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IMPACTOS DA PEC n 241 no financiamento da Educao

Paulo Sena

E no andor de nossos novos santos

O sinal de velhos tempos
(Milton Nascimento Milagre dos Peixes)

A Proposta de Emenda Constituio -PEC, n 241, de 2016, visa alterar

o Ato das Disposies Constitucionais Transitrias (ADCT), para instituir o que
denomina Novo Regime Fiscal.
Para tanto, dispe:
Art. 104. A partir do exerccio financeiro de 2017,
as aplicaes mnimas de recursos a que se referem o
inciso I do 2 e o 3 do art. 198 e o caput do art. 212,
ambos da Constituio, correspondero, em cada
exerccio financeiro, s aplicaes mnimas referentes
ao exerccio anterior corrigidas na forma estabelecida
pelo inciso II do 3 e do 5 do art. 102 deste Ato das
Disposies Constitucionais Transitrias.
Ao faz-lo, e fixar nova forma (aplicao do ano anterior corrigida pelo
ndice Nacional de Preos ao Consumidor Amplo -IPCA) de clculo dos mnimos
constitucionais de sade e educao, no apenas muda a regra, mas atinge e
fere princpio sensvel, e assim viola clusula ptrea.
Prev a Carta Magna:
Art. 34. A Unio no intervir nos Estados nem no Distrito Federal,
exceto para:
[...]
VII - assegurar a observncia dos seguintes princpios
constitucionais:
[...]
e) aplicao do mnimo exigido da receita resultante de impostos
estaduais, compreendida a proveniente de transferncias, na
manuteno e desenvolvimento do ensino e nas aes e servios
pblicos de sade.

a Constituio Federal que prev que a vinculao de recursos da

receita de impostos manuteno e desenvolvimento do ensino, estabelecida
no art. 212, no apenas uma regra de alocao, mas , tambm e

principalmente, um princpio constitucional. Um princpio constitucional

sensvel, na expresso de Pontes de Miranda.
Uma vez desrespeitado este princpio, ocorre a mais grave sano no
Direito Constitucional: a decretao de interveno federal. Se a prpria
Federao, como forma de Estado, objeto (art.60,4,I) de clusula ptrea,
sano da gravidade da interveno federal no pode ter outra natureza.
Recorde-se, ainda, que a Constituio no poder ser emendada na
vigncia de interveno federal (art. 60, 1). O desrespeito ao princpio da
vinculao manuteno e desenvolvimento do ensino (MDE) afronta clusula
ptrea que, quando e enquanto violada, petrifica todo processo de alterao da
Constituio Federal. Sob interveno federal, no podem tramitar Propostas de
Emenda Constituio (PECs).
A constatao de que a vinculao um princpio constitucional, que
enseja a interveno federal (art.34, VII,e,CF), sob a qual sequer pode ser
apreciada qualquer emenda constitucional(art. 60, 1,CF) leva concluso
inescapvel de que se trata de clusula ptrea. Clusula ptrea violada pela PEC
n 241, de 2016. Sano to radical (interveno federal) justifica-se para
proteger o ncleo essencial do princpio da vinculao de recursos educao.
No se trata de exceo ao princpio da no-afetao, mas um princpio
autnomo, uma garantia constitucional qualificada ou de primeiro grau
(Bonavides,2016), formalmente caracterizada e que conta com a mxima
proteo de intangibilidade. Justifica-se plenamente porque a Educao ,
talvez, o setor que mais atravessa, que induz e refora polticas pblicas de
outros setores, que de natureza mais transversal para o cumprimento dos
objetivos da Repblica Federativa, previstos na Carta Magna:
Art. 3 Constituem objetivos fundamentais da Repblica
Federativa do Brasil:
I - construir uma sociedade livre, justa e solidria;
II - garantir o desenvolvimento nacional;
III - erradicar a pobreza e a marginalizao e reduzir as
desigualdades sociais e regionais;
IV - promover o bem de todos, sem preconceitos de origem,
raa, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminao.

Todos estes objetivos tm a educao como um de seus pilares.

Como j tivemos oportunidade de afirmar (MARTINS,2008), esse princpio
constitucional foi inscrito, pela primeira vez, na Carta de 1934 (art. 156). Tratase, talvez, de um dos mais significativos marcadores institucionais do grau de
democratizao da sociedade brasileira: em todos os momentos de fechamento
poltico o princpio esteve sob ataque e foi retirado da Constituio. Assim, com
os golpes do Estado Novo e do regime militar, as respectivas Cartas (1937 e
1967) derrubaram a vinculao. Ao fim do regime de exceo, a emenda Calmon
(Emenda Constitucional n 24/83, Constituio de 1967) foi aprovada,
restabelecendo o princpio.
Coube s Constituies que restabeleceram a democracia (1946, art.92 e
1988, art. 212) consagrar essa constante do constitucionalismo democrtico
brasileiro. Esse processo no se deu sem resistncias.
O impacto positivo dessa medida para a poltica educacional exige que se
mantenha a definio dada pelo poder constituinte originrio face s repetidas e
diversificadas formas de sua relativizao ou enfraquecimento.
Ao aprovar o Plano Nacional de Educao, que vigorou de 2001 a 2010,
o legislador diagnosticava (Lei n 10.172/01, substituda pela Lei n 13.005/14,
que aprovou o PNE 2014-2024, ora em vigor):
Embora encontre ainda alguma resistncia em alguns nichos da
tecnocracia econmica, mais avessos ao social, a vinculao de
recursos impe-se no s pela prioridade conferida educao, mas
tambm como condio de uma gesto mais eficaz. Somente a
garantia de recursos e seu fluxo regular permitem o planejamento
educacional.

