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O BRASIL NO CONTINENTE E NO MUNDO:

atores e imagens na poltica externa brasileira contempornea

Alexandra de Mello e Silva


Introduo
Um balano historiogrfico dos estudos sobre poltica externa brasileira certamente revelar
que estes tm se concentrado, quase sempre, sobre os processos de implementao de nossa
diplomacia, procurando circunscrever os diversos fatores de natureza poltica, econmica e
mesmo geopoltica que favoreceram a adoo de diferentes estratgias de atuao externa.
Contudo, pouca ateno tem sido dedicada ao estudo das variveis subjetivas que incidem na
formulao de polticas, sob a forma das percepes dos policymakers antes que estes
definam um determinado curso de ao. A percepo antecede o processo de tomada de
decises e est ligada a um conjunto de crenas, valores e imagens que os atores carregam
consigo, orientando sua insero no ambiente fsico e social.
Existe uma vasta literatura referente aplicao da abordagem de sistemas de crenas
(belief systems) aos estudos de relaes internacionais e anlise de poltica externa.
Imagens, cdigos operacionais e mapas cognitivos so algumas das abordagens
adotadas nessa subrea, mas o fato que todas se concentram basicamente sobre o mesmo
aspecto: a noo de que o sistema de crenas atua como um filtro em relao realidade,
permitindo aos atores selecionar, em meio complexidade do mundo, as informaes

Nota: Gostaria de agradecer a Alessandra Mello da Costa, pela ajuda na coleta de fontes, e a Mnica Hirst,
Mnica Herz e Maria Regina Soares de Lima, pleos comentrios crticos de grande valia no processo de
elaborao deste trabalho.

relevantes e orden-las em funo de metas e preferncias (Smith, 1988).1 Isso significa, por
sua vez, que toda percepo necessariamente seletiva. A cognio isto , a forma pela
qual os indivduos experimentam a realidade exterior envolve fatores de ordem subjetiva,
pois no se trata apenas de uma reproduo fiel e passiva do mundo externo. Ela envolve
elementos ligados cultura, atitudes, expectativas, necessidades e experincias dos atores,
implicando uma seleo contnua de estmulos, no reconhecimento de pessoas e fatos, na
interpretao do comportamento de outros atores e na realizao de previses causais ou
probabilsticas quanto a este comportamento. Portanto, toda percepo tambm, por
definio, subjetiva. Esta subjetividade determinada por uma imagem a respeito de ns
mesmos quem somos e quem queremos ser , como tambm pelas imagens que
projetamos a respeito dos outros (Little, 1988; Oppenheim, 1989).
Este filtro constitudo pelo sistema de crenas envolve um conjunto de componentes
que, na literatura especializada, classificado de variadas formas. No obstante, pode-se
estabelecer uma diviso, grosso modo, entre crenas empricas ou cognitivas e crenas
normativas, ou valores. Uma outra classificao possvel distingue entre crenas
instrumentais diretamente relacionadas a objetivos e meios e crenas filosficas,
baseadas em suposies abstratas. O conceito de imagem tambm utilizado, implicando
componentes tanto empricos quanto normativos. Alm disso, estabelece-se uma ligao entre
a forma como foram vivenciadas as experincias passadas, as imagens construdas a partir da
e as analogias com os eventos presentes (Smith, 1988; Little, 1988).
Nosso objetivo, neste artigo, o de recompor as percepes de alguns dos principais
formuladores da poltica externa brasileira contempornea, com nfase nas vises sobre a
insero continental e internacional do Brasil. Estes atores que so, simultaneamente,
formuladores e implementadores da poltica externa foram escolhidos por seu papel
paradigmtico, ou seja, partimos da hiptese de que suas percepes so representativas de

. A respeito da literatura especializada sobre sistema de crenas, ver Smith (1988). Uma avaliao crtica da
abordagem como um todo e sua insero na subrea de anlise de poltica externa pode ser encontrada em Herz
(1994) e Pinheiro (1994).

um grupo ou estrutura social mais ampla, seja pelos inputs recebidos deste grupo, seja pela
influncia que suas formulaes exerceram sobre o mesmo. So, portanto, atores (roleplayers), o que ressalta a natureza interativa dos fatores societais com os aspectos individuais
na formao das percepes.2
Ao mesmo tempo, enfatizamos a importncia da adoo de uma perspectiva histrica, o
que nos permitiu, em primeiro lugar, estabelecer algum tipo de correlao entre as imagens e
crenas que alimentam as percepes e os processos histricos que as geraram (Herz, 1994).3
A abordagem histrica nos permitiu, ainda, capturar dois componentes fundamentais para
uma anlise dos quadros cognitivos que orientam a diplomacia brasileira: as noes de
tradio e continuidade. Assim, aqueles atores foram escolhidos justamente por serem,
simultanemente, os conformadores e os seguidores de uma determinada tradio diplomtica,
que, como veremos, sempre elaborada de forma seletiva.
Contudo, no pretendemos realizar aqui uma abordagem histrica exaustiva que, de resto,
seria dificultada pela extenso mais de cinqenta anos do perodo histrico analisado.
Alguns contextos especficos foram recortados e destacados, por constiturem momentos
cruciais para a consolidao do sistema poltico interno e de suas respectivas instituies.
Este ltimo aspecto particularmente relevante porque nos permitiu evidenciar as formas
pelas quais as consideraes de poltica interna tambm se transportam para as imagens e
modelos elaborados por aqueles atores sobre a insero internacional do pas.

. Grande parte do instrumental terico e metodolgico da abordagem de sistemas de crenas desenvolveu-se a


partir da psicologia, o que implicou uma concentrao sobre o indivduo como unidade de anlise e um
questionamento quanto possibilidade de aplicar este instrumental a uma anlise mais ampla, como o caso dos
grupos sociais. Smith (1988) prope o conceito de role-player como forma de fugir s armadilhas do
individualismo metodolgico, na medida em que todo sistema de crenas inerentemente social e implica um
conjunto de interaes socializantes do indivduo com o grupo a que pertence. Mnica Herz (1994) destaca
tambm a importncia da incorporao da dimenso cultural na anlise de quadros cognitivos de poltica
externa.
3
. Nesse sentido, procuramos seguir a linha sugerida por Herz (1994), de que as estruturas cognitivas, geradas
historicamente, so concomitantemente as origens e os componentes das imagens.

Rio Branco e Joaquim Nabuco: a ponte entre a tradio imperial e a diplomacia


moderna
O advento da Repblica significou um ponto de inflexo na diplomacia brasileira, o que de
fato j se anunciava ao final do Segundo Reinado. O estreitamento de relaes diplomticas,
comerciais e financeiras com os EUA inicia-se ainda durante o Imprio, mas somente aps
os dez primeiros turbulentos anos da Repblica, alcanada a estabilizao polticoinstitucional e econmica interna, que a nova tendncia se consolidar. Se para as elites
polticas imperiais a Inglaterra, como representante da civilizao europia, fora o grande
modelo poltico e econmico o mais rico, o mais forte, a ptria por excelncia das
liberdades civis, polticas e econmicas , o movimento republicano (e, por trs dele, os
grandes proprietrios rurais de So Paulo, Rio de Janeiro e Minas) olhar com extrema
simpatia para os EUA, fonte inspiradora do federalismo da Constituio de 1891 e exemplo
de democracia liberal e progresso material no Novo Mundo, cujas caractersticas histricas o
tornavam um modelo bem mais factvel para um pas igualmente novo como o Brasil
(Carvalho, 1988; Oliveira, 1989). Contudo, no deixa de ser curioso que os dois principais
formuladores das inovaes da poltica externa brasileira no alvorecer da nova Repblica
fossem dois monarquistas convictos, em tudo ligados por afinidades familiares, intelectuais e
poltico-ideolgicas ao regime recm-derrubado: Rio Branco e Joaquim Nabuco.

explicao para este aparente paradoxo talvez se encontre no fato de que os objetivos da
poltica externa da Primeira Repblica, percebidos por ambos como expresso do interesse
nacional, no implicassem uma ruptura radical em relao queles formulados pelo Imprio,
variando, entretanto, as estratgias concebidas para implement-los. De resto, esta mudana
de estratgia, pelo menos durante os primeiros anos da Repblica, no se apresentou de forma
alguma como consensual, sendo objeto de crticas e controvrsias polticas domsticas.4 A

. Para uma crtica ao modelo poltico adotado pelos EUA e sua poltica externa, classificada como imperialista,
ver o livro do monarquista Eduardo Prado, A iluso americana , cuja primeira edio, de 1893, foi confiscada
pelo governo. Para uma crtica explcita ao monrosmo de Rio Branco e Joaquim Nabuco e uma defesa do
panamericanismo de inspirao bolivariana, ver o livro do tambm diplomata M. Oliveira Lima, Panamericanismo (Monroe-Bolvar-Roosevelt), cuja primeira edio de 1907.

