GRATUIDADE DA EDUCAO SUPERIOR: DIREITO CONQUISTADO

OU PRIVILGIO CONCEDIDO?
Silvia Maria Leite de Almeida1 - UNEB; FACDELTA
silviamaria.almeida@gmail.com
Resumo: Pretendeu-se mapear a concesso da gratuidade para a educao superior na
legislao federal, buscando averiguar como esse dispositivo interfere no acesso aquele
nvel de educao. Buscou-se realizar uma sistematizao da legislao educacional
atravs do balano do contedo da legislao aprovada. Os limites temporais so as Cartas
de 1824 1988. Supe-se de que a luta pela gratuidade, ou seja, a ampliao de vagas em
estabelecimentos pblicos gratuitos, ainda requer muitas batalhas, que no devem se
limitar concesso de bolsas ou de financiamentos para ingresso em instituies privadas.
Palavras-chave: gratuidade da educao superior; acesso educao superior; polticas de
educao superior.

A ausncia da gratuidade se configurou durante um bom tempo da histria

da educao superior brasileira, num obstculo ao acesso a esse nvel de ensino.
No s por se ter em conta a ausncia da gratuidade na educao superior, mas
tambm a carncia desse dispositivo, em boa parte da histria da educao,
tambm, no ensino mdio.
O presente trabalho tem como objetivo mapear a concesso da gratuidade
para a educao superior na legislao federal, no sentido de averiguar como esse
dispositivo interfere no acesso aquele nvel de educao. O que procurei realizar
foi uma retrospectiva histrica, como Machado e Oliveira (2001) indicam: uma
sistematizao da legislao educacional fazendo um balano do contedo da
legislao aprovada.
Para tanto o tema foi trabalhado a partir dos ordenamentos normativos
presentes na histria brasileira. Dessa forma, possui como limites temporais a
Carta de 1824 de 1988, momento em que a gratuidade de direito estabelecida.
Ao contrrio dos dias atuais, em que os estabelecimentos pblicos oferecem ensino
de graduao gratuitamente, a educao superior brasileira, na sua gnese e durante
muito tempo, apesar de pblica no era gratuita. Porm, no perodo imperial
existiram alguns estabelecimentos de educao superior gratuitos. Tambm havia
uma outra forma de conceder gratuidade na educao superior, por conta da oferta
de alguns prmios ou concesses.
O Decreto 1.601, de 10/05/1855, destinou uma certa gratuidade aos alunos
mais distintos. Esta norma concedia aos trs primeiros candidatos que obtivessem

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aprovaes com distino nos exames para admisso aos cursos jurdicos a
possibilidade de ingresso sem pagar as taxas de matrcula. Assim, o privilgio
tomou tambm forma de prmio, como se ver na passagem abaixo:
Art. 11. Findos todos os exames, a commisso escolher por
escrutino secreto e maioria absoluta de votos, dentre todos os
examinandos approvados unanimememnte em cada huma das
materias que so requeridas como preparatorios para admisso
nos Cursos juridicos, os nove mais distinctos. Aos tres primeiros
na ordem da votao ser conferido algum dos seguintes premios
escolha do examinando.
1 Iseno dos direitos de matricula nas Faculdades de estudos
superiores, ou
2 A mesma iseno dos direitos de matricula no Collegio de
Pedro II para tomar o gro de Bacharel, ou finalmente
3 Preferencia de admisso no dito Collegio como repetidor .
Aos tres seguintes ser concedido tambem sua escolha:
1 Iseno dos direitos de matricula no Collegio de Pedro II, ou
2 Preferencia de admisso no dito Collegio como repetidor.
Aos tres ultimos preferencia de admisso no Collegio de Pedro
II, como repetidor.

A condio de gratuidade era um prmio a ser conquistado. Da mesma

forma, essa condio foi reproduzida no artigo 34, do Decreto 4.430, de
30/10/1869, que indicava que oalumno approvado com distinco em todas as
materias, no s receber gratuitamente as certides, mas tambem ter
gratuitamente a matricula do primeiro anno no estabelecimento publico de
instruco superior que pretender cursar.
No entanto, a educao superior no era de todo paga, havia academias que
ofereciam cursos gratuitos e algumas delas at ofereciam algum tipo de pagamento
para seus alunos. Normalmente a gratuidade da educao superior estava vinculada
aos cursos que, de certa forma, no possuam um alto prestgio como os cursos de
Direito e de Medicina, e posteriormente o curso de Engenharia. Os cursos gratuitos
levavam s carreiras eclesisticas, militares ou tcnicas, atraindo as pessoas de
condies mais modestas. Carvalho (1996, p.65), ao referir-se ao destino dos
alunos aps o a concluso do secundrio, afirma:
As pessoas de menores recursos podiam completar a educao
secundria nos seminrios ou em escolas pblicas. A partir da a
escolha podia ser os seminrios maiores, para uma carreira
eclesistica, a Escola Militar, sucessora da Academia de 1810,
para uma carreira no exrcito, a Politcnica ou a Escola de
Minas, para uma carreira tcnica. Nenhuma dessas escolas
cobrava anuidade. A Escola de Minas dava bolsas para alunos
pobres e a Escola Militar pagava pequeno soldo aos alunos.

