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Estratgia de desenvolvimento e as trs frentes de expanso no

Brasil: um desenho conceitual *1


Ricardo Bielschowsky ** 2

Resumo
O artigo pretende ajudar a organizar, conceitualmente, o debate brasileiro sobre desenvolvimento, em
sua dimenso econmica. Desenha uma estratgia de desenvolvimento para o Brasil com base na ideia
de existncia de trs frentes de expanso, movidas pela demanda - trs motores do investimento:
consumo de massa, recursos naturais e infraestrutura. Enfatiza a relevncia de se acionarem dois
turbinadores desses motores do desenvolvimento (inovao tecnolgica e reativao de
encadeamentos produtivos tradicionais). Argumenta, tambm, que a frmula corresponde a um padro
vivel de expanso econmica a longo prazo tal como, no passado, deu-se com o processo de
industrializao.
Palavras-chave: Estratgia de desenvolvimento; Frentes de expanso; Consumo de massa; Recursos
naturais; Infraestrutura.
Abstract
Development strategies and the three fronts of expansion in Brazil: a conceptual design
The article aims at helping to provide a conceptual framework for the Brazilian debate on economic
development strategies. It designs a strategy on the basis of the idea of the existence of three demandled growth fronts, or three engines of investment: mass consumption, natural resources and
infrastructure. The article stresses the relevance of putting into action two turbo-chargers of these
three engines of investment; namely technological innovation and the recuperation of traditional
productive chains. Finally, the author argues that this formula can be a viable long term pattern of
economic growth, analogous to that which occurred in the past as a result of industrialization.
Keywords: Development strategies; Expansion fronts; Mass consumption; Natural resources;
infrastructure.
JEL O10.

Introduo
Este ensaio apresenta um desenho conceitual para a elaborao de uma
estratgia de desenvolvimento para o Brasil.

Ensaio escrito no mbito do projeto do Ipea sobre Agenda Desenvolvimentista Brasileira e sua Insero

Global.
**

Professor do Instituto de Economia da Universidade Federal do Rio de Janeiro (IE/UFRJ), Rio de Janeiro,
RJ, Brasil. E-mail: ricardo.bielschowsky@gmail.com.
Economia e Sociedade, Campinas, v. 21, Nmero Especial, p. 729-747, dez. 2012.

Ricardo Bielschowsky

O ponto central aqui apresentado o de que o Brasil tem o privilgio de


possuir ao mesmo tempo trs poderosas frentes de expanso, trs motores do
desenvolvimento, um conjunto que poucos pases do mundo possuem:
Um amplo mercado interno de consumo de massa que ser tanto mais
amplo quanto melhor vier a ser a distribuio da renda. Tambm, uma estrutura
produtiva potencialmente capaz de vir a realizar localmente boa parte da produo
em larga escala correspondente, nos setores primrios, industriais e de servios, sem
prejuzo de ampliar as exportaes;
Uma forte demanda nacional e mundial por seus abundantes recursos
naturais;
Perspectivas favorveis quanto demanda estatal e privada por
investimentos em infraestrutura (econmica e social).
Se os impulsos expanso da capacidade produtiva derivados dessas trs
correntes de demanda efetiva vierem a ser adequadamente traduzidos em expanso
do investimento no pas, o desenvolvimento brasileiro poder ser vigoroso nas
prximas dcadas.
Observe-se que est propositadamente ausente, na formulao, a ideia
frequente de que exportaes de bens industriais possam ser um motor de
investimento em si mesmos. Isso porque, no Brasil, elas atuam como complemento
demanda gerada pelo mercado interno. De fato, como se mostra em mais de um
estudo sobre os determinantes do investimento brasileiro, as decises de investir nas
empresas industriais sediadas nos pases acontecem essencialmente em funo do
mercado interno e s de forma complementar visam ao mercado internacional,
conforme Bielschowsky (2002). As excees, como a dos avies da Embraer, apenas
confirmam a regra1.3
Os investimentos nessas trs frentes de expanso sero to mais volumosos e
mais mobilizadores da atividade produtiva e do emprego no pas quanto mais amplos
forem os processos de inovao e os encadeamentos produtivos que o pas for capaz
de gerar nas trs frentes.
Devidamente turbinados (potenciados) por inovaes tecnolgicas e pela
recuperao de encadeamentos produtivos fragilizados, os trs motores do
crescimento com transformao estrutural representam uma rara oportunidade de
desenvolvimento a longo prazo da economia brasileira. Mal turbinados, sua
contribuio potencial tender a ser, em grande medida, desperdiada.

(1) Em outras palavras, ao invs de crescer pela via das exportaes (modelo export-led growth), ocorre o
oposto:o mercado interno grande permite a conquista de capacidade para exportar por meio de ganhos de escala e de
produtividade conferidos pelo mesmo (growth-led export, na feliz expresso de Colin Bradford).
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Nessa formulao, a inovao tecnolgica tem um papel fundamental. Sua


