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REFORO DE DIREITO ADMINISTRATIVO

23/07/2016
TEMAS:
CONTROLE
DA
ADMINISTRAO
RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO.

PBLICA

SUMRIO
1

CONTROLE DA ADMINISTRAO PBLICA _____________________________________________2

1.1

CLASSIFICAO DO CONTROLE DA ADMINISTRAO PBLICA _______________________________2

1.1.1
CLASSIFICAO DO CONTROLE QUANTO ORIGEM _______________________________________________ 2
1.1.1.1
CONTROLE INTERNO ____________________________________________________________________ 2
1.1.1.2
CONTROLE EXTERNO ___________________________________________________________________ 3
1.1.2
CLASSIFICAO DO CONTROLE QUANTO AO MOMENTO DO CONTROLE _______________________________ 3
1.1.2.1
CONTROLE PRVIO _____________________________________________________________________ 4
1.1.2.2
CONTROLE CONCOMITANTE OU SUCESSIVO _________________________________________________ 4
1.1.2.3
CONTROLE POSTERIOR / CORRETIVO OU SUBSEQUENTE _______________________________________ 4
1.1.3
CLASSIFICAO DO CONTROLE QUANTO AO ASPECTO CONTROLADO _________________________________ 4
1.1.3.1
CONTROLE DE LEGALIDADE ______________________________________________________________ 4
1.1.3.2
CONTROLE DE MRITO OU DE LEGITIMIDADE ________________________________________________ 4
1.1.4
CLASSIFICAO DO CONTROLE QUANTO MANIPULAO DE RECURSOS PBLICOS _____________________ 5
1.1.4.1
CONTROLE FINANCEIRO _________________________________________________________________ 5
1.1.4.2
CONTROLE NO FINANCEIRO _____________________________________________________________ 5
1.1.5
CLASSIFICAO DO CONTROLE QUANTO AMPLITUDE ____________________________________________ 6
1.1.5.1
CONTROLE HIERRQUICO________________________________________________________________ 6
1.1.5.2
CONTROLE NO HIERRQUICO ___________________________________________________________ 6

1.2

ESPCIES DE CONTROLE DA ADMINISTRAO PBLICA _____________________________________6

1.2.1
CONTROLE ADMINISTRATIVO _________________________________________________________________ 6
1.2.2
CONTROLE JUDICIAL _________________________________________________________________________ 8
1.2.3
CONTROLE LEGISLATIVO ______________________________________________________________________ 9
1.2.3.1
COMPETNCIAS DE CONTROLE LEGISLATIVO DO CONGRESSO NACIONAL ________________________ 10
1.2.3.2
COMPETNCIAS DE CONTROLE LEGISLATIVO DO SENADO FEDERAL _____________________________ 10
1.2.3.3
COMPETNCIAS DE CONTROLE LEGISLATIVO DO CMARA DOS DEPUTADOS ______________________ 11
1.2.3.4
COMPETNCIAS DE CONTROLE LEGISLATIVO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO ________________ 12

RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO _______________________________________________14

2.1

RESPONSABILIDADE CIVIL (DIREITO CIVIL) _______________________________________________14

2.2

CLASSIFICAO DA RESPONSABILIDADE CIVIL ____________________________________________15

2.2.1
2.2.2

RESPONSABILIDADE CIVIL OBJETIVA ___________________________________________________________ 15

RESPONSABILIDADE CIVIL SUBJETIVA __________________________________________________________ 15

2.3
RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO EM DECORRNCIA DA ATUAO DA ADMINISTRAO
PBLICA_________________________________________________________________________________16
2.3.1
TEORIA DO RISCO ADMINISTRATIVO ___________________________________________________________ 16
2.3.1.1
ELEMENTOS DA RESPONSABILIDADE CIVIL OBJETIVA DO ESTADO _______________________________ 16

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2.3.1.2
FUNDAMENTO DA RESPONSABILIDADE CIVIL OBJETIVA DO ESTADO ____________________________ 17
2.3.1.3
ABRANGNCIA DA RESPONSABILIDADE CIVIL OBJETIVA DO ESTADO _____________________________ 17
2.3.1.4
CAUSAS EXCLUDENTES DA RESPONSABILIDADE CIVIL OBJETIVA ________________________________ 18
2.3.1.5
CAUSA ATENUANTE DA RESPONSABILIDADE CIVIL OBJETIVA ___________________________________ 18
2.3.2
TEORIA DA CULPA ADMINISTRATIVA ___________________________________________________________ 18
2.3.2.1
ELEMENTOS DA RESPONSABILAIDADE CIVIL SUBJETIVA DO ESTADO _____________________________ 18
2.3.2.2
CAUSA EXCLUDENTE DA RESPONSABILIDADE CIVIL SUBJETIVA _________________________________ 19
2.3.3
TEORIA DO RISCO INTEGRAL _________________________________________________________________ 19
2.3.4
COMPARAO DAS TEORIAS _________________________________________________________________ 19

2.4
2.4.1
2.4.2
2.4.3

2.5

AO DE REPARAO DE DANOS ______________________________________________________20

NUS DA PROVA ___________________________________________________________________________ 20
VALOR DA INDENIZAO ____________________________________________________________________ 20
PRESCRIO ______________________________________________________________________________ 20

AO REGRESSIVA__________________________________________________________________20

EXERCCIOS _____________________________________________________________________21

1 CONTROLE DA ADMINISTRAO PBLICA

Segundo a doutrina de Vicente Paulo e Marcelo Alexandrino, Controle da Administrao Pblica
o termo referente ao conjunto de instrumentos que o ordenamento jurdico estabelece a fim de que a
prpria administrao pblica, os trs poderes e, ainda o povo, diretamente ou por meio de rgos
especializados, possam exercer o poder de fiscalizao, orientao e reviso da atuao de todos os
rgos, entidades e agentes pblicos, em todas as esferas do poder

1.1 CLASSIFICAO DO CONTROLE DA ADMINISTRAO PBLICA

O controle da administrao pblica objeto de diversas classificaes, as mais comuns so a
classificao quanto origem, ao momento de exerccio, ao aspecto controlado, manipulao de
recursos pblicos e quanto amplitude.

1.1.1 CLASSIFICAO DO CONTROLE QUANTO ORIGEM

A classificao do controle quanto origem leva em considerao a posio do rgo
controlador em relao ao rgo controlado.
Quando o rgo controlador integra a mesma estrutura administrativa do rgo controlado, o
controle classificado como controle interno; e quando o rgo controlador no faz parte da mesma
estrutura administrativa do rgo controlado, o controle classificado como controle externo.
1.1.1.1 CONTROLE INTERNO
O controle interno acontece quando o rgo controlador integra a mesma estrutura
administrativa que o rgo controlado.
Segundo o artigo 74 da Constituio Federal, os trs poderes (legislativo, executivo e judicirio)
devem possuir rgo em sua estrutura administrativa para realizar o controle interno dos atos
administrativos realizados pelos respectivos poderes. Alm disso, o artigo 74 tambm apresenta as
competncias do controle interno. Veja a seguir:
Art. 74 CF: Os Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio mantero, de forma
integrada, sistema de controle interno com a finalidade de:

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I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execuo dos
programas de governo e dos oramentos da Unio;
II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto eficcia e eficincia, da
gesto oramentria, financeira e patrimonial nos rgos e entidades da
administrao federal, bem como da aplicao de recursos pblicos por entidades de
direito privado;
III - exercer o controle das operaes de crdito, avais e garantias, bem como dos
direitos e haveres da Unio;
IV - apoiar o controle externo no exerccio de sua misso institucional.
1 - Os responsveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer
irregularidade ou ilegalidade, dela daro cincia ao Tribunal de Contas da Unio, sob
pena de responsabilidade solidria.

