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Superior Tribunal de Justia

MANDADO DE SEGURANA N 16.385 - DF (2011/0069808-2)


RELATOR
IMPETRANTE
ADVOGADO
IMPETRADO

:
:
:
:

MINISTRO ARNALDO ESTEVES LIMA


AITLER JUCELITO PREGO
LUIZ PAULO FERREIRA E OUTRO(S)
MINISTRO DE ESTADO DA AGRICULTURA PECURIA E
ABASTECIMENTO

EMENTA
ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANA. SERVIDOR
PBLICO. AUXLIO PR-ESCOLAR. RECEBIMENTO INDEVIDO.
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ART. 11, CAPUT , DA LEI
8.429/92. NO OCORRNCIA. SEGURANA CONCEDIDA.
1. O impetrante foi indiciado pela Comisso Processante por
supostamente:
a) ter recebido o benefcio denominado "auxlio
pr-escolar" por perodo superior quele efetivamente devido, qual seja,
de fevereiro de 1997 a abril de 2007; b) no teria comunicado tal
irregularidade autoridade competente, no obstante fosse detentor de
conhecimento tcnico suficiente para perceb-la, o que caracterizaria o
desrespeito ao princpio da lealdade com a Administrao.
2. "Ao Poder Judicirio no cabe discutir o mrito do julgamento
administrativo em processo disciplinar, mas, por outro lado, compete-lhe
a anlise acerca da proporcionalidade da penalidade imposta, nos termos
de farto entendimento jurisprudencial" (RMS 19.774/SC, Rel. Min. JOS
ARNALDO DA FONSECA, Quinta Turma, DJ 12/12/05).
3. Consoante doutrina de Mauro Roberto Gomes de MATTOS (In "O
Limite da Improbidade Administrativa Comentrios Lei n 8.429/92",
5 ed., rev.e atul., Rio de Janeiro: Forense, 2010, pp. 365-6), o disposto no
art. 11, caput , da Lei 8.429/92 deve ser interpretado com temperamentos,
"pois o seu carter muito aberto, devendo, por esta razo, sofrer a
devida dosagem de bom senso para que mera irregularidade formal, que
no se subsume como devassido ou ato mprobo, no seja enquadrado na
presente lei, com severas punies".
4. "As condutas tpicas que configuram improbidade administrativa esto
descritas nos arts. 9, 10 e 11 da Lei 8.429/92, sendo que apenas para as
do art. 10 a lei prev a forma culposa. Considerando que, em ateno ao
princpio da culpabilidade e ao da responsabilidade subjetiva, no se
tolera responsabilizao objetiva e nem, salvo quando houver lei
expressa, a penalizao por condutas meramente culposas, conclui-se que
o silncio da Lei tem o sentido eloqente de desqualificar as condutas
culposas nos tipos previstos nos arts. 9. e 11" (REsp 940.629/DF, Rel.
Min. TEORI ALBINO ZAVASCKI, Primeira Turma, DJe 4/9/08).
5. Caso em que, no bastasse o fato de o impetrante no ter atuado como
gestor pblico, tambm no foi demonstrado que seu silncio e, por
conseguinte, o recebimento indevido do benefcio decorreu da existncia
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de dolo ou m-f, que no podem ser presumidos.
6. Mandado de segurana concedido para determinar a reintegrao do
impetrante ao cargo pblico. Agravo regimental da UNIO prejudicado.
ACRDO
Vistos, relatados e discutidos os autos em que so partes as acima indicadas,
acordam os Ministros da PRIMEIRA SEO do Superior Tribunal de Justia, ,, por
unanimidade, conceder a segurana para determinar a reintegrao do impetrante ao cargo
pblico, e julgar prejudicado o agravo regimental da Unio. Os Srs. Ministros Humberto
Martins, Herman Benjamin, Benedito Gonalves, Cesar Asfor Rocha e Teori Albino Zavascki
votaram com o Sr. Ministro Relator.
Ausentes, justificadamente, os Srs. Ministros Napoleo Nunes Maia Filho, Mauro
Campbell Marques e Francisco Falco.
Braslia (DF), 13 de junho de 2012(Data do Julgamento).