funo essencial reside no fato de que, se o processo de inovao expandir-se de
modo adequado, poder turbinar poderosamente as trs engrenagens do investimento.
Permitir transformar em ncleos estruturantes da economia nacional vrias
atividades produtivas ainda inexistentes ou, em fase incipiente como, por exemplo,
o Pr-sal e a utilizao sustentvel da biodiversidade e inaugurar ou reforar a
existncia de encadeamentos produtivos com alta densidade tecnolgica. Isso
significar adensar as trs frentes de expanso, ampliar seus efeitos multiplicadores
de renda e emprego e reduzir a vulnerabilidade externa da economia brasileira.
Mesmo assim, a inovao no aqui considerada como uma frente de
expanso em si mesma, j que a atividade de P&D no pas ainda no est
suficientemente inserida nas estratgias de expanso das empresas. Se isso vier a
ocorrer, como se d nos pases mais desenvolvidos, a inovao poder tornar-se um
quarto motor do desenvolvimento a longo prazo.
O segundo turbinador dos motores do desenvolvimento consiste no
fortalecimento de encadeamentos produtivos tradicionais, a includa a recuperao
dos que se fragilizaram por circunstncias macroeconmicas internas e/ou
internacionais adversas e que so potencialmente competitivos. Nesse campo, ainda
que o processo inovador tenda a ser relevante poucos setores de atividade produtiva
moderna so intocados pelo progresso tcnico avassalador dos tempos atuais as
decises de investimento inclinam-se a depender menos de inovaes tecnolgicas
do que de outros incentivos rentabilidade como taxas de cmbio mais favorveis,
demanda de governo e outras polticas industriais que possam contribuir para a
reconstituio da competitividade perdida.
A proposio conceitual das frentes de expanso tem a virtude de, a
princpio, permitir que se ponha o foco do planejamento do desenvolvimento
econmico sobre o volume e a composio setorial e tecnolgica dos investimentos,
ou seja, so as variveis que definem o crescimento e o aumento de produtividade a
longo prazo. Trata-se de um enfoque ao mesmo tempo keynesiano, kaldoriano e
estruturalista. Inspira-se em Keynes (1973) porque toma o investimento como
resultado de estmulos de demanda efetiva, em Kaldor (1989), porque considera o
progresso tcnico e o learning by doing processos que acompanham o investimento
gerado por expanso de demanda e ajudam a alimentar os rendimentos crescentes de
escala que permitem o aumento de produtividade. estruturalista porque, ao centrar
a anlise no investimento e nas transformaes estruturais que suscita, orienta a
discusso diretamente ao estilo de desenvolvimento desejado e historicamente
vivel (Pinto, 1976).
Este breve ensaio limita-se dimenso econmica da estratgia, no
abordando suas demais dimenses crticas como educao, sustentabilidade
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ambiental, integrao e harmonia regional e territorial, insero internacional e


reformas institucionais. As questes cruciais relativas distribuio de renda,
pobreza, incluso e demais polticas sociais tampouco so tratadas, a no ser em sua
integrao com o projeto econmico pela via do modelo de crescimento com
redistribuio de renda por produo e consumo de massa.
Alm disso, na dimenso econmica, por razes de espao, tambm no se
abordam questes pertinentes macroeconomia e ao financiamento para o
desenvolvimento, apesar de serem elementos constitutivos essenciais de qualquer
estratgia nacional de desenvolvimento. Assim, no se discute, por exemplo, o
problema do uso por muitos anos no Brasil do binmio juros elevados taxas de
cmbio apreciadas, prejudiciais competitividade, aos investimentos e
diversificao produtiva da economia brasileira. Tambm no se discute o provvel
enfraquecimento do balano de pagamentos em conta-corrente resultante desse
binmio e o perigoso recurso ao endividamento poupana externa uma
receita que a histria do pas ensina a evitar a todo custo, por seus efeitos deletrios
sobre a autonomia para crescer a mdio e longo prazos 2. 4
O atual contexto de crise financeira mundial recomenda uma ltima
observao introdutria, ou seja, a de que a crise refora a importncia de se discutir
o desenvolvimento brasileiro. Primeiro, porque obriga a que se pense em graus de
autonomia relativa para crescer. Segundo, porque a crise simultnea ao
deslocamento do centro dinmico mundial China e essa mudana histrica impe
uma escolha definitiva para o Brasil: aceitar passivamente a reprimarizao de sua
economia ou, ao contrrio, aproveitar a reduo da vulnerabilidade externa resultante
da valorizao das exportaes de matrias primas condio praticamente ausente
no Brasil, ao menos, desde a arrancada industrializante em 1930 para fortalecer no
s as atividades primrias e os servios, mas tambm o setor industrial e os impulsos
inovao, ao progresso tcnico e ao crescimento inerentes s atividades desse setor.
O artigo est dividido em trs partes, alm desta introduo e da concluso.
Primeiro, contextualiza a proposio central sobre os trs motores do
desenvolvimento e seus turbinadores nos marcos da evoluo do debate brasileiro
sobre desenvolvimento. Em seguida, h uma breve apreciao sobre os trs motores.
Por ltimo, analisa os dois turbinadores, ou seja, as inovaes viabilizadoras dos
investimentos em segmentos tecnologicamente nobres da atividade econmica e a
recuperao e ampliao dos encadeamentos produtivos tradicionais.

(2) H uma srie de autores que se dedicam no Brasil ao tema da macroeconomia para o desenvolvimento,
entre eles os que escreveram sob a inspirao da ideia de um novo-desenvolvimentismo, lanada no Brasil alguns
anos atrs. Ver, por exemplo, Sicsu e outros ( 2005) e Bresser-Pereira (2010).
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1 O estgio atual do debate brasileiro sobre desenvolvimento


A acelerada industrializao que ocorreu entre 1930 e 1980 foi, a partir da
dcada de 1950, conduzida pelo Estado e acompanhada pela hegemonia da ideologia
desenvolvimentista, que preconiza o suporte estatal aos investimentos necessrios
transformao estrutural da economia (Bielschowsky, 1995 e Bielschowsky; Mussi,
2005). Foi a era desenvolvimentista, em que predominou na sociedade brasileira,
segundo a feliz conceituao de Castro (1993), uma conveno do crescimento.
A partir de 1980, essa ideologia perdeu a capacidade de influenciar que havia
tido nas dcadas prvias. A perda foi o reflexo, no plano ideolgico, da evoluo
econmica, em particular da acelerao inflacionria, da profunda e prolongada crise
externa e fiscal, do consequente enfraquecimento do Estado desenvolvimentista e da
consequente estagnao. A instabilidade macroeconmica e a fragilizao da
mquina estatal dedicada s tarefas desenvolvimentistas impediram que eventuais
projetos de desenvolvimento prosperassem e inibiram a reflexo sobre
desenvolvimento econmico.
At ento, o liberalismo havia ocupado durante vrias dcadas uma posio
secundria na vida socioeconmica brasileira. a ideologia que considera, no
essencial, a alocao eficiente de recursos s podendo dar-se pela livre ao das
foras de mercado, o volume de recursos destinado ao investimento dependendo de
decises dos consumidores quanto poupana desejada e a interveno do Estado
reduzindo a eficincia econmica, o aumento de produtividade e o crescimento. Sua
influncia decrescente a partir de 1930 no Brasil refletiu a implementao com xito
do projeto de industrializao, bem como a fora do paradigma keynesiano entre o
ps-guerra e os anos 1970 em todo o mundo ocidental. Quando a hegemonia
desenvolvimentista no Brasil dissolveu-se, na dcada de 1980, refletindo o vazio de
projetos e de polticas de investimento e crescimento que passou a predominar no
pas, abriu-se espao afirmao da corrente neoliberal, com especial intensidade a
partir do final da dcada de 1980.
Um estudo detalhado da evoluo ideolgica brasileira no campo da
economia nos anos 1990 ainda por ser realizado possivelmente encontrar rpida
ascenso da ideologia neoliberal, em especial na mdia e no mundo das finanas.
Talvez, surpreenda-se com o fato de que, curiosamente, as duas principais formas de
liberalizao do marco regulatrio da economia brasileira, a comercial e a financeira,
foram anteriores ao amadurecimento do neoliberalismo no plano ideolgico, j que
ocorreram durante o confuso contexto da alta inflao, quando o neoliberalismo
ainda amadurecia no pas, nos primeiros anos da dcada de 1990. provvel que
identifique, tambm, a conquista de uma hegemonia da ideologia neoliberal no
(curto) perodo 1995-1998 entre os efeitos do Plano Real e os efeitos das crises
asitica, russa, brasileira e argentina em que o Congresso Brasileiro recebia um
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rolo compressor poltico e ideolgico para aprovao de reformas, destacando-se a


