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o MlNlNO EXISTENCIAL E OS DIREITOS FUNDAMENTAIS

Ricardo Lobo Torres

1. Mfnimo existencial e pobreza. 2. A liberdade e a felicidade. 3.


Os princrpios constitucionais. 4. Os direitos humanos. 5. Status do
mfnimo existencial. 6. O mInimo existencial e o processo democrtico. 7. A interpretao dos direitos humanos e a nova Constituio
Federal.

1. Mfnimo existencial e pobreza

H um direito s condies mfnimas de existncia humana digna que no pode


ser objeto de interveno do Estado e que ainda exige prestaes estatais positivas.
O mnimo existencial no tem dico constitucional prpria. Deve-se procur-lo na idia de liberdade, nos princpios constitucionais da igualdade, do devido
processo legal e da livre iniciativa, na Declarao dos Direitos Humanos e nas
imunidades e privilgios do cidado.
Carece o mnimo existencial de contedo especfico. Abrange qualquer direito,
ainda que originariamente no-fundamental (direito sade, alimentao etc.),
considerado em sua dimenso essencial e inalienvel. No mensurvel, por envolver mais os aspectos de qualidade que de quantidade, o que toma difcil estrem-lo, em sua regio perifrica, do mximo de utilidade (maximum welfare, Nutzenmaximierung), que princpio ligado idia de justia e de redistribuio da
riqueza social. I Certamente esse mnimo existencial, Use o quisermos determinar
precisamente, uma inc6gnita muito varivel". 2

e.

Rawla, J.A theory ofjlutice. Oxford, Oxford Uni~tr J'ress, 1980. 156; Mus~ve, R. A. Maximin,
uncenainty and the leisure trade-off, The QuarterlyJollTNJlofEconomics, 88(625),1974.

Barbosa, Rui. RelakJrio do ministro da Fazenda. Obras completas, 1891. v. 18, t. 3; Rio de Janeiro, MEC,
1949.p.62.

* Procurador do Estado do Rio de Janeiro; professor de Direito financ:eiro na UERJ e na UGF.


R. Dir. adm.,

Rio de Janeiro,

In: 29-49

juIJset.1989

o problema do mnimo existencial confunde-se com a prpria questo da pobreza. Aqui tambm h que se distinguir entre a pobreza absoluta, que deve ser
obrigatoriamente combatida pelo Estado, e a pobreza relativa, ligada a causas de
produo econmica ou de redistribuio de bens, que ser minorada de acordo
com as possibilidades sociais e oramentrias. l De assinalar, todavia, que inexiste
definio apriorstica de pobreza absoluta, por ser varivel no tempo e no espao
e, no raro, paradoxal, surgindo tanto nos pases ricos como nos pobres.'
2. A liberdade e a felicidade
Sem o mnimo necessrio existncia cessa a possibilidade de sobrevivncia
do homem e desaparecem as condies iniciais da liberdade.' A dignidade humana e as condies materiais da existncia no podem retroceder aqum de um mnimo, do qual nem os prisioneiros, os doentes mentais e os indigentes podem ser
privados."
O fundamento do direito ao mnimo existencial, por conseguinte, est nas condies para o exerc(Cio da liberdade, 7 que alguns autores incluem na liberdade
real, na liberdade positiva 9 ou at na liberdade para, 10 .ao fito de diferen-Ias da
liberdade que mera ausncia de constrio.
Mas a incluso do mnimo existencial na liberdade real ou positiva ser, em boa
parte, a responsvel pelas obscuridades do tema, eis que esses conceitos tambm
so usados pelos escritores socialistas e marxistas, que os emburilham com a idia
de justia. De modo que se torna crucial insistir na distino entre justia e liberdade, para que a ltima possa fundamentar a luta contra a misria e a pobreza absoluta e, armal, fornecer as condies iniciais para a superao da prpria injustia social. 1I

Aron, R. Essaisurles liberts. Paris, Calmann-Uvy, 1985. p. 112.

, Paim, A. A questo da pobreza. Carta Mensal, CNC, 34(405): 28, 1988.


, Durig. In: Maunz; Paim; Herzog & Scholz. Grundgesetz Kommentar. Mnchen, C. H. Beck, 1987 ar!. 1~,
Rdnr. 43: "Sem o mnimo existencial (Existenzminimum) o homem no vive, vegeta" (Er lebt nicht, er vegetiert); Pelayo, Garcia. Las transformaciones dei Estado contempordneo. Madrid, Alianza Editorial. 1980. p.
26: "AsC, no hay posibilidad de actualizar la liberta<! si su establecimiento y garantias formales no van
acompaadas de unas condiciones .existenciales minimas que hagan posible su ejercicio real"; Berlin, I.
Quatro ensaios sobre a libertule. Brasflia, Universidade, 1981. p. 138: " um fato que propicia direitos ou
salvaguardas polfticas contra a interveno do Estdo no que diz respeito a homens que mal tm o que vestir,
que sio analfabetos, subnutridos e doentes, o mesmo que caoar de sua condio: esses homens precisam de
instruo ou de cuidados mdicos antes de poderem ou utilizar uma liberdade mais ampla."
" A Suprema Corte americana declarou: "Prisoners retain aresiduum ofliberty ()" (Ohin v. Wakinekona, 103 S. Ct. 1741-5, 1983).
7 Robert, J. Liberts publiques. Paris, Montchrestien, 1977. p. 27: "Or ces services (de l'Etat) sont une condition mme de l'exercice de sa libertE".

Aron, R. op. cito p. 85 e 1l0.


9

Ch. Perelman. Le raisonable et le draisonable en droit. Paris, LGDJ, 1984. p. 179.

10 .

Feinberg, J. Filosofia sociDl. Rio de Janeiro, Zahar, 1976. p. 26.

11

Ackennan, B. A. Law in an activist State. The Yale LawJournal, 92(7): 1.127,1983.

30

No se pode olvidar que, alm da liberdade, o mnimo existencial est imbricado no problema da felicidade do homem. Arist6teles j afirmava ser obrigao do
Estado garantir uma boa qualidade de vida, sinnimo de felicidade, da qual s6 no
participavam os escravos e os animais, privados da liberdade de escolha. I' No incio do Estado moderno dar assistncia aos pobres era incumbncia da Igreja, que
para tanto tinha direito aos dzimos eclesisticos. Mudana importante ocorreu
com o absolutismo esclarecido: passou para a responsabilidade do Estado garantir
o bem-estar dos sditos, separando-se, como defendia von Justi, a felicidade eterna (ewige Glckseeligkeit), a ser alcanada pela religio, da felicidade temporal
(zeitliche Glckseeligkeit), objetivo do Estado;l] essas idias iluministas penetraram em Portugal e no Brasil na poca pombalina, aliviando o Estdo da tributao
do mnimo existencial, assumindo a funo paternalista de garantir a felicidade geral e a assistncia aos pobres e, ambiguamente, reforando os privilgios financeiros da nobreza e do clero. 14 Mas com o liberalismo que se efetiva a transferncia
para o Estado do dever de prestar assistncia aos pobres com o produto da arrecadao de tributos; primeiro na Inglaterra, pelo trabalho de moralistas e juristas ls e
pela legislao iniciada com o Poor Law Amendment Act (1834), cumprindo ao
Estado garantir a maior felicidade possvel atravs da "razo e do direito", lO os
princpios liberais transmigraram para Portugual e para o Brasil, especialmente
pela influncia da obra de Bentham e do seu conceito formalista de utilidade como
obteno do mximo de felicidade.17 Assim, na anlise da questo da pobreza h
de se levar em conta as vicissitudes do princpio da felicidade entre ns, sabido
que nos ciclos de autoritarismo (1930-45 e 1964-79) tem havido aressurgncia da
figura do Estado fiador da felicidade dos pobres e dos ricos (e talvez mais destes
que daqueles). 18

3. Os princ(pios constitucionais

o mnimo existencial, que no tem dico nonnativa especfica, est compreendido em diversos princpios constitucionais.
12 PoIitica. L. m, capo IX, 62 Na traduo de Barker, Ernest. The PoIitic.s of Aristotle. Oxford, Oxford
University Press, 1952. p. 118: ':But end of the state is not mere life; it is, ~r, a ~ quality of life. lIf
mere life were the end], there IDlght be a state of slaves, or even a state of animais; but m the world as we
know it any such state is impossible, because slaves and animais do not share in true felicity and free choice
[i. e. the atributes of a good of life]."
Il Von Justi, J.H.G. Die Grundfest zu der Macht undGlckseligkmderStoIlIen. Darmstadt, Scientia Verlag
Valen, 1965, v. 2, p. 15.

14 Hespanha, A. M. Poder e instituies na Europa t? antigo re.gime: Lisboa, G~benkian, 1984. p. 68; Moncada, L. Cabral de. Estudos de hist6ria do direito, Counbra, Umversldade de Counbra, 1949, v. 2, p. 108.
15 Smith, Adam.lnqurito sobre a natureza e as causas do riqueza dos naes. Lisboa, C. Gulbenkian, 1987.
v. I, p. 291.

Bentham, J. An introduction to the principies ofmorals and legislation. Oxford, BasiI Blackwell, 1948. p.
125.

16

17 Santos Maria Helena Carvalho dos. A maior felicidade do maior ndmero. Bentham e a Constituio
Portu~ de 1822. In: O Liberalismo na PenlnsuJa Ibrica na primeira metJJde do s/cuJo XIX. Lisboa, S de
Costa, v. I, p. 91.
1I Paim, A. op. cito p. 28: "H naturalmente uma larga tradio de apresentar a burocracia estatal como_sendo possuidora de uma espcie de delegao para defender os pobres. Esse fenmeno remonta ~ ascensao de
Vargas ao poder."