MINISTRO CASTRO MEIRA


Presidente

MINISTRO ARNALDO ESTEVES LIMA


Relator

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MANDADO DE SEGURANA N 16.385 - DF (2011/0069808-2)
RELATOR
IMPETRANTE
ADVOGADO
IMPETRADO

:
:
:
:

MINISTRO ARNALDO ESTEVES LIMA


AITLER JUCELITO PREGO
LUIZ PAULO FERREIRA E OUTRO(S)
MINISTRO DE ESTADO DA AGRICULTURA PECURIA E
ABASTECIMENTO
RELATRIO

MINISTRO ARNALDO ESTEVES LIMA:


Trata-se de mandado de segurana, com pedido de liminar, impetrado por
AITLER JUCELITO PREGO contra ato praticado pelo MINISTRO DE ESTADO DA
AGRICULTURA PECURIA E ABASTECIMENTO, consubstanciado na Portaria 144/11,
por meio da qual lhe foi aplicada a pena de demisso do cargo de Tcnico Assistente de
Administrao (fl. 165e).
Narra o impetrante, em sntese, que:
a) em 31/5/10 foi notificado pela Comisso de Sindicncia constituda pela
Portaria 66, de 3/5/10, do Secretrio-Executivo do Ministrio da Agricultura, Pecuria e
Abastecimento, para que se defendesse da acusao de que indevidamente recebera valores
atinentes ao auxlio pr-escolar no perodo de janeiro de 1997 a abril de 2007;
b) em 13/7/10 fora indiciado pela Comisso pela suposta prtica de ilcitos
previstos no art. 116, I, II, III e VI, da Lei 8.112/90, sendo passvel de sofrer a punio do art.
127, II, do mesmo diploma legal; em momento posterior, teria sido renovado seu
indiciamento, para enquadr-lo nos arts. 9, 10 e 11 da Lei 8.429/92 c/c 132, IV, da Lei
8.112/90;
c) nos termos do parecer emitido pelo Ministrio Pblico Federal nos autos do
procedimento administrativo, o ato que lhe foi imputado no configura improbidade
administrativa, pois no h demonstrao no sentido de que tenha se valido do "cargo para
manipular o sistema de recursos e, com isso, propiciar o recebimento do benefcio auxlio
pr-escolar" (fl. 19e);
d) a aplicao da pena de demisso do servio pblico no foi motivada,
mormente porque no prevista para o caso de infrao do art. 116, I, II, III e IX, c/c 130 da Lei
8.112/90;
e) o ato impugnado fere os princpios da razoabilidade e da proporcionalidade,
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tendo em vista que, para a infrao que lhe foi imputada, a Lei 8.112/90 prev a pena de
suspenso, mais adequada ao caso concreto, mormente diante de seu histrico funcional.
Requer a concesso de liminar para que seja determinada a sua reintegrao ao
cargo, com o pagamento das verbas remuneratrias devidas desde a data da impetrao do
mandamus . No mrito, a concesso em definitivo da segurana.
Liminar deferida em 12/4/11 (fls. 186/187e).
Agravo regimental interposto pela UNIO s fls. 198/212e.
Nas informaes prestadas s fls. 215/302e, foi afirmado que, tendo em vista a
apurao de que o impetrante indevidamente recebera auxlio pr-escolar no perodo de
fevereiro de 1997 a abril de 2007, restaria comprovada a transgresso das normas de
improbidade administrativa insculpidas no art. 11, caput , da Lei 8.249/92 c.c. 132, IV, 137 e
171 da Lei 8.112/90, nos termos do Relatrio Final da Comisso Processante, acolhido pela
Consultoria Jurdica, nos termos do Parecer 006/2011/CGAG/CONJUR/MAPA/AGU-RG.
Em face da notcia de que a deciso liminar no havia ainda sido cumprida
pela autoridade impetrada, em deciso de fl. 331e determinei-lhe o imediato cumprimento da
deciso de fls. 186/187e no prazo de 10 (dez) dias a contar da intimao, sob pena de multa
diria no valor de R$ 1.000,00 (mil reais).
Na petio de fl. 344e a UNIO informou que a liminar havia sido cumprida.
O Ministrio Pblico Federal, em parecer do Subprocurador-Geral da
Repblica FLVIO GIRON, opinou pela denegao da segurana (fls. 365/369e).
o relatrio.