O controle interno pode ser realizado por rgos de controladoria integrados estrutura
administrativa da pessoa jurdica que est sendo controlada ou, ento, o controle interno pode
manifestar-se tambm quando um rgo superior controla a atuao administrativa de um rgo
subordinado.
O controle realizado por um poder sobre outro poder no um controle interno, pois cada
poder representa uma estrutura administrativa diferente. Sendo assim, conclui-se que o controle
interno somente pode ser realizado no mbito do respectivo poder.
1.1.1.2 CONTROLE EXTERNO
O controle externo realizado por rgo que no integra a estrutura administrativa da pessoa e
do poder (legislativo, executivo ou judicirio) que est sendo controlado, e tambm acontece quando
a sociedade faz controle dos atos da administrao pblica.
Sendo assim, o controle externo acontece nas seguintes situaes:

Quando um poder controla os atos administrativos praticados por outro poder;

Quando a sociedade controla os atos administrativos praticados por qualquer poder.

O controle realizado por um poder sobre outro poder no um controle interno, pois cada
poder representa uma estrutura administrativa diferente. Sendo assim, conclui-se que o controle
interno somente pode ser realizado no mbito do respectivo poder.

1.1.2 CLASSIFICAO DO CONTROLE QUANTO AO MOMENTO DO CONTROLE

A classificao do controle quanto ao momento em que o controle realizado leva em
considerao se o controle est sendo realizado antes, durante ou aps a prtica da atuao
administrativa.
Quando o controle acontece antes de o ato ser praticado, classificado como controle prvio;
quando o controle acontece durante a prtica do ato controlado, ele classificado como
concomitante ou sucessivo; e quando o controle acontece aps a prtica do ato controlado,
classificado como controle posterior, subsequente ou corretivo.

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1.1.2.1 CONTROLE PRVIO
O controle prvio acontece quando o controle realizado antes da prtica ou da concluso do
ato que vai ser produzido. Sua finalidade verificar se h legitimidade para a prtica de determinado
ato e, consequentemente, conferir validade ao ato administrativo que ser produzido.
Como exemplo de controle prvio, pode-se citar a aprovao do Senado Federal na escolha de
ministros do Supremo Tribunal Federal ou de dirigente de uma agncia reguladora federal. Em ambos
os casos a aprovao deve ser feita antes da nomeao da pessoa para o respectivo cargo.
1.1.2.2 CONTROLE CONCOMITANTE OU SUCESSIVO
O controle concomitante ou sucessivo acontece quando o controle realizado durante a
atuao administrativa. Sua finalidade verificar se a atuao administrativa est acontecendo
dentro dos parmetros determinados.
Como exemplo de controle concomitante, pode-se citar a fiscalizao de um contrato
administrativo em execuo.
1.1.2.3 CONTROLE POSTERIOR / CORRETIVO OU SUBSEQUENTE
O controle posterior, corretivo ou subsequente acontece quando o controle realizado aps a
atuao administrativa. Sua finalidade verificar se a atuao administrativa est aconteceu dentro
dos parmetros determinados.
Como exemplo de controle posterior, pode-se citar a anulao ou a revogao de um ato
administrativo.

1.1.3 CLASSIFICAO DO CONTROLE QUANTO AO ASPECTO CONTROLADO

A classificao do controle quanto ao aspecto controlado leva em considerao se o controle
tem a finalidade de verificar a legalidade do ato ou a convenincia e a oportunidade de se praticar
determinado ato.
Quando o controle tem a finalidade de verificar a legalidade do ato administrativo, esse
controle classificado como controle de legalidade; quando tem a finalidade de verificar a
convenincia e a oportunidade de se praticar determinado ato administrativo, o controle
classificado como controle de mrito ou legitimidade.
1.1.3.1 CONTROLE DE LEGALIDADE
O controle de legalidade acontece quando o controle realizado com a finalidade de verificar
se a atuao administrativa aconteceu dentro dos parmetros definidos pelo ordenamento jurdico.
Como exemplo de controle de legalidade pode-se citar o controle que leva anulao dos atos
ilegais, convalidao dos atos com defeitos sanveis ou confirmao da legalidade de um ato
administrativo considerado sem defeito.
O controle de legalidade alcana qualquer tipo de ato administrativo, seja ele vinculado ou
discricionrio.
Alm disso, o controle de legalidade pode ser feito por qualquer poder. Sendo assim, a prpria
administrao pblica que produziu o ato pode realizar controle de legalidade sobre ele e ainda os
poderes legislativo e judicirio tambm podem realizar controle de legalidade de atos administrativos
praticados pelos outros poderes.
1.1.3.2 CONTROLE DE MRITO OU DE LEGITIMIDADE
O controle de mrito ou de legitimidade acontece quando o controle realizado com a
finalidade de verificar se a atuao administrativa aconteceu de forma conveniente e oportuna.
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Como exemplo de controle de mrito, pode-se citar o controle que leva revogao de um ato
administrativo legal, discricionrio, mas considerado inconveniente e inoportuno.
O controle de mrito alcana somente atos administrativos discricionrios, ou seja, no existe
controle de mrito de ato vinculado.
Alm disso, o controle de mrito pode ser feito apenas pela administrao pblica que produziu
o ato e, em alguns casos, pelo poder legislativo. Logo, o poder judicirio no pode realizar controle de
mrito sobre os atos administrativos praticados por outro poder.
Todavia, caso voc encontre uma questo de prova que diga que o poder judicirio pode
realizar controle de mrito de um ato produzido por ele mesmo, considere a questo CERTA. Mas
caso voc encontre alguma questo dizendo que o poder judicirio pode fazer controle de mrito, a
deve-se considerar a questo ERRADA. Isso porque a regra define que o poder judicirio no pode
fazer controle de mrito. Excepcionalmente, quando o ato da prpria administrao pblica do
poder judicirio, esta poder fazer o controle de mrito do respectivo ato.

1.1.4 CLASSIFICAO DO CONTROLE QUANTO MANIPULAO DE RECURSOS PBLICOS

A classificao do controle quanto manipulao de recursos pblicos leva em considerao se
o ato administrativo analisado envolve ou no a gesto de recursos pblicos, a arrecadao de
receitas e realizao de despesas.
Quando o controle analisa aspectos financeiros, ele classificado como controle financeiro;
quando no analisa aspectos financeiros, classificado como no financeiro.
1.1.4.1 CONTROLE FINANCEIRO
O controle financeiro acontece quando o rgo controlador est analisando aspectos que
levam em considerao a gesto de recursos pblicos, arrecadao de receitas e realizao de
despesas.
O artigo 71 da Constituio Federal apresenta as diretrizes para o controle financeiro dos
rgos e entidades da Administrao Pblica Federal.
Art. 70. A fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial da
Unio e das entidades da administrao direta e indireta, quanto legalidade,
legitimidade, economicidade, aplicao das subvenes e renncia de receitas, ser
exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de
controle interno de cada Poder.
Pargrafo nico. Prestar contas qualquer pessoa fsica ou jurdica, pblica ou privada,
que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores pblicos
ou pelos quais a Unio responda, ou que, em nome desta, assuma obrigaes de
natureza pecuniria.

Como exemplo de controle financeiro, pode-se citar o julgamento que os tribunais de contas
fazem sobre a gesto de recursos pblicos dos administradores pblicos.
1.1.4.2 CONTROLE NO FINANCEIRO
O controle no financeiro acontece quando o rgo controlador est analisando aspectos que
no levam em considerao a gesto de recursos pblicos, arrecadao de receitas e realizao de
despesas.
Como exemplo de controle no financeiro, pode-se citar o controle de legalidade de um ato
administrativo que no envolva a manipulao de recursos pblicos.
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1.1.5 CLASSIFICAO DO CONTROLE QUANTO AMPLITUDE

A classificao do controle quanto amplitude leva em considerao se o controle realizado
com ou sem relao hierrquica entre o rgo controlador e o rgo controlado.
Quando o rgo controlador superior hierrquico ao rgo controlado, o controle
classificado como hierrquico; quando o rgo controlador no superior hierrquico do rgo
controlado, o controle classificado como no hierrquico.
1.1.5.1 CONTROLE HIERRQUICO
O controle hierrquico acontece quando o rgo controlador superior hierrquico do rgo
controlado.
Como exemplo de controle hierrquico pode-se citar o controle realizado por um ministrio
sobre os atos administrativos dos rgos subordinados.
Quando um poder exerce controle sobre outro poder, ou quando a administrao direta exerce
controle sobre a administrao indireta, o controle no classificado como hierrquico.
O controle hierrquico pode verificar a legalidade e o mrito do ato administrativo, pode,
tambm, acontecer de ofcio ou por provocao. Quando o controle hierrquico feito de ofcio, ele
fundamenta-se no princpio da autotutela; quando feito por provocao, ele no tem relao com o
princpio da autotutela.
1.1.5.2 CONTROLE NO HIERRQUICO
O controle no hierrquico acontece quando o rgo controlador no superior hierrquico do
rgo controlado.
Como exemplo de controle no hierrquico, pode-se citar o controle realizado por um poder
sobre os atos administrativos dos outros poderes, o controle realizado pela administrao direta
sobre a administrao indireta e tambm o controle popular.
O controle no hierrquico, quando realizado pela prpria administrao pblica, pode analisar
a legalidade e o mrito do ato administrativo. Quando praticado pelo poder legislativo tambm,
todavia, quando praticado pelo poder judicirio, pode analisar apenas a legalidade do ato, pois em
regra, o poder judicirio no realiza controle de mrito. Relembrando, o poder judicirio s pode
realizar controle de mrito caso o ato seja da administrao pblica do prprio poder judicirio.

