Polticas pblicas

Coletnea Volume 2

Organizadores:
Enrique Saravia e Elisabete Ferrarezi

ENAP

Escola Nacional de Administrao Pblica

ENAP Escola Nacional de Administrao Pblica

Presidente
Helena Kerr do Amaral
Diretor de Formao Profissional
Paulo Carvalho
Diretora de Desenvolvimento Gerencial
Margaret Baroni
Diretora de Comunicao e Pesquisa
Paula Montagner
Diretor de Gesto Interna
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Polticas pblicas; coletnea / Organizadores: Enrique Saravia e
Elisabete Ferrarezi. Braslia: ENAP, 2006.
2 v.
ISBN 85-256-0052-0 (Obra compl.)
1. Administrao Pblica. 2. Polticas Pblicas.
I. Saravia, Enrique. II. Ferrarezi, Elisabete. III. Ttulo.
CDU 35
Diretoria de Formao Profissional
Coordenao-Geral de Formao de Carreiras: Elisabete Ferrarezi. Tcnicas envolvidas
na produo: Adlia Zimbro da Silva, Talita Victor Silva, Suerda Farias da Silva e Juliana
Silveira Leonardo de Souza.
Editor: Celio Yassuyu Fujiwara Editores Adjuntos: Ana Cludia Ferreira Borges e Rodrigo
Luiz Rodrigues Galletti Coordenador-Geral de Publicao: Livino Silva Neto Reviso:
Luis Antonio Violin e Larissa Mamed Hori Projeto grfico: Maria Marta da Rocha
Vasconcelos e Livino Silva Neto Capa: Ana Carla Gualberto Cardoso e Maria Marta da R.
Vasconcelos Ilustrao da capa: Maria Marta da R. Vasconcelos Editorao eletrnica:
Ana Carla Gualberto Cardoso, Danae Carmen Saldanha de Oliveira e Maria Marta da R.
Vasconcelos Catalogao na fonte: Biblioteca Graciliano Ramos / ENAP
As opinies expressas nesta publicao so de inteira responsabilidade de seus autores e no
expressam, necessariamente, as da ENAP.
Todos os direitos desta edio reservados a ENAP.
ENAP, 2007
Reimpresso
Tiragem: 2.000 exemplares
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70610-900 Braslia, DF
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SUMRIO

Prefcio

Apresentao

Introduo
Poltica pblica: dos clssicos s modernas abordagens.
Orientao para a leitura
Enrique Saravia

13

Captulo I Formulao
Principios generales de tcnica legislativa
Jos Hector Meehan

19
21

Captulo II Implementao

59

Implementao: uma viso geral

Michael Hill
Federalismo e polticas sociais no Brasil:
problemas de coordenao e autonomia
Marta Arretche
Captulo III Execuo
El papel de la burocracia en el proceso
de determinacin e implementacin de las
polticas publicas
Joan Subirats
A poltica industrial no Brasil, 1985-1992:
polticos, burocratas e interesses organizados
no processo de policy-making
Maria das Graas Rua e Alessandra T. Aguiar

61

91
111

113

127

Captulo IV Novos arranjos para a poltica pblica

Conselhos de polticas pblicas:
desafios para sua institucionalizao
Carla Bronzo Ladeira Carneiro
Redes de Poltica Pblica
Gilles Massardier
Parcerias, novos arranjos institucionais e
polticas pblicas no nvel local de governo
Marta Ferreira Santos Farah
Captulo V O contexto poltico dos pases em
transio e os modelos de poltica pblica
A formulao da poltica pblica nos pases
em desenvolvimento: a utilidade dos modelos
contemporneos de tomada de deciso
Oliver Saasa
Implementacin de las polticas y
asesora presidencial
Eugenio Lahera Parada

147
149
167

187

217

219

239

FEDERALISMO E POLTICAS
SOCIAIS NO BRASIL: PROBLEMAS DE
COORDENAO E AUTONOMIA*
Marta Arretche

Estados federativos so encarados como propensos a produzir nveis

comparativamente mais baixos de gasto social (PETERSEN, 1995; BANTING;
CORBETT, 2003), bem como menor abrangncia e cobertura dos programas
sociais (WEIR; ORLOFF; SKOCPOL, 1988; PIERSON, 1996). Tenderiam ainda a
tornar mais difceis os problemas de coordenao dos objetivos das polticas,
gerando superposio de competncias e competio entre os diferentes
nveis de governo (WEAVER; ROCKMAN, 1993), dada a relao negativa entre
disperso da autoridade poltica e consistncia interna das decises coletivas.
Adicionalmente, a existncia de uma multiplicidade de pontos de veto no
processo decisrio implicaria que, em Estados federativos, as polticas
nacionais tenderiam a se caracterizar por um mnimo denominador comum
(WEAVER; ROCKMAN, 1993; TSEBELIS, 1997).
Entretanto, a concentrao da autoridade poltica varia entre os
Estados federativos, dependendo do modo como esto estruturadas as
relaes entre Executivo e Legislativo no plano federal (STEPAN, 1999),
bem como da forma como esto distribudas as atribuies de polticas
entre os nveis de governo (RIKER, 1964; 1975). Como conseqncia, podese esperar que estes tendam a apresentar variaes em sua capacidade
de coordenar polticas nacionais, dependendo da maneira como esto
estruturadas essas relaes em cada Estado.
Este trabalho pretende demonstrar que, adicionalmente, a concentrao da autoridade poltica varia entre as polticas particulares, de acordo
com as relaes intergovernamentais em cada rea especfica de interveno governamental. Para tanto, a distribuio federativa da autoridade
poltica nas polticas sociais brasileiras ser tomada como objeto de anlise.
91