Para Miguel Reale, a aplicao obrigatria da renda resultante de

impostos uma inovao fundamental que se incorporou a nossa tradio
(Educao e Cultura na Constituio Brasileira. In: Revista Brasileira de Estudos
Pedaggicos, Braslia, v.65, n 51, set/nov. 1984, p.652).

Nesta esteira, opinam Fbio Konder Comparato e lida Graziane Pinto

(Custeio mnimo dos direitos fundamentais, sob mxima proteo constitucional
Boletim de Notcias ConJur - 17 de dezembro de 2015):
- o comando de imutabilidade que confere mxima proteo aos direitos
fundamentais

tambm

se

estende

suas

garantias

estatudas

constitucionalmente;
- as garantias de financiamento contidas no prprio texto constitucional
revelam um grau mximo de proteo, para que os oramentos pblicos no
sejam omissos quanto satisfao material daqueles direitos.
Especificamente, em relao PEC 241, asseveram Fbio Konder
Comparato, Heleno Taveira Torres, lida Graziane Pinto e Ingo Wolfgang Sarlet
(Revista Consultor Jurdico, 27 de julho de 2016):
Tal inverso de piso para teto desprega a despesa do comportamento
da receita e faz perecer as noes de proporcionalidade e
progressividade no financiamento desses direitos fundamentais.
Assim, o risco de que sejam frustradas a preveno, a promoo e a
recuperao da sade de mais de 200 milhes de brasileiros. Ou de
que seja mitigado o dever de incluir os cerca de 2,7 milhes de crianas
e adolescentes, de 4 a 17 anos, que ainda hoje se encontram fora da
educao bsica obrigatria.

Cabe trazer colao a aplicao da tese da proibio do

retrocesso

social

como

obstculo

constitucional

frustao

ao

inadimplemento, pelo poder pblico, de direitos prestacionais, nos termos de

manifestao do Ministro Celso de Mello (ARE 639337 AgR, Relator:

Min.

CELSO DE MELLO, julgado em 23/08/2011):

A clusula que veda o retrocesso em matria de direitos a prestaes
positivas do Estado (como o direito educao, o direito sade ou
o direito segurana pblica, v.g.) traduz, no processo de efetivao
desses direitos fundamentais individuais ou coletivos, obstculo a que
os nveis de concretizao de tais prerrogativas, uma vez atingidos,
venham a ser ulteriormente reduzidos ou suprimidos pelo Estado.

Estabelecida a natureza de clusula ptrea do princpio da vinculao,

cabe analisar o mrito dos impactos negativos da PEC n 241/2016.
Em audincia pblica, em 24 de agosto de 2016, o Ministro da Fazenda,
Henrique Meirelles, em sua exposio comisso especial que analisa a PEC

n 241/2016, socorreu-se de transparncia (transparncia n26 - A PEC e os

gastos em sade e educao) com os seguintes argumentos:

- A PEC s altera a frmula de clculo do limite

mnimo de gastos. No obriga qualquer reduo de gastos.
- Em ambos os setores o gasto est bastante acima
do mnimo, e no ser cortado abruptamente.

Em primeiro lugar, observa-se que a segunda afirmao de certa forma

contradiz a primeira os gastos no sero cortados abruptamente mas, podese inferir, j que esto acima do mnimo, sero cortados...
Em segundo lugar, a violao de clusula ptrea no deve ser tratada de
forma to ligeira (s altera a frmula de clculo do limite mnimo).
verdade que os gastos esto acima do mnimo. No nenhuma
novidade.
Os patamares de aplicao da receita lquida de impostos (RLI), nos
ltimos anos foram, conforme o quadro abaixo.
Ano

Percentual da RLI aplicado

Fonte relator TCU

em MDE
2011

19,36%

RCGR (pg. 242) Jos

Mcio

2012

25,61%

RCGR - (pg. 291) Jos

Jorge

2013

22,54%

RCGR- (pg. 168)

Raimundo Carreiro

2014

23,14 %

RCGR (pg. 105)

Augusto Nardes

2015
Mdia

22,96%
2011-

RREO pg 08

22,7%

2015
Fontes: relatrios e pareceres prvios do TCU, em relao s Contas do Governo
da Repblica-RCGR (2011 a 2014) e Relatrio Resumido da Execuo
Oramentria da Unio (RREO -2015)