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A gratuidade para a educao superior, em alguns casos, fora obtida como
um prmio, mas tambm como um privilgio de nascena conforme se pode
perceber na Reforma Lencio de Carvalho, que isentou do pagamento das taxas de
inscrio para matrcula ou das taxas de exames os filhos dos professores das
faculdades e escolas superiores do Estado, na ativa ou jubilados e previu a
restituio das taxas aos indivduos que provando ser pobres, obtiverem no exame
a nota de approvado com distinco (Dec. 7.247, de 19/04/1879). Neste ltimo
caso, no se vislumbra um privilgio absoluto, mas uma concesso sob
condicionamento, ou seja, o indivduo pobre tem que pagar as taxas para depois ser
ressarcido, para tanto devia provar a sua condio de pobreza e ser um dos
melhores!
A gratuidade no perodo imperial foi um benefcio que privilegiou poucos.
Esta condio foi ofertada sob a forma de premiao ou como vantagem para os
filhos de professores.
Foi no perodo compreendido entre a Carta de 1891 e a de 1934, sobretudo
aps a proclamao do Estado Getulista (1930), que a questo da gratuidade
comeou a se destacar. Entre as medidas que concediam a presena de poucos
alunos gratuitos a outras que os proibiam, foi no intermdio das duas primeiras
Cartas Republicanas que a necessidade de regulamentar a gratuidade tornou-se
premente.
A primeira norma que fez referncia gratuidade no ordenamento jurdico
a partir da Carta de 1891 foi o Decreto 3.890, de 1/01/1901, o qual aprovou o
Cdigo dos Institutos Oficiais de Ensino Superior e Secundrio, dependentes do
Ministrio da Justia e Negcios Interiores. Rezava no artigo 125 que:
Art. 125. O Governo poder mandar todos os annos matricular
gratuitamente em qualquer estabelecimento de ensino superior
at dous alumnos, dentre os estudantes pobres que tenham
revelado nos estudos secundarios excepcional aptido.
1 Este favor cessar se o alumno sofrer penas disciplinares
que desabonem a sua reputao ou se for reprovado em duas
pocas no mesmo anno do curso, seja na mesma cadeira ou em
cadeiras diversas.
2 Ao alumno gratuito que concluir o curso ser dado,
independentemente de emolumentos, o diploma que lhe
competir.

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Essa prerrogativa foi tambm estendida aos estabelecimentos de educao
superior fundados pelos estados ou por particulares que fossem equiparados aos
oficiais2.
Passados quase quinze anos desta norma, a Reforma Carlos Maximiliano
(Dec. 11.530, de 18/03/1915) no artigo 99, declarou: No haver alumnos
gratuitos nos institutos de ensino superior. Ora, no intervalo entre a norma que
estabeleceu a presena de dois alunos gratuitos e a Reforma Carlos Maximiliano,
as normas publicadas foram omissas quanto questo da gratuidade, mas na
Reforma Rivadvia Corra foi muito clara em estabelecer as taxas, que no eram
poucas, a serem pagas pelos alunos. Assim, alm da taxa de exame de admisso, se
pagavam taxas de matrcula, de curso, de exame, de biblioteca e de certificado
(Dec. 8.659, de 05/04/1911, art. 135).
No entanto, devido a vrias presses, na Reforma Rocha Vaz, em 1925, a
figura do aluno gratuito reapareceu. Cinco alunos por ano poderiam lograr a
gratuidade nos estabelecimentos de educao superior; porm no consistia em
condio essencial para a obteno deste privilgio o critrio de carncia, ou de
maior necessidade. A gratuidade nessa reforma foi estabelecida como um prmio e,
provavelmente, como uma prtica clientelista, como se pode verificar no artigo que
segue:
Art. 239. Em todos os annos do curso sero admitidos cinco
alumnos gratuitos: o primeiro ser o que tenha obtido mdia
mais elevada de approvao no exame vestibular ou no anno
anterior, decidindo o Director em caso de empate; o segundo
ser indicado pelo Governo; e os trs restantes sero escolhidos
pelos prprios colegas de anno, em reunio presidida pelo viceDirector e na forma prescripta pelo regimento interno.
1. Fica entendido que a gratuidade neste caso s poder ser
concedida ao alumno approvado com mdia geral de anno
superior a sete, salvo quanto ao 1 anno. (Dec. 16.782 A, de
13/01/1925)