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o princpio da igualdade assegura a proteo contra a pobreza absoluta, eis


que esta resulta da desiguaIdade social. I' A igualdade, a, a que infonna a liberdade, e no a que penetra nas condies de justia,20 tendo em vista que esta vai
fundamentar a poltica oramentria dirigida ao combate pobreza relativa.
O direito ao mnimo existencial est implcito tambm na proclamao do respeito dignidade humana,21 na clusula do Estado Social de Direito22 e em inmeras outras classificaes constitucionais ligadas aos direitos fundamentais. 23
4. Os direitos humanos
O direito s condies mnimas de existncia digna inclui-se entre os direitos
da liberdade, ou direitos humanos, ou direitos individuais, ou direitos naturais,
formas diferentes de expressar a mesma realidade." Aparece explicitamente em
alguns itens do art. 52 da CF de 1988, sede constitucional dos direitos humanos.
O mnimo existencial exibe as caractersticas bsicas dos direitos da liberdade:
pr-constitucional, posto que inerente. pessoa humana; constitui direito pblico
subjetivo do cidado, no sendo outorgado pela ordem jurdica, mas condicionando-a;2S tem validade erga omnes, aproximando-se do conceito e das conseqncias
do estado de necessidade;26 no se esgota no elenco do art. 52 da Constituio nem
em catlogo preexistente,27 dotado de historicidade, variando de acordo com o
I' Aron, R. op. cito p. 103; Abranches, Sergio Henrique. Polftica social e combate pobreza, Rio de Janeiro,
Zabar, 1987. p. 21.

20 . Michelman, F. On Protecting the poor through the fourteenth amendment. Harvard Law Review, v. 83, p.
35, 1969, separa a eqUDl protection, que fundamenta os direitos econmicos e sociais, da minimum protection, que garante as necessidades e os interesses fundamentais. Cf., tambm, Gunther, G. Constitutionallaw.
New York, The Foundation Press, 1985, p. 586; Kriele, M. Freiheit und Gleichheit. In: Benda, E.; Maihofer, W.& Vogel, H S.HantlbuchdesVerfassungsrechts, Berlin, W. de Gruyter, 1983. v. l,p. 135.

21 Durig. op. cit., art. I!!, Rdnr. 45; Scbolz, R. Sozialstaat zwischen Wachtums - und RezesMnsgesellschaft.
Heidelberg, Mller Juristiscber Verlag, 1981. p. 35; Schneider, H. P. Eigenart und Funktionen der Grundrechte in demokratiscben Verfassungsstaat. In: Perels, Joachim, ed. Grundrechte ais Fundoment der Demokratie. Frankfurt, Subrkamp, 1979. p. 33; Nipperdey, H. C. Die Wllrde des Menschen. In:--. Neumann;
Nipperdey; Scbeuner,U., ed. Die Grundrechte. Berlin, Duncker & Humblot, 1954. v. 2, p. 6; lsensee, J.
Verfassung ohne soziale Gundrechte. Der SfllLlt, 191:371, 1980, subordina o mnimo existencial dignidade
humana (WI1rde des Menschen), que nio apenas um direito fundamental, mas o fundamento dos direitos
fundamentais (der Grund der Grundrechte).
22 Bachof, o. Begriff und Wesen des sozialen, Rechtsstaats. Veroffent1ic1umgen der Vereinigung der Deutschen SfllLltsrechtsleher, 1954; 12:42, 1954, Scbolz, R. op. cito p. 45; Ipsen, H. P. Gleichheit. In: Neumann;
Nipperdey & Scbeuner, op. cito p. 173; Hlberle, P. Die VerfassungdesPIuralismus. Knigstein, Athenum,
1980. p. 190; Tipke. Steue"echt. Kln, O. Schmidt, 1985. p. 33. .

23

Tipke. op. cit., p. 33; MicbeIman. op. cito r. p. 35; Gunther op. ci~, p. 588.

,. Finnis, J. Naturallaw anti natural rights. New York, Oxford University Press, 1986. p. 198: "Human rights being a contemporary idiom for natural rights: I use the terms sinonymously."

2S Bacbof, O. Wege zum RechtstllLlt. Knigstein, Alhenum, 1979. p. 142: "So os direitos preexistentes do
individuo que determinam a ordem jurldica, e no a ordem jurdica que determina aqueles direitos." Huber,
E. R. Wirtscha.ftsverwaltungsrecht. Tllbingen, J.C.B. Mobr, 1953. v. I, p. 691, diz que o direito pblico
subjetivo, com referncia aos direitos fundamentais, "uma pretenso de liberdade" (ein Anspruch oufFreiheit).

2.

Neves, Nuno Santos. O estado de necessidtuk no direito civil. Vitria, Escola Tcnica, 1958. p. 178.

27 Ryffel, Hans. Philosopbiscbe Wunzeln der Menscbenrechte. Archiv fr Rechts-und Soz:dphilsoplrie,


70:413, 1984. "No existe nenhum catlogo de direitos humanos pronto e acabado" (Es gibt $O Keinenfesten
und abgeschJossenen Katalog von Menchenrechten).
32

contexto social. 2A Mas indefinvel, aparecendo sob a fonna de clusulas gerais e


de tipos indetenninados. 29
O mnimo existencial pode surgir tambm da insero de interesses fundamentais nos direitos polticos, econmicos e sociais. 30 Os direitos alimentao, sade
e educao, embora no sejam originariamente fundamentais, adquirem o status
daqueles no que conceme parcela mnima sem a qual o homem no sobrevive. A
doutrina sua, para caracterizar o mnimo existencial, recorre expresso "direitos sociais mnimos" (Kleinen Sozialrechte); MicheIman prefere minimum welfare
e minimum protection" . li De notar que extremamente difcil definir o exato contorno desses direitos sociais tocados pelos interesses fundamentais, o que os faz
dependentes da construo pretoriana. Nos Estados Unidos a Suprema Corte declarou a inconstitucionalidade de diversas leis prejudiciais aos pobres, especialmente pelas descabidas imposies fiscais, que, por ferirem cllieitos fundamentais,
foram consideradas classificaes suspeitas (suspect classifications), deflagrando
o controle judicial rgido (strict scrutiny)jn assim ocorreu, por exemplo, com a
cobrana de taxas limitadoras do direito de vot0 33 ou denegatrias do acesso gratuito a benefcios previdencirios e a servios mdicos por parte de no-residentes,34 bem assim, como veremos adiante, com a exigncia de taxa judiciria excessiva; mas a doutrina americana vem salientando que a jurisprudncia contraditria, nebulosa e cambiante, tendo havido sensvel endurecimento nos ltimos anos,
principalmente a partir dos julgados da Corte de Burger,3j muito mais conservadora que a Corte de Warren, que dilargara a compreenso da clusula da equal protection.
Estremam-se da problemtica do mnimo existencial os direitos econmicos
(arts. 174 a 179 da CF de 1988) e sociais (arts. 6 2 e 7 2 ), que se distinguem dos
fundamentais porque dependem da concesso do legislador, esto despojados do
status negativus, no geram por si ss a pretenso s prestaes positivas do Esta-

21 Zacher, H.F. Chancen und Grenzen des Sozialstaats Rolle und Lage des Rechts. In: Koslowsky, P.;
Kreuler, P. Lw, R. Chancen und Grenzen des Sozia/staats. Tbingen, J.C.B. Mohr, 1983, p. 80.
29

lsensee, J.Das GrundrechtaufSicherheit. Berlin, Walterde Gruyter, 1983. p. 47.

30

Michelman. op. cito p. 23; Gunther, G. op. cito p. 588.

3\

Op. cito p. 9 e 33.

n O Chief Justice Wamm que riqueza e raa so "two factors which would in depently render a classification highly suspect and thereby demand a more exacting judicial Scruting". (M. C. Donald v. Board of
Election Comissioner of Chicago, 394 V.S. 802, 1969.)
33 Harper v. Virgnia Board of Elections (383 V.S. 663, 1966), em que o juiz Douglas disse que "voter qualifications have no relation to wealth nor to paying or not paying this or any olhei" tu".

34

Shapiro v. Thompson (394 V.S. 618, 1969); Memorial Hospital v. Maricopa County (415 V.S. 250,
1974).
.

3j Gunther, G. op. cito p. 592. "Yet the legitimacy of fundamental vaJucs adjudication under lhe guise of
equaJ protection is not at all c1ear." Tribe, L. American constitutionallaw. New Yorle, The Foundation Press,
1981, p. 1.098; Pritchett, C. Herman. Constitucional civillibertiu, N. Jeraey, Prentice Hall, 1984. p. 316;
Epstein, R.A. Vnconstitutional conditions, State power and lhe limits os consento Harvard Law ReMeM!,
102(1): 211, 1988. anota que a Suprema Corte se encontra "in desperate search of doctrinal clarity in equaJ
protection jurisprudence. The price of such clarity, howerer, is lhe reduction of equaJ protection anaJysis to
a wooden formula". Cf., tambm, Castro, Carlos Roberto Siqueira. O princpio da isonomia e as classificaes legislativas. Revista de Direito dD ProcuradoriaGeTal dD Justia dD Estado do Rio de Janeiro, v.II :89,
1980.
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do, carecem de eficcia erga omnes e se subordinam idia de justia social. 16 Esses direitos s vezes aparecem, principalmente na doutrina alem, sob a denominao de direitos fundamentais sociais, em virtude de sua constitucionalizao;
mas, segundo a maior parte dos autores germnicos que a adotam, subordinam-se
justia social, pelo que no se confundem com os direitos da liberdade nem com
o mnimo existencial. 37 A Constituio de 1988 abre, no Ttulo 11, dedicado aos
Direitos e garantias fundamentais, o Captulo 11, que disciplina os Direitos Sociais
(arts. 6 2 alI), separando-os, entretanto, dos Direitos individuais e coletivos, de
que trata o Captulo I (art. 52). A Suprema Corte dos Estados Unidos tem recusado natureza constitucional aos direitos econmicos e sociais que transcendem
o mnimo tocado pelos interesses fundamentais,3I como sejam os direitos educa0 39 ou moradia, 40 fazendo-se forte no argumento de que "pobreza e imoralidade no so sinnimos".4. V-se, pois, que, se a emergncia dos direitos sociais
modificou a equao liberdade/igualdade e deu novo colorido temtica da justia
social, nem por isso transferiu a lgica e as garantias dos direitos da liberdade para os sociais, nem metamorfoseou os direitos sociais em autnticos direitos fundamentais." Tendo em vista, porm, que a problemtica dos direitos humanos est
hoje em dia no centro da discusso jurdico-poltica, vamos encontrar, principalmente nos regimes e nos juristas de ndole autoritria e socializante,43 a tendncia
para assimilar os direitos sociais aos fundamentais: o institucionalista P. Haberle,
dizendo que a diferena entre ambos apenas de grau, defende a existncia de vrios direitos fundamentais sociais, "em Portugal fez muito sucesso, logo aps a
Revoluo dos Cravos, e tese do constitucionaiista J.J. Gomes Canotilho, que fa-

l6 Michelman. op. cito p. 9; Huber, E. R. Vorsorge ftlr das Dasein. Festschrift fIlr E. Forsthof, 1972, p. 163;
Luio, A. E. Perez. Derechos lulmmws, Estado de derecho y Co1lStituc1n, Madrid, Tecnos, 1984. p. 83.
37 Badma. Das Prinzip der sozialen Grundrechte und seine Verwircklichung im Recht der Bundesrepublik
Deutsch1and. Der Staat, 1975, 14/27; Leibholz. Shukturprobleme der modemen Dmrokratie. Milnchen,
Beck, 1967. p. 130; Scbmidt, W. I. diritti fondamentali sociali nella Repubblica Federale tedesca. Rivista
TrimestraJediDirittoPubblico, p. 788,1981.

