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LINHAS GERAIS DA REFORMA DO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO (*)

1 O CONTEXTO DA REFORMA

http://rca.cejur.pt/_RCA/Documents/
LINHASGERAIS.pdf

A reforma do contencioso administrativo constitui uma reforma essencial garantia dos direitos fundamentais
dos cidados, pois incide sobre o principal instrumento de garantia desses direitos perante a Administrao
Pblica. Trata-se, por isso, de uma reforma indispensvel plena consagrao, no nosso pas, do Estado
de Direito democrtico.
Como sabido, o contencioso administrativo portugus no foi objecto da reforma profunda que h muito
se exigia e que, em sucessivas revises constitucionais, o legislador constituinte tem vindo a reclamar. Crescentemente aguardada, mas sucessivamente adiada, a necessria reforma foi sendo substituda por medidas
de alcance mais limitado, as quais, aperfeioando embora o sistema, no alteraram as suas traves mestras.
Os dados estatsticos relativos jurisdio administrativa entre 1992 e 2001 revelam que o nmero de
processos instaurados, por ano, no conjunto dos tribunais administrativos de crculo, aumentou para mais
do dobro. Este aumento progressivo da litigiosidade no mbito de relaes jurdico-administrativas teve como
resposta um acrscimo do nmero de tribunais e de juizes. Todavia, essas medidas no se revelaram suficientes para uma resposta eficiente do sistema ao volume das necessidades efectivas.
Na verdade, verificou-se ao longo deste anos que, embora o nmero de processos findos por ano tenha
aumentado progressivamente, ele ficou aqum do nmero de processos instaurados. Consequentemente,
o nmero de processos pendentes foi aumentando sistematicamente, o que se reflectiu numa acumulao
de processos pendentes nos tribunais, bem como, num acrscimo da durao mdia dos processos.
As estatsticas da justia demonstram, efectivamente, que a morosidade processual na jurisdio administrativa constitui uma das principais causas de ineficincia do sistema, na medida em que revela uma
tendncia de aumento da faixa de processos com uma durao entre 2 e 5 anos, em prejuzo dos escales at 2 anos. Verifica-se, portanto, neste lapso de tempo, que os processos tendem a demorar mais.
Por outro lado, verifica-se uma elevada percentagem de processos findos sem julgamento de fundo (61%
nos tribunais administrativos de crculo, em 1999). Considerando que uma parte significativa destes processos
findos ocorre tendencialmente em fases iniciais da tramitao processual, pode deduzir-se que os processos
efectivamente julgados tm, na prtica, uma durao mdia superior evidenciada pela mdia global.
Perante este quadro de aumento global da procura da justia administrativa e de incapacidade do sistema
para responder eficientemente a esta evoluo, que se tem repercutido directa e negativamente no plano
da tutela jurisdicional da esfera jurdica dos particulares perante a Administrao, impunha-se uma profunda
reforma do sistema de justia administrativa, passando pela redefinio da organizao, estrutura e repartio das competncia do conjunto dos tribunais administrativos, bem como, pela definio de regras para
o seu funcionamento interno, aspectos que so contemplados e desenvolvidos no novo Estatuto dos Tribu(*) Com a colaborao do Prof. Doutor Mrio Aroso de Almeida, docente da Faculdade de Direito da Universidade Catlica Portuguesa e da Dr.a Ceclia Gagliardini Graa, Consultora do Gabinete de Politica Legislativa e Planeamento do Ministrio da Justia.

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nais Administrativos e Fiscais (ETAF), aprovado pela Lei n.o 13/2002, de 19 de Fevereiro, e cuja entrada
em vigor se verifica no dia 1 de Janeiro de 2004.
Paralelamente, a reforma em curso assenta tambm numa completa reformulao do processo nos tribunais administrativos, no sentido da sua aproximao ao processo civil e do reforo das garantias de acesso
justia e de igualdade processual inter partes, a qual foi efectuada no novo Cdigo de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), aprovado pela Lei n.o 15/2002, de 22 de Fevereiro, e cuja entrada em vigor
coincide com a do ETAF.
2 QUAL O MBITO DA JURISDIO ADMINISTRATIVA?
O novo Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF), aprovado pela Lei n.o 13/2002, de 19 de
Fevereiro (1), estabelece novos critrios de delimitao do mbito da jurisdio administrativa que alteram
substancialmente o regime actual.
Pretende-se, sobretudo, clarificar os critrios de delimitao da jurisdio administrativa, tendo em vista
facilitar o efectivo acesso tutela jurisdicional dos interessados, evitando conflitos de competncia que
apenas redundam numa morosidade acrescida do funcionamento da Justia.
O mbito da jurisdio administrativa vem definido pelos critrios enunciados no artigo 4.o do ETAF, norma
que atribui aos tribunais administrativos competncia para conhecer e julgar de:
a) Actos pr-contratuais e contratos, praticados ou celebrados ao abrigo de normas de direito
pblico (alneas e) e f) do n.o 1 do artigo 4.o do ETAF)
O ETAF atribui aos tribunais administrativos competncia para julgar questes relativas interpretao,
validade e execuo de contratos, sempre que se verifique uma das seguintes situaes:
i) contrato de objecto passvel de acto administrativo;
ii) existam normas de direito pblico que regulem aspectos especficos do respectivo regime substantivo;
iii) uma das parte seja uma entidade pblica ou concessionrio e as partes contratuais sujeitem o contrato
a um regime de direito pblico;
iv) o procedimento pr-contratual que antecede a celebrao do contrato seja regulado por normas de
direito pblico.
Mantm-se, portanto, a competncia dos tribunais administrativos em funo da natureza do contrato, mas
acrescenta-se o critrio da natureza do procedimento pr-contratual subjacente, abrangendo-se, assim,
contratos celebrados entre pessoas colectivas de direito pblico, entre estas e pessoas colectivas de direito
privado, ou ainda, entre diversas pessoas colectivas de direito privado.
(1) Publicada no Dirio da Repblica, 1.a srie-A, n.o 42, de 19 de Fevereiro de 2002, rectificada pela Declarao de Rectificao
n.o 14/2002, publicada no Dirio da Repblica, 1.a srie-A, n.o 67, de 20 de Maro de 2002 e pela Declarao de Rectificao
n.o 18/2002, publicada no Dirio da Repblica, 1.a srie-A, n.o 86, de 12 de Abril de 2002.