1.2 ESPCIES DE CONTROLE DA ADMINISTRAO PBLICA

O controle da administrao pblica dividido em trs espcies: controle administrativo,
controle judicial e controle legislativo.

1.2.1 CONTROLE ADMINISTRATIVO

Segundo a professora Maria Sylvia Zanella Di Pietro, o controle administrativo o poder de
fiscalizao que a Administrao Pblica (em sentido amplo Administrao direta e indireta de
todos os poderes e esferas de governo) exerce sobre sua prpria atuao.
Observando o conceito apresentado acima, conclui-se que o controle administrativo pode ser
realizado pelos trs poderes sobre a atuao da prpria administrao pblica.
Sendo assim, quando a administrao pblica de um poder faz controle sobre os atos
administrativos por ela produzidos, o controle administrativo, ou seja, o poder judicirio, o
legislativo e o executivo realizam controle administrativo sobre os atos administrativos por eles
produzidos.
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importante relembrar que o poder judicirio exerce a funo de juiz de forma tpica e a
funo de administrao pblica de forma atpica. Quando o poder judicirio est na posio de juiz,
o controle judicial, todavia, quando a prpria administrao pblica do poder judicirio est
controlando um ato praticado por ela mesma, esse controle administrativo e no judicial.
Da mesma forma, o poder legislativo exerce a funo tpica de legislar e de fiscalizar a
administrao pblica e exerce a funo atpica de administrar. Quando o poder legislativo est no
exerccio de sua funo tpica de fiscalizador da administrao pblica, ele exerce um controle
legislativo, no entanto, quando a prpria administrao pblica do poder legislativo controla um ato
praticado por ela mesma, esse controle administrativo e no legislativo.
Neste tpico, deve-se considerar que os poderes legislativo e judicirio esto no exerccio da
funo atpica de administrar.
O controle administrativo , em regra, um controle interno, pois realizado por rgo que
integra a mesma estrutura administrativa do rgo controlado.
Todavia, o controle realizado pela administrao direta sobre as entidades da administrao
indireta um controle administrativo, porm os doutrinadores apresentam vrias divergncias a
respeito da classificao desse controle como sendo interno ou externo.
Alguns autores tratam o controle finalstico como controle interno, outros tratam o controle
finalstico como controle externo e alguns que tratam o controle finalstico como controle interno
exterior. Sendo assim, caso caia na sua prova alguma questo pedindo para classificar o controle da
administrao direta sobre a indireta, tome muito cuidado, pois caso a questo diga que o controle
finalstico um controle interno exterior, considere a questo CERTA. Caso a questo diga que o
controle finalstico um controle interno ou um controle externo, a lascou. A banca CESPE/UNB ora
adota um posicionamento e ora adota outro.
Sendo assim, conclui-se que o controle administrativo , em regra, um controle interno, porm
o controle finalstico um controle administrativo, que ora classificado de uma forma, ora de outra,
isso vai depender da doutrina utilizada.
O controle administrativo decorre do princpio da autotutela e por isso um controle
permanente e irrestrito.
O controle administrativo permanente, pois ocorre o tempo todo, seja antes, durante ou aps
a concluso da atuao administrativa.
O controle administrativo irrestrito, pois pode analisar tanto a legalidade, quanto o mrito do
ato administrativo e como consequncia de tal controle pode-se ter a anulao de atos ilegais, a
convalidao de atos com defeitos sanveis ou revogao do ato legal e discricionrio.
O controle administrativo pode ser hierrquico quando por rgo hierarquicamente superior
em relao ao rgo controlado; ou pode ser um controle no hierrquico, quando o rgo
controlador no superior hierrquico do rgo subordinado.
Ainda importante apontar que o controle administrativo pode acontecer de ofcio, ou a
pedido do administrado.
Segundo o STF, quando o controle interno acarretar no desfazimento de um ato administrativo
que implique em prejuzo a situao jurdica do administrado, a administrao deve antes instaurar
um procedimento administrativo garantindo ao administrado o contraditrio e a ampla-defesa, para
que, dessa forma, possa defender os seus interesses.

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Smula 473 STF: A administrao pode anular seus prprios atos, quando eivados de
vcios que os tornam ilegais, porque deles no se originam direitos; ou revog-los, por
motivo de convenincia ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e

Quando interessado em provocar a atuao controladora da administrao pblica, o

administrado pode se valer da reclamao administrativa, que uma expresso genrica para
englobar um conjunto de instrumentos, tais como o direito de petio, a representao, a denncia,
o recurso, o pedido de reconsiderao, a reviso, dentre outros meios.
O meio utilizado pela administrao pblica para processar o pedido do interessado o
processo administrativo, que na esfera federal regulado pela lei 9784/99.

1.2.2 CONTROLE JUDICIAL

O controle judicial o controle realizado pelo poder judicirio na sua funo tpica de julgar
conflitos sobre os atos administrativos praticados sobre os trs poderes.
O controle judicial sempre um controle externo, ainda que o poder judicirio esteja
analisando a legalidade de um ato administrativo dele mesmo. Isso porque quando o poder judicirio
faz controle judicial sobre um ato administrativo dele mesmo, este poder est agindo na posio de
juiz e no na posio de administrao pblica.
importante relembrar que o poder judicirio exerce a funo de juiz de forma tpica e a
funo de administrao pblica de forma atpica. Quando o poder judicirio est na posio de juiz,
o controle judicial, mas quando a prpria administrao pblica do poder judicirio est
controlando um ato praticado por ela mesma, esse controle administrativo e no judicial.
Neste tpico, no se deve considerar o poder judicirio na posio de administrao, mas
apenas na posio de juiz e, assim, qualquer controle realizado por esse poder sobre qualquer rgo
da administrao pblica direta e indireta dos trs poderes considerado um controle externo.
O controle judicial, em regra, um controle posterior, pois se formaliza aps a prtica de um
ato, todavia, em casos excepcionais, o poder judicirio pode realizar controle prvio ou sucessivo de
um ato administrativo.
O controle judicial alcana apenas aspectos de legalidade, ou seja, poder judicirio no pode
realizar controle de mrito.
Este controle, por abranger somente aspectos de legalidade, fica restrito possibilidade de
anulao dos atos administrativos ilegais, no podendo o poder judicirio realizar o controle de
mrito dos atos administrativos e, em consequncia, no pode revogar os atos administrativos
praticados pela administrao pblica.
No entanto, caso voc encontre uma questo de prova que afirme que o poder judicirio pode
realizar controle de mrito de um ato produzido por ele mesmo, considere a questo CERTA. Mas
caso voc encontre alguma questo dizendo que o poder judicirio pode fazer controle de mrito, a
deve-se considerar a questo ERRADA. Isso porque a regra afirma que o poder judicirio no pode
fazer controle de mrito. Excepcionalmente, quando o ato da prpria administrao pblica do
poder judicirio, esta poder fazer o controle de mrito do respectivo ato.
O controle judicial um controle no hierrquico, pois o poder judicirio no superior
hierrquico a nenhum outro poder.
O controle judicirio somente vai ser exercido atravs da provocao do interessado, no
podendo o poder judicirio apreciar um ato administrativo de ofcio em decorrncia do atributo da
presuno de legitimidade dos atos administrativos.
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importante lembrar que a prpria administrao pblica faz o controle de legalidade da sua
prpria atuao, porm as decises administrativas no fazem coisa julgada, assim sendo, a deciso
administrativa pode ser reformada pelo poder judicirio, visto que somente as decises deste poder
produzem o efeito da coisa julgada em carter de definitividade.
Os meios para provocar a atuao do poder judicirio so vrios e dentre eles encontramos:
Mandado de Segurana, Ao Popular, Ao Civil Pblica, entre outros.