38 Tribe, op. cito p. 314 diz que a Suprema Corte no considera "basic govemmental services as constitutional rights of individuais".
.
39 San Antonio Ind. School Dist. v. Rodriguez (411 V.S. k, 1973): "Education of course is notamong the
rights afforded explicit protection under our Federal Constitution". No caso Kdrmas v. Dickinson Public
Schools (108 S. Ct. 2481, 1988) a Suprema Corte, pela apertada maioria de 5 X 4, declarou constitucional a
cobrana de taxa de transporte escolar ~ fammas pobres; lustice O' Connor, no voto vencedor, rejeitou a
alegao de que a taxa implicaria a denegao do "minimum access to education"; lustice Marshall, no voto
vencido, declarou que a taxa de transporte nlio dfere da taxa sobre a educao, concluindo que os pobres estariam prejudicados no "access to basic education".
40 Lindsey v. Normet(405. U.S. 56, 1972): "We do not denigrate the importance of decent, safe and sanitary
housing. But the Constitution does not provide judicial rernedies for every social and econornic iU."

4.

Edwards v. Califomia (314 V.S. 160, 1941).

42 lsensee, I. Verfassung ohne soziale Grundrechte, op. cit., p. 370; Huber, H. Soziale Verfassungsrechte?
In: Die Freiheit des BTgers im schweizerischenRecht. Zilrich, Polygraphischer Verlag, 1948. p. 152; Corso,
G. I diritti sociali nella Costituzione italiana. Rivista TrmestraJe di Diritto Publico. p. 784, 1981, averba que a
extensllo da Idgica dos direitos da liberdade aos direitos soCiais conduz "alia ingovemabilit delle societ
evolute".
43

Huber, H. op. cito p. 156.

" p. cito p. 181: "Todas as diferenas silo de grau; por exemplo, todos os direitos fundamentais silo direitos
fundamentais sociais (soziale Grundrechte) em sentido amplo.

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lava em "direitos subjetivos pblicos, sociais, econmicos e culturais, mesmo na


parte em que pressupem prestaes do Estado";'" no Brasil alguns juristas defenderam 46 e defendem" que os direitos sociais constituem direitos pblicos subjetivos.
5. Status do m(nimo existencial

o mnimo eXistencial direito protegido negativamente contra a interveno do


Estado e, ao mesmo tempo, garantido positivamente pelas prestaes estatais. Dizse, pois, que direito de status negativus e de status positivus, sendo certo que
no raro se convertem uma na outra ou se co-implicam mutuamente a proteo
constitucional positiva e a negativa.
5.1 Status negativus e imunidades

Os direitos da liberdade exibem o status negativus, que significa o poder de


autodetenninao do indivduo, a liberdade de ao ou de omisso sem qualquer
constrangimento por parte do Estado."
O status negativus do mnimo existencial se afirma, no campo tributrio, atravs das imunidades fiscais: o poder de imposio do Estado no pode invadir a esfera da liberdade mnima do cidado representada pelo direito subsistncia. 49
5.1.1 Imunidades implcitas
Algumas imunidades esto implfcitas no texto maior.
A Constituio de 1946 (art. 15, 12) garantia a imunidade ao mnimo indispensvel habitao, vesturio, alimentao e tratamento mdico das pessoas de
restrita capacidade econmica. 50. Hoje desapareceu o dispositivo e a proteo se
efetiva sob a forma de isenes do IPI e do ICM, asseguradas nas respectivas legislaes.

'" Constituio dirigente e vincllloo do legislador. Coimbra. Coimbra Ed~ 1982. p. 371.
46 Campos, Francisco. O EsuuJo naciollDl. Rio de Janeiro, J0s6 Olympio, 1941. p. 55: "( ) o cidado deixa
de ser o homem livre, ou o homem em revolta contra o poder para ser o titular de novos direitos, positivos e
concretos, que lhe garantam uma justa participao nos bens da civilizao e da cultura."
47 Saraiva, Paulo Lopo. Garantia constituciollDl dos direitos .sociais no Brasil. Rio de Janeiro, Forense, 1983.
p. 28: "O direito social constitucional um direito fundamental, nsito 1 pessoa humaua, que, sem o exercfcio deste, jamais poder realizar seus mfnimos objetivos"; Mello, Celso Antonio Bandeira de. Efickia das
normas constitucionais sobre justia social. RevisuJ de Direito Pblico 57/58: 255, 1981, afirma que "todas
as normas constitucionais concernentes 1 justia social" geram direitos que "so verdadeiros direitos subje.
tivos na acepo mais comum da palavra"

" lsensee. Die verdrlingten Grundpflichten des Brgers. Die 6ffentliche Verwalnmg, 1982. p;tiI5; Rivero, J.
Lu Libertspubliques. Paris, PUF, 1984. p. 22; Huber, E.R. op. ciL p. 691.
49 PoneS de Miranda. Coment4rios Constituio de 1967, com a Eme1lll n'! 1, de 1969. So Paulo, Revista
dos Tribunais, 1970. p. 413: "O dirito que corresponde 1 im~dade direito de stDtus negativus, como so
os direitos da liberdade"; Durig. op. ciL arL 12 , Rdnr. 44, fala em garantia do mfnimo existencial como
imunidade tributria (Gewdhrleistung des Existenzminimums ais steuerfre1).

50 . Baleeiro, A. Direito tribut4rio brasileiro. Rio de Janeiro, Forense, 1981. p. 585, no a considerava imunidade mas "apenas princpio programtico, que, por no ser auto-executvel, dependeria sempre de lei do
Estado".

35

o imposto de renda no incide sobre um mnimo imprescindvel sobrevivncia do declarante, nem sobre as quantias necessrias subsistncia de seus dependentes, dedutveis da renda bruta. Cuida-se de imunidade do mnimo existencial,
embora aparea na lei ordinria, post~ que materialmente remonta s fontes constitucionais. 51
Em todos esses casos estamos diante da proteo negativa do mnimo existencial assegurada pelo mecanismo da imunidade. Pouco importa que na legislao
ordinria apareca sob o rtulo de iseno. Pois o que caracteriza verdadeiramente
a imunidade, ao contrrio do que pensam os positivistas, no a fonte formal e
imediata de que promana, mas a circunstncia de ser um predicado dos direitos da
liberdade e de ter um fundamento pr-constitucional.
Essas imunidades funcionam freqentemente como mecanismo de compensao
das prestaes positivas estatais. O legislador, at pela maior facilidade de sua
quantificao, pode substituir as subvenes pelas dedues do imposto de renda
para as despesas mdico-hospitalares ou para o sustento dos filhos e dependentes,
pelas isenes dos impostos indiretos para os gneros de primeira necessidade
etc., que so formas de imunidade. Por evidente que as prestaes positivas seriam
mais justas, pela possibilidade de adequao s situaes individuais dignas do
apoio estatal e pela circunstncia de que incuo aliviar a tributao do pobre; 52
mas a sua compensao com as imunidades, sobre atender o dever constitucional
do Estado, toma-se operacionalmente menos complicada e juridicamente mais segura, posto que o pagamento das subvenes participa da esfera da discricionariedade administrativa.
5.1.2 Imunidades explcitas
Outras imunidades do mnimo existencial aparecem explicitamente no texto
constitucional.
O art. 5!?, item XXXIV, da CF de 1988 assegura, para a defesa de direitos, independentemente do pagamento de taxas, o direito de petio aos poderes pblicos e a obteno de certides.
O art. 5!?, itens LXXIII e LXXII prev a gratuidade da ao popular, do habeas-corpus e do habeas-data.
O art. 5!?, item LXXIV diz que "o Estado prestar assistncia jurdica integral e
gratuita aos que comprovarem insuficincia de recursos". O dispositivo da Constituio de 1967, na redao da Emenda n!? 1, de 1969 (art. 153, 32) declarava
que seria "concedida assistncia judiciria aos necessitados, na forma da lei". A
extenso das normas a mesma, pois presume-se a necessidade da assistncia
gratuita, s6 se exigindo a prova se houver impugnao. A imunidade compreende
a no-incidncia da taxa judiciria,53 e se estende tambm ao tributo excessivo que
51 Barbosa, Rui. op. cito p. 62: "Considero absoluta a necessidade de no submeter ao do imposto direto
o mnimo necessrio existncia (Existenzmininrwn), nas classes mais desfavorecidas"; Tipke. op. cito p. 55:
"O mfuimo existencial familiar um tabu para o poder fiscal. garantido pelos arts. 12, I; 62, I; 14; 20 da
Constituio" (Das famiJi4re Existenzmininrwn ist fr die Steuergewalt tabu. Es wird garantienl durchAn. I,
I; 6, I; 14; 20 GG).
52 Czub. Verfassungsrechtliche Gewhrleistungen hei der Auferlegung steuerlicher Lasten. Berlin, Duncker &
Humblot, 1982. p. 142.
53

RE n2 85.485, ac. da Segunda Turma do STF, de 26 de outubro de 1976, reI. Min. Moreira Alves.RTJ,

811249; RE n 2 93.178, ac. da Segunda Turma de 10 de abril de 1981, rei. Min. Cordeiro Guerra, RTJ.