privatizao de grandes empresas estatais.
No plano do pensamento econmico produzido no mundo acadmico, uma
boa hiptese de trabalho seria a de que tenha predominado nas ltimas dcadas e
mesmo durante o referido quadrinio certo equilbrio entre, por um lado, o
pensamento ortodoxo em matria macroeconmica e neoliberal em matria de
alocao de recursos e, por outro lado, a heterodoxia macroeconmica e o
desenvolvimentismo. Ao mesmo tempo, razovel supor que, nas trs dcadas
posteriores a 1980, nem mesmo o declnio da ideologia desenvolvimentista e o
predomnio do foco s questes macroeconmicas tenham conduzido a uma menor
produo acadmica de orientao desenvolvimentista sobre as questes pertinentes
ao desenvolvimento, comparativamente s dcadas prvias.
Ao contrrio, mesmo provvel que a quantidade de trabalhos na temtica
do desenvolvimento estrutura produtiva, progresso tcnico, desenvolvimento
regional, incluso social, pobreza e distribuio de renda, meio ambiente,
institucionalidade etc. tenha sido muito superior ao perodo anterior. A suspeita
deve-se a uma srie de razes, entre as quais a forte ampliao do nmero de centros
acadmicos e professores em tempo integral de Economia e demais cincias sociais e
a sobrevivncia de uma srie de instituies governamentais da era
desenvolvimentista que preservaram suas misses originais como o Instituto de
Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea), o Banco Nacional de Desenvolvimento
Econmico e Social (BNDES), a Financiadora de Estudos e Projetos (Finep), as
secretarias estaduais de planejamento etc.
Trata-se, porm, de uma fase de produo intelectual nas questes do
desenvolvimento muito distinta da anterior. A literatura desenvolvimentista prvia a
1980 tinha como foco um padro comportamental da economia brasileira que era
possvel identificar com razovel clareza. A temtica debatida circunscrevia-se, em
essencial, a processos histricos inscritos em uma lgica de transformao
econmica perfeitamente identificada e entendida como de longo prazo: a
industrializao. Foi, portanto, de modo geral, uma produo intelectual engajada na
anlise e discusso de tendncias sobre as quais parecia haver certa previsibilidade.
Tambm, dinamizada por formulaes e debates entre vises favorveis e contrrias
sobre a forma como estavam ocorrendo e sobre as polticas econmicas aplicadas.
Quando aquele padro de desenvolvimento desarticulou-se na entrada dos
anos 1980, por fora da crise da dvida e instalaram-se aguda instabilidade
macroeconmica e relativa estagnao no nvel de atividade, passaram a prevalecer
incertezas e perplexidades com relao s tendncias a mdio e longo prazos dos
setores produtivos. A produo de ideias passou a refletir uma evoluo histrica
desprovida de referncia a algum padro de desenvolvimento claro e,
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consequentemente, desprovida de referncia a alguma estratgia de desenvolvimento


e a possveis polticas governamentais correspondentes. O fato de que isso
transcorreu em meio a um processo de globalizao e a uma intensa revoluo
tecnolgica por certo, discutidos no pas ampliou as incertezas.
Em resumo, parecem ter faltado ao pensamento sobre desenvolvimento
depois de 1980 suas duas tradicionais referncias organizadoras, ou seja, um padro
de desenvolvimento e as estratgias e polticas governamentais de longo prazo. A
literatura sobre desenvolvimento, embora profcua em volume, parece ter
apresentado, por essa razo, tendncia baixa sistematicidade, descontinuidade e
disperso3.5.
Nos ltimos anos, houve uma novidade importante, ou seja, as perspectivas
de maior estabilidade macroeconmica abertas pela guinada chinesa por importaes
de matrias primas, cujo impacto favorvel ao balano de pagamentos brasileiro
ocorreu a partir de 2002/3 coincidentemente, mais ou menos em simultneo com o
incio do governo Lula. A mudana parece representar solo frtil para uma nova
etapa de discusses sobre o desenvolvimento.
Ainda que os progressos em tal direo ainda tenham sido relativamente
lentos, j possvel discernir alguns avanos na ltima dcada, tanto na discusso
sobre uma macroeconomia para o desenvolvimento importante tema no tratado
neste artigo, como observado na seo introdutria quanto na apresentao de
ideias sobre desenvolvimento desde o ponto de vista da alocao de recursos para
transformao estrutural da economia, que o tema que aqui nos ocupa 4.6.
Os candidatos a organizadores de um projeto nacional de cunho
desenvolvimentista no perodo foram trs: i) Crescimento com redistribuio de