Alm dos recursos provenientes da receita lquida de impostos, o

financiamento da educao tem como outro pilar, o salrio-educao, (art.212,
5), contribuio social recolhida pelas empresas (2,5% da folha). Em 2015,
segundo dados do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao- FNDE, a
arrecadao bruta foi de R$19,27 bilhes.
Ento a educao j recebe muitos recursos (acima do mnimo
constitucional e da fonte do salrio-educao) e a PEC no obriga a cortar
gastos?
No assim.
Em primeiro lugar, o mnimo est subdimensionado. A receita da Unio
no cresce via impostos, mas sim via contribuies no vinculadas e no
compartilhadas. Em audincia pblica da Comisso Especial responsvel pela
anlise do Plano Nacional de Educao (PNE), na Cmara dos Deputados, em
06/07/11, o economista e especialista em finanas pblicas, Jos Roberto
Afonso, destacou
a Educao um setor financiado por impostos, mas os
impostos ficaram para trs dentro da carga tributria, que foi
crescendo pela via das contribuies sociais, no compartilhadas com
os entes subnacionais e no sujeitas vinculao manuteno e
desenvolvimento do ensino (MDE).
Nos ltimos dez anos (2001-2011) a carga tributria
federal subiu 4,2%do PIB, mas o gasto vinculado para a educao
no mbito federal subiu apenas 0,2% do PIB.
E, no caso dos estados, houve um encolhimento das receitas
do ICMS e das advindas do IPI (fundos de participao).

Assim, no impressiona o argumento de que seria preservado o patamar

de dezoito por cento da receita lquida de impostos.
necessrio desfazer algumas confuses conceituais, infelizmente
reproduzidas eventualmente. A educao no tem 18% da receita do oramento
da Unio e 25% da receita do oramento de estados e municpios. No conta
com 18% da receita tributria - j que, alm dos impostos, a receita tributria
compe-se de impostos e, majoritariamente, de contribuies. Receitas
oramentrias, tributrias e receita lquida de impostos so recursos diferentes,
com grandezas diferentes.

Os recursos do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao

Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao (Fundeb) no so
recursos novos para o conjunto de receitas da educao, mas apenas
subvinculaes dos recursos de MDE os recursos provenientes da receita
lquida de impostos.
Segundo estudos da Consultoria de Oramento e Fiscalizao Financeira
da Cmara dos Deputados -Conof/CD (MENDLOVITZ,2016), se aplicada a regra
da PEC n 214/2016 para o perodo de 2010 a 2016, o comportamento dos
gastos em educao seria conforme a tabela abaixo.
MDE Piso CF X PEC 241/16 Simulao 2010 a 2016 (tabela 8 estudo
n 11/2016 - Conof/CD).
valores em bilhes de reais
Receita
Piso atual
Piso da
Diferena
Aplicao
Ano
lquida de
(18% da
PEC
Piso (PEC
em MDE
impostos
RLI)
(IPCA)
e CF/18%) (executado)
(RLI)
(a)
(b)
(c= b a)
(d)
2010
173,5
31,2
31,2
--33,7
2011

205,5

37,0

33,0

-4,0

39,8

2012

218,8

39,4

35,2

-4,2

56,0

2013

239,1

43,0

37,2

-5,8

53,9

2014

245,5

44,2

39,4

-4,8

56,8

2015

258,6

46,5

42,0

-4,5

59,4

2016

259,7

46,7

46,5

-0,2

59,7

Fonte: Marcos Mendlovitz - Estudo tcnico n11/2016 - Anlise dos efeitos da

PEC n 241 sobre a Manuteno e Desenvolvimento do Ensino.

O autor esclarece:
Da anlise da tabela acima, observa-se que com a aplicao
do mecanismo da PEC 241 haveria reduo dos recursos aplicados
educao de tal modo que nem a aplicao efetiva em MDE atingiria o
piso constitucional de 18% estabelecido pelo caput do art. 212, exceto
em 2016.
Somente diante de um cenrio de queda na arrecadao de
impostos com inflao alta (como est a ocorrer no exerccio de 2016
em relao a 2015) que se verificaria melhora na aplicao dos
recursos em comento, ainda assim aqum do projetado em 2016 para
a regra atual.

MDE Piso CF X PEC 241/16 Projeo 2016 a 2025 (tabela 9 - estudo

Conof/CD)

2016

Receita
lquida de
impostos
(RLI)
259,7

valores em bilhes de reais

Piso atual
Piso da PEC
Diferena
(18% da RLI)
(IPCA)
Piso (PEC e
(a)
(b)
CF/18%)
(c= b a)
46,7
46,7
----------

2017

276,7

49,8

50,2

0,4

2018

296,4

53,3

52,9

-0,4

2019

315,9

56,9

55,6

-1,3

2020

336,7

60,6

58,1

-2,5

2021

359,8

64,8

60,7

-4,1

2022

384,4

69,2

63,4

-5,8

2023

411,8

74,1

66,3

-7,8

2024

442,1

79,6

69,2

-10,4

2025

475,9

85,7

72,4

-13,3

Ano

Fonte: Marcos Mendlovitz - Estudo tcnico n11/2016 - Anlise dos efeitos da

PEC n 241 sobre a Manuteno e Desenvolvimento do Ensino.
Verifica-se a tendncia de queda dos recursos da educao. Conclui o
estudo: As projees para avaliar o impacto da PEC nos pisos da sade e
educao mostram que as diferenas entre os mnimos atuais e os propostos
podem se ampliar no futuro, com a retomada do crescimento econmico.
Com o prazo de vinte anos, estabelecido no art. 101 - prazo de cinco PPAs
e dois PNEs - inviabilizado o financiamento do PNE em vigor e do prximo
PNE (2024-2034?).
Aqui cabe ressaltar a trplice dimenso do PNE: poltica de Estado, regra
jurdica e pacto poltico.
Em primeiro lugar, trata-se de uma poltica de Estado, para alm de
governos, assim configurada pela Emenda Constitucional n 59, que tornou o
PNE um plano decenal e qualificou seu papel, no sentido de organizar o sistema
nacional de educao.
Em segundo lugar, uma regra jurdica, que gera obrigaes, que
podem ser exigidas judicialmente, sobretudo se atingirem o ncleo essencial do