98/474.

36

possa prejudicar o direito de ingresso em juzo, como j reconheceu o Supremo


Tribunal Federal. 54 Nos Estados Unidos a Suprema Corte proclama o direito de
acesso dos pobres Justia independentemente do pagamento de tributo quando,
alm de o ingresso em juzo ser a nica possibilidade objetiva de soluo do conflito, o interesse seja fundamental, o que se d, por exemplo, em processo de habeas-corpus" ou de div6rcio," que envolvem direitos da liberdade, mas no ocorre nos casos de insolvncia civil,57 reviso criminal s, e controle de constitucionalidade da lei estadual prejudicial ao pobre,59 que no tocam nos direitos fundamentais: 60
O art. 52, item LXXVI, estabelece que "so gratuitos para os reconhecidamente
pobres, na fonna da lei: a) o registro civil de nascimento; b) a certido de 6bito".
O art. 150, item VI, letra c probe os impostos sobre as instituies de educao e de assistncia social. Trata-se de imunidade do mfnimo existencial, a proteger as entidades mantr6picas que prestem assistncia social ou eduquem pessoas
pobres, em ao substitutiva do Estado. O Supremo Tribunal Federal, todavia, assim no entendeu e disse que o direito imunidade prescinde da gratuidade do
servio e do estado de pobreza dos beneficiados, o que dilargou a garantia constitucional para a defesa de direitos sociais e econmicos;6' e ainda estendeu a imunidade s entidades e fundaes mantidas por empresas 62 e s entidades de previdncia privada;' que atuam exclusivamente em favor de seus associados. Desvirtuou-se, em parte, a imunidade das instituies de educao e assistncia social,

54 Repr. n~ 1.077, 8C. do Pleno, de 28 de maro de 1984, rei. Min. MoreiraAlves.RTJ, 112/34: "Sea taxa
judiciia, por excessiva, criar obstltcuIo capaz de impossibilitar a muitos a obteno da prestao jurisdicional, ela inconstitucional, por ofensa ao disposto na parte inicial do 4~ do art. 153 da Constituio."
55

Griffm v. Illinois, 351 US 12 (1956); Douglas v. Califomia, 372 US 353 (1963).

,. Boddiev.Connecticut,401 US 371 (1971).

57

United States v. Kras, 409 US 434 (1973).

SI

Ross v. Moffitt, 417 US 600 (1974).

59

Ortwein v. Schwab, 410 US 653 (1973).

60 A doutrina americana defende a maior extenso da garantia constitucional, alegando ser injusto estabelecer critrios de aferio de pob~ que humilhem os pobres (Michelman. op. cit. p. 29), afirmando que retirar de uma pessoa o direito de ter os seus interesses examinados em juzo equivale a trat-Ia como um objeto e no como cidado participante (Karst, Kenneth. Equal citizenship under lhe fourteenth amendment.
Harvard Law Review, 91:29, 1977) ou denunciando o "Triumph of the State Fise" (L. Tribe, L. op. cit. p.
118 e 1.122).

6'

RE n~ 70.541, &c. da I! turma, de 23 de maro de 1971, rei. Min. Barros Monteiro,RTJ, 57/274.

62 RE n~ 89.012, &c. da Segunda Turma de 14 de abril de 1978, rei. Min. More~ Alves,RTJ, ~/684:"~
instituio de assistncia social, entidade mantida por empresas para prestar, gratuitamente, servl~. de assist!ncia a diretores, empregados e dependentes destas, uma vez que, alm de preencherem os reqUISitos do
art. 14 do CTN, auxiliam o Estado na prestao de assistncia social aos que necessiteJ;n dela, embora .em
rea circunscrita"; RE n!! 108.796, &c. da Segunda Turma de 30 de junho de 1986, rei. Mm. Carlos M.adeira,
RTJ, 121/754: "Fundao de assistncia social, destinada a propiciar bem-estar ao grupo de pessoas vmcul~
das empresas patrocinadoras. A natureza pl1blica da instituio no provm da generalidade de seus participantes e beneficirios, mas dos fins sociais a que atende."

6' Agr. Instr. n~ 12Q.744 (Ag. Reg.),


Rezek,RTJ,124/853.

&c.

da Segunda Turma, 17 de novembro de 1987, rei. Min. Francisco

37

com proteger ricos e pobres, ao contrrio do que acontece em outras naes, mais
ricas que a nossa. 64
O art. 153, 2!?, item 11, reza que o imposto de renda no incidir, nos termos e
limites rIXados em lei, sobre rendimentos provenientes de aposentadoria e penso
pagos pela previdncia social a pessoa "com idade superior a 65 anos, cuja renda
total seja constituda, exclusivamente, de rendimentos do trabalho".
O art. 153, 4!?, assegura a imunidade do imposto sobre propriedade territorial
rural incidente sobre pequenas glebas rurais, deflnidas em lei, quando as explore,
s6 ou com sua famlia, o proprietrio que no possua outro im6vel.
Os arts. 197 e 198 garantem a assistncia mdica preventiva e o atendimento
nos hospitais do governo, independentemente do pagamento de taxa ou de contribuio para o sistema previdencirio. O direito assistncia mdica foi assegurado pela Suprema Corte americana aos que, inclusive em decorrncia das migraes internas, no houvessem contribudo para o sistema previdencirio local, com
o que se tomou secundria a "integridade flscal" dos programas governamentais. 65
O art. 203 prev, tambm, independentemente de contribuio seguridade social, a assistncia social a quem dela necessita.
O tema da educao mereceu especial ateno por parte do Constituinte. O art.
206, IV, garantiu a gratuidade do ensino pblico em estabelecimentos oflciais, revogando a norma anterior, mais armada com proteo aos pobres e a imunidade do
mnimo existencial, que estabelecia a gratuidade "para quantos, no nvel mdio
e no superior, demonstrarem efetivo aproveitamento e provarem falta ou insuflcincia de recursos" (art. 176, 3!?, item 111, da CF de 1967, com a Emenda de
1969).66 O art. 208, I, estatui como dever do Estado a garantia de "ensino fundamental, obrigatrio e gratuito, inclusive para os que a ele no tiveram acesso na
idade pr6pria", o que constitui uma das mais importantes formas de proteo da
pobreza; e o I!? desse mesmo art. 208 acrescenta que "o acesso ao ensino obrigat6rio e gratuito direito pblico subjetivo", dando voz constitucional ao ensinamento de Pontes de Miranda. 67 O art. 212, 4!?, prev ainda que os programas
suplementares de alimentao e assistncia sade do educando no ensino fundamental sero flnanciados tambm com recursos provenientes do oramento.
5.1.3 Fundamento das imunidades
necessrio que se enfatizem lois pontos essenciais da temtica da imunidade:
a) o seu fundamento pr-constitucional,68 de modo que a no prejudica a falta de
64 O C6digo Tributrio Alemo prescreve, no art. 52: "Uma entidade tem objetivo de utilidade pdblica,
quando a sua atividade orientada no sentido da promoo social, que ela desenvolve desinteressadamente
no campo material, espiritual ou moral. Deixa de OCQrrer promoo social se o cmulo de pessoas beneficiadas muito restrito, como, por exemplo, quando pertence a umafamflia ou a quadro pessoal de uma empresa." Traduo de Alfred. J. Schmid et a1ii. Novo C6digo Tributrio Alemo. So Paulo, Forense, IBDT,
1978. p. 20.
65

Memorial Hospital v. Maricopa Country, 415 US 250 (1974).

66 Na Sua, os tribunais negaram o direito educao superior gratuita (cf. Mller,J. P., op. cito p. 65). Na
Alemanha foi reconhecido com fundamento no princpio da liberdade de profisso (cf. Tettinger, P.) Das
Grundrecht der Berufsfreiheit in der Rechtsprechung das Bundesverfassungsgerichts. Archiv des ffentlichen
Rechts. 108:127,1983.
67 O acesso cultura como direito de todos. Tese. Rio de Janeiro, V Conferncia Nacional da Ordem dos
Advogados do Brasil, 1974. p. 31: " preciso que se crie, para todos, o direito subjetivo educao."
68 Pontes de Miranda. Comentrios op. cito p. 407; lsensee. Die vedrllngten Grundpflichten op. cito
p.617.

38

declarao expressa no texto maior, nem adquire a sua natureza qualquer no-incidncia prevista na CF; b) predicado dos direitos da liberdade, pouco importando para a sua compreenso a idia de justia e o princpio da capacidade contributiva. 69 A matria deve ser reexaminada luz da Constituio de 1988, posto que
foi desinterpretada durante o regime autoritrio. De recordar que a imunidade, ao
tempo do Estado patrimonial, emanava da liberdade estamentI ou corporativa e
protegia contra os impostos o clero e a nobreza, mas no alcanava os pobres, que
eram protegidos pela atividade assistencial da Igreja. Com o advento do Estado de
direito, limitado pela liberdade individual, a imunidade fiscal transferiu-se para o
cidado, na frmula feliz da Constituio americana (art. 4 2 , seo 11, 14! emenda), nela se incluindo a proteo do mnimo existencial. 70. Durante 200 anos esses
princpios informaram a elaborao e o aprofundamento da teoria dos direitos humanos na cultura ocidental. Entre ns a ruptura se deu no regime autoritrio inaugurado em 1964, que, apropriando-se do discurso positivista pretensamente dotado
de cientificidade, segundo o qual a imunidade tributria qualquer no-incidncia
estabelecida na Constituio,7'/ confundiu a imunidade com a iseno e a no-incidncia e deu quela o mesmo fundamento destas, ou seja, disse que a utilidade ou
a justia social podem fundament-la. Com isso enfraqueceram-se as garantias do
mnimo existencial, ao mesmo tempo que se dilargou a proteo dos direitos s0ciais e, principalmente, dos direitos econmicos da burguesia, ganhando status de
imunidade, segundo a maior parte da doutrina e a jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal, as exportaes de produtos industrializados para o estrangeiro, os
investimentos das empresas educacionais e os ganhos das entidades de previdncia
fechada.
5.2 Status positivus libertatis e privilgios
Os direitos da liberdade, neles includo o mnimo existencial, exibem, alm do
status negativus, o status positivus, pois dependem das prestaes positivas e
igualitrias do Estado. Jellinek72 j observava que a garantia jurisdicional constitua o status positivus da liberdade. Ao lado da prestao jurisdicional, o Estado
deve garantir tambm positivamente as liberdades atravs da polcia, das f oIas
armadas, da diplomacia etc. 73 Os direitos fundamentais, em suma, so garantidos
pelos servios pblicos e por isso mesmo lhes constituem o fundamento. 7.
69 Tipke. op. cito p. 55: "A capacidade contributiva sd comea para l do mnimo existen~ial:' ~Die steuerl!che Leistungsft1higkeit beginnt em jenseiJs des Existemminimums); Ollero, G. Casado. EI pnnclplo ~ cap8Cldad y el control constitucional de la imposici6n indirecta. Civitas, v. 34, p. 196, 1982: ..... Ia capaC1dad susceptible de tributaci6n debe situarse entre el minimo de existencia y el mximo no confiscatorio, exigencias
ambas que constituyen presupuestos y limites de imponibilidad"; B6ckenfrde, E. W. Steuer~htigkeit
und Familienlastenausgleich. Steuer und Wirtschaf, p. 336, 1986; Lemer, M. Abzug des Grundfnllbetrage
von der Bemessungsgrundlages oder von der S teuerschuld? Steuer und Wirtschaft, p. 59, 1986; Birk, D. Das
Leistungsfllhigkeitsprinzip ais Masstab der Steuenwnnen. KoIn, Peter Deubner VerIag, 1983. p. 55.
70 .