Marta Arretche

Em conjunto, as instituies polticas nacionais tendem a dotar o governo

federal de capacidade de coordenao das polticas sociais, a despeito das
tendncias centrfugas derivadas da descentralizao fiscal e da fragmentao do sistema partidrio.
O primeiro item deste artigo descreve muito brevemente os sistemas
tributrio e fiscal brasileiros, com o objetivo de demonstrar que a Constituio
Federal de 1988 instituiu um sistema legal de repartio de receitas que limita
a capacidade de gasto do governo federal e, por conseqncia, sua capacidade
de coordenao de polticas. A seo seguinte procura mostrar que as coalizes
de governo aumentam a base vertical de apoio dos presidentes, mas no so
suficientes para explicar a capacidade de coordenao federal das aes de
governo. A terceira parte apresenta a distribuio intergovernamental de
funes em algumas polticas sociais selecionadas, para destacar os recursos
institucionais de que dispe o governo federal para induzir as decises dos
governos subnacionais. O trabalho pretende demonstrar que, a despeito das
tendncias dispersivas derivadas tanto dos sistemas tributrio e fiscal quanto
do sistema partidrio, o governo federal dispe de instrumentos para coordenar
as polticas sociais, ainda que estes variem entre as diferentes polticas.

Os sistemas fiscal e tributrio brasileiros

A federao brasileira adotou desde sua origem, na Constituio
Federal de 1891, o regime de separao de fontes tributrias, discriminando
impostos de competncia exclusiva dos Estados e da Unio1. A partir de
ento, a evoluo histrica da estrutura tributria nacional, particularmente
no que diz respeito distribuio das competncias exclusivas, caracterizouse por mudanas lentas e graduais, sendo as maiores rupturas operadas
pela centralizao da reforma tributria do regime militar (1965-1968) e, no
perodo seguinte, a descentralizao fiscal da Constituio de 1988 (VARSANO,
1996; AFFONSO, 1999).
No sistema atual, a arrecadao tributria bastante concentrada: os
cinco principais impostos so responsveis por mais de 70% da arrecadao total, sendo quatro deles arrecadados pela Unio2. O imposto mais
importante arrecadado pelos estados: o Imposto sobre Circulao de
92

Federalismo e polticas sociais no Brasil: problemas de coordenao e autonomia

Mercadorias e Servios (ICMS) (VARSANO et al., 1998). Na ltima dcada,

a elevao da carga tributria de 25%, em 1991, para 34%, em 2001
(AFE/BNDES, 2002) foi derivada principalmente do esforo tributrio da
Unio e, complementarmente, dos municpios (PRADO, 2001). Em 2002, 70,1%
do total da arrecadao tributria foi realizado pela Unio, 25,5% pelos
Estados, e 4,3% pelos municpios (Grfico 1).
A arrecadao de tributos extremamente desigual no plano horizontal, isto , entre os governos subnacionais. A razo entre os estados com
maior e menor capacidade de arrecadao tributria prpria em 1997 foi
de 9,4 (PRADO, 2001, p. 50). No interior de cada estado, municpios de mesmo
tamanho apresentam enorme diversidade de arrecadao. Excetuando-se
as capitais com arrecadao at dez vezes superior dos demais municpios de seu prprio estado , os municpios de maior porte no revelam
melhor desempenho do que os pequenos, independentemente do nvel de
renda do estado em que esto localizados (PRADO, 2001).
Desde a Constituio de 1946, essa desigualdade horizontal de
capacidade de arrecadao tem sido compensada por um sistema de
transferncias fiscais. Transferncias obrigatrias de carter constitucional
distribuem parte das receitas arrecadadas pela Unio para estados e
municpios, bem como dos estados para seus respectivos municpios
(VARSANO, 1996). Assim, os convencionalmente chamados de ciclos de
centralizao (Reforma tributria de 1965-1968) e descentralizao (Constituies Federais de 1946 e 1988) do sistema fiscal brasileiro no se referem
a processos de mudana na distribuio da autoridade para tributar, mas
esto diretamente associados s alquotas aplicadas aos impostos de
repartio obrigatria, bem como autonomia de gasto dos governos locais
sobre os recursos recebidos. Assim, em 1968, as transferncias constitucionais da Unio somavam 10% da arrecadao de seus dois principais
tributos e a quase totalidade dessas transferncias estava vinculada a itens
predefinidos de gasto (MEDEIROS, 1986). Na Constituio de 1988, o Fundo
de Participao dos Estados e o Fundo de Participao dos Municpios
tm como fonte de receita a soma de 44% da receita dos dois maiores
impostos federais3, sendo que as receitas provenientes das transferncias
constitucionais podem ser gastas de modo bastante autnomo pelos
93

Marta Arretche

governos subnacionais, excetuando-se as vinculaes constitucionais de

gasto em sade e educao.

Fonte: VARSANO et al. (1998); PRADO (2001); AFE/BNDES (2002); SRF (2003).

