LECCION II: FUNCION ADMINISTRATIVA DEL ESTADO

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OBJETIVOS

Conocer sobre la funcin administrativa del estado.

Conocer en qu consiste la funcin administrativa o ejecutiva del estado.

Conocer sobre la administracin pblica

1. INTRODUCCION
Una necesidad es pblica -dice Jos Ortz Daz- cuando el inters de todos los miembros de la
colectividad personificados en el Estado, requiere que se provea la misma por l. Por eso debe decirse
que la Administracin, ms que satisfacer necesidades de inters general o colectivo, satisface
necesidades pblicas, aquellas previamente consideradas as por el legislador.
De esta forma, es el Estado quien debe hacer inmediatamente la declaracin de cules son los objetivos
de inters o de necesidad pblica, para considerarlos fines propios.
Tradicionalmente la doctrina ha clasificado a los fines del Estado en dos tipos: Los esenciales, superiores
primarios o jurdicos; y los no esenciales, accidentales, secundarios o sociales.
Los primeros constituyen un mnimo de necesidades para que el Estado pueda subsistir, tales como
defensa exterior, seguridad interior, obtencin de medios econmicos (actividad financiera, relaciones
exteriores, etc.). Los segundos, por su parte, son aquellos que asume el Estado para lograr mejores
condiciones de vida en sociedad.
De esta manera se puede considerar que los fines del Esta do son, como dice Dromi, objetivos a cumplir,
de manera invariable y de cumplimiento imperativo. Objetivos en tanto que no dependen del arbitrio
humano, ni en s existencia, ni en su naturaleza. Invariables porque corresponden a todo Estado y en
cualquier circunstancia de tiempo y lugar. De cumplimiento imperativo porque estos fines justifican que
exista. Sin ellos, decir Estado es nombrar una institucin disuelta o un mecanismo monstruoso e
hipertrofiado.
Sin embargo, resulta obvio que el contenido de estos fines ha variado segn el tiempo y lugar, puesto
que para lo que en un pas y en una poca determinada pueden considerarse los objetivos a satisfacer,
para otros no. Por ello, algunos han considerado que el Estado debe procurar la satisfaccin del
bienestar general, otros la moral, y otros la seguridad o la libertad.
2. DETERMINACIN DE LAS FUNCIONES DEL ESTADO
Para alcanzar los fines que se ha fijado, el Estado acta de muy diversas maneras y en diferentes
campos. Es por ello que se le encuentra realizando diversos hechos o actos materiales, actos jurdicos,
acciones y procedimientos, los cuales efecta ejerciendo sus facultades o atribuciones que el
ordenamiento jurdico le ha conferido.
Toda esta actividad que realiza el Estado, es decir, lo que puede o debe hacer, por variada que sea, se
puede resumir en tres formas esenciales, que se caracterizan por la naturaleza de la decisin adoptada.
As, en primer lugar, tenemos aquellos actos jurdicos y procedimientos que traen como consecuencia
que la actividad del Estado se manifieste como expresin creadora de normas jurdicas. Por otro lado, se
presentan aquellos actos o hechos jurdicos y procedimientos a travs de los cuales acta administrando
los diferentes medios con los que cuenta, para que de una manera concreta, directa y contna satisfaga
las necesidades pblicas. Por ltimo, existen tambin actos jurdicos y procedimientos con los cuales el
Estado acta resolviendo los conflictos de intereses, suscitados entre los miembros de la colectividad, o
de ellos con el Estado.