direito educao e, inclusive para esclarecer eventuais atrasos e

descumprimentos de metas e submeter-se a termos de ajuste de conduta. No
, por esse motivo, uma mera carta de intenes.
Finalmente, o plano foi exaustivamente discutido pelo Congresso
Nacional, com um nmero recorde de emendas na Cmara dos Deputados 2.916 emendas, na fase inicial, e mais 449, ao substitutivo do relator Angelo
Vanhoni. Foram diversas audincias pblicas, houve ampla participao da
cidadania. O PNE representa um pacto poltico em prol da Educao, com
aprovao praticamente unnime das diferentes foras e posies polticas da
Cmara dos Deputados.
A PEC n 241 no leva em considerao este papel estratgico do PNE
para o desenvolvimento da educao e, assim, do pas.
Estabelece limites individualizados (art. 102), cujo valor refere-se ao
exerccio imediatamente anterior, corrigido pela variao do ndice Nacional de
Preos ao Consumidor Amplo -IPCA (art. 103).
Em caso de descumprimento dos limites, veda (para o Poder ou rgo
que descumpriu o limite):
I - concesso, a qualquer ttulo, de vantagem, aumento,
reajuste ou adequao de remunerao de servidores pblicos,
inclusive do previsto no inciso X do caput do art. 37 da Constituio,
exceto os derivados de sentena judicial ou de determinao legal
decorrente de atos anteriores entrada em vigor da Emenda
Constitucional que instituiu o Novo Regime Fiscal;
II - criao de cargo, emprego ou funo que implique
aumento de despesa;
III - alterao de estrutura de carreira que implique aumento
de despesa;
IV - admisso ou contratao de pessoal, a qualquer
ttulo, ressalvadas as reposies de cargos de chefia e de direo que
no acarretem aumento de despesa e aquelas decorrentes de
vacncias de cargos efetivos; e
V - realizao de concurso pblico.

Como o corte de gastos e as restries adicionais, previstas na redao

proposta pela PEC para o art. 103 do ADCT, podem impactar algumas das metas
do PNE?

10

O primeiro desafio, contido no PNE, mas que o precede, uma vez que foi
inserido na Constituio Federal pela Emenda Constitucional n 59 a
universalizao da educao bsica obrigatria de quatro a dezessete anos.
No s com a universalizao se preocupa a Carta Magna, mas tambm
com a garantia de padro de qualidade (art.206, VII). Dispe ainda, o texto
constitucional:
Art.212...................................
................
3 A distribuio dos recursos pblicos assegurar prioridade ao
atendimento das necessidades do ensino obrigatrio, no que se refere
a universalizao, garantia de padro de qualidade e equidade, nos
termos do plano nacional de educao.

Argumenta-se que a populao de crianas e jovens na faixa da educao

obrigatria ser menor e, assim, ser maior o valor per capita por estudante.
Ora, so os economistas que mais difundem a ideia de que, no perodo
do chamado bnus demogrfico (no qual o pas tem mais fora de trabalho do
que pessoas inativas), que comea a se dissipar em 2030 antes do fim do
perodo do novo regime fiscal (2036), deve-se investir em educao de ponta
e inovao.
E, exatamente a populao que ser a populao economicamente ativa
daqui a vinte anos, precisa ter acesso, agora, a mais qualificao para sustentar
uma populao mais idosa e, inclusive, para ser bem-sucedida num mercado de
trabalho complexo e para contribuir com o aumento da produtividade e
competitividade do Pas.
Finalmente, os efeitos da desvinculao, se no trouxerem impacto
negativo (o que no nos parece), no mnimo, anularo os eventuais impactos
positivos. Se aumentar o valor per capita, devido ao movimento demogrfico,
valor que muito baixo trs vezes menos que a mdia da OCDE poderemos
nos aproximar do que foi pactuado com praticamente a unanimidade dos
parlamentares em 2014, isto , a adoo do custo-aluno qualidade (CAQ)
decorrncia dos dispositivos constitucionais e do que se aprovou no PNE.
No relatrio anual da Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento
Econmico(OCDE) Education at a Glance, de 2015, ao se comparar o gasto

11

anual por aluno (utilizando dlares americanosUSD dlares equivalentes

convertidos por paridade de poder aquisitivo ou paridade de poder de compra PPP), verifica-se que, de uma conjunto de 36 pases, o Brasil o sexto pior, no
que se refere ao gasto por aluno, tanto no nvel primrio, como no secundrio
e tercirio ( terminologia do relatrio)1.