Grfico 1: Participao dos trs nveis de governo na arrecadao tributria

Brasil 1960-2002

No plano vertical, o atual sistema de transferncias fiscais permite

que quase todos os ganhos relativos sejam apropriados pelos municpios,
uma vez que seus resultados so neutros para os estados (SERRA; AFONSO,
1999). Em 2002, a receita disponvel (arrecadao prpria + transferncias)
da Unio foi de 60% do total das receitas, ao passo que os municpios se
apropriaram de 15%, permanecendo os Estados no mesmo patamar que
estavam anteriormente redistribuio (Grfico 2). Alm disso, esse
sistema favorece os municpios de pequeno porte. Gomes e MacDowell
(1997) estimaram ser de 91% a participao das receitas de transferncia
nos municpios de menos de 5.000 habitantes. Em 22 estados brasileiros,
quanto menor a populao do municpio, maior o seu ganho de receita
derivado das transferncias constitucionais, vale dizer, maior a disponibilidade de recursos per capita com liberdade alocativa, uma vez realizadas
as transferncias (PRADO, 2001, p. 68).
No plano horizontal, esse sistema redistribui receita dos estados mais
desenvolvidos para os menos desenvolvidos (REZENDE; CUNHA, 2002).
94

Federalismo e polticas sociais no Brasil: problemas de coordenao e autonomia

Entretanto, as regras que acabaram por reger as transferncias constitucionais tm por conseqncia recriar novas desigualdades entre as unidades
da Federao (PRADO, 2001, p. 54). enorme a variao na receita disponvel entre os municpios e estados brasileiros. A razo entre a receita mdia
per capita dos municpios com mais de um milho de habitantes, na Regio
Sudeste, e dos municpios com menos de 20 mil habitantes, nas Regies
Norte e Nordeste, pode ser de at 46 vezes (GOMES; MACDOWELL, 1997,
p. 11). Uma vez realizadas as transferncias constitucionais, a receita disponvel per capita do Estado de Roraima foi de duas vezes a de So Paulo, em
1997 (PRADO, 2001, p. 55).

Fonte: VARSANO et al. (1998); PRADO (2001; AFE/BNDES (2002); SRF (2003)

Grfico 2: Participao dos trs nveis de governo na receita disponvel

Brasil 1960-2002

Na prtica, essas desigualdades limitam definitivamente a possibilidade

de que se estabeleam constitucionalmente competncias exclusivas entre
os nveis de governo para as aes sociais. Limitam tambm a possibilidade
de arranjos federativos em que, ao conferir autonomia aos governos locais,
deixassem basicamente aos eleitores a tarefa de elevar o gasto social dos
governos locais.
95

Marta Arretche

O sistema brasileiro de repartio de receitas tributrias essencialmente um sistema legal (PRADO, 2001), pelo qual receitas tributrias sem
vinculao de gasto com exceo das obrigaes constitucionais de gasto
em sade e educao so garantidas aos governos subnacionais,
notadamente aos municpios de pequeno porte. Combinado a compromissos
financeiros acumulados no passado, direitos assegurados em lei e vinculaes
constitucionais do gasto federal, esse sistema produz alta rigidez do oramento federal (REZENDE; CUNHA, 2003) isto , reduzido espao para
introduo de novos itens de gasto , de tal sorte que esta tem implicado
necessariamente elevao da carga tributria.
Estados e municpios, por sua vez, contam com recursos garantidos,
independentemente tanto de lealdade poltica ou adeso a polticas federais
quanto de seu esforo tributrio. Sistemas tributrios e fiscais caracterizados por elevado nvel de dependncia de transferncias fiscais e ausncia
de vnculo entre quem taxa e quem gasta tendem a produzir baixo compromisso com o equilbrio fiscal por parte dos governos subnacionais (RODDEN,
2001), tendncia esta que no caso brasileiro foi limitada pela Lei de Responsabilidade Fiscal. Alm disso, a autoridade do governo federal para induzir
as decises dos governos locais, no sentido de que essas decises venham a
coincidir com as suas prprias prioridades, permanece limitada, uma vez
que esses governos detm autonomia fiscal e poltica, tendo, portanto,
condies institucionais para no aderir s polticas federais.
Adicionalmente, como as transferncias fiscais tm limitado efeito
equalizador sobre as diferenas interestaduais e intermunicipais de capacidade de gasto, permanece necessria a ao do governo federal para
viabilizar patamares bsicos de produo de servios sociais.
Em suma, a coordenao federal dos programas sociais se justifica
tanto por razes relacionadas coordenao das decises dos governos
locais quanto para corrigir desigualdades de capacidade de gasto entre
estados e municpios.

O grau de descentralizao poltica da federao

A autonomia poltica e fiscal dos governos estaduais e municipais
permite que esses adotem uma agenda prpria, independente da agenda do
96

Federalismo e polticas sociais no Brasil: problemas de coordenao e autonomia

Executivo federal. As relaes verticais na federao brasileira do governo

federal com estados e municpios e dos governos estaduais com seus
respectivos municpios so caracterizadas pela independncia, pois estados
e municpios so entes federativos autnomos. Em tese, as garantias
constitucionais do Estado federativo permitem que os governos locais
estabeleam sua prpria agenda na rea social.
Imaginemos um objetivo nacional de poltica social, tal como elevar
os padres de qualidade do ensino fundamental, em vista das novas demandas
da sociedade do conhecimento vis--vis os baixos ndices de desempenho
escolar dos estudantes brasileiros. A realizao desse objetivo suporia a
mobilizao dos governos estaduais e municipais, que so os gestores das
redes de ensino. O reconhecimento generalizado de que esta deveria ser
uma prioridade nacional no implica que esses viessem a estabelecer a
elevao da qualidade do ensino como uma prioridade de poltica pblica no
plano local e nem que, mesmo que venham a faz-lo, estejam de acordo
com as estratgias mais adequadas para elevar a qualidade do ensino.
Foi esse precisamente o resultado da vinculao de gasto em educao
da Constituio Federal de 1988. Embora estados e municpios cumprissem
a regra constitucional de gastar 25% de suas receitas em ensino, cada um
estabeleceu sua prpria prioridade de gasto. Ainda que a autonomia de
decises de alocao de gasto tenha possivelmente produzido melhor
adaptao a necessidades locais, seus efeitos foram a elevao generalizada
do gasto acompanhada de superposio e a disperso das aes.
Sob tais condies institucionais, os partidos polticos poderiam operar
como um mecanismo de contrapeso s tendncias centrfugas do federalismo.
Essa possibilidade, contudo, depende do grau de centralizao do sistema
partidrio (RIKER, 1975). No caso brasileiro, a fragmentao do sistema partidrio que passou de bipartidrio para altamente fragmentado a partir de
1988 (NICOLAU, 1996) tem implicado reduzido nmero de prefeitos e governadores do mesmo partido do presidente (Tabela 1). De 1990 at hoje, menos
de 1/3 dos governadores era do mesmo partido do presidente. A nica exceo
foi o presidente Sarney, porque em seu mandato o sistema partidrio contava
com apenas trs partidos efetivos, isto , no era ainda multipartidrio. Com
exceo do presidente Itamar Franco, nenhum outro contou com mais de
97