Mann, F. K. Steuerpolitische ldea/e. Stuttgart, Gustav Fischer VerIag, 1978. p. 166.

Cf., por todos, Souza, Rubens Gomes de. C0mp2ndio de legislao tribut4ria. Rio de Janeiro, Financeiras,
1964. p. 72: "Uma hip6tese especial de no-incidncia a imunidade."

71

72

Sistema dei Diritti Pubblici Subbiettivi. Milano, Societ Edittrie Libraria, 1912. p.117.

73 Cf. lsensee. Das Grundrecht auf Sicherheit. op. cito p. 21: "A proteo do Estado constitui o status po.Iitivus do cidado (Der Schutz des Staates konstituien den status positivus des Brgers); Hesse, K. Grundzge des
Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland. Heidelberg, C. F. Mller, 1980. p.123.

7. Lima, Ruy Cime. Organizao administrativa e servio pdblico no direito administrativo brasile~:Re
vista de Direito Pblico, 59/60, p. 131: "Na verdade, os direitos fundamentais, assegurados na Constituio,
ao revs de limite, so, quanto aos servios pdblicos, o fundamento e a razo de ser destes."

39

Mas o mnimo existencial, como condio da liberdade, postula ainda prestaes positivas de natureza assistencial 7' ou, como define a doutrina gennnica,
cria a pretenso jurdica assistncia social (Rechtsanspruch auloffentliche Frsorge).76 Essas prestaes, todavia, tm carter nitidamente subsidirio, eis que o
Estado s6 estar obrigado a entreg-las quando o sistema previdencirio pblico
ou privado falhar em sua misso e o indivduo no possuir os meios indispensveis sobrevivncia. 77
A proteo positiva do mnimo existencial se realiza de diversas formas. Primeiramente pela entrega de prestaes de servio pblico especfico e divisvel,
que sero gratuitas pela atuao do mecanismo constitucional da imunidade das
taxas e dos tributos contraprestacionais, como vimos a prop6sito da prestao jurisdicional, da educao primria, da sade pblica etc. O status positivus libertatis pode ser garantido tambm pelas subvenes e auxlios financeiros a entidades
fIlantr6picas e educacionais, pblicas ou privadas, que, como dissemos, muitas
vezes se compensam com as imunidades. A entrega de bens pblicos (roupas, remdios, alimentos etc.), especialmente em casos de calamidade pblica ou dentro
de programas de assistncia populao carente (merenda escolar, leite etc.), independentemente de qualquer pagamento, outra modalidade de tutela do mnimo
existencial.
A proteo estatal, repita-se, visa a garantir as condies da liberdade, a segurana do mnimo existencial 71 e a personalidade do cidado, no prevalecendo
aqui as consideraes de justia. Por isso mesmo no se confunde esse status positivus libertatis com o status positivus socialis, constitudo pelas prestaes estatais entregues para a proteo dos direitos econmicos e sociais e para a seguridade social. 79 O status positivus socialis de suma importncia para o aperfeioamento do estado social de direito, sob a sua configurao de estado de prestaes 80 e em sua misso de protetor dos direitos sociais e de curador da vida social,
responsvel pela previso ou cura da existncia (Daseinsvorsorge para os alemes): compreende o fornecimento de servio pblico inessencial (educao secundria e superior, sade, moradia etc.) e as prestaes financeiras em favor dos
fracos, especialmente sob a forma de subvenes sociais. O status positivus socialis depende da situao econmica do pas e da riqueza nacional, sendo tanto

7' Mller, J. P. op. cito p. 66; COISO, G. op. cito p. 755; Rivero. op. cit. v. I, {lo 25; CoIliard.Libertls publiques. Paris, Dalloz, 1982. p. 774; Stem, K. Von den Bedingungen der Freiheit. In: Denninger, E., (ed.)
FreiheitJiche demokratische GTUndordnung. Frankfurt, Suhrkamp, 1977. p. 290: "Um certo quantum assistncia social (staatlicher Daseinsvorsorge) indispensvel; precondio da liberdade (Vorbedingung der
Freiheit); Andrade, J. C. Vieira de. Os direitos fundamentais na Constituio portuguesa de 1976. Coimbra,
Almedina, 1983. p. 203.
76 Ipsen, H. P. op. cito p. 173; Scholz, R. op. cit. p. 35; Schneider, H. P. op. cit. p. 33; Bachof. op. cito p. 42;
Drig. op. cit. art. 1~, Rdnr. 44, fala de direito subjetivo assistncia social (subjektives tJffentliches Recht auf
Frsorge); Nipperdey. op. cito p. 6, traduz o status positivus no direito a um mfnimo de bens materiais Recht
auf ein Mindestmass an substantieUen Gtem).
77 Czub, H. J. op. cito p. 128; Scholz. op. cit. p. 513; Kaiser, J. Die Verfassung der 6ffentlichen Wohlfahrtspflege. Festschriftfr V. Scheuner, 1973. p. 245.
78

Bauer, H. Altes und Neus zur Schutznormtheorie. Archiv des tJffentlichen Rechts, 113(4): 619, 1988.

79 Isensee, Das Grundrecht aufSicherheit. op. cit. p. 22; Rupp, H. H., Vom Wandel der Grundrechte, Archiv
destJffentlichenRechts, 101(2): 179,1976.
80. Torres, Ricardo Lobo. Sistemas constitucionais tributrios. Rio de Janeiro, Forense, 1986. p. 596; Tcito,
Caio. Do direito individual ao direito difuso. Revista de Direito Administrativo. v. 157, p. 6, 1984.

40

mais abrangente quanto mais rico e menos suscetvel a crises seja o Estado, motivo por que no tem dimenso originariamente constitucional,'1 sendo objeto da legislao ordinria e da poltica social e econmica. As prestaes positivas para o
apoio aos direitos sociais l l no so obrigatrias,13 posto que derivam da idia de
justia; a est outro trao distintivo para com o status positivus libertatis, que gera a obrigatoriedade da entrega de prestaes positivas para a defesa dos direitos
fundamentais, constituindo direito pblico subjetivo do cidado. O status positivus
socialis, ao contrrio do status positivus libertatis, se afinna de acordo com a situao econmica conjuntural," isto , sob a 'reserva do possvel'" ou na conformidade da autorizao oramentria. 16 sugestivo verificar que os autores de p0sio institucionalista ou socialista, que atribuem aos direitos sociais as garantias
dos fundamentais, falam em direito originrio s prestaes estatais mas no conseguem superar a dificuldade representada pela necessidade de lei concessiva; assim acontece, por exemplo, com J. J. Gomes Canotilho,17 que, depois de sublinhar
'que o status social do cidado pressupe, de forma inequvoca, o direito a prestaes originrias (sade, habitao, ensino etc. Originiire Leistungsansprchen)",
conclui contraditoriamente que "no obstante se falar aqui da efetivao dentro de
uma 'reserva do possvel', parece claro que a efetivao dos direitos econmicos,
sociais e culturais mais que um simples 'apelo' ou uma problemtica de diretivas, para se tomar em verdadeira imposio constitucionaF' .
No Brasil, durante o ltimo ciclo autoritrio, confundiu-se inteiramente o status
positivus libertatis com o status positivus socialis. At porque se perdeu o contato
com o problema dos privilgios. Recorde-se que, no estado patrimonial, os privilgios consistiam em exoneraes fiscais ou prestaes positivas concedidas pelo
rei em benefcio do clero e da nobreza. No eStado de direito transferiram-se, juntamente com as imunidades, como proclamou a Constituio dos Estados Unidos,
para o cidado. Privilgio, portanto, passou a significar a impossibilidade de discriminao entre os cidados que estejam em igualdade de co~ties, seja pelas
exoneraes fiscais, seja pela entrega de prestaes positivas; e, inversamente, pela possibilidade de discrime em favor de quem se encontre em situao desigual. l i Na vigncia da Constituio revogada foram completamente desrespeitadas
11

Hesse, K. op. cito p. 123.

O direito prestao positiva chamado por Burdeau (J.es bertJs publiques. Paris, LGD1, 1961. p. 21)
de droit-crlance, por oposio ao droit-protectWn, que guarnece a liberdade; a doutrina alem emprega a
expresso Teilhaberecht, que significa direito participao (cf., por todos, Haverkate, G. Rechtsfragen des
Leistungsstollts. Tilbingen,l. C. B. Mobr,1983. p. 3).
11

13 Scheuner. Staatszielbestimmungen. In: Friedrich, M. Verfassung. Darmstadt, Wissenschaftliche Buchgesellschaft, 1978. p. 513; Isensee. Das Grundrecht auf Sicherheil. cito p. 34; Czub, op. cito p. 141; Rivero,
op. cito p. 124.