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A competncia dos tribunais administrativos ainda alargada aos processos de impugnao de actos pr-contratuais constantes de procedimento pr-contratual regulado por normas de direito pblico, salvaguardando-se, pois, a possibilidade de cumulao entre o pedido de impugnao de um destes actos com
pedidos relativos ao contrato posteriormente celebrado (cfr. alnea c) do n.o 2 do artigo 47.o do CPTA).
b) Questes de responsabilidade civil extracontratual do Estado ou dos seus rgos, funcionrios,
agentes ou servidores (alneas g), h) e i) do n.o 1 do artigo 4.o do ETAF).
, deste modo, atribuda competncia aos tribunais administrativos para julgar pedidos de indemnizao
fundados em actos praticados no exerccio das funes jurisdicional e legislativa, embora os mesmos no
sejam competentes para os processos de impugnao dos actos causadores dos danos (cfr. alnea a) do
n.o 2 do artigo 4.o do ETAF).
No que se refere, ainda, responsabilidade fundada no exerccio da funo jurisdicional, optou-se por,
apenas, se incluir no mbito da jurisdio administrativa a que resulte do funcionamento da administrao
da justia (alnea f) do n.o 1 do artigo 4.o do ETAF). Assim, a responsabilidade do Estado e a correspondente aco de regresso fundadas em erro judicirio apenas se integram no mbito do contencioso administrativo quando respeitem a facto resultante da actividade dos tribunais administrativos (a alnea a) do
n.o 3 do art 4.o do ETAF).
Por outro lado, o ETAF tambm atribui competncia aos tribunais da jurisdio administrativa para apreciarem todos os pedidos indemnizatrios fundados em responsabilidade extracontratual das pessoas colectivas pblicas, eliminando o actual critrio delimitador da natureza pblica ou privada do acto de gesto
que gera o pedido, causador de grandes incertezas na determinao do tribunal competente. E so, igualmente, da competncia dos tribunais administrativos as aces de responsabilidade civil extracontratual
fundadas em actos praticados por sujeitos privados, sempre que estes sujeitos estejam submetidos ao
regime da responsabilidade civil extracontratual do Estado pelo exerccio da funo administrativa, nos
termos da respectiva lei substantiva.
c) Litgios entre pessoas colectivas de direito pblico e entre rgos pblicos (alnea j) do n.o 1 do
artigo 4.o do ETAF)
O ETAF prev de forma clara e expressa a competncia dos tribunais administrativos para a resoluo de
litgios entre pessoas colectivas de direito pblico e entre rgos pblicos, no mbito dos interesses que
lhes incumbe prosseguir. Trata-se de uma importante inovao, que surge no seguimento de novas linhas
de entendimento do relacionamento entre entidades pblicas, sendo cada vez mais frequentes os litgios
entre elas pelo facto de nem sempre prosseguirem interesses coincidentes.
d) Execuo de sentenas administrativas (alnea n) do n.o 2 do artigo 4.o do ETAF)
Os tribunais administrativos passam a deter a competncia plena e exclusiva para execuo das suas
prprias sentenas, pondo assim termo a um sistema dbio e moroso, no que respeita ao processo executivo de sentenas administrativas. Esta inovao pressupe a configurao de meios processuais verdadeiramente executivos no novo modelo de contencioso administrativo.

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O ETAF exclui, todavia, do mbito da jurisdio administrativa: a apreciao de litgios resultantes de


contratos de trabalho que no confiram a qualidade de agente administrativo, mesmo que uma das partes
seja uma pessoa colectiva pblica (alnea d) do n.o 3 do artigo 4.o do ETAF); a fiscalizao de actos materialmente administrativos praticados pelo Presidente do Supremo Tribunal de Justia (alnea b) do n.o 3 do
artigo 4.o do ETAF); a fiscalizao de actos materialmente administrativos praticados pelo Conselho Superior da Magistratura ou pelo respectivo Presidente (alnea c) do n.o 3 do artigo 4.o do ETAF).
3 COMO SE ORGANIZA E FUNCIONA A JURISDIO ADMINISTRATIVA E FISCAL?
O novo ETAF prev, presentemente, a existncia de um Supremo Tribunal Administrativo, do Tribunal
Central Administrativo e de tribunais administrativos de crculo (arts.11.o, 31.o e 39.o ETAF).
No entanto, estando consagrado, no n.o 1 do artigo 9.o do actual ETAF, a possibilidade do Tribunal Central
Administrativo ser desdobrado em tribunais administrativos regionais, optou o Governo por proceder
criao, por Decreto-Lei Complementar ao Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, do Tribunal
Central Administrativo Norte, com sede no Porto, e do Tribunal Central Administrativo Sul, que ser constitudo por um juzo liquidatrio ao qual competir julgar os processos pendentes no actual Tribunal Central
Administrativo.
Tendo em vista a coerncia normativa do ETAF face ao desdobramento do Tribunal Central Administrativo, foi aprovada, recentemente, na Assembleia da Repblica, a Proposta de Lei n.0 102/IX que altera aquele
Estatuto.
Refira-se, ainda, neste mbito, a possibilidade dos tribunais administrativos de crculo poderem ser agregados aos tribunais tributrios, tal como sucedia j quanto aos tribunais administrativos e tributrios do
Funchal e de Ponta Delgada (n.o 2 do artigo 9.o do ETAF). Com base nesta previso normativa, e tendo
em conta a transferncia para o Ministrio da Justia das competncias do Estado no domnio da organizao administrativa dos tribunais tributrios, operada pela Lei n.o 15/2001, de 5 de Junho, o Governo optou
pela criao de 14 novos tribunais agregados que recebem a denominao de tribunais administrativos
e fiscais na fase de arranque do novo modelo de funcionamento dos tribunais da jurisdio administrativa, aos quais acrescem os tribunais administrativos e fiscais de Funchal e de Ponta Delgada, que permanecem em funcionamento.
A reforma assenta, deste modo, em 16 tribunais administrativos e fiscais de primeira instncia no continente e Regies Autnomas, 2 tribunais centrais administrativos, um no Porto e outro em Lisboa, e num
Supremo Tribunal Administrativo, com sede em Lisboa. Este alargamento da rede de tribunais da jurisdio
administrativa e fiscal pressups o recrutamento e formao de novos magistrados. Neste sentido, iniciam
funes, em 1 de Janeiro de 2004, cerca de 93 novos juizes, aps terem frequentado os devidos curso de
formao e estgio.
Por fim, so de referir importantes alteraes ao nvel da informatizao dos tribunais administrativos e
tributrios, que assentam na criao do Sistema Informtico dos Tribunais Administrativos e Fiscais (SITAF),
aplicao informtica que tem como principais objectivos:

