidos pela Standards Australia/Standards
New Zealand (2004) na ltima verso da norma, conforme listados a
seguir:
Anlise de riscos: processo sistemtico de entendimento da
natureza e do nvel de risco.
Avaliao do risco: processo de comparao do nvel de risco
em relao a determinados critrios.
Conseqncia: resultado ou impacto de um evento.
Critrio de risco: termo de referncia pelo qual a significncia
do risco estimada.
Estimativa de risco: processo global de identificao, anlise
e avaliao do risco.
Evento: ocorrncia de um conjunto particular de circunstncias.
Evitar o risco: deciso de no se envolver ou de se retirar de
uma situao de risco.
Freqncia: medida do nmero de ocorrncias por unidade
de tempo.
Gerenciamento de risco: cultura, processo e estruturas que
so direcionadas para a realizao de oportunidades enquanto administra aspectos adversos.
Identificao do risco: processo para determinar o que, onde,
quando, por que e como algo poderia ocorrer.
Expectativa de ocorrncia de evento: chance de algo ocorrer,
seja ela definida, medida ou estimada de modo objetivo ou
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subjetivo. expressa em termos de freqncia, de probabilidade ou por meio de um descritor.


Monitorar: verificar, supervisionar, observar criticamente e
medir o progresso de uma atividade, ao ou sistema de
maneira regular, a fim de identificar mudanas no nvel de
desempenho requerido ou esperado.
Organizao: grupo de pessoas e de instalaes submetidos
a um arranjo de responsabilidades, autoridades e relacionamentos.
Perigo: fonte de dano em potencial.
Perda: qualquer conseqncia negativa.
Probabilidade: medida da chance de ocorrncia expressa por
um nmero entre 0 e 1.
Processo de gerenciamento de riscos: aplicao sistemtica de
gerenciamento de polticas, procedimentos e prticas s tarefas
de comunicar, estabelecer o contexto, identificar, estimar, tratar,
monitorar e rever os riscos.
Risco: chance de que algo ocorra, causando impacto nos
objetivos.
Risco residual: risco remanescente aps implementao
do tratamento.
Stakeholders: pessoas e organizaes que podem afetar,
serem afetadas ou possurem a percepo de serem afetadas
por uma deciso, atividade ou risco.
Tratamento do risco: processo de seleo e implementao
de aes para modificar o risco.
3.4 Viso geral do processo de gerenciamento de riscos
O processo de gerenciamento de riscos apresentado neste captulo
segue a norma AS/NZS 4.360/2004. Onde apropriado, acrescentaram-se

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Gerenciamento de riscos

orientaes complementares de outra publicao da Standards Australia/Standards New Zealand (2004), denominada Risk Management
Guidelines HB 436:2004.
Os riscos e a eficcia das medidas de tratamento necessitam
ser monitorados para garantir que a mudana de fatores no altere as
prioridades. Na Figura 1, esto representados os elementos principais
do processo de gerenciamento de riscos, expressos por etapas, que
podem ser resumidas do seguinte modo:
Comunicao e consulta: com stakeholders internos e externos, de acordo com a etapa do processo de gerenciamento
e com o processo geral.
Estabelecimento do contexto: interno, externo e do gerenciamento de risco no qual o processo se refere. Define-se a
estrutura de anlise e os critrios em relao aos quais os
riscos sero avaliados.
Identificao dos riscos: onde, quando, por que e como os
eventos podem prevenir, degradar, atrasar ou potencializar
o alcance dos objetivos.
Analise dos riscos: determinam-se as chances de ocorrncia
do evento e suas conseqncias, e da o nvel de risco. Podese considerar as variaes das conseqncias e como elas
podem ocorrer.
Avaliao dos riscos: comparar nveis de riscos estimados
em relao a critrios preestabelecidos, realizando balano
entre resultados adversos e benefcios em potencial, a fim
de se tomar decises com relao natureza e extenso
do tratamento requerido e das prioridades.
Tratamento dos riscos: desenvolver e implementar estratgias
eficazes e planos de ao para aumentar os benefcios em
potencial e reduzir custos.
Monitoramento e reviso: a eficcia de todos os passos do
processo de gerenciamento de riscos.

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Processo de gerenciamento de riscos

Analisar os riscos

Avaliar os riscos

Monitorar e rever

Identificar os riscos

Estimar os riscos

Comunicar e consultar

Estabelecer o contexto

Tratar os riscos

Figura 1 Processo de gereciamento de riscos

3.5 O processo de gerenciamento de riscos


3.5.1 Campo de aplicao
O processo, conforme preconizado na AS/NZS 4.360, pode ser
aplicado a projetos, na assessoria para tomada de deciso, na gesto
de reas especficas ou, no plano mais geral, a todos os nveis da organizao, sejam eles estratgico ou operacional.
3.5.2 Comunicao e consulta
Envolve o dilogo com stakeholders internos e externos desde os
primeiros passos do processo. Compreende questes relacionadas ao
risco propriamente dito e ao processo para gerenci-lo. A viso dos

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Gerenciamento de riscos

stakeholders pode influenciar fortemente as decises da organizao,


razo pela qual suas percepes de risco so consideradas no processo
de deciso.
Na consulta, os elementos essenciais so os objetivos da comunicao a definio dos participantes que merecem ser includos, as
perspectivas dos participantes que devem ser levadas em considerao,
os meios de comunicao e o processo de avaliao a ser empregado.
Todo esse envolvimento permite atribuir responsabilidades sobre os
riscos tanto a administradores quanto a stakeholders.
Um campo de explorao no processo de comunicao e consulta
refere-se ao julgamento dos critrios de comparao a serem empregados, que depende muito da familiaridade dos indivduos com o risco, da
confiana nos mecanismos de controle e da percepo da atividade, que
pode trazer perdas organizao ou a terceiros. Tal percepo pode
ser alterada substancialmente com o tempo por mudanas da cultura
interna, da sociedade ou dos diplomas legais.
3.5.3 Estabelecimento do contexto
O contexto envolve os ambientes interno e externo e o propsito da
atividade de gerenciamento de riscos. Tal definio fundamental para
relacionar os objetivos da organizao ao ambiente em que estes so
perseguidos, para especificar o escopo do processo de gerenciamento e
para definir o conjunto de critrios que ser empregado na anlise de riscos, alm dos fatores-chave na identificao e na avaliao dos riscos.
O contexto externo define o ambiente no qual a organizao opera
e as relaes entre ambos. Pode-se considerar os ambientes poltico, financeiro, regulatrio, competitivo ou social que interagem com
a organizao. importante definir as percepes e os valores dos
stakeholders externos, a fim de considerar seus objetivos na definio
de critrios empregados no gerenciamento de riscos.
O contexto interno descreve o funcionamento da organizao, levando em conta fatores internos como cultura, estrutura, capacidades
e recursos, bem como stakeholders internos, metas, objetivos e estra81

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tgias para alcan-los. A poltica organizacional e as metas auxiliam


na definio da poltica de riscos.
O contexto do gerenciamento de riscos permite visualizar onde o
processo ser aplicado, levando em considerao a necessidade de
cotejar-se custos, os benefcios e as oportunidades. Os recursos requeridos e os registros a serem mantidos devem ser especificados.
Estabelecer os critrios de avaliao tambm faz parte da definio do contexto, refletindo o modo como os riscos sero tratados pela
organizao. Podem ser afetados pela percepo de stakeholders e por
restries legais ou regulatrias. Os critrios consideram o modo como
sero definidos a expectativa de ocorrncia dos eventos e os tipos de
conseqncias esperadas. Podem ser quantitativos ou qualitativos,
expressando facetas relevantes dos riscos.
3.5.4 Identificao dos riscos
O processo de identificao de riscos deve ser sistemtico, compreensivo e bem estruturado, pois se algum deles for esquecido nessa
fase, provavelmente no ser lembrado em fases posteriores. O fato de
serem controlados ou no pela organizao irrelevante no processo.
O produto desta etapa uma lista de riscos e eventos que podem produzir
impacto no alcance dos objetivos identificados no contexto.
Os eventos considerados devem ser capazes de impedir, atrasar ou
potencializar o alcance dos objetivos. Identificado o que pode ocorrer,
necessrio considerar suas possveis causas e cenrios.
3.5.5 Anlise dos riscos
A anlise envolve o entendimento do risco, produzindo as informaes que alimentaro o processo de deciso quanto estratgia de
tratamento mais apropriada. Nesta etapa, so consideradas as fontes de
risco, suas conseqncias positivas e negativas e as expectativas de que
os eventos ocorram. Fatores que afetam os impactos e as expectativas

