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EMILLY DE ASSIS MARQUES

Formulao de Polticas Pblicas: uma reviso conceitual

Artigo elaborado como requisito para concluso


da disciplina Estado e Polticas Pblica, perodo
2012.1, referente Ps-graduao do curso de
Cincias Sociais.

CAMPINA GRANDE - PARABA


SETEMBRO - 2012

SUMRIO

RESUMO ______________________________________________________ Pg. 2


INTRODUO __________________________________________________Pg. 2
A CONCEITUALIZAO DAS POLTICAS PBLICAS _______________ Pg. 4
A ESCOLHA DOS PROBLEMAS: MODELOS EXPLICATIVOS _________ Pg. 5
CONCLUSO ___________________________________________________Pg. 8
BIBLIOGRAFIA _________________________________________________ Pg. 9

Emilly de Assis Marques

Formulao de Polticas Pblicas: uma reviso conceitual

Resumo:
O interesse pela temtica das polticas pblicas vem crescendo e sentido pela
grande quantidade de artigos elaborados sobre o tema, entretanto, esse interesse no
surgiu do nada, mas respaldado pelo vislumbre da importncia social, poltica e
econmica que as mesmas assumem em um cenrio onde os problemas e demandas
sociais surgem mais rpido que as respostas para os mesmos. As formulaes de
polticas revelam muito sobre a importncia dada por uma nao ao planejamento e
mais que isso, eles revelam ao que se est dando importncia. Diante disso uma enorme
gama de explicaes tericas so formuladas com o intuito de perceber o mecanismo de
funcionamento que est em ao na formulao de polticas pblicas. sobre tais
explicaes que o presente artigo se props a discutir, trazendo os debates dos clssicos
como Simon e Easton, como tambm as formulaes de Kingdon e Cohen.

Palavras chave: Polticas Pblicas; Formulao;

Introduo

A rea de estudo das polticas pblicas formada por quatro tericos que se
constituem como seus pilares, so eles H. Laswell, H. Simon, C. Lindblom e D. Easton.
Em meados do ano de 1936 (SOUZA, 2006) Laswell lanou o conceito de anlise de
polticas pblicas, a policy analysis, formando um entrelaamento entre os conceitos

acadmicos com aquilo que era produzido pelo governo, iniciando um importante
dilogo entre os cientistas sociais, os grupos de interesse e o prprio governo. J na
dcada de 1950 Simon d incio ao conceito de racionalidade limitada dos formuladores
de polticas, os policy makers. Munido desses conceitos Lindblom acrescentou que
outras variveis deveriam entrar na anlise das polticas, retirando o foco sobre o
racionalismo. A grande contribuio de Easton foi a proposio de que as polticas
pblicas deveriam ser analisadas como sistemas e no como unidades. A partir desses
tericos d-se incio aos estudos sobre polticas pblicas, mas que s ganharam destaque
com o passar do tempo.
Lindblom (1979), Caiden e Wildavsky (1980) e Wildavisky (1992) foram os
autores responsveis pelo Incrementalismo (apud SOUZA, 2006), movimento que
enchergava as polticas pblicas como um processo incremental. Afirmando que os
recursos do governo para uma poltica no surgem do nada, mas fazem parte de
decises marginais fomentadas por um tipo de posio no substantivada.
No Brasil o debate acerca das polticas pblicas s teve maior visibilidade a
partir da dcada de 1980. Impulsionada pela constituio de 1988, as discusses sobre
polticas pblicas ganharam respaldo nos grupos de Cincia Poltica, ligada
principalmente onda de redemocratizao, essa nova diretriz priorizava a anlise da
construo e participao no que diz respeito s polticas direcionadas para a sociedade.
Mesmo estando presente no cotidiano poltico brasileiro e por isso mesmo nos debates
clssicos das cincias humanas, nunca o pas havia sentido to fortemente o impacto de
tais polticas. Segundo Souza (apud GELINSKI & SEIBEL, 2008) foram as novas
polticas restritivas a gastos, impulsionadas pelo fim do arcabouo keynesiano e a onda
de redemocratizao que se deu em toda a Amrica Latina os pontos que mais
incentivaram os tericos da poca a estudar e escrever sobre a gesto e o desenho das
polticas pblicas.
Atualmente h uma srie de pesquisas comprometidas com as polticas pblicas,
o que Faria (2003) chama de "(...) Babel de abordagens, teorizaes incipientes e
vertentes analticas que buscam dar inteligibilidade diversificao dos processos de
formao e gesto das polticas pblicas (...)" (p.22). Essa Torre de Babel terica torna a
pesquisa das polticas pblicas um labirinto de possibilidades no qual preciso ter
muito cuidado. De maneira geral, destacam-se cinco principais vertentes de anlise, so
elas: a institucional, a que se preocupa com o impacto dos grupos na formulao de
polticas, a que enfatiza os condicionantes sociais e econmicos, a da escolha racional e