1.2.3 CONTROLE LEGISLATIVO

O controle legislativo a fiscalizao realizada pelo Poder Legislativo na sua funo tpica de
fiscalizar na atuao da administrao pblica dos trs poderes.
A Constituio Federal classifica o controle legislativo como um controle externo.
O controle legislativo acontece em todas as esferas de poder (federal, estadual, distrital ou
municipal) e somente pode ocorrer nas hipteses previstas na Constituio Federal, todavia a
Constituio Federal somente disciplina o controle legislativo na esfera federal, no trazendo
expressamente as competncias de controle do poder legislativo estadual ou municipal.
A definio das competncias de controle do legislativo estadual, do distrito federal e dos
municpios deve ficar a cargo das respectivas constituies estaduais e leis orgnicas municipais.
Dessa forma, no pode haver nas constituies estaduais e nas leis orgnicas municipais a previso
de competncias de controle legislativo para tais entes que no tenham sido disciplinadas na
Constituio Federal para a esfera federal.
Observe que ainda que a Constituio Federal no tenha disciplinado diretamente as
competncias legislativas de controle dos estados, do Distrito Federal e dos municpios, ela serve de
parmetro para o poder constituinte decorrente definir as competncias de controle legislativo
respectivo, delimitando o poder dos respectivos estados, Distrito Federal e municpios, que no
podem criar as competncias de controle legislativo que eles quiserem, apenas podem criar
competncias de controle legislativo que tenham como parmetro o que foi definido na Constituio
Federal para a esfera federal.
Quanto ao momento do controle, o controle legislativo pode ser prvio, sucessivo ou posterior.
Quanto ao aspecto controlado, o controle legislativo pode ser um controle poltico ou um
controle tcnico.
O controle legislativo classificado como controle poltico quando realizado por agentes
polticos integrantes dos rgos polticos do poder legislativo, isso ocorre quando o controle est
sendo exercido pelo Congresso Nacional, Senado Federal, Cmara dos Deputados, Assembleias
Legislativas e Cmaras de vereadores. E, nessas hipteses, o controle pode ser de legalidade, de
mrito ou controle financeiro.
O controle legislativo classificado como tcnico quando realizado por rgos do poder
legislativo que no possuam competncias polticas. o caso do controle realizado pelos tribunais de
contas sobre as contas dos agentes pblicos. Esse um controle financeiro que alcana aspectos de
legalidade e de mrito.
Quando o poder legislativo realiza o controle de legalidade e constata a ilegalidade do ato, ele
no anula o ato ilegal, mas sim SUSTA os efeitos do ato.
A diferena bsica entre sustao e anulao que esta retira o ato do mundo e aquela
mantm o ato no mundo, mas extingue os seus efeitos.

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Quando o poder legislativo realiza o controle de mrito e discorda do ato ele no revoga o ato,
mas impede que tal ato adquira validade.
O controle legislativo um controle no hierrquico, pois o poder legislativo no superior
hierrquico a nenhum outro poder.
Ainda importante apontar que o controle administrativo pode acontecer de ofcio ou a pedido
do administrado.
O Controle Legislativo Federal manifesta a sua atuao atravs dos seguintes rgos: Congresso
Nacional, Senado Federal, Cmara dos Deputados e do Tribunal de Contas da Unio.
O Controle Legislativo Estadual e Distrital realizado atravs da respectiva Assembleia
Legislativa e do Tribunal de Contas Estaduais.
Em regra, o controle legislativo municipal realizado pela Cmara dos Vereadores com o auxlio
do respectivo tribunal de contas estadual.
1.2.3.1 COMPETNCIAS DE CONTROLE LEGISLATIVO DO CONGRESSO NACIONAL
O artigo 49 da Constituio Federal apresenta as competncias exclusivas do Congresso
Nacional. Dentre essas competncias, somente algumas manifestam o exerccio da atividade de
controle.
Veja a seguir as competncias de controle que o Congresso Nacional tem perante a
Administrao Pblica:
Art. 49. da competncia exclusiva do Congresso Nacional:
V - sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar
ou dos limites de delegao legislativa;

Tal situao acontece quando, no exerccio do poder regulamentar, o presidente da repblica

edite um decreto para complementar determinada lei e nesse decreto o presidente venha a inovar o
ordenamento jurdico, ultrapassando os limites da lei. Vale destacar que a sustao do ato normativo
pelo congresso nacional no invalida todo o decreto, somente o trecho do decreto que esteja
exorbitando do exerccio do poder regulamentar.
IX - julgar anualmente as contas prestadas pelo Presidente da Repblica e apreciar os
relatrios sobre a execuo dos planos de governo;
X - fiscalizar e controlar, diretamente, ou por qualquer de suas Casas, os atos do Poder
Executivo, includos os da administrao indireta;

1.2.3.2 COMPETNCIAS DE CONTROLE LEGISLATIVO DO SENADO FEDERAL

O artigo 52 da Constituio Federal apresenta as competncias do Senado Federal. Dentre
essas competncias, somente algumas manifestam o exerccio da atividade de controle.
Veja a seguir as competncias de controle que o Senado Federal tem perante a Administrao
Pblica:
Art. 52. Compete privativamente ao Senado Federal:
I - processar e julgar o Presidente e o Vice-Presidente da Repblica nos crimes de
responsabilidade, bem como os Ministros de Estado e os Comandantes da Marinha, do
Exrcito e da Aeronutica nos crimes da mesma natureza conexos com aqueles;

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II processar e julgar os Ministros do Supremo Tribunal Federal, os membros do
Conselho Nacional de Justia e do Conselho Nacional do Ministrio Pblico, o
Procurador-Geral da Repblica e o Advogado-Geral da Unio nos crimes de
responsabilidade;

Nestes dois primeiros casos, o julgamento ser presidido pelo presidente do STF, limitando-se
este a proferir a deciso tomada pelo Senado ao final do julgamento. Para que a autoridade
processada seja condenada, necessrio ao menos 2/3 dos votos dos membros do Senado Federal.
III - aprovar previamente, por voto secreto, aps arguio pblica, a escolha de:
a) Magistrados, nos casos estabelecidos nesta Constituio;
b) Ministros do Tribunal de Contas da Unio indicados pelo Presidente da
Repblica;
c) Governador de Territrio;
d) Presidente e diretores do banco central;
e) Procurador-Geral da Repblica;
f) titulares de outros cargos que a lei determinar;
IV - aprovar previamente, por voto secreto, aps arguio em sesso secreta, a escolha
dos chefes de misso diplomtica de carter permanente;
V - autorizar operaes externas de natureza financeira, de interesse da Unio, dos
Estados, do Distrito Federal, dos Territrios e dos Municpios;
VI - fixar, por proposta do Presidente da Repblica, limites globais para o montante da
dvida consolidada da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios;
VII - dispor sobre limites globais e condies para as operaes de crdito externo e
interno da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, de suas autarquias
e demais entidades controladas pelo Poder Pblico federal;
VIII - dispor sobre limites e condies para a concesso de garantia da Unio em
operaes de crdito externo e interno;
IX - estabelecer limites globais e condies para o montante da dvida mobiliria dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municpios;
XI - aprovar, por maioria absoluta e por voto secreto, a exonerao, de ofcio, do
Procurador-Geral da Repblica antes do trmino de seu mandato;
XV - avaliar periodicamente a funcionalidade do Sistema Tributrio Nacional, em sua
estrutura e seus componentes, e o desempenho das administraes tributrias da
Unio, dos Estados e do Distrito Federal e dos Municpios.