(3) H de reconhecer que, ao longo desses trinta anos, podem-se encontrar no pensamento econmico
brasileiro vrias incurses no plano das definies de novos rumos econmicos no pas, tanto na rea acadmica
como no governo. Podem at ter sido fugazes e fadadas ao esquecimento, mas, embora atropeladas por crises
recorrentes, no foram inexistentes. O reconhecimento, por exemplo, de que se transitava a um novo ciclo
tecnolgico mundial a era da eletrnica permeou toda uma literatura que conclamava esforos de reorientao do
desenvolvimento brasileiro do ciclo metal mecnico ao ciclo eletrnico.
(4) Esse ltimo tema tem sido tratado, sobretudo no mbito do governo federal. Em um trabalho recente
sobre o planejamento do desenvolvimento brasileiro, Gimenez e Cardoso (2012) identificam e analisam cerca de 30
documentos oficiais, redigidos entre 2003 e 2010, a grande maioria com orientao nitidamente desenvolvimentista.
Essa literatura governamental inclui tanto documentos de planejamento de natureza temtica (meio ambiente, direitos
humanos etc.) e setoriais (indstria, energia etc.) como documentos mais gerais, orientados ao desenvolvimento
como um todo. Nesses ltimos, possvel verificar que, referindo-se conduo do processo de transformao da
economia brasileira a mdio e longo prazos, trs conceitos rivalizaram com a perspectiva neoliberal - a qual, diga-se
de passagem, teve sua ltima apario importante em documentos do governo federal em um texto publicado pelo
Ministrio da Fazenda (2003), redigido pela Assessoria Econmica do ento Ministro Pallocci, que propugnava a
introduo de reformas institucionais de inclinao neoliberal como ordenadora de um novo projeto nacional.
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renda pela via do consumo de massa (PPA 2004-2007); ii) Investimentos em


infraestrutura (PAC); iii) Inovao (PITCE, PDP, Plano Brasil Maior) 5. 7.
Cada uma das trs formulaes pretendia-se portadora da frmula de
conduo do desenvolvimento e foi apresentada com pouca interao com as outras
duas. No chegaram a tornar-se rivais e, at por vezes, houve o reconhecimento
explcito de complementariedades, mas nenhuma das trs explorou uma integrao
com as demais e nenhuma delas foi efetivamente vencedora no que se refere a
estabelecer um novo projeto nacional, reconhecido como tal. O resultado de todo
esse esforo foi o de que, apesar de avanos quanto introduo das trs peas
bsicas constitutivas de uma estratgia de desenvolvimento e de avanos com relao
a outras peas importantes setoriais e temticas o desenho claro de uma nova
estratgia permaneceu por ser realizado: as peas mantiveram-se dispersas em um
pensamento relativamente difuso e fragmentado.
2 Os trs motores do desenvolvimento econmico: consumo de massa, recursos
naturais e infraestrutura
A proposta que se segue pretende reordenar as principais peas soltas,
aderindo-as ao contexto histrico atual e adicionando o ingrediente bsico da nova
realidade mundial, a forte expanso da demanda por recursos naturais.
Antes de prosseguir, cabe uma observao metodolgica. Salvo em
circunstncias muito especiais como as de uma revoluo com mudana de regime
poltico ou de uma guerra de libertao nacional, a identificao, o desenho e a
implementao por uma sociedade e por seus governos de uma estratgia nacional de
desenvolvimento e de sua institucionalidade e suas polticas do-se de forma
gradual. Elas ocorrem como resultado de acontecimentos, presses, articulaes e
conflitos econmicos e polticos que a prpria evoluo histrica de cada pas vai
promovendo e revelando.
Esse foi o caso brasileiro do planejamento e das polticas em favor da
industrializao no Brasil, durante a era desenvolvimentista. A expanso da indstria
vinha acontecendo espontaneamente, diante da crise internacional dos anos 1930, da
guerra mundial e da relativa anormalidade que a ela se seguiu. No perodo 1930-45,
foram implantadas algumas mudanas institucionais relevantes, preparadoras do
futuro. Foi, no entanto, somente na entrada dos anos 1950, com o segundo governo
Getlio Vargas, que se introduziu uma srie de reformas institucionais destinadas a
conduzir os investimentos estimulados pela demanda domstica de produtos
(5) Ver ao final do texto as referncias bibliogrficas, listadas em Brasil, vrios anos. Observe-se que, em
1999, o Plano Plurianual 2000-2003 do governo federal apresentou outro candidato, logo abandonado: a noo de
integrao territorial por meio de grandes investimentos em infraestrutura voltados formao de corredores de
exportao (os eixos de integrao), acompanhados da ideia de multiplicao de parcerias pblico-privadas.
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industriais e a infraestrutura correspondente. O planejamento e as polticas


industrializantes empregados da em diante destinaram-se a conferir, ao processo de
industrializao, maior velocidade e eficincia 6.8.
Analogamente, no caso da economia brasileira atual, esto presentes as trs
mencionadas engrenagens de demanda efetiva consumo de massa, recursos naturais
e infraestrutura. Bem aproveitadas no que se refere a incentivos ao investimento e
bem turbinadas, converter-se-o em motores do investimento com durao e
impacto de longo prazo.
Distintas motivaes histricas inscreveram esses trs motores na lgica
central de operao da economia brasileira. Como se sabe, dizem respeito expanso
no consumo popular desde meados dos anos 2000, motivada pela recuperao do
crescimento, por melhorias distributivas na renda e por ampliao do crdito;
expanso da demanda asitica por recursos naturais e ampliao dos investimentos
da Petrobrs; no caso de infraestrutura, retomada dos investimentos pblicos. Cabe
assinalar aqui que a escolha das trs frentes de expanso na presente formulao no
arbitrria, ela obedece a evidencias empricas que se tem sobre o atual
funcionamento das economias brasileira e mundial e ao fato de que as perspectivas
de xito a longo prazo mostram-se potencialmente favorveis a depender, por
suposto, dos desdobramentos da economia mundial atualmente em crise.
Trata-se, ainda, de uma mera possibilidade histrica, de um processo ainda
em formao, cujo detalhamento e correspondente costura poltica entre os atores
econmicos, sociais e polticos relevantes ainda se encontram em fase relativamente
inaugural - e por isso mesmo pouco clara, do ponto de vista ideolgico. razovel,
no entanto, propor essa formulao sociedade como instrumento ordenador da
reflexo sobre desenvolvimento, na medida em que se dirige a um processo histrico
vivel, por pelo menos duas razes. Primeiro, porque se assenta em mecanismos de
expanso da atividade produtiva que, no momento atual, se encontram perfeitamente
inscritos na lgica de operao da economia brasileira, em forma anloga ao que no
perodo 1930-1980 ocorreu com o processo de industrializao. Segundo e no
menos importante, porque a grande maioria de sua populao tender a sair
ganhadora, o que abre a possibilidade de se alcanar razovel coeso social.