por ultimo a vertente que analisa as ideias e o conhecimento como fundamentais na


elaborao de PPs. Essa ultima vem ganhado respaldo no campo poltico por sua
flexibilidade explicatria, sendo considerada por alguns autores como a mais eficaz j
que une dois pontos importantes na anlise das polticas, as ideias e os interesses.
No entanto, para refletir a respeito de tais polticas primeiramente necessrio
entender no apenas seu conceito mas como se d sua formulao, implementao,
acompanhamento, como tambm a abrangncia e a intensidade do seu impacto. Apesar
de circular por todas essas etapas o presente trabalho tem como objetivo a anlise e
reflexo sobre os conceitos elaborados e os processos que constituem a formulao das
polticas pblicas, desde a escolha dos problemas que inspiram seu nascimento at as
medidas adotadas para a resoluo ou atenuamento desses mesmos problemas. Dentro
desse campo ser feita a abordagem das principais correntes que dizem respeito sua
formulao e conceitualizao.

A conceitualizao das Polticas Pblicas


O conceito de polticas pblicas algo difcil de estabelecer, por isso
dificilmente se conseguir uma unanimidade entre os estudiosos da rea, Souza(2006)
compila a percepo dos principais autores a esse respeito:
Mead (1995) a define como um campo dentro do estudo da
poltica que analisa o governo luz de grandes questes
pblicas e Lynn (1980), como um conjunto de aes do
governo que iro produzir efeitos especficos. Peters (1986)
segue o mesmo veio: poltica pblica a soma das
atividades dos governos, que agem diretamente ou atravs
de delegao, e que influenciam a vida dos cidados. Dye
(1984) sintetiza a definio de poltica pblica como o que
o governo escolhe fazer ou no fazer. 3 A definio mais
conhecida continua sendo a de Laswell, ou seja, decises e
anlises sobre poltica pblica implicam responder s
seguintes questes: quem ganha o qu, por qu e que
diferena faz. (SOUZA, 2006, p. 24)

Nesse sentido polticas pblicas so aes encabeadas pelo governo com o


intuto de atender as necessidades pblicas, podendo dessa forma serem de cunho social,
macroeconmico ou afins (GELINSKI & SEIBEL, 2008). Aa polticas pblicas
pretendem, a grosso modo, fazer com que o governo reaja s demandas sociais, assim
como tambm mudar o foco dos problemas a serem solucionados. De forma mais

especfica as polticas pblicas so divididas segundo Lowi (apud FREI, 2000) de


acordo com a forma como o problema ser resolvido, por isso ele lana quatro
categorias de polticas, so elas distributivas, redistributivas, regulatrias ou
constitutivas. O tipo assumido por cada poltica dir respeito forma como a sociedade
ir recebe-l. O grau de conflito de cada um dos quatro tipos ir variar de acordo com o
seu conceito.
As polticas distributivas dizem respeito quelas que retiram a verba necessria
para sua implementao de uma grande quantidade de pessoas, no entanto, retorna para
essas o benefcio em forma de resultado da prpria poltica, mesmo que o benefcio no
seja to grande o custo tambm no foi, por isso o grau de conflito dessas polticas
bem menor, j que ela beneficia uma grande parte da populao, como o caso das
polticas voltadas pra sade. As polticas redistributivas so aquelas que, assim como diz
o prprio nome, redistribuem verbas, por isso o benefcio da poltica atinge um grupo
especfico que no o de origem de sada da verba, a exemplo do Bolsa Famlia. Como o
grupo dito financiador no recebe os benefcios de tal poltica em troca, sendo imposta
uma perda, o grau de conflito da mesma imensamente maior se comparado s polticas
distributivas. J as polticas regulatrias fazem referncia quelas polticas que
encabeam restries e envolvem burocratas e grupos de interesse, so por isso mesmo
ditas estabelecedoras da ordem devido ao seu carter de regulamentao. Por ultimo
esto as polticas constitutivas que so as responsveis pela configurao das regras do
jogo, definindo como sero aplicadas todas as outras polticas.
Tradicionalmente as polticas pblicas eram divididas em formulao,
implementao e controle, nesse aspecto Frei (2000) formula novas etapas que eram
ignoradas ou includas nas trs principais. Dessa forma, segundo o autor, as fases que
rodeiam uma poltica pblica so primeiramente a percepo do problema, seguida da
agenda setting, elaborao/planejamento e implementao e avaliao, complexificando
assim o processo que descreve o ciclo de uma poltica pblica, denominado de Policy
Cycle.