Se por um lado essa medida aumentou significativamente o nmero de

alunos gratuitos, por outro lado, formalizou em lei uma prtica clientelista tanto do
Governo quanto dos prprios alunos, pois o critrio de renda ou de mrito
acadmico no faziam parte de todo o processo. A escolha poderia muito bem
recair sobre aqueles que tivessem uma relao mais prxima aos governantes, ou
ter maior influncia junto aos colegas. Infelizmente, no tenho elementos para
confirmar essa alegao. No entanto, no seria de se estranhar que a poltica

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clientelista, assim como estava presente em outros setores sociais brasileiros, no
escapasse s instituies de educao superior.
Foi no incio do perodo getulista que a questo da gratuidade tomou mais
relevo. O Estatuto da Universidade Brasileira EUB previu a criao de uma
Sociedade dos Professores Universitrios. Nesta sociedade haveria uma Seo
de beneficncia e de previdncia que, dentre outras coisas, previa no pargrafo
quarto, a incluso de bolsas de estudo, destinadas a amparar estudantes
reconhecidamente pobres, que se recomendem, pela sua aplicao e inteligncia,
ao auxlio institudo (Dec. 19.851, de 11/04/1931). No entanto, a educao
continuaria sendo paga.
Anunciava o artigo 106 do EUB que aos alunos que no pudessem pagar as
taxas seria concedida uma bolsa para ser paga posteriormente:
Art. 106. Aos estudantes que no puderem satisfazer as taxas
escolares para o prosseguimento dos cursos universitrios,
poder ser autorizada a matrcula, independente do pagamento
das mesmas, mas com a obrigao de indenizao posterior.
1 Os estudantes beneficiados por esta providncia no podero
ser em nmero superior a 10% dos alunos matriculados.
2 As indenizaes, de que trata este artigo, sero escrituradas
e constituem um compromisso de honra, a ser resgatado,
posteriormente, de acordo com os recursos do beneficiado.
3 Caber ao diretrio (estudantil) indicar ao Conselho tcnicoadministrativo quais os alunos do respectivo instituto
necessitados do auxlio institudo neste artigo. (Dec. 19.851, de
11/04/1931)

Eis que se esboava a primeira verso do crdito educativo. Cunha (1991),

comentando esta norma, afirma que esta gratuidade condicionada inaugurada
pelo EUB foi incorporada Carta de 1934. No entanto, nesta a gratuidade estava
assegurada apenas ao ensino primrio. Informa ainda que a gratuidade da educao
superior pblica j aparecia como questo polmica pelo menos desde o contexto
em que se armava a Revoluo de 1930. Tanto estudantes quanto professores
manifestavam o desejo da gratuidade da educao superior nos estabelecimentos
oficiais pblicos. Enquanto o primeiro grupo confundia gratuidade e extenso
universitria, o segundo, o grupo dos docentes, tomava a dianteira ao elaborar o
primeiro texto de grande repercusso que reivindicava a gratuidade do ensino
superior pblico (p. 34). A gratuidade nesse perodo se restringiu a

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reivindicaes, o que mais tarde resultaria em aes que garantiriam a gratuidade
de fato.
Foi no perodo poltico no qual Getlio Vargas assumiu a presidncia do
pas que a questo da gratuidade comeou a tomar visibilidade, por ser uma das
plataformas de reivindicao da recm criada Unio Nacional dos Estudantes, a
UNE.
A gratuidade da educao, neste perodo, acabou por se tornar um
dispositivo constitucional. certo que essa gratuidade era restrita ao ensino
primrio e prevista para os nveis ulteriores a este. No entanto, as reivindicaes de
que a educao superior fosse gratuita continuavam a ecoar. Aliando-se aos
estudantes, movimentos como o Manifesto e a Associao Brasileira de Educao
ABE engrossaram as fileiras na exigncia da gratuidade do ensino nos
estabelecimentos oficiais.
At ento, havia duas formas de concesso de gratuidade: a iseno das
taxas sem exigncia do ressarcimento das mesmas aos cofres pblicos e a dispensa
de pagamento das taxas juntamente com a concesso de bolsas como forma de
emprstimo a ser ressarcido aos cofres pblicos.
No entanto, no perodo getulista a gratuidade oferecida se constituiu, pelo
menos na nica universidade federal3 - a Universidade do Brasil, numa mescla das
duas possibilidades constituindo assim como uma forma de cooptao dos alunos.
Essa cooptao no fugia regra de ao que o governo getulista implementou nos
diversos setores da sociedade brasileira.
No ano de 1931, foi publicado o Decreto 20.865, o qual aprovava os
regulamentos das faculdades de Medicina, da Escola Politcnica e da Escola de
Minas. Este instrumento legal anexava os regulamentos das instituies
supracitadas. Em cada regulamento havia um pargrafo no qual repetia
praticamente o mesmo teor do Estatuto, porm dava um maior detalhamento
quanto concesso das bolsas, como se pode verificar no artigo do regulamento da
Faculdade de Medicina:
Art. 221. Aos estudantes que no puderem satisfazer as taxas
escolares para o prosseguimento dos cursos da Faculdade,
poder ser autorizada a matrcula, independentemente do
pagamento das mesmas, com obrigao, porem, de indenizao
posterior.
1 Os estudantes beneficiados por esta providncia no podero
ser em nmero superior a 10% dos alunos matriculados.