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Gerenciamento de riscos

devem ser apropriadamente identificados. Uma anlise preliminar pode


ser feita para que riscos similares sejam combinados, ou aqueles que
produzem menor impacto sejam descartados do estudo.
As medidas de controle existentes podem ser consideradas e, portanto, processos, dispositivos e prticas que atuam para minimizar os
riscos negativos ou potencializar os positivos so identificados para se
estimar seus pontos fortes e fracos. Uma forma simples de expressar
o risco por meio da igualdade

RISCO = Funo da (Expectativa de ocorrncia do evento; conseqncias)


Os eventos com resultados catastrficos devem merecer a ateno
da organizao em seu maior nvel hierrquico, pois trazem as maiores
ameaas. Usualmente, baixos riscos correspondem a eventos mais
freqentes e resultam em problemas menores. No entanto, aos mais
baixos podem corresponder problemas crnicos que, no longo prazo,
resultam em perdas acumuladas significativas, at equivalentes aos
eventos raros de grande impacto. Assim, os riscos desenvolvem-se em
uma faixa delimitada, como mostra a Figura 2.

Alta

Problema

Probabilidade

Campo de
variao
dos riscos

Catstrofe

Baixa
Baixa

Alta

Conseqncia

Figura 2 Campo de variao dos riscos

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A expectativa de ocorrncia do evento e a magnitude de suas conseqncias so estimadas em relao ao contexto considerado. Esses
fatores so combinados para produzir um nvel de risco. Quando no se
dispe de dados estatsticos confiveis, pode ser feita uma estimativa
subjetiva.
A anlise pode ser qualitativa, semiquantitativa ou quantitativa. Na
prtica, a anlise qualitativa freqentemente empregada de incio para
se obter uma indicao geral do nvel de risco, para depois se conduzir
anlise quantitativa, caso seja possvel. O modo qualitativo emprega
palavras para descrever a magnitude da expectativa de ocorrncia do
evento (probabilidades, freqncias ou descritores) e das conseqncias. Em alguns casos, esse tipo j apropriado ao processo de deciso.
Em outros, a nica alternativa, em funo da baixa representatividade
dos dados disponveis.
No modo semiquantitativo, atribuem-se valores a uma escala qualitativa, ou descritiva, tomando-se o cuidado de empregar esses nmeros em frmulas que reconheam as limitaes do mtodo. Os valores
relativos atribudos nesta escala podem resultar em inconsistncias,
produzindo resultados no apropriados.
O modo quantitativo utiliza valores numricos tanto para a expectativa de ocorrncia do evento quanto para a conseqncia. A ltima pode
apresentar naturezas diversas e ser expressa em termos monetrios
por parmetros tcnicos ou pelo impacto produzido nos seres humanos.
O modo de combinar a expectativa de ocorrncia e as conseqncias
depende do tipo de risco e da forma como so utilizados os resultados.
Como as estimativas so imprecisas, uma anlise de sensibilidade
pode ser feita para testar o efeito da incerteza ao se assumir determinados dados no estudo. Tal anlise tambm pode ser utilizada para testar
a eficcia dos controles e das opes de tratamento de riscos.
3.5.6 Avaliao dos riscos
A avaliao de riscos utiliza os resultados da anlise de riscos, a
fim de se tomar decises sobre aes futuras. A presente etapa envolve
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Gerenciamento de riscos

a comparao entre o nvel de risco encontrado e o critrio previamente


estabelecido. Os critrios, expressos qualitativa ou quantitativamente,
devem ser consistentes com os trs contextos, ou seja, o interno, o
externo e o do gerenciamento de riscos, observando os objetivos e as
percepes dos stakeholders.
comum representar-se em tabelas a gradao do risco em funo
de faixas de variao da expectativa de ocorrncia do evento e de suas
conseqncias, a fim de facilitar a visualizao na anlise comparativa.
Os eixos dessas tabelas representam as duas variveis que compem
o risco, e as clulas representam suas gradaes. As escalas que sero utilizadas para representar os eixos dependem do problema a ser
resolvido e do fator tempo.
Os riscos so categorizados em vrios nveis, usualmente cinco
ou mais, de acordo com a aplicao. Todos esses nveis podem ser
agrupados em trs conjuntos com caractersticas bem especficas:
uma faixa superior, em que os riscos adversos so intolerveis
e medidas para sua reduo so essenciais, qualquer que
seja o custo para se atingir o nvel adequado. Demandam
ateno imediata do mais alto nvel da administrao;
uma faixa intermediria, na qual custos e benefcios so
levados em considerao, e as oportunidades so comparadas com conseqncias potenciais adversas. Normalmente
tratada com monitoramento especfico; e
uma faixa inferior, em que riscos positivos e negativos so
negligenciveis ou to pequenos que medidas de tratamento
so desnecessrias ou improvvel o emprego de recursos
adicionais.
3.5.7 Tratamento dos riscos
A etapa de avaliao produz uma lista dos riscos que requerem
tratamento a partir de uma classificao de prioridade. Nesta etapa, identificam-se alternativas possveis, avalia-se cada opo e preparam-se os

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planos de ao, at chegar-se implementao. Para que os planos


sejam eficazes, fundamental entender-se as causas dos riscos, as
chamadas causas-raiz, que embutem facetas da cultura organizacional, prticas e processos que necessitam ser modificados. No basta
entender as causas imediatas, mas os fatores que as influenciam, para
que o tratamento seja eficaz.
Regra geral, invivel tratar-se todos os riscos, da a necessidade
de implementar uma combinao de aes mais apropriada. A estratgia
de tratamento ser sempre desenvolvida de cima para baixo, direcionada pelos objetivos da organizao e pela necessidade de reduzir
incertezas at um nvel tolervel. Vrias medidas de tratamento precisam ser aceitas pelos stakeholders quando estes possuem interesse
nos riscos a serem reduzidos.
A seleo da melhor opo envolve a anlise conjunta dos custos de implementao de cada opo e dos benefcios derivados. Em
geral, so cotejados os custos para se gerenciar os riscos e seus benefcios, levando sempre em considerao o contexto para que sejam
considerados todos os custos diretos e indiretos, alm dos benefcios,
sejam eles tangveis ou intangveis, mensurados em termos financeiros ou no. Podem ocorrer custos e benefcios indiretos ao longo do
tempo, influenciando as estimativas. Nesses casos, h necessidade de
se calcular o valor presente lquido. Alm dos fatores econmicos, as
responsabilidades sociais e legais so essenciais na anlise, muitas
vezes at sobrepujando a varivel econmica.
O produto final do tratamento o documento que demonstra as
opes escolhidas a serem implementadas, traduzidas em estratgias e
planos. Estes ltimos devem ser comparados e integrados, a fim de se
identificar e eliminar eventuais redundncias. O documento final inclui as
aes propostas, o modo de comunicao dos planos e das estratgias,
os recursos necessrios, as responsabilidades, os prazos, as medidas
de desempenho e o processo de monitoramento e reviso.

86

Gerenciamento de riscos

3.5.8 Monitoramento e reviso


O monitoramento das aes previstas nos planos de tratamento
essencial para assegurar que o efeito produzido permanea relevante
ao longo do tempo. A comparao entre o progresso efetivo e o previsto nos planos de tratamento deve ser uma atividade incorporada
ao acompanhamento do desempenho global da organizao e aos
relatrios de gesto.
A expectativa de ocorrncia de eventos e suas conseqncias
podem se modificar no tempo, bem como os fatores que afetam a adequabilidade e os custos no tratamento dos riscos. As mudanas podem
ser instantneas ou graduais, produzindo impactos considerveis aos
objetivos da organizao.
A fim de melhor acompanh-las, importante a definio de indicadores de desempenho para certas atividades. Esses indicadores
devem ser de fcil mensurao e eficientes no que se refere demanda
de tempo, esforo humano e recursos. Alm disso, devem propiciar um
aprendizado coletivo do processo de gerenciamento de riscos.
3.6 Documentao do processo de gerenciamento de riscos
Cada estgio do processo de gerenciamento de riscos deve ser
documentado adequadamente. Premissas, mtodos, fontes de dados,
anlises, resultados e motivos levados em considerao nas decises
fazem parte da memria do trabalho, constituindo importantes aspectos
de uma boa governana. O modo de organizar e acessar a documentao deve levar em considerao as necessidades do negcio da
organizao, as imposies legais, o custo de criao e a manuteno
dos arquivos e os benefcios oriundos da reutilizao da informao.
So vrias as informaes a serem registradas: premissas-chave;
limitaes do estudo; fontes de informao; explanao do mtodo
utilizado; termos empregados; controles existentes e sua eficcia; descrio da severidade das conseqncias; expectativa de ocorrncia dos
eventos; nvel de risco resultante e efeitos das incertezas.