(6) E prosperaram, porque cumpriram a funo de promover interesses concretos de acumulao de capital,
capitaneados por empresas privadas, multinacionais e nacionais, por empresas estatais e governos e por lobbies
variados, envolvendo empresrios, polticos e tecnocratas. Leia-se, por exemplo, o livro de Luciano Martins (1976)
um fascinante estudo poltico sobre a criao da Companhia Siderrgica Nacional, a Petrobrs, o BNDES e a
indstria automobilstica infelizmente, ainda no traduzido em Portugus.
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2.1 Primeiro motor do desenvolvimento: produo e consumo de massa


Nos ltimos anos, ocorreu no pas uma forte expanso do mercado de
consumo de massa, segundo mostram inequvocas evidncias.
So quatro, ao que tudo indica, as principais causas: i) rpido aumento na
massa salarial, por volume de emprego e elevao dos rendimentos do trabalho; ii)
transferncias de renda populao pobre, por efeito de polticas sociais como o
impacto do aumento do salrio mnimo sobre as penses e o Bolsa Famlia; iii)
estabilidade ou queda nos preos dos bens industriais de consumo popular por
valorizao cambial e por importao de bens da China e da sia; iv) forte ampliao
do crdito ao consumo e acesso da populao de baixa renda ao mesmo 7.9.
A discusso brasileira sobre a adoo de um modelo de crescimento com
melhoria distributiva pela via da produo e consumo de massa remonta aos anos
1960, quando foi inaugurada por Celso Furtado8.10.
O modelo de produo e consumo de massa representa extraordinria
oportunidade para o Brasil, devido ao potencial de rendimentos de escala
proporcionados pelas dimenses de seu mercado interno e ao fato de que os bens de
consumo de massa so produzidos por estruturas produtivas e empresariais
modernas, afeitas ao progresso tcnico e ao aumento de produtividade.
Sob o ponto de vista meramente terico, possvel afirmar que o modelo de
produo e consumo de massa opera de acordo com o estabelecimento do seguinte
(7) A sustentabilidade desses elementos causadores do consumo de massa tema controvertido. O autor do
presente texto considera que, daqui por diante, somente um crescimento rpido da economia, do emprego e massa
salarial poder dar curso ampliao do consumo de massa e compensar a necessidade de alterao de polticas no
que se refere ampliao do endividamento familiar e ao recurso a taxas de cmbio apreciadas.
(8) Os Episdios mais importantes da trajetria desse projeto no pensamento desenvolvimentista so: i)
Furtado (1966) argumenta que a estrutura distributiva teria de ser modificada para provocar uma alterao no perfil
de demanda que reorientasse a estrutura produtiva na direo de uma elevao na intensidade do emprego de mo de
obra. Enquanto isso no ocorresse, haveria uma tendncia concentrao de renda e estagnao por insuficincia
de demanda e retornos decrescentes de escala; ii) Alguns anos depois, Tavares e Serra (1973), Conceio Tavares e
Jos Serra (1972) argumentariam que a concentrao de renda era perversa socialmente, mas funcional ao
crescimento; iii) Gradualmente, vrios economistas, como por exemplo, Wells (1975) passariam a prover evidncias
de que uma redistribuio de renda tenderia a implicar aumento na demanda de bens dos setores modernos da
economia mais que proporcional aos ganhos de renda. A principal implicao analtica dessas evidncias era a de que
uma melhoria na distribuio de renda no implicaria alterao radical na estrutura produtiva. A questo da
adaptao do perfil da oferta a um perfil de demanda com menor concentrao de renda recebia, com a constatao,
um importante ingrediente novo; iv) Castro (1989) percebeu o alcance das evidncias e argumentou que havia
condies para que o Brasil ingressasse em uma fase de expanso horizontal da estrutura produtiva moderna j
existente, por meio da extenso s classes mais pobres do acesso aos bens de consumo modernos. A estratgia de
construo do futuro do Brasil deveria basear-se na possibilidade de expanso nos segmentos modernos, com fortes
ganhos de produtividade por economias de escala, devido ao tamanho do mercado interno brasileiro. O Partido dos
Trabalhadores aproveitou o projeto em documentos da campanha eleitoral de 2002 e, durante o governo Lula, foi
apresentado com destaque no Plano Plurianual 2004-2007 e mencionado nos Planos Plurianuais 2008-2011 e 20022015 (Brasil, Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, 2003, 2007 e 2011).
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crculo virtuoso: i) o aumento do consumo provoca a expanso dos investimentos,