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i) Permitir o envio e recepo de peas processuais e documentos por via electrnica, a tramitao informtica e o tratamento digital dos processos, bem como o acesso aos mesmos via Internet por qualquer
interessado;
ii) Criar aplicaes de workflow para a gesto dos processos;
iii) Desenvolver mtodos de planeamento e previso na gesto global do fluxo de trabalho dos Tribunais
Administrativos e Tributrios;
iv) Criao de uma pgina Internet.
O desenvolvimento do Sistema Informtico dos Tribunais Administrativos e Fiscais (SITAF), projecto reconhecidamente inovador no domnio da Justia, permitir eliminar tempos mortos na tramitao dos
processos, antever com maior grau de previsibilidade a sua durao, bem como, fornecer dados para a
gesto de um sistema de justia administrativa acessvel, seguro, e eficiente, que, a longo prazo, sustente
uma avaliao objectiva da reforma e a adopo racional e fundamentada das medidas que se revelem
necessrias.
4 COMO SE DISTRIBUEM HIERARQUICAMENTE AS COMPETNCIAS ENTRE AS VRIAS
CATEGORIAS DE TRIBUNAIS?
No que se refere distribuio de competncias entre os tribunais superiores e os tribunais inferiores, no
regime at aqui em vigor, os tribunais administrativos superiores julgavam frequentemente causas em
primeira instncia, sendo as matrias por eles apreciadas aferidas em funo do autor do acto e no em
funo da sua importncia ou relevncia jurdica. Consequentemente, o Supremo Tribunal Administrativo
e Tribunal Central Administrativo no funcionavam como verdadeiros tribunais superiores de recurso. Por
outro lado, a necessidade de recurso para o Supremo Tribunal Administrativo e para o Tribunal Central
Administrativo, ambos sediados em Lisboa, constitua uma soluo pouco consentnea com a necessidade
de assegurar a proximidade da Justia aos cidados.
Para obviar a estes inconvenientes, e indo ao encontro de diversas propostas que vinham sendo formuladas na jurisprudncia e na doutrina, e que foram sendo reafirmadas no mbito da discusso pblica
sobre estes diplomas, optou-se por um modelo no qual os tribunais administrativos de crculo passam a
ser tribunais de 1. instncia para a generalidade das situaes (n.o 1 do artigo 44.o do ETAF). O Supremo
Tribunal Administrativo e os Tribunais Centrais Administrativos deixam, assim, e no essencial, de funcionar
como tribunais de primeira instncia, para exercerem as competncias que so prprias dos tribunais superiores, em termos semelhantes aos das Relaes na jurisdio comum. Neste sentido, os Tribunais
Centrais Administrativos passam a ser, em regra, tribunais de recurso das decises dos tribunais administrativos de crculo, eliminando-se as competncias de primeira instncia que era atribuda ao Tribunal
Central Administrativo (artigo 37.o do ETAF). O Supremo Tribunal Administrativo assume o papel de regulador do sistema, competindo-lhe apreciar, em regra, questes de relevante importncia jurdica ou social,
nomeadamente:

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i) Recursos para uniformizao de jurisprudncia fundados em oposio de acrdos, cabendo a competncia ao pleno da seco (artigo 152.o do CPTA e 25.o, n.o 1, alnea b), do ETAF);
ii) Recursos de revista de decises dos Tribunais Centrais Administrativos proferidas em segunda instncia,
quando esteja em causa uma matria que, pela sua relevncia jurdica ou social, seja de importncia
fundamental ou a admisso do recurso seja necessria para melhor aplicao do Direito (artigos 24.o,
n.o 2 e 25.o, n. o 2 do ETAF);
iii) Recurso de revista per saltum de decises de tribunais administrativos de crculo, quando o valor da
causa seja superior a trs milhes de euros e apenas sejam suscitadas nas alegaes questes de direito
(artigo 151.o do CPTA, e n.o 2 do artigo 24.o do ETAF);
iv) Reenvio prejudicial de casos pendentes nos tribunais administrativos de crculo, quando se coloque
perante estes tribunais uma questo de direito nova, que suscite srias dificuldades e possa vir a colocarse noutras situaes (artigo 93.o CPTA, n.o 2 do artigo 25.o do ETAF);
v) Conflitos de competncia entre tribunais administrativos e tributrios ou seces de contencioso administrativo ou tributrio (artigo 135.o e segs. do CPTA, e artigo 29.o do ETAF), bem como os conflitos de
competncia entre tribunais administrativos, (artigo 135.o e segs., do CPTA, e artigo 24.o, n.o 1, alnea h),
do ETAF).
No que se refere instaurao de processos em primeira instncia, o CPTA estabelece, nos artigo 16.o e
seguintes, critrios de competncia territorial que, de uma forma claro e objectiva, permitem aferir qual o
tribunal competente.
Novidades tambm marcantes do novo regime so a previso de aladas para os tribunais administrativos,
relevantes para efeitos de admissibilidade de recurso jurisdicional (artigo 6.o, do ETAF e n.o 1 do artigo
142.o do CPTA), bem como, de regras para a determinao do valor das causas (artigos 31.o a 34.o do
CPTA). Estas regras relevam para efeitos de admissibilidade de recurso, para efeitos de determinao da
forma de processo da aco administrativa comum (processo ordinrio, sumrio ou sumarssimo; cfr. artigos
31.o, 35.o e 43.o do CPTA), mas tambm, para efeitos do pagamento de custas, uma vez que o novo
Cdigo das Custas Judiciais remete para os critrios de determinao do valor da causa previstos na lei
de processo administrativo.
Estas regras so ainda relevantes para, em aco administrativa especial, determinar se o caso julgado
por juiz singular ou em formao de trs (artigo 31.o do CPTA). Na verdade, as novas regras de distribuio
de competncias entre tribunais administrativos redundaram num alargamento muito significativo das
competncias e poderes dos tribunais administrativos de crculo, o que determinou alteraes ao nvel da
formao para julgamento destes mesmos tribunais. Assim, a regra segundo a qual as causas nos tribunais administrativos de crculo so julgadas por juiz singular alterada, no sentido de se prever o julgamento por uma formao de trs juzes, sempre o processo consista numa aco administrativa especial
e a causa tenha valor superior da alada dos tribunais administrativos de crculo (alnea b) do n.o 2 do
artigo 31.o do CPTA, e n.o 3 do artigo 40.o do ETAF). Tratando-se de uma aco administrativa comum,