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2 As indenizaes, de que trata este artigo, sero escrituradas
e constituem um compromisso de honra, a ser resgatado,
posteriormente, de acordo com os recursos do beneficiado.
3 Para esse fim ser assinado, pelo estudante, um
compromisso anual, que ficar arquivado com os documentos
relativos ao curso do aluno beneficiado.
4 Caber ao Diretrio acadmico, antes do incio do ano
letivo, indicar ao Conselho tcnico-administrativo quais os
alunos necessitados do auxlio institudo neste artigo,
justificando cada caso.
5 Os alunos beneficiados pelo disposto neste artigo, que no
obtiverem promoo ao termo do ano letivo do curso, perdero
direito iseno das taxas escolares, ainda que novamente
indicados pelo Diretrio acadmico. (Regulamento da Faculdade
de Medicina, Dec. 20.865, de 28/12/1931)

interessante notar que as bolsas tomam a denominao de indenizaes

que devem ser consideradas como um compromisso de honra a ser resgatado.
Outro fato interessante, que acabou por se reproduzir foi o fato da cobrana de um
bom desempenho acadmico para a permanncia da bolsa. Elemento ainda a ser
levado em considerao, foi o aumento da quantidade de alunos que passaram a
obter gratuidade. Em 1901, eram admitidos at dois alunos gratuitos. Em 1915, no
era admitido nenhum aluno gratuito. J em 1925, tem-se a possibilidade dos
estabelecimentos de educao superior possurem cinco alunos gratuitos em cada
ano de curso e em 1931, atravs da Reforma Francisco Campos, esse nmero
passou a ser um ndice, ou seja, foi introduzida a possibilidade de 10% dos alunos,
que fossem considerados carentes, obterem matrcula independente do pagamento
das mesmas.
A Carta de 1934 estabeleceu tambm a gratuidade e a obrigatoriedade do
ensino primrio, a tendncia gratuidade do ensino ulterior ao primrio, a
liberdade de ensino em todos os graus e ramos e o controle do funcionamento dos
estabelecimentos particulares. No se pode perder de vista que cerca de dois anos
antes da publicao da Carta de 1934 ocorreu um movimento de extrema
importncia para o delineamento do territrio da educao no Brasil. Refiro-me ao
Manifesto dos Pioneiros da Educao, que teve uma ampla repercusso na
sociedade brasileira. As conquistas da Carta de 1934, em relao educao foram
todas os princpios defendidos pelo Manifesto dos Pioneiros e tambm pelas
propostas da ABE (MENEZES, 1996).
Desta forma, a gratuidade permitida pelo EUB continuava a vigorar, mas a
Lei 452, de 5/07/1937, oriunda do Poder Legislativo, ao dar organizao

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Universidade do Brasil, acabou por promover mais uma poltica de iseno de
taxas, aliadas estas ao pagamento de uma substancial bolsa de estudos4, sem
necessidade de ressarcimento aos cofres pblicos para vinte e um alunos
considerados necessitados. Segundo o artigo 36 e respectivos pargrafos,
Art. 36. A Universidade do Brasil conceder anualmente uma
bolsa de estudos, na importncia de 300$000 mensais, em
dinheiro, e a iseno do pagamento de todas as taxas e
emolumentos escolares a vinte e um estudantes necessitados.
1 As bolsas de estudo sero distribudas de modo que, em
cada ano, caiba uma a um estudante domiciliado em cada Estado
e no Distrito Federal.
2 A escolha deve recair em estudante necessitado (de
preferncia, em igualdade de condies, a filho de casal de prole
numerosa), que tenha boa sade e conduta irrepreensvel, e ainda
com os seguintes requisitos rigorosamente apurados em concurso
processado na forma do regulamento: elevada capacidade
intelectual e completa preparao secundria.
3 As bolsas de estudo s sero conferidas aos alunos que
iniciarem os estudos na primeira srie dos cursos da
Universidade do Brasil, ficando eles com direito ao benefcio,
at concluso dos mesmos cursos.
4 O aluno que dispuser de uma bolsa de estudo no poder,
sob pena de a perder, aceitar nenhum emprego remunerado, nem
qualquer funo que no seja relacionada com os seus estudos.
5 Perder a bolsa de estudo o aluno que, por motivo de
reprovao, no puder passar de uma srie para outra do seu
curso, bem como o que se tornar culpado de qualquer ao
indigna, a juzo do Conselho Universitrio.
6 O aluno a que for conferida uma bolsa de estudo receber as
despesas de transporte, antes do incio do seu curso, depois da
terminao deste, e nas frias, uma vez por ano. (Lei 452, de
05/07/1937)