construo histrica e imaginria da verso vitoriosa desta controvsia e vitoriosa


porque, apesar das crticas, parece ter conseguido encontrar ressonncia suficiente entre as
elites dominantes para forjar o seu prprio consenso caber a estes dois atores,
responsveis pela formulao de um paradigma de poltica externa que s vir a ser
reestruturado na dcada de 60 (Lima, 1994).5
Jos Maria Paranhos da Silva Jnior, mais conhecido como baro do Rio Branco ou
simplesmente o baro , simultaneamente, o principal produto e agente deste momento de
transio. Suas origens familiares, formao intelectual, crenas polticas e mesmo o ttulo de
baro e conselheiro do Imprio, outorgado por Pedro II s vsperas da proclamao da
Repblica, o ligam elite poltica imperial, a cuja tradio ele dar, em parte, continuidade.
Rio Branco , ainda, o representante de uma era na qual a diplomacia era territrio de grandes
estadistas, homens pblicos cuja atuao se espraiva por diversos campos da vida poltica
este o caso de seu pai, o visconde do Rio Branco. Mesmo antes de assumir a chancelaria, j
havia adquirido uma popularidade quase mtica no cenrio nacional, devido s vitrias
obtidas como advogado dos interesses do Brasil nas disputas de limites das Misses e da
Guiana Francesa. Convidado pelo presidente Rodrigues Alves para ocupar a pasta das
Relaes Exteriores em 1902, permaneceria no posto por dez anos consecutivos, at falecer
em 1912. Rio Branco foi o chanceler de quatro governos republicanos (Rodrigues Alves,
Nilo Peanha, Afonso Pena e Hermes da Fonseca) e o principal formulador e implementador
da poltica externa da Primeira Repblica, que, graas sua longa permanncia no cargo,
pde se desenvolver com notvel continuidade. Mais do que isso, ele operou a sntese entre a
diplomacia imperial e a moderna diplomacia brasileira. Sua gesto frente do Itamaraty
representa um marco simblico fundamental na vida institucional do ministrio, seja pelas
grandes realizaes diplomticas, seja pela personalidade carismtica e o estilo de trabalho
extremamente centralizador. Simbolicamente, aparece como o mito fundador do Itamaraty
5

. O conceito de paradigma de poltica externa est sendo utilizado aqui no sentido de (...) teorias de ao
diplomtica, constitudas por um conjunto mais ou menos articulado de idias-base, que podem ou no estar
respaldados em vises ou teorias j existentes. Trata-se, portanto, de (...) mapas cognitivos, que ajudam o
diplomata a dar sentido complexidade do mundo que o rodeia (Lima, 1994).

moderno que, significativamente, passa a se denominar a casa de Rio Branco fazendo


com que este, a partir de ento, busque suas razes nos feitos do baro, com poucas
referncias ao perodo imperial (Cheibub, 1984).
As percepes de Rio Branco quanto s estratgias e objetivos da poltica externa
brasileira so marcadas por trs componentes fundamentais e complementares. Em primeiro
lugar, uma concepo realista das relaes internacionais, vistas como arena de competio
anrquica entre Estados soberanos, e onde a soberania tem necessariamente de repousar nos
recursos de poder materiais e/ou simblicos de que cada Estado dispe. Sua atuao
frente do Itamaraty valorizou particularmente a dimenso simblica do poder nacional,
buscando tanto a ampliao da margem de manobra diplomtica do pas no cenrio regional,
quanto a de seu prestgio internacional, que ele julgava necessria para que o Brasil pudesse
atuar mais ativamente naquilo que denominava como poltica internacional. De fato, Rio
Branco ajudaria a consolidar um conjunto de princpios pacifismo, igualdade jurdica entre
os Estados, respeito ao direito internacional que seria parte importante do acervo
diplomtico permanente do Estado brasileiro, conferindo poltica externa um trao de
continuidade e coerncia sempre invocado pelo Itamaraty como um trunfo em sua atuao
internacional (Lima, 1994). A valorizao de tais recursos diplomticos no significava,
contudo, uma displicncia em relao ao poder militar. Nas palavras do prprio baro que
evocam claramente as concepes realistas de Clausewitz sobre a guerra como continuao
da poltica , o diplomata e o soldado eram scios que se prestavam um mtuo auxlio,
cabendo ao primeiro a exposio e argumentao do direito e ao segundo a vingana do
direito agredido, respondendo violncia com a violncia (Ministrio das Relaes
Exteriores, 1948:104). Ele preconizava um Estado militarmente forte e bem armado, uma
concepo que se prendia em grande parte sua viso da delicada posio do Brasil na
Amrica do Sul, como veremos adiante.
O segundo trao caracterstico do pensamento de Rio Branco a sua clara percepo da
emergncia dos EUA como plo de poder hemisfrico e mundial, e das vantagens que se

poderia retirar de um estreitamento de relaes com a nova potncia. Tanto Nabuco quanto
Rio Branco viam a associao estreita com os EUA como um recurso de poder simblico
melhor que o maior Exrcito ou Marinha, nas palavras de Nabuco , destinado a ampliar o
capital diplomtico do Brasil e assegurar a defesa dos interesses nacionais. Estes ltimos
eram definidos em termos de supremacia brasileira na Amrica do Sul, defesa da unidade
nacional atravs da consolidao das fronteiras, defesa da soberania nacional dentro e fora
(em relao Europa) do continente, e ampliao do prestgio internacional do pas (Burns,
1966).
Defensor enftico da Doutrina Monroe, Rio Branco a concebia

como um elemento

indispensvel de sua poltica de demarcao de fronteiras, destinada a servir de instrumento


de dissuaso em relao a quaisquer ameaas que pudessem surgir da parte das potncias
europias, com quem o Brasil mantinha disputas de limites nas Guianas Francesa e Inglesa,
alm dos conflitos suscitados pela atuao do Bolivian Syndicate na questo do Acre. Mais do
que isso, ele procurou destituir o monrosmo de seu contedo de diktat, formulando-lhe uma
aplicao multilateral que o tornasse mais palatvel aos pases latino-americanos, atravs
da sua associao com o ento nascente pan-americanismo sob a inspirao de Blaine. Rio
Branco via o pan-americanismo como um movimento de cooperao hemisfrica baseado em
princpios genricos cordialidade, amizade, fraternidade, paz, harmonia, promoo
comercial , cujo trao mais marcante era, sem dvida, o fato de basear seu epicentro na
grande irm do norte e na garantia indispensvel que esta oferecera e ainda oferecia
independncia dos povos latino-americanos. Ctico quanto possibilidade de formao de
um bloco hispanoamericano que pudesse se opor aos EUA fosse pelas prprias rivalidades
intra-latino-americanas, fosse pela falta de recursos , ele descartava deliberadamente a
vertente bolivariana do movimento panamericano. Por outro lado, tambm procurava destitulo de qualquer confronto com a Europa, de cuja cultura e civilizao os pases americanos
eram e seguiam sendo caudatrios (Burns, 1966; Ministrio das Relaes Exteriores, 1948;
Cervo e Bueno, 1992).

Se a doutrina Monroe servia de anteparo s ameaas do imperialismo europeu, a


formulao do corolrio Roosevelt no levou Rio Branco a temer com igual intensidade as
manisfestaes explcitas do imperialismo americano. Ao contrrio, ele no s apoiou-o
plenamente como recusou-se a subscrever quaisquer resistncias que os demais pases latinoamericanos procuraram oferecer aplicao daquele corolrio, como no caso da Doutrina
Drago. Neste caso, as concepes de Rio Branco so claramente reveladoras do papel
hegemnico que ele vislumbrava para o Brasil na Amrica do Sul e no hemisfrio. Ele no
via motivos de temor para os trs grandes do Cone Sul isto , Brasil, Argentina e Chile
, tendo em vista que o corolrio havia sido formulado para orientar a ao dos EUA no
Caribe e na Amrica Central. A melhor maneira de evitar sua aplicao seria estabelecer
governos honestos e estveis e, caso alguns pases se revelassem incapazes de governar a si
mesmos e evitar a contnua anarquia poltica e econmica, eles seriam, de fato, Estados
inviveis. Nada mais natural que cedessem lugar a naes mais fortes, mais viris, de
maior progresso e mais organizadas (Rio Branco, citado em Burns, 1966). O realismo de
corte darwinista, aqui, servia no apenas justicativa do intervencionismo norte-americano,
mas preocupava-se sobretudo com a possibilidade de que o Brasil viesse a ser obrigado a
exercer papel semelhante na Amrica do Sul, onde se via cercado de pequenos vizinhos
instveis e caticos. Nesse sentido, por volta da mesma poca em que Roosevelt anunciava
seu corolrio (1902), o baro desenvolvia a idia de um tratado unindo Argentina, Brasil e
Chile com o objetivo de sancionar a interveno nos pases vizinhos, em caso de insurreio
ou guerra civil, visando ao restabelecimento dos governos legais e a proibio da utilizao
do territrio dos trs pases por revolucionrios (Burns, 1966).
De fato, para Rio Branco a idia de uma aliana tcita com os EUA prendia-se
percepo das supostas afinidades e similaridades histricas apresentadas pelos dois pases.
Eram ambos estranhos no ninho dentro da fraternidade de 18 naes hispnicas,
apresentando diversidade de lngua, cultura, histria, dimenses geogrficas e base tnica.
Assim, nada mais natural que ambos se aproximassem como forma de neutralizar o inevitvel

isolacionismo a que estariam condenados no hemisfrio. A busca de semelhanas tambm


sustentava a idia de que o Brasil seria a contrapartida sul-americana dos EUA, conferindo
legitimidade pretenso a uma hegemonia moral em relao Amrica do Sul semelhante
que Washington exercia na Amrica do Norte e Caribe. Uma vez mais, as caractersticas
histricas, populacionais e geogrficas amparavam a comparao entre os dois imprios,
alimentando as pretenses brasileiras a um suposto destino manifesto (Burns, 1966).
A percepo das afinidades entre Brasil e EUA ainda reforada pela idia de uma
amizade tradicional entre os dois pases, que Rio Branco teria apenas procurado traduzir em
gestos e laos concretos. Ao defender-se das crticas por ter elevado a legao brasileira em
Washington categoria de embaixada, Rio Branco argumenta que o gesto nada mais era do
que o coroamento lgico e natural de uma tendncia manisfestada desde a independncia (isto
, desde que o pas se concebe como nao), qual seja, a tradio de harmonia nas relaes
entre Brasil e EUA, patenteada em episdios como: o rpido reconhecimento norte-americano
da independncia brasileira; a acolhida calorosa dada a Pedro II quando de sua visita
Amrica (1876); ou ainda o reconhecimento e proteo oferecidos recm-nascida Repblica
(Penn, s.d.).6 Buscando enfatizar as continuidades da poltica externa, Rio Branco recorre ao
passado para construir, seletivamente, uma tradio, num movimento que ser repetido por
seus sucessores em relao ao legado deixado por ele prprio.
A existncia de afinidades histricas no deveria implicar, contudo, qualquer forma de
aliana incondicional. As orientaes de Rio Branco delegao brasileira durante a II
Conferncia de Haia (1907) so bastante elucidativas do pragmatismo que ele conferia seja
sua viso do que deveria ser a poltica internacional do Brasil, seja dos alcances e limites
que a aliana com os EUA deveria desempenhar dentro desta poltica. A obteno de um
assento permanente na Corte Internacional de Justia, cuja criao ento se debatia, havia
sido fixada pelo baro como objetivo crucial da diplomacia brasileira, visando ampliar o