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apenas intervm o tribunal colectivo quando a forma de processo seja ordinria, as partes assim o requeiram
e nenhuma requeira a gravao da prova (artigo 40.o do ETAF).
Acresce que, nos tribunais administrativos de crculo, o julgamento pode ocorrer com a interveno de todos
os juzes do tribunal quando o respectivo presidente assim o entenda, face a uma questo de direito nova,
que possa ser colocada em futuros litgios (artigo 93.o do CPTA).
5 QUE MEIOS PROCESSUAIS PASSAM A EXISTIR?
O novo sistema assenta na fuso, em torno de dois grandes meios processuais, de uma srie de meios
processuais actualmente existentes.
a) Passam, assim, a existir dois meios processuais principais: a aco administrativa comum, cujo objecto
corresponde a todos os litgios do mbito da jurisdio administrativa que no sigam a aco administrativa especial (artigo 37.o e segs. do CPTA), e a aco administrativa especial, cujo objecto reside na
impugnao de actos administrativos, condenao na prtica de actos administrativos devidos, e pedidos
de declarao de ilegalidade de regulamentos ou da omisso de regulamentos devidos (artigo 46.o e
segs. do CPTA).
A aco administrativa comum segue os termos do processo civil, com algumas adaptaes constantes
do CPTA (n.o 1 do artigo 35.o CPTA), e a aco administrativa especial segue uma tramitao prpria, estabelecida no CPTA.
Por outro lado, passa a ser admissvel apresentar junto dos tribunais administrativos todo o tipo de pedidos
tendentes tutela dos direitos e interesses legalmente protegidos do autor, semelhana do que se passa
no processo civil (artigo 2.o CPTA).
A enumerao do tipo de pedidos admissveis na aco administrativa comum meramente exemplificativa, dada a indispensabilidade de assegurar uma tutela jurisdicional efectiva a todo o tipo de posies jurdicas que no se insiram no mbito objectivo da aco administrativa especial (n.os 1 e 2 do artigo 37.o do
CPTA).
Esta abertura e flexibilidade do objecto do processo implica uma grande permeabilidade entre estes dois
meios processuais. Assim, a possibilidade de cumulao entre os pedidos muito ampla, sendo admissvel a cumulao de pedidos referentes, quer aco administrativa comum, quer aco administrativa
especial. Neste caso, em que os pedidos cumulados correspondem a diferentes formas de processo,
seguem-se os termos da aco administrativa especial (artigos 4.o, 5.o e 47.o do CPTA).
Refira-se que o regime de cumulao de pedidos consubstancia uma alterao de grande relevncia face
ao regime ainda vigente da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos, razo porque o CPTA optou
por enumerar, de forma exemplificativa mas minuciosa, um conjunto de cumulaes possveis (n.o 2 do
artigo 4.o e n.o 2 do artigo 47.o, do CPTA).
b) Alm dos dois grandes meios processuais principais, o CPTA consagra tambm um rol de meios processuais urgentes e autnomos.

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Incluem-se aqui os processos relativos ao contencioso eleitoral, contencioso pr-contratual de determinados