1.2.3.3 COMPETNCIAS DE CONTROLE LEGISLATIVO DO CMARA DOS DEPUTADOS

O artigo 51 da Constituio Federal apresenta as competncias da Cmara dos Deputados.
Dentre essas competncias, somente algumas manifestam o exerccio da atividade de controle.
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Veja a seguir as competncias de controle que a Cmara dos Deputados tem perante a
Administrao Pblica:
Art. 51. Compete privativamente Cmara dos Deputados:
I - autorizar, por dois teros de seus membros, a instaurao de processo contra o
Presidente e o Vice-Presidente da Repblica e os Ministros de Estado;
II - proceder tomada de contas do Presidente da Repblica, quando no
apresentadas ao Congresso Nacional dentro de sessenta dias aps a abertura da
sesso legislativa;

1.2.3.4 COMPETNCIAS DE CONTROLE LEGISLATIVO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

Os tribunais de contas so rgos de controle vinculados aos respectivos poderes Legislativos,
sua finalidade auxili-los na funo de exercer o controle externo da Administrao Pblica.
Apesar da expresso rgos auxiliares, os tribunais de contas no se subordinam ao poder
legislativo, ou seja, no existe hierarquia, nem subordinao entre os tribunais de contas e o poder
legislativo.
Como os tribunais de Contas no so subordinados hierarquicamente ao poder legislativo, no
possvel o cancelamento de uma deciso dos tribunais de contas pelo respectivo poder legislativo.
As decises dos tribunais de contas so decises administrativas e, por isso, apesar de no
poderem ser canceladas pelo prprio poder legislativo, elas podem ser anuladas pelo poder judicirio
quando entende-las como ilegais. Nesse caso, o poder judicirio no est decidindo no lugar do
tribunal de contas. O que o poder judicirio faz anular a deciso tomada pelo tribunal de contas e
determinar que o tribunal de contas reveja o processo para julg-lo novamente, mas, agora, nos
termos da lei.
A Constituio Federal, no artigo 71, estabelece as competncias do Tribunal de Contas da
Unio e, pelo princpio da simetria, os tribunais de contas estaduais e municipais detm as mesmas
competncias nas suas esferas de fiscalizao, no sendo permitidas que as constituies estaduais e
as leis orgnicas municipais criem novas hipteses de controle.
Veja a seguir as competncias do Tribunal de Contas da Unio:
Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, ser exercido com o auxlio
do Tribunal de Contas da Unio, ao qual compete:
I - apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da Repblica, mediante
parecer prvio que dever ser elaborado em sessenta dias a contar de seu
recebimento;
II - julgar as contas dos administradores e demais responsveis por dinheiros, bens e
valores pblicos da administrao direta e indireta, includas as fundaes e
sociedades institudas e mantidas pelo Poder Pblico federal, e as contas daqueles que
derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuzo ao errio
pblico;
III - apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admisso de pessoal, a
qualquer ttulo, na administrao direta e indireta, includas as fundaes institudas e
mantidas pelo Poder Pblico, excetuadas as nomeaes para cargo de provimento em
comisso, bem como a das concesses de aposentadorias, reformas e penses,

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ressalvadas as melhorias posteriores que no alterem o fundamento legal do ato
concessrio;
IV - realizar, por iniciativa prpria, da Cmara dos Deputados, do Senado Federal, de
Comisso tcnica ou de inqurito, inspees e auditorias de natureza contbil,
financeira, oramentria, operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos
Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio, e demais entidades referidas no inciso II;
V - fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital social a
Unio participe, de forma direta ou indireta, nos termos do tratado constitutivo;
VI - fiscalizar a aplicao de quaisquer recursos repassados pela Unio mediante
convnio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congneres, a Estado, ao Distrito
Federal ou a Municpio;
VII - prestar as informaes solicitadas pelo Congresso Nacional, por qualquer de suas
Casas, ou por qualquer das respectivas Comisses, sobre a fiscalizao contbil,
financeira, oramentria, operacional e patrimonial e sobre resultados de auditorias e
inspees realizadas;
VIII - aplicar aos responsveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de
contas, as sanes previstas em lei, que estabelecer, entre outras cominaes, multa
proporcional ao dano causado ao errio;
IX - assinar prazo para que o rgo ou entidade adote as providncias necessrias ao
exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade;
X - sustar, se no atendido, a execuo do ato impugnado, comunicando a deciso
Cmara dos Deputados e ao Senado Federal;
XI - representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados.
1 No caso de contrato, o ato de sustao ser adotado diretamente pelo Congresso
Nacional, que solicitar, de imediato, ao Poder Executivo as medidas cabveis.
2 Se o Congresso Nacional ou o Poder Executivo, no prazo de noventa dias, no
efetivar as medidas previstas no pargrafo anterior, o Tribunal decidir a respeito.
3 As decises do Tribunal de que resulte imputao de dbito ou multa tero
eficcia de ttulo executivo.
4 O Tribunal encaminhar ao Congresso Nacional, trimestral e anualmente,
relatrio de suas atividades.

Observe que o TCU tem competncia para julgar as contas dos administradores de recursos
pblicos federais, com exceo das contas da presidncia da repblica. As contas da presidncia no
so julgadas pelo TCU, mas pelo Congresso Nacional. Todavia, a Constituio Federal determina que
o TCU faa uma apreciao das contas da presidncia e produza um relatrio indicando se o TCU
aprova ou no tais contas. Aps isso, esse relatrio encaminhando ao Congresso Nacional e este
rgo que vai realmente dizer se essas contas sero aprovadas ou no.

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Sendo assim, conclui-se que o relatrio do TCU relativo s contas da presidncia da repblica
no tem carter vinculativo, pois o TCU pode concluir pela desaprovao das contas e o Congresso
pode ignorar isso e aprov-las. Neste caso, o TCU s d a opinio dele, a deciso do Congresso
Nacional.
Em regra, quando alguma questo de prova cobra competncias dos tribunais de contas, as
questes so bastante decorebas, sendo assim, recomendvel ler vrias vezes a redao do artigo
71 da Constituio Federal.

2 RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO

A responsabilidade civil do Estado, tambm chamada de responsabilidade extracontratual do
Estado o dever que tem o Estado de indenizar os danos patrimoniais e morais que os seus agentes,
atuando em seu nome, causarem esfera jurdica de terceiros.
A ideia que a atuao do Estado no pode causar prejuzo indevido aos particulares e, caso isso
ocorra, o Estado dever ser responsabilizado a ressarcir o prejuzo sofrido pelo particular.
O nome responsabilidade extracontratual representa a ideia de que a responsabilidade de
indenizar independe de um contrato formalizado entre o prejudicado e o causador do prejuzo. Esse
dever no decorre de um contrato, mas do princpio geral do direito que diz que o bom membro da
sociedade que causar um prejuzo para outro membro deve ressarcir o prejuzo causado.
A responsabilidade civil do Estado pode decorrer da atuao da administrao pblica, da atuao
do poder legislativo e da atuao do poder judicirio. Sendo assim, qualquer tipo de conduta estatal que
violar os direitos de terceiros poder gerar para o Estado o dever de indenizar o prejudicado.
A responsabilidade civil do Estado um assunto intimamente ligado ao direito civil, sendo assim,
antes de conhecer os detalhes das regras relativas responsabilidade civil do Estado, importante
conhecer alguns detalhes sobre as regras da responsabilidade civil nos termos do direito civil.