. A argumentao est apresentada num artigo publicado por Rio Branco no Jornal do Commercio, sob o
pseudnimo de J. Penn, intitulado O Brasil, os Estados Unidos e o monrosmo. Uma reedio deste artigo
pode ser encontrada na revista Cultura Poltica (Penn, s.d.).

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acervo de recursos de poder simblicos que ele classificava como prestgio internacional.
Desnorteado

decepcionado

com

alinhamento

norte-americano

propostas

discriminatrias das potncias europias, defendendo critrios para a composio da corte,


Rio Branco tenta articular diversas frmulas alternativas, que variam do principismo jurdico
puro defesa do direito de todas as naes indicarem um juiz ao casusmo do critrio
populacional que asseguraria um assento permanente ao Brasil. Diante da impossibilidade de
composio com a delegao norte-americana, e da percepo de que estava perdendo o apoio
dos pases latino-americanos e mesmo dos pequenas naes europias, ele decide, finalmente,
pela explicitao das divergncias com os EUA. Sob a influncia de Rui Barbosa, apia a
defesa do princpio da igualdade jurdica entre Estados soberanos, que permite agregar um
elemento tico e normativo aos anseios de participao da diplomacia brasileira no crculo de
poder dos grandes.
A definio de Rio Branco quanto aos objetivos a serem perseguidos pela poltica externa
apresenta claros traos de continuidade em relao diplomacia imperial, particularmente no
tocante ao Segundo Reinado. De fato, ele prprio acreditava estar dando plena continuidade,
embora numa nova conjuntura, diplomacia empreendida por seu pai, percebida agora como
tradio. A herana do Imprio se faz sentir especialmente em relao ao Prata e Amrica
hispnica em geral, terceiro componente fundamental das concepes do baro. Apesar das
declaraes oficiais de amizade e do incitamento superao das rivalidades passadas, Rio
Branco via os vizinhos hispanoamericanos com profunda desconfiana e suspeita, uma viso
alimentada no apenas pela memria dos conflitos do sculo XIX, mas tambm pela
percepo, comum s elites polticas imperiais, de que o Imprio brasileiro representava a
prpria encarnao da civilizao europia em meio brbarie das repblicas hispnicas
(Burns, 1966; Carvalho, 1988). O primeiro era sinnimo de ordem, estabilidade poltica,
progresso material, unidade nacional e garantia das liberdades pblicas para no
mencionar a linha de continuidade dinstica entre as Coroas portuguesa e brasileira, elo com a

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aristocracia europia , enquanto as repblicas vizinhas encarnavam a anarquia, a


fragmentao territorial, o caudilhismo e a instabilidade poltica.
Ainda dentro desta concepo, Rio Branco dedicava uma sensibilidade especial
Argentina, sempre atento a qualquer movimento da repblica vizinha que pudesse pr em
xeque a liderana brasileira na Amrica do Sul (Burns, 1966; Bueno, 1982). Sua enftica
defesa do rearmamento naval brasileiro prendia-se crena de que o pas estava em
inferioridade de condies em relao nao platina, tendo perdido a posio, que desfrutara
durante o Imprio, de principal potncia naval e militar da Amrica do Sul. Por outro lado, na
medida em que o equilbrio de poder no Prata fosse assegurado, as relaes entre Brasil e
Argentina tambm comportariam elementos de cooperao, como no caso da proposta por ele
lanada e, poca, no implementada de uma entente cordiale unindo Argentina, Brasil
e Chile. Essa entente que, de fato, lanou as sementes do futuro Pacto ABC era
concebida no como plo de oposio aos EUA no continente, mas sim como frmula
visando ao entendimento mtuo e elevao do prestgio externo dos trs pases (Cervo e
Bueno, 1992; Lins, 1945).
Por outro lado, em sua poltica de aproximao com os EUA, Rio Branco encontrou em
Joaquim Nabuco, primeiro embaixador brasileiro em Washington, um aliado no apenas fiel
como, por vezes, at mesmo mais realista que o rei. A trajetria de Nabuco apresenta
pontos de semelhana e de diferena em relao ao chanceler brasileiro, que tambm
explicam as diferentes nuances que ambos emprestavam aliana com a potncia norteamericana. Tal qual o baro, Nabuco estava totalmente ligado cultura e tradio poltica do
Imprio, fosse pelas origens familiares aristocrticas, fosse pela formao intelectual
tributria da cultura europia, fosse pelas posies polticas: era um liberal e monarquista
convicto, grande admirador da monarquia parlamentar inglesa. Mas, diferentemente de Rio
Branco, que jamais desempenhara qualquer papel proeminente na poltica interna, o grande
destaque da vida pblica de Joaquim Nabuco, como intelectual ou como poltico, foi

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justamente sua militncia poltica domstica, a atuao parlamentar marcada pela defesa de
reformas liberais e, principalmente, a apaixonada defesa do abolicionismo.
Pelo menos at a proclamao da Repblica, a poltica externa e a diplomacia ocuparam
um papel marginal na atividade intelectual e poltica de Nabuco (Nogueira, 1984). A partir
daquela data, desiludido com os rumos tomados pela vida poltica do pas, ele se impe um
ostracismo voluntrio, recolhendo-se vida privada. Mas ser justamente a diplomacia que
lhe permitir os primeiros passos no sentido da reconciliao com o novo regime. Ao aceitar,
em 1898, o convite do presidente Campos Sales para advogar os interesses do Brasil na
disputa de limites com a Guiana Inglesa, sua alegao era a de que, independentemente das
convices monarquistas, tratava-se de uma causa nacional, de carter patritico e, portanto,
acima das dissenses polticas internas. Nesse sentido, ele espelhava e ao mesmo tempo
reforava uma crena comum s elites polticas brasileiras, herdada ainda do Imprio, de que
a poltica externa deveria pairar acima das paixes polticas domsticas, na medida em que
era portadora de interesses nacionais permanentes e consensuais (Nogueira, 1984). O prprio
Rio Branco era a encarnao, simblica e concreta, desta crena, na medida em que sua
credibilidade como diplomata e chanceler fora construda a partir de uma iseno,
publicamente declarada e demonstrada, em relao poltica interna.
De fato, depois do perodo de recluso em que havia mergulhado aps a Repblica, a
diplomacia oferecia a Nabuco um refgio e uma nova forma de ligao aos destinos do pas,
desobrigando-o de maiores compromissos com a situao poltica interna (Nogueira, 1984).
No obstante, a evoluo do seu pensamento em termos dos objetivos e prioridades da
poltica externa caminhar pari passu com suas percepes quanto poltica domstica.
Ainda nos anos iniciais da Repblica, suas pregaes monarquistas o levaram a uma viso
extremamente negativa quanto prevalncia (e influncia sobre a poltica brasileira,
especialmente aps a Guerra do Paraguai) da forma de governo republicana nos pases latinoamericanos, onde sempre fora sinnimo de anarquia, despotismo, desrespeito s liberdades
pblicas e ausncia de civilizao. Mesmo o monrosmo, sobre o qual j nutria certa simpatia,

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deveria ser encarado como uma garantia dada independncia, e no forma republicana
no continente (Nabuco, 1949). Posteriormente, a aceitao progressiva da Repblica
brasileira facilitada pela prpria evoluo da conjuntura poltica, que supera os anos
iniciais de instabilidade poltico-institucional abre caminho para uma viso mais positiva
dos EUA e do pan-americanismo. Esta ainda reforada pela decepo em relao Europa,
aps a derrota sofrida na questo de limites da Guiana Inglesa.7
Como Rio Branco, Nabuco pressentiu a ascenso dos EUA como potncia mundial e os
benefcios que uma aliana estreita com o novo plo de poder poderia trazer ao Brasil.
Tambm como Rio Branco, ele via positivamente o monrosmo como um instrumento de
defesa da independncia e soberania dos pases latino-americanos (especialmente no delicado
contexto de demarcao de fronteiras que o Brasil enfrentava) e procurava emprestar-lhe um
sentido coletivo atravs do apoio ao pan-americanismo. Mas, diferentemente da realpolitik do
baro, as crenas de Nabuco quanto natureza das relaes internacionais so marcadas por
um realismo um tanto ingnuo ou mesmo por fortes traos de idealismo, conseqncias
provveis de uma personalidade que dedicara a maior parte de sua vida ao embate intelectual,
militncia partidria e ao doutrinamento poltico.
Ele concebia uma realidade internacional dominada pelas grandes potncias e pela
existncia de uma hierarquia de naes, derivada do poderio inerente a cada uma, o que o
levava concluso de que, para um pas destitudo de recursos de poder como o Brasil, a
melhor defesa da soberania nacional seria justamente a preservao dessa hierarquia,
simultaneamente busca de alianas com a potncia hegemnica (Nogueira, 1984). Mas,
contrariamente ao instrumentalismo pragmtico de Rio Branco, Nabuco concebia a aliana
tcita com os EUA como um fim em si mesmo, preconizando um alinhamento automtico e
7