tipos de contratos, intimao para prestao de informaes, consulta de documentos ou passagem de
certides, intimao para defesa de direitos, liberdades e garantias e providncias cautelares (artigo 36.o
CPTA).
c) O regime do contencioso pr-contratual, constante do artigo 100.o e seguintes do CPTA, corresponde,
essencialmente, ao vertido no Decreto-Lei n.o 134/98, de 15 de Maio, com as adaptaes que o Direito
Comunitrio vinha reclamando desde longa data, nomeadamente, a extenso deste regime impugnao
dos actos pr-contratuais relativos contratos de concesso de obras pblicas, (n.o 1 do artigo 100.o do
CPTA). O prazo de impugnao destes actos alargado de 15 dias para um ms (artigo 101.odo CPTA)
e permite-se a impugnao por esta via, no apenas dos actos constantes do procedimento, mas tambm
o programa do concurso, o caderno de encargos ou outro documento conformador do procedimento relativo a estes contratos (n.o 2 do artigo 100.o do CPTA). Finalmente, possibilita-se a existncia de uma
audincia pblica, com alegaes orais e no termo do qual ditada a sentena (artigo 103.o do CPTA).
d) Quanto s intimaes, verifica-se que a intimao para prestao de informaes, consulta de processos
ou passagem de certides agora encarada como um meio principal, ultrapassando a sua actual configurao literal na ainda vigente Lei de Processo nos Tribunais Administrativos, que a concebe como
meio acessrio. (artigo 104.o e segs. do CPTA). Alm disso, cria-se um novo meio processual destinado
a salvaguardar o exerccio em tempo til de um direito, liberdade e garantia denominado intimao para
proteco de direitos, liberdades e garantias (artigo 109.o do CPTA).
A intimao para proteco de direitos, liberdades e garantias pode ser utilizada para impor Administrao ou a outros particulares uma conduta positiva ou negativa necessria para garantir o exerccio de
um direito, liberdade ou garantia (artigo 109.o do CPTA). Reforando-se a tutela de direitos, liberdades e
garantias, determina-se que, quando o particular solicite a emisso de uma acto administrativo de contedo
vinculado no mbito deste meio processual, a sentena produz o efeito desse acto (n.o 3 do artigo 109.o
do CPTA).
Note-se que a especial urgncia que no caso se verifique pode determinar a adopo de medidas destinadas a satisfazer essa situao. Assim, os prazos processuais podem ser especialmente encurtados ou,
em alternativa, realizar-se uma audincia de julgamento no prazo de quarenta e oito horas, finda a qual a
deciso ser imediatamente adoptada (artigo 111.o, n.o 1, do CPTA). E pode ainda efectuar-se a audio
do requerido por qualquer meio de comunicao adequado sempre que as circunstncias o exijam (n.o 2
do artigo 111.o do CPTA).
e) Uma das matrias em que mais relevantes novidades se constata, refere-se s providncias cautelares
(artigo 112.o do CPTA), que se distinguem dos demais meios urgentes visto corresponderem a meios
processuais acessrios e dependentes de uma causa principal.
Consagra-se no CPTA a possibilidade de adopo de quaisquer medidas cautelares, mesmo que no
estejam especificadas na lei, podendo ser requeridas pelas partes, ou determinadas pelo tribunal, quaisquer medidas que se revelem adequadas a assegurar a utilidade da sentena a proferir no processo prin-

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cipal. No obstante, o CPTA enumera um conjunto exemplificativo de medidas, que em muito ultrapassam
as actualmente previstas na Lei de Processo nos Tribunais Administrativos (n.o 2 do artigo 112.o do CPTA).
Verifica-se ainda uma extensa lista de outras inovaes em matria de providncias cautelares, sendo de
destacar-se as seguintes:
i) Adopo de um meio processual nico para as diversas medidas cautelares, sem prejuzo da existncia
de normas disciplinadoras especficas para certos tipos de pedidos (artigo 112.o e segs., e artigo 128.o
e segs., do CPTA);
ii) Presuno de veracidade dos factos invocados pelo requerente quando o requerido no os conteste
(artigo 118.o, n.o 1, do CPTA);
iii) Os critrios essenciais para apreciao da possibilidade de decretamento da providncia passam a ser,
essencialmente, o fumus boni iuris e o periculum in mora, embora a prevalncia de um ou outro na ponderao do julgador possa variar consoante a evidncia da questo ou a natureza da medida solicitada
(artigo 120.o do CPTA);
iv) Possibilidade de antecipao do juzo da causa, a propsito da apreciao do pedido cautelar, quando
o tribunal disponha de todos os elementos necessrios ao seu julgamento e se verifique uma situao
de manifesta urgncia e os interesses envolvidos assim o exijam (artigo 121.o do CPTA).
f) Outro dos meios processuais tambm disponveis no novo contencioso administrativo diz respeito ao
processo executivo, o qual, no novo modelo, pode assumir trs finalidades: execuo para prestao
de factos ou coisas (artigo 162.o e segs. do CPTA), execuo para pagamento de quantia certa (artigo
170.o e segs.) ou ainda, execuo de sentenas de anulao de actos administrativos (artigo 173.o e
segs.).
Verifica-se neste domnio uma alterao completa do quadro normativo existente, essencialmente por se
preverem, pela primeira vez, verdadeiros mecanismos de natureza executiva oponveis pelos tribunais a
entidades pblicas.
O artigo 157.o do CPTA determina, assim, que o processo executivo no s se aplica a todas as sentenas
proferidas em tribunais administrativos, mas tambm a quaisquer outros ttulos executivos cuja relao jurdica subjacente caia no mbito de jurisdio dos tribunais administrativos.
Como tipos de providncias verdadeiramente executivas em sede de execuo de sentena o CPTA prev,
nomeadamente: a entrega de coisa devida, a possibilidade de a prestao ser realizada por terceiro, se o
facto for fungvel, e a emisso pelo tribunal de sentena que produza os efeitos do acto, quando este seja
de contedo vinculado (n.o 4 do artigo 164.o do CPTA).
Particularmente importante em sede de execuo de sentena de anulao de actos administrativos a
previso especfica do contedo do dever de executar, quando um funcionrio haja obtido a anulao de
um acto administrativo que prejudique a posio de terceiros, cujas situaes sejam incompatveis com as
daquele e tenham sido constitudas h mais de um ano. Trata-se de uma situao muito frequente no conten-

