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PROCESO DE FORMACIN DE LA LEY EN CHILE
Esta materia est regulada en la Constitucin Poltica, artculos 65 a 75, y su detalle en la Ley N 18.918
Orgnica Constitucional del Congreso Nacional.
I.
1.
Conceptos bsicos
El Cdigo Civil (que es ley general y supletoria en el ordenamiento jurdico chileno) define la ley en su
artculo 1 como una declaracin de la voluntad soberana que, manifestada en la forma prescrita por la
Constitucin, manda prohbe o permite.
En trminos conceptuales, la ley se entiende como una norma general de conducta que obliga a todos
los habitantes del territorio del Estado en que se dicta.
Modernamente debe entenderse que una ley no es solo una norma que regula la conducta de las
personas, sino que, como norma, puede establecer rganos, sus competencias y procedimientos para que los
actos de personas y entidades pblicas y privadas tengan validez y eficacia. En otras palabras, la ley no solo
ordena y prohbe imperativamente, sino que tambin indica caminos o mtodos para que los efectos buscados
por los individuos tengan valor jurdico.
Ejemplo de lo anterior: la ley nos dice cmo debe procederse para que un determinado acto realizado por
determinadas personas signifique que se hizo una venta, o un contrato de trabajo, un matrimonio, una
sentencia, un decreto, un nombramiento, una sancin, etc., etc.
En un rgimen republicano representativo la ley es expresin de la soberana del pueblo o de la
voluntad popular, a travs de sus representantes elegidos democrticamente. Esta afirmacin se inserta dentro
de la tradicin constitucionalista surgida en los siglos XVII y XVIII con el pensamiento de Locke, Montesquieu
y Rousseau y la experiencia histrica de las revoluciones norteamericana y francesa. Es parte, tambin, del
ideario poltico liberal representativo europeo del siglo XIX.
Bajo regmenes de facto nada de lo anterior se cumple, sino que la ley se dicta a travs de la frmula de
decretos-leyes emanados del poder autoritario. Con todo, las dictaduras buscan legitimar sus actuaciones
denominando leyes al producto normativo generado autocrticamente.
2.
La ley en la Constitucin
El principio de supremaca constitucional seala que los rganos del Estado deben someter su actuacin
a la Constitucin y a las normas dictadas conforme a ella. Por lo tanto, toda ley debe ajustarse a la Constitucin,
tanto en lo formal como en sus contenidos de fondo.
En lo formal: Toda ley debe ser creada por los rganos y a travs de los procedimientos establecidos para
tales efectos en la propia Constitucin.
En el fondo: La ley debe ajustar sus contenidos sustantivos a la Constitucin, sin que el legislador est
autorizado para vulnerarlos.
Comentario: Los derechos fundamentales de las personas reconocidos en la propia Constitucin (artculos 5 y
19, muy importantes de conocer), as como la definicin que la misma Constitucin hace de las atribuciones y
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lmites de los poderes pblicos, nos dan un rasero para medir la constitucionalidad o eventual
inconstitucionalidad de las leyes.
La Constitucin distingue varios tipos de normas legales:
-
Leyes ordinarias: se aprueban por mayora simple de diputados y senadores presentes en cada Cmara.
Leyes de qurum calificado: deben ser aprobadas por mayora absoluta (la mitad ms uno) de diputaos y
senadores en ejercicio.
Leyes orgnicas constitucionales: deben ser aprobadas por mayora de 4/7 partes de diputados y
senadores en ejercicio.
Comentario: Estas distinciones para efectos de qurum de aprobacin son manifestacin abusiva del
autoritarismo de la Constitucin original de 1980, pues amarra la aprobacin de las leyes de mayor
importancia y trascendencia poltica y social para el pas a la decisin de super mayoras parlamentarias. Por lo
tanto, estas distinciones deberan ser suprimidas en una prxima reforma constitucional, adoptndose el criterio
general de aprobacin por mayora simple (la que actualmente rige para las leyes ordinarias).
Tambin debe distinguirse entre:
Leyes de reforma constitucional: Deben someterse al procedimiento de reforma constitucional porque
implican ejercicio del poder constituyente.
Leyes interpretativas de la Constitucin: Requieren mayora de 3/5 de diputados y senadores en
ejercicio.
Decretos con fuerza de ley: Implican una delegacin que el Congreso hace al Ejecutivo para que este
legisle una determinada materia mediante decreto supremo.
Acuerdos aprobatorios de un tratado internacional: Deben efectuarse en forma previa a su ratificacin
por el Ejecutivo y se someten a los trmites de una ley.
3.
Control de constitucionalidad
II.
4.