14

Badura. op. cito p. 26; Aron, R. op. cito p. 129.

" A "reserva do possvel" traduo da expresso Vorberhalt des Mglichen cunhada pelo Tribunal Constitucional da Alemanha (BVerGE 33, p. 303/33) e adotada pela doutrina genn4nica: Isensee. Verfassung ohne soziale Grundrechte. op. cito p. 381; Badura, op. cito p. 36 Vem sendo utilizada em Portugal- cf. Andrade, 1. C. Vieira de. op. cito p. 201.
16 Isensee. Verfassung ohne soziale Grundrcchte. op. cito p. 372 diz que as prestaes sociais dependem da
"soberania oramentria do legislador" (Hausholtssouveraniti1t des Gesetzgebers).
17

Direito constitucional. Coimbra. Almedina, 1981. v. 2, po. 193.

li

Tribe, L. H. op. cito p. 41; Kriele, M. op. cito p. 152.

4]

essas limitaes, concedendo-se indiscriminadamente subvenes e subsdios para


a burguesia e isenes para militares, juzes e deputados e ferindo-se os privilgios do cidado pobre, a quem pouco se concedeu. A CF de 1988 veio corrigir essas distores: primo, com ampliar o quadro da proibio de privilgios, vedando
- alm das distines, diferenas e preferncias em relao a estados e municpios
(arts. 151 e 152), que j constavam de textos anteriores - a instituio de "tratamento desigual entre contribuintes que se encontrem em situao equivalente,
proibida qualquer distino em razo de ocupao profissional ou funo por eles
exercida, independentemente da denominao jurdica dos rendimentos, ttulos ou
direitos" (art. 150, 11); secundo, com proclamar o princpio da transparncia, determinando que "o projeto de lei oramentria ser acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de isenes,
anistias, remisses, subsdios e benefcios de natureza financeira, tributria e creditcia" (art. 165, 6 2 ); tertio, com estabelecer o controle interno e externo da
"aplicao das subvenes e renncia de receitas" (art. 70); quarto, com determinar a reavaliao de todos os incentivos fiscais de natureza setorial anteriormente
concedidos (art. 41, do Ato das Disposies Transitrias).

6. O mnimo existencial e o processo democrtico

o mnimo existencial, assim pelo seu aspecto negativo como pela necessidade
da proteo positiva, carece, para se concretizar, do processo democrtico, do due
process of law, da separao e interdependncia dos poderes e do federalismo.
O trabalho da legislao, da administrao e, sobretudo, da jurisprudncia contribui para a efetividade das condies mnimas da vida humana digna. Esse processo democrtico, todavia, complementar e atualizador, posto que o mlimo existencial radica na Constituio, tendo, como os direitos fundamentais, status constitucional. 89
A problemtica do processo adquire importncia decisiva no campo dos direitos
econmicos e sociais, carentes da concesso legislativa. 90 Alguns juristas chegam
a falar em status ativus processualis para a garantia de tais direitos. O institucionalista P. Hberle, ao transformar os direitos sociais em fundamentais, esbarrou na
dificuldade incontornvel da inexistncia de ao judicial para se obter a prestao estatal positiva; imaginou, ento o status ativus processualis, em que os direitos de participao seriam garantidos pelo processo, entendido em sua dimenso mais larga (legislativo, "administrativo e judicial), eis que aqueles direitos j
existem in processus, 91 passou da idia de reserva da lei para a da reserva de processo (vom Gesetzesvorbehalt zum Verfahrensvorbehalt);92 salientando que a liberdade garantida por um sistema complexo de proteo (Gesamtrechtsschutzsystem) 93 em que, alm da proteo da lei e da jurisdio, h uma "proteo no89 Hesse, K. op. cito p. 119 se refere ao "status constitucional do indivduo" (verfassungsrechtliche Status
des Einzelnen).
90

Cf. Luno, Perez. op. cito p. 88.

9!

p. cito p. 185

., Id. ibid. p. 195.


93

Id. ibid. p. 202.

42

judicial" (nichtjudizieller Schutz), obtida pelo consenso de uma "sociedade aberta


de intrpretes da Constituio" (offene Gesellschaft der Verfassungsinterpreten)."
Teorias como a de Hberle representam, a toda evidncia, uma sada mgica, to
ao gosto do sociologismo e do institucionalismo, para o impasse criado pela assimilao dos direitos sociais aos da liberdade;
6.1 Legislao
No obstante tenha estatura constitucional, o direito s condies mnimas de
existncia digna s vezes s6 aparece no discurso da lei ordinria. As imunidades
fiscais, como vimos, se convertem em isenes dos impostos indiretos sobre os
bens de consumo popular ou necessrios alimentao, em descontos e abatimentos do imposto de renda pelas despesas familiares e de tratamento mdico, em
subvenes etc.
Outras vezes a legislao vem regulamentar nonnas constitucionais, como
aconteceu com a Lei n~ 1.060/50, que disps sobre a assistncia judiciria gratuita
aos necessitados. O Cdigo Tributrio Nacional (art. 14) criou exigncia para o
reconhecimento das imunidades das instituies assistenciais, o que no implica
restringir direitos fundamentais, pois a prpria Constituio autoriza que a lei
complementar regule as limitaes constitucionais ao poder de tributar (art. 146.
11). Excluem-se do processo legislativo, entretanto, as restries das imunidades
que possam ofender os direitos fundamentais, bem como a extenso da qualidade
de imune a direito que no seja fundamental. Houve uma lei ordinria federal, ts
em boa hora revogada," que estendeu a imunidade das instituies de assistncia
social s entidades de previdncia privada; sucede que no incumbe previdncia
fechada e defesa dos direitos da liberdade nem a garantia do mnimo existencial,
mas, apenas, a dos direitos sociais de funcionrios de grandes empresas - especialmente das estatais - o que tomava inconstitucional a extenso da imunidade,
que s poderia subsistir como iseno. 97
As constituies dos estados-membros servem, em parte, de fonte para a garantia do mnimo existencial. As imunidades explcitas da Constituio Federal no
podem ser objeto de disciplina pelo texto estadual, sob pena de se admitir ou a sua
restrio, com ofensa a direitos fundamentais, ou a sua ampliao, caso em que se
tomariam isenes, que no tm voz constitucional. Mas as imunidades implcitas
e as prestaes positivas do mnimo existencial tomam-se objeto do direito constitucional dos stados-membros, como vem acontecendo em outras federaes,9I
M

Id. ibid. p. 90.

,. Lei n2 6.435, de 15 de julho de 1977, art. 39, 32: "As entidades fechadas sIo consideradas institui6es
de assistncia social, para os efeitos da letra c, do item m, do art. 19 da Constituilo."
" Decreto-lei n2 2.065, de 26 de outubro de 1983 - art. 62, 32
97 Silveira, Lindemberg da Mota. Previdncia privada. Instituilo de assistncia social. Imunidade. Revista
de Direito Administrativo, v. 157, p. 319, 1984. Contra: Nascimento, Carlos Valder do. A ~~a privada como assistncia social. Revista de Direito Tribut4rio. v. 29/30, p. 247, 1984; Noguen, Ruy Barbosa.
Imposto de renda na fonte e previdncia social: In: - , coord. Direito tribut4rio atual. SIo Pau1<?,
IBDT/Resenha Tributria, 1984. v. 4, p. 710, que considera inconstitucional a revogalo, por decreto-lei,
de uma imunidade reconhecida "didaticamente"
91 Tribe. op. cito p. 307; Note. The Interpretation of State Constitutional Rights. Htl1'WlTd Law Review,
95(6): 1.328,1982 Wahl, Rainer. Grundrechte und Staatszielbestimmungen im Bundellataat. Archiv des6ffentlichen Rechts, 112(1): 31, 1987; Bethge, H. Die Grundrechtssicherung im ftlderativen Bereich. Archiv
des6ffentlichenRechts, 110(2): 196, 1985.

43

posto que, tendo o seu fundamento nas condies da liberdade, so insuscetveis


de se confundirem com as isenes."
Muito para notar que os direitos fundamentais prescindem de lei ordinria que
os garanta. O status negativus decorre das prprias nonnas constitucionais. O status positivus, no que concerne s prestaes jurisdicionais e de segurana do mnimo existencial, bem como s prestaes positivas de bens e servios no fica
merc de regulamentao do sistema legislativo inraconstitucional, pois se vincula prpria organizao estatal,IOO sendo as despesas respectivas cobertas com a
arrecadao dos impostos, tributos de natureza no-contraprestacional. A lei ordinria pode explicitar ou aprofundar o discurso sobre os direitos fundamentais, pela
proximidade entre liberdade e normatividade,lol mas no os cria.
Aqui encontramos uma das diferenas mais importantes entre o mnimo existencial e os direitos econmicos e sociais. Enquanto aquele pode prescindir da lei
ordinria, os direitos econmicos e sociais dependem integralmente da concesso
do legislador. lO. As normas constitucionais sobre os direitos econmicos e sociais
so meramente programticas, restringem-se a fornecer as diretivas ou a orientao para o legislador e no tm eficcia vinculante. I03 As prestaes positivas para
a proteo desses direitos implicam sempre despesa para o ente pblico, insuscetvel de ser imputada arrecadao dos impostos ou, sem lei especfica, aos ingressos no-contraprestacionais. Por isso mesmo carecem de status constitucional, eis
que a Constituio no se envolve com autorizaes de gastos pblicos, no se
imiscui com problemas econmicos conjunturais lO4 nem procede discriminao
ds despesas e dos servios entre a Unio, os estados e os municpios,l05 assuntos
reservados com exclusividade lei ordinria de cada qual das trs esferas de go-

.. O Supremo Tribunal Federal, entretanto, baseando-se no conceito meramente topogrfico e positivista


das imunidades, declarou inconstitucional o dispositivo da Constituio do estado do Rio de Janeiro, de 1975
(art. 116, pargrafo Wrlco, letra e), que previa o dever de "isentar o assalariado, chefe de famOia numerosa,
de baixa renda, do pagamento do imposto de transmisso inter vivos na aquisio da casa prpria" (Rep. n2
937, ac. do Pleno, de 9 de novembro de 1977, rei. Min. Cunha Peixoto, Revista da ProcuradorJ-Geral da
Estado da Rio de Janeiro, v. 36, p. 133, 1980.
100

Huber, H. op. cito p. 156; Schmidt, W. op. cito p. 800; Bauer, H. op. cito p. 619.