O valor aplicado por aluno d um retrato mais preciso do esforo do pas

para financiar sua educao. Frequentemente, apresenta-se, de maneira isolada
e descontextualizada, o percentual do PIB, em comparao com outros pases,
sem levar em considerao o tamanho do PIB e a populao que deve ser
atendida. Assim, por exemplo, a Bolvia aplicou em 2008 o equivalente a 6,4%
do PIB em educao e o Canad 5,2%. Passa-se a impresso que a Bolvia
propicia melhores condies financeiras para o setor educacional, que o
Canad. Ocorre que o gasto por aluno no perodo foi de, respectivamente,
695,00 e 7.731,00 dlares (AMARAL,2011).

O ensino primrio corresponde aos anos inicias do ensino fundamental. O secundrio dividido
entre lower (anos finais do ensino fundamental) e upper, correspondente ao ensino mdio. O
tercirio a educao superior.

12

Selecionamos alguns pases, para visualizao:

PAS

GASTO ALUNO - NVEL PRIMRIO

REINO UNIDO

10.017

FINLNDIA

8.316

MDIA OCDE

8.247

ALEMANHA

7.749

COREIA

7.395

PORTUGAL

6.105

CHILE

4.476

BRASIL

3.095

Fonte: OCDE Education at a Glance - 2015

A garantia do direito educao requer investimentos em seus principais
insumos: infraestrutura e pessoal (carreira, remunerao adequada, formao
que ao final podem recuperar a atratividade da carreira). Recorde-se o que
apontou Bernardete Gatti sobre a carreira do magistrio (Professores do Brasil:
impasses e desafios, lanado em 2011 pela Organizao das Naes Unidas
para a Educao, a Cincia e a Cultura - Unesco): As condies de trabalho, a
carreira e os salrios que recebem nas escolas de educao bsica no so
atraentes nem recompensadores, e a sua formao est longe de atender s
suas necessidades de atuao.
Segundo dados do MEC/Inep/Deed, organizados pelo movimento Todos
Pela

Educao

inseridos

no

site

observatrio

do

PNE

(http://www.observatoriodopne.org.br), era o seguinte o Percentual das escolas

da Educao Bsica com todos os itens de infraestrutura adequada, em 2013:
Regio

2013 - %

Brasil

4,19

Norte

0,45

Nordeste

1,30

Sudeste

8,40

Sul

8,83

Centro-Oeste

3,92

Fonte: MEC/Inep/Deed /Todos Pela Educao

13

Observe-se que, em relao rede de esgoto sanitrio, esta , segundo

as mesmas fontes, presente em apenas 35,78% das escolas.
A Meta n 17 do PNE prev equiparar, at o final do sexto ano de sua
vigncia (2019) o rendimento mdio dos profissionais do magistrio das redes
pblicas aos demais profissionais com escolaridade equivalente. Como atingir a
meta, com corte de gastos, proibio da adequao de remunerao e proibio
de realizao de concursos pblicos? Da mesma forma a qualificao do
magistrio.
Segundo auditoria promovida pelo Tribunal de Contas da Unio (TCU),
em 2015, faltam 32,7 mil docentes com formao especfica apenas no Ensino
Mdio. Ser preciso substituir os ocupantes de vagas temporrias por
professores concursados, alm de repor o pessoal aposentado. E, neste
aspecto, recorde-se que ao longo dos prximos cinco anos, 40% dos cerca de
507 mil professores do ensino mdio brasileiro atingiro as condies de idade
ou tempo de contribuio para se aposentar.
Conforme a Munic-IBGE/2014, 10,4% dos municpios afirmaram no
possuir plano de carreira do magistrio como vedar criao de cargos e
funes e alterao de estrutura de carreira?
Apenas parte dos recursos da educao no alcanada pelos limites
impostos pelo novo regime fiscal, proposto para vigorar por vinte anos tempo
equivalente a dois PNEs, a cinco PPAs, a cinco mandatos presidenciais.
Nos termos da redao proposta para o art.102, 6, so excludos do
teto, os recursos:
- do art. 212, 6, isto , as transferncias referentes s cotas estaduais
e municipais do salrio-educao;
- do art.60, caput, V do ADCT, ou seja, a complementao da Unio ao
Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao
dos Profissionais da Educao (Fundeb).
No so excludas do limite de gastos:

14

- os demais recursos da manuteno e desenvolvimento do ensino-MDE

(art.212,caput,CF) que estejam fora do Fundeb ;
-

os recursos federais do salrio-educao (art.212,5,CF)2, em

contraste at mesmo com o texto da PEC da DRU (PEC n143/2015, cuja

redao proposta para o art101,2 do ADCT exclui o salrio-educao da
desvinculao), ocasio em que se prometia preservar todos os recursos do
salrio-educao.
- os recursos para viabilizar a Meta 20 do PNE (7% do PIB em 2019 e
10% do PIB em 2024).
A populao brasileira est envelhecendo (Cf. figura abaixo - imagem
retirada de apresentao de Remi Castione, em audincia pblica na Comisso
de Direitos Humanos e Legislao Participativa-CDH, no Senado Federal sobre
a PEC n 241).
Deixar de investir na educao nos patamares necessrios, como
identificados no PNE, nos vinte anos de vigncia da Emenda proposta tempo
de dois PNEs -, condenar as geraes que sero a populao
economicamente ativa daqui vinte anos, a terem uma baixa qualificao.
Como, assim, melhorar a produtividade?