O Estatuto previa a concesso de uma bolsa a ser ressarcida posteriormente

a at 10% dos alunos matriculados nos cursos universitrios. J a Lei 452, previa a
oferta de 21 bolsas sem necessidade de ressarcimento, aos alunos necessitados.
Conforme afirmou Cunha (1980, p. 273), ao lado de medidas que visavam o
controle das atividades polticas dos estudantes, outras medidas de concesso de
benefcio, visavam diminuir as possveis resistncias estudantis, na medida em que
a gratuidade nos estabelecimentos oficiais que ministravam educao ulterior ao
primrio no aconteciam como era inteno da Carta de 1934.
Percebo que a questo da no gratuidade acabou por se tornar mais um
elemento para barrar, um empecilho mesmo ao acesso aos cursos superiores, pois
as taxas continuavam a ser cobradas, cada vez mais altas e proibitivas e em maior

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quantidade. Mesmo aps a outorga da Carta de 1937, as condies de
pagamento/gratuidade no foram alteradas.
A questo da gratuidade da educao como um direito foi posta
constitucionalmente pela primeira vez na Carta de 1934. No entanto, a gratuidade
estava estabelecida somente para a educao primria, sendo que para os nveis
ulteriores ficava condicionada vontade do legislador. A Carta de 1946 deu
seqncia a esta prerrogativa e estabeleceu que o ensino mdio e o superior
seriam gratuitos somente para os estudantes que provassem a falta ou a
insuficincia de recursos (CUNHA, 1991, p. 35, grifos originais).
Em relao gratuidade, o artigo 83, da Lei de Diretrizes e Bases LDB,
de 1961, reafirmou o estabelecido pelo artigo 168, da Carta de 1946, ou seja, a
educao superior gratuita condicionada, quando enunciou: o ensino pblico
superior, tanto nas universidades como nos estabelecimentos isolados federais, ser
gratuito para quantos provarem falta ou insuficincia de recursos (Lei 4.024, de
20/12/1961, art. 83).
Desde a organizao da Unio Nacional dos Estudantes - UNE a gratuidade
foi uma constante reivindicao, principalmente medida que as taxas escolares
iam sendo reajustadas, como se fez na Universidade de So Paulo em 1940, que
aumentou suas taxas em 100% (CUNHA, 1991, p. 34). No entanto, foi justamente
o Estado de So Paulo, atravs da sua Constituio Estadual de 1947, que
estabeleceu a gratuidade para a educao superior. Essa Carta Estadual foi alm da
Carta da Unio ao determinar que o ensino fosse ministrado primordialmente pelo
Estado e tambm porque inclua um dispositivo pelo qual o ensino oficial seria
gratuito, inclusive no grau superior. Com isso, poderia haver o caso de no Estado
de So Paulo o ensino ser pago em instituio federal e gratuito em instituio
estadual (idem, grifos originais).
Cunha (1989) informa que medida que a prtica populista foi se
consolidando, o critrio estabelecido na Carta de 1946, de subvencionar o
estudante com ou sem recursos individualmente foi deslocado para o plano
coletivo. O processo inflacionrio que deteriorava os oramentos das instituies
tambm corroia o poder de compra das camadas mdias da sociedade. Dessa
forma, tanto as camadas mdias, quanto os universitrios e os secundaristas,
reivindicaram

subsdio

do

Estado

ao

seu

projeto

de

ascenso

educacional/ocupacional/social, impulsionado, quantitativa e qualitativamente,

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pelo processo de monopolizao que estava na raiz da prpria espiral inflacionria
(CUNHA, 1989, p. 90).
No entanto, a gratuidade foi estabelecida sem nenhum tipo de legislao que a
estipulasse,
A soluo para essa reivindicao foi encontrada dentro dos
quadros do populismo. Sem alarde, sem uma lei, um decreto,
uma portaria, nem mesmo um parecer do Conselho Federal de
Educao que abolisse as taxas das faculdades e universidades
federais, elas foram sendo mantidas em seu valor nominal at
que, minimizadas pela inflao, j no mais valia a pena cobrlas. Alm do mais, cresceu a participao do Estado,
principalmente da Unio no financiamento dos estabelecimentos
de ensino superior. Muitos que eram mantidos pelos governos
estaduais e por particulares passaram a ser custeados e
controlados pelo governo federal, atravs do Ministrio da
Educao. (CUNHA, 1991, p. 36)