A escolha dos problemas: modelos explicativos

A questo de como um problema se destaca em meio a centenas e milhares de


ajustes, necessidades e carncias demandadas pela sociedade foi alvo de vrios modelos
explicativos. Surgem vrias respostas para essa questo, trs delas so consideradas as
mais importantes (SOUZA, 2006). A primeira concentra a resposta dessa pergunta nos
problemas, na maneira como esses entram na agenda. A segunda foca sua ateno na
poltica, afirmando que a resposta est na formao do tipo de pensamento ou
conscincia que resolve qual problema deve ser analisado. A terceira resposta explicita o
papel dos protagonistas das polticas, que so classificados como visveis, os polticos
de forma geral, e invisveis, a exemplo dos burocrtas. Os visveis decidem quais
problemas entraro na agenda, j os invisveis consideram as possibilidades de solues
para o problema em questo.
Dentre os principais est o Modelo "lata de lixo" ou Garbage Can, desenvolvido
por Cohen e seus colaboradores na dcada de 1970 ele propunha que devido a uma
enorme quantidade de problemas as solues seriam escassas e que na verdade tais
solues teriam de ser adaptadas aos problemas escolhidos, lanando para isso a
metfora da "lata de lixo" de alternativas possveis, em que os gestores elaboram atravs
da tentativa e do erro polticas que supririam suas demandas. H, por isso, a
predominncia da inconsistncia e da anarquia. Esse modelo inspirou outros modelos
como o Modelo de Mltiplos Fluxos.
O Modelo de Mltiplos Fluxos, ou Multiple Streames, criado por Kingdon
procura explicar como se d a formao e as mudanas da agenda-setting, tal conceito
se refere aos temas que entraro como demandas sociais a serem atendidas. Segundo o
autor h trs indicadores que chamam a ateno dos formuladores para novas questes,
transformando-as em problemas, so eles eventos, crises e smbolos, somado a um
feedback das aes governamentais. Para ele o processo de formulao de polticas se
d em quatro etapas (apud CAPELLA, 2006), a formao de uma agenda, onde sero
organizadas as prioridades, a procura de alternativas para os possveis problemas, a
escolha de uma das solues propostas e por ultimo a implementao daquilo que foi
escolhido. De acordo com Kingdon (2003 apud CAPELLA, 2006) os dois primeiros
processos so os mais importantes, pois so eles que definem o formato e a linha
direcional das polticas pblicas, j que eles so pr-decisionais.
Esse modelo afirma que diante da quantidade de problemas existentes apenas
aqueles que possuem solues racionais e praticveis so escolhidos para o que
denominam de agenda decisional ou agenda-setting. Seguindo essa linha, uma questo

escolhida para fazer parte da agenda quando os trs fluxos (problemas, solues e
poltica) se encontram e quando h uma chance para essa mudana, aquilo que
denominam de policy window. Para organizar algumas de suas questes, e por isso
mesmo compreend-las, o autor considera o governo norte-americano, que embasa sua
pesquisa, como uma "anarquia organizada", onde os trs fluxos colocados por ele fluem
de forma relativamente independente, dessa forma, quando esses mesmos trs fluxos
convergem, h uma mudana na agenda-setting.
J o modelo denominado de Coalizo de defesa (Advocacy Coalition), proposto
por Sabatier e Jenkins-Smith na dcada de 1990 se mostra como antagnico aos
modelos j citados, considerando-os como pouco eficientes na explicao das mudanas
das polticas. De acordo com esse modelo so as crenas, as ideias e os valores os
elementos mais importantes na escolha dos problemas. Quando determinado grupo
poltico possui esses elementos em comum formada uma coalizo de defesa. Esse
modelo se interessa primordialmente pelas mudanas, colocando seu foco nas interaes
que ocorrem dentro das coalizes.
O Policy Networks, ou Arenas Sociais, respalda-se no conceito de policy
community, de acordo com esse modelo as questes buscadas na formulao de polticas
pblicas so aquelas valorizadas pelas comunidades responsveis por sua formulao,
sejam comunidades de especialistas ou burocratas. A sobrevivncia de certos
direcionamentos, e por isso mesmo de idias, problemas e solues seria resultado da
permanncia desses grupos nas posies de deciso e formulao dessas polticas.
Segundo Brzel, Policy Networks significa:
[] um conjunto de relaes relativamente estveis, que so
interdependentes e no hierrquicas, ligando entre si uma
variedade de atores que compartilham interesses comuns
acerca de uma poltica pblica e que intercambiam recursos na
busca da consecuo desses interesses compartilhados,
reconhecendo que a cooperao a melhor maneira de se
atingir os objetivos comuns. (1997, p.1 apud FARIA, 2003,
p.26).