. Em uma de suas principais obras, Minha formao, publicada ainda durante o perodo em que se encontrava
voluntariamente afastado da vida poltica (1900), Nabuco realiza uma crtica bastante aguda da sociedade e da
poltica norte-americanas, ao mesmo tempo em que exalta as formas de organizao social e polticoinstitucional britnicas, por ele consideradas como sua principal influncia poltica. Nesse sentido, concordamos
com Nogueira (1984), quando este rejeita totalmente a tese de Olmpio de Souza Andrade (1950) quanto a uma
precoce americanizao de Joaquim Nabuco. De fato, a admirao pelos EUA s viria no final da vida, e sem
jamais adquirir a coerncia e a consistncia manifestadas em relao Inglaterra. A esse respeito, ver: Nabuco
(1949a); Nogueira (1984); Andrade (1950).

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incondicional. Nesse sentido, pode ser considerado como o precursor de um americanismo


ideolgico que prevaleceria em concepes posteriores da diplomacia brasileira, construdo a
partir de crenas que tendem a privilegiar fatores de ordem normativa e/ou filosfica na
justificativa da aliana.8
Essa postura, por sinal, o levaria mais de uma vez a divergncias explcitas em relao s
orientaes de Rio Branco para a poltica externa, como no caso de suas crticas s posies
assumidas pelo Brasil em Haia. De um lado, Nabuco considerava um contra-senso a tese da
igualdade jurdica das naes, na medida em que esta no respeitava o princpio de
proporcionalidade essencial a qualquer contrato social (no podemos acabar com a
influncia das grandes potncias, escreveria a Rio Branco). De outro, julgava que a
insistncia na tese, mesmo que esta fosse vitoriosa, levaria a um desgaste intil nas relaes
com os EUA (Nogueira, 1984; Burns, 1966).
O idealismo de Nabuco se manisfestaria em sua entusiasmada defesa do panamericanismo, visto por ele como a base de um sistema poltico novo e distinto, que se
constitua medida que outros sistemas como o formado por Europa, sia e frica se
consolidavam em outras partes do globo, e cuja caracterstica principal seria a formao, no
hemisfrio, de uma zona livre e neutra, de paz, em constraste com a zona beligerante
formada ao redor da Europa. A partir desta idia, ele desenvolveu e propagandeou o projeto
da Unio Americana, que reuniria todas as naes hemisfricas em torno de interesses
materiais e morais comuns e resultaria, no futuro, na criao de um novo tipo de civilizao,
baseada na prevalncia da democracia, da justia e do direito. Naturalmente, tal unio s seria
possvel na medida em que todos os pases americanos atingissem o grau de progresso
material e espiritual dos EUA, e na medida em que, atravs da imprensa e da propaganda, se
chegasse a uma opinio panamericana supranacional, que transcendesse as diversas opinies
nacionais e pudesse, inclusive, proteger os cidados do continente contra os abusos de seus
prprios governos (Costa, 1968; Nabuco, 1949b).
8

. Para uma descrio dos pressupostos do americanismo ideolgico e sua distino em relao aos
fundamentos do americanismo pragmtico, ver Jaguaribe (1958).

15

Evidentemente, o entusiasmo panamericanista de Nabuco no apenas ultrapassava em


muito a viso de Rio Branco, como produzia novas divergncias entre o embaixador e o
chanceler. Se este ltimo buscava, de um lado, equilibrar a orientao panamericanista da
diplomacia brasileira com acenos ao Cone Sul (ABC), e ao mesmo tempo destitu-la de
qualquer conotao antieuropia, em ambos os casos Nabuco caminhava no sentido oposto,
radicalizando: julgava que o monrosmo implicava uma total ruptura com a Europa, enquanto
qualquer poltica que privilegiasse acertos sul-americanos apenas serviria para prejudicar a
aliana entre Brasil e EUA, esta sim crucial para a consolidao do novo sistema
panamericano (Nogueira, 1984).
De fato, no projeto da Unio Americana defendido por Nabuco havia espao para a
ascendncia natural de cada nao, entendendo-se que EUA e Brasil, pelas suas
caractersticas intrnsecas, desempenhariam este papel. Na mesma linha de raciocnio,
prticas intervencionistas como as preconizadas pelo Corolrio Roosevelt no deveriam ser
encaradas com temor pelos pases latino-americanos, na medida em que apenas expressariam
um inevitvel impulso de crescimento econmico externo determinado pelo extraordinrio
progresso industrial dos EUA, sem envolver quaisquer riscos de anexao territorial ou
controle poltico (Nogueira, 1984; Costa, 1968).
Osvaldo Aranha e Joo Neves da Fontoura: a consolidao do paradigma americanista
O advento da Revoluo de 1930 marcou o fim da Primeira Repblica brasileira,
simbolizando cronologicamente uma nova etapa da histria poltica e econmica do pas.
Alm da ruptura poltico-institucional, a revoluo trouxe consigo a ascenso de novas elites
polticas, tendo como pano de fundo as consequncias da dbcle de 1929 e suas profundas
repercusses para uma economia ainda totalmente calcada sobre a agroexportao. Muito
embora as foras polticas que chegaram ao poder em 30, ainda fortemente ligadas s
oligarquias estaduais alijadas pela Repblica do caf com leite, no apresentassem projeto
ou programa revolucionrio homogneo para o futuro do pas, algumas temticas se fariam
dominantes a partir de ento, fosse por imposio da prpria conjuntura, fosse pela relevncia

16

que haviam adquirido na dcada de agitao poltico-social que precedera a revoluo. No


obstante, as repercusses das mudanas internas sobre a poltica externa s se faro sentir no
mdio e longo prazos.
No por acaso, ser exatamente das hostes revolucionrias que emergiro dois atores
fundamentais para a formulao e implementao da poltica externa brasileira nas dcadas
seguintes: Osvaldo Aranha e Joo Neves da Fontoura. A trajetria semelhante de ambos
reveladora dos novos tempos: gachos, formados nas disputas polticas rio-grandenses,
articuladores do movimento de 30 e com profundas ligaes pessoais e polticas com Vargas,
ainda que tivessem com ele rompido em diferentes momentos. Da mesma forma, ambos se
destacaram por sua militncia poltica interna, da qual jamais se dissociaram e que inclusive
os levou ao afastamento do Itamaraty.
Aranha e Joo Neves sero os responsveis pela continuidade daquilo que, ento, j era
percebido e incorporado como uma tradio da diplomacia brasileira ou o legado de Rio
Branco: a concepo de que os EUA deveriam se constituir no principal eixo da poltica
externa, ainda que esta centralidade pudesse adquirir nuances variadas. Deve-se novamente
observar que a predominncia deste paradigma no derivou, evidentemente, de uma tendncia
natural, por corresponder supostamente a uma interpretao correta dos interesses
nacionais. De fato, a opo americanista foi abertamente questionada neste perodo, seja pelo
entorno internacional com o prprio questionamento do modelo encarnado pelos EUA ,
seja pela viso que setores das elites polticas tinham deste entorno e como o conjugavam
realidade nacional. Assim, Aranha teve que enfrentar o serssimo desafio das simpatias
despertadas pelo nazi-fascismo, enquanto Neves se depararou com as disputas ideolgicas
caractersticas da Guerra Fria.
O americanismo de Osvaldo Aranha comportava crenas tanto normativas quanto
pragmticas, podendo ser considerado como uma espcie de sntese bem equilibrada das
concepes de Rio Branco e Nabuco. Ao ser designado embaixador em Washington, em
1934, Aranha, que vinha de uma experincia frente do Ministrio da Fazenda, tinha plena

17

conscincia da importncia estratgica de seu novo posto, sobretudo devido relevncia


crescente das relaes comerciais e financeiras com os EUA, mas a partir do contato mais
profundo com a realidade norte-americana que ele consolida uma viso extremamente
positiva do pas. Homem de convices polticas liberais, Aranha desenvolveu uma profunda
admirao pela organizao poltica, econmica e social dos americanos, que ele via
insistentemente como modelo de desenvolvimento para o Brasil, pas com caractersticas
geogrficas e tnicas semelhantes. Simultaneamente, sua empolgao com o American way of
life que ele procurou sistematicamente difundir no Brasil atravs de sua atuao como
embaixador e, posteriormente, chanceler era acompanhada por uma desiluso frente
cultura e civilizao europias. Alm da decadncia econmica, a Europa era, para ele, o
palco privilegiado das rivalidades imperialistas e da ascenso de movimentos totalitrios que
seus valores e suas convices polticas rechaavam. Mais tarde, ele encararia a Segunda
Guerra Mundial como mais do que um mero conflito blico entre naes: tratava-se de um
embate de cilvilizaes, envolvendo todos os povos inclusive os no-beligerantes , com
conotaes morais e polticas graves (Hilton, 1994).
Semelhantes crenas certamente ajudaram a consolidar a viso de que o objetivo
prioritrio da poltica externa brasileira deveria ser a preservao de um relacionamento
especial com os EUA. Mas as motivaes de Aranha neste terreno eram tambm
condicionadas por suas percepes das conjunturas internacional e regional, de um lado, e
uma certa viso estratgica da insero do Brasil em ambas. Na verdade, essa viso
acompanha a evoluo das prprias conjunturas, e se traduz em objetivos especficos distintos
a serem assegurados por aquele relacionamento. Num primeiro momento, a anlise pessimista
de Aranha sobre o ambiente externo, marcado por crescentes ameaas e incertezas, o leva a
enfatizar as fragilidades do Brasil tanto no contexto internacional quanto no continental. A
necessidade de um alinhamento com os EUA se d, portanto, como estratgia de superao
daquelas fragilidades. Posteriormente, a viso sobre a conjuntura internacional se torna menos