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EMENTA
ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANA. SERVIDOR
PBLICO. AUXLIO PR-ESCOLAR. RECEBIMENTO INDEVIDO.
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ART. 11, CAPUT , DA LEI
8.429/92. NO OCORRNCIA. SEGURANA CONCEDIDA.
1. O impetrante foi indiciado pela Comisso Processante por
supostamente:
a) ter recebido o benefcio denominado "auxlio
pr-escolar" por perodo superior quele efetivamente devido, qual seja,
de fevereiro de 1997 a abril de 2007; b) no teria comunicado tal
irregularidade autoridade competente, no obstante fosse detentor de
conhecimento tcnico suficiente para perceb-la, o que caracterizaria o
desrespeito ao princpio da lealdade com a Administrao.
2. "Ao Poder Judicirio no cabe discutir o mrito do julgamento
administrativo em processo disciplinar, mas, por outro lado, compete-lhe
a anlise acerca da proporcionalidade da penalidade imposta, nos termos
de farto entendimento jurisprudencial" (RMS 19.774/SC, Rel. Min. JOS
ARNALDO DA FONSECA, Quinta Turma, DJ 12/12/05).
3. Consoante doutrina de Mauro Roberto Gomes de MATTOS (In "O
Limite da Improbidade Administrativa Comentrios Lei n 8.429/92",
5 ed., rev.e atul., Rio de Janeiro: Forense, 2010, pp. 365-6), o disposto no
art. 11, caput , da Lei 8.429/92 deve ser interpretado com temperamentos,
"pois o seu carter muito aberto, devendo, por esta razo, sofrer a
devida dosagem de bom senso para que mera irregularidade formal, que
no se subsume como devassido ou ato mprobo, no seja enquadrado na
presente lei, com severas punies".
4. "As condutas tpicas que configuram improbidade administrativa esto
descritas nos arts. 9, 10 e 11 da Lei 8.429/92, sendo que apenas para as
do art. 10 a lei prev a forma culposa. Considerando que, em ateno ao
princpio da culpabilidade e ao da responsabilidade subjetiva, no se
tolera responsabilizao objetiva e nem, salvo quando houver lei
expressa, a penalizao por condutas meramente culposas, conclui-se que
o silncio da Lei tem o sentido eloqente de desqualificar as condutas
culposas nos tipos previstos nos arts. 9. e 11" (REsp 940.629/DF, Rel.
Min. TEORI ALBINO ZAVASCKI, Primeira Turma, DJe 4/9/08).
5. Caso em que, no bastasse o fato de o impetrante no ter atuado como
gestor pblico, tambm no foi demonstrado que seu silncio e, por
conseguinte, o recebimento indevido do benefcio decorreu da existncia
de dolo ou m-f, que no podem ser presumidos.
6. Mandado de segurana concedido para determinar a reintegrao do
impetrante ao cargo pblico. Agravo regimental da UNIO prejudicado.

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VOTO
MINISTRO ARNALDO ESTEVES LIMA (Relator):
Como relatado, trata-se de mandado de segurana impetrado por AITLER
JUCELITO