So recursos federais: o valor de 10% do que se arrecada pelo salrio-educao, que

previamente direcionado Unio, antes da diviso das cotas federal (1/3) e estadual e municipal
(2/3) nos termos do art.15,1 da Lei n 9.424/96). Assim, a Unio fica com 40% dos recursos do
salrio-educao..

15

A produtividade, alis, foi aspecto muito mencionado na audincia

pblica da Comisso de Assuntos Econmicos (CAE) do Senado Federal, em
16/08/2016, inicialmente pelo expositor Mansueto de Almeida, que fez referncia
diferena de produtividade entre Brasil e Alemanha (o que permitiria que a
Alemanha tenha uma alta carga tributria). Embora tenha apresentado seus
argumentos em defesa da PEC n 241/2016, parece-me que ao mesmo tempo,
apresentou o argumento mais robusto para excepcionalizar os investimentos em
educao a no ser que no se enfrente o desafio de maior produtividade.
Afirmou Mansueto de Almeida (grifos nossos):
Qual o problema? O problema que, em geral, em
pases em que a proporo de pessoas com mais de 65
anos de idade aumenta muito, o crescimento cai, e um
nmero menor de pessoas tm de produzir o que antes era
produzido por um nmero maior, exatamente o que estou
falando. Isto aqui: em 2015, para cada pessoa com mais
de 65 anos, o Brasil tinha oito pessoas em idade ativa, em
idade de trabalhar. Daqui a 25 anos, em 2040, essa
proporo vai cair pela metade. Para cada uma pessoa
com 65 anos, o Brasil vai ter quatro. Daqui a 25 anos, o
que aquelas oito pessoas esto produzindo hoje ter
de ser produzido por aquelas quatro, o que significa que
a produtividade, a capacidade de trabalho daquelas quatro
tem de ser pelo menos igual ao daquelas oito.

16

Tambm na audincia da Comisso especial da Cmara dos Deputados,

que analisa a PEC n 241/2016, de 29/08/16, o expositor Bernardo Appy,
apresentou transparncia (n13) em que compara a produtividade alta na Coreia
e baixa no Brasil.

Fonte: Barro e Lee (2010); OECD Stat; Timmer et al. (2014). Dados organizados por
Narcio Menezes. Retirado da exposio de Bernardo Appy, na Comisso Especial da PEC 241,
em 29/08/16.

Dada a insuficiente produtividade, ser que a contrao de gastos na

educao, pelo prazo de vinte anos, perodo em que se formar a futura
populao economicamente ativa de um pas ento envelhecido, contribuir para
aumentar a competitividade e atingir o desenvolvimento?
No o que parece, mesmo do ponto de vista de uma viso econmica
mais ortodoxa, com a revelada, por exemplo, pelo Frum Econmico Mundial.
Em seu relatrio, The Global Competitiveness Report 2015-2016, de lavra de
Klaus Schwab, ao se apresentar o ndice de competitividade global- GCI (Global
Competitiveness Index), construdo sobre doze pilares, entre os quais, sade e
educao primria (quarto pilar), educao superior e treinamento (quinto pilar)
e inovao (dcimo segundo pilar), registra-se (pgs. 35 e 36):

Alm da sade, este pilar leva em considerao a quantidade

e qualidade da educao bsica recebida pela populao, que cada
vez mais importante na economia de hoje. Educao bsica aumenta
a eficincia de cada trabalhador individual. Alm disso, geralmente

17
trabalhadores que receberam pouca educao formao podem
realizar apenas tarefas manuais simples e acham muito mais difcil
adaptar-se processos e tcnicas mais avanados de produo e,
portanto, contribuem menos para desenvolver ou executar inovaes.
Em outras palavras, ausncia de educao bsica pode se transformar
em limitao para desenvolvimento de negcios, com as empresas
considerando difcil aumentar o valor da cadeia a partir da produo de
produtos mais sofisticados ou de valor agregado.
[...]
A qualidade da educao superior e treinamento so cruciais
para as economias que querem aumentar o valor da cadeia para alm
de processos de produo e produtos simples. Em particular a
economia globalizada de hoje requer dos pases alimentar pools de
trabalhadores bem-educados, capazes de realizar tarefas complexas e
de se adaptar rapidamente ao seu ambiente em transformao e s
necessidades emergentes do sistema de produo.

O relatrio situa o Brasil, em ranking de 140 pases, na 75 posio.