Esta forma que reviste la actividad estatal constituye lo que tradicionalmente se ha conocido como
funciones del Estado, y que son designadas, de acuerdo con la Teora de la Divisin de Poderes, como
funcin legislativa, funcin administrativa y funcin jurisdiccional o judicial, respectivamente.
De acuerdo con tal teora, el poder del Estado se manifiesta en esas tres formas, a travs de los rganos
que pudieran o han sido creados, con funciones que le son atribuidas directamente por la Constitucin.
As tenemos a un Congreso al que se le asigna la creacin de normas generales, impersonales,
abstractas y obligatorias, para regular la actuacin de los propios rganos y la de los sujetos que estn
sometidos al Estado. Tambin se crea una organizacin judicial, cuya principal funcin ser la solucin
de las controversias que se generen con la aplicacin del Derecho; y, finalmente, el establecimiento de
una Administracin Pblica, que se encargar de administrar los diferentes medios con los que cuenta,
ejecutando las normas y proveyendo en la esfera administrativa a su exacta observancia, para que de
manera concreta, directa y continua satisfaga las necesidades pblicas
Resulta importante sealar que la divisin de funciones no es absoluta, en tanto que no existe una
separacin total y excluyente, ya que si bien cada uno de los rganos estatales (legislativos, judiciales y
administrativos) tienen de manera preponderante asignada una determinada funcin, lo cierto es que de
acuerdo con los diversos sistemas jurdicos se han conferido a tales rganos otras funciones de manera
limitada, diferentes a la que esencialmente les corresponde.
En cambio, desde el punto de vista formal las funciones se caracterizan tomando en cuenta el rgano
que las ejerce, sin considerar el contenido del acto que produzca su ejercicio.
Precisemos estos conceptos. Desde el punto de vista material las funciones slo se analizan
considerando la naturaleza de la actividad realizada, sin tomar en cuenta qu rgano del Estado las haya
efectuado, ya que slo importa el contenido del acto, no el rgano que lo cre, en tanto que desde el
punto de vista formal, las funciones slo importan en razn del rgano que las realiza, sin considerar su
contenido o su naturaleza intrnseca.
De esta manera resulta que, por ejemplo, desde el enfoque formal, todas las actividades que realizan los
rganos del Poder Legislativo sern actos legislativos, no obstante que de acuerdo con su naturaleza
intrnseca carezcan de esa cualidad, en tanto que desde el punto de vista material slo se considerarn
actos legislativos los que establezcan normas generales, abstractas y coercibles, ya que, desde este
punto de vista, se deber partir del contenido de la actuacin que corresponda, independientemente del
rgano que la haya realizado.
3. FUNCION ADMINISTRATATIVA O EJECUTIVA DEL ESTADO
La funcin administrativa, cuyo contenido es materia fundamental del Derecho Administrativo, plantea
problemas en lo que respecta a la identificacin de su significado. Algunos autores sostienen que esta
funcin es la que realiza el Poder Ejecutivo, o la actividad que efectan los rganos de la Administracin
Pblica.
Desde el punto de vista formal u orgnico tal criterio resulta exacto, sin embargo, materialmente el
problema no se resuelve, en tanto que con l nada se dice acerca del contenido de la funcin
administrativa.
Por otro lado, el criterio orgnico solamente sera vlido si a cada uno de los rganos estatales
(Ejecutivo, legislativo y judicial), le correspondiera realizar una sola funcin, lo cual ya vimos que no
acontece, ya que el Ejecutivo tambin realiza funciones jurisdiccionales y legislativas, y la funcin
administrativa de igual manera es realizada por los poderes Legislativo y Judicial.
Otros autores han pretendido encontrar el significado de la funcin administrativa por el mtodo de
exclusin de las otras funciones. En este sentido se dice que dicha funcin es la actividad estatal que
queda despus de restar la legislativa y la jurisdiccional; es decir, es la actividad que no corresponde ni a
la legislativa ni a la jurisdiccional. Esta teora es de carcter negativo, que tiene su base en un criterio
residual y que aunque en principio pareciera exacta, nada nos dice respecto del contenido de la funcin
administrativa, adems de que para muchos autores resulta objetable por el hecho de que los rganos
estatales no slo realizan las funciones tradicionales que hemos sealado, sino que tambin existe una
cuarta funcin, corno es la poltica o gubernativa.
En virtud de que tanto el criterio orgnico como el residual no han sido suficientes para resolver el
problema respecto de qu es la funcin administrativa, otros autores toman un criterio objetivo o material.
En este caso se hace referencia al objeto o contenido de la funcin; es decir, como sostiene Revidatti, a
lo que el Estado hace o debe hacer para cumplir sus finalidades.