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cioso da funo pblica, que ocorre quando o particular obtm a anulao de um acto que, por exemplo,
procedeu nomeao de um conjunto de candidatos a um concurso externo de acesso aos quadros da
Administrao Pblica. Coloca-se, portanto, o problema de saber que vaga ocupar, uma vez que estas
j se encontram preenchidas pelos candidatos entretanto nomeados. Resolvendo a questo, o CPTA
dispe que o particular que tenha obtido deciso favorvel tem o direito de ser provido em lugar de categoria igual ou equivalente quela em que teria sido colocado ou, no sendo isso possvel, na primeira vaga
que surgir, exercendo entretanto funes alm do quadro (n.o 4 do artigo 173.o do CPTA).
Como novidade de relevo, refira-se a previso da possibilidade de extenso dos efeitos de uma sentena
a casos anlogos, relativamente aos quais no tenha havido julgamento, quando a deciso se refira
anulao de um acto administrativo ou ao reconhecimento de uma situao jurdica (artigo 161.o do CPTA).
Significa isto que, qualquer interessado pode solicitar Administrao a extenso dos efeitos de uma
sentena desta natureza, desde que os casos sejam perfeitamente idnticos e existam, pelo menos, cinco
decises jurisdicionais no sentido cuja extenso se requer. Caso a Administrao indefira a pretenso dirigida extenso dos efeitos de sentena, pode o particular solicit-la ao tribunal que haja proferido a
deciso (artigo 161.o do CPTA).
igualmente digno de referncia o facto de o particular poder solicitar ao tribunal, em sede de processo
executivo, a compensao de um crdito que tenha sido reconhecido por sentena no executada no
prazo devido, atravs de dvidas que o onerem para com a mesma pessoa colectiva pblica ou ministrio
responsvel pela inexecuo (n.o 2 do artigo170.o do CPTA).
g) Importantes inovaes ocorrem tambm no domnio das chamadas causas legtimas de inexecuo.
Tanto na aco administrativa comum, como na aco administrativa especial, se admite que, em sede
de sentena declarativa, o tribunal verifique a existncia de alguma situao de impossibilidade ou grave
prejuzo para o interesse pblico que obste satisfao das pretenses do autor (artigo 45.o e 49.o do
CPTA). Significa isto que as actuais causas legtimas de inexecuo de sentenas podero, no novo
regime, ser apreciadas no momento da prpria sentena do processo declarativo, evitando-se o adiamento
do conhecimento de uma questo de apreciao eminentemente declarativa para a fase do processo
executivo.
h) Por fim, refira-se ainda como meio processual previsto, a figura do recurso jurisdicional, cuja reformulao de regime denota uma clara aproximao ao processo civil.
As alegaes de recurso passam a ter de acompanhar o requerimento de interposio do mesmo, evitandose a ocorrncia de um momento de apresentao do requerimento e outro para apresentao das alegaes (n.o 2 do artigo 144.o do CPTA).
O tribunal de recurso em segunda instncia deve pronunciar-se sobre o objecto da causa na sua totalidade, no se limitando manuteno ou eliminao da deciso recorrida com a consequente baixa do
processo ao tribunal recorrido para reforma da sentena (artigo 149.o do CPTA). Evita-se, pois, a existncia

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20 | Reforma do Contencioso Administrativo 

deste passo processual suplementar de reviso da sentena pelo tribunal recorrido na sequncia de um
recurso que implique a modificao da deciso.
Embora os recursos tenham, em regra, efeitos suspensivos, prev-se a possibilidade de concesso de
efeito devolutivo quando o efeito suspensivo possa originar situaes de facto consumado ou prejuzos
de difcil reparao para interesses pblicos ou privados. Mesmo assim, quando da concesso do efeito
devolutivo possam resultar danos, o tribunal pode adoptar medidas destinadas a minor-los (artigo 143.o
do CPTA).
Das inovaes mais significativas em sede de recursos destacam-se a previso de recursos de revista e
o regime do reenvio prejudicial.
O recurso de revista previsto no artigo 150.o do CPTA destina-se a proporcionar a interveno do Supremo
Tribunal Administrativo em casos que de outra forma no poderia apreciar, por o Tribunal Central Administrativo j ter julgado em segunda instncia. Trata-se, no fundo, de consagrar uma terceira instncia
quando a questo em causa merea a ponderao do Supremo devido sua importncia ou relevncia
para aplicao do Direito, semelhana do que sucede num conjunto de outros supremos tribunais de diferentes ordenamentos. A verificao da admissibilidade deste recurso efectuada de forma sumria, por
uma formao de trs juzes (n.o 5 do artigo 150.o do CPTA).
O recurso de revista per saltum permite o recurso directo, em segunda instncia, de decises do tribunal
administrativo de crculo para o Supremo Tribunal Administrativo, nos casos em que o valor da causa seja
de tal forma elevado que a importncia do pedido est justificada a priori. Assinale-se, porm, que por esta
via, apenas podem ser suscitadas questes de direito, cabendo ao relator a verificao dos pressupostos
do recurso. Caso no se encontrem preenchidos, o processo remetido ao Tribunal Central Administrativo, que o dever julgar como recurso de apelao (n.o 3 do artigo 151.o do CPTA).
O reenvio prejudicial destina-se a permitir a interveno do Supremo Tribunal Administrativo em causas
cuja situao controvertida possa, previsivelmente, ser colocada em numerosos pedidos futuros, permitindose assim a fixao de jurisprudncia suficientemente alicerada o mais cedo possvel (artigo 93.o do CPTA).
O Supremo deve julgar o reenvio em trs meses.
6 QUAIS AS PRINCIPAIS INOVAES PROCESSUAIS?
As inovaes processuais introduzidas pelo CPTA visam, em primeiro lugar, uma aproximao ao processo
civil em todos os aspectos que no requeiram um tratamento processual especfico que advenha da natureza administrativa da causa. Por outro lado, o novo regime pretende evitar que razes formais impeam
a efectiva apreciao material da causa, bem como, possibilitar que num nico processo possam ser suscitadas todas as questes que o particular entenda necessrias para a tutela da sua pretenso. Paralelamente, esto subjacentes reforma do contencioso administrativo objectivos de celeridade, simplificao
e flexibilidade processual, bem como, de igualdade das partes em juzo.
Tais objectivos ditaram novas regras processuais e uma nova configurao do elenco de meios processuais ao dispor do particular, bem como, da respectiva tramitao.