Comentario: La Constitucin chilena no reconoce atribuciones a los ciudadanos y ciudadanas para iniciar
por s mismos proyectos de ley, bajo ciertos requisitos y condiciones. A esta frmula se la conoce como
iniciativa popular de ley y es un mecanismo de democracia directa existente en diversos Estados
democrticos que permiten la participacin de los ciudadanos en la produccin legislativa,
complementando y dando mayor legitimidad a los regmenes de democracia representativa.
Los senadores pueden presentar sus mociones o proyectos de ley individualmente o por un conjunto de
hasta cinco senadores. Los diputados tambin pueden hacerlo individualmente o por un conjunto de hasta diez
diputados.
5.
La atribucin de iniciar proyectos de ley est muy restringida para los miembros del Congreso, ya que el
Presidente de la Repblica, en su funcin de colegislador, tiene iniciativa exclusiva para hacerlo en un gran
nmero de materias, trascendentales para el gobierno del pas.
Comentario: Esta es una caracterstica propia de un rgimen poltico presidencialista, que otorga inmenso poder
al Ejecutivo sobre el Legislativo representado en el Congreso.
Segn la Constitucin chilena, el Presidente de la Repblica tiene iniciativa exclusiva para presentar proyectos
de ley sobre:
1)
La divisin poltica o administrativa del pas (modificar o crear regiones, provincias, comunas).
2)
La administracin financiera y presupuestaria del Estado, incluyendo las modificaciones a la ley de
presupuesto fiscal anual.
3)
4)
Fuerzas armadas.
5)
6)
7)
8)
Remuneraciones, jubilaciones, pensiones, rentas, montepos, prstamos o beneficios al personal, sea
activo o retirado, de la Administracin Pblica.
9)
10)
En general, se trata de materias que implican gasto o inversin por parte del Estado, creacin de
organismos estatales de todo tipo, establecimiento y fijacin de remuneraciones y asignaciones econmicas a los
funcionarios pblicos y personal contratado, fijacin de impuestos, autorizacin de prstamos y obligaciones
econmicas del Estado y otras que tienen que ver con la administracin de las finanzas pblicas, incluyendo la
de los organismos autnomos y las empresas del Estado.
Comentario: La creacin del Ministerio de Desarrollo Social y del Servicio Nacional de la Infancia y la
Adolescencia, anunciados por el Ejecutivo, y la de un Defensor de la Niez, entran en esta categora de leyes
cuya iniciativa exclusiva corresponde al Presidente de la Repblica.
Por su parte, una ley sobre proteccin integral de derechos no es de iniciativa exclusiva del Ejecutivo y,
por lo tanto, podran iniciarla los parlamentarios. Sin perjuicio de ello, un sistema pblico de atencin y
proteccin de derechos que deriva de la aplicacin de esta ley, debe estar financiado por la ley anual de
presupuestos o por glosas complementarias que se aprueben en su caso, pues tal ley requerir para su efectivo
cumplimiento, efectuar gastos estatales directos y pago de subvenciones y otras asignaciones a organismos
colaboradores que permitan llevar a efecto la finalidad de esta ley.
6.
Tramitacin de la ley
Todo proyecto de ley debe presentarse ante el Congreso Nacional. En Chile existe un Congreso
bicameral, conformado por la Cmara de Diputados y por el Senado. Por lo tanto, el proyecto debe ser
presentado y tendr origen ante una de esas dos Cmaras.
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La Cmara donde se presenta el proyecto se denomina Cmara de origen, mientras que la otra tendr el carcter
de Cmara Revisora.
En sntesis, la tramitacin de un proyecto de ley implica los siguientes pasos:
1.
2.
3.
4.
En cada una de las tres primeras fases sealadas el proyecto de ley puede ser aceptado, modificado o rechazado,
lo que da lugar a distintas situaciones que se vern ms adelante.
Urgencias: Si bien la tramitacin de una ley no tiene plazo, en cada una de sus fases de tramitacin el Presidente
tiene la facultad exclusiva de poner un plazo para que sea despachado el proyecto, lo que se denomina urgencia.
La urgencia puede ser:
-
Suma urgencia: el proyecto debe ser despachado por ambas Cmaras en el plazo de 10 das.
Sin urgencia: muchos proyectos no tienen urgencia pues el Ejecutivo no ha hecho uso de esta atribucin.
Se da el caso de proyectos que son tramitados durante largos aos sin ser aprobados, dependiendo su suerte de la
voluntad poltica de los rganos colegisladores.
Consecuentemente, la tramitacin de un proyecto de ley puede estar pendiente, o en caso de retiro o rechazo, el
proyecto puede estar archivado.
La correlacin de las fuerzas polticas representadas en el Congreso hace que muchas veces los trminos de un
proyecto de ley y, en ltima instancia su destino, dependa de las negociaciones entre dichos actores.