Con base en dicho criterio, objetivo o material, diversos autores han definido la funcin administrativa
como la actividad prctica que el Estado desarrolla para cuidar (de inmediato los intereses pblicos que
asume en los fines propios (Zanobini); o una de las funciones del Estado que tiene por objeto la
satisfaccin de las necesidades colectivas de manera directa e inmediata (DAlessio); o una de las
funciones del Estado que tiene por objeto la satisfaccin directa e inmediata de las necesidades
colectivas por actos concretos, dentro del orden jurdico y de acuerdo con los fines de la ley
(Basavilbaso); o como la actividad que tiende a la satisfaccin inmediata de las necesidades del grupo
social y de los individuos que la integran (Marienhoff).
Aun y cuando tales definiciones dan una idea del contenido de la funcin administrativa, resulta
imprescindible buscar ms a fondo su contenido, en tanto que de ellas slo se desprende el aspecto
teleolgico de la funcin.
Para identificar la funcin administrativa es necesario que partamos de las caractersticas que la hacen
diferente de las otras dos funciones estatales. Tales notas de distincin son: con concrecin, inmediatez,
continuidad y espontaneidad.
La concrecin de la funcin administrativa se contrapone con la legislativa, ya que en sta los actos que
produce son de carcter general y abstracto; es decir, la creacin de actos regla. En cambio, aquella
funcin se caracteriza porque el acto administrativo es concreto, ya que atiende a casos particulares y
determinados a travs de actos jurdicos o de operaciones materiales.
La inmediatez se contrapone a la funcin legislativa, toda vez que sta procura la ejecucin, en primer
grado, de las normas constitucionales; en cambio, en la funcin administrativa, al igual que la
jurisdiccional, la ejecucin inmediata es de las leyes, y de manera mediata, o en segundo grado, de la
Constitucin.
Tambin la inmediatez de la funcin administrativa se manifiesta, desde otro punto de vista, tomando en
cuenta la prontitud con la cual se satisfacen las necesidades pblicas, puesto que a travs de ella se
procura la pronta e inmediata consecucin de los fines estatales, cuestin que no se da en la legislativa,
porque ella tiende a limitar o condicionar la conducta de las personas, y tampoco se presenta en la
jurisdiccional, ya que a travs de sta el Estado procura que la voluntad legislativa sea observada, lo que
da por resultado que las necesidades pblicas se realicen de manera mediata.
La continuidad de la funcin administrativa consiste en que sta se realiza de una manera permanente o
ininterrumpida, lo cual no se da ni en la legislativa ni en la jurisdiccional, que se llevan a cabo de manera
aislada y espordica.
La espontaneidad distingue a la funcin administrativa de la jurisdiccional, en tanto que sta necesita de
peticin del interesado, ya que el juzgador no puede actuar de oficio para tramitar un proceso; en
cambio, en la administrativa acta sin necesidad de que se lo pida la parte interesada, puesto que lo
hace por iniciativa espontnea de los rganos adminstrativos.
Lo anterior obedece al hecho de que la funcin jurisdiccional supone la controversia o la incertidumbre,
respecto de ciertos hechos o intereses, que requiere de la peticin del interesado; en cambio, la
administracin presupone la existencia de normas a las cuales se va a dar plena eficacia mediante su
ejecucin, a fin de satisfacer el inters pblico.
Planteados estos aspectos bsicos podemos establecer que la funcin administrativa es la realizada por
el Estado de una manera concreta, inmediata, contnua y espontnea, para satisfacer de manera directa
las necesidades pblicas.
4. ADMINISTRACION PUBLICA
Entendemos por Administracin Pblica a la actividad administrativa del Estado en general. Para la Real
Academia Espaola e la ((accin de gobierne al dictar y aplicar disposiciones necesarias para el
cumplimiento de las leyes y para la conservacin y fomento de Los intereses pblicos, y el resolver las
reclamaciones a que de lugar lo mandado (Pedro Flores Polo Diccionario Jurdico Fundamental 1ra.
Edicin, 1988). La Constitucin de 1993 al igual que la de 1979, la denomina "funcin pblica" que se
desempea al servicio de la Nacin o sea: Pueblo, Territorio y Estado.
Aunque incompleta es valida la definicin que Guillermo Cabanellas (Diccionario Jurdico Elemental 1ra.
Edicin 1989 Editorial Cusco) quien sostiene que la Administracin Pblica, es el Poder Ejecutivo en
accin con la finalidad de cumplir y hacer cumplir cuanto interesa a la sociedad en las actividades y
servicios pblicos La administracin puede ser nacional, provincial o municipal de acuerdo con la esfera