Indicamos alguns itens dos pilares mencionados:
item
Posio do Brasil entre 140 pases
4.09 Qualidade da educao primria

132

5.02 matrculas na educao superior

84

5.04 Qualidade da educao em

matemtica e cincias
5.06 acessos Internet nas escolas

134
97
101

5.07 disponibilizaes de servios

especializados de treinamento.
Fonte: The Global Competitiveness Report 2015-2016

Pode-se, eventualmente, flertar com a ideia de estas so objees dos

profissionais ligados ao setor educacional olhando apenas para seu microcosmo,
sem a viso global. Como j mencionado, a poltica educacional indutora de
outras polticas pblicas de outros setores e contribui para o atingimento dos
objetivos da Repblica Federativa, tal como definidos no art. 3 da Carta Magna.
J foi mencionada a posio de alguns juristas.
Mas talvez, ambos estes campos no enxerguem as necessidades
econmicas e polticas do Pas?
No o que parece pelo menos para alguns respeitados economistas e
cientistas polticos.
Marta Arretche (professora de cincia poltica da USP e diretora do Centro
de Estudos da Metrpole) e Narcio Menezes Filho (professor de economia da
USP e do Insper), em artigo de 24/07/2016, no Caderno Ilustrssima, da Folha
de So Paulo, apontam:

18
A expanso da escolaridade, por sua vez, reduziu (no eliminou) a
influncia da origem social sobre a educao e a oferta abundante de
jovens no qualificados que chegavam todos os anos ao mercado de
trabalho.
Vale notar que tal incluso favoreceu muito mais as mulheres do que
os negros e pardos. Mas, o fato que essa expanso decorreu da
vinculao de recursos estabelecida pela Constituio de 1988 e
que foi aprofundada com a adoo do Fundef e do Fundeb.
Continuar na trajetria de reduo das desigualdades de acesso
educao, estancando a oferta abundante de mo de obra no
qualificada, , portanto, uma condio essencial para dar continuidade
queda das desigualdades no mercado de trabalho brasileiro
[...]
A citada constitucionalizao dos sistemas universais de sade e de
educao, bem como do piso dos pagamentos previdencirios, foi
resultado de um grande consenso, ainda na transio para a
democracia, em torno da ideia de que a democracia no seria
sustentvel sem polticas de incluso. A politizao da extrema
pobreza e da desigualdade, vocalizada por grupos progressistas e de
esquerda, inscreveu o tema na agenda poltica da transio
democrtica. Tal como Ulysses Guimares, aquela gerao
parlamentar amarrou essas polticas ao mastro da Constituio
para proteg-las contra maiorias ocasionais no futuro.
possvel que aquele consenso esteja em processo de eroso, dada
a crescente mobilizao poltica dos grupos conversadores no Brasil.
Mas nossa avaliao de que a vinculao constitucional dos gastos
em sade e educao para os trs nveis de governo ainda a melhor
proteo contra o canto das sereias.

Em 13 de Julho de 2016, em entrevista para o jornal Valor Econmico, o

economista Jos Roberto Afonso declarou:
S que educao e sade no podem estar sujeitas aos
humores cclicos. Quando h uma recesso, tem de acontecer
justamente o inverso: tenho de gastar mais com educao e
sade.
[...]
Rever essa vinculao no me resolve o problema fiscal na recesso,
[o problema] imediato. Por qu? Mesmo que acabasse a vinculao,
algum acha que algum prefeito, governador ou presidente neste
momento vai demitir professor ou mdico? Estamos perdendo
tempo, fazendo um esforo poltico e social monumental para discutir
algo que incuo.

Para Joseph Stiglitz (prmio Nobel de economia), em entrevista ao jornal

O Estado de So Paulo, de 20/01/16, o investimento em tecnologia, educao,
infraestrutura estimularia a economia. Compraramos mais do Brasil, o que
ajudaria vocs, diz o economista americano. Diz ainda, que a ausncia de igual
acesso educao enfraquece a economia, alm de levar a mais desigualdade
(The Atlantic - 28/04/16). Outro economista, prmio Nobel de economia, Paul
Krugman, afirmou recentemente (The austerity delusion The Guardian -

19

29/04/15), ao resgatar Keynes, que dizia que no perodo de boom e no na

depresso, a hora certa de austeridade:
Isto macroeconomia standard. Eu sempre encontro pessoas,
tanto na direita, como na esquerda, que imaginam que polticas de
austeridade so o que os livros dizem que deveria ser feito e que
aqueles que protestam contra a virada em direo austeridade esto
se apegando a uma espcie de posio heterodoxa radical. Mas, a
verdade que isto mainstream, os textos de economia no s
justificam uma rodada inicial de estmulo ps-crise, como dizem que
deveria continuar at que a economia tenha se recuperado.
O que ns temos, entretanto, uma virada radical na opinio
da elite, para alm de preocupao com o desemprego, em direo do
foco no corte de dficits, sobretudo com corte de gastos. Por qu?
Conservadores gostam de usar supostos perigos de dvida e
dficit como porretes para bater no Estado de bem estar social e
justificar cortes de benefcios.

O ajuste fiscal no momento de crise no , portanto, uma soluo

consensual entre os economistas h seus defensores e detratores, como
revelou a audincia da Comisso de Assuntos Econmicos (CAE) no Senado
Federal. Mansueto de Almeida e Marcos Mendes enfatizaram a necessidade do
ajuste. J o expositor Felipe Rezende ressaltou que
Nos pases em que essa tentativa de ajuste fiscal foi feita, eles
falharam em promover a recuperao econmica em todos. O ajuste
fiscal, onde foi implementado, no gerou recuperao econmica. O
FMI acabou de soltar um relatrio fazendo mea-culpa, reconhecendo
os erros das polticas implementadas na Irlanda, Portugal e Grcia,
dizendo que as polticas de ajuste estrutural pioraram a situao
econmica e que a recesso aprofundou o desemprego. Isso gerou
uma perda social maior do que os ganhos esperados de um ajuste
fiscal. So dados do prprio FMI, dados recentes de junho de 2016.