que se traduzem em aumento de produtividade e competitividade pelas vias de mais
equipamentos por trabalhador, conhecimento, aprendizado e inovao e economias
de escala (da produo em massa); ii) a elevao da produtividade transmite-se
equilibradamente a lucros e rendimentos das famlias trabalhadoras pelo aumento de
salrios, reduo dos preos dos bens e servios e aumento dos gastos sociais;
iii) esses rendimentos transformam-se em consumo popular continuamente ampliado;
iv) essa ampliao provoca a expanso dos investimentos.
O modelo de produo e consumo de massa representa a grande
oportunidade que o Brasil (ainda) dispe de confirmar seu considervel parque
industrial e faz-lo avanar por meio dos encadeamentos produtivos da produo de
bens finais de consumo popular, inclusive daqueles de maior intensidade tecnolgica,
portadores do futuro, como so os casos da indstria eletrnica, parte da indstria
qumica e dos setores de bens de capital. O modelo possui tambm a extraordinria
virtude de ser estimulado por uma integrao virtuosa entre crescimento e melhoria
distributiva da renda, como se verificou no ps-guerra em vrios pases
desenvolvidos. Trata-se de uma estratgia de desenvolvimento ao mesmo tempo
social e nacional.
O modelo, porm, para que funcione, requer bem mais do que o consumo de
massa. Exige tambm que se realize a produo no pas de parte importante dos bens
finais e de seus principais encadeamentos produtivos, para frente e para trs.
No atual caso brasileiro, ainda que o tema no tenha sido objeto de pesquisa,
de se supor que os benefcios da ampliao do consumo de massa sobre a produo
e a produtividade de alimentos, assim como os de servios em geral exceto, talvez,
os de maior sofisticao tecnolgica estejam sendo importantes. So segmentos
pouco expostos concorrncia internacional, ou detentores de estupenda
competitividade internacional. O essencial operao do modelo, entretanto, ainda
no est claro. Nos casos dos bens industriais expostos concorrncia mundial e
fundamentais para o xito a longo prazo da produtividade e das contas externas,
pergunta-se: ser que a produo em massa estimulada pelo consumo de massa ser
feita no pas ou teremos consumo de massa no Brasil e produo em massa na
China?
A pergunta relevante, por duas razes. Primeiro, somente a realizao da
produo em massa no pas que permite o aumento de rendimentos de escala,
progresso tcnico e consequente maior espao para elevao de salrios. Segundo, a
perpetuao de importaes massivas de bens industriais, em prejuzo da produo
domstica, pode implicar o restabelecimento de problemas de estrangulamento de
balana de pagamentos a mdio ou longo prazo.

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Ricardo Bielschowsky

Na ltima dcada, houve desfavorvel evoluo da produtividade e da


balana comercial do setor industrial no Brasil 9.11No difcil concluir que existe
grande assimetria entre, por um lado, a agressiva forma como a China vem
promovendo suas exportaes industriais, mantendo a taxa de cmbio real depreciada
apesar de forte aumento da taxa de inovao e reduo de custos de sua indstria; e,
por outro lado, a forma como o Brasil vem atuando, mantendo apreciada a taxa real
de cmbio apesar de no conseguir fazer crescer a produtividade industrial.
2.2 Segundo motor do desenvolvimento: uso de recursos naturais
O Brasil tem abundncia de recursos naturais terra, gua, sol, energia.
Nesta era de forte expanso do consumo asitico isto pode, em princpio, implicar
espetaculares ganhos na renda brasileira a mdio e longo prazos para o pas. O
progresso tcnico nos setores associados a novas fontes de energia eltrica, na
extrao de petrleo em guas profundas e muito profundas e na produo de etanol,
os avanos que o Brasil tem conquistado no domnio da tecnologia agrcola na regio
dos cerrados e o imenso campo de inovao representado por sua extraordinria
biodiversidade so apenas alguns exemplos do potencial de afirmao tecnolgica
brasileira no mundo em reas de produo e inovao promissores a longo prazo.
Para que, todavia, isso ocorra, as atividades baseadas em recursos naturais
no podem ser meros enclaves de onde saam as matrias-primas sem deixar rastro
de emprego, progresso tcnico e bem-estar social10.12

A propsito, vale observar que, enquanto na fase agroexportadora brasileira


anterior aos anos 1930, a agricultura (caf, acar, cacau etc.) gerava muito emprego
e a expresso enclave prestava-se essencialmente caracterizao da atividade
mineira de outros pases, na agricultura moderna a gerao direta de emprego
escassa. A atividade encontra-se profundamente mecanizada e, alm disso, os
modernos corredores de exportao tendem a orientar-se para exportar bens in
natura, com escasso processamento industrial local.
Para que os ganhos potenciais gerados pela crescente demanda mundial pelas
matrias-primas brasileiras sejam aproveitados, necessrio produzir no pas parte
considervel das mquinas, sementes e demais insumos agrcolas e que aqui se
adicione valor em toda a cadeia alimentar. O raciocnio para os demais recursos
naturais semelhante: necessrio que aqui se produzam boa parte dos
equipamentos e servios de alta densidade tecnolgica para petrleo e produo de
etanol; que o mesmo seja feito para gerao, transmisso e distribuio de energia
(9) Ver, por exemplo, Squeff (2012) sobre produtividade e Oreiro e Feij (2010) e Carcanholo (2010), sobre
balana comercial.
(10) A respeito, ver, por exemplo, o excelente artigo de Perez (2010) sobre uma estratgia de
desenvolvimento para a Amrica Latina, com base no uso de recursos naturais.
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Estratgia de desenvolvimento e as trs frentes de expanso no Brasil: um desenho conceitual

eltrica, sendo a cincia, tecnologia e inovao correspondentes biodiversidade do


territrio brasileiro substancialmente produtos da inteligncia nacional, e o turismo
explorado de maneira adequada.
A agenda nacional relativa aos cuidados necessrios a um bom uso dos
recursos naturais vai bem alm da questo da inovao e dos encadeamentos
produtivos gerados a partir da produo primria. H, pelo menos, outros trs
desafios a uma estratgia nacional de desenvolvimento derivados da abundncia de
recursos naturais.
Primeiro, h a ameaa de compra de terra e do acesso energia e a metais
pela China e outras potncias mundiais. Se permitido, capitais oriundos das potncias
mundiais tentaro comprar todo o territrio nacional, do Oiapoque ao Chu. A
propsito, ser interessante estudar a forma como os pases desenvolvidos lidam com
propriedade da terra e acesso energia e demais recursos naturais estratgicos
localizados nos respectivos territrios, de maneira a verificar a convenincia de
replicar suas polticas no Brasil.
Segundo, a presso que o aumento do uso de recursos naturais exerce sobre a
natureza e a sustentabilidade ambiental precisa ser controlada. A complexa agenda de
desenvolvimento sustentvel tende a tornar-se ainda maior e de mais difcil
administrao, daqui para frente.
O terceiro desafio o da absoro pelo setor privado ou por interesses
pblicos menores dos ganhos originados pela valorizao dos preos dos bens e
servios baseados em recursos naturais. A propsito, de se esperar uma boa soluo
para o petrleo do Pr-Sal e de se lamentar que a Vale tenha sido privatizada sem
um resguardo mnimo dos interesses nacionais. Na privatizao, deveria ter-se
pensado em mais do que simplesmente exportar ferro e gerar lucro para os acionistas
da Vale. Valorizaes espetaculares de recursos do subsolo deveriam ser
prioritariamente empregadas para gerar dividendos sociedade como educao e
inovao. Sua simples absoro por meio de impostos ao invs de por royalties
socialmente insatisfatria.
2.3 Terceiro motor do desenvolvimento: investimentos em infraestrutura
Os investimentos em infraestrutura so um motor do desenvolvimento,
porque movimentam uma quantidade gigantesca de recursos e de emprego, e geram
externalidades ao setor privado e economia como um todo, razes pelas quais tm a
responsabilidade de incentivar a expanso do investimento privado.
Como, porm, nos dois outros casos, a potncia desse motor depende das
atividades que desencadeia em seu entorno.