PREGO

contra

ato

praticado

pelo

MINISTRO

DE

ESTADO

DA

AGRICULTURA PECURIA E ABASTECIMENTO, consubstanciado na Portaria 144/11,


por meio da qual lhe foi aplicada a pena de demisso do cargo de Tcnico Assistente de
Administrao.
Como cedio "Ao Poder Judicirio no cabe discutir o mrito do julgamento
administrativo em processo disciplinar, mas, por outro lado, compete-lhe a anlise acerca da
proporcionalidade da penalidade imposta, nos termos de farto entendimento jurisprudencial"
(RMS 19.774/SC, Rel. Min. JOS ARNALDO DA FONSECA, Quinta Turma, DJ 12/12/05).
No caso concreto, limita-se a controvrsia, em ltima anlise, ao exame da
eventual subsuno do ato omissivo imputado ao impetrante ao art. 11, caput , da Lei
8.429/92.
Verifica-se, dos autos, que o impetrante foi indiciado pela Comisso de
Processo Administrativo Disciplinar constituda pela Portaria 138, de 5/11/10, tendo em vista
que (fls. 126/129e): a) recebera o benefcio denominado "auxlio pr-escolar", inicialmente
em virtude do nascimento de seu filho Diogo Pinho Prego, de forma indevida no perodo de
fevereiro de 1997 a abril de 2007; b) no teria comunicado tal irregularidade autoridade
competente, no obstante fosse detentor de conhecimento tcnico suficiente para perceb-la.
Aps regular processamento do feito administrativo, sobreveio o relatrio final
da Comisso Processante em que se concluiu pela omisso dolosa do impetrante em no
notificar a Administrao do pagamento indevido do benefcio "auxlio pr-escolar", o que
caracterizaria afronta aos princpios da Administrao Pblica, dando ensejo aplicao da
pena de demisso do servio pblico, a teor do disposto nos arts. 132, IV, 137 e 171 da Lei
8.112/90 c/c 11, caput , da Lei 8.249/92 (fls. 138/153e).
O parecer da Consultoria Jurdica foi no sentido de se acatar o relatrio final da
Comisso Processante (fls. 154/163e).
A autoridade impetrada, amparada pelo relatrio final da Comisso
Processante e pelo Parecer da Consultoria Jurdica, aplicou ao impetrante a pena de demisso
sugerida (fls. 164/165e).
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Pois bem.
Dispem as Leis 8.249/92 e 8.112/90 o seguinte:

Lei 8.249/92
Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os
princpios da administrao pblica qualquer ao ou omisso que viole os
deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade s
instituies, e notadamente:
I - praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso
daquele previsto, na regra de competncia;
II - retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofcio;
III - revelar fato ou circunstncia de que tem cincia em razo das
atribuies e que deva permanecer em segredo;
IV - negar publicidade aos atos oficiais;
V - frustrar a licitude de concurso pblico;
VI - deixar de prestar contas quando esteja obrigado a faz-lo;
VII - revelar ou permitir que chegue ao conhecimento de terceiro, antes da
respectiva divulgao oficial, teor de medida poltica ou econmica capaz de
afetar o preo de mercadoria, bem ou servio.

Lei 8.112/90
Art. 132. A demisso ser aplicada nos seguintes casos:
............................................................................................
IV - improbidade administrativa;
Art. 137. A demisso ou a destituio de cargo em comisso, por
infringncia do art. 117, incisos IX e XI, incompatibiliza o ex-servidor para
nova investidura em cargo pblico federal, pelo prazo de 5 (cinco) anos.

Como se pode observar dos autos, incontroverso que o impetrante


efetivamente recebera, de forma indevida, o benefcio "auxlio pr-escolar" no perodo de
fevereiro de 1997 a abril de 2007. Outrossim, tambm incontroverso que j foram tomadas
as providncias cabveis para o ressarcimento ao errio (fls. 166/169e).
certo que este Superior Tribunal j se manifestou no sentido de que, para fins
de caracterizao de aplicao da regra contida no art. 11 da Lei 8.429/92, faz-se necessrio
perquirir se o gestor pblico comportou-se com dolo, ainda que genrico. Nesse sentido:
ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE. LEI 8.429/92. LICITAO.
NECESSIDADE DE CONFIGURAO DO DOLO DO AGENTE PBLICO.
REEXAME DE MATRIA FTICA. SMULA 07/STJ.
1. Nem todo o ato irregular ou ilegal configura ato de improbidade, para os
fins da Lei 8.429/92. A ilicitude que expe o agente s sanes ali previstas
est subordinada ao princpio da tipicidade: apenas aquela especialmente
qualificada pelo legislador.
2. As condutas tpicas que configuram improbidade administrativa esto
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descritas nos arts. 9, 10 e 11 da Lei 8.429/92, sendo que apenas para as do art.
10 a lei prev a forma culposa. Considerando que, em ateno ao princpio da
culpabilidade e ao da responsabilidade subjetiva, no se tolera
responsabilizao objetiva e nem, salvo quando houver lei expressa, a
penalizao por condutas meramente culposas, conclui-se que o silncio da Lei
tem o sentido eloqente de desqualificar as condutas culposas nos tipos
previstos nos arts. 9. e 11.
3. vedado o reexame de matria ftico-probatria em sede de recurso
especial, a teor do que prescreve a Smula 07 desta Corte.
4. Recurso especial parcialmente conhecido e, nessa parte, improvido.