Marta Arretche

18% dos prefeitos eleitos pelo seu prprio partido4, ainda que todos tenham
aumentado o nmero de prefeitos de seus respectivos partidos nas eleies
realizadas durante seus mandatos. Portanto, mesmo na presena de partidos
com estruturas decisrias centralizadas uma outra dimenso do grau de
centralizao do sistema partidrio , a frgil base de apoio partidrio dos
presidentes na federao brasileira limitaria a capacidade dos partidos operarem
como instncias de coordenao das aes de governo.
A construo de coalizes de governo tende a reduzir esses efeitos
(Tabela 1). No cenrio menos favorvel, montar coalizes de governo
permitiu aos presidentes dobrar o percentual de prefeitos e governadores de
sua base de apoio na estrutura vertical da federao. O presidente Fernando
Henrique multiplicou por quatro o percentual de prefeitos da sua base de
apoio em seu segundo mandato. A montagem de uma coalizo de governo
permitiu que os presidentes Itamar Franco e Fernando Henrique contassem
com bases de apoio vertical prximas ou superiores a 2/3 do total de governadores e prefeitos.
Se a estrutura de todos os partidos da coalizo fosse centralizada
isto , se todos os prefeitos e governadores se subordinassem s direes
de seus respectivos partidos , a construo de coalizes de governo
compensaria os efeitos centrfugos derivados da descentralizao fiscal.
Adicionalmente, o efeito-demonstrao da adeso dos governos da base de
apoio vertical s polticas do Executivo federal poderia ter um efeito de
constrangimento sobre os governos dos partidos de oposio, fortalecendo
assim a capacidade de coordenao do governo federal.
No Brasil, no existem pesquisas conclusivas que permitam afirmar
com segurana qual o efeito dos partidos sobre as relaes verticais da
federao. A literatura sustenta que um dos efeitos provveis do federalismo
descentralizar a estrutura decisria dos partidos, ao permitir que o controle
de postos no Executivo opere como um recurso de poder nas barganhas
intra-partidrias (RIKER, 1975).
O exame da trajetria das polticas sociais brasileiras desde o governo
Sarney revela que ocorreram variaes na capacidade de coordenao
federativa das polticas sociais entre os presidentes. Os governos Sarney, Collor
e Itamar tiveram pouco sucesso em suas tentativas de reformas que envolveram
98

Federalismo e polticas sociais no Brasil: problemas de coordenao e autonomia

a coordenao nacional dessas polticas (ALMEIDA, 1995. AFFONSO; SILVA, 1996),

ao passo que as duas gestes do governo Fernando Henrique foram mais
bem-sucedidas em sua capacidade de induzir as decises dos governos locais
(ARRETCHE, 2002). Uma anlise que simplesmente constatasse a coexistncia
no tempo de dois fenmenos permitiria afirmar que existe uma relao de
Tabela 1: Sustentao partidria do Executivo federal na federao
Brasil 1985-2004
Governadores e
prefeitos

Total de
governadores
Total de prefeitos

Sarney
(PMDB-PFL)

Itamar
Lula
Collor
FHC 2
FHC 1
(PRN-PDS (PMDB-PFL- (PSDB-PFL- (PSDB-PFL- (PT-PL-PSBPFL-PTB) PTB-PSDB- PTB-PMDB) PTB-PMDB- PTB-PPS-PDTPSB)(1)
PCdoBPPB)
PMDB)(2)
27

27

27

27

27

(4) 3.941/4.142 (5) 4.287

(5) 4.287 (6) 4.762

4.762

(6) 4.762
(7) 5.378

(7) 5.378
(8) 5.559

5.559

(3) 22/23

Governadores do
Partido do presidente
Nmeros absolutos
Em porcentagem

(3) 9/22
(3) 41,0/96,0

0
0

8
30,0

6
22,0

7
26,0

3
11,0

Governadores na
Coalizo de governo
Nmeros absolutos
Em porcentagem

(3) 9/23
(3) 41,0/100,0

11
41,0

18
67,0

18
67,0

21
78,0

(9) 10/14
(9) 37,0/52,0

Prefeitos do partido
do presidente
(4) 1.377/1.504
Nmeros absolutos
(5) 1.606
(4) 35,0/36,0
Em porcentagem
(5) 37,0

(5) 3
(6) 98
(5) 0,1
(6) 2,1

(6) 1.605

(6) 317
(7) 921
(6) 6,6
(7) 17,0

(7) 921
(8) 990
(7) 17,0
(8) 18,0

187

(6) 3.190
(7) 4.157
(6) 67,0
77,0

(7) 4.157
(8) 4.291
(7) 67,0
(8) 77,0

(9) 1.407/2.376

Prefeitos na coalizo
de governo
(4) 1.377/1.529 (5) 1.839
Nmeros absolutos
2.664 (6) 1.894
(4) 35,0/37,0 (5) 43,0
Em porcentagem
(5) 62,0 (6) 40,0