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Ricardo Bielschowsky

H inovaes e encadeamentos demandados pelo investimento em


infraestrutura que implicam processos relativamente simples do ponto de vista
tecnolgico, como a "conteinerizao" de cargas ferrovirias, o gerenciamento de
dejetos qumicos nos projetos de saneamento bsico, novos materiais para
residncias da populao pobre etc. H outras que podem envolver atividades
sofisticadas, como a produo de equipamentos para movimentao de terra, de
sistemas eletrnicos de comando do trem bala e de metrs, de sistemas satelitais e
equipamentos eletrnicos para monitorar transporte rodovirio e gado etc.
H, por certo, dvida sobre a expanso dos investimentos em infraestrutura
no Brasil. A srie histrica de investimento em infraestrutura mostra que os mesmos
caram consideravelmente a partir da primeira metade dos anos 1980. O nico setor
de infraestrutura a ter uma expanso considervel foi o de telecomunicaes, ciclo
que durou cerca de quatro anos.
Nesses ltimos anos, porm, ainda que de forma um tanto lenta, os
investimentos esto expandindo-se nas diferentes reas da infraestrutura, inclusive
nas quatro de maior peso, ou seja, transportes interurbanos e urbanos energia
eltrica, habitao/saneamento e telecomunicaes. Isso, somado aos vultosos
investimentos da Petrobrs, apontam no sentido de uma firme expanso futura do
investimento autnomo liderado pelo governo e suas empresas.
As dificuldades de confirmar e acelerar a expanso no so pequenas. Elas
passam, como se sabe, por exigncias legais sobre preservao ambiental, e por atrair
capitais privados a empreendimentos de longo prazo de maturao, riscos e
incertezas frequentemente elevadas, mas nem sempre com boas perspectivas de
rentabilidade. Passam, tambm, por dificuldades em abrir maior espao fiscal ao
investimento pblico sem prejudicar as necessidades das polticas sociais. H, no
entanto, uma srie de razes que tambm conduzem a algum otimismo.
Primeiro, o governo vem fortalecendo sua capacidade de planejamento e
execuo de obras, por meio dos planos de acelerao do crescimento (PAC).
Segundo, depois de um longo perodo de precrarizao dos servios de
consultoria e de engenharia no pas, que ajudaram a travar a expanso dos
investimentos no passado, parece estar havendo gradual recuperao nesses servios.
Terceiro, no menos importante, tem sido restabelecida a capacidade de
financiamento de investimento de longa maturao, pblicos e privados: i) o aumento
considervel da carga fiscal tem dado margem de manobra para abrir espao para
investimentos do setor pblico; ii) a expanso do capital do BNDES e o retorno
permisso para que financie obras de governos correspondem a uma renovao
importante na mobilizao de recursos; iii) o mercado de capitais tem sofisticao e
dimenso suficientes para financiar investimento de longo prazo, seja exclusivamente
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Estratgia de desenvolvimento e as trs frentes de expanso no Brasil: um desenho conceitual

privados, seja por parcerias pblico-privadas; iv) no caso de construo residencial,


tem sido ampliada a disponibilidade de recursos e condies de financiamento,
inclusive para construo de natureza social, com o programa Minha Casa Minha
Vida.
O anterior significa que o pas poder dirigir-se a taxas de investimento
viabilizadoras de um crescimento do PIB bem mais rpido do que se observa nos
ltimos anos apenas 4% ao ano em mdia, entre 2004 e 2011 e dar continuidade
ao recente aumento na taxa de investimento11.13.
O estmulo ao desenvolvimento econmico derivado da realizao dos
investimentos em infraestrutura no se encerra, porm, com a mera proviso dos
servios que a infraestrutura presta. Potencialmente, ao menos, vai muito alm,
estendendo-se pela economia como um todo por meio dos efeitos de encadeamento e
inovao transmitidos aos demais setores da economia.
3 Os dois turbinadores
Conforme argumentado nas sees anteriores, cada um dos trs motores do
investimento pode ser potencializado por dois tipos de turbinadores.
Primeiro, pelo processo de inovao. Ele diz respeito a novos processos e
produtos, seja na viabilizao de novas atividades econmicas em cada frente de
expanso, seja pela formao no pas de encadeamentos produtivos em segmentos
tecnologicamente nobres das trs frentes de expanso. Segundo, por investimentos
nos encadeamentos produtivos tradicionais, no dependentes de maiores inovaes.
A formulao de um novo projeto de desenvolvimento brasileiro baseado em
inovao e competitividade remonta aos anos 1980, quando foi pensado como
candidato natural a dinamizador da economia ao trmino do processo de
industrializao. Como, no entanto, anteriormente observado, na opinio de quem
escreve este ensaio inovao no consegue, no caso brasileiro, cumprir a funo de
frente de expanso per se. O Brasil ainda no possui como motor do investimento a
inovao em grande escala, que permanece um privilgio restrito, por enquanto, a
alguns pases desenvolvidos e, ao que tudo indica crescentemente tambm China,
em especial, na produo em massa de bens industriais com custos decrescentes e
preos acessveis a pases e consumidores de rendas relativamente baixas.