(REsp 940.629/DF, Rel. Min. TEORI ALBINO ZAVASCKI, Primeira


Turma, DJe 4/9/08)
ADMINISTRATIVO.
IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA.
PROMOO PESSOAL EM PROPAGANDA DO GOVERNO. ATO
MPROBO POR VIOLAO DOS DEVERES DE HONESTIDADE E
LEGALIDADE E ATENTADO AOS PRINCPIOS DA ADMINISTRAO
PBLICA. DOLO OU CULPA. APLICAO DAS SANES
COMINADAS S HIPTESES DO ART. 11 DA LEI 8.429/1992.
RESSARCIMENTO AO ERRIO DO VALOR GASTO COM A
PUBLICIDADE. DOSIMETRIA DA PENA.
1. Hiptese em que o Tribunal de origem reconheceu ter havido promoo
pessoal dos recorridos em propaganda governamental, mas considerou a
conduta mera irregularidade por ausncia de dolo.
2. A conduta dos recorridos amolda-se aos atos de improbidade censurados
pelo art. 11 da Lei 8.429/1992, pois atenta contra os princpios da moralidade
administrativa, da impessoalidade e da legalidade, alm de ofender
frontalmente a norma contida no art. 37, 1, da Constituio da Repblica,
que restringe a publicidade governamental a fins educacionais, informativos e
de orientao social, vedando, de maneira absoluta, a promoo pessoal.
3. De acordo com o entendimento majoritrio da Segunda Turma, a
configurao dos atos de improbidade que atentam contra os princpios da
Administrao Pblica (art. 11) prescinde da comprovao de dolo.
Precedentes: REsp. 915.322/MG (Rel. Min. Humberto Martins, j. 23/9/2008);
REsp. 737.279/PR (Rel. Min. Castro Meira, j. 13/5/2008, DJe 21/5/2008).
4. Embora entenda ser tecnicamente vlida e mais correta a tese acima
exposta, no terreno pragmtico a exigncia de dolo genrico, direto ou
eventual, para o reconhecimento da infrao ao art. 11, no trar maiores
prejuzos represso imoralidade administrativa. Filio-me, portanto, aos
precedentes da Primeira Turma que afirmam a necessidade de caracterizao do
dolo para configurar ofensa ao art. 11.
5. Ainda que se admita a necessidade de comprovao desse elemento
subjetivo, foroso reconhecer que o art. 11 no exige dolo especfico, mas
genrico: "vontade de realizar fato descrito na norma incriminadora". Nessa
linha, desnecessrio perquirir a existncia de enriquecimento ilcito do
administrador pblico ou o prejuzo ao Errio. O dolo est configurado pela
manifesta vontade de realizar conduta contrria aos deveres de honestidade e
legalidade, e aos princpios da moralidade administrativa e da impessoalidade.
6. No caso em tela, a promoo pessoal foi realizada por ato voluntrio,
desvirtuando a finalidade estrita da propaganda pblica, a saber, a educao, a
informao e a orientao social, o que suficiente a evidenciar a imoralidade.
No constitui erro escusvel ou irregularidade tolervel olvidar princpio
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constitucional da magnitude da impessoalidade e a vedao contida no art. 37,
1, da Constituio da Repblica.
7. O dano ao Errio no elementar configurao de ato de improbidade
pela modalidade do art. 11. De toda sorte, houve prejuzo com o dispndio de
verba pblica em propaganda irregular, impondo-se o ressarcimento da
municipalidade.
8. As penas do art. 12 da Lei 8.429/1992 no so necessariamente
cumulativas. Desse fato decorre a imprescindibilidade de fundamentao da
escolha das sanes aplicadas, levando-se em conta fatores como: a
reprovabilidade da conduta, o ressarcimento anteriormente propositura da
Ao Civil Pblica dos danos causados, a posio hierrquica do agente, o
objetivo pblico da exemplaridade da resposta judicial e a natureza dos bens
jurdicos secundrios lesados (sade, educao, habitao, etc..). Precedentes
do STJ.
9. Apesar de estar configurado ato mprobo, o acrdo recorrido deixou de
analisar, de maneira suficiente, os fatos relevantes dosimetria da sano a ser
aplicada. Assim, caber ao egrgio Tribunal de origem fixar as penas incidentes
concretamente, sem prejuzo da j determinada obrigao de ressarcimento ao
Errio.
10. Recurso Especial parcialmente provido. (REsp 765.212/AC, Rel.