87

Secretaria da Receita Federal 4 Prmio Schntag 2005

3.7 Registrador de riscos


O registrador uma ferramenta importante na estimativa e no
tratamento dos riscos. Trata-se de aplicativo que permite a reviso do
processo, produzindo relatrios de estatsticas, tratamentos, custos
incorridos, benefcios e outros fatores importantes anlise e tomada
de deciso. Eles permitem que se desenvolva estrutura formal para
o gerenciamento, assegurando que os riscos foram adequadamente
considerados. O registrador de riscos deve disponibilizar algumas facilidades para os usurios, tais como:
decidir quais categorias de risco utilizar;
manter sistemtico registro de informaes relativo expectativa
de ocorrncia de eventos, conseqncias, gradaes de riscos
e nveis de confiana;
permitir o gerenciamento de riscos no nvel da cpula da
organizao, bem como em suas subdivises;
permitir auditorias de reviso para identificar eventuais erros
ou omisses no processo de gerenciamento;
manter histrico dos riscos identificados;
avaliar o custo-benefcio das aes advindas do tratamento
dos riscos;
monitorar todos os riscos e comunicar-se com os responsveis pelo tratamento quando as aes ainda no tiverem sido
desenvolvidas; e
permitir ajustes aps o tratamento, avaliando o risco residual.
3.8 Implementao de efetivo gerenciamento de riscos
A fim de implementar efetivamente o gerenciamento de riscos,
a organizao deve desenvolver uma poltica voltada ao tema e aos
respectivos planos de aes estratgicas. Essa inteno deve ser
expressa na poltica da organizao em um breve documento de alto

88

Gerenciamento de riscos

nvel, mostrando firme interesse na abordagem do gerenciamento de


riscos e criando ligaes com outros planos estratgicos.
O passo inicial para implementao um levantamento dos elementos ligados ao processo de gerenciamento de riscos. A reviso das
prticas j existentes deve levar em conta as necessidades da organizao e seu contexto.
O planejamento do gerenciamento de riscos define o modo como o
processo ser conduzido internamente, com o objetivo de inseri-lo nas
prticas e nos processos mais importantes da organizao, de maneira
efetiva, eficaz e sustentada. Pode ainda alterar os processos de gesto
da organizao a fim de fazer parte de sua poltica estratgica.
A responsabilidade da implementao recai sobre os diretores e os
executivos, que, em ltima anlise, esto frente do gerenciamento de
riscos na organizao. Deve estar bem clara a responsabilidade pela
integrao do processo com as demais atividades. Essa orientao
facilita atribuir responsabilidades para determinadas categorias de
riscos, em especial na implementao das estratgias de tratamento e
na manuteno dos controles associados.
Todo o processo exige recursos compatveis com as atribuies
dadas. Para isso, so necessrias pessoas com habilidades adequadas,
definio clara da poltica, documentao de procedimentos e processos, sistemas e bases de dados apropriados e recursos financeiros para
o tratamento dos riscos.

Captulo 4
O gerenciamento

de riscos na administrao tributria

4.1 Abordagem tradicional


A administrao tributria opera sistemas inseridos em ambientes
complexos, cuja dinmica envolve expectativas crescentes da sociedade
em relao justia fiscal, s inovaes nas estruturas financeiras e
de negcios, ao crescimento do comrcio e de transaes internacio89

Secretaria da Receita Federal 4 Prmio Schntag 2005

nais e aos desafios contnuos em face dos agressivos esquemas de


planejamento tributrio.
No entanto, usual que o contribuinte receba tratamentos diferenciados nos vrios setores da administrao tributria, sem que haja ao
integrada entre estes. Alm disso, os contribuintes tendem a ser analisados de modo semelhante pelo Fisco, sem uma diferenciao prvia
dos grupos constitudos por indivduos ou por entidades semelhantes,
ou seja, que ofeream riscos equivalentes. A seleo de contribuintes
feita em funo de uma combinao de dados internos e externos,
utilizando como critrio o potencial de retorno da ao fiscal para aqueles
com indcios de descumprimento de suas obrigaes tributrias.
Historicamente, muitas administraes tributrias tm enfrentado
os riscos de perda de arrecadao apenas por meio de programas de
fiscalizao, abordagem incompleta, haja vista que o comportamento
do contribuinte complexo, o que torna improvvel o sucesso de uma
estratgia nica de atuao do Fisco.
4.2 Abordagem pelo gerenciamento de riscos
Toda administrao tributria est exposta a riscos de natureza
diversa. O mais bvio deles a falha no processo de arrecadao dos
tributos devidos pelos contribuintes, considerando-se a real capacidade
contributiva de cada um. Deixa-se assim de alcanar determinadas
pessoas fsicas e jurdicas, ou seu alcance apenas parcial. H outros
tipos de riscos a considerar, como aqueles associados s incertezas
da lei ou integridade do rgo e de seus agentes pblicos.
A abordagem do gerenciamento de riscos tem surgido como alternativa emergente entre modernas administraes tributrias pela
dificuldade crescente em alocar-se limitados recursos para alcanar o
nvel apropriado no cumprimento da legislao tributria. De imediato,
surgem as seguintes necessidades: identificao dos riscos-chave
relacionados ao descumprimento das leis tributrias; identificao de
grupos de contribuintes relacionados a tais riscos; e identificao dos
riscos que sero tratados para se alcanar os melhores resultados.

90

Gerenciamento de riscos

No caso de possibilidade de perda de arrecadao, diversos fatores


antepem-se s pretenses do Fisco, tais como incertezas e imprecises
ligadas legislao tributria, erro ou desconhecimento do contribuinte,
inteno deliberada de sonegar impostos ou aproveitamento de oportunidades abertas para eliso fiscal. Sem uma metodologia sistemtica
que apie o processo de deciso, podem ocorrer perdas expressivas de
receita, caso as aes preventivas e corretivas sejam maldirecionadas.
O gerenciamento de riscos associados perda de arrecadao um processo que estima, categoriza e trata riscos associados ao comportamento
do contribuinte. Independentemente do sistema tributrio analisado, o
cumprimento da legislao fiscal est relacionado a quatro obrigaes: cadastrar-se como contribuinte, caso previsto nas normas legais; apresentar
declaraes a que est obrigado; reconhecer responsabilidade passiva;
e pagar tributos de acordo com os prazos previstos. Se alguma dessas
obrigaes no for observada, h o risco de perda de arrecadao.
A abordagem dada pode ser estratgica (de cima para baixo), ou
ttico-operacional (de baixo para cima). No modo estratgico, o foco
recai na identificao de formas especficas de descumprimento da lei
tributria ou de perda de arrecadao, como, por exemplo, por meio de
prticas elisivas, pelos preos de transferncia, pelo no-recolhimento
de impostos retidos na fonte ou de contribuies previdencirias, por
fraudes diversas ou por planejamentos tributrios agressivos. No plano
operacional, o gerenciamento de riscos volta-se para tratamento de
casos individuais, a exemplo da identificao de interpostas pessoas,
de omissos quanto apresentao de declaraes ou de contribuintes
que no apuram ganhos de capital.
A Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico
(OCDE) j propunha, desde 2001, a abordagem do gerenciamento de
riscos, em tudo semelhante metodologia representada na Figura 1,
conforme preconizado na norma AS/NZS 4.360. A metodologia apresentada pelo Centro de Administrao e Poltica da OCDE (2001) prev a
definio do contexto, a identificao, a anlise, a estimativa e o tratamento dos riscos, com elaborao dos respectivos planos e estratgias
a serem implementados. A etapa de monitoramento e reviso tambm
comum s duas metodologias (OCDE x AS/NZS 4.360).