Essa manobra das federalizaes e sua conseqente gratuidade no ficou

isenta de crticas e de tentativas de deslegitim-la. A LDB, apesar de no possuir
nenhum artigo que indicasse a gratuidade do ensino primrio e de no legislar
diretamente sobre a questo da gratuidade, acabou reafirmando o preceito da
gratuidade j estabelecido na Carta de 1946, ou seja, o ensino gratuito para a
educao primria e a garantia de gratuidade somente aos que provassem falta de
recursos, como estabelecia o artigo terceiro, que afirmava que o direito educao
estava assegurado pela obrigao do Estado de fornecer recursos indispensveis
para que a famlia e, na falta desta, os demais membros da sociedade se
desobriguem dos encargos da educao, quando provada a insuficincia de meios,
de modo que sejam asseguradas iguais oportunidades a todos (Lei 4.024, de
20/12/1961).
A LDB de 1961 ainda possibilitou que os estabelecimentos de educao
pblicos poderiam ser mantidos por fundaes e, sendo de ensino mdio ou
superior, poderiam cobrar anuidades, como pode ser averiguado no artigo que
segue:
Art. 21. O ensino, em todos os graus, pode ser ministrado em
escolas pblicas, mantidas por fundaes cujo patrimnio e
dotaes sejam provenientes do Poder Pblico, ficando o pessoal
que nelas servir sujeito, exclusivamente, s leis trabalhistas.
1 Estas escolas, quando de ensino mdio ou superior, podem
cobrar anuidades, ficando sempre sujeitas a prestao de contas,
perante o Tribunal de Contas, e a aplicao, em melhoramentos
escolares, de qualquer saldo verificado em seu balano anual.
(Lei 4.024, de 20/12/1961. Grifos meus)

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Levando em considerao o que estava positivado na Carta Constitucional

de 1946 e, de certa forma, reafirmado na LDB, No ano de 1962, o recm criado
Conselho Federal de Educao CFE acabou por publicar um parecer sob o
qual, alm de indicar a suspenso dos processos de federalizao que j vinham
ocorrendo desde 1950, tambm manifestou-se contrrio quanto gratuidade
concedida nos estabelecimentos federalizados de educao superior.
A federalizao de universidades e estabelecimentos de educao superior
estaduais, municipais e at mesmo particulares, permitida atravs da Lei 1.254, de
4/12/1950, foi o movimento dinamizador da gratuidade da educao superior no
pas. Alis, pode-se considerar essa lei como a lei de gratuidade, pois, o governo
federal ao no corrigir as taxas dos estabelecimentos pblicos a ele subordinados,
fez com que as taxas fossem reduzidas a valores irrisrios, impraticveis de
cobrana. Se nos estabelecimentos federais a cobrana no era realizada, medida
que a federalizao ocorria, mais estabelecimentos de educao superior deixavam
de cobrar as taxas.
No entanto, a mudana do cenrio poltico fez com que o processo de
federalizao e, conseqentemente, de crescimento de vagas gratuitas fosse
paralisado. O que se viu no perodo histrico-poltico conhecido como Ditadura
Militar foi uma condio de dualidade em relao gratuidade; em algumas
instituies universitrias federalizadas, ou no, a gratuidade se mantinha; noutras,
federalizadas, a cobrana de taxas ressurgiu.
Com a mudana do cenrio poltico, deflagrada pelo Golpe de 1964, o CFE
aprovou um parecer no qual condenava a gratuidade nos estabelecimentos de
educao superior federais. O que se verificou, a partir daquele golpe, foi a volta,
porm no generalizada, da cobrana de mensalidades. A gratuidade foi uma
conquista em alguns casos, de fato, mas no de direito.
No perodo da ditadura militar questo da gratuidade, apesar de
aparentemente ter perdido o vigor que possuiu em outros momentos, pelos poucos
instrumentos legais que produziu na poca e pelo feito de que a gratuidade de fato
da educao superior nas universidades federais mais antigas j vigia desde o incio
dos anos 1960 (CUNHA, 1991) houve, sim, uma discusso, embora no to
dialtica (no sentido de uma maior interlocuo), mesmo porque para o governo o
grande problema a ser enfrentado, nos anos 1960, era dar conta dos excedentes,

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atravs de uma possvel ampliao do sistema de educao superior. No entanto,
essa discusso da gratuidade aconteceu, principalmente, no interior do Conselho
Federal de Educao.
A gratuidade foi enquadrada na Carta de 1967 e reafirmada na Reforma
Constitucional de 1969 como uma concesso apenas para os que provassem
insuficincia de recursos e demonstrassem efetivo aproveitamento. Esta
prerrogativa acabou suscitando alguns poucos debates, mesmo porque a no
gratuidade consistia em tema muito delicado, para no dizer proibido.
A Carta de 1967 disps da gratuidade na educao superior como um
mecanismo condicionado a determinadas circunstncias. Dessa forma, a nova
Carta Constitucional continuava estabelecendo, assim como a Carta que a
antecedeu, o principio da gratuidade para a educao superior condicionada
prova, pelos seus postulantes, da falta ou insuficincia de recursos para bancar os
estudos superiores. Conforme pode ser verificado na reproduo abaixo.
Art. 168. [...]
3. A legislao do ensino adotar os seguintes
princpios e normas:
[...]
III. o ensino oficial ulterior ao primrio ser, igualmente, gratuito
para quantos, demonstrando efetivo aproveitamento, provarem
falta ou insuficincia de recursos. Sempre que possvel, o Poder
Pblico substituir o regime de gratuidade pelo de concesso de
bolsas de estudo, exigido o posterior reembolso no caso de
ensino de grau superior; (CF/1967)