101 Ryffel, H. op. cito p. 407, fala em direitos humanos como "liberdade normativa" (no171lCltive FreiheiJ).
Cf., tambm, Luchaire, F. El Consejo constitucional frances.ln: Favoreu, L. org. Tribuna1es constituciona/es europeos y derechos fundamenta/es. Madrid, CEC, 1984. p. 70.
102 A doutrina alem serve-se de trocadilho para dizer que os direitos sociais so concedidos (gewdhrt), e no
garantidos (gewdhrleistet) - cf. Huber, H. op. cito p. 157; Bethge, H. Aktuelle Probleme der Grundrechtsdogmatik. DerStaat, 24(3): 376,1985.
103 Hesse, K. op. cito p. 89; Scholz. op. cito p. 38: Badura, op. cito p. 45; Schmidt, W. op. cito p. 800; Corso,
G. op. cito p. 762; Andrade, J. C. Vieira de. op. cito p. 209: "S uma vez emitida a legislao destinada a
executar os preceitos constitucionais em causa que os direitos sociais se consolidaro como direitos subjetivos, mas, ento, no valem como direitos fundamentais, mas enquanto direitos concedidos por lei."

104 Perry, M. The Constitution, the courts and human rights. New Haven, Vale University Press, 1982. p.
164; Hettlage, K. M. Die Finanzverfassung im Rahmen der Staatsverfassung. Veroffentlichungen der Vereinigung der Deutschen Staatsrechts/ehrer, 1956, v. 14, p. 9; lsensee. Verfassung ohne soziaJe Grundrechle.
op. cito p. 381, observa que a proteo dos direitos sociais depende da conjuntura econmica (Wirtschaftskonjunktur) e que as "normas constitucionais no afastam as crises econmicas" (VerfassungsnoT71ll!11l
bannen nichl Wirtschaftslcrisen).

lOS

44

Huber, H. op. cito p. 159.

vemo. I06 Os direitos econmicos e sociais existem, como j vimos, sob a "reserva
do possvel" ou da "soberania oramentria do legislador" .107 Mas h juristas, de
posies extremadas, que advogam a eficcia dos direitos sociais independentemente de lei: o constitucionalista portugus J. J. Gomes Canotilho at no ttulo de
um de seus livros fala em "Constituio Dirigente e Vinculao do Legislador",
defendendo a idia de que os direitos sociais" so direitos originrios a prestaes
(fundados na Constituio) e no direitos a prestaes derivados da lei";I. o
constitucionalista alemo P. Hberle, como j dissemos, desloca o problema da reserva da lei fonnal para uma difusa reserva de proceSSO.IOf
6.2 Administrao

O mnimo existencial, como liberdade normativa que , pode ter as suas garantias aperfeioadas pelo poder regulamentar do Executivo. O status negativus se
compagina com as normas sobre o reconhecimento das imunidades.-desde que no
restrinjam os direitos assegurados pela Constituio. O status positivus libertatis
carece de inmeras normas regulamentares, especialmente no campo da educao
primria e da medicina preventiva. Observe-se que essas normas prescindem de lei
fonnal anterior, eis que a administrao pblica pode, sem prejuzo da unidade
normativa, baixar regulamentos autnomos para a garantia dos direitos fundamentais previamente declarados na Constituio. 110
A plena garantia do mnimo vital se efetiva ainda por intenndio do processo
administrativo e da eficincia dos rgos da administrao. 1II A ampliao dos direitos compreendidos como condio para o exerccio da liberdade faz com que a
ao dos rgos administrativos tenha influncia decisiva assim para assegurarlhes o status negativus como o status positivus. Processo administrativo rpido
e justo, boas escolas, bons hospitais, eficiente administrao financeira e monelria~ 112 estatsticas corretas sobre os nveis de pobreza que permitam a reorientao
dos investimentos estatais, lU polticas pblicas destinadas erradicao da misria, tudo contribui para assegurar a igualdade de chance e o mnimo existencial.
Insista-se, todavia, em que essa prtica administrativa nem sempre se apia em leis
106 A Suprema Corte americana, no importante caso NatiollLll League o/CUies v. Usery (426 US 833, 1976),
invalidou a lei federal que criava obrigaes sociais para os estados-membros. Tribe, L. (Unravcling National League oi Cities: The new federalism and affirmative righlS to essential govemment services. HOTWJd
LawReview,9O(6): 1.067,1977) criticou a deciso, considerando-a injusta.
107

Ver notas 85 e 86.

101

op. cito p. 371.

109

Vernota91.

110 Meirelles, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. So Paulo, Revista dos Tribunais, 1966. p. 187;
Luiio, Peres. op. cito p. 102; Rivero, J. Le Conseil constitutiorrnel et Iu!ibert. Paris, Economica, 1984. p.
156; Schenke, W. R. Gesetzgebung durch Verwaltungsworscbriften? Die 6ffentliche V~g. 1977.
p.33.
111 Wabl, Rainer. Verwaltungsverfahren zwischen Verwaltungseffizienz und Rechtsschutzauftrlg. VerJ/frntlichungen der Vereinigung der Deutschen StoDtsrechlslehrer, v. 41, p. 189, 1983.
112 Lubmann, N. Grundrechte ais institution. Berlin, Duncker & Humblot, 1986. p. 119, sublinha a importAncia da autonomia do Banco Centtal e da estabilidade monet4ria para a garantia dos direitos fundamentais.
lU

Cf. Paim, A. op. cito p. 44.

45

especficas, eis que deriva da prpria estrutura do governo e da organizao dos


servios pblicos essenciais, que encoJltranl a sua razo de ser na defesa dos direitos fundamentais.
Releva acrescentar que o mnimo existencial, na qualidade de direito subjetivo,
oponvel administrao,1I4 gerando para esta a obrigao de entregar a prestao de servio pblico independentemente do pagamento de qualquer tributo ou
contraprestao fmanceira, haja, ou no, lei ou regulamento. A violao do direito, por ao ou omisso, justifica, como veremos adiante, o controle jurisdicional.
Eis a outra distino bsica entre o mnimo existencial e os direitos sociais:
estes, ao contrrio daquele, necessitam da lei formal, ainda que oramentria, m
para que possam ser protegidos pelo Executivo. No obstante a crescente importncia dos direitos econmicos e sOCiais, com a conseqente proliferao dos rgos administrativos e a diversificao das polticas pblicas, vincula-se a sua
proteo existncia da lei especfica. 11" Ensino superior, medicina curativa, casas
populares, transportes etc. subordinam-se concesso legislativa. Ressalve-se,
entretanto, que h quem defenda a liberdade da administrao no formular a poltica social, tese que, em geral, vem acompanhada da defesa do "Estado forte" , 111 "da simbiose entre o indivduo e a administrao" 118 e do enlace entre
"administrao coativa e administrao de prestaes". 119
6.3 Jurisdio

o mnimo existencial possui diversos instrumentos judiciais para a sua garantia,


seja na via ordinria, seja atravs dos processos disciplinados pela prpria Constituio. Entre os ltimos cumpre examinar o mandado de segurana, o mandado
de injuno e a ao de inconstitucionalidade por omisso.
6.3.1 Mandado de Segurana

o mandado de segurana tem grande importncia para a proteo do status negativus do mnimo existencial. A imunidade das instituies fllantr6picas, as dedues do imposto de renda, as isenes dos impostos indiretos, a limitao da taxa judiciria sempre foram asseguradas entre ns na via mandamental ou ordinria.
Tambm o status positivus libertatis garantido pelo mandado de segurana.
Qualquer ao ou omisso dos rgos pblicos que implique violao do direito
fundamental s condies mnimas de existncia humana digna justifica o controle
114

Cf. Mller, J. P. op. cito p. 66; Corso, G. op. cito p. 762.

m Ackennan, S. Rose. Progressive Law and economics - and the new administrative law, The Ya/e Law
Jounu:d, 98(2): 353, 1988, diz que o Welfare State depende da "consistncia oramentria" (budgetary consistency); Mutius, A. von. Die Steuerung des Verwaltungshadelns durch Haushaltsrecht und Haushaltskontrolle. Verffentlichungen der Vereinigung der Deutschen Staatsrechts/ehrer, v. 42, p. 208,1984.

li" Forsthoff, E. Begriff und Wesen des sozialen Rechtsstaates. Verffentliclumgen der Vereinigung der
Deutschen Staatsrechts/ehrer, v. 12, p. 20. 1954.
117 Campos, Francisco. op. cito p. 56: "O princpio da liberdade no garantiu a ningum o direito ao trabalho, li educao, li segurana. S6 o Estado forte pode exercer a arbitragem justa, assegurando a todos o gozo
da herana comum da civilizao e da cultura."
lU

Hberle, P. op. cito p. 204: Der BTger in Symbiose zur Verwaltung.

'" Canotilho, J. J. Gomes. Direito constitucional. op. cito p. 46.