Min. HERMAN BENJAMIN, Segunda Turma, DJe 23/6/10)


PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL.
VIOLAO AO ART. 535 DO CPC. ALEGAES GENRICAS.
INCIDNCIA DA SMULA N. 284 DO STF, POR ANALOGIA.
IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA.
CARACTERIZAO
POR
PRESENA DE ELEMENTO SUBJETIVO DOLOSO. APLICAO DA
SMULA N. 283 DO STF, POR ANALOGIA. VIOLAO AO ART. 17, 8,
DA LEI N. 8.429/92. FALTA DE PREQUESTIONAMENTO.
1. Trata-se, na origem, de ao civil pblica por improbidade
administrativa movida em face de poca ex-Prefeito e Prefeito em razo da
contratao temporria de servidores, sem concurso pblico e fora dos limites
da Constituio da Repblica vigente.
2. O voto vencedor integrante do acrdo recorrido deixou consignado que
o destino dado demanda em face do Prefeito (extino do feito por
desistncia) deveria ser aplicado na sua integralidade no que toca ao
ex-Prefeito, porque os atos imputveis so os mesmos, com as mesmas
conseqncias, de modo que os destinos devem ser idnticos. Alm disso, o
mesmo voto tambm afastou, por eventualidade, a caracterizao da
improbidade administrativa, ao argumento de que no havia sido configurado
elemento subjetivo doloso no caso concreto.
3. Nas razes recursais, sustenta a parte recorrente ter havido violao aos
arts. 535 do CPC - ao argumento de que o acrdo no citou expressamente
certos dispositivos legais e constitucionais necessrios para o deslinde da
controvrsia -, 11 da Lei n. 8.429/92 - uma vez que a contratao temporria,
no caso concreto, revela afronta ao mencionado dispositivo, sendo impossvel
reconhecer a ilegalidade sem reconhecer igualmente a improbidade
administrativa - e 17, 8, da Lei n. 8.429/92 - ao argumento de que o acrdo,
ao analisar recurso de deciso exarada em fase de prelibao e decidir pela
inexistncia de m-f, frustrou a fase de instruo probatria.
4. No se pode conhecer da apontada violao ao art. 535 do CPC pois as
alegaes que fundamentaram a pretensa ofensa so genricas, sem
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discriminao dos pontos efetivamente omissos, contraditrios ou obscuros ou
sobre os quais tenha ocorrido erro material. Incide, no caso, a Smula n. 284 do
Supremo Tribunal Federal, por analogia.
5. A leitura do acrdo recorrido revela que dois foram os fundamentos
para impedir o curso da ao de improbidade em relao ao ru remanescente,
o ex-Prefeito, a saber: (i) necessidade de dar o mesmo tratamento dado ao caso
pelo Ministrio Pbico em face daquele que poca era o gestor mximo
municipal, qual seja, a extino do feito e, (ii) por eventualidade, a inexistncia
de elemento subjetivo doloso na espcie.
6. O que se observa que o recorrente no atentou para o argumento (i)
acima exposto, de modo que no se pode conhecer das teses vinculadas ao art.
11 da Lei n. 8.429/92, porque a reverso das concluses da origem pela
caracterizao do elemento subjetivo doloso no capaz de desconstituir
fundamento autnomo pela extino do feito, atraindo a incidncia da Smula
n. 283 do STF, por analogia.
7. O art. 17, 8, da Lei n. 8.429/92, bem como a tese a ele vinculada, no
foram objeto de debate pela instncia ordinria, o que atrai a aplicao da
Smula n. 211 desta Corte Superior, inviabilizando o conhecimento do especial
no ponto por ausncia de prequestionamento.
8. Recurso especial no conhecido. (REsp 1255672/MG, Rel. Min.