91

Secretaria da Receita Federal 4 Prmio Schntag 2005

Segundo o documento intitulado Compliance Risk Management,


publicado pelo Centro de Poltica e Administrao Tributria da OCDE
(2004), o foco em grupos ou categorias de contribuintes permite compreender melhor seus comportamentos e necessidades para, em um
segundo momento, traar-se a melhor estratgia para promover o efetivo
cumprimento de suas obrigaes, seja pela assistncia direta, pela imposio legal no curso de aes fiscais ou de cobrana, por mudanas
na legislao tributria ou por uma combinao dessas estratgias.
4.3 Equilbrio entre prestao de servios e aes coercivas
A administrao tributria deve ser percebida como um rgo confivel, como um educador que prov o suporte adequado aos contribuintes,
como um firme fiscalizador das leis e como um administrador razovel
dos temas sob sua responsabilidade. A prestao de servios sociedade
demanda recursos vultosos aos cofres pblicos e representa uma parcela
extremamente visvel da atuao do Fisco. A autoridade tributria tambm
deve ser capaz de diferenciar os contribuintes, levando em conta os riscos aos seus objetivos, a fim de impor a lei de acordo com a capacidade
contributiva individual, princpio basilar do direito tributrio.
Em um encontro de autoridades tributrias de pases da OCDE,
realizado em Dublin (Irlanda), em junho de 2005, tratou-se de um dos
temas mais relevantes para o Fisco: como incrementar o cumprimento
espontneo das obrigaes tributrias. Uma das linhas de discusso
desse encontro abordou o equilbrio entre a atuao da administrao
tributria como prestadora de servios sociedade e como autoridade
constituda para impor e fiscalizar o cumprimento da legislao. Com
relao a esse tpico, foram apresentadas as experincias da Austrlia
e da Noruega no emprego da abordagem do gerenciamento de riscos,
focando a busca de tal equilbrio. As principais concluses foram documentadas nas Notas de Referncia aos Temas de Discusso, do Centro
de Administrao e Poltica Fiscal da OCDE (2005).
No que se refere aos riscos associados prestao de servios,
interessante segmentar ou agrupar os contribuintes em funo: da com-

92

Gerenciamento de riscos

plexidade dos tributos a eles relacionados; de interesses especiais em


tributos de cada segmento; de grupos especficos que desenvolvam atividades relacionadas aos tributos, como os consultores; e de contribuintes
com interesse geral em tributos, como estudantes e assalariados.
A administrao tributria deve sempre buscar a melhoria dos servios prestados sociedade. Uma vertente importante nessa faceta do
Fisco a busca constante da simplificao com relao s obrigaes
dos contribuintes. O estabelecimento de um contato mais prximo a
estes tambm atua na preveno de perdas e, com a tendncia de
emprego da certificao digital, tal acesso ter dupla utilidade: para
aqueles que no esto cumprindo suas obrigaes, o envio de mensagens a grupos associados a maiores riscos servir de alerta e estmulo
auto-regulao. Para os que esto conforme, aumentar a percepo
de que o esforo para cumprir suas obrigaes no ter sido em vo.
4.4 Definio do contexto
Na definio do contexto produz-se uma declarao concisa
dos objetivos da organizao, dos critrios de avaliao e do conjunto de elementos para estruturar a atividade de identificao de
riscos. importante considerar no sistema tributrio administrado
pela Receita Federal do Brasil as vrias hipteses de lanamento
por homologao, no qual indivduos e empresas preparam as informaes relacionadas aos fatos jurdicos que definem os fatos
geradores e as encaminham ao Fisco. Considerando-se a impossibilidade de serem revistos todos essas questes jurdicas, a tendncia
atual de que a administrao tributria privilegie a abordagem do
gerenciamento de riscos a fim de realizar uma verificao seletiva
do cumprimento da legislao.
Existem diversos participantes no sistema tributrio, o que torna rdua a tarefa de definir critrios para avaliao dos riscos que ameaam o
efetivo cumprimento da misso do Fisco, especialmente em um ambiente
com muitas incertezas. Deve-se ter em mente que um mesmo evento
pode produzir vrios efeitos diferentes. Por exemplo, fraudes estruturadas

93

Secretaria da Receita Federal 4 Prmio Schntag 2005

de restituio de imposto de renda de pessoa fsica causam, alm da


imediata perda de arrecadao, um dano imagem do Fisco, degradando
a imagem da autoridade tributria perante a sociedade.
4.5 Identificao de riscos
A identificao dos riscos que se opem viso e aos objetivos
da administrao tributria deve iniciar-se no nvel estratgico. Neste
nvel, procura-se identificar categorias especficas de contribuintes
cujo comportamento pode representar perdas expressivas arrecadao do Fisco, danos sua imagem ou perda de autoridade perante
a sociedade. A segmentao dos contribuintes em grupos formados
por indivduos ou sociedades que apresentam riscos isonmicos
representa uma forma eficaz de gerenciar as ameaas contra a administrao tributria.
No nvel estratgico, sero demandadas aes aos maiores gestores da administrao, responsveis pela poltica tributria, promovendo
alteraes no mbito da legislao. Podem ser necessrias decises
que envolvero outros rgos participantes do sistema tributrio.
O acompanhamento efetivo das questes polmicas relacionadas
aos tributos administrados pelo Fisco bem como a comunicao eficaz
das causas relacionadas aos problemas identificados representam ferramentas poderosas para melhoria da qualidade do trabalho de todos
os servidores, alm da preveno ou da minimizao de perdas futuras,
por meio de aes corretivas levadas a cabo com novos procedimentos
e com mudanas na legislao.
No nvel operacional, as unidades executoras devem identificar
casos individuais de contribuintes que, agregados a outros em situao
semelhante, formam coletivamente os grupos que ameaam os objetivos
visualizados no nvel estratgico.

94

Gerenciamento de riscos

4.6 Estimativa de riscos e priorizao no tratamento


A administrao tributria necessita de mecanismos objetivos para
aferir o grau de cumprimento das obrigaes principais e acessrias
de indivduos e sociedades participantes do sistema tributrio. Nem
todos os riscos necessitam ser tratados, e, para a deciso do que
deve ser feito, lana-se mo de uma abordagem equilibrada, de forma
que sejam tratados riscos de natureza diversa. O propsito separar
aqueles que necessitam de tratamento especial dos que possuem
menor potencial. A priorizao para o tratamento no pode ser considerada, no mbito do Fisco, como uma cincia matemtica, reduzindo
a deciso a um s objetivo. Existe um conjunto de fatores que devem
ser considerados na comparao dos riscos com os critrios, muitos
deles de natureza heterognea.
4.7 Melhores prticas na administrao tributria
As polticas e os processos ligados ao gerenciamento de riscos
devem ser constantemente revistos, comparando-os com as melhores
prticas internacionais.
Os Princpios Administrativos Gerais, editados pelo Centro de
Administrao e Poltica Fiscal da OCDE (2001), materializado no documento GAP003 Risk Management, fazem referncia s melhores
prticas observadas no processo de gerenciamento de riscos e aos
fatores que nele influem, resumidos a seguir:
equilbrio entre os riscos e os controles existentes;
atribuio de clara responsabilidade pelo gerenciamento de
riscos;
documentao dos riscos e de suas caractersticas;
centralizao da funo de controle de risco;
flexibilidade e continuidade do processo, adaptando-se s
mudanas ambientais;

95

Secretaria da Receita Federal 4 Prmio Schntag 2005

integrao com o processo de planejamento em nvel estratgico e ttico-operacional;


indicadores apropriados para medir desempenho e efetivo
acompanhamento;
pessoal capacitado, qualidade dos estudos e validao dos dados
que alimentaro o processo de gerenciamento de riscos; e
sistemas tecnolgicos de apoio, interligados no intuito de fazer
com que a coleta de dados seja parte integral do processo
de gerenciamento de riscos.