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a) Custas Judiciais
A reforma do contencioso administrativo procede a uma profunda alterao do regime das custas judiciais
da jurisdio administrativa. Neste sentido, o Cdigo de Processo nos Tribunais Administrativos consagra
o princpio geral de sujeio do Estado e das demais entidades pblicas ao pagamento de custas judiciais,
nos termos previstos no novo Cdigo das Custas Judiciais (artigo 189.o do CPTA).
Esta norma, aprovada por unanimidade dos votos dos partidos com assento na Assembleia de Repblica,
constitui um factor de responsabilizao acrescida do Estado e das demais entidades pblicas pelas consequncias derivadas do seu comportamento processual, contribuindo para uma menor propenso para a
interposio desnecessria de recursos ou utilizao de outros expedientes processuais manifestamente
infundados ou dilatrios, incentivando a obteno de solues extra-judiciais dos litgios.
Esta alterao no prejudica, obviamente, a actuao do Ministrio Pblico, que, independentemente da
sujeio ao pagamento de custas por parte dos seus representados, continua a gozar de iseno nas aces
e procedimentos para os quais disponha de legitimidade prpria, tendo naturalmente em conta os superiores interesses em causa neste mbito.
Assim, o regime de custas da jurisdio administrativa passa a constar do Cdigo das Custas Judiciais,
em captulo prprio e autnomo.
b) Legitimidade processual
As inovaes em sede de legitimidade passiva resultam, grande parte, do novo sistema de meios processuais adoptados e das amplas possibilidades de cumulao de pedidos (artigo 10.o do CPTA). Na generalidade, o CPTA permite a cumulao de todos os pedidos que respeitem mesma relao material
controvertida. Ora, como sabido, actualmente, um pedido dirigido anulao de um acto tem, como parte
contrria, o rgo responsvel por esse acto. Ao invs, para o pedido de indemnizao na dependncia
do pedido de anulao do acto parte legtima a pessoa colectiva pblica onde o mesmo rgo se insira.
Significa isto que, a partir do momento em que se admitem cumulaes de pedidos desta natureza, hoje
em dia impossveis, h que encontrar critrios coerentes para aferio da legitimidade passiva.
Adopta-se, portanto, a regra segundo a qual, quando o pedido tenha como objecto uma aco ou omisso
de uma entidade pblica, a parte demandada a pessoa colectiva pblica ou, no caso do Estado, o ministrio cujo rgo tenha adoptado ou deva adoptar o acto ou comportamentos em causa (n.o 1 do artigo 10.o
do CPTA). Caso o autor tenha indicado como parte demandada um rgo de uma pessoa colectiva pblica
ou ministrio, a aco considerar-se- proposta contra essa pessoa ou ministrio, sem possibilidade de
indeferimento liminar ou necessidade de qualquer correco da petio (n.o 4 do artigo 10.o do CPTA).
Se o pedido tiver por objecto um acto ou omisso de entidade administrativa independente destituda de
personalidade jurdica, tem legitimidade passiva a pessoa colectiva pblica ou ministrio em que essa entidade se insira (n.o 3 do artigo 10.o do CPTA).

Pg.

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Por fim, no que respeita legitimidade activa, o CPTA consagra, como princpio geral, que o autor considerado parte legtima quando alegue ser parte na relao material controvertida (n.o 1 do artigo 9.o).
No obstante a consagrao de um princpio geral de legitimidade activa, que vem romper com o tradicional tratamento desta matria por referncia a diversos meios processuais especialmente previstos, o
CPTA mantm a previso de regras especficas de legitimidade para a aco administrativa especial (artigo
55.o CPTA). Por outro lado, salientam-se as novas regras de determinao da legitimidade activa nos
pedidos relativos a contratos, constatando-se um assinalvel alargamento a quem no seja parte na relao
contratual (alneas b), c), d) e f) do n.o 1 e alneas b), c), d) e e) do n.o 2 do artigo 40.o do CPTA).
c) Garantia de igualdade entre partes no processo
O CPTA acolhe solues inovadoras, muito importantes no domnio da equiparao entre as partes pblicas
e privadas no processo. Para alm da j referida sujeio das entidades pblicas ao pagamento de custas
judiciais, refira-se, desde logo, a previso de aplicao de sanes pecunirias compulsrias ao titular do
rgo incumbido da execuo de uma sentena ou do envio de um processo instrutor, quando no cumpra
essas determinaes no prazo indicado (artigos 44.o, 84.o, n.o 4 e 169.o do CPTA). A sano aplicada pelo
juiz pode variar entre 5 a 10 por cento do valor do salrio mnimo mais elevado em vigor, por cada dia de
atraso no cumprimento da sentena ou do envio do processo (n.os 1 e 2 do artigo 169.o, do CPTA).
No obstante este factor moralizador, prev-se tambm a possibilidade de condenao do Estado e as
demais entidades pblicas por litigncia de m-f (artigo 6.odo CPTA).
d) Meios de prova
O novo CPTA elimina a limitao dos meios de prova admissveis em contencioso administrativo, permitindo-se agora que, nas situaes em que actualmente apenas se admite a prova documental, seja possvel
utilizar todos os meios em processo civil admitidos (artigo 90, n.o 1, do CPTA). Isto significa que, em qualquer processo julgado em primeira instncia, seja qual for o meio processual a utilizar, se admite a produo
de prova atravs de qualquer meio.
7 O QUE MUDA NA IMPUGNAO DE ACTOS ADMINISTRATIVOS?
As alteraes relativas impugnao de actos administrativos so muito profundas e relevantes. Para alm
da alterao da designao do meio processual aplicvel, que deixa de se designar como recurso contencioso, passando a designar-se Aco Administrativa Especial (prevista e regulada nos artigos 46.o e
seguintes do CPTA), destacam-se os seguintes aspectos:
a) Prazo de impugnao de actos administrativos
O prazo geral para impugnao de actos administrativos aumentado para 3 meses (alnea b) do n.o 2 do
artigo 58.o do CPTA). Por outro lado, conferida a possibilidade de impugnao aps o decurso deste prazo,
desde que no tenha expirado o prazo de um ano, em casos especiais, tais como: o autor ter sido induzido em erro pela conduta das Administrao; esse erro ser desculpvel em virtude da ambiguidade do
quadro normativo aplicvel; ter-se verificado uma situao de justo impedimento (artigo 58.o, n.o 4, do