MAURO CAMPBELL MARQUES, Segunda Turma, DJe 9/12/11)


Ocorre que, a o contrrio do que foi afirmado no Relatrio Final da Comisso
Processante e no Parecer da Consultoria Jurdica, no h nenhum elemento que efetivamente
possa indicar a existncia de dolo ou m-f por parte do impetrante, elementos estes que,
como cedio, so essenciais para caracterizao da improbidade prevista no art. 11, caput ,
da Lei 8.429/92.
Nesse ponto, no se pode perder de vista o carter excessivamente aberto das
palavras utilizadas pelo legislador quando formulou o citado dispositivo legal, como bem
demonstrado por Jos Antnio Lisba NEIVA (In "A Lei de Improbidade Administrativa
Comentada Legislao Comentada Artigo por Artigo. Doutrina, Legislao e
Jurisprudncia", 2 ed., com.e atual., Niteri: Impetus, 2011, pp. 118-119):
O art. 11 exige adequada interpretao, pois no seria razovel, por
exemplo, entender que a simples violao ao princpio da legalidade, por si s,
ensejaria a caracterizao de ato mprobo. Seria confundir os conceitos de
improbidade administrativa e de legalidade.
Ressalta Marcelo Figueiredo que o legislador infraconstitucional peca pelo
excesso e acaba por dizer que ato de improbidade pode ser decodificado como
"toda e qualquer conduta atentatria legalidade, lealdade, imparcialidade etc.
Como se fosse possvel, de uma penada, equiparar coisas, valores e conceitos
distintos. O resultado o arbtrio. Em sntese, no pode o legislador dizer que
tudo improbidade".

Nesse mesmo sentido, confira-se a lio de Mauro Roberto Gomes de


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MATTOS (In "O Limite da Improbidade Administrativa Comentrios Lei n 8.429/92", 5
ed., rev.e atul., Rio de Janeiro: Forense, 2010, pp. 365-366):
Preliminarmente, de se registrar a grande preocupao com o assustador
carter aberto do caput do art. 11 da LIA.
Isto porque uma lei to severa como a de improbidade administrativa,
capaz de suspender direitos polticos, determinar a perda da funo pblica, a
indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao errio (art. 37, 4, da CF),
traz em seu contexto que o descumprimento, por qualquer ao ou omisso,
dos deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade s
instituies, bem como as hipteses exemplificadas nos incs. I ao VII do art. 11
caracterizam a improbidade.
H que se ter temperamentos ao interpretar a presente norma, pois o seu
carter muito aberto, devendo, por esta razo, sofrer a devida dosagem de
bom senso para que mera irregularidade formal, que no se subsume como
devassido ou ato mprobo, no seja enquadrado na presente lei, com severas
punies.
....................................................................................
Todavia, no so todos os atos administrativos ou omisses que colidem
com a imparcialidade, legalidade e lealdade s instituies que daro azo ao
enquadramento na Lei de Improbidade Administrativa.
Apesar de serem objeto de insero no caput do art. 11, dado o carter bem
aberto da norma, como dito alhures, no podem ser enquadrados como
mprobos os atos omissivos ou comissivos que firam a legalidade ou a
imparcialidade, caracterizando-se em meras ilegalidades.
A m-f, caracterizada pelo dolo, comprometedora de princpios ticos ou
critrios morais, com abalo s instituies, que deve ser penalizada,
abstraindo-se meros pecados venais, suscetveis de correo administrativa.