Captulo 5
Aplicaes na Receita Federal do Brasil
5.1 Contexto
Estabelecer o contexto significa identificar o ambiente em que a
Receita Federal do Brasil realizar o gerenciamento dos riscos associados gesto dos tributos internos, das contribuies previdencirias
e do controle aduaneiro. Os riscos ao cumprimento da misso e aos
objetivos da administrao tributria s podem ser identificados no seu
contexto de atuao. Existem diversos documentos que devem ser
consultados para definio do contexto, tais como o Regimento Interno
da Receita Federal do Brasil, os Planos Estratgicos Bianuais elaborados pela administrao, o oramento em sua totalidade, por rgo
central e por superintendncia regional, o Programa de Capacitao e
Desenvolvimento (Procad), alm de relatrios de gesto apresentados
anualmente, dentre outros documentos relevantes.
No que se refere aos critrios de aceitabilidade dos riscos, podese prever um conjunto de parmetros qualitativos e quantitativos. Os
primeiros podem estar, por exemplo, ligados imagem da administrao
tributria, presena fiscal, integridade fsica dos agentes pblicos
do Fisco ou percepo de sua capacidade para o combate ao descaminho, ao contrabando, pirataria e s fraudes estruturadas contra a
96

Gerenciamento de riscos

administrao pblica. Quanto aos quantitativos, podem estar ligados


a fatores estratgicos, como o nvel geral de arrecadao, ou a fatores
tcnico-operacionais.
5.2 Os stakeholders externos
Para gerenciar os riscos, a Receita Federal do Brasil deve identificar os stakeholders internos e externos. A definio dessas figuras
no tarefa fcil, ainda que alguns sejam mais evidentes. Sem entrar
no mrito de quais seriam os internos, vamos tentar listar alguns dos
stakeholders externos administrao tributria federal apenas para
evidenciar a importncia de se levar em considerao suas perspectivas
e a maneira como podem influenciar a percepo de riscos.
Um dos mais evidentes stakeholders externos seria a Procuradoria da
Fazenda Nacional, parceira em vrias aes fiscais iniciadas na Receita
Federal do Brasil. Por exercer uma atividade contnua dos auditores-fiscais, os procuradores da Fazenda possuem necessidades e experincias
que devem ser levadas em considerao na anlise de riscos.
Um segundo stakeholder de interesse seria o Ministrio Pblico
Federal, que na figura de fiscal da lei possui competncia para requisitar aes diversas Receita Federal do Brasil. No raro, as demandas
requisitrias causam impacto significativo na fiscalizao em diversas
unidades da RFB. Ainda que se entenda o papel desempenhado pelos
Procuradores da Repblica, h abundantes argumentos que demonstram a eficcia relativamente baixa nas aes fiscais originadas por
demandas requisitrias, em comparao quelas programadas segundo
os critrios internos. De qualquer forma, trata-se de um fator que deve
ser permanentemente considerado e tratado pela administrao.
Pode-se apontar, ainda, o Conselho de Contribuintes, rgo julgador
na esfera administrativa, cujas decises podem orientar futuras aes
fiscais ou produzir movimentos no sentido de suprir deficincias nas leis
e nos regulamentos editados pela Receita Federal do Brasil.
Outro participante de interesse ao processo o Congresso Nacional, onde so elaborados os projetos e promulgadas as leis que podem
97

Secretaria da Receita Federal 4 Prmio Schntag 2005

produzir impactos nos interesses da administrao tributria. Sem querer


ser exaustivo, essa uma lista de atores que deve ser analisada em
qualquer gerenciamento de riscos da Receita Federal do Brasil.
5.3 Riscos associados perda de arrecadao
5.3.1 Identificao dos riscos
Os riscos associados perda de arrecadao esto inseridos em
um contexto mais amplo de gerenciamento associado s atividades da
administrao tributria, em que so considerados fatores econmicos,
polticos, sociais, a confiana da sociedade no sistema tributrio e no
Fisco, o arcabouo jurdico e a capacidade da autoridade tributria.
As melhores prticas indicam a necessidade de se realizar a segmentao dos contribuintes pelo fato de eles serem heterogneos, a
fim de se estimar os riscos associados perda de arrecadao, segregando-os em grupos de caractersticas semelhantes.
Em um mundo ideal, a administrao tributria conheceria a exposio ao risco de perda de arrecadao de cada segmento de contribuintes
e as respectivas taxas de efetivo cumprimento da legislao tributria.
Assim, seria possvel decidir sobre a melhor alocao de recursos para
maximizar o alcance dos objetivos do Fisco.
Nessa abordagem do gerenciamento de riscos, em que predominam
as incertezas, objetiva-se identificar as maiores ameaas relacionadas
perda de arrecadao, relacionando-as a grupos especficos de contribuintes, a fim de trat-los de modo apropriado.
Com relao a essa metodologia de agrupamento, pode-se citar,
como referncia, o Australian Taxation Office (2002), autoridade tributria com larga experincia no gerenciamento de riscos, que deixa claro
em seus planos estratgicos o emprego dessa abordagem de segmentao, a fim de melhor fiscalizar o cumprimento da legislao tributria,
procurando identificar grupos de contribuintes e outros participantes do
sistema tributrio que apresentam comportamentos e necessidades
semelhantes.
98

Gerenciamento de riscos

Para realizar a segmentao dos contribuintes, deve-se classificlos e agrup-los conforme suas caractersticas comuns, em razo de
apresentarem comportamento semelhante em relao observncia da
legislao tributria. Para exemplificar, de se esperar que segmentos
de pessoas fsicas de alto potencial econmico, cujos negcios e operaes so complexos, possam empregar diferentes artifcios para elidir ou
evadir tributos. Esse um estrato de contribuintes com alta visibilidade,
e a sociedade percebe-os como usurios de esquemas que podem
benefici-los de maneira desproporcional, afetando a justia fiscal.
A segmentao permite que a administrao tributria trate grupos
semelhantes de contribuintes da mesma maneira, ainda que se deva
levar em conta situaes particulares de alguns deles. Tal estratificao
evidenciar que os riscos so diferentes e que, portanto, cada grupo
exigir tratamento diferenciado.
No campo das pessoas jurdicas, um exemplo de segmentao seria
a classe representada pelas pequenas e mdias empresas, que impem
grandes desafios administrao tributria. Isso se deve dificuldade
de verificao de suas receitas, pelo elevado nmero de empresas deste
porte e por dispor-se de menos informaes de terceiros que possam
ser confrontadas com as destes contribuintes.
Conforme defendido por Habammer (2004), ao explicar, em uma
Conferncia do Ciat, a experincia do Fisco alemo no que tange ao
gerenciamento de riscos associados perda de arrecadao, a segmentao dos contribuintes pode ser feita em funo do nvel e do tipo
de receita, da profisso desempenhada pela pessoa fsica, do setor no
qual atua a empresa, ou do nvel de cumprimento de obrigao tributria,
ainda que tal medida no seja de fcil avaliao.
Em um pas como o Brasil, com todas as suas diversidades, parece razovel que essa segmentao tambm se faa de acordo com as
realidades locais. Assim, o gerenciamento de riscos deveria contemplar
a viso dos rgos centrais e das superintendncias regionais, tanto na
abordagem estratgica quanto na ttico-operacional.

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Secretaria da Receita Federal 4 Prmio Schntag 2005

5.3.2 Avaliao de riscos


O objetivo nesta etapa separar os maiores riscos, que necessitam
de tratamento especfico, dos menos severos, pela avaliao da expectativa de ocorrncia dos respectivos eventos e de suas conseqncias.
Os riscos so comparados com os critrios de aceitabilidade, definidos
no contexto do processo.
A administrao tributria , por natureza, um grande repositrio
de dados, e, em funo disso, parece ser adequado que as anlises de
riscos empreguem o mtodo quantitativo. Em muitos casos, no entanto,
em especial em aplicaes no nvel estratgico, a anlise qualitativa pode
ser adequada tomada de decises. Alm disso, h certos impactos que
produzem conseqncias de diferentes naturezas, muitas das quais no
podem ser precisamente aferidas por nmeros.
5.3.3 Tratamento dos riscos
Envolve a definio de estratgias para incrementar a taxa de
cumprimento espontneo da obrigao tributria. O tratamento pode
envolver mudanas de trs naturezas: aes aplicadas isoladamente ou
em conjunto em relao aos procedimentos especficos de fiscalizao;
nos procedimentos internos e na qualidade dos sistemas que tratam as
informaes; e no nvel de servio a ser oferecido aos contribuintes. Os
resultados obtidos com tais aes devem ser avaliados periodicamente
em funo dos custos e dos benefcios, bem como pela eventual existncia de altos riscos residuais.
Fatores diversos so levados em conta no julgamento das opes
de tratamento, como aceitabilidade, eficincia administrativa, compatibilidade, continuidade dos efeitos, custo-benefcio, efeitos econmicos
e sociais, eqidade, liberdades individuais, competncia jurisdicional,
alavancagem de benefcios em outras reas, alcance dos objetivos da
administrao tributria, aceitao poltica, criao de novos riscos e
tempo necessrio para produzir efeitos.
Um ponto de partida para se identificar opes de tratamento realizar uma reviso dos guias, dos manuais e das orientaes existentes
100