2.1 RESPONSABILIDADE CIVIL (DIREITO CIVIL)

Nos termos do direito civil, a responsabilidade civil o dever que uma pessoa tem de indenizar
um dano patrimonial causado a outra pessoa em decorrncia de uma conduta dolosa ou culposa.
Esse dever decorre do princpio geral do direito que diz que o bom membro da sociedade que
causar um prejuzo para outro membro deve ressarcir o prejuzo causado.
Observe que neste tpico, no est sendo tratada a responsabilidade civil do Estado, mas sim a
responsabilidade civil dos particulares, que regulada pelo direito civil.
A responsabilidade civil dos particulares classificada como subjetiva. Isso porque este tipo de
responsabilidade civil integrada por elementos objetivos e subjetivos.
Os elementos objetivos que integram a responsabilidade civil subjetiva so: conduta, resultado
e nexo de causalidade. Os elementos subjetivos que integram a responsabilidade civil subjetiva so o
dolo ou a culpa.
Sendo assim, conclui-se que a responsabilidade civil subjetiva integrada pelos elementos
conduta, resultado, nexo de causalidade, dolo ou culpa.

A conduta a ao ou omisso humana, lcita ou ilcita, que causou prejuzo a terceiro.

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O resultado o dano patrimonial ou moral sofrido em decorrncia da conduta.

O nexo de causalidade o elo entre a conduta praticada e o dano sofrido, o raciocnio

que se no existisse a conduta no existiria o dano, ou seja, o dano uma consequncia
da conduta.

O dolo ou a culpa representam os aspectos subjetivos, ou seja, nessa hora a

configurao da responsabilidade vai depender de uma anlise sobre a inteno do
agente no momento de praticar a conduta. Se o agente tinha inteno de causar o dano
ao terceiro, a conduta classificada como dolosa, caso o agente no tenha agido com
inteno de causar dano, mas foi negligente, imprudente ou agiu com impercia, a
conduta classificada como culposa.

Caso a conduta causadora do prejuzo no tenha sido praticada com dolo ou com culpa, no
haver o dever de indenizar.

2.2 CLASSIFICAO DA RESPONSABILIDADE CIVIL

A responsabilidade civil pode ser classificada em objetiva ou subjetiva.
Quando no existe a necessidade de comprovao de elementos subjetivos para a configurao
da responsabilidade, ela classificada como objetiva. Quando existe a necessidade de comprovao
de elementos subjetivos para a configurao da responsabilidade, ela classificada como subjetiva.

2.2.1 RESPONSABILIDADE CIVIL OBJETIVA

A classificao da responsabilidade civil como sendo objetiva leva em considerao o fato de
no ser necessria a comprovao de aspectos subjetivos para a configurao do dever de indenizar.
A responsabilidade objetiva integrada apenas por elementos objetivos, ou seja, os elementos
da responsabilidade civil objetiva so apenas a conduta, o resultado e o nexo de causalidade. No
existe a necessidade da comprovao de dolo ou culpa na prtica da conduta.

A conduta a ao ou omisso humana, lcita ou ilcita, que causou prejuzo a terceiro.

O resultado o dano patrimonial ou moral sofrido em decorrncia da conduta.

O nexo de causalidade o elo entre a conduta praticada e o dano sofrido, o raciocnio

que se no existisse a conduta no existiria o dano, ou seja, o dano uma consequncia
da conduta.

Sendo assim, para que a responsabilidade civil objetiva seja configurada, no necessria a
comprovao de dolo ou culpa na prtica da conduta.

2.2.2 RESPONSABILIDADE CIVIL SUBJETIVA

A classificao da responsabilidade civil como sendo subjetiva leva em considerao o fato de
ser necessria a comprovao de aspectos subjetivos para a configurao do dever de indenizar.
Alm da existncia dos elementos subjetivos, a responsabilidade civil subjetiva tambm
depende da comprovao dos elementos objetivos apresentados no tpico anterior.
Logo, os elementos objetivos que integram a responsabilidade civil subjetiva so: conduta,
resultado e nexo de causalidade; e os elementos subjetivos que integram a responsabilidade civil
subjetiva so o dolo ou a culpa.
Sendo assim, conclui-se que a responsabilidade civil subjetiva integrada pelos elementos
conduta, resultado, nexo de causalidade, dolo ou culpa.

A conduta a ao ou omisso humana, lcita ou ilcita, que causou prejuzo a terceiro.

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O resultado o dano patrimonial ou moral sofrido em decorrncia da conduta.

O nexo de causalidade o elo entre a conduta praticada e o dano sofrido, o raciocnio

que se no existisse a conduta no existiria o dano, ou seja, o dano uma consequncia
da conduta.

O dolo ou a culpa representam os aspectos subjetivos, ou seja, nessa hora a

configurao da responsabilidade vai depender de uma anlise sobre a inteno do
agente no momento de praticar a conduta. Se o agente tinha inteno de causar o dano
ao terceiro, a conduta classificada como dolosa, mas caso o agente no tenha agido
com inteno de causar dano, mas foi negligente, imprudente ou agiu com impercia, a
conduta classificada como culposa.

Caso a conduta causadora do prejuzo no tenha sido praticada com dolo ou com culpa, no
haver o dever de indenizar.

2.3 RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO EM DECORRNCIA DA ATUAO DA

ADMINISTRAO PBLICA
Conforme dito anteriormente, a responsabilidade civil do Estado pode decorrer de atos
administrativos, legislativos e judiciais, todavia, neste tpico ser analisada apenas a
responsabilidade civil do Estado em decorrncia da atuao da administrao pblica dos trs
poderes. Logo adiante ser feita a abordagem da responsabilidade civil em decorrncia de atos
legislativos e de atos judiciais.
A responsabilidade civil do Estado em decorrncia da prtica de atos administrativos regulada
por trs teorias, so elas: teoria do risco administrativo, teoria da culpa administrativa e teoria do
risco integral.
A teoria do risco administrativo considerada a teoria que deve ser usada em regra para
resolver questes relativas responsabilidade civil do Estado, no entanto, as outras teorias tambm
tm aplicao em situaes especficas.

2.3.1 TEORIA DO RISCO ADMINISTRATIVO

A teoria do risco administrativo entende que a atuao da administrao pblica pode,
eventualmente, causar prejuzo a um particular e que esse particular no deve arcar com o prejuzo
sozinho, sendo dever do Estado assumir o risco e a responsabilidade pela conduta dos seus agentes.
Essa teoria deve ser aplicada em regra quando o assunto responsabilidade civil do Estado.
A aplicao da teoria do risco administrativo atrai para o Estado o dever objetivo de indenizar o
particular e por isso ela impe que a responsabilidade do Estado objetiva.
Sendo assim, a regra a aplicao da teoria do risco administrativo e, por isso, a
responsabilidade civil do Estado objetiva.
2.3.1.1 ELEMENTOS DA RESPONSABILIDADE CIVIL OBJETIVA DO ESTADO
Logo, a comprovao do dever de indenizar depende apenas da comprovao de aspectos
objetivos, no sendo necessria a comprovao de dolo ou culpa na prtica da conduta. Como a
responsabilidade civil do Estado objetiva, os seus elementos so: a conduta, o resultado e o nexo de
causalidade.

Conduta a atuao estatal que causou prejuzo para o particular. Em regra, a conduta
praticada pelo agente pblico deve ser uma ao, no cabendo a aplicao da teoria do
risco administrativo para condutas omissivas. Todavia, quando o Estado est no papel

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de garantidor de algum direito particular que venha a ser prejudicado, a
responsabilidade ser objetiva, com base na teoria do risco administrativo, tanto para
aes, quanto para omisses de agentes pblicos.
Sendo assim, pode-se concluir que a conduta, em regra, deve ser a ao de um agente pblico
que causa prejuzo para um particular e, excepcionalmente, caso o Estado seja o agente garantidor, a
conduta poder ser ao ou omisso.
O Estado atua como agente garantidor nos presdios, onde tem o dever de garantir a
integridade fsica dos presos; nas escolas pblicas, onde tem o dever de garantir a integridade fsica
dos alunos, dentre outras situaes.

O resultado prejuzo patrimonial ou moral sofrido pelo particular em decorrncia da

conduta praticada pelo agente pblico.

O nexo de causalidade o elo entre a conduta praticada e o dano sofrido, o raciocnio

que se no existisse a conduta, no existiria o dano, ou seja, o dano uma consequncia
da conduta.