territorial de sus atribuciones Pero no solo estos involucran a la Administracin Pblica, lo integran
adems los dems Poderes del Estado, las Organizaciones Pblicas a los que las Constitucin Poltica
le otorga autonoma presupuestal competencia jurisdiccional los Gobiernos Regionales y los Gobiernos
Locales.
La Administracin Pblica para la Ciencia Administrativa representa la accin constante mediante el
cual se aplica diariamente las leyes y dispositivos para que los funcionarios puedan desenvolverse y
prestar los servicios pblicos de acuerdo con las directivas impartidas por la funcin gubernamental.
La actuacin del administrador debe enmarcarse en una poltica de transparencia irradiando liderazgo y
autoridad moral, calidades que necesariamente lo colocar en situacin de exigir a la sociedad el
cumplimiento de las disposiciones legales. Actuar en sentido contrario o incumplir las disposiciones
reguladas en las normas, significa la prdida de credibilidad y confianza de la sociedad en el aparato
administrador, afectando seriamente a la imagen institucional del Estado.
Para esta actuacin he credo conveniente adecuar el planteamiento de J. Fraser & Robinson (El
marketing de calidad total, Ediciones Deusto/Espaa/1 Edicin/Pg.15) con incuestionables interrogantes
para el mejoramiento del servicio pblico por los administradores:
1, Cmo deber el administrador prestar el servicio ciudadano en el futuro?,
2. Cmo deber la administracin modernizar el entorno, actualizar los trminos y las condiciones de
trabajo de las autoridades y personal que prestan los servicios, de tal manera que puedan generar,
medir, valorar y revisar la calidad?,
3. De qu forma deber reestructurarse la entidad, en el caso que lo implemente?,
4. Quines son los que aplican las normas legales y administrativas, y cmo mejorar el perfil del
personal que acta en la realizacin del procedimiento?,
5. Ser necesario tal vez, partir de la premisa de que la forma de prestar el servicio es buscar el xito
por medio de la satisfaccin del usuario
La perspectiva de los sujetos de la relacin deber centrarse en la necesidad de lograr concordancia en
las corrientes de opinin y en las necesidades de solucionar esta mutua necesidad. En caso contrario la
confianza reducir su nivel de aceptacin, la fidelidad jams ser ampliada, y el xito de la
modernizacin ser de imposible realizacin.
Tanto en la Empresa como en la Entidad Pblica, conforme pasa el tiempo, el cliente o el usuario van
adquiriendo un papel cada vez ms importante Por ello, se entiende mejor la necesidad de escuchar al
cliente, administrado o usuario, para lograr el xito en el proceso de modernizacin de la gestin del
Estado. Ser necesario pues, considerarlos como consecuencia de los cambios operados en la cultura
de consumo y las necesidades sociales generadas en la ciudadana, a tal punto que actualmente se le
reconoce al consumidor un rol cada vez ms importante en la toma de decisiones de las organizaciones
criterio perfectamente aplicable a las organizaciones pblicas adems as lo encontramos regulado en la
Constitucin Poltica en la Ley N 27444 Ley del Procedimiento Administrativo General y en la Ley N
27658 Ley Marco de Modernizacin de la Gestin del Estado Por ello, la prestacin de! servicio pblico,
aparte de deber del aparato estatal, debe ser clasificada como parte de la cultura de consumo.
Por otro lado, la Administracin Pblica por su dimensin y complejidad presenta diversas estructuras
organizacionales y lleva a cabo su accionar administrativo a travs de procedimientos administrativos
diversos, muchas veces complejas y hasta complicados a veces bilaterales, y en otras trilaterales.

CUESTIONARIO
1.- Explique sobre la determinacin de las funciones del estado ?
2.- Explicar en qu consiste la funcin administrativa o ejecutiva del estado ?
3.- Explique como funciona la administracin pblica?