46

jurisdicional. O ensino primrio gratuito deve ser assegurado pelo Judicirio, 120
e-?Ibora o secundrio e o superior no gozem de igual prerrogativa, em face do
disposto no art. 208, 11, da CF. 121 A assistncia mdica de urgncia nos hospitais
pblicos igualmente objeto de controle do juiz.
6.3.2 Mandado de injuno

o mandado de injuno, de que cuida o art. 52, inciso LXXI, da CF de 1988,


outro importantssimo instrumento para a garantia do mnimo existencial. Conceder-se- "sempre que a falta de norma regulamentadora tome invivel o exerci~io
dos direitos e liberdades constitucionais". Veio dotar o Judicirio de meios para o
controle da omisso dos outros poderes e representa modernssima conquista no
campo dos direitos humanos, eis que se entendia que o juiz, na ausncia de lei
prvia, no poderia conceder prestaes necessrias garantia do mnimo existencial, por implicar gasto pblico. In Mas O mandado de injuno h que ser aplicado
com moderao e servir, principalmente, para, dialeticamente, antecipar e motivar a atividade do legislador, tendo em vista que no competir ao juiz elaborar a
norma abstrata, mas, apenas, conceder ou garantir casuisticamente a prestao estatal positiva, III construindo a regra aplicvel hiptee emergente.
A nova figura do direito constitucional brasileiro inspirou-se em modelo americano. No creio que a sua origem esteja simplesmente no writ 01 injunction, empregado na jurisdio de eqidade,l24 como querem alguns juristas. l25 Parece-me
que o structurtil injunction (tambm chamado administrative injunction ou affirmative injunction) explica melhor o alcance do nosso mandado de injuno. A jurisprudncia americana vem se cristalizando no sentido de que legtimo o controle positivo pela jurisdio atravs de judicial decrees,IH que prescrevem, casustica e exaustivamente, a conduta a ser adotada pelos rgos administrativos.
Tais affiT711O.tive injunctions chegaram a determinar a alocao de recursos para as
prises e hospitais, na defesa do direito dos pobres, dos presos e dos alienados
mentais. Tiveram a vantagem de antecipar e inspirar as medidas do Legislativo para o preenchimento das omisses normativas e as redefinies oramentrias, em\20. Pontes de Miranda. O acesso cultura como direito de todos. op. cito p. 31: .. ~ preciso que se crie, para
todos, o direito subjetivo educao. Porm no s6 o direito subjetivo. Tambm a pretensio, a alo e o remdio jurdico processual"; Tcito, Caio. Educao, Cultura e Tecnologia na Constituio: In: Cretella Ir.,
I. et. aIii. A Constituioo brasileira de 1988: Interpretaes. Rio de Ianeiro, Forense Universitria, 1988. p.
418: "O acesso ao ensino obrigat6rio e gratuito no ser apenas uma faculdade ou regalia. Importa, em virtude de norma expressa, em direito pdblico subjetivo, a se traduzir, portanto, na viabilidade de prestaio jurisdicional"; Barroso, Luiz Roberto. Efetividade das normas constitucionais. Revista de Direito do Procuradoria-GeraldoEstado, 1987, v. 39, p. 49.

121

Maciel de Barros, Roque Spencer. A Constituio e a educao. Convivium, v. 6, p. 540, 1988.

In

Maller, I. P. op. cito p. 67; Miche1man. op. cito p. 39; Perry, M.. op. cito p. 158.

123 Contra: Greco Filho, Vicente. TuteID constitucionm dos liberdodes. So Paulo, Saraiva, 1989. p. 182, que
entende que o tribunal, pelo mandado de injuno, no outorga o direito, mas elabora a norma gerai.

124 Whitaker da Cunha, Fernando. A Constituio de 1988. Arquivos dos TriblUlDis de Alada, 10, p. 27.,
1989.
125 Silva, Ios Afonso da. Mandado de injuno, direito do cidado. Jornal do Brasil, de 26 de ago. 1988.
126

FIetcher. The Discretionary Constitution: InstitutionaI remedies and judicial legitimacy. The YaIe Law

Joumal, 91(4):635, 1982.

47

bora no se lhes poupem crticas pelo aspecto da discricionariedade judicial e da


desestruturao dos programas governamentais, como ocorreu no estado do Alabama, em que o Judicirio alocou para detenninado presdio a verba de US$ 28
milhes, sem considerar que o oramento reservava para todo o sistema penitencirio a quantia de US$ 22 milhes. 127
O mandado de injuno, usado com os temperamentos que a doutrina america,na vem indicando, pode se constituir em valioso instrumento para a garantia do
mnimo existencial. Mas imprestvel para a proteo dos direitos econmicos e
sociais. Em primeiro lugar, porque tem por finalidade garantir os "direitos e liberdades constitucionais", que so os direitos da liberdade declarados no prprio art.
52, e no os direitos sociais enumerados a partir do art. 6 2 Depois, porque, se os
direitos sociais dependem da obra do legislador, seria contradit6rio que se autorizasse o juiz a conced-los na falta de norma. 128 Registre-se, todavia, que certa
parte da doutrina, nesta fase inicial de vigncia da Constituio, vem advogando o
emprego do mandado de injuno para a garantia de direitos sociais. 129
6.3.3 Ao de inconstitucionalidade por omisso
A declarao de inconstitucionalidade por omisso de medida para tomar efetiva norma constitucional, prevista no art. 103, 2 2 , da CF de 1988, no tem importncia para a garantia do mnimo existencial, que, radicando na Constituio,
se efetiva independentemente de norma abstrata, sendo-lhe suficiente o casusmo
do mandado de injuno.
O controle da inconstitucionalidade por omisso foi busc-lo o constituinte brasileiro no modelo portugus, at hoje quase sem USO,130 criado para a garantia dos
direitos sociais l 3\ ou para o controle do legislador que no edita as leis necessrias
a conferir concretizao s"normas constitucionais no exeqveis por si prprias
- preceptivas ou programticas". \J2
".

7. A interpretao dos direitos humanos e a nova Constituio Federal


A Constituio de 1988 de origem compromissria, resultando em boa parte
dos acordos polticos entre faces presentes Assemblia Constituinte. Aproxima-se, indubitavelmente, em suas qualidades e defeitos, da Constituio de Portugal, tambm compromissria. 133
\27

Perry, M. op. cito p. 158.

121 Barbi, Celso Agrcola. Proteo processual dos direitos fundamentais. Revista Brasileira de Direito Processual, v. 57, p. p. 27, 1988: "Essas nonnas programticas, evidentemente no podem ser objeto do man-

dado de injuno, porque o juiz no pode assumir o papel de legislador e criar normas, nem pode compelir o
Poder Legislativo a fazer a legislao regulamentadora daquelas normas."
\29 Slaib Filho, Nagib. Anotaes Constituio de 1988. Aspectos fundamentais. Rio de Janeiro. Forense,
1989. p. 268, Dantas, Ivo. Mandado de injuno. Rio de Janeiro, Aide, 1989. p. 70; Barroso, Luiz Roberto.
op. cito p. 57; Lopes, Mauro Ferraz. O Mandado de injuno, Supl. Jur. DORJ, 1(3), p. 41, 1988.

130 Bastos, Celso. Direitos e garantias individuais. In: Cretella Jr., J. et. al. A Constituio brasileira de
1988. op. cito p. 25.
13\ Saraiva, Paulo Lopo. Os direitos sociais e a inconstitucionalidade por omisso. Revista de Direito Constitucional e Cincia Poltfca. v. 5, p. 33, 1986; Ferreira Filho, Manoel Gonalves. A nova Constituio brasileira: Constituio-dirigente ou Constituio-plano. Conviviwn, v. 6, p. 503, 1988.

\32

Miranda, Jorge. Manual de direito constitucional. Coimbra, Coimbra Ed., p. 394, 1988.

m Torres, Ricardo Lobo. A Constituio compromissria de Portugal. Conviviwn, 29(5):375,1986.

48

Entre os seus captulos renovadores e ajustados modernidade est o dos direitos da liberdade. Necessita, entretanto, de ser convenientemente interpretado.
Buchanan j observou que uma revoluo genuinamente constitucional se cifra na
"redefinio consensual dos direitos individuais e das pretenses".I 34 O trabalho
da interpretao deve ter o objetivo de dilargar e aprofundar a compreenso dos
direitos humanos, que no se expressem em catlogo completo e acabado, e, ao
mesmo tempo, traar a linha demarcatria que os estrema dos direitos econmicos
e sociais.
De feito, os direitos fundamentais e o mnimo existencial, especialmente nos
pases em desenvolvimento, tm uma extenso maior que nas naes ricas, pela
necessidade da proteo estatal aos bens necessrios sobrevivncia das populaes miserveis. As imunidades e os privilgios dos pobres e as suas pretenses
assistncia social requerem a interpretao extensiva.
Impe-se, por outro lado, que sejam selecionados e que se estremem conceptualmente dos direitos sociais. Desconfie-se dos "dispositivos ingnuos que p~
metem o paraso a todos os brasileiros, graas aos recuros do Estado". u.s
A interpretao do mnimo existencial, por conseguinte, deve procurar o equilbrio entre os direitos fundamentais e os sociais,l36 atravs da prvia delimitao
dos respectivos campos. Nem o Estado ultraminimalista, que nada concede aos
pobres, defendido por Nozick,131 nem a Constituio dirigente, como prope Ca- .
notilho. Alguns juristas americanos esto conseguindo trilhar o caminho do equilbrio entre o ativismo judicial e o apelo letra da Constituio, entre o non-interpretivism e o interpretivism. 13I Se os direitos econmicos e sociais no devem ser
eclipsados pela s garantia do mnimo existencial, no menos verdade que o
exagero na defesa daqueles pode enfraquecer os direitos humanos. 139
Em suma, apenas a reflexo sobre a liberdade e os direitos humanos, abandonada no perodo autoritrio, conduz efetiva garantia do mnimo existencial, ao
combate pobreza e extino dos privilgios odiosos, superando as ambigidades de um Estado que simultaneamente fiscal e patrimonial, moderno e arcaico,
pai dos pobres e dos ricos, ou, em uma palavra, um "ogro filantrpico".I 4O

134

Buchanan, The Limits ofLiberty. Cgicago, The University of Chicago Press, 1975. p. 178.

I" Reale, Miguel. Constituio terceiro-mundista. Convivium, 31(6); 497,1988.

136 Tcito, Caio. Poder de polcia e polcia do poder. RevistD de Direito Administrativo, v. 162, p. 9, 198~,
fala em novo liberalismo, que "soma os valores tradicionais da igualdade e da liberdade com o dever sa sol1dariedade".
137

Nozick.Anarchy, StDteand utopiD. New York, Basic Boob, 1974. p. 26.

A Maner of prindple Cambridge. Haward University Press, 1985. p. 34; Pritchett, C.


Herman. op. cito p. 334.
In Dworkin, Ronald.

139 Isensee. Verfassung ohne soziale Grundrechte. op. cito p. 384, adverte que o maior perigo da atualidade
ameaa "no os direitos sociais, mas a substncia liberal da Constituio".
140 .

Paz, Otavio. O ogrojilantr6pico. Rio de Janeiro, Guanabara, 1989. p. 101.

49