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sombria e a aliana com Washington passa a ser vista como instrumento de projeo
internacional do pas, agora fortalecido interna e externamente.
Ao longo dos anos 30, as percepes de Aranha sobre o contexto internacional
enfatizavam continuamente os elementos de instabilidade e anarquia, evidenciados pelo
recrudescimento dos impulsos imperialistas, as crescentes rivalidades intra e extra-europias
e a formao de alianas diplomtico-militares que, para ele, conduziriam inevitavelmente a
uma nova guerra, de propores talvez mundiais. Ao mesmo tempo, a percepo da fraqueza
econmica e militar do Brasil, bem como de seu crescente isolamento diante do sistema de
alianas que se delineava, levavam-no a preconizar a necessidade de uma aliana estratgica
com uma potncia hegemnica, nica forma de assegurar a soberania e integridade nacionais
(Hilton, 1994). A eleio dos EUA como nico aliado potencial obedeceria a injunes
naturais, j sedimentadas pela secular aliana tcita (grifo nosso) que unia os dois pases:
posio geogrfica, histria, cultura, complementaridade econmica, afinidades polticas e
toda a gama de argumentos invocados desde Rio Branco para construir a imagem de uma
amizade tradicional inexorvel entre Brasil e EUA, baseada em interesses recprocos.
Para Aranha, a preservao desse relacionamento especial passava necessariamente pelo
apoio decisivo aos objetivos da poltica externa americana, o que cumpriria uma dupla
funo: do ponto de vista de Washington, serviria para demonstrar que, de fato, o Brasil era o
mais fiel e confivel aliado na Amrica do Sul; do ponto de vista brasileiro, asseguraria o
papel de interlocutor privilegiado no continente e a imagem de uma unidade de vistas e
ao entre as duas maiores potncias do hemisfrio.
nesse sentido que se deve compreender o vigoroso apoio emprestado por Aranha ao
novo impulso vivido pelo pan-americanismo, agora sob nova roupagem: primeiro, a Boa
Vizinhana de Roosevelt, depois o apoio hemisfrico ao esforo de guerra norte-americano.
Para o chanceler brasileiro, as bases de uma comunidade panamericana sustentavam-se sobre
dois pilares principais. O primeiro remetia aos princpios monrostas da inviolabilidade das
Amricas unidas frente a um agressor externo (que continuava fundamentalmente localizado

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na Europa), e formando uma comunidade homognea de naes unificadas por valores morais
e civilizatrios comuns (pacifismo, solidariedade, liberdade, respeito ao direito internacional
e soberania), que se caracterizavam justamente por seu contraste em relao aos valores
segregados pelo agressor. O segundo argumento ressaltava a noo de solidariedade
continental, que pressupunha uma ao unificada e coletiva contra qualquer agresso, real ou
potencial, externa. Na medida em que os EUA seguiam sendo o epicentro do sistema
panamericano, era em torno dele que esta solidariedade deveria ser organizada (Hilton, 1994;
Moura, 1980).
Por outro lado, a aliana tcita com os EUA no era mais percebida apenas como um
recurso simblico ou diplomtico, mas devia atender satisfao de interesses bastante
concretos, o que reforava a sua dimenso instrumental. percepo das imensas fragilidades
do pas no plano externo somava-se um vigoroso movimento interno de modernizao
econmica e social. Na conjuntura interna dos anos 30, as elites outrora unidas pela bandeira
comum da revoluo agora se dividiam em torno de diferentes projetos de modernidade, que
por sua vez implicavam diferentes vises de temas como organizao poltica e social,
industrialismo, protecionismo, livre-cambismo e intervencionismo estatal. A maioria desses
projetos envolvia um certo grau de instrumentalizao das relaes externas para sua
consecuo. Esse embate interno, por sua vez, tinha como pano de fundo uma guerra de
propaganda poltica, ideolgica e militar envolvendo dois blocos de aliana diplomticomilitar que se apresentavam ao mundo como modelos distintos de organizao poltica,
econmica e social. Como chanceler, Aranha enfrentava a presso constante das disputas
intraburocrticas do Estado Novo, que impunham uma linha divisria clara entre setores que
nutriam notrias simpatias pelo nazi-fascismo (Dutra, Ges Monteiro e Filinto Mller
frente) e os setores que, liderados por ele, favoreciam as foras aliadas. Ele tinha, portanto,
uma percepo clara de que a construo de um consenso interno favorvel aos EUA
impunha a necessidade de que o relacionamento especial no ficasse apenas no plano das

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manisfestaes simblicas, tendo que se traduzir em gestos concretos que atendessem s


demandas brasileiras de reequipamento econmico e militar (Hilton, 1994; Moura, 1980).
O outro lado da moeda da aliana tcita com os EUA dizia respeito ao contexto
continental. Aranha compartilhava da imagem, ainda dominante entre as elites dirigentes, do
Brasil como pas enfraquecido militarmente e cercado por vizinhos potencialmente hostis,
num ambiente dominado por rivalidades passadas e disputas de hegemonia. Evidentemente, a
ameaa maior, neste caso, continuava a vir da Argentina e suas pretenses hegemnicas em
relao ao Prata, mas interessante observar que a linha de raciocnio do chanceler a esse
respeito tambm apresentava continuidades em relao a Rio Branco, combinando percepes
de conflito e rivalidade e estratgias de cooperao. De um lado, ele buscou sistematicamente
instrumentalizar o bom relacionamento diplomtico do Brasil com Washington para assegurar
a supremacia brasileira na Amrica do Sul, especialmente frente Argentina. Um exemplo
desta instrumentalizao era sua preocupao de que a poltica de Boa Vizinhana
empreendida por Rooselvelt acabasse por levar a um desprestgio do Brasil no continente,
na medida em que ela privilegiava uma aproximao com todos os pases latino-americanos.
Da mesma forma, ele pretendeu, sem sucesso, utilizar as relaes bilaterais com os EUA para
assegurar o rearmamento e a supremacia militar brasileira sobre a Argentina (Hilton, 1994 e
s.d.).
Mas foi justamente sua percepo do potencial de conflito presente nas relaes entre
Brasil e Argentina que levou Aranha a enfatizar iniciativas que buscavam a cooperao, a
consulta mtua e a criao de interesses recprocos. Ele acreditava que qualquer ao
conjunta de sucesso na Amrica do Sul deveria necessariamente passar por um entendimento
prvio entre suas duas maiores potncias, e preocupava-se com a persistncia de conflitos
como a Guerra do Chaco e a disputa de fronteiras entre Peru e Equador. Alm disso, mesmo a
solidariedade continental em torno dos EUA por ele defendida se enfraquecia politicamente
com as perspectivas de uma defeco argentina. Nesse sentido, o chanceler chegou a idealizar
uma entente defensiva (tambm no implementada) unindo os dois pases, com vistas

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coordenao de aes comuns. Ao mesmo tempo, ele concedia ao comrcio bilateral uma
importncia estratgica no sentido de neutralizar divergncias e rivalidades. Apostando no
potencial de complementaridade entre as economias argentina e brasileira, estimulou a
assinatura do primeiro acordo de comrcio entre os dois pases desde 1856 (Hilton, 1994).
A evoluo da guerra, as perspectivas de uma vitria aliada, a entrada brasileira no conflito
e a natureza da sua colaborao, atravs da FEB, produziram em Aranha uma viso mais
otimista da conjuntura internacional e do papel relevante que o Brasil poderia nela
desempenhar, com potencial econmico, demogrfico e territorial para adquirir um status
futuro de grande potncia. Para Aranha, o Brasil desfrutava de um prestgio internacional
sem precedentes no imediato ps-guerra, que cabia resguardar mediante uma viso estratgica
que privilegiasse objetivos de longo prazo da poltica externa. Neste contexto, via com
preocupao o alinhamento automtico que caracterizou a diplomacia brasileira durante o
governo Dutra. Para Aranha, iniciativas como a ruptura de relaes diplomticas com a URSS
(1947) ou o voto automtico com os EUA na ONU em questes secundrias nada
acrescentavam relao especial por ele defendida, apenas contribuindo para enfraquer o
poder de barganha do Brasil e prejudicar sua imagem perante a comunidade internacional
(Hilton, 1994; Moura, 1982).
Essa postura crtica foi, inclusive, se acentuando, medida que ele reconhecia que a
posio de aliado especial havia, de fato, rendido poucos frutos concretos e gerado grandes
frustraes (como, por exemplo, em relao s reivindicaes brasileiras de tratamento
especial no tocante a seus projetos de desenvolvimento econmico). J no final dos anos 50,
Aranha percebia que a ascenso dos EUA condio de potncia mundial redundara na
baixssima prioridade estratgica que este pas concedia Amrica Latina, enfraquecendo
enormente o poder de barganha de naes como o Brasil e transformando a idia de um
relacionamento especial num instrumento intil. Atento s mudanas da conjuntura
internacional e emergncia do ento chamado mundo afro-asitico, ele uma vez mais
criticava as posies excessivamente alinhadas da diplomacia brasileira como o voto