Outro modelo terico de grande importncia o Punctuated Equilibrium,


formulado por Baumgartner e Jones esse modelo foi baseado em princpios tericos da
Computao e da Biologia. caracterizado por afirmar que os processos decisrios na
poltica pblica so pontuados por um equilbrio, perodos de estabilidade em que se
mantm as mesmas linhas na escolha dos problemas para a agenda. Assim, quando
ocorrem mudanas agenda dos formuladores de polticas pblicas h uma quebra do

equilbrio, um breve perodo de instabilidade que tender novamente ao equilbrio.


Segundo os prprios autores:
A teoria do equilbrio pontuado procura explicar uma
observao simples: os processos polticos so muitas vezes
guiados por uma lgica de estabilidade e incrementalismo,
mas s vezes produzem tambm mudanas em grande escala
(Baumgartner e Jones, 1999, p. 97, apud CAPELLA, 2006,
p.39)

Baumgartner e Jones apoiam-se no conceito de policy images, composta por


informaes e por apelos emotivos, diz respeito forma como a poltica tratada, ou
seja, como ela compreendida e discutida. Tais ideias feitas sobre as polticas pblicas
iro sustentar os arranjos institucionais e fornecero comunidade envolvida uma forma
de melhor compreend-la, tornando o processo de comunicao da mesma algo simples
e direto.
Segundo Santos, (2007 apud GELINSKI & SEIBEL, 2008) outros modelos
surgiram inspirados no gerencialismo pblico, esses buscaram no racionalismo e na
eficincia a formulao e o desenho das polticas pblicas. Gaetani (1997, apud
GELINSKI & SEIBEL, 2008) coloca outras demandas que influenciariam de maneira
fundamental os formuladores de polticas e por isso mesmo a agenda, a exemplo da
sociedade civil, a burocracia governamental, setores externos ou mesmo na prpria
esfera poltica. Dentre essas chama ateno para o fortalecimento da sociedade civil e
do poder de presso que a mesma vem exercendo. J Phil Cerny (2001 apud FARIA,
2003) prope um acrscimo nos protagonistas das PPs e no apenas uma excluso da
ideia dos "tringulos de ferro" como vem sendo estimulado em alguns grupos de
estudiosos. O "triangulo de ferro" afirma como protagonistas os polticos, burocratas e
grupos de interesse, Cerny prope a ideia de "pentgono de ouro", trazendo para o
cenrio das polticas pblicas os mercados financeiros globais e os atores no
governamentais que atuam de maneira transacional.

Concluso

A percepo analtica que envolve as polticas pblicas nem sempre est


submetida a um engessamento terico-conceitual, apesar do presente trabalho ter dado

nfase uma viso, a anlise da formao de polticas pblicas atravs da tica da


cultura e das idias, uma srie de outras percepes esto a todo momento se
consolidando nesse campo e tem uma enorme importncia e respaldo no que diz
respeito resultados obtidos, as vises neo-institucionalistas e da escolha racional, por
exemplo, disputam, a todo momento, um lugar de importncia nas explicaes e
previses no campo poltico. Quanto isso, o desenho futuro das polticas coloca em
evidncia a importncia de se entender como se d o nascimento das polticas pblicas,
j que, segundo uma lgica racional, tais mecanismos tenderiam a se repetir e seria
possvel tracejar com margens de erros bem pequenas o foco escolhido para futuras
polticas. Esse resultado de grande importncia no jogo poltico, se mostrando como
uma carta na manga, uma informao privilegiada, como comumente chamada. Em
qualquer jogo nada mais importante do entender a forma de operar do adversrio, e no
da poltica no seria diferente. Uma informao pertinente pode moldar resultados para
quem a possuir e mudar completamente o cenrio poltico em questo, e esse dos
motivos da nfase quem vem sendo dada anlise da formao de polticas pblicas

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