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CPTA). Acresce que a impugnao administrativa do acto suspende o prazo de impugnao contenciosa
mas no impede o interessado de proceder a ela na pendncia da impugnao administrativa (n.os 4 e 5
do artigo 59.o do CPTA).
O Ministrio Pblico mantm a possibilidade de impugnao de actos administrativos, no prazo de um ano
(alnea a) do n.o 2 do artigo 58.o do CPTA).
b) Recorribilidade do acto administrativo
O CPTA abandona claramente o tradicional conceito de definitividade, permitindo a impugnao de qualquer acto com eficcia externa, independentemente de se encontrar inserido num procedimento administrativo (n.o 1 do artigo 51.o do CPTA).
No obstante, sem que exista qualquer exigncia de recurso administrativo como condio necessria para
a impugnao contenciosa, prev-se a suspenso do prazo para esse efeito, quando tenha sido interposto
meio de impugnao administrativa, independentemente da sua natureza, tal como j foi referido (n.o 4 do
artigo 59.o do CPTA). O particular ter assim vantagem em formular, em primeiro lugar, um recurso ou reclamao administrativa, nunca perdendo a possibilidade de, posteriormente, caso a resposta no seja favorvel, impugnar contenciosamente o acto.
c) Alargamento do objecto da aco
Como j foi referido, o objecto do processo administrativo perspectivado no novo CPTA como uma realidade aberta, quer por via da possibilidade de cumulao de pedidos, quer por via da possibilidade da sua
ampliao do objecto processual ao logo do processo. O alargamento do objecto da aco pode estenderse, em aco administrativa especial de impugnao de acto administrativo, a novos actos praticados no
mbito do mesmo procedimento, ou, tratando-se de um acto pr-contratual, ao contrato que venha a ser
celebrado na pendncia do processo (artigo 63.o do CPTA).
d) Recusa oficiosa da petio pela secretaria
Consagra-se a obrigao de, em aco administrativa especial, a secretaria recusar oficiosamente a petio
inicial quando esta no satisfaa determinados requisitos, semelhana do que sucede em processo civil
(artigo 80.o do CPTA).
e) Citao e notificaes
O CPTA prev que a citao da entidade pblica demandada e dos contra-interessados na aco administrativa especial ocorre em simultneo, sendo efectuada oficiosamente pela secretaria do tribunal (artigo
81.o do CPTA). Por outro lado, prev-se que a citao dos contra-interessados em nmero superior a vinte,
seja feita mediante a publicao de anncio (artigo 82.o do CPTA).
Tambm a notificao da entidade demandada e dos contra-interessados para alegar, em aco administrativa especial, passa a ser efectuada simultaneamente (n.o 4 do artigo 91.o do CPTA).

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f) Poderes dos tribunais


Inovao de relevo reside no alargamento assinalvel dos poderes jurisdicionais de cognio e de condenao da Administrao pelos tribunais, aspecto que assume particulares contornos na Aco Administrativa Especial.
Relativamente aos poderes cognitivos, verifica-se que o tribunal passa a dispor do poder-dever de se
pronunciar sobre todas as concretas causas de invalidade de que enferma o acto impugnado, mesmo que
estas no tenham sido expressamente invocadas pelo autor (n.o 2 do artigo 95.o do CPTA).
Quanto aos poderes de condenao, face a um pedido dirigido prtica do acto administrativo devido,
permite-se que o tribunal condene a Administrao na prtica desse acto, bem como na adopo dos demais
comportamentos que no consubstanciem actos administrativos. Os poderes em causa no se resumem
a uma condenao genrica na necessidade de prtica do acto, devendo antes o tribunal pronunciar-se
sobre a pretenso material do autor, podendo determinar o contedo concreto do acto a praticar pela Administrao, sempre que isso seja possvel. Quando isso no seja possvel por tal tarefa implicar o exerccio
da funo administrativa, deve explicitar quais os aspectos vinculados da prtica do acto que devem ser
observados na emisso de uma nova pronncia administrativa. (artigo 71.o do CPTA).
g) Princpio da correco oficiosa das peas processuais
O artigo 88.o CPTA estabelece o princpio da correco oficiosa pelo tribunal das deficincias de que
enfermem as peas processuais, apenas havendo lugar a convite para aperfeioamento das mesmas
quando a correco oficiosa no seja possvel ou no seja a soluo manifestamente mais vantajosa.
h) Despacho saneador
Introduz-se, para a aco administrativa especial, a possibilidade de ser proferido um despacho saneador,
nomeadamente, quando se verifiquem os fundamentos que obstam ao prosseguimento da causa ou quando
o estado do processo permita o conhecimento do mrito da causa (n.o 1 do artigo 87.o e artigo 89.o do
CPTA).
As questes que obstem ao prosseguimento do processo que no sejam apreciadas no despacho saneador,
no podem ser suscitadas posteriormente (n.o 2 do artigo 89.o do CPTA).
i) Interveno processual do Ministrio Pblico
Ao Ministrio Pblico conferida a possibilidade de interveno processual num nico momento da aco
administrativa especial, sendo-lhe reconhecidas competncias para se pronunciar sobre o mrito da causa
e solicitar a realizao de diligncias instrutrias at 10 dias aps a juno do processo instrutor aos autos
(artigo 85.o do CPTA). Pretende-se que a sua pronncia tenha como objectivo a defesa dos direitos fundamentais dos cidados, de interesses pblicos especialmente relevantes, dos valores constantes do n.o 2
do artigo 9.o do CPTA, e a identificao de vcios de inexistncia ou nulidade quanto a actos que tenham
sido objecto de impugnao contenciosa.

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O Ministrio Pblico pode ainda prosseguir a aco, em caso de desistncia do autor (artigo 62.o CPTA).
j) Audincia pblica
No obstante as fases de produo de prova e alegaes finais na aco administrativa especial poderem
ser dispensadas (n.o 4 do artigo 78.o, e n.o 2 do artigo 83.o do CPTA), concedida a possibilidade de realizao de uma audincia pblica de julgamento, para discusso da matria de facto, oficiosamente ordenada pelo juiz ou a pedido de qualquer das partes (artigo 91.o do CPTA). Quando venha a ocorrer, as alegaes finais tambm aqui sero produzidas, de forma oral. A audincia pblica pode ser
l) Deciso por remisso para jurisprudncia anterior
Quando o caso no apresente especificidades em relao a outros anteriormente apreciados ou a pretenso
se revele manifestamente infundada, admite-se uma deciso sumria, designadamente por remisso para
jurisprudncia anterior (artigo 94.o, n.o 3, do CPTA).

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