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alinhado s potncias ocidentais em temas ligados descolonizao e alertava para os


prejuzos que isto poderia trazer, no longo prazo, para o prestgio internacional do pas. De
fato, as novas informaes geradas pelo ambiente externo tiveram um impacto transformador
sobre as percepes de Aranha, que se encaminham progressivamente para uma imagem da
insero externa do Brasil no apenas como parte do Ocidente, mas como pertencente ao
mundo. Aqui, portanto, ele antecipava uma concepo universalista que s se tornaria
dominante nos anos 60 (Hilton, 1994; Alencastre, 1961).
Situado no extremo oposto, Joo Neves da Fontoura pode ser considerado como o tpico
representante do americanismo excessivamente ideolgico que Osvaldo Aranha procurava
combater. De fato, as percepes de Fontoura a respeito do contexto internacional e das
formas de insero do Brasil nesse contexto so fortemente marcadas por um vis ideolgico,
ao qual freqentemente se associa a posio conservadora por ele assumida frente poltica
interna, que o levaria, inclusive, ruptura com Vargas.
Internalizando plenamente os supostos ideolgicos da Guerra Fria, Joo Neves via o
conflito Leste/Oeste como um choque entre diferentes concepes filosficas e civilizatrias,
onde o que estava em jogo era, de fato, a defesa da civilizao crist contra o totalitarismo
comunista. Nesta perspectiva, pertencer ao Ocidente implicava, naturalmente, o apoio
incondicional poltica internacional dos EUA. O alinhamento apresentava-se como fato
inexorvel, na medida em que estava cimentado por motivos de ordem moral e ideolgica e
era a condio mesma de defesa e sobrevivncia do mundo livre.
No obstante, este alinhamento deveria se ajustar no apenas aos imperativos de assegurar
a defesa do Ocidente cristo, mas tambm a alguns interesses concretos perseguidos pela
poltica externa brasileira. Aqui, podemos recortar dois momentos distintos nas percepes
de Joo Neves a respeito das relaes com os EUA e do papel que estas deveriam cumprir na
implementao dos objetivos especficos da diplomacia nacional.
No primeiro deles, durante sua curta permanncia frente do Itamaraty no governo Dutra,
Neves o porta-voz da percepo dominante entre as elites brasileiras de que o Brasil havia

23

ascendido a um novo patamar no plano internacional, dada a natureza de sua colaborao ao


esforo de guerra aliado e a relao especial mantida com os EUA. Assegurar a continuidade
deste relacionamento tornava-se, de fato, o objetivo prioritrio da poltica externa, pois era
atravs dele que toda uma gama de interesses especficos como o fluxo de recursos
externos para o reequipamento econmico do pas e a manuteno da supremacia poltica e
militar na Amrica do Sul seriam contemplados (Moura, 1982). A condio de aliado
especial, invariavelmente invocada pelo chanceler em seus pronunciamentos, tinha por base
a solidariedade poltica, econmica e militar emprestada pelo Brasil causa aliada que
envolvera inclusive a participao de tropas brasileiras lutando lado a lado com os exrcitos
aliados , a qual conferiria ao pas uma posio nica na Amrica Latina, assegurando-lhe
um espao ao lado dos grandes nas conversaes de paz e na ordenao do sistema
internacional no imediato ps-guerra (Fontoura, s. d.).
No plano regional, a posio de aliado especial se traduzia em um apoio incondicional
poltica hemisfrica de Washington, que agora se orientava para a construo da
institucionalidade do sistema interamericano (OEA, TIAR), de forma a enquadr-lo nos
objetivos globais da poltica externa norte-americana. Assim, interessante observar que o
discurso panamericanista de Neves evolui da noo de solidariedade continental
(predominante em Aranha, antes e durante a Segunda Guerra) para a defesa de um sistema
continental, cuja formao seria o coroamento natural de todo o movimento panamericano
iniciado com Monroe e Bolvar. Tratava-se de um sistema integrado por pases livres
que se relacionavam movidos por valores e ideais comuns (pacifismo, no-interveno,
igualdade jurdica entre os Estados) e que tinha por objetivo promover a cooperao
poltica, militar e econmica do hemisfrio e defend-lo da agresso externa (agora deslocada
do nazi-fascismo para o comunismo) atravs do princpio da defesa coletiva. Ao mesmo
tempo, em sintonia com as diretrizes da poltica global do aliado, Neves enfatizava que a
existncia de um sistema regional no era incompatvel, mas antes deveria se somar atuao

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dos pases americanos no organismo internacional ento recm-criado, visto como


imprescindvel manuteno da paz e segurana internacionais (Fontoura, s.d.).
J no segundo perodo em que Joo Neves esteve frente da chancelaria, durante o
segundo governo Vargas, suas percepes adquiririam novas nuances, provavelmente
influenciadas pelas posies do prprio Getlio. Agora o alinhamento, ainda que justificado
por meio de razes de cunho ideolgico, visto no s como um objetivo mas tambm como
um instrumento da poltica externa, atravs do qual se deveria assegurar o comprometimento
norte-americano com o atendimento das demandas brasileiras de assistncia econmica e
militar. Tratava-se, portanto, de uma tentativa de reeditar o alinhamento negociado que a
dupla Vargas/Aranha implementara com sucesso nos acordos de 1942. Dez anos depois, e
diante de uma conjuntura novamente percebida como favorvel devido ao envolvimento
norte-americano na Guerra da Coria, Neves sustentava uma viso extremamente otimista e
positiva do poder de barganha brasileiro em relao a Washington. Ele preconizava, ento, a
associao estreita entre as reivindicaes brasileiras e a necessidade dos EUA de assegurar o
apoio continental sua ao no conflito asitico. Para ele, quanto maior fosse o apoio do
Brasil s prioridades poltico-estratgicas de Washington inclusive com a participao
direta na guerra coreana, atravs do envio de tropas maiores seriam os ganhos no plano das
relaes bilaterais (Hirst, 1990).
No que se refere ao plano continental, as concepes de Joo Neves apenas davam
continuidade e mesmo aprofundavam postura j tradicional de instrumentalizar o
relacionamento bilateral com os EUA para assegurar uma posio de proeminncia na regio.
O principal alvo, aqui, continuava sendo a Argentina, numa percepo em que as relaes
envolvendo os trs pases eram sempre concebidas como um jogo de soma zero. Assim,
Fontoura acreditava que as histricas divergncias entre os EUA e a nao platina resultavam
em ganhos para o Brasil, enquanto, inversamente, qualquer melhoria no relacionamento dos
dois era percebida como negativa (Hirst, 1985).

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Na realidade, a problemtica do relacionamento entre Brasil e Argentina se revelaria como


uma das mais explosivas a ser enfrentada por Joo Neves durante sua segunda gesto como
ministro, revelando claramente de que forma se mesclavam, em suas crenas, as associaes
entre o ambiente interno e externo. Sua firme oposio s supostas tentativas de Vargas e
Pern de reeditar o Pacto ABC, agora com motivaes predominantemente econmicas, se
prendia, em primeiro lugar, a uma viso extremamente negativa do peronismo e das possveis
associaes que este poderia estabelecer com o trabalhismo brasileiro na implementao de
uma suposta repblica sindicalista. De fato, as denncias de Neves quanto aos
entendimentos secretos entre Pern e Vargas visavam claramente a objetivos polticos
domsticos, inserindo-se no quadro mais geral de desestabilizao do governo Vargas atravs
da crescente polarizao entre a oposio liberal-conservadora, qual ele se ligava, e as
foras nacionalistas de centro-esquerda. Por outro lado, as suspeitas do chanceler em relao
ao peronismo estendiam-se tambm ao campo da poltica externa. Joo Neves acreditava que
a base da poltica externa de Pern continuava sendo a formao de um bloco continental que,
sob a hegemonia da Argentina, funcionasse como polo de oposio aos EUA. Ele visualizava
(e temia) o potencial que uma aproximao poltica e econmica entre Argentina, Brasil e
Chile poderia ter em termos do deslocamento do epicentro do sistema interamericano. Para
ele, blocos regionais ou sub-regionais como os preconizados pelo Pacto ABC eram
inadmissveis, na medida em que abriam brechas perigosas na unidade hemisfrica, com a
possibilidade de excluso dos EUA. Nesse sentido, ele julgava que as relaes entre os pases
do hemisfrio deveriam continuar privilegiando os instrumentos de cooperao econmica,
poltica e militar que o sistema interamericano j havia consolidado, tais como o TIAR e a
OEA. Tambm neste caso, as relaes do Brasil com a Amrica Latina e os EUA eram
percebidas como um jogo de soma zero, onde a inclinao por um dos plos implicava
necessariamente o afastamento do outro, no havendo espao para possveis composies
entre uma poltica para o continente e outra para os EUA (Fontoura, 1957).