Gerenciamento de riscos

para controlar determinados tipos de risco. Tome-se, como exemplo, o


controle preventivo de habilitao no comrcio exterior que a Receita
Federal do Brasil realiza, conforme previsto na IN SRF n 228/2002.
O objetivo impedir a atuao de interposta pessoa nas operaes de
comrcio internacional. A anlise crtica desse mecanismo de controle
poderia identificar eventuais pontos fracos do processo de habilitao,
evidenciando a necessidade de confronto entre dados disponveis nos
sistemas informatizados da Receita Federal do Brasil com os de outros
rgos, a exemplo do Banco Central. Assim, seria possvel obter-se informaes adicionais de empresas nacionais que pleiteiam a habilitao
para operar no comrcio exterior, cujo capital supostamente foi adquirido
por empresas estrangeiras. Essa medida adicional permitiria o confronto
das informaes de investimento direto, disponveis no Departamento de
Registro de Capitais Estrangeiros do Bacen, com aquelas presentes nos
bancos de dados da RFB. Como se mostrou nesse simples exemplo, o
tratamento deve se basear no entendimento de como o risco surge para
que se possa propor o tratamento adequado.
5.3.4 Ciclo do gerenciamento de riscos associados perda de
arrecadao
O Comit de Assuntos Fiscais da OCDE (2001), no documento intitulado General Administrative Principles GAP003 Risk Management,
defende a segmentao de contribuintes com a finalidade de melhor
gerenciar os riscos de perdas de arrecadao. No mesmo trabalho, a
OCDE apresenta um modelo para o ciclo do gerenciamento de riscos associados arrecadao, que prope a utilizao de estratgias diversas,
a saber, alteraes nos servios prestados aos contribuintes, mudanas
administrativas e atividades de fiscalizao. Reproduziu-se, na Figura 3,
o esquema proposto pela OCDE para o gerenciamento de riscos.
O ciclo impe um acompanhamento sistemtico e dinmico da efetividade das aes corretivas e preventivas, bem como da evoluo dos
riscos. O modelo adota o princpio do acompanhamento de segmentos
de contribuintes, os quais so reunidos em grupos cujas partes possuem
caractersticas semelhantes. O processo de estimativa dos riscos feito
101

Secretaria da Receita Federal 4 Prmio Schntag 2005

pelo monitoramento do ambiente, por revises das estimativas anteriores, pela aferio em funo dos resultados de aes fiscais ou pelo
confronto de dados. Avalia-se a efetividade das estratgias existentes
para incentivar o cumprimento espontneo da obrigao. Dessa anlise
extrai-se uma combinao de estratgias para estimular a observncia
da legislao. Na fase de implementao, acompanha-se a evoluo
do desempenho com a coleta de novos dados, retroalimentando o processo de gerenciamento de riscos. Com base nos riscos relacionados
aos diversos segmentos, decide-se por aes complementares ou
priorizam-se aes para outros grupos de contribuintes.
O estudo apresentado pela OCDE alerta para o perigo de se privilegiar em excesso a cultura de fiscalizao no gerenciamento de riscos
associados perda de arrecadao. A proposta contida no artigo que
sejam separadas essas duas funes, ou seja, gesto de riscos e fiscalizao, haja vista que a etapa de tratamento impe aes diversas,
indo alm de estratgias de seleo de grupos de contribuintes com o
objetivo de propor aes fiscais, como possvel constatar no modelo
da OCDE, representado na Figura 3.

Deciso de examinar determinado


grupo de contribuintes

Priorizar e rever
outros segmentos

Decidir novas aes,


baseado no risco relativo

Processo de estimativa de riscos


1. Determinar a natureza, a extenso e as
causas do descumprimento da legislao
2. Avaliar a eficcia das estratgias
Decidir novas aes,
baseado no
custo-benefcio

Investigar e decidir uma combinao


de estratgias para cumprimento da
legislao tributria

Mudanas
administrativas

Mudanas nos
servios
Coletar dados

Avaliao de
desempenho, com alimentao
de dados na estimativa
de riscos

Aes fiscais

Coletar dados

Figura 3 Ciclo de gerenciamento de riscos associados perda de arrecadao

102

Gerenciamento de riscos

5.4 Riscos associados aos contenciosos


5.4.1 Participantes
Esses riscos esto associados diversidade de entendimento e de
aplicao da legislao tributria em razo das mltiplas vises e interaes que existem no sistema tributrio. Alm dos contribuintes, podem ser
listados como participantes dessa complexa relao a Receita Federal do
Brasil, a Procuradoria Geral da Fazenda, o Conselho de Contribuintes, a
Cmara Superior de Recursos Fiscais e, quando demandada, a Justia
Federal.
At que as aes fiscais sejam julgadas nas esferas administrativa
ou judicial, uma srie de problemas pode ocorrer, resultando em ameaa
pretenso arrecadadora do Fisco Federal. Podem-se citar erros humanos na aplicao das leis e na tramitao dos processos, entendimento
contraditrio de determinados temas e tendncias divergentes de posicionamento entre Fisco e rgos julgadores.
O Legislativo tambm representa um ator relevante no que se refere legislao tributria, pois este Poder pode provocar mudanas
substanciais no arcabouo jurdico, resultando em novas oportunidades
ou ameaas aos objetivos do Fisco. Os riscos associados legislao
podem, ainda, gerar outros: os advindos dos sistemas e dos processos
ligados aos diplomas legais, haja vista que as leis causam mudanas
no modo como a administrao tributria define polticas e se comunica
interna e externamente com variados pblicos.
Todas essas preocupaes foram objeto de profunda anlise pelo
General Auditor of Canada (1998), ao dedicar em seu relatrio anual
um captulo Administrao Interdepartamental do Sistema Tributrio
daquele pas. Nesta avaliao do auditor-geral, tratou-se das diversas
interaes existentes entre os responsveis pela aplicao da legislao,
pela administrao do sistema e pela formulao de polticas no campo
tributrio. Apesar de tratar-se de um sistema diferente do nosso pas, vrias concluses apontadas no relatrio so vlidas para o caso brasileiro,
e estas sero discutidas imediatamente a seguir.

103

Secretaria da Receita Federal 4 Prmio Schntag 2005

5.4.2 Deficincias da legislao


O gerenciamento de riscos deve abarcar uma vertente que acompanhe temas relevantes, a fim de propor mudanas na legislao. No
Canad, questes de interesse surgidas em funo de aes fiscais
realizadas ou de consultas prvias interpostas pelos contribuintes alimentam o processo de gerenciamento de riscos. Uma equipe interorganizacional responsvel por receber as informaes geradas por
tal monitoramento, verificando a possibilidade de propor-se alteraes
na legislao. Na documentao enviada a esse grupo, procura-se
avaliar, de imediato, o potencial das mudanas sugeridas. De particular
interesse, apontadas no relatrio do auditor-geral, esto as transaes
que denotam prticas elisivas.
Nas instncias em que so interpostos recursos pelos contribuintes,
as autoridades canadenses tambm procuram identificar temas associados a deficincias legislativas no resolvidas, que podem representar
grande risco para os interesses da administrao tributria.
5.4.3 Gerenciamento de riscos nas disputas com o contribuinte
No relatrio apresentado pelo auditor-geral do Canad, em 1998,
fica evidente a grande preocupao da administrao tributria em
manter estatsticas dos processos administrativos e judiciais relacionados a aes fiscais, a fim de monitorar quanto do total lanado est
sendo contestado administrativamente ou na Justia, ou seja, o risco
advindo de tais contestaes. Por exemplo, no perodo de 1996-1997
foram interpostos pelos contribuintes 26 mil questionamentos, para os
quais 2 bilhes de dlares canadenses estavam em disputa. Vrias
estatsticas so registradas para avaliar-se os riscos, possibilitando
priorizar aes para minimizar os impactos dos casos correntes, ou
prevenir perdas em casos futuros.
A experincia trazida pelo Canad demonstra a importncia de se
criar a denominada Lista de Questes Importantes. Nela so indicados os
litgios que devem ser priorizados, alm dos casos em que as instncias
de recursos administrativos, ou os tribunais, iro posicionar-se acerca
104

Gerenciamento de riscos

de questes que podero afetar as disputas com outros contribuintes.