Indicaciones: Son modificaciones al articulado del proyecto que pueden ser presentadas tanto por el Ejecutivo
como por los parlamentarios durante la discusin del proyecto, dentro de ciertos plazos establecidos en la Ley
Orgnica del Congreso Nacional.
Las indicaciones no pueden apartarse de las ideas matrices del proyecto. Es decir, deben versar sobre la misma
materia, su inclusin debe ser pertinente en el proyecto que se est discutiendo.
Comentario: El nico espacio con que cuentan los ciudadanos y ciudadanas en Chile para participar en la
formacin de la ley se da en las comisiones legislativas que estudian y discuten los diversos proyectos de ley.
En efecto, los parlamentarios pueden invitar a o aprobar solicitudes de audiencia para que los interesados, sean
personas, autoridades u organizaciones, expongan sus planteamientos. Sin embargo, los parlamentarios no tienen
obligacin de or a los interesados y, al no estar regulada esta forma de participar ni sus efectos, las opiniones de
los distintos sectores queda entregada a su capacidad de llegada, lobby e influencia ante los rganos del proceso
legislativo, producindose una evidente desigualdad de acceso a los legisladores y, en general, al poder estatal
que decide estas materias.
7.
1)
2)
3)
5)
6)
Aprobacin o rechazo.
8.
Comisin Mixta
Est integrada por miembros de ambas Cmaras, en igual nmero y presidida por un senador, elegido por la
mayora de sus integrantes. Tiene como funcin el proponer una frmula para resolver el desacuerdo producido
entre ambas Cmaras.
10.
Opciones del Presidente de la Repblica ante un proyecto de ley aprobado por el Congreso
Una vez aprobado por ambas Cmaras, el proyecto llega al Presidente de la Repblica, quien puede aprobarlo o
desaprobarlo.
Si acoge el proyecto, debe proceder a su promulgacin como ley. Se entender por aprobado todo proyecto
remitido al Presidente que no sea devuelto al Congreso en un plazo de 30 das.
Por otra parte, si el Presidente rechaza un proyecto aprobado por ambas Cmaras tiene la opcin de formularle
vetos u observaciones. En este caso, el proyecto debe volver a la Cmara de origen dentro de un plazo de 30 das
incluyendo el veto presidencial. Si este proyecto es aprobado por ambas Cmaras, vuelve otra vez al Presidente
para que lo promulgue como ley.
Si las dos Cmaras rechazaren el veto u observaciones del Presidente, e insistieren por los 2/3 de sus miembros
presentes, el Presidente deber promulgarlo como ley. Si no se logra este qurum de 2/3, no habr ley.
11.
Promulgacin de la ley
El Presidente debe promulgar la ley en un plazo de 10 das desde que sea procedente (desde que queda
totalmente tramitada, segn las alternativas sealadas ms arriba).
Promulgar la ley significa que el Jefe de Estado certifica oficialmente la existencia de la ley y ordena que esta se
cumpla o ejecute como tal.
12.
Publicacin de la ley
La publicacin de la ley en el Diario Oficial se realizar dentro de los 5 das hbiles siguientes a la fecha en que
quede totalmente tramitado al decreto promulgatorio.
La publicacin de la ley es el acto oficial de comunicacin de la existencia de la ley a la ciudadana y a toda
persona, institucin o grupo llamado a observarla o cumplirla.
Tramitar el decreto promulgatorio significa que dicho decreto, incluyendo el texto de la nueva ley aprobada,
debe ser sometido a la toma de razn por la Contralora General de la Repblica.
Desde la fecha de su publicacin la ley se entender conocida de todos y ser obligatoria. As lo dice el
artculo 7 del Cdigo Civil.
Normalmente la ley entra en vigencia en la fecha de su publicacin en el Diario Oficial, salvo que el mismo
texto legal seale un plazo para ello (denominado plazo de vacancia de la ley) o una fecha determinada para
que entre a regir.
Una vez que entra en vigencia, nadie puede alegar ignorancia de la ley. Lo dice el artculo 8 del Cdigo Civil.
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ACTIVIDAD
1.- Elabora un mapa conceptual referido al proceso de elaboracin de ley.
2- Con tus palabras realiza una definicin propia de ley, tomando en consideracin lo estudiado.
3.- Averigua Cules leyes se han elaborado por propuesta de la cmara de Diputados y cules se han elaborado
por propuesta del Ejecutivo?
4.- Explica cmo funciona las comisiones mixtas
5.- Explica a qu se refiere las urgencias de la ley y cuando se llevan a cabo.
6- Comenta la siguiente Noticia aplicando lo aprendido. Puntualizando que opinin te merece la noticia. Analiza
adems para que se cre el Tribunal Constitucional y que rol est cumpliendo en la prctica.