Como essa teoria objetiva e no leva em considerao anlise de aspectos subjetivos, no

necessria a comprovao de dolo ou culpa do agente pblico na prtica da conduta.
2.3.1.2 FUNDAMENTO DA RESPONSABILIDADE CIVIL OBJETIVA DO ESTADO
A responsabilidade civil objetiva do Estado tem fundamento no pargrafo 6 do artigo 37 da
Constituio Federal:
6 do art. 37 da CF: As pessoas jurdicas de direito pblico e as de direito privado
prestadoras de servios pblicos respondero pelos danos que seus agentes, nessa
qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsvel
nos casos de dolo ou culpa.

Analisando este artigo, conclui-se que aps indenizar o particular pelo prejuzo sofrido em
decorrncia da conduta de um agente pblico, o Estado pode entrar com uma ao contra o agente
pblico causador do dano quando este agir com dolo ou culpa.
Sendo assim, o agente pblico no isento de responsabilidade, simplesmente, em um
primeiro momento, o Estado indeniza o particular e, aps isso ocorrer, o Estado cobra do agente
pblico causador do dano o prejuzo sofrido em decorrncia do pagamento da indenizao ao
particular.
Observe que a responsabilidade do Estado objetiva, ou seja, no depende da comprovao de
dolo e culpa do agente pblico; e a responsabilidade do agente pblico causador do dano subjetiva,
depende de este ter agido com dolo ou culpa.
2.3.1.3 ABRANGNCIA DA RESPONSABILIDADE CIVIL OBJETIVA DO ESTADO
A abrangncia da responsabilidade civil objetiva do Estado tambm est disciplinada no
pargrafo 6 do artigo 37 da Constituio Federal. Segundo este artigo, a responsabilidade civil
objetiva abrange as pessoas jurdicas de direito pblico e as pessoas jurdicas de direito privado
prestadores de servio pblico.
Relembrando, no rol das pessoas jurdicas de direito pblico encontram-se a Unio, os estados,
o Distrito Federal e os municpios (integrantes da administrao pblica direta), e as autarquias e
fundaes pblicas criadas por lei (integrantes da administrao pblica indireta).

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No rol das pessoas jurdicas de direito privado encontram-se as Fundaes Pblicas criadas
mediante autorizao da lei, as Empresas Pblicas prestadoras de servio pblico, as Sociedades de
Economia mista prestadoras de servio pblico (integrantes da administrao pblica indireta) e os
particulares prestadores de servio pblico (concessionrias, permissionrias e autorizatrias).
As pessoas jurdicas de direito privado da administrao indireta que exploram atividade
econmica (empresa pblica e sociedade de economia mista exploradoras da atividade econmica)
no se submetem a essa teoria. A responsabilidade desses entes regulada pelo direito civil e por
isso ela classificada como subjetiva.
Logo, conclui-se que tem entidade da administrao pblica que no se enquadra na
responsabilidade civil objetiva e, antagonicamente, tm particulares que se submetem a regra da
responsabilidade civil objetiva.
Para as instituies que se enquadram na regra da responsabilidade objetiva, o dever de
indenizar alcana qualquer lesionado, seja ele usurio ou no do servio pblico que est sendo
prestado.
2.3.1.4 CAUSAS EXCLUDENTES DA RESPONSABILIDADE CIVIL OBJETIVA
O dever de indenizar do Estado ser excludo em decorrncia da culpa exclusiva da vtima, de
um caso fortuito ou fora maior.
Quando a culpa exclusiva da vtima, alm de o Estado no ter o dever de indenizar o
particular, o particular culpado poder ter que vir a indenizar o Estado caso este tenha sofrido algum
prejuzo tambm.
2.3.1.5 CAUSA ATENUANTE DA RESPONSABILIDADE CIVIL OBJETIVA
O dever de indenizar do Estado ser atenuado em decorrncia de culpa concorrente da vtima.
Nesse caso, o prejuzo sofrido pela vtima e pelo particular ser mitigado (dividido) por ambas as
partes.

2.3.2 TEORIA DA CULPA ADMINISTRATIVA

A teoria da culpa administrativa, tambm chamada de teoria da culpa annima e teoria da falta
do servio entende que a omisso da administrao pblica pode eventualmente causar prejuzo a
um particular e que ele no deve arcar com o prejuzo sozinho, sendo dever do Estado assumir a
culpa e a responsabilidade pela omisso da atuao administrativa.
Essa teoria deve ser aplicada excepcionalmente quando o assunto responsabilidade civil do
Estado.
A aplicao da teoria da culpa administrativa atrai para o Estado o dever subjetivo de indenizar
o particular e, por isso, ela impe que a responsabilidade do Estado subjetiva.
Sendo assim, a regra a aplicao da teoria do risco administrativo e por esse motivo a regra a
responsabilidade civil do Estado objetiva, mas diante de condutas omissivas da administrao
pblica, a responsabilidade civil do Estado subjetiva.
2.3.2.1 ELEMENTOS DA RESPONSABILAIDADE CIVIL SUBJETIVA DO ESTADO
Quando a responsabilidade do Estado subjetiva, a comprovao do dever de indenizar
depende da comprovao de aspectos objetivos e subjetivos. Os elementos objetivos que integram a
responsabilidade civil so: conduta, resultado e nexo de causalidade. Os elementos subjetivos que
integram a responsabilidade civil so o dolo ou a culpa.
Sendo assim, conclui-se que a responsabilidade civil subjetiva integrada pelos elementos
conduta, resultado, nexo de causalidade, dolo ou culpa.
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A conduta a omisso estatal na prestao de servios pblicos e que causou prejuzo a

terceiro.

O resultado o dano patrimonial ou moral sofrido em decorrncia da conduta.

O nexo de causalidade o elo entre a conduta praticada e o dano sofrido, o raciocnio

que se no existisse a conduta no existiria o dano, ou seja, o dano uma consequncia
da conduta.

Por fim a responsabilidade do Estado depende nesse caso da comprovao que a omisso
estatal aconteceu com dolo ou culpa.
Vale destacar que o dolo e a culpa no so atribudos a um agente pblico (pessoa fsica), mas
entidade da administrao pblica que deveria ter prestado determinado servio e no o prestou.
2.3.2.2 CAUSA EXCLUDENTE DA RESPONSABILIDADE CIVIL SUBJETIVA
O dever de indenizar do Estado ser excludo em decorrncia de um caso fortuito ou de fora
maior.
A responsabilidade civil subjetiva do Estado no possui causa atenuante.

2.3.3 TEORIA DO RISCO INTEGRAL

A teoria do risco integral entende que a conduta da administrao pblica pode,
eventualmente, causar prejuzo a um particular e que esse particular no deve arcar com o prejuzo
sozinho, sendo dever do Estado assumir integralmente o risco e a responsabilidade pelo prejuzo
sofrido, independentemente de o particular ter contribudo para que o dano ocorresse.
Essa teoria deve ser aplicada em situaes excepcionais quando o assunto responsabilidade
civil do Estado.
A aplicao da teoria risco administrativo atrai para o Estado o dever objetivo de indenizar o
particular e por isso ela impe que a responsabilidade do Estado objetiva.
Observe que quando a teoria do risco integral aplicada, no existe causa excludente ou
atenuante para diminuir a responsabilidade do Estado, sendo assim, o Estado ser obrigado a
indenizar o particular em decorrncia de qualquer prejuzo sofrido, ainda que por culpa do prprio
particular.
Essa teoria tem aplicao em rarssimas ocasies e, como exemplo de hipteses de cabimento
dela, cite-se: danos nucleares, ataques terroristas em aeronaves, danos ambientais etc.