Para o perodo-base de 1997, o Canad mantinha aproximadamente
cem casos nesta lista, cujas disputas alcanavam 4 bilhes de dlares
canadenses. Foi desenvolvido um sistema de comunicao entre os rgos interessados, de modo que estes fossem alertados sobre os riscos
envolvidos, para que o conhecimento proveniente dos fatos passados
pudesse repercutir nos trabalhos em curso, sanando eventuais deficincias nos casos em andamento. As dificuldades apontadas pelos tcnicos
referem-se ao entendimento do que venha a ser lanamento de crdito
tributrio sob risco, como determinar as possveis perdas e como registrar
essas informaes. Esse problema foi sanado com a publicao de uma
instruo normativa pela Receita canadense, em 9 de maro de 1998,
estabelecendo o modo como os agentes pblicos devem registrar tais
informaes e a metodologia de clculo das possveis perdas, a fim de
se quantificar o dano em potencial.
Em um sistema de gerenciamento de riscos como esse, importante
reconhecer os problemas dos stakeholders externos diretamente ligados
ao acompanhamento dos processos administrativos e judiciais.
O esprito de responsabilidade compartilhada fundamental para
que as aes definidas no tratamento sejam efetivas, haja vista que
os vrios erros so produto da falha na interao entre o Fisco e os
demais rgos responsveis pela defesa dos interesses da Fazenda
Nacional.
No exemplo canadense, percebe-se que o firme acompanhamento
do trmite dos processos fiscais objetiva no somente prevenir perdas
por eventuais falhas na defesa das matrias em litgio, mas tambm
possibilitar um sofisticado sistema de acompanhamento das questes
tributrias mais sensveis para o aperfeioamento dos agentes pblicos,
dos controles, dos sistemas internos e interdepartamentais e da prpria
legislao. Esse processo permite definir o tratamento apropriado dos
riscos estimados.

105

Secretaria da Receita Federal 4 Prmio Schntag 2005

5.5 Riscos associados ao controle aduaneiro


O controle aduaneiro a atividade desempenhada pela Receita
Federal do Brasil na qual talvez seja possvel observar facilmente um
alinhamento no tratamento dos riscos em nvel estratgico e operacional.
Visualiza-se, de modo evidente, uma linha que representa um continuum
entre os riscos nesses dois nveis, percebidos no contato dirio com
expressivo nmero de contribuintes, com intervenientes no comrcio
exterior, nas aes de carter antecipado, no curso do despacho ou
em auditorias realizadas pelo Fisco. A abordagem preventiva imposta
pela Receita Federal, objetivando dificultar ou impedir a materializao
de situaes e de eventos que constituem risco ao controle aduaneiro,
acentua a percepo de continuidade entre os riscos nos nveis estratgico e operacional.
H dois aspectos dinmicos observveis na evoluo do risco
aduaneiro ao longo da mencionada linha. O primeiro refere-se matria-prima necessria tomada de deciso. medida que o nvel de
risco cresce nesse continuum, maior a necessidade da informao e,
principalmente, do conhecimento para enfrentar as ameaas. Nesse
trecho ascendente da reta, cresce substancialmente a necessidade de
sofisticada tecnologia de informao e de produo de inteligncia para
alimentar o processo de deciso no nvel estratgico.
Constata-se uma segunda dinmica, desta vez de carter temporal,
na linha contnua de riscos do controle aduaneiro. Quanto maiores os
riscos, maior progresso para o futuro deve ser observada, ou seja,
maior necessidade de produzir conhecimentos que representem tendncias futuras para apoio deciso. O enfrentamento desses riscos
d-se por meio de vises prospectivas. Por outro lado, aos menores
riscos associam-se dados e informaes cujo espectro est mais voltado
aos eventos passados.
A identificao dos riscos no nvel estratgico deve representar o
contexto que o nvel operacional tomar como ponto de partida. A anlise
no nvel macro indicar a eficcia do controle aduaneiro realizado ou a
tendncia ao descumprimento de obrigaes principais e acessrias,
exigidas dos intervenientes nas operaes de comrcio exterior. O en106

Gerenciamento de riscos

tendimento das dinmicas descritas e a aplicao do gerenciamento


dos riscos subsidiam as decises da Coana, no nvel estratgico, e das
unidades de despacho e de fiscalizao, no nvel operacional.
Em funo das caractersticas do controle aduaneiro, a anlise de
anomalias, ou seja, ajustes significativos realizados por meio de aes
fiscais, cujos riscos no foram previamente identificados ou adequadamente valorados, pode conduzir ao aperfeioamento do gerenciamento
de riscos pela rpida identificao de falhas no processo.
Nas aplicaes aduaneiras, extremamente importante avaliar
custos e benefcios indiretos relacionados a cada alternativa de tratamento. A possibilidade de que os benefcios se prolonguem no tempo,
conforme mencionado no item 3.5.7, torna necessrio o clculo do valor
presente lquido na preveno de perdas potencialmente alcanveis em
caso de interveno da autoridade aduaneira. Esse critrio de avaliao
pode modificar profundamente as prioridades a serem dadas, em funo
da mudana de percepo do risco relacionado aos intervenientes no
comrcio exterior. Essa viso mais profunda do alcance da ao fiscal
especialmente relevante na aplicao nas aduanas.
O controle aduaneiro tem se modificado profundamente nos ltimos
anos. A prpria seleo para conferncia no curso do despacho tende a
evoluir da seleo parametrizada para a estimativa do risco associado
operao ou ao interveniente.
Nas aes de controle antecipado, tambm h um largo campo de
emprego do processo de gerenciamento de riscos, tanto na identificao
de interposio fraudulenta quanto na habilitao de empresas que
atuaro no comrcio exterior.
Em aes de represso ao contrabando e ao descaminho, cujas
atividades esto sendo concentradas nas Direps das Superintendncias Regionais, tambm se presta essa abordagem para alocao de
recursos e definio de operaes de represso em funo dos riscos
estimados.

107

Secretaria da Receita Federal 4 Prmio Schntag 2005

5.6 Valores e critrios para avaliao de riscos na administrao


tributria
O risco funo da expectativa de ocorrncia do evento e de suas
conseqncias. A Organizao para Cooperao e Desenvolvimento
Econmico (OCDE 2001) prope, no documento GAP003 Risk Management, uma metodologia de gerenciamento de riscos muito semelhante
ao previsto na norma AS/NZS 4.360. A OCDE, nesse artigo, sugere modos
de classificar a expectativa de ocorrncia dos eventos, as conseqncias
dos eventos e os nveis de risco, a fim de servir de comparao nas estimativas realizadas para casos concretos. As principais concluses do
estudo apresentado pela OCDE esto resumidas a seguir:
Descritores da expectativa de ocorrncia (expressa por
probabilidades): a OCDE considera cinco descritores para a
expectativa de ocorrncia dos eventos, denominados quase
certo (95%), provvel (80%), possvel (50%), improvvel
(20%) e raro (5%).
Descritores das conseqncias: considera cinco descritores
para expressar as conseqncias dos eventos na administrao tributria, denominadas extremas, srias, prejudiciais,
menores e negligenciveis.
Critrios para as conseqncias: considera cinco critrios
de medio de impacto: arrecadao, cumprimento da legislao tributria, custo das medidas para a imagem do
sistema tributrio, confiana da sociedade e produtividade.
No Quadro 1, encontram-se resumidos os critrios sugeridos
no estudo realizado pela OCDE, baseado no modelo adotado
pelo Fisco australiano.
Classificao de riscos: considera oito nveis, denominados
crtico, severo, alto, maior, significante, moderado, baixo e
trivial.
Assim, baseado na proposta da OCDE e adaptando-se as orientaes da Norma AS/NZS 4.360, propomos uma matriz de anlise de
riscos com cinco gradaes de risco, apresentada no Quadro 2.