34,0

3.238
68,0

3,0

(9) 25,0/43,0

Fonte: Adaptado de ROMA; BRAGA (2002); FIGUEIREDO; LIMONGI (1999), com base no Banco de Dados Eleitorais do
Brasil, Iuperj.
(1) Desconsidera o fato de que o PSB saiu da coalizo e o PP entrou na coalizo em 1993. O PP no contava com
nunhum governador ou prefeito no perodo. O PSB elegeu 48 prefeitos nas eleies de 1992.
(2) Em 2004, o PDT saiu e o PMDB entrou para a coalizo.
(3) Antes e depois das eleies de 1986.
(4) Antes e depois das eleies de 1985. Nas eleies de 1985, foram eleitos mais 127 prefeitos pelo PMDB, em 201
municpios.
(5) Resultados eleitorais de 1988.
(6) Resultados eleitorais de 1992. O PL entrou para a coalizo de sustentao do governo Itamar em 1991.
(7) Resultados eleitorais de 1996. No governo FHC 1, os dados sobre os prefeitos da coalizo de governo incluem o
PPB.
(8) Resultados eleitorais de 2000.
(9) Antes e depois da sada do PDT e da entrada do PMDB na coalizo de governo (2003/2004).

99

Marta Arretche

causalidade entre a construo de bases verticais de apoio partidrio na

federao e a capacidade de coordenao das polticas nacionais. Observese, na Tabela 1, que as bases de apoio vertical do governo Fernando Henrique
variaram entre 67% e 78% do total de governadores e prefeitos. Contudo, se
tais bases de apoio fossem uma condio suficiente para a capacidade de
coordenao federativa, tenderamos a encontrar no governo do presidente
Itamar Franco resultados mais positivos5. Assim, a primeira parece ser uma
condio de possibilidade para a segunda.
Na verdade, o exame dos mecanismos e processos que tornam possvel
coordenar aes entre esferas de governo indica que essa capacidade
diretamente afetada pelo modo como esto estruturadas as relaes
federativas nas polticas particulares. Pesquisas sobre as polticas
implementadas pelos governos locais no concluram que exista relao
significativa entre as decises de governo e o pertencimento s siglas partidrias nacionais (RODRIGUES, 2003; MARQUES; ARRETCHE, 2003). Alm disso,
se a adeso aos programas federais dependesse essencialmente da construo de bases verticais de apoio na federao, a tendncia seria encontrar
variaes significativas entre os diferentes presidentes no que diz respeito
capacidade de coordenao de todas as polticas, bem como pequenas
variaes nessa capacidade em um mesmo mandato presidencial. Na
verdade, no esse o caso. A forma como esto estruturadas as relaes
federativas nas polticas especficas afeta as estratgias possveis para
coordenao vertical das polticas nacionais.

Polticas sociais e relaes intergovernamentais

Os constituintes de 1988 optaram pelo formato das competncias
concorrentes para a maior parte das polticas sociais brasileiras. Na verdade,
as propostas para combinar descentralizao fiscal com descentralizao de
competncias foram estrategicamente derrotadas na ANC 1987-1988 (SOUZA,
1997). Assim, qualquer ente federativo estava constitucionalmente autorizado
a implementar programas nas reas de sade, educao, assistncia social,
habitao e saneamento. Simetricamente, nenhum ente federativo estava
constitucionalmente obrigado a implementar programas nessas reas. Decorre
100

Federalismo e polticas sociais no Brasil: problemas de coordenao e autonomia

desse fato a avaliao de que a Constituio de 1988 descentralizou receita,

mas no encargos (ALMEIDA, 1995; AFFONSO; SILVA, 1996. AFFONSO, 1999. WILLIS
et al., 1999). Essa distribuio de competncias propcia para produzir os
efeitos esperados pela literatura sobre federalismo e polticas pblicas:
superposio de aes; desigualdades territoriais na proviso de servios; e
mnimos denominadores comuns nas polticas nacionais. Esses efeitos, por
sua vez, so derivados dos limites coordenao nacional das polticas.
Ocorre que a Constituio Federal de 1988 no alterou a estrutura
institucional de gesto das polticas sociais herdada do regime militar. Mesmo
as medidas de reforma aprovadas e implementadas pelos sucessivos
presidentes posteriormente Constituio Federal de 1988 pouco ou
nada alteraram essa estrutura prvia, que centralizada para as polticas de
sade e desenvolvimento urbano e descentralizada para a poltica de educao
fundamental. No incio dos anos 1990, a distribuio federativa dos encargos na rea social derivava menos de obrigaes constitucionais e mais da
forma como historicamente esses servios estiveram organizados em cada
poltica particular. A capacidade de coordenao das polticas setoriais dependeu em grande parte dos arranjos institucionais herdados.
Poltica de sade
Na distribuio intergovernamental de funes, a Unio est encarregada do financiamento e formulao da poltica nacional de sade, bem
como da coordenao das aes intergovernamentais. Isso significa que o
governo federal isso , o Ministrio da Sade tem autoridade para tomar
as decises mais importantes nessa poltica setorial. Nesse caso, as polticas
implementadas pelos governos locais so fortemente dependentes das transferncias federais e das regras definidas pelo Ministrio da Sade. Em outras
palavras, o governo federal dispe de recursos institucionais para influenciar
as escolhas dos governos locais, afetando sua agenda de governo.
A edio de portarias ministeriais tem sido o principal instrumento de
coordenao das aes nacionais em sade. Isso quer dizer que a principal
arena de formulao da poltica nacional tem sido o prprio Poder Executivo
e, marginalmente, o Congresso Nacional. O contedo dessas portarias
consiste, em grande medida, em condicionar as transferncias federais
101