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San Thiago Dantas e Arajo Castro: as bases da Poltica Externa Independente


O incio dos anos 60 daria lugar formulao de um novo paradigma de poltica externa, o
primeiro a se impor, de fato, como alternativa ao americanismo vigente desde Rio Branco. A
caracterstica principal deste novo paradigma justamente o fato de que o eixo da poltica
externa se desloca da aliana especial com os EUA para uma concepo globalizante da
insero internacional do pas. Ao contrrio da frmula legada pelo baro, agora o
relacionamento com os EUA concebido no como um instrumento para aumentar o poder
de barganha externo, mas como a conseqncia da prpria ampliao deste poder, que deve
ser construdo autonomamente pelo Brasil (Lima, 1994). Tal poder, por sua vez, deve resultar
de uma ao externa global, onde a avaliao de possveis alianas, sejam elas tticas ou
estratgicas, orientada menos por alinhamentos poltico-estratgicos estabelecidos a priori
do que pelos imperativos do interesse nacional.
A Poltica Externa Independente (PEI), primeiro formato histrico deste novo paradigma,
incorporaria plenamente elementos que j eram, ento, percebidos como parte integrante do
acervo diplomtico permamente brasileiro, embora a eles acrescentando uma agenda
diplomtica totalmente nova. Contempornea, historicamente, de uma conjuntura
internacional marcada pela dtente e pela emergncia de movimentos que contestavam
fortemente a lgica da bipolaridade (neutralismo e descolonizao afro-asitica), tal poltica
libertaria a diplomacia brasileira da camisa de fora ideolgica da Guerra Fria, deslocando-a
do eixo Leste/Oeste para uma perspectiva universalista das relaes internacionais e uma
percepo da emergncia e importncia do eixo Norte/Sul. Como conseqncia, assiste-se
multilateralizao da ao externa, seja em termos das principais temticas constantes da
agenda (descolonizao, desarmamento, desenvolvimento e autodeterminao), seja pelos
foros nos quais estas questes passariam a ser enfrentadas (OEA e, especialmente, agncias
da ONU). Simultaneamente, consolida-se uma nova percepo da articulao entre as
demandas polticas e econmico-sociais internas e a atuao internacional do pas. A poltica
externa concebida como uma projeo no mundo daquilo que o pas intrinsecamente: um

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pas de dimenses continentais, de base tnica multirracial e com razes culturais indgenas,
europias e africanas, fortemente comprometido com a democracia representaiva e em
processo de desenvolvimento acelerado (Arajo, 1991; Amado, s.d.; Fonseca Jr., s.d.; Storrs,
1973; Quadros, 1961).
Dois atores seriam protagonistas fundamentais na formulao deste novo paradigma de
poltica externa: San Thiago Dantas e Arajo Castro. Na verdade, os dois apresentam uma
trajetria pessoal bastante diferenciada, mas que tambm no deixa de ser reveladora da
emergncia de foras inovadoras na composio poltica e social das elites dirigentes
nacionais.
Poltico de formao humanista e fortes convices democrticas e reformistas, San
Thiago Dantas representava a ala mais moderada e pragmtica do trabalhismo brasileiro, por
ele mesmo classificada como esquerda positiva, em oposio esquerda negativa e
radical representada por personagens como Leonel Brizola. Sua atuao como parlamentar e
intelectual pautou-se pela defesa da reforma social, mas sempre dentro de uma estratgia
gradualista que no apresentasse rupturas com a ordem democrtica. A associao constante
entre democracia representativa, desenvolvimento econmico e justia social um trao
fundamental do pensamento de Dantas, assinalando uma notvel coerncia entre suas
concepes da poltica interna e externa.
De fato, tanto nas formulaes de Dantas quanto nas de Arajo Castro pode-se delinear
trs influncias intelectuais que concorrem para a estruturao de um universo cognitivo
novo. A primeira refere-se persistncia da tradio realista e sua concepo do sistema
internacional como arena anrquica e dominada por relaes de poder, embora associada a
uma nova percepo quanto existncia de normas que regulam aquelas relaes. A segunda
diz respeito a uma influncia do pensamento nacional-desenvolvimentista elaborado a partir
do ISEB, que fornece a base conceitual para uma conscientizao interna quanto ao estgio de
subdesenvolvimento do pas e sua necessria projeo para a poltica externa.

As

formulaes isebianas oferecem o instrumental cognitivo necessrio para uma crtica ao

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paradigma americanista vigente, na medida em que enfatizam o descompasso entre as


necessidades domsticas de desenvolvimento econmico e social e as prioridades externas,
orientadas por condicionamentos poltico-estratgicos (Lima, 1993 e 1994.; Jaguaribe, 1958).
Por fim, as concepes de ambos revelam uma forte influncia do pensamento da CEPAL,
que oferece os argumentos intelectuais para a construo de uma identidade econmica entre
os

pases

latino-americanos,

unificando-os

em

suas

especificidades

nacionais

simultaneamente diferenciando-os dos pases desenvolvidos. Mais do que isso, as


formulaes cepalinas conferem racionalidade econmica emergncia dos pases perifricos
como atores coletivos no plano internacional (Lima, 1993).
A chave para a compreenso do pensamento de San Thiago Dantas , em primeiro lugar,
sua viso sobre o processo poltico e econmico-social interno e de que forma a poltica
externa deveria se ajustar a este processo. Ao mesmo tempo, suas percepes sobre o sistema
internacional, a natureza dos conflitos ali vigente e o grau de permissibilidade que este
sistema oferece aos pases subdesenvolvidos fornecem o quadro mais genrico a partir do
qual o Brasil deveria definir suas opes internacionais.
Dantas via a poltica externa no como uma simples deciso de governo, mas sim como
o resultado de um processo de amadurecimento poltico e cultural interno. A dependncia
de uma poltica externa no deveria ser julgada luz de critrios morais, vista como mero
servilismo ao exterior, mas a partir de conceitos sociolgicos que permitiriam identificar a
intrnseca associao entre a evoluo da cultura poltica nacional e seus reflexos sobre a
atuao diplomtica. Para ele, o determinante fundamental da PEI era uma nova conscincia
quanto ao grau de inferioridade e dominao a que o pas estava condenado em virtude de seu
subdesenvolvimento, que s poderia ser rompido por uma poltica emancipatria e
revolucionria, que apontasse para a reforma das estruturas sociais vigentes. O despertar
desta nova conscincia entre os povos subdesenvolvidos permitia a identificao de interesses
comuns e a progressiva unificao de sua conduta internacional, evidenciando a emergncia
de uma fora histrica nova (Dantas, 1964).

29

A percepo do novo papel a ser desempenhado pelos pases subdesenvolvidos articulavase, por seu turno, sua viso sobre a conjuntura internacional e a evoluo da bipolaridade.
Aqui, ele defendia a tese da convivncia competitiva, pela qual ambos os blocos,
impossibilitados de se eliminarem mutuamente e obrigados convivncia, ao dilogo e
negociao, buscariam formas de competio pacfica onde Ocidente e Oriente sofressem
influncias mtuas. De fato, Dantas temia que a dtente pudesse evoluir para alguma forma
de condomnio entre as superpotncias (o congelamento do poder mundial
posteriormente retomado por Arajo Castro), implicando algum tipo de partilha do mundo em
reas de influncia estanques. Por outro lado, a persistncia do conflito Leste/Oeste como
competio regulada permitia ao pases subdesenvolvidos, no diretamente comprometidos
com qualquer dos blocos, um alto grau de flexibilidade em termos de ao internacional.
Aqui se situaria a base da PEI, onde a poltica correta consiste no em emprestar apoio
irrestrito a cada um dos blocos, mas em situar-se num plano intermedirio, estimulando as
posies positivas de cada um na preservao da paz (Dantas, 1962).
Contudo, uma das preocupaes recorrentes do chanceler seria a de estabelecer a
diferenciao entre neutralismo e independncia. Para ele, a PEI no implicava qualquer
forma de incerteza, por parte do pas, em relao ao fato de pertencer ao mundo ocidental,
mas tampouco o eximia de buscar a convivncia sem subordinao com todos os Estados,
independentemente de regimes ou ideologias. A independncia seria um estgio que os povos
atingem quando se revelam capazes de identificar, em meio polarizao poltica, a posio
que melhor convm ao seu interesse nacional, ao passo que o neutralismo implicaria a
rigidez de uma posio intermdia, portanto limitadora da margem de manobra externa
(Dantas, 1964).
Um terceiro ponto a ressaltar no pensamento de San Thiago Dantas o seu enftico apoio
ao movimento, ento j iniciado pela criao da ALALC, de integrao latino-americana e a
importncia crucial assumida, dentro deste movimento, pelas relaes Brasil/Argentina. Aqui,
ele daria continuidade a uma tendncia recente da diplomacia brasileira, inaugurada no