108

Gerenciamento de riscos

Quadro 1 Conseqncias de eventos para a administrao tributria


Extremas

Srias

Prejudiciais

Menores

Negligenciveis

Arrecadao

> Limite 1

Limite 1

Limite 2

Limite 3

Limite 4

Cumprimento
da legislao
tributria

Sistema fraco,
com alto ndice de
fraude e evaso,
e com baixo
risco para os
contribuintes

O descumprimento
improvvel de ser
detectado
Parcela significativa
do segmento sonega
ou comete eliso

Parte significativa
daqueles que no
cumprem obrigaes
tributrias
detectada e tratada

A grande
maioria dos que
no cumprem
obrigaes
detectada e
tratada

Raramente os
que no cumprem
obrigaes deixam
de ser detectados e
tratados

Custo das
medidas

Provavelmente
provocar incentivo
grande evaso
ou crticas
generalizadas

Freqentes reclamaes e preocupaes levantadas


por segmentos de
contribuintes

Sinais de
preocupao de
certos segmentos
de contribuintes

Preocupaes
ocasionais
levantadas por
segmentos de
contribuintes

Larga aceitao da
legislao

Nenhum efeito
no apoio
administrao
tributria

Comparvel ou
melhor que outras
organizaes do
setor pblico ou
privado

Confiana da
sociedade

Ruptura total
do apoio da
sociedade

Danos severos
reputao

Provvel e justificvel
cobertura adversa
da mdia

Pequena perda
de confiana,
mas quando
agregada
com outras
questes,
resultar em
perda de apoio

Produtividade

Menos de
90% de outras
organizaes do
setor pblico ou
privado

Entre 50% e 90%


de outras
organizaes do
setor pblico ou
privado

Entre 10% e 50% de


outras organizaes
do setor pblico ou
privado

Menos de
10% de outras
organizaes
do setor pblico
ou privado

Quadro 2 Gradao de riscos incorridos pela administrao tributria


CONSEQNCIAS

Matriz de anlise
de riscos

Descritores

Probabilidade

Descritores

Extremas

Srias

Prejudiciais

Menores

Negligenciveis

Quase certo

Crtico

Severo

Alto

Alto

Mdio

Provvel

Severo

Alto

Alto

Mdio

Mdio

Possvel

Alto

Alto

Mdio

Mdio

Baixo

Improvvel

Alto

Mdio

Mdio

Baixo

Baixo

Raro

Mdio

Mdio

Baixo

Baixo

Baixo

109

Secretaria da Receita Federal 4 Prmio Schntag 2005

5.7 A Coordenao de Gerenciamento de Riscos (Cogec)


A metodologia apresentada neste trabalho representa uma reviso
de documentos tcnicos que tratam do gerenciamento de riscos e, em
especial, sua aplicao na administrao tributria. Ou seja, um modelo que pode servir de orientao para discusses no mbito da Receita
Federal do Brasil. Apesar de estar baseado em boas prticas relatadas
em diversos fruns, trata-se de uma idia a ser desenvolvida, situao
que j comeou a ser enfrentada em alguns sistemas do Fisco Federal,
como no Controle Aduaneiro e, mais recentemente, com a iniciativa
da criao da Coordenao de Gerenciamento de Riscos (Cogec). As
melhores prticas observadas pela OCDE, conforme relatado no item
4.7, j comeam a ser observadas na Receita Federal do Brasil no que
se refere centralizao da funo de controle de riscos, com a criao
da Cogec. Nas competncias previstas para esta coordenao, encontra-se o gerenciamento de riscos relativos administrao da receita,
s atividades de fiscalizao, aos contenciosos e recuperao de
crditos administrativos.
Para aplicaes na Receita Federal do Brasil, que possui estrutura complexa, fundamental que haja uma centralizao da funo de
risco ligada s questes estratgicas, que podem ficar segregadas e
concentradas nos rgos centrais, quando esto relacionadas a questes de abrangncia nacional ou que representem riscos expressivos
aos objetivos da administrao tributria. No nvel operacional, ou em
temas de cunho regional, o tratamento dos riscos poderia estar nas superintendncias regionais. O controle aduaneiro representa o caso mais
evidente da necessidade de atribuir-se responsabilidade s unidades
locais para enfrentar os riscos.

Captulo 6
Concluses
Vrios fatores tm incrementado substancialmente os riscos incorridos pela administrao tributria, em especial por causa das inovaes
110

Gerenciamento de riscos

introduzidas no mundo dos negcios, do enorme crescimento das relaes internacionais, da consolidao de esquemas fraudulentos ou
elisivos como produto de mercado oferecido aos contribuintes, apenas
para citar alguns.
Um dos maiores desafios enfrentados pelo Fisco ampliar de forma
justa a arrecadao e incrementar a percepo de confiana dos contribuintes no sistema tributrio. A tendncia atual passa pela abordagem do
gerenciamento dos riscos, que procura otimizar a alocao de recursos
para o cumprimento da misso da administrao tributria.
A Receita Federal do Brasil, alm das funes intrnsecas ao cumprimento de sua misso, tambm se envolve em atividades demandadas
pela sociedade, pela comunidade internacional ou por circunstncias
pontuais, como o caso do combate pirataria, ao crime organizado e
lavagem de dinheiro. Tais atividades representam oportunidades de a
organizao apresentar-se sociedade como um rgo de Estado em
seu sentido amplo, mas produzem impactos considerveis na gesto
do Fisco, que tambm devem ser equacionados luz do gerenciamento
de riscos. A confiana da sociedade na administrao tributria e em
sua autoridade para tratar questes delicadas de modo apropriado est
no mago de uma arrecadao sustentada de tributos projetada para
o futuro.
O processo de gerenciamento de riscos induz as equipes a pensarem
nos controles e nos sistemas capazes de prevenir, detectar ou diminuir a
probabilidade e as conseqncias de eventos indesejados. Discusses no
mbito dos pases da OCDE, desde 1997, tm mostrado uma tendncia
das administraes tributrias em adotar metodologias de gerenciamento
de riscos semelhantes s previstas na Norma AS/NZS 4.360. A prpria
OCDE sugere um modelo prximo ao desta norma, o que mostra sua
aplicabilidade e aceitao no campo tributrio.
Existem diferentes nveis de descumprimento da legislao tributria relacionados a grupos de contribuintes com comportamentos
semelhantes. Tal fato sugere que deva haver um gerenciamento do
risco associado perda de arrecadao baseado na segmentao dos
contribuintes.

111

Secretaria da Receita Federal 4 Prmio Schntag 2005

Em alguns pases tem sido demonstrada a necessidade de atuao


de comits interdepartamentais com o objetivo de acompanhar as disputas entre o Fisco e os contribuintes e apontar eventuais deficincias
de legislao, gerenciando-se os riscos da derivados para minimizar
perdas nos casos correntes e futuros. Tais comits recebem informao
das unidades de ponta do Fisco e dos responsveis pelas respostas a
consultas prvias interpostas por contribuintes, alimentando o processo
de gerenciamento de riscos.
Os benefcios auferidos na abordagem de riscos esto relacionados
possibilidade de se criar uma base para o planejamento estratgico,
manuteno do foco nas causas-raiz do no cumprimento da obrigao
tributria, aplicao de tratamento diversificado para reduzir perdas
e aplicao de mtodo baseado em evidncias para a tomada de
deciso.
O Australian Tax Office, administrador tributrio da Austrlia, um
aplicador entusiasta da abordagem de gerenciamento de riscos. O nvel alcanado pelo Fisco australiano fica evidenciado pelos excelentes
trabalhos apresentados em fruns diversos e por pesquisas avanadas
nesse campo. O Australian Tax Office j se preocupa em avaliar como
seu processo interno afeta o gerenciamento de riscos de organizaes
externas, inclusive contribuintes, ou seja, conhecer o denominado metagerenciamento de riscos.
As prticas e as ferramentas empregadas por modernas administraes tributrias na abordagem de riscos servem de estmulo para
que a Receita Federal amplie seu conhecimento na rea, o que parece
ser a tendncia no atual processo de gesto da RFB.

112

Referncias
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Canada Chapter 5 Interdepartmental Administration of the Income
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OECD Centre for Tax Policy and Administration, 2001.
_______. Committee of Fiscal Affairs. Forum on Strategic Management. Guidance Note: Compliance Risk Management: Managing and
Improving Tax Complaine. Paris: OECD Centre for Tax Policy and
Administration, 2004.

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