Marta Arretche

adeso de estados e municpios aos objetivos da poltica federal. Nas

condies em que se reduza a incerteza quanto ao fluxo das transferncias,
tornando crvel que estas sero efetivamente realizadas, aumenta
exponencialmente a capacidade federal de coordenar as aes dos governos
estaduais e municipais.
essa estrutura institucional que explica que, ao longo dos anos 90, o
Ministrio da Sade tenha conquistado a adeso dos governos estaduais e municipais ao SUS. Em maio de 2002, 5.537 dos 5.560 municpios brasileiros 99,6%
do total haviam assumido a gesto parcial ou integral dos servios de
sade. Em 2000, os municpios brasileiros foram responsveis, em mdia,
por 89% do total da produo ambulatorial no Brasil, com um desvio padro
de 19% (consideradas todas as categorias de provedores), e por 84% da
rede ambulatorial, mdia esta acompanhada de desvio padro decrescente.
Isto , a rede e a produo de servios ambulatoriais se tornaram basicamente municipais, o que no era absolutamente a realidade da distribuio
destes servios no incio dos anos 1990 (MARQUES; ARRETCHE, 2003).
Esses resultados so, em boa medida, explicados pela capacidade de
o Ministrio da Sade induzir as decises dos governos municipais. Estes
eram responsveis por 9,6% do total do gasto consolidado em sade em
1985, por 35%, em 1996 (MEDICI, 2002) e por 43%, em 2000 (FERREIRA,
2002). Pelo conceito de origem dos recursos, a participao dos municpios
passou de 9,3%, em 1985, para 28%, em 1996 (MEDICI, 2002).
A participao de estados e municpios no processo de formulao da
poltica de sade, por sua vez, est institucionalizada por meio de conselhos
com representao de estados e municpios.6 A institucionalizao desses
espaos de negociao suprimiu do Ministrio da Sade a possibilidade de
estabelecer unilateralmente as regras de funcionamento do SUS. Tais
conselhos funcionam como um mecanismo de contrapeso concentrao de
autoridade conferida ao Executivo federal.
Polticas de habitao e saneamento
O sistema nacional de oferta de servios de habitao e saneamento
foi institudo nos anos 1960 e 1970. As reformas institucionais realizadas
nas dcadas de 1980 e 1990 no modificaram a estrutura bsica da
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Federalismo e polticas sociais no Brasil: problemas de coordenao e autonomia

distribuio federativa de funes. O governo federal arrecada e redistribui,

por meio de emprstimos, os recursos da principal fonte de financiamento
dessas polticas: um fundo destinado a indenizar trabalhadores demitidos
sem motivo, cuja arrecadao lquida direcionada ao financiamento de
programas de saneamento e habitao, o Fundo de Garantia por Tempo de
Servio (FGTS).
Os servios de saneamento bsico so providos por 27 companhias
estaduais, que controlam a maior parte das operaes no setor, com base
em contratos de concesso dos servios com mais de 4.000 municpios
brasileiros. Nos demais municpios, os servios so operados por autarquias
e rgos municipais. A produo de habitaes para populao de baixa
renda realizada por companhias municipais, com atuao de mbito
regional7. Diante do expressivo volume de recursos necessrios produo
de servios de infra-estrutura urbana e de moradia, reduzido o nmero de
estados e municpios brasileiros capazes de implementar polticas efetivas
de habitao e saneamento sem aportes federais. O papel do governo federal
como financiador lhe confere recursos institucionais para coordenar as
escolhas dos governos locais.
A distribuio da autoridade decisria nessa poltica particular confere
s comisses estaduais, nomeadas pelos governadores, a autoridade para
distribuir os financiamentos no interior de cada estado. Entretanto, o conselho
gestor do FGTS define as regras de operao dos programas, assim como o
agente financeiro do Fundo a CEF detm o poder para autorizao definitiva. Nem o Conselho Curador do FGTS nem a CEF contam com representao federativa em suas principais instncias decisrias. So rgos com
controle majoritrio do governo federal. A ausncia de uma representao
institucionalizada dos governos subnacionais nas arenas decisrias federais
permite ao governo federal razovel autonomia para definir unilateralmente
as regras de distribuio dos emprstimos federais.
Tal como na rea de sade, portanto, a Unio est encarregada das
funes de financiamento e formulao da poltica nacional. Entretanto,
nessa poltica particular, a autoridade ainda mais concentrada do que na
rea da sade, em vista da ausncia de representao federativa nas
principais arenas decisrias.
103