A Emenda Constitucional n. 1, de 17/10/1969, que alterou profundamente a

Carta de 1967, quanto questo da gratuidade acabou por manter o mesmo
princpio adotado na Carta de 1967. No entanto, previu que a concesso de bolsas e
o seu ressarcimento era matria para ser regulada em lei especfica, o que acabou
ocorrendo. Neste perodo foi criado o sistema de financiamento estudantil.
A legislao que institua a gratuidade no ordenamento normativo, a partir
da Carta de 1967 juntamente Lei 4.024, de 1961, conjugada Reforma
Universitria (Lei 5.540/1968), acabara por no regulamentar a matria. No
perodo em questo, percebi que foram poucas as normas que adjetivaram a
gratuidade na educao superior, mesmo porque esse tema suscitava grandes
embates, principalmente, pelo prprio movimento estudantil foi responsvel pela
gratuidade, nas instituies pblicas de educao superior (como por exemplo, a
UFRJ, a UFMG e a USP).

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Segundo Cunha (1988) o tema de cobrana de anuidades nas instituies
pblicas de educao superior foi um assunto um tanto que oculto no Relatrio do
Grupo de Trabalho da Reforma Universitria , sob a denominao de
financiamento de bolsas, o qual previa cobranas diferenciadas para
determinados grupos de alunos e a concesso de bolsas parciais ou integrais para
outros. No entanto este tema no resultou em nenhum artigo do anteprojeto
apresentado ao Poder Legislativo, como comenta:
interessante notar que, ao contrrio de outras questes bsicas
aparecidas no anteprojeto de lei elaborado pelo GT, aps
explanadas no Relatrio, o sistema de financiamento de bolsas
no mereceu um artigo sequer. possvel que tal omisso se
devesse previsvel rejeio pelo Congresso Nacional de uma
medida que atrairia sobre os deputados e senadores que votassem
a favor dela a ira das camadas mdias, independentemente de
posio poltica. No descabido supor que a expectativa do GT
coincidisse com as medidas efetivamente tomadas: nas novas
universidades pblicas e naquelas onde o movimento estudantil
era fraco, o ensino passava a ser pago; nos demais, [...], o ensino
continuava a ser praticamente gratuito. (CUNHA, 1988, p. 249)

Alm de um movimento estudantil forte que, nos limites da sua ao

institucional conseguiu obter uma gratuidade de fato, a questo da cobrana de
anuidades (duas taxas ao ano) no ter sido positivada em letra de lei tambm se
deveu ao temor dos legisladores de uma reao negativa das camadas mdias, que,
mesmo apesar do milagre, passavam por um processo de perda do seu poder
aquisitivo.
No entanto, uma prtica se tornou comum no perodo em questo, a
consolidao de um sistema de bolsas de estudo o crdito educativo, financiado e
concedido por bancos estatais.
Neste perodo, apesar de no ter instaurada a gratuidade, o governo federal
acabou por contornar a situao criando mecanismos para controlar os reajustes
das anuidades, taxas e demais contribuies do servio educacional. O Decretolei 532, de 16/04/1969, estabeleceu, no seu artigo primeiro, que:
Art. 1 Cabe ao Conselho Federal de Educao, aos Conselhos
Estaduais de Educao e ao Conselho de Educao do Distrito
Federal, no mbito das respectivas competncias e jurisdies, a
fixao e o reajuste de anuidades, taxas e demais contribuies
correspondentes aos servios educacionais, prestados pelos
estabelecimentos federais, estaduais, municipais e particulares,
nos termos deste Decreto-lei.