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governo JK, de conceber o relacionamento entre os dois pases a partir de uma nova
dinmica, que enfatizava os elementos de integrao e cooperao, construdos em torno de
uma identidade comum latino-americana e perifrica. Um aspecto importante desta nova
tendncia dizia respeito percepo, claramente desenvolvida por Dantas, da existncia de
uma sincronia histrica entre os projetos nacionais perseguidos pelas duas naes sulamericanas (ambos baseados no trinmio democracia-desenvolvimento-justia social), num
momento em que tambm se destacavam as afinidades de suas posies no campo da poltica
internacional. Para o chanceler, no apenas a integrao econmica, mas tambm uma intensa
cooperao cultural e cientfica se revelariam benficas para ambos os pases. Dantas
vislumbrava um mercado comum entre Brasil e Argentina como o ncleo de um futuro
mercado regional, ao qual se somariam os demais pases latino-americanos. Sua defesa da
integrao latino-americana ultrapassava o simples processo de liberalizao comercial
previsto pela ALALC, preconizando o aprofundamento da integrao econmica e o
entendimento cultural amplo que levariam, por fim, plena unio poltica (Dantas, 1962).
Ao mesmo tempo, o chanceler preconizava uma concepo nova de pan-americanismo,
assinalando as contribuies trazidas pela OPA no sentido de incorporar ao movimento a
temtica do desenvolvimento econmico e seu necessrio tratamento no plano multilateral,
superando a abordagem bilateral vigente desde a Segunda Guerra. Para ele, a emergncia de
uma posio comum entre os povos americanos subdesenvolvidos (grifo nosso) havia
provocado no hemisfrio a afirmao paralela de um latino-americanismo, articulador de
interesses diferenciados e mesmo contrapostos aos dos EUA (Dantas, 1962 e 1964).
Diferentemente de San Thiago Dantas, Arajo Castro pode ser considerado como o
inaugurador de uma nova tendncia na evoluo institucional do Itamaraty, qual seja, a
ocupao do primeiro escalo do ministrio por diplomatas profissionais cujo prestgio
poltico guarda uma relativa autonomia em relao s injunes da poltica interna. Esta
tendncia, que (et pour cause) ter plena continuidade durante o regime militar inaugurado
em 1964, assinala, em primeiro lugar, o alto grau de institucionalizao do Itamaraty como

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agncia burocrtica estatal e o seu progressivo monoplio sobre os processos de formulao e


implementao da poltica externa. Do ponto de vista desta ltima, o fato de que v se
transformando num territrio exclusivo dos diplomatas (que, quando muito, sofrem a
concorrncia de outras burocracias, como no caso dos militares) refora a crena j existente
que a socializao operada pelo prprio Itamaraty ajudara a consolidar de uma
diplomacia apartada do jogo poltico domstico, e guiada exclusivamente por interesses
nacionais dos quais os diplomatas so, naturalmente, os melhores intrpretes. Nesse
sentido, significativo que o prprio Arajo Castro, durante o perodo em que esteve frente
da chancelaria no governo Jango, tenha procurado se dissociar do processo de radicalizao
poltica vivenciado no plano interno.
Para se penetrar melhor nas concepes de Arajo Castro sobre a poltica externa
brasileira, importante assinalar a distino por ele mesmo construda entre poltica externa e
poltica internacional. A primeira diz respeito ao j consolidado acervo diplomtico
permanente equilbrio de poder no Prata, relaes amistosas com os EUA, posio e
contribuio nas guerras mundiais, defesa da igualdade soberana das naes e da soluo
pacfica das controvrsias , percebido como um fator de continuidade e consistncia. J a
segunda se refere definio de uma norma de conduta brasileira no mbito da comunidade
das naes, fixao de uma poltica frente aos problemas do mundo contemporneo. A
necessidade de formulao de uma poltica internacional advm das prprias possibilidades
de irradiao diplomtica que o pas detm, ancoradas em suas condies geogrficas,
econmicas e culturais e na prpria eficcia da implementao de sua poltica externa.
Tratava-se, portanto, de explorar as pontes naturais que o Brasil possua com todos os
continentes, e que lhe conferiam o direito e mesmo o dever de desempenhar um papel mais
ativo no cenrio internacional (Amado, 1982).9
De fato, as principais contribuies de Arajo Castro s formulaes da diplomacia
brasileira esto localizadas no campo do que ele mesmo denomina poltica internacional, ao

. Ver O congelamento do poder mundial, em Amado (1982).

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qual o embaixador legar conceitos verdadeiramente paradigmticos para a compreenso da


poltica externa do Brasil nos anos 60 e 70. Nesse sentido, pode-se estabelecer uma linha de
evoluo entre o pensamento do chanceler, ainda nos tempos da Poltica Externa
Independente, e o do embaixador em Washington (1971/1975); em parte, esta tambm uma
linha de evoluo entre a PEI e o pragmatismo responsvel.
No primeiro caso, as concepes de Castro so marcadas por uma viso razoavelmente
otimista do processo de dtente, que teria levado a uma relativa obsolescncia das
polarizaes ideolgicas caractersticas da Guerra Fria. O deslocamento do eixo Leste/Oeste
para novos pontos cardinais implicaria a transcendncia no apenas da diviso
Oriente/Ocidente como tambm do neutralismo ou no-alinhamento, na medida em que este
ltimo supe um mundo estratificado a partir daquele eixo. Nesse sentido, o aspecto mais
inovador do cenrio internacional residiria na emergncia de uma nova fora coletiva,
representada pela articulao de pequenas e mdias potncias que, margem das ideologias e
das polarizaes militares, unificavam sua ao internacional com base em objetivos tticos
que configuravam uma pauta de reivindicaes comuns. Castro concebe esta pauta mnima
a partir da famosa frmula dos trs D desarmamento, descolonizao e desenvolvimento
e de uma abordagem integrada desse trinmio (Amado, 1982).10
Neste contexto, a temtica do desenvolvimento econmico-social particularmente
valorizada, a partir de uma percepo que enfatiza a necessidade de uma responsabilidade
internacional neste terreno e, por conseqncia, de um tratamento multilateral, cujo principal
foro deve ser as Naes Unidas. Castro elabora o conceito de segurana econmica coletiva
correlato noo de segurana coletiva no campo poltico-estratgico para
demonstrar as estreitas articulaes entre paz, desarmamento e desenvolvimento.
Simultaneamente, a denncia das desigualdades do sistema econmico internacional
concentra-se agora na crtica cepalina estrutura e aos mecanismos de reproduo do
comrcio internacional, cuja contrapartida, em termos de ao poltica concreta, a defesa de

10

. Ver Desarmamento, descolonizao e desenvolvimento, em Amado (1982).

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uma nova diviso internacional do trabalho e o total apoio iniciativas como a UNCTAD
(Amado, 1982).
J no incio dos anos 70, o otimismo de Arajo Castro evoluiria para uma viso mais
sombria do cenrio internacional, onde os elementos de distenso e permissibilidade cedem
lugar nfase na rigidez e na estratificao. Castro se preocupa principalmente com a
evoluo da dtente para uma poltica de estabilizao e congelamento do poder mundial,
destinada manuteno, pelas superpotncias, do status quo emergido da Segunda Guerra. O
principal instrumento desta poltica seria o TNP (um tratado destinado a desarmar os
desarmados), que, ao criar duas categorias de pases os fortes, adultos e responsveis e
os fracos, no-adultos e no-responsveis , de fato institucionalizava a desigualdade na
distribuio dos recursos de poder entre as naes. Mais do que isso, o tratado estendia ao
campo da cincia e tecnologia prerrogativas que, at ento, haviam estado restritas s
questes de segurana (Amado, 1982).
A este quadro internacional viriam se somar, ainda, as percepes de Arajo Castro quanto
s potencialidades internas do Brasil e sua inevitvel projeo para o campo externo. Aqui, a
imagem a de um pas fortalecido pelo extraordinrio crescimento econmico, um Brasil
condenado grandeza, cuja poltica internacional deveria visar neutralizao de todos os
fatores externos que pudessem contribuir para a limitao de seu poder nacional. Tratava-se,
portanto, de remover quaisquer obstculos que pudessem ser percebidos como instrumentos
de conteno do inexorvel desenvolvimento econmico, cientfico e tecnolgico ao qual o
pas estava destinado.
Concluses
Procuramos aqui, a partir de uma abordagem histrica, recompor as percepes dos
objetivos e estratgias da poltica externa brasileira pela tica de alguns dos seus principais
formuladores, com nfase nas diversas imagens que se consolidaram a respeito da insero do
Brasil no continente e no mundo. Por sua vez, uma anlise mais detalhada do contedo dessas

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imagens nos remete a um quadro cognitivo mais amplo onde trs componentes fundamentais
devem ser considerados.
Em primeiro lugar, uma determinada percepo da natureza do sistema internacional e
como se regulam, dentro deste sistema, as relaes de poder. Muito embora tenhamos
delineado com clareza a hegemonia da tradio realista em ambos os paradigmas de poltica
externa, ficou tambm evidente a existncia de diferentes vises quanto s formas de
interao dos Estados na arena regional e internacional e aos mecanismos de regulao e
distribuio do poder.
Em segundo lugar, uma determinada percepo da insero regional e internacional do
pas, ou seja, do papel a ser desempenhado pelo Brasil no continente e no mundo. Lima
(1994) observa que a aspirao de converter o pas num ator relevante na poltica
internacional e a crena em uma especificidade frente aos demais pases latino-americanos
tm-se apresentado como temas relativamente permanentes da cultura poltica das elites
brasileiras. A isso acrescentaramos que, de fato, em suas origens histricas estes dois temas
se apresentaram de forma profundamente interligada, impondo uma dualidade constante entre
uma identidade americana (outrora europia) e uma identidade latino-americana, como
tambm entre as alianas estratgicas a serem desenvolvidas seja com a potncia hegemnica,
seja com os vizinhos continentais.
Por fim, a imagem de quem queremos ser no mundo no pode ser desligada daquela de
quem somos em casa ou, melhor dizendo, quais so as nossas caractersticas nacionais
intrnsecas, e, mais ainda, quais os modelos que gostaramos de seguir. Nesse sentido,
importante realizar um entrecruzamento das percepes do ambiente externo e das formas
pelas quais estas atuam como um reforo e/ou alternativa a determinados modelos de
organizao poltica, econmica e social no plano interno.

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