2.3.4 COMPARAO DAS TEORIAS

CARACTERSTICAS
Classificao
Responsabilidade
Natureza da Conduta

Causa excludente
FOCUS CONCURSOS

RISCO
ADMINISTRATIVO
da Objetiva
Regra: ao estatal;
Exceo:
omisso
estatal
(quando
o
Estado

agente
garantidor)
Culpa exclusiva do
particular;

RISCO INTEGRAL
Objetiva

CULPA
ADMINISTRATIVA
Subjetiva

Ao
ou
omisso Omisso estatal
estatal
ou
de
particulares

No tem

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Caso fortuito e fora

maior
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Causa atenuante

Caso fortuito e fora

maior
Culpa concorrente da No tem
vtima

No tem

2.4 AO DE REPARAO DE DANOS

A ao de reparao de danos a ao promovida pelo particular contra a administrao
pblica e a sua finalidade a reparao dos danos decorrentes de uma atuao estatal.
A ao de reparao de danos no pode ser intentada contra o agente pblico cuja ao
acarretou o dano, ou seja, ela deve ser intentada diretamente contra a entidade da administrao
pblica a que o agente est vinculado.
A ao de reparao de danos pode ser resolvida de forma amigvel ou judicial.
resolvida de forma amigvel quando a administrao pblica e o particular prejudicado
chegam a um acordo em relao ao direito da indenizao e ao valor dela. Nesse caso, o problema
no vai para a via judicial.
resolvida de forma judicial quando a administrao pblica e o particular prejudicado no
chegam a um acordo em relao ao direito da indenizao e ao valor dela. Nesse caso, o problema
deve ser solucionado por meio do poder judicirio.

2.4.1 NUS DA PROVA

Em uma ao de reparao de danos, o particular deve provar a presena dos elementos
configuradores da responsabilidade civil do Estado para que ele possa vir a ter direito a uma
indenizao. J a administrao pblica vai ter que provar que existe alguma causa atenuante ou
excludente da sua responsabilidade.

2.4.2 VALOR DA INDENIZAO

A indenizao a ser paga deve ser suficiente para cobrir tudo que a vtima perdeu, gastou e
deixou de ganhar em decorrncia do evento danoso e, em caso de morte da vtima, a indenizao
deve cobrir as despesas de sepultamento desta e ainda haver para o Estado o dever de pagar uma
penso alimentcia para os dependentes da vtima morta.
Essa penso alimentcia ser calculada com base na expectativa de vida da vtima e em seus
rendimentos.

2.4.3 PRESCRIO
A ao de reparao de danos deve ser promovida dentro de 5 anos contados a partir da
ocorrncia do evento danoso. Caso a ao no seja promovida nesse prazo, o particular perde o
direito de ser indenizado.

2.5 AO REGRESSIVA
Ao regressiva a ao promovida pela administrao pblica contra o agente pblico
causador do dano ao particular, para que o agente pblico promova o ressarcimento do prejuzo
sofrido pela administrao pblica em decorrncia da indenizao que esta teve que pagar ao
particular.
Para que uma ao regressiva seja promovida necessrio o trnsito em julgado da sentena
que condenou a administrao pblica a indenizar o particular.
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Tambm importante lembrar que a responsabilidade civil do agente pblico aferida mediante
ao regressiva depende da comprovao de dolo ou culpa na conduta do mesmo, sendo assim, a
responsabilidade civil do agente pblico subjetiva.
A ao regressiva pode ser promovida aps a quebra do vnculo entre o agente pblico e a
administrao pblica, e alm do agente pblico ser responsabilizado na esfera civil, ele ainda poder
ser responsabilizado na esfera penal, quando o evento danoso configurar em crime ou contraveno
e na esfera administrativa, caso o evento danoso tambm configure em infrao administrativa.
A responsabilidade nas trs esferas cumulativa e independente. Isso significa que o agente
pblico pode sofrer os trs processos ao mesmo tempo e pode ser condenado em todos eles.
Todavia, o fato de as responsabilidades serem independentes determina que o servidor condenado
em uma esfera no deve ser automaticamente condenado em todas as esferas e, da mesma forma, o
servidor absolvido em uma esfera tambm no deve ser automaticamente absolvido em todas as
esferas. Logo, o resultado de uma esfera no vincula as outras.
Caso o servidor responsvel pela conduta venha a falecer e deixe herana, o dever de reparar o
dano ser estendido aos herdeiros at o limite do valor da herana recebida.
Por fim, a ao regressiva uma ao de ressarcimento ao errio e as aes de ressarcimento
ao errio so imprescritveis, logo, a ao regressiva tambm imprescritvel.

3 EXERCCIOS
1. As formas de controle interno na administrao pblica incluem o controle ministerial, exercido
pelos ministrios sobre os rgos de sua estrutura interna, e a superviso ministerial, exercida
por determinado ministrio sobre as entidades da administrao indireta a ele vinculadas.
2. Entre os vrios critrios adotados para classificar as modalidades de controle, destaca-se o que o
distingue entre interno e externo, dependendo de o rgo que o exera integrar ou no a
prpria estrutura em que se insere o rgo controlado. Nesse sentido, o controle externo
exercido por um poder sobre o outro, ou pela administrao direta sobre a indireta.
3. No Brasil, no se conhece o controle externo popular da administrao pblica.
4. O termo controle interno exterior pode ser utilizado para designar o controle efetuado pela
administrao sobre as entidades da administrao indireta.
5. O controle interno da administrao pblica realizado pelo Poder Judicirio, com o apoio do
Poder Legislativo; o controle externo est a cargo da Controladoria Geral da Repblica.
6. O Poder Judicirio s tem competncia para revogar os atos administrativos por ele mesmo
produzidos.
7. O Poder Legislativo exerce controle financeiro sobre o Poder Executivo, sobre o Poder Judicirio
e sobre a sua prpria administrao.
8. O controle judicial dos atos da administrao ocorre depois que eles so produzidos e ingressam
no mundo jurdico, no existindo margem, no ordenamento jurdico brasileiro, para que tal
controle se d a priori.
9. Uma das formas de controle da administrao pblica o controle judicial, que incide tanto
sobre o mrito quanto sobre a legalidade dos atos da administrao pblica.
10. O controle administrativo sobre os rgos da administrao direta um controle interno, que
permite administrao pblica anular os prprios atos, quando ilegais, ou revog-los, quando
inoportunos ou inconvenientes.
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11. Os atos praticados pelos servidores do DPF esto sujeitos ao controle ministerial, mas no ao do
Tribunal de Contas da Unio, que rgo auxiliar do Congresso Nacional, ao qual compete julgar
apenas os atos do presidente da Repblica e demais agentes polticos.
12. De acordo com o sistema da responsabilidade civil objetiva adotado no Brasil, a administrao
pblica pode, a seu juzo discricionrio, decidir se intenta ou no ao regressiva contra o agente
causador do dano, ainda que este tenha agido com culpa ou dolo.
13. A fora maior, a culpa concorrente da vtima e a culpa de terceiro so consideradas causas
excludentes da responsabilidade civil extracontratual objetiva do Estado.
14. O direito ptrio adotou a responsabilidade objetiva do Estado, sob a modalidade risco
administrativo. Assim, a culpa exclusiva da vtima capaz de excluir a responsabilidade do
Estado, e a culpa concorrente atenua o valor da indenizao devida.
15. No direito ptrio, as empresas privadas delegatrias de servio pblico no se submetem regra
da responsabilidade civil objetiva do Estado.
16. A responsabilidade civil do servidor pblico por dano causado a terceiros, no exerccio de suas
funes, ou prpria administrao, subjetiva, razo pela qual se faz necessrio, em ambos os
casos, comprovar que ele agiu de forma dolosa ou culposa para que seja diretamente
responsabilizado.
17. Considere que, durante uma operao policial, uma viatura do DPF colida com um carro de
propriedade
particular
estacionado
em
via
pblica.
Nessa
situao,
a administrao responder pelos danos causados ao veculo particular, ainda que se comprove
que o motorista da viatura policial dirigia de forma diligente e prudente.
18. Nos casos de condutas omissivas, a doutrina e a jurisprudncia dominantes reconhecem a
aplicao da teoria subjetiva, estando assim o dever de indenizar condicionado comprovao
do elemento subjetivo da culpa ou dolo.
19. No caso de ato omissivo do poder pblico, a responsabilidade civil da administrao pblica
ocorre na modalidade objetiva.
20. O fato de um detento morrer em estabelecimento prisional devido a negligncia de agentes
penitencirios configurar hiptese de responsabilizao objetiva do Estado.

GABARITO
1-C; 2-C; 3-E; 4-C; 5-E; 6-C; 7-C; 8-E; 9-E; 10-C;
11-E; 12-E; 13-E; 14-C; 15-E; 16-C; 17-C; 18-C; 19-E; 20-C;

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