Marta Arretche

Poltica de educao fundamental

A oferta de ensino fundamental responsabilidade de Estados e municpios, sendo que essas duas redes operam de modo inteiramente independente.
Devido forma como historicamente evoluiu a expanso das matrculas,
muito varivel a participao das duas redes na oferta de matrculas em cada
Estado: em 1996, no Estado de So Paulo, 87,5% das matrculas eram oferecidas pelo governo estadual, ao passo que em Alagoas e no Maranho, eram
os municpios que detinham 65% das matrculas (VAZQUEZ, 2003, p. 37).
As desigualdades horizontal e vertical de capacidade de gasto da
federao brasileira implicam diferenas na carreira e nos salrios dos
professores, na natureza e qualidade dos servios educacionais, bem como no
nvel de gasto/aluno. Em 1996, os municpios do Estado do Maranho gastavam
em mdia R$ 100,00 ao ano com seus alunos, ao passo que o governo do
estado gastava R$ 385,00. Em So Paulo, por sua vez, esse gasto era de
R$ 1.039,00 para os municpios e de R$ 569,00 para o governo estadual
(VAZQUEZ, 2003, p. 39).
A Constituio Federal de 1988 definiu como concorrentes as competncias na educao fundamental, estabelecendo apenas que esta deveria
ser oferecida preferencialmente pelos governos municipais. Alm disso, obriga
governos estaduais e municipais a gastarem 25% de sua receita disponvel
em ensino. Nesse caso, diferentemente da poltica de sade, o governo
federal no o principal financiador, desempenhando uma funo apenas
supletiva, de financiar programas de alimentao dos estudantes das escolas
pblicas e de construo e capacitao das unidades escolares, contando,
portanto, com recursos institucionais bem mais limitados para coordenar a
adoo de objetivos nacionais de poltica.
por essa razo que, para alcanar um objetivo nacional por
exemplo, reduzir as assimetrias intra-estaduais de gasto no ensino fundamental e promover a valorizao salarial dos professores , o governo
Fernando Henrique adotou como estratgia a aprovao de uma emenda
constitucional, como o Fundef8.
Na prtica, a implementao dessa Emenda Constitucional implicou
uma minirreforma tributria de mbito estadual, medida que, a cada ano,
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Federalismo e polticas sociais no Brasil: problemas de coordenao e autonomia

15% das receitas de estados e municpios so automaticamente retidas e

contabilizadas em um Fundo estadual o Fundef. Suas receitas so redistribudas, no interior de cada estado, entre governos estaduais e municipais
de acordo com o nmero de matrculas oferecidas anualmente.
O Fundef estabeleceu, assim, um vnculo entre encargos e receitas fiscais,
alm de garantir a efetiva transferncia dos recursos (OLIVEIRA, 2001), cujo
efeito foi eliminar as desigualdades intra-estaduais de gasto no ensino
fundamental (VAZQUEZ, 2003)9.
Nesse caso, para alcanar seus objetivos, o governo federal adotou a
estratgia de constitucionalizar as transferncias intra-estaduais, eliminando
a incerteza quanto ao recebimento dos recursos vinculados oferta de
matrculas. Para obter o comportamento desejado por parte dos governos
locais, criou uma obrigao constitucional, dada sua limitada capacidade
institucional de afetar as escolhas dos governos locais.

Como esto combinadas, no Brasil, as

dimenses de coordenao e autonomia?
Com exceo da poltica de educao fundamental, a concentrao
de autoridade no governo federal caracteriza as relaes federativas na
gesto das polticas, pois Unio cabe o papel de principal financiador, bem
como de normatizao e coordenao das relaes intergovernamentais.
O formato de gesto que concentra autoridade no governo federal
apresenta vantagens para a coordenao dos objetivos das polticas no
territrio nacional, pois permite reduzir o risco de que os diferentes nveis de
governo imponham conflitos entre programas e elevao dos custos da
implementao, cuja ocorrncia mais provvel em Estados federativos
(WEAVER; ROCKMAN, 1993). Alm disso, a concentrao do financiamento
no governo federal permitiria alcanar resultados redistributivos (BANTING;
CORBETT, 2003), reduzindo desigualdades horizontais de capacidade de gasto.
A descentralizao de encargos na poltica de sade foi derivada do
uso da autoridade financiadora e normatizadora do governo federal para
obter adeso dos municpios a um dado objetivo de poltica. Condicionar e
garantir a efetividade das transferncias adeso dos governos locais
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Marta Arretche

agenda do governo federal revelou-se uma estratgia de forte poder de

induo sobre as escolhas dos primeiros. Reduzida a incerteza sobre a
regularidade na obteno de recursos, aumentou a disposio para assumir
a responsabilidade pela proviso de servios de sade.
A agenda de privatizaes das empresas estaduais de saneamento
no passado recente tambm foi condicionada pela capacidade de induo
do governo federal, derivada de sua autoridade sobre a principal fonte de
financiamento. Nesse caso, ao controle sobre o financiamento acrescentase a inexistncia de representao federativa nas instncias decisrias
federais. Essa combinao permitiu Unio definir unilateralmente as regras
para obteno de emprstimos, endurecendo as condies para sua concesso
e, portanto, desfinanciando os governos subnacionais nessa rea de poltica.
Nas reas de poltica em que o governo federal no dispe de recursos
institucionais para alterar as escolhas dos governos locais, a estratgia de
constitucionalizar encargos revelou-se bem-sucedida. Tratou-se de aprovar
emendas Constituio que reduzem muito a margem de escolhas dos
governos subnacionais, obrigando-os a adotar o comportamento considerado
desejvel pelo governo federal. Essa foi a estratgia adotada para equalizar
os nveis intra-estaduais de gasto em ensino fundamental e elevar os salrios
dos professores. Na rea da sade, essa foi a estratgia adotada para vincular
receitas a nveis de gasto em sade10.
Na verdade, a aprovao de emendas Constituio relativamente
mais fcil no Brasil do que em outras federaes. A maioria de 2/3 em duas
sesses legislativas em cada Cmara (dos Deputados e Senado) o requisito essencial para sua aprovao. No necessria a aprovao nas casas
legislativas estaduais, como nos Estados Unidos, por exemplo, mesmo que a
matria afete os interesses dos governos subnacionais. Nos casos acima
mencionados, a obteno do apoio do presidente para a iniciativa legislativa,
que permitiu mobilizar favoravelmente a coalizo de sustentao do governo
no Congresso, foi o fator central para o sucesso do Executivo na arena
parlamentar.
A constitucionalizao de encargos ou nveis de gasto , entretanto,
uma estratgia que encontra limites nas desigualdades horizontais da
federao brasileira. A desigualdade horizontal dos governos subnacionais
106