No mesmo debate, afirmou o expositor Pedro Linhares Rossi:

Se o Estado, que um grande gastador, parar de gastar, muitos vo
parar de receber. Ento, quando h uma crise em que h a conteno
do gasto privado, se o Estado contrair o gasto, so todos que param
de receber. E a h uma recesso.

Em concluso, a PEC n 241/2016 afronta clusula ptrea, includa na

Constituio de 1934 e nas demais Cartas promulgadas nos momentos de
restabelecimento democrtico, como nossa Constituio Cidad, de 1988. To
grave a violao deste princpio, que conta com mxima proteo de
intangibilidade, que uma vez ferido pelos estados, acarretar a sano de

20

interveno federal situao em que sequer pode ser emendada a

Constituio.
A partir de ajuste draconiano, que no consensual, mesmo entre os
economistas - que propem diferentes medidas para combater a grave crise
econmica, traz como efeito a negligncia quanto qualificao das geraes
que sero a populao economicamente ativa daqui a vinte anos e que poderiam
contribuir para aprimorar a produtividade e, sobretudo, a reduo dos nveis de
concretizao do direito educao.

REFERNCIAS
AFONSO, Jos Roberto. Desvincular receitas incuo, diz especialista. Gasto
com educao e sade tende a crescer na recesso. Entrevista ao jornal Valor
Econmico.13 Jul 2016.
AMARAL, Nelson Cardoso. O Novo PNE e o Financiamento da Educao no
Brasil: os recursos como um percentual do PIB. In: III Seminrio Brasileiro de
Educao. Cedes.Unicamp (SP), 28 fev. a 2 mar., 2011.
ARRETCHE, Marta e MENEZES FILHO, Narcio. Desafio fechar as contas
mantendo rota de reduo das desigualdades. Caderno Ilustrssima, Folha de
So Paulo, 24/07/2016.
BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional - 31 Ed. So Paulo:
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Sesso de audincia pblica, de 06 de julho de 2011. Disponvel
em:<www2.camara.leg.br/atividade-legislativa/comissoes/comissoestemporarias/especiais/54a-legislatura/pl-8035-10-plano-nacional-de-educacao>
Acesso em: 12 ago. 2016.
______. Cmara dos Deputados. Comisso Especial destinada a proferir
parecer Proposta de Emenda Constituio n 241-A, de 2016. Sesso de
audincia pblica, de 24 de agosto de 2016. Braslia, 2016. Transparncias.
Disponvel em <www2.camara.leg.br/atividade legislativa/comissoes/comissoestemporarias/especiais/55a-legislatura/pec-241-2016-novo-regime-fiscal>.
Acesso em: 12 ago. 2016.

21

______. Cmara dos Deputados. Comisso Especial destinada a proferir

parecer Proposta de Emenda Constituio n 241-A, de 2016. Sesso de
audincia pblica, de 29 de agosto de 2016. Braslia, 2016. Transparncias.
Disponvel em:www2.camara.leg.br/atividade-legislativa/comissoes/comissoestemporarias/especiais/55a-legislatura/pec-241-2016-novo-regime-fiscal>.
______. Emenda Constitucional n 24, de 01 de dezembro de 1983. Estabelece
a obrigatoriedade de aplicao anual, pela Unio, de nunca menos de treze por
cento, e pelos estados, Distrito Federal e municpios de, no mnimo vinte e cinco
por cento da renda resultante dos impostos, na manuteno e desenvolvimento
do ensino Disponvel em:<www.planalto.gov.br>. Acesso em: 12 ago. 2016.
______. Emenda Constitucional n 59, de 11 de novembro de 2009. Acrescenta
3 ao art. 76 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias para reduzir,
anualmente, a partir do exerccio de 2009, o percentual da Desvinculao das
Receitas da Unio incidente sobre os recursos destinados manuteno e
desenvolvimento do ensino de que trata o art. 212 da Constituio Federal, d
nova redao aos incisos I e VII do art. 208, de forma a prever a obrigatoriedade
do ensino de quatro a dezessete anos e ampliar a abrangncia dos programas
suplementares para todas as etapas da educao bsica, e d nova redao ao
4 do art. 211 e ao 3 do art. 212 e ao caput do art. 214, com a insero neste
dispositivo de inciso VI. Disponvel em: <www.planalto.gov.br>. Acesso em: 12
ago. 2016.
______IBGE. Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais - MUNIC -2014.
______. Lei n 10.172, de 09 de janeiro de 2001 (PNE 2001-2010). Aprova o
Plano Nacional de Educao e d outras providncias.
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COMPARATO, Fbio Konder e PINTO, lida Graziane. Custeio mnimo dos
direitos fundamentais, sob mxima proteo constitucional. Boletim de Notcias
ConJur - 17 de dezembro de 2015.

22

COMPARATO, Fbio Konder, TORRES, Heleno Taveira, PINTO, lida Graziane

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