Dessa forma, no h como se extrair do comportamento do impetrante,


exaustivamente descrito no Relatrio Final da Comisso Processante e no Parecer
apresentado pela Consultoria Jurdica, qualquer espcie de atitude que pudesse efetivamente
caracterizar um ato de improbidade administrativa.
De fato, sequer h nos autos elementos que demonstrem que o impetrante
tenha atuado na condio de gestor de recursos pblicos, essencial para a caracterizao de
um eventual ato de improbidade. Em outros termos, sua participao se deu de forma
exclusivamente passiva, na condio de um mero servidor que vinha recebendo, em seus
contracheques, o pagamento de uma determinada vantagem/benefcio.
Por oportuno, confira-se a doutrina de Waldo FAZZIO JUNIOR (In "Atos de
Improbidade Administrativa Doutrina, Legislao e Jurisprudncia", So Paulo: Atlas,
2007, pp. 167-8):
[...] no se confunda a compreenso em relao a pequenos deslizes
funcionais com permissividade administrativa. Honestidade, imparcialidade e
lealdade so deveres implcitos na ocupao de qualquer posio
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administrativa, at porque derivam em parte de atributos humanos que o senso
comum homenageia. No so meros ideais, mas autnticas imposies ditadas
pela natureza do cargo, mandato, emprego ou funes e pela incidncia dos
princpios constitucionais da administrao, aos quais todos esto
subordinados. O percurso funcional do administrador pblico, em condies
satisfatrias de trabalho, deve ser compatvel com a natureza de suas funes e
condizente com a noo corrente daquilo que ser honesto, leal e imparcial,
quer dizer, honrado, confivel e justo.
....................................................................................
Digo de Figueiredo Moreira Neto (2003, p. 311) enfatiza o dever de
probidade como
"outro dever comum, que assume maior rigor quando se trate de
servidor pblico, que ter bens pblicos sob sua guarda e a seu uso, assim
como poder ter interesses de repercusses patrimoniais, ora mais ora
menos importantes, sob sua esfera de deciso". O eminente publicista
liga-o com a honestidade funcional, que "se impe sob todos os aspectos e
a cada instante", na medida em que o agente pblico no pode
aproveitar-se "das prerrogativas funcionais e das atribuies em que est
investido para obter vantagens para si prprio ou para terceiros, a que
pretenda favorecer".
Nesse sentido, cabe inserir que a Resoluo CEP n 8/2003 impe s
autoridades administrativas federais que se abstenham de exercer atividades
paralelas que suscitem conflito de interesses, em especial que possam transmitir
opinio pblica dvida a respeito da integridade, moralidade, clareza de
posies e decoro da autoridade.

Destarte, nos termos da fundamentao acima, conclui-se que os fatos


apurados pela Comisso Processante no do ensejo aplicao da pena demisso, uma vez
que no restou caracterizada a infrao prevista no art. 11, caput , da Lei 8.429/92.
Ante o exposto, concedo a segurana para anular a Portaria/MAPA 144/11 e
determinar a reintegrao do impetrante ao servio pblico. Custas ex lege. Sem
condenao em honorrios advocatcios. Agravo regimental da UNIO prejudicado.
o voto.

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CERTIDO DE JULGAMENTO
PRIMEIRA SEO

Nmero Registro: 2011/0069808-2

PROCESSO ELETRNICO

MS

16.385 / DF

Nmero Origem: 21160000225200869


PAUTA: 13/06/2012

JULGADO: 13/06/2012

Relator
Exmo. Sr. Ministro ARNALDO ESTEVES LIMA
Presidente da Sesso
Exmo. Sr. Ministro CASTRO MEIRA
Subprocurador-Geral da Repblica
Exmo. Sr. Dr. WALLACE DE OLIVEIRA BASTOS
Secretria
Bela. Carolina Vras
AUTUAO
IMPETRANTE
ADVOGADO
IMPETRADO

: AITLER JUCELITO PREGO


: LUIZ PAULO FERREIRA E OUTRO(S)
: MINISTRO DE ESTADO DA AGRICULTURA PECURIA E
ABASTECIMENTO

ASSUNTO: DIREITO ADMINISTRATIVO E OUTRAS MATRIAS DE DIREITO PBLICO - Servidor


Pblico Civil - Regime Estatutrio - Reintegrao

CERTIDO
Certifico que a egrgia PRIMEIRA SEO, ao apreciar o processo em epgrafe na sesso
realizada nesta data, proferiu a seguinte deciso:
"A Seo, por unanimidade, concedeu a segurana para determinar a reintegrao do
impetrante ao cargo pblico, e julgou prejudicado o agravo regimental da Unio."
Os Srs. Ministros Humberto Martins, Herman Benjamin, Benedito Gonalves, Cesar
Asfor Rocha e Teori Albino Zavascki votaram com o Sr. Ministro Relator.
Ausentes, justificadamente, os Srs. Ministros Napoleo Nunes Maia Filho, Mauro
Campbell Marques e Francisco Falco.

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