Federalismo e polticas sociais no Brasil: problemas de coordenao e autonomia

permanece recomendando cautela na definio constitucional de competncias exclusivas na gesto das polticas sociais, ainda que a descentralizao
fiscal e de polticas tenha aumentado as capacidades estatais administrativas, fiscalizadoras e de produo de servios dos governos subnacionais.
A vinculao de gasto tende ainda a reproduzir no plano da implementao
das polticas desigualdades preexistentes de capacidade de gasto.
Os resultados redistributivos da concentrao de autoridade no
governo federal no se revelaram entretanto to evidentes. A municipalizao
dos servios de sade no foi acompanhada de reduo na desigualdade
intermunicipal nos padres de sua oferta (MARQUES; ARRETCHE, 2003). A
complementao da Unio para o ensino fundamental teve resultados quase
nulos sobre as desigualdades interestaduais de padres de gasto (VAZQUEZ,
2003). Isso ocorre em parte porque esses desembolsos federais apresentam
reduzido efeito redistributivo (PRADO, 2001), mas tambm porque o objetivo
de alcanar a descentralizao teve mais centralidade do que os objetivos
redistributivos nas estratgias adotadas nos anos 1990. No entanto, a estrutura
institucional para a coordenao das polticas nacionais pode ser utilizada
para obter as metas desejveis.

Notas
* Este texto uma verso revista do trabalho Federalismo, relaes intergovernamentais e
polticas sociais no Brasil, apresentado no Seminrio Internacional Anlise Comparativa
sobre Mecanismos de Gesto Inter-governamental e Formatao de Alternativas para o Caso
Brasileiro, organizado pela Subchefia de Assuntos Federativos da Casa Civil da Presidncia
da Repblica e pelo Frum das Federaes, em Braslia, 17 e 18 de setembro de 2003.
1
Os municpios s passaram a ter competncia exclusiva para decretar tributos a partir da
Constituio de 1934.
2
A saber, a contribuio para a previdncia social, o Imposto de Renda (IR), a Contribuio
para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins) e o Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI).
3
A Reforma tributria de 1965-1968 criou o Fundo de Participao dos Estados (FPE) e o
Fundo de Participao dos Municpios (FPM), compostos de um percentual sobre a
arrecadao federal do Imposto de Renda e do Imposto sobre Produtos Industrializados.
Esses percentuais eram de 5% para cada fundo em 1968 e passaram a 21,5% e 22,5%,
respectivamente, com a Constituio de 1988. Os Fundos de Participao movimentam
cerca de 20% do total da receita administrada pela Unio (PRADO, 2001, p. 54).
4
A tabela considera os partidos pelos quais os governadores e prefeitos foram eleitos,
ignorando possveis trocas de partidos durante o mandato. Essa deciso tende a subestimar
107

Marta Arretche

o nmero de prefeitos da base de apoio do presidente. Para os governadores, tende a refletir

a realidade, pois o fenmeno de troca de partidos entre governadores pouco comum.
Agradecimentos a Maria do Socorro Braga por essa informao.
5

A comparao entre o desempenho dos dois governos certamente afetada pelo fator
tempo de mandato, que no est sendo analisado aqui.

A NOB 93 institucionalizou a Comisso Intergestores Tripartite e as Comisses Intergestores

Bipartite que, juntamente com o Conselho Nacional de Sade, so fruns de pactuao da
poltica nacional de sade.

Entre 1995 e 2000, 12 das 44 companhias habitacionais municipais fecharam devido

poltica de no financiamento do governo Fernando Henrique (ARRETCHE, 2002).

A Emenda Constitucional do Fundef (EC 14/96) estabelece que, pelo prazo de dez anos,
estados e municpios devem aplicar, no mnimo, 15% de todas as suas receitas exclusivamente no ensino fundamental. Alm disso, 60% desses recursos devem ser aplicados
exclusivamente no pagamento de professores em efetivo exerccio do magistrio. Para
reduzir a desigualdade de gasto, a EC 14/96 estabelece que o governo federal deve complementar o gasto naqueles estados em que um valor mnimo nacional no seja alcanado com
base nas receitas dos governos locais.

Seus efeitos sobre as desigualdades de gasto entre os estados foram quase nulos, particularmente devido aos reduzidos aportes de recursos da Unio (VAZQUEZ, 2003).

10

A EC 29/2000 estabelece que; at 2005, os Estados devem gastar no mnimo 12% de suas
receitas em sade. Para os municpios, essa vinculao dever atingir o patamar de 15% das
receitas e, para a Unio, a elevao do gasto em sade deve acompanhar a variao do
crescimento do PIB.

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Marta Arretche doutora em Cincias Sociais pela Universidade de Campinas, So Paulo.

Professora do Departamento de Cincia Poltica da Universidade de So Paulo. Pesquisadora
do CEBRAP. Possui ps-doutorado pelo Massachusetts Institute of Technology (MIT).
Texto originalmente publicado em: ARRETCHE, Marta. Federalismo e polticas sociais no Brasil:
problemas de coordenao e autonomia. So Paulo em Perspectiva, v. 18, n. 2,
pp. 17-26, 2004.
Reproduo autorizada pela autora e pela Fundao Sistema Estadual de Anlise de Dados
(SEADE), So Paulo.
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