(11) Graas a uma taxa de expanso anual de 8,8% nesse mesmo perodo, o investimento subiu do patamar
de cerca de 15 a 16% do PIB em que se manteve por muitos anos, para cerca de 19 % do PIB em 2010. H, no
entanto, necessidade de que se eleve mais 4 ou 5 pontos percentuais, sem o que o atual perodo expansivo
dificilmente se transformar em um ciclo de desenvolvimento de longo prazo.
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No significa, porm, ficar parado em matria de inovao e investimentos


em segmentos selecionados de alta intensidade tecnolgica. Eles podero ser
responsveis por turbinar as frentes de expanso que o pas possui por trs meios.
Primeiro, podero reforar a mdio e longo prazos a estrutura produtiva j
existente nas trs frentes de expanso. Considerando-se a velocidade com que o
progresso tcnico evolui no mundo, tornando-se vital a quase todas as atividades
econmicas, a inovao cumprir a funo de permitir a reduo de custos e o
aumento da competitividade internacional. Segundo, podero dar lugar ao
surgimento de novas atividades, como exemplo aquelas associadas explorao do
Pr-sal e ao uso sustentvel da biodiversidade. Terceiro, permitiro aproveitar a
contribuio potencial dos encadeamentos produtivos acionados pelos trs motores
nos segmentos tecnologicamente mais nobres, ampliando as cadeias produtivas nos
segmentos em que o progresso tcnico ocorre com maior velocidade.
Se o esforo cientfico e tecnolgico brasileiro tiver, no futuro, a intensidade
desejada, mais frente a inovao poder tornar-se um motor do desenvolvimento
em si mesma e uma evidncia de maturidade e autonomia para crescer da economia
brasileira. Desde j, cabe um estudo sistemtico quanto aos nichos de progresso
tcnico sobre os quais a poltica tecnolgica do pas deveria debruar-se de maneira a
orientar as apostas brasileiras. O modelo das trs frentes de expanso pode ajudar o
exerccio.
Quanto ao restabelecimento de encadeamentos produtivos tradicionais, essa
uma questo a qual requer uma pesquisa baseada na matriz de insumo-produto,
permitindo identificar os elos das cadeias produtivas tradicionais que se perderam ou
se enfraqueceram e abrir uma reflexo sobre aquelas que ainda possuem ampla
competitividade potencial12. 14Uma pesquisa de tal natureza permitiria avaliar, por
exemplo, como se comportou o encadeamento setorial das atividades industriais de
maior contedo tecnolgico ao longo do tempo vis--vis quelas mais intensivas em
recursos naturais, valendo-se de ndices de ligaes para frente e para trs. Esse tipo
de diagnstico seria em muito enriquecido se tambm levasse em considerao a
evoluo do emprego e investimento.
Trata-se de uma avaliao que, no contexto das atividades produtivas a
comporem os trs motores de desenvolvimento, permitiria uma reflexo sobre
estratgias de desenvolvimento e dinamizao da economia por meio de

(12) As Matrizes de insumo-produto (MIPs) so um instrumental poderoso para se avaliar a estrutura


produtiva do pas, notadamente no que concerne aos encadeamentos produtivos entre as atividades econmicas.
Embora as matrizes oficiais mais recentes sejam relativas aos anos de 2000 e 2005, Guilhoto e Sesso Filho (2005)
desenvolveram metodologias de clculo de MIPs anuais com base nas tabelas de recursos e usos calculadas pelo
IBGE. Alm disso, encontra-se em curso uma nova pesquisa, coordenada pelo Professor Fabio Freitas, no mbito de
um convnio entre o IE/UFRJ e o Ipea.
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Estratgia de desenvolvimento e as trs frentes de expanso no Brasil: um desenho conceitual

fortalecimento da indstria e diversificao da atividade produtiva, com nfase na


questo das fortalezas e debilidades da estrutura produtiva (elos fracos e elos
fortes). Significa permitir a identificao mais acurada da estratgia de
desenvolvimento econmico aqui proposta 13. 15.
A modo de concluso
Este ensaio foi escrito com a pretenso de ajudar a organizar,
conceitualmente, o debate brasileiro sobre desenvolvimento. O desenho de estratgia
desenvolvimento proposto est baseado nas ideias de existncia de trs frentes de
expanso (consumo de massa, recursos naturais e infraestrutura) e de relevncia de se
acionar dois turbinadores desses motores do desenvolvimento (inovao
tecnolgica e encadeamentos produtivos tradicionais). Argumentou-se que a frmula
assenta-se em um padro vivel de expanso econmica a longo prazo tal como, no
passado, ocorreu com o processo de industrializao.
A tradio estruturalista cepalina de Ral Prebisch e Celso Furtado faria,
provavelmente, alguns questionamentos bsicos a essa formulao. Perguntaria, por
exemplo, o que o Estado est fazendo para planejar e garantir a operao satisfatria
dos trs motores do desenvolvimento. Em sua atual fase neoestruturalista, estenderia
a pergunta ao foco dos investimentos em segmentos produtivos de alta densidade
tecnolgica e em inovao nas empresas atuantes no pas. Perguntaria, ainda, se a
transformao ensejada pela dinmica dos trs motores conseguiria eliminar a
profunda heterogeneidade estrutural ainda existente e em que prazos.
Provavelmente, recomendaria tambm que, no atual perodo de bonana em
relao a reservas externas e preos de bens intensivos em recursos naturais, o pas
no cochile e busque uma autonomizao externa mais definitiva fazendo isso por
meio da diversificao produtiva e exportadora e da incorporao do progresso
tcnico na indstria e restante da estrutura produtiva nacional.
Por certo, lembraria ainda que h elementos crticos de qualquer processo de
desenvolvimento ausentes do ensaio como educao, polticas sociais, integrao
regional e harmonia territorial, sustentabilidade ambiental e reformas institucionais.
Por fim, e no menos importante, provavelmente reconheceria tambm que a
agenda nacional de desenvolvimento encontra-se renovada. Atentaria para o fato de
que as oportunidades e desafios so gigantescos, tendo de saber enfrent-los.

(13) O autor do presente ensaio est fazendo em conjunto com os economistas Antonio Candido Daguer
Moreira, da FINEP e Gabriel Squeff, do IPEA, na perspectiva das trs frentes de expanso, um estudo sobre os dois
turbinadores, ou seja, as inovaes e encadeamentos produtivos. Isso est sendo realizado no mbito do um projeto
do IPEA sobre estratgias de desenvolvimento em que tambm se insere este ensaio.
Economia e Sociedade, Campinas, v. 21, Nmero Especial, p. 729-747, dez. 2012.

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