14
Indicou tambm a criao junto a esses conselhos de uma Comisso de
Encargos Educacionais com finalidade especfica de estudar a matria referida no
art. 1 e opinar conclusivamente para a deciso final do respectivo Conselho (Del
532, de 16/04/1969, art. 2). Essa Comisso responsvel pela anlise e avaliao
das taxas cobradas deveria ter por base o princpio de compatibilizao entre a
evoluo de preos e a correspondente variao de custos, observadas as diretrizes
da poltica econmica do Governo Federal, bem como as peculiaridades regionais e
os diversos graus, ramos e padres de ensino (art. 3). Tambm era responsvel
por estipular o valor mximo das taxas para inscrio do concurso vestibular.
Sobre esse processo, neste perodo, duas prticas relacionadas cobrana
de taxas para a realizao do concurso vestibular se tornaram comuns. A primeira
delas foi a (de)limitao do valor a ser cobrado pelas instituies para o concurso
vestibular, atravs da Comisso de Encargos Educacionais. Um exemplo foi a
Resoluo 3, do CFE, de 6/10/1971, que fixou o valor da taxa de inscrio para os
concursos vestibulares de todo o pas. Enunciou o artigo primeiro:
Art. 1. Os estabelecimentos oficiais ou particulares de ensino
superior e as instituies incumbidas do planejamento e
execuo dos concursos vestibulares, devero cobrar taxa de
inscrio que no exceda ao custo operacional estimado do
processo. Em nenhuma hiptese, porm, poder a taxa
ultrapassar Cr$ 120,00 (cento e vinte cruzeiros) por candidato.

Assim como essa Resoluo, outras normas acabaram por regular o valor
mximo das taxas de inscrio. Outras, no entanto, acabaram por remeter esse
assunto para as Comisses de Encargos dos Conselhos de Educao. Verifica-se a
um controle, por parte do governo federal, no sentido de fixar preos, uma ao,
alis, comum para outros servios e artigos de consumo poca.
A segunda prtica, que de certa forma se tornou comum, principalmente
durante a dcada de 1980, foi a possibilidade de iseno de pagamento de taxas de
inscrio pelos candidatos carentes de recursos. Essa possibilidade, positivada
explicitamente apareceu pela primeira vez na Portaria 520, do Ministrio da
Educao e Cultura, de 29/05/1979, sendo reproduzida em todas as outras portarias
ministeriais que dispuseram sobre a realizao de concursos vestibulares, com o
seguinte teor:
Art. 9. As instituies devero prever dentro das suas
possibilidades oramentrias, a concesso de iseno de taxa de
inscrio ao concurso vestibular a candidatos carentes de
recursos.

15

Pela legislao da poca, aos carentes estava franqueada a iseno das taxas
para inscrio ao concurso vestibular e tambm estava garantida a realizao do
curso nas instituies oficiais, sob a condio de provarem falta ou insuficincia
de recursos, prerrogativa esta destinada para os que demonstrarem efetivo
aproveitamento ( 3, do art. 168, CF 1967). A gratuidade na lei era para os
pobres e inteligentes.
A gratuidade de direito s ocorreu a partir da Carta de 1988, que estabelece
no seu artigo 206, inciso quarto a gratuidade do ensino pblico em
estabelecimentos oficiais. No entanto, essa gratuidade no ocorre nos
estabelecimentos de educao superior municipais, uma vez que os municpios so
inibidos, pela LDB-1996, de atuarem em outros nveis de ensino fora da sua
competncia5 essa condio permitida somente quando estiverem atendidas
plenamente as necessidades de sua rea de competncia e com recursos acima dos
percentuais mnimos vinculados pela Constituio Federal manuteno e
desenvolvimento do ensino (Lei 9.394, de 20/12/1996).
Dessa forma, os alunos das instituies municipais de educao superior
pagam mensalidades, fato que fez Sampaio (2000) as considerar como instituies
privadas. Lamentavelmente, a questo da falta de gratuidade ainda permeia e
bloqueia o acesso democratizado dos jovens brasileiros educao superior, pois
86,7% das vagas, no ano de 2004, neste nvel de ensino estava concentrado no
setor privado (INEP, 2005). H de se supor que a luta pelo territrio da gratuidade,
ou seja, pela ampliao de vagas em estabelecimentos pblicos gratuitos ainda
requer muitas batalhas, que no devem se limitar concesso de bolsas ou de
financiamentos para facilitar a matrcula em instituies privadas.

Doutora em Educao UFRGS.

Art. 383. Aos estabelecimentos de ensino superior equiparados aplicvel o disposto no art. 125
(Dec. 3.890, de 01/01/1901, Ttulo II).
3
Gostaria de lembrar que apesar de s existir, at o ano de 1943, uma nica universidade federal,
existiam outras instituies de educao superior federais, sem serem, portanto, de estrutura
universitria. Somente em 1943 foi criada a segunda universidade sob dependncia administrativa
federal, a Universidade Rural do Brasil.

16

Informa Cunha (1980, p. 273) que no perodo o salrio mdio (no o mnimo) dos empregados na
indstria na cidade do Rio de Janeiro era de 271 mil-ris mensais, abrangendo todas as categorias,
dirigentes, tcnicos e operrios. A bolsa oferecida era de 300 mil-ris.
5

Os Municipios atuaro prioritariamente no ensino fundamental e na educao infantil (Emenda

Constitucional, n. 14, de 12/09/1996, art